HÉT TÉZIS AZ EU ÉS A TAGÁLLAMOK KÖZIGAZGATÁSA KÖZÖTTI KAPCSOLATRÓL TORMA ANDRÁS

Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIX/2. (2011), pp. 313–332

HÉT TÉZIS AZ EU ÉS A TAGÁLLAMOK KÖZIGAZGATÁSA KÖZÖTTI KAPCSOLATRÓL TORMA ANDRÁS∗

A Maastrichti Szerződéssel 1992-ben létrehozott Európai Unió a világtörténelemben példa nélkül álló, hatalmas feladatot vállalt magára, amikor kettős célt tűzött maga elé: gazdasági és monetáris unió, továbbá politikai unió megvalósítását. E cél elérését egy szintén példa nélküli – három pilléren nyugvó – szerkezet volt hivatott elérni, együttműködve természetesen a tagállamokkal. Az EU Első Pillére az Európai Közösségek (és azok 1965-től közös intézményrendszere), a Második Pillér a „Közös kül- és biztonságpolitika”, a Harmadik Pillér pedig a „Bel- és igazságügyi együttműködés” lett. Ebben a szerkezetben az Amszterdami Szerződés (1997) hozott alapvető változást, amennyiben jelentősen érintette a Harmadik Pillért. A kilenc együttműködési területből ugyanis hetet az Első Pillérbe helyezett át. Ennek következtében a Harmadik Pillér neve „Büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködés” lett. A 2001-ben megkötött Nizzai Szerződés nem eredményezett lényeges változást témánk szempontjából, bár jelentősége kétség kívül hatalmas volt, hiszen megteremtette az EU kibővítésének jogi előfeltételeit. Az időközben (1998-ban, illetve 2000-ben) megkezdődött csatlakozási tárgyalások lezárulásával, és a csatlakozási szerződések aláírásával az EU tagállamainak száma 2004-ben 15-ről 25-re, 2007-re pedig 27-re emelkedett. Témánk szempontjából lényeges kiemelni, hogy az EU nem kapott jogi személyiséget és saját intézményrendszert, sem a Maastrichti, sem az Amszterdami, sem a Nizzai Szerződésben! Éppen ezért az EU gyakorlatilag „kölcsön vette” az Első Pillérben lévő Európai Közösségek 1965-től közös intézményrendszerét. A három pillér esetében nemcsak az együttműködési területek (az ún. politikák) között volt különbség, hanem a működési modell tekintetében is. Amíg az Első Pillér a „közösségi modell” elvén működött, addig a Második és a Harmadik Pillér a „kormányközi modell” elve alapján. Leegyszerűsítve ez azt jelentette, hogy:

∗

DR. TORMA ANDRÁS intézetigazgató egyetemi tanár Miskolci Egyetem ÁJK, Államtudományi Intézet

Torma András

314

–

az Első Pillérbe sorolt területek (politikák) kérdésébe a közösségi intézményrendszer minden szereplője „beleszólt”. A döntéseket az Európai Bizottság készítette elő, az Európai Unió Tanácsa hozta meg, együttműködve az Európai Parlamenttel, és a „játék” többi szereplőjével. A döntések minősített többséggel születtek: a 15 tagállamnak 87 szavazata volt, melyből 62 volt szükséges a döntéshozatalhoz, míg a 27 tagállamnak 345 szavazata volt (van), amelyből 255 volt (van) szükséges a döntéshozatalhoz. – a Második és a Harmadik Pillér területei (politikái) kérdésébe csak egyetlen közösségi intézménynek, az Európai Unió Tanácsának „volt beleszólása”, és amikor döntött, akkor azt kizárólag konszenzussal tehette meg. Új helyzet állt elő a 2007-ben megkötött és 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződés eredményeként.1 Ezt bizonyítja, hogy: – az EU jogi személyiséget és saját intézményrendszert kapott, – mindaz, ami korábban „közösségi” volt, az „uniós” lett, ide értve a jogrendszert is, – megszűnt a hárompilléres szerkezet, és a korábbi Első Pillérben megvalósuló döntéshozatali modell lett a főszabály (rendes jogalkotási eljárás), – a demokratikus elvek hangsúlyozása és más intézkedések révén jelentősen csökkent az uniós intézményrendszert jellemző „demokratikus deficit”, – egyértelmű lett a hatáskörök megosztása az Unió és a tagállamok között, – rögzítésre került az Unió és a tagállamok közötti (köz)igazgatási együttműködés. Mindezeket azért bocsátottuk előre, hogy érzékeltessük: milyen bonyolult volt, és milyen bonyolult napjaikban is az Európai Unió intézményrendszere és annak működése. Ha pedig ez igaz, márpedig igaz, akkor nyilvánvaló az is, hogy az uniós intézményrendszer és tagállamok közötti kapcsolatrendszernek is bonyolultnak kell lennie. Éppen ezért kénytelenek vagyunk egyszerűsíteni mondanivalónkat. Ezt úgy érhetjük el, ha a kapcsolatrendszert nem a tagállamok egész államszervezetére (a törvényhozásra, a végrehajtásra és a bíráskodásra) vonat1

Lásd a 2007:CLXVIII. törvényt, az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló Lisszaboni Szerződés kihirdetéséről. Lásd továbbá az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változatát az Európai Unió Hivatalos Lapja 53. évfolyam, 2010. március 30-i számát.

Hét tézis az EU és a tagállamok közigazgatása közötti kapcsolatról

315

koztatjuk, hanem csak a tagállamok közigazgatására (a végrehajtásra) korlátozzuk. Ezért sűrítjük tézisekbe a kapcsolatrendszer legfontosabbnak ítélt jellemzőit. Első tézis: Az EU a nemzetközi jog önálló alanya, jogi személy és saját intézményrendszerrel rendelkezik. Kissé bővebben: A Lisszaboni Szerződés 1. cikke módosította az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződést (amelyet az Amszterdami és a Nizzai Szerződés is módosított), és a módosítás eredményeként kapott szöveg lett az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSZ) Az EUSZ 47. cikke kimondja, hogy az EU jogi személy. A 13. cikk (1) bekezdése azt rögzíti, hogy az Unió saját intézményi kerettel rendelkezik, a következők szerint: Európai Parlament, Európai Tanács, Tanács, Európai Bizottság, az Európai Unió Bírósága, az Európai Központi Bank, valamint a Számvevőszék. A 13. cikk (4) bekezdése pedig azt mondja ki, hogy az EU intézményeit – tanácsadói minőségben – a Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Bizottsága segíti. Az EU-intézményrendszer szerkezeti felépítését és feladatait alapvetően az 55 cikkből álló EUSZ rögzíti. Ezzel szemben a működés szabályait és az egyes intézmények egymással való kapcsolatát nem ez a szerződés, hanem a 358 cikkből álló Európai Unió Működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) tartalmazza. Ez a szerződés az Európai Közösségről szóló Római Szerződésnek a Lisszaboni Szerződés 2. cikke által történt módosítása eredményeként jött létre.2 Az EUSZ és az EUMSZ két, azonos értékű szerződés. Együtt képezik az EU alkotmányos alapját. Második tézis: A tagállamokba kihelyezett uniós intézmények hiányában, az uniós intézmények és a tagállamok államszervezete együttesen, ketten egyetlen egységet alkotva gondoskodnak az uniós jog végrehajtásáról és érvényesítéséről. Ebben az értelemben az EU közigazgatása megosztott igazgatás. Kissé bővebben: Az Európai Közösségek és az Európai Unió történetét áttekintve, valamint az uniós intézmények struktúráját és működését elemezve az állapítható meg, hogy organikus értelemben az Európai Unió nem más, mint olyan – nemzetállamok által létrehozott, szupranacionális szintű – intézmények építménye, amely

2

Lásd az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változatát az Európai Unió Hivatalos Lapja 53. évfolyam, 2010. március 30-i számában.

316

Torma András

szoros és jogilag pontosan definiált kapcsolatban áll a tagállamok nemzeti intézményeivel. A csak „központi” szinten működő, fent felsorol uniós intézmények, valamint a „területi és a helyi” szinten működő tagállami intézmények (a nemzeti parlamentek, a kormányok, a bíróságok és az önkormányzatok) közötti viszonyt az egymás kiegészítésének az elve jellemzi. Másként kifejezve: – Lőrincz Lajos professzor szavait kölcsönözve – az igazgatási funkciómegosztás elve érvényesül az EU-ban.3 Ez azt jelenti, hogy az uniós intézmények kitűzik az Unió céljait, összegyűjtik az információkat, terveznek, döntenek, majd koordinálnak és ellenőriznek. A döntést követő végrehajtás azonban elsősorban a tagállamok feladata, a tagállamok alatt értve az egész államszervezetet is, nemcsak a közigazgatást.4 Ebben a szervezeti és működési modellben az uniós intézmények és a tagállamok államapparátusa együttesen alkotnak egy egészet: egy összeurópai „államszervezetet”, s annak részeként egy összeurópai törvénykezést, közigazgatást és bíráskodást. Mindezeket figyelembe véve adható meg az európai közigazgatás fogalma, a következők szerint: Az európai közigazgatás – organikus értelemben – azon uniós („központi”) és tagállami („területi és helyi”) intézmények összességét jelenti, amelyek előkészítik az uniós döntéseket (jogszabályokat), majd gondoskodnak azok végrehajtásáról, illetve tényleges érvényesüléséről. Világosan kell tehát látni, hogy szervezeti értelemben „az európai közigazgatás fogalma nem csupán a Közösség közigazgatási egységeit, azaz az önigazgatását és a közösségi adminisztrációt foglalja magába, hanem átfogja a Közösség és a tagállamok közigazgatását is”.5 Harmadik tézis: Csekély kivételtől eltekintve, közvetlenül kötelező jogi előírások hiányában az Uniónak „csak” elvárásai vannak a tagállamok közigazgatásával szemben: következetesen és teljes mértékben érvényesítsék az uniós jogot, vagyis legyenek megbízhatók, átláthatók és működjenek demokratikusan. Mindezek elérése érdekében az EUMSZ jelentős lépéseket tett. Kissé bővebben: Az uniós jog elsődleges forrásai (a Szerződések) egyikében sem, a másodlagos jogforrásokban pedig csak kivételesen, rendszerint az uniós költségvetésből származó pénzeszközök felhasználásával kapcsolatban találunk olyan kifeje3

LŐRINCZ Lajos, Európai integráció – magyar közigazgatás, Magyar Közigazgatás, 1998. július, 403. 4 Az igazgatási funkció-megosztás kérdésére később még visszatérünk! 5 Prof. Dr. Eberhard SCHMIDT-ASSMANN, Az európai közigazgatás együttműködési és alá-fölé rendeltségi modellje, Európai Jog, 2003/3, 9.


317

zett rendelkezést, amely konkrétan a tagállamok közigazgatási struktúrájára, működésére, vagy annak személyzetére (a közszolgálatra) írna elő kötelező szabályokat. Ez tapasztalható például a később tárgyalandó, a NUTS rendszerről szóló 1059/2003/EK rendelet, és a Strukturális Alapokról szóló 1083/2006/EK rendelet esetében. E kivételes esetekben azonban nem valamiféle hierarchikus kapcsolat jellemzi az uniós intézmények és a tagállami közigazgatási szervek közötti viszonyt, hanem – mint arra Alberto J. Gil Ibanez helyesen rámutat – sokkal inkább partnerség, és ennek eredményeként egy ún. szervezethálózatként való együttműködés.6 Vagy ahogyan arra egy másik szerző rámutat: az európai közigazgatás – funkcionális értelemben – a hatalmi ágak szétválasztásának az együttműködés és az alá – fölé rendeltség közötti útjaként jellemezhető.7 Ebből következően az Európai Unió, illetve annak intézményrendszere, nem (illetve csak kivételesen) gyakorol közvetlen hatalmat a tagállamok közigazgatása fölött. Az azonban kétségtelen, hogy folyamatosan, széleskörűen és egyre erőteljesebben hatással van rá: az acquis communautaire, azaz a közösségi vívmányok útján mintegy implicite, az uniós jog, éspedig elsősorban az EUSZ 4 cikk (3) bekezdése révén pedig expressis verbis is, arra kötelezi őket, amit „eredménykötelemnek” nevezünk. Ez tartalmilag az uniós jog érvényesítésének kötelezettségét jelenti, vagyis három követelmény érvényesülését: a tagállami közigazgatás legyen megbízható, átlátható és demokratikus.8 Mit jelentenek ezek a fogalmak? A következőket: a) Megbízhatóság Igaz, hogy a tagállamok külső befolyástól mentesen, szabadon szervezhetik meg közigazgatásukat, azaz nem beszélhetünk közigazgatási acquisról. Az EU számára tehát általánosságban közömbös, hogy a tagállami (nemzeti) közigazgatások milyen szervezeti megoldásokat és működési módszereket alkalmaznak, milyen köztisztviselői karral rendelkeznek. A lényeg az: a közigazgatás úgy működjön, hogy az uniós feladatokat maradéktalanul és helyesen hajtsa végre, az Unió által kitűzött célok elérése érdekében. A hangsúly tehát az uniós célok elérésén, azaz végeredményben az acquis communautaire hatékony alkalmazásán és érvényesülésén van. Ennek érdekében az EU mindenekelőtt azt várja el, hogy a tagállamok közigazgatási szervezetrendszerének felépítése és működése megbízható legyen: a jogrendszerbe időben épüljenek be az uniós előírások, azokat a 6

Alberto J. GIL IBANEZ, A közösségi jog ellenőrzése és végrehajtása, Bp., Osiris Kiadó, 2000, 281. 7 SCHMIDT-ASSMANN, i. m., 10. 8 Lásd erről bővebben Jacques FORUNIER, A megbízható közigazgatás, Magyar Közigazgatás,1997/10.

318

Torma András

különböző hatóságok ténylegesen és hatékonyan érvényesítsék is, továbbá tegyék lehetővé azok betartásának folyamatos ellenőrzését, és a jogviták megfelelő eszközökkel történő rendezését.9 A megbízhatóság magában foglalja a hatékonyság különböző elemeit: a pontosságot, a gyorsaságot, a dinamikus alkalmazkodóképességet, továbbá az EU legfőbb céljának, a gazdasági és politikai integrációnak az elősegítését.10 b) Átláthatóság Az EU elvárása az is, hogy a tagállamok közigazgatása átlátható legyen: egyértelmű legyen az uniós intézményekkel kapcsolatot tartó szervek köre. A döntési szintek és hatáskörök a tagállamokban legyenek pontosan rögzítve és megfelelően elhatárolva, továbbá a különböző intézmények hatáskörei szervesen illeszkedjenek egymáshoz: ne legyen se „légüres tér”, se hatásköri átfedés.11 c) Demokratizmus Végezetül az EU elvárása az is, hogy a tagállami közigazgatási rendszerek demokratikusan működjenek. A demokrácia követelménye a jogállamiságot, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartását, a többpártrendszert, a népuralmat, a közhatalmat gyakorlók pártsemlegességét, a jogszabályok stabilitását és a közigazgatás kiszámíthatóságát jelenti.12 Amikor tehát azt mondjuk, hogy a fentiek alapján nem beszélhetünk egy EU által kötelezően előírt, egységes európai (brüsszeli) közigazgatási modellről, akkor azt is mondjuk, hogy a tagállamok közigazgatása vonatkozásában egységes értékekről és követelményekről, mint elvárásokról azonban beszélnünk kell.13 * Az EUMSZ 2. cikke négy típusba sorolja az Unió hatásköreit. Ezek egyikét azok jelentik, amelyeket az Unió gyakorol, a Szerződésben pontosan meghatározott területeken, és feltételek mellett anélkül, hogy ennek révén elvonná a tagállamok meglévő hatásköreit. Ezek neve: a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő hatáskörök, amelyeket az EUMSZ 6. cikke hét pontban 9

FORUNIER, i. m., 631. LŐRINCZ, i. m., 404. 11 SOÓS Edit, Az önkormányzatok döntéshozatali mechanizmusa az EU-ban = EUintegráció Önkormányzatok, szerk. CSEFKÓ Ferenc, Bp., Önkormányzati Szövetségek Tanácsa, 1998, I, 61. 12 LŐRINCZ, i. m., 404. 13 TORMA András, Adalékok az EU-közigazgatás fogalmához, Magyar Közigazgatás, 2002/2, 82–83. 10


319

sorol fel. A felsorolás hetedik eleme az igazgatási együttműködés, amelynek részletes szabályait az EUMSZ 197. cikke rögzíti. A szabályozás lényege annak kimondása, hogy az uniós jog tagállamok általi eredményes végrehajtása közös érdekű ügy, ezért az Unió támogatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges igazgatási kapacitások javítására irányulnak. Az ilyen uniós fellépés különösen az információk és a köztisztviselők cseréjére, valamint a képzési programok támogatására irányul. Lényeges kiemelni azt is, hogy a Szerződés kimondja: egyik tagállam sem kötelezhető az ilyen fellépés igénybevételére. Ezen rendelkezések előírásával – álláspontunk szerint – az EU átlépett egy határt. Azt a határt, amely alapján elsődleges jogforrásban korábban nem szólt a tagállamok közigazgatásáról. És most íme, rendelkezik arról, igaz, meglehetősen visszafogottan. Ez adja a rendelkezés igazi jelentőségét! Ezzel azonban már a következő tézis kimondásánál járunk. Negyedik tézis: Minden EU-tagállamnak csak rá jellemző, egyedi közigazgatása van, azonban az uniós jog egyforma végrehajtási és érvényesítési kötelezettsége, illetve az Unió fentiekben jelzett elvárása magával hozta (és hozza) a tagállami közigazgatások európaizálását, egyfajta konvergenciáját. Ebben segítségére van az Európa Tanács is, a különböző egyezmények és ajánlások kidolgozásával. Kissé bővebben: A fentiekben kifejtettek okán az állapítható meg, hogy egyfelől: minden EU tagállamnak csak rá jellemző (sajátos) közigazgatása van, tehát nincs egy kötelezően előírt, egységes „brüsszeli” közigazgatási modell. Másfelől azonban a tagállami közigazgatások mégis nagymértékben hasonlóak, hiszen mindegyik részt vesz az uniós jog megalkotásában és végrehajtásában, illetve érvényesítésében, továbbá végeredményben mindegyik megbízható, átlátható és demokratikusan működik. A tagállami közigazgatások hármas – központi, területi és helyi – tagozódását figyelembe véve a „nagymértékű hasonlóság” a következőket jelenti. a) A központi közigazgatás terén: Minden tagállam kialakította a maga európai ügyekkel foglalkozó szervezeti megoldását, de önálló, ún. Európa Minisztérium felállítására sehol nem került sor! Az uniós ügyek intézésének terén megvalósított tagállami megoldások két csoportba sorolhatók: decentralizált és centralizált modellként jellemezhetők. A decentralizált modell lényege az, hogy az egyes központi főhatóságok (minisztériumok) mindegyike rendelkezik olyan részleggel (osztállyal), amely kizárólag uniós ügyekkel foglalkozik. Ez esetben a fő feladat – és a legfőbb gond is egyben – a koordináció (NSZK, Spanyolország). A centralizált modellben egy köz-

320

Torma András

ponti szervet állítanak fel, amelybe a főhatóságok delegálják képviselőiket. E központi szerv a Miniszterelnöki Hivatal (Franciaország), vagy közvetlenül a Kormány (Egyesült Királyság) felügyelete alatt áll.14 b) A közigazgatás területi szintjét illetően: Meghatározó közös vonás egyfelől a regionalizáció, illetve az önkormányzati középszint megerősödése, másfelől pedig – az előbbivel szoros összefüggésben a középszintű egységek számának jelentős csökkenése, népességének pedig jelentős növekedése.15 A regionalizáció – mint gazdasági, társadalmi és politikai folyamat – megerősödéséhez vezető okokat a szakirodalom a következőkben jelöli meg: az etnikai mozgalmak fellobbanása és térnyerése, az új társadalomirányítási funkciók (mint például a decentralizáció követelményének) hatása, a regionális érdekek képviselete, valamint az Európai Közösségek regionális politikája.16 A regionalizáció felfogható a nemzetállam elleni alulról jövő támadásként is, hiszen arra készteti, kényszeríti a központi államhatalmat, hogy hatásköreit telepítse lefelé, a nemzetállami szint alatt elhelyezkedő térségekhez, a régiókhoz. Ez különösen azért figyelemre méltó, mert a XX. század második felében, Nyugat- Európában lezajlott másik meghatározó gazdasági és politikai folyamat, az európai integráció is végeredményben ugyan ezt eredményezi, csak éppen ellenkező előjellel. Az európai integráció ugyanis – a regionalizációhoz hasonlóan – végeredményben szintén a nemzetállam meggyengüléséhez vezet, hiszen a nemzetállami feladat- és hatáskörök felfelé, az uniós intézményekhez való telepítését jelenti. Ebből következően az európai integráció felfogható a nemzetállam elleni felülről jövő támadásként is. Azt állítjuk tehát, hogy az európai nemzetállamok a XX. század második felétől kettős szorításban élnek, az egyéb kényszerítő körülményeken (például a globalizáción) túlmenően: a regionalizáció és az integráció szorításában. A regionalizáció azt követeli meg tőlük, hogy decentralizálják a központi állami szervek feladat- és hatásköreit, valamint az erőforrásokat, tehát telepítsék azokat lefelé, a területi középszinthez, a régiókhoz. Ezzel szemben az integráció azt követeli meg tőlük, hogy a központi állami szervek feladat- és hatásköreit telepítsék fölfelé, az Európai Közösségek, illetve az Európai Unió intézményeihez. 14

TÖRÖK Éva, A közigazgatás fejlesztése és az Európai Közösségekkel történő jogi harmonizáció összefüggései, Magyar Közigazgatás, 1994/1, 38. 15 Az Európai Közösségek-, illetve az Európai Unió tagállamaiban 1956 és 1995 között a középszintű (területi) egységek száma 531-ről 320-ra csökkent, miközben a népességük átlagosan 468000-ről 1159000-re emelkedett! Forrás: HORVÁTH Gyula, Európai regionális politika, Budapest–Pécs, Dialog Campus Kiadó, 305. 16 HORVÁTH, i. m., 319–326.


321

Mindezen – ellentétes irányú – folyamatok eredménye nem más, mint a nemzetállam lépésről-lépésre történő eltűnése Európából, vagy ha úgy tetszik: egy valóban egységes, nemzetállami határokkal szét nem tördelt Európa. Egy európai szuper állam, az „Európai Egyesült Államok” megszületése. Hogy ez mikor fog megtörténni, azt senki nem tudhatja. Az viszont tény, hogy a tendencia egyértelmű: a nemzetállam szétfoszlása és egy új államalakulat születése. c) A közigazgatás helyi, önkormányzati szerveit tekintve bizonyos általános vonások emelhetők ki, a következők szerint: ♦ az önkormányzati igazgatás rendszerint többszintű, de az egyes szintek nem egymás alá-fölé, hanem egymás mellé rendeltek, ♦ az önkormányzatok általános hatáskört gyakorolnak, tehát a helyi közügyeket széles körben intézik, ♦ az önkormányzatok tevékenységében a szolgáltató jelleg dominál és tevékenységük jelentős része a településen működő különböző szervezetek tevékenységének koordinálásában ölt testet, ♦ az önkormányzatok élén a lakosság által közvetlenül választott politikai testület áll, amely mögött hivatásos végrehajtó apparátus működik, ♦ éles határvonal húzódik az önkormányzatok politikai és hivatali feladatokat ellátó személyei és szervei között, ♦ az önkormányzatok kitörnek a nemzeti keretekből, és széles körű nemzetközi kapcsolatokat építenek ki. * Az emberi jogok európai érvényesítését célul kitűző Európa Tanács 1949-ben jött létre. Az eltelt mintegy hatvan év alatt számtalan egyezményt dolgozott ki és nyitott aláírásra meg a tagállamai előtt, így 1990-től Magyarország előtt is, továbbá számtalan ajánlást is tett a tagállamok számára. Az egyezmények között, témánk szempontjából kiemelkedő az 1985-ben elfogadott Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. Ehhez Magyarország 1997-ben csatlakozott és az 1997. évi XVII. törvénnyel hirdette ki. A Charta jelentősége az, hogy egyfajta európai standardot rögzít arra nézve, hogy az európai államok milyen önkormányzati minimumokat kötelesek érvényesíteni.17 Az Európa Tanács (Miniszteri Bizottsága) ajánlásai körében jelentős szerepet játszik a tagállami közigazgatások egységesítésében az 2007-ben kiadott, a 17

Megjegyezzük, hogy a magyar szabályozás, vagyis a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, minden tekintetben messzemenően megfelel az Önkormányzati Charta elvárásainak.

322

Torma András

„Jó közigazgatásról” szóló ajánlás.18 A dokumentum abban látja a „jó közigazgatás” garanciáját, hogy az Európa Tanács tagállamainak kormányai mind-mind támogatják a közigazgatási hatóságok szervezetének és működésének hatékonyabbá, eredményesebbé és költségtudatosabbá tételét. Ennek érdekében az ajánlás „az eljárásrendek harmonizációját” kívánja ösztönözni oly módon, hogy a tagállamokat a mellékletben csatolt „Mintaszabályzat” követésére hívja fel. A Mintaszabályzat bizonyos alapelvek általános tagállami érvényesítését rögzíti, és ezzel egyfajta európai minimum eljárási standardot rögzít. Az alapelvek a következők: a közigazgatás törvénynek való alárendelése (2. cikk), az egyenlő bánásmód elve (3. cikk), a döntés ésszerű határidőn belül történő meghozatali kötelezettségének elve (7. és 13. cikk), a bírósági felülvizsgálat elve (22. cikk), a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítési kötelezettségének elve (23. cikk), a személyes adatok védelmének elve (9. cikk), az átláthatóság elve (10. cikk).19 Ötödik tézis: Az Európai Közigazgatási Intézetben (EIPA-Maastricht), valamint a Firenzei Egyetem Európai Intézetében folytatott kutatások eredményei, a közép-kelet európai volt szocialista országok csatlakozását biztosítani hivatott „koppenhágai kritériumok” megfogalmazása, valamint az Amszterdami Szerződés (1997) révén, az Európai Unió jelentős lépést tett egy egységes Európai Közigazgatási Térség kialakítása felé.20 Ebben fontos szerepet játszott a párizsi székhelyű OECD és annak SIGMA programja is. Az Amszterdami Szerződés megkötését követő mintegy másfél évtizedben, az Európai Közigazgatási Térség kontúrjai egyre erőteljesebben rajzolódtak (rajzolódnak) ki. Kissé bővebben: Az 1980-as években létrehozott Európai Közigazgatási Intézet alapvető feladatát abban jelölték meg az alapítók, hogy folyamatosan elemezze az Európai Közösségek/Európai Unió intézményei és a tagállamok közigazgatásának kapcsolatrendszerét. Ebben jelentős szerepet játszott az a tény, hogy a közösségi jogalkotásban egyre nagyobb jelentőségre tett szert az irányelv, amely a tagállamok számára megfelelő mozgásteret biztosított, miközben persze általánosan kötelező volt. Az intézetben, valamint a Firenze városában működő másik intézetben 18

Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Commitee of Ministers to member states on good administration. 20 June 2007. 19 Megjegyezzük, hogy a magyar szabályozás (tehát a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény) minden tekintetben megfelel az ajánlásban rögzített alapelveknek. Lásd ehhez FÁBIÁN Adrián, Az EU-jog és a tagállami közigazgatási eljárás kapcsolódási pontjai, Magyar Közigazgatás, 2006/10. 20 CZUCZAI Jenő, Közigazgatás és európai integráció = Magyar Közigazgatási Jog: Különös Rész, szerk. FICZERE Lajos, Bp., Osiris Kiadó, 1999, 447.


323

kibontakozott igazgatás-tudományi és empirikus összehasonlító kutatások egyik első eredményeként született meg 1988-ban Jürgen Schwarze professzor máig meghatározó jelentőségű monográfiája az európai közigazgatási jogról.21 Az OECD (Párizs) 1992-ben indította útjára a SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries – Támogatás a közép-kelet európai országok részére, az Irányítás és Menedzsment Fejlesztésére) Programját, hat volt szocialista ország megsegítésére. 1994-ben a programba további öt országot, később pedig országok egész sorát vontak be. A program fő feladata a rendszerváltó országok közigazgatási (kormányzati) kapacitásának bővítése, illetve annak elősegítése volt. Később, 1999-ben a programba bekapcsolódott az Európai Bizottság révén az Európai Unió is, hiszen annak Phare programja gyakorlatilag ugyan ezt célozta. A SIGMA Program keretében az OECD/EU tehát gyakorlatilag ajánlásokat fogalmazott meg a rendszerváltó államok számára annak érdekében, hogy megfelelően felkészülhessenek az EU-csatlakozásra, illetve a közösségi/uniós jog megfelelő érvényesítésére. Az ajánlások körében – témánk szempontjából – kettő bír kimagasló jelentőséggel. Az egyik a nemzeti közigazgatásoknak az Európai Közigazgatási Térségre való felkészítéséről22, a másik pedig az európai közigazgatási elvekről23 szól. Az első dokumentumban rögzítésre kerül, hogy: – az uniós intézmények nem helyettesíthetők a nemzeti intézményekkel, ugyanakkor együttműködni kötelesek, – a nemzeti közigazgatások felelősséggel tartoznak az uniós döntések végrehajtásáért, – annak ellenére, hogy az EU nem gyakorol közvetlen hatalmat a tagállamok közigazgatása fölött, erős hatást gyakorol rájuk, amit leginkább az „eredménykötelem” kifejezés jelenít meg leginkább. A második dokumentum leszögezi, hogy a formálódó Európai Közigazgatási Térségben vannak olyan elvek, amelyeket a közösségi jog érvényesülése érdekében a tagállamok érvényesíteni kötelesek, ennélfogva a tagjelölteknek is érvényesíteniük kell a csatlakozás érdekében megvalósítandó közigazgatási reformok révén. Ezek a következők: 21

Jürgen SCHWARZE, Europaisches Verwaltungsrecht, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1988. A monográfia angol nyelvű változatára négy évet kellett várni. A kötet „European Administrative Law” címen jelent meg a Sweet and Maxwell kiadó gondozásában, 1992-ben. 22 OECD SIGMA/PUMA: Preparing Public Administrations for the European Administrative Space. SIGMA Paper No. 23. 1998. 23 OECD SIGMA/PUMA: European Principles for Public Administration. SIGMA Paper No. 27. 1999.

324

Torma András

– megbízhatóság és kiszámíthatóság, – nyitottság és átláthatóság, – számonkérhetőség (közfelelősség), – hatékonyság és hatásosság.24 Mindezek alapján az Európai Közigazgatási Térség – ami elméleti értelemben nem más, mint a tagállami közigazgatási rendszereknek és az arra épülő gyakorlatnak egyfajta harmonizált értékszintézise25 – fő jellemzői az alábbiak szerint körvonalazhatók: ♦ politikai stabilitás, azaz demokratikus jogállamiság érvényesülése: olyan jogrend fenntartása, amely biztosítja a hatalmi ágak megosztását, a demokratikus intézmény-rendszert és annak működését, az emberi jogok és szabadságok szabad érvényesülését, ♦ fenntartható, és a környezetet kímélő gazdasági fejlődés, amelyben meghatározó tényező a szolidaritás eszméje, ♦ a nemzeti képviseleti szervek (parlamentek) súlyának csökkenése, a közigazgatás szerepének erősödése, ♦ az Európai Bizottság által kimunkált „jó kormányzás” öt alapelvének érvényesülése közösségi (uniós), tagállami (nemzeti) és önkormányzati szinten,26 ♦ olyan közszektor fenntartása és működtetése, amely törvényesen, hatékonyan és a polgárok megelégedésére látja el feladatait,27 ♦ politikai irányítás mellett, de politikailag semleges, és törvényes keretek között működő fegyveres erők és rendvédelmi szervek, ♦ független és a fair eljárás szabályait betartó bírósági rendszer működtetése, ♦ a decentralizáció, a szubszidiaritás és a szolidaritás elvének érvényesülése, s mindezek következtében egyfelől a szubnacionális, valamint a szupranacionális szervek megerősödése a nemzetállami szintű államszervek terhére, másfelől pedig a különböző régiók közötti fejlettségi különbségek csökkenése, fokozatos kiegyenlítődése, ♦ megbízható, átlátható és demokratikus közigazgatás, ♦ olyan jogintézmények és működési szabályok, amelyek biztosítják a közösségi/uniós célok elérését, valamint az uniós előírások hatékony érvényesülését,

24

Ezen elvek részletezése meghaladja a rendelkezésünkre álló kereteket. CZUCZAI, i. m., 446. 26 Lásd White Paper on European Governance (2001). 27 Vö. FÁBIÁN Adrián, New Public Management and What Comes After, Issues of Business and Law, Volume 5, 2010. 25


325

♦ a tagállamok egy részében (például Franciaországban) megvalósuló ún. legális és a tagállamok más részében (például az Egyesült Királyságban) érvényesülő ún. pragmatikus igazgatási stílusok kölcsönös közeledése, ♦ az eljárásrendek harmonizációja, ♦ stabil, kiszámítható, hozzáértő, szakképzett, professzionalista és pártatlan köztisztviselői kar.28 A fenti jellemzők közül – jelentőségét tekintve, témánk szempontjából – a negyedikként említett emelkedik ki. Az Európai Bizottság által 2001-ben kiadott, a „Jó kormányzásról” szóló dokumentum, a „White Paper” kibocsátásának fő célja az EU kormányzati rendszerének átalakítása volt annak érdekében, hogy a közös, és a közösségi politikák koherenciájának megteremtése révén az Unió intézményrendszere közelebb kerüljön az európai polgárokhoz. A Bizottság azt is kiemelte, hogy a dokumentumban körvonalazott cél, a „jó kormányzás” eléréséhez nem elegendő kizárólag a bizottság munkájának átalakítása, hanem szükség van a többi közösségi intézménynek, a tagállamoknak és a tagjelölt államoknak is az erőfeszítéseire. A Fehér Könyv tehát nem csak a Bizottság, hanem a közösségi jog egyéb alkotói és végrehajtói számára is iránytűként kíván szolgálni. A Fehér Könyv kiinduló pontként rögzítette az Európai Unió helyzetét, utalva a pozitív, és a negatív elemekre egyaránt. A pozitív elemek között kiemelte, hogy az elmúlt ötven esztendőben az Európai Közösségek békét és stabilitást, csaknem töretlen gazdasági fejlődést, továbbá demokratikus működést biztosítottak Európa számára. A negatív (kritikai) elemek között pedig utalt arra, hogy az Unió egyfelől – sokak számára – egy elidegenedett intézményrendszert jelent, amelynek működéséről kevés tudható. Másfelől: az EU nem reagál hatékonyan a bekövetkezett változásokra: a munkanélküliségre, a bűnözésre, és a világpolitikai változásokra. A helyzetelemzés után a Bizottság utalt a megoldásra is. Ezt a „Jó kormányzás” öt alapelvének – a nyitottságnak, a részvételnek, az elszámoltathatóságnak, a hatékonyságnak, valamint a koherenciának – a megvalósításában jelölte meg. a) A nyitottság (openness) elve azt a követelményt támasztja az intézményekkel szemben, hogy a jelenleginél sokkal nyitottabban kell működniük. Min28

Lásd erről bővebben Heinrich SIEDENTOPF, Christoph HAUSCHILD, Európai integráció és a tagállamok közigazgatása = Közigazgatás-tudományi antológia II., szerk. LŐRINCZ Lajos, Bp., Unió Kiadó, 1994. Lásd továbbá: Dr. JÓZSA Zoltán, Az európai közigazgatási tér összefüggéseiről, Magyar Közigazgatás 2003/12, valamint VEREBÉLYI Imre, Az Európai Unió hatása a nemzeti közigazgatásra és kormányzásra II., Magyar Közigazgatás 2001/8.

326

Torma András

denki számára érthetővé kell tenniük, hogy mit, miért tesznek, milyen döntéseket hoznak, és ezt megfelelő nyelvezettel, közérthető formában kell kommunikálniuk. b) A részvétel (participation) elve a döntések megalapozottságát teremti meg, egyben növeli a polgároknak az intézményekbe vetett bizalmát, hiszen a polgároknak a döntések meghozatalába való beleszólását biztosítja. Meg kell tehát szüntetni azt a helyzetet, hogy a döntéshozatal kizárólag az érintett közösségi intézményeknek a kiváltsága. c) Az elszámoltathatóság, illetve a számadási kötelezettség (accountability) elve azt jelenti, hogy minden intézmény köteles egyfelől elmagyarázni és mindenkivel megértetni, hogy mit, miért tesz, másfelől pedig vállalnia is kell magatartásának, vagy mulasztásának következményeit. d) A hatékonyság (effectiveness) elve hármas követelményt támaszt az intézményekkel szemben. Egyrészt azt, hogy a különböző politikákat világos célok mentén, a múltbeli tapasztalatokra, és a jövőben várható hatásokra is figyelemmel, megfelelő időben kell megvalósítani (időszerűség). Másrészt azt, hogy a meghozott döntéseknek, illetve a döntések következményeinek mindig arányban kell állniuk a kitűzött célokkal (arányosság). Harmadrészt azt, hogy a döntéseket mindig a legmegfelelőbb szinten kell meghozni, érvényesítve a szubszidiaritás elvét. e) A koherencia (coherence) elve az együttműködés különböző területei közötti összhang megteremtését és érvényesítését követeli meg az intézményektől. Ahogyan a dokumentum fogalmaz: világosan kell látniuk, hogy a világban bekövetkező változások egyre összetettebbek, ezért az erre adott válaszoknak is komplexnek és megfelelően összehangoltnak (koherensnek) kell lenniük. A Fehér Könyv végén az Európai Bizottság kiemeli annak fontosságát, hogy az Európai Unió intézményrendszerének átalakítása nem tűr halasztást. Az intézményrendszert világossá, könnyen átláthatóvá és érthetővé, valamint nyitottá kell tenni. Ennek érdekében a Bizottság a következőket javasolja: – a nemzetállamokhoz hasonlóan, az EU szintjén is egyértelműen szét kell választani a jogalkotó és a végrehajtó feladatokat. A döntéshozatalban a Tanácsot és a Parlamentet egyenrangúvá kell tenni, a Bizottságnak pedig teljes végrehajtó felelősséget kell kapnia; – világos elvek mentén, egyértelműen kell meghatározni az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást. A közvélemény számára is egyértelművé kell tenni azt, hogy ki, mit „csinál” Európában. A „Jó kormányzás” elveit a 2001-ben megkötött Nizzai Szerződés, majd a 2004-ben megszületett Alkotmány Szerződés igyekezett érvényesíteni. Az Alkotmány Szerződés bukása következtében megfeneklett integráció „kocsiját” 2007-ben a Lisszaboni Szerződés rántotta ki, amelyben ezek az alapelvek – más


327

elvek mellett – sorra megjelentek. Ezért fogalmaztunk úgy, hogy az Európai Közigazgatási Térség kontúrjai egyre erősebben rajzolódnak ki, vagyis nem fér kétség ahhoz, hogy az Európában megvalósult gazdasági integrációt követnie kell egy erőteljes közigazgatási integrációnak. Hatodik tézis: Az utóbbi években kibontakozóban van egy olyan tendencia, amelynek hatása rendkívül erőteljes, már-már brutális a tagállami közigazgatásokra nézve. Itt elsősorban a közösségi/uniós jog olyan másodlagos forrásaira utalunk, amelyek az Európai Unió regionális politikájával kapcsolatosak. Kissé bővebben: Két rendeletre hívjuk fel a figyelmet: egyik az Európai Parlament és a Tanács 2003. május 26-i 1059/2003/EK rendelete az Egységes Területi Statisztikai Osztályozási Rendszerről, a másik pedig a Tanács 1083/2006/EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. A) Az Egységes Területi Statisztikai Osztályozási Rendszer – illetve a 2003-tól alkalmazandó megnevezéssel élve: a „Statisztikai célú Területi Egységek Nómenklatúrája” (a továbbiakban: NUTS.) – az EU regionális politikája megvalósításának egyik nélkülözhetetlen eszköze. Annak érdekében került sor 1988-ban - az Európai Közösségek Statisztikai Hivatala (Eurostat) által – a bevezetésére, hogy az egyes tagállamok különböző földrajzi térségeinek statisztikai adatai összevethetők legyenek egymással, és ennek alapján például közösségi szinten eldönthető legyen, hogy a fejlesztési célokat szolgáló pénzügyi forrásokat mely régiók részére indokolt biztosítani. A NUTS rendszer tehát – az összehasonlítható statisztikák gyűjtése, összeállítása, és terjesztése eszközeként – végeredményben a közösségi támogatások igénybevételére jogosult térségek lehatárolását szolgálta (szolgálja). A NUTS rendszerben öt szintet különítettek el, melyből három regionális (területi), kettő pedig lokális (helyi) szint volt. A regionális politika megvalósítását célzó Strukturális Alapok forrásai tipikusan a NUTS 2. szintű térségek (régiók) részére álltak rendelkezésre, a Tanács 1260/1999. sz. EK rendelete értelmében. A NUTS rendszernek és működésének 2003-ig nem volt jogi alapja, pontosabban: nem volt egy olyan konkrét jogforrás, amely e jogintézményről rendelkezett volna. Ezt a hiányosságot 2003-ban felszámolta az Európai Parlament és a Tanács 2003. május 26-i 1059/2003/EK rendelete, amely a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrájának (NUTS) létrehozásáról szólt. A rendelet 2. cikke szerint a NUTS osztályozás területi egységekre bontja fel a tagállamok területét, és minden egységhez egyedi nevet és kódot rendel. Ezzel áttörés történt a Közösség és a tagállamok (közigazgatási) kapcsolatrendszerében, hiszen a

328

Torma András

rendelettel a Tanács olyan kérdést szabályozott, amely addig – a közigazgatás egészéhez hasonlóan – a tagállamok kizárólagos belső ügye volt, azaz a tagállamok szuverenitása alatt állt. E rendelettel tehát – megítélésünk szerint – a Tanács a lehető legmélyebben beavatkozott, illetve beavatkozik a tagállamok közigazgatásába, mivel kötelező erővel határozta, illetve határozza meg a tagállamok közigazgatási-területi beosztását, illetve azok tagozódását! Ez még akkor is igaz, ha jól tudjuk, hogy egyfelől a Tanácsban a tagállamok miniszterei hozzák meg a döntést, másfelől a döntéselőkészítést is – részben – a tagállamok központi közigazgatási szervei valósítják meg. A NUTS osztályozás egy hierarchikus jellegű nómenklatúra, amely minden tagállamot NUTS 1. szintű területi egységekre oszt fel, amelyek mindegyike NUTS 2. szintű területi egységekre osztódik, ezek pedig NUTS 3. szintű területi egységekre bomlanak. A rendelet 3. cikke alapján, illetve az I. Melléklet szerint minden tagállam teljes területét besorolták NUTS 1., NUTS 2., és NUTS 3. szintbe, attól függően, hogy az adott térségben hogyan alakul az állandó lakosok száma. A NUTS 1. szintbe a legalább 3 millió és legfeljebb 7 millió fős, a NUTS 2. szintbe a legalább 800 000 és legfeljebb 3 millió fős, a NUTS 3. szintbe pedig a legalább 150 000 és legfeljebb 800 000 fős térségek kerültek besorolásra, konkrét névvel és konkrét kóddal azonosítva az adott térségeket. Ha egy tagállam teljes népessége egy adott NUTS-szintre vonatkozó alsó küszöbérték alatt van, akkor ezen a szinten az egész tagállam egyetlen NUTS területi egységet alkot. Kiemelendő: a tagállamok jogosultak arra, hogy saját hatáskörben tovább részletezett hierarchikus területi szinteket hozzanak létre, amelyekkel tehát a NUTS 3. szintet osztják fel. Az osztályozás alapvető ismérvét az ún. meglévő közigazgatási egységek képezik. A „közigazgatási egység” olyan közigazgatási hatósággal rendelkező földrajzi terület, amely a tagállam jogi és intézményi keretén belül rendelkezik közigazgatási vagy politikai döntéshozatali hatáskörrel. A NUTS osztályozáshoz felhasznált meglévő közigazgatási egységeket a rendelet I. Melléklete határozza meg, szintenként utalva az adott tagállami (anyanyelvi) megnevezésre. A rendelet II. Melléklete a meglévő közigazgatási egységek tagállami megnevezését rögzíti szintenként. Ha egy tagállamnak nincs a fenti ismérveknek megfelelő méretű közigazgatási egysége, akkor e hiányzó NUTS szintet megfelelő számú, egymással határos, meglévő közigazgatási egységek összevonásával kell (!) képeznie. Ennek során figyelemmel kell lenni a földrajzi, a társadalmi-gazdasági-, a történelmi, a kulturális és a környezeti körülményekre. Az így keletkezett összevont térségek neve: „nem közigazgatási egység”. Figyelemre méltó azonban, hogy e térségek méretének is a fenti népesség-küszöbértéken belül kell lennie.


329

Az 1059/2003/EK rendelet kibocsátásával megszűnt annak lehetősége, hogy a tagállamok szabadon, tetszésük szerint és a mindenkori érdekeiknek megfelelően alakítsák területi beosztásukat, a közösségi fejlesztési forrásokhoz való hozzáférés céljából. A fejlesztési források célterületét jelentő új NUTS 2. szintű térségek (régiók) kialakításához ugyanis 2003-tól már rendeletmódosítás, vagyis végeredményben a többi tagállam hozzájárulása szükséges. Ebben az értelemben az 1059/2003/EK rendelet nem csak meghatározza a tagállamok területének közigazgatási térszerkezetét, hanem stabilizálja is azt, nem feltétlenül valamennyi tagállam örömére. B) A Tanács 1083/2006/EK rendelete részletesen meghatározza, hogy a tagállamok milyen intézményrendszert kötelesek felállítani és működtetni a közösségi fejlesztési források rendeltetésszerű felhasználásának biztosítása érdekében. Ki kell emelni: ezt a kérdést nem csak a Rendelet VI. Cím alatti cikkei szabályozzák, hanem számos más cikk is érinti, ide értve a források felhasználásának alapelveit is. Különösen a partnerség, a területi szintű végrehajtás, a megosztott irányítás, valamint az összhang és a koordináció elvének van jelentősége ebben a tekintetben. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az alapelvek érvényesülését meghatározó módon, de nem kizárólagosan, éppen a Rendelet alapján felállításra kerülő intézmények hivatottak biztosítani. A szabályozás világossá teszi: a fejlesztési források felhasználásának kereteit meghatározó Operatív Programok végrehajtásáért a tagállamok a felelősek, és ez a felelősség a Programok irányítási és ellenőrzési rendszerének felállítására és működtetésére is kiterjed. Az Európai Bizottság „csupán” ellenőrzi a tagállami intézményrendszer működését, és szankciókat alkalmaz, ha az nem megfelelően működik. B./ 1. Az irányítási és ellenőrzési rendszer Az intézményrendszer kötelező elemeit – nevezetesen: irányító hatóság, igazoló hatóság, és ellenőrzési hatóság – a Rendelet 59. cikke nevesíti, a további cikkek pedig az egyes intézmények feladatait rögzítik. Az Irányító Hatóság a tagállam által kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság, illetve közjogi vagy magánszerv. Feladata az adott Operatív Programnak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével történő irányítása és végrehajtása. Az Irányító Hatóság minden év június 30-ig jelentést küld az Európai Bizottság számára az Operatív Program végrehajtásáról. Az Igazoló Hatóság a tagállam által kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság. Feladata az, hogy a Bizottság részére történő megküldést megelőzően ellenőrizze és igazolja az adott Operatív Program végrehajtását szolgáló egyes projektekre vonatkozó költségnyilatkozatokat és átutalási kérelmeket. Az Ellenőrzési Hatóság a tagállam által kijelölt olyan nemzeti, regionális vagy helyi hatóság, amely funkcionálisan független az irányító hatóságtól és az

330

Torma András

igazoló hatóságtól. Feladata az adott Operatív Program egész irányítási és ellenőrzési rendszere eredményes működésének biztosítása. Az intézményrendszerrel összefüggésben a Rendelet egyébként nagyfokú szabadságot biztosít a tagállamok számára, mert lehetővé teszi, hogy: – ugyanazon hatóságot több operatív program számra is kijelöljék, – egyes hatóságokat, vagy valamennyi hatóságot egy közigazgatási szerven belül alakítsanak, illetve alakítsák ki, – szabadon döntsenek az említett hatóságok Európai Bizottsággal való kapcsolatának szabályairól, – egy vagy több közreműködő szervezetet jelöljenek ki az irányító vagy az igazoló hatóság feladatainak ellátása érdekében. Lényeges kiemelni azt, hogy a tagállamok az első időközi kifizetési kérelem benyújtása előtt kötelesek benyújtani az Európai Bizottsághoz az általuk kialakított irányítási és ellenőrzési rendszerre vonatkozó Jelentést. Ehhez mellékelni kell egy független hatóság által kiadott olyan szakvéleményt, amely értékeli a kialakított intézményrendszert és kinyilvánítja annak a rendeletben meghatározottak szerinti megfelelőségét. Ha a Bizottság fenntartásokkal él, akkor a tagállamok köteles a szükséges korrekciókat elvégezni. B./ 2. A monitoring rendszer Az EU regionális politikája körében a monitoring és az ellenőrzés nem szinonim fogalom. Legalább öt szempont szerint tehető ugyanis különbség e fogalmak között: a cél az időbeliség mikéntje, a tevékenység jellege, a tevékenységet végző személye, valamint a visszacsatolás módja alapján. E szempontok figyelembevételével a monitoring célja a kitűzött cél(ok)hoz viszonyított megvalósulás vizsgálata. Az időbeliség mikéntje folyamatos. A tevékenység jellege operatív. A tevékenységet végző személye külső. A visszacsatolás módja segítségadás, illetve kiigazítás. Ehhez képest az ellenőrzés célja a szabályoknak való megfelelés vizsgálata, az időbeliség mikéntje: folyamatos, a tevékenység jellege: operatív, a tevékenységet végző személye: külső, vagy belső, a visszacsatolás módja pedig: szankció alkalmazása. A Rendelet 63. cikke kimondja, hogy a tagállamok az irányító hatósággal egyetértésben minden operatív program számára külön-külön Monitoring Bizottságot kötelesek létrehozni. Több operatív program számára azonban egyetlen monitoring bizottság is fölállítható. A Monitoring Bizottság feladata az adott operatív program végrehajtásának folyamatos nyomon követése és segítése. Az Irányító Hatóság és a Monitoring Bizottság együttesen biztosítja az operatív program végrehajtásának minőségét. A Monitoring Bizottság összetételét a tagállamok az irányító hatósággal egyetértésben állapítják meg. Az elnöki tisztet azonban mindig a tagállam, vagy


331

az irányító hatóság képviselője tölti be. Az Európai Bizottság egy képviselője saját kezdeményezésére, vagy a monitoring bizottság felkérésére tanácsadói minőségben vesz részt a munkában. A fentieken túl arra hívjuk fel a figyelmet, hogy az irányító hatóság(ok), az igazoló hatóság(ok), az ellenőrzési hatóság(ok), és a monitoring bizottság(ok) létrehozása minden olyan EU tagállamban kötelező, amely részesedni óhajt a közösségi fejlesztési forrásokból. Márpedig minden tagállam óhajt. Ebből pedig az következik, hogy az EU regionális politikája nagymértékben közelíti egymáshoz a tagállamok közigazgatási szervezeti rendszerét, figyelemmel arra is, hogy a NUTS- rendszer is ezt teszi a területi tagozás vonatkozásában. Mindez pedig – az egységes piac kialakítása után – egy egységesülő Európai Közigazgatási Térség irányába tereli az Európai Uniót, illetve annak fejlődését. Hetedik tézis: Az Európai Közösségek és az EU által már eddig kialakított – belső államhatárok nélküli – egységes földrajzi terület, az ugyancsak egységes európai állampolgárság ténye, továbbá a megvalósított, illetve megvalósuló egységes piac, gazdasági-pénzügyi és politikai unió, szükségképpen megköveteli a közösségi/uniós ügyek igazgatásának (végrehajtásának) közelítését és egységesítését. Kissé bővebben: Nem sokáig tartható fenn nézetünk szerint az a jelenlegi állapot, hogy uniós ügyekben az igazgatási ciklus egyes elemei, illetve az azokat megvalósító intézmények erőteljesen szétválasztásra kerültek.29 Nevezetesen: a célkitűzés, az információgyűjtés és feldolgozás, a tervezés, a döntés, a koordináció és az ellenőrzés az EU szintjén, az EU intézményei útján, míg a döntések végrehajtása a tagállamok szintjén, illetve a tagállamok (nemzeti) intézményei útján valósul meg. Az elvárások (kívánalmak) szerint egységesen, ténylegesen azonban huszonhétféleképpen.30 Azt állítjuk tehát, hogy a gazdasági-pénzügyi és politikai integrációt feltétlenül követnie kell egyfajta közigazgatási integrációnak, tehát a tagállami közigazgatási rendszerek jelenleginél sokkal erőteljesebb egységesülésének, még akkor is, ha ez (talán) fájdalmasabb veszteséget jelent a nemzeti szuverenitást féltékenyen őrző tagállamok számára, mint a gazdasági integráció.

29

Az igazgatási ciklus egyes elemeinek közösségi-, és tagállami megvalósításáról lásd Torma András: Kísérlet az EU-intézményrendszer működése igazgatástudományi modelljének leírására című tanulmányt. Magyar Közigazgatás 2002. július–augusztus. 30 Az igazgatási ciklusról és annak egyes elemeiről lásd bővebben KALAS Tibor, Az igazgatás = Magyar Közigazgatási Jog: Általános rész, szerk. K. T., Bp., Virtuóz Kiadó, 2006, I, 9–18.

332

Torma András András Torma Seven theses on the connection between the public administration of the EU and the Member States Summary

In the essay the author aims to find an answer to what connection has been between the public administration of the European Communities, the European Union and the Member States? With regard to the limited length of the essay the answer is summarized in seven theses. According to them a developing curve has evolved in the same way as the economic integration was developed in the following stages: the customs union, the common market, and the single market. This tendency has led to the development of the European Administrative Space, whose existence has been proved in innumerable ways. The author claims: there is no doubt that the economic integration will be followed by the integration of the Member States’ public administration systems, despite the fact that so far they have been protected by the Member States as part of their sovereignty.

HÉT TÉZIS AZ EU ÉS A TAGÁLLAMOK KÖZIGAZGATÁSA KÖZÖTTI KAPCSOLATRÓL TORMA ANDRÁS

Recommend Documents