1
Het gat in de hand: over dotatieverstrekkers en shopaholics. Heeft al dat staatshervormen begrotingsbeleid opgeleverd?
Vlaanderen
nu
een
beter
Door Osceola (april 2014) Het stof van de stemming van de zesde staatshervorming in december vorig jaar, en van de hervorming van de begeleidende Bijzondere Financieringswet was nauwelijks gaan liggen, of economieprofessor-met-rocksterallures-in-Vlaanderen Paul De Grauwe gaf een opgemerkt antwoord op een variant van de vraag in de titel hierboven. Hij stelde namelijk de vraag of het vele staatshervormen Vlaanderen ook meer welvaart had opgebracht. Op basis van wat berekeningen op een ‘servjetje’ na een avondje tafelen kwam hij tot het besluit dat dit niet het geval was. En hij publiceerde dit nogal vluchtige onderzoek naar de correlatie van staatshervorming en (godbetert) groeiverschil tussen Vlaanderen en Wallonië in het slothoofdstuk van een programmaboekje van Open VLD (Een beter België – Een federale toekomst voor ons land). Veel minder weerklank kreeg een doorwrocht studiewerk van Geert Jennes van het onderzoekscentrum Vives van de KULeuven, dat de verwante maar zinvollere vraag stelde of al dat staatshervormen ook het Belgische begrotingsbeleid heeft verbeterd. Deze studie is te vinden op http://www.econ.kuleuven.be/VIVES/publicaties/discussionpapers/DP/DP2014/dp42briefing-fiscal-federalism-in-belgium-6.pdf Het antwoord van Vives op deze vraag is pessimistisch. Op basis van een vergelijking van de wetenschappelijke literatuur over begrotingsfederalisme in andere landen met de toestand in België vreest Vives dat de Belgische rondjes staatshervorming de totale Belgische overheidsuitgaven, en daardoor ook het gezamenlijke Belgische begrotingstekort niet verminderd hebben, en misschien zelfs verder opgedreven hebben, in tegenstelling tot wat sommigen hoopten. Om dat te begrijpen vertrekt Vives van de vaststelling dat de literatuur over begrotingsfederalisme veel meer belang hecht aan de ontvangstenzijde van begrotingsdecentralisatie dan aan de uitgavenzijde ervan. Laat nu kenmerkend zijn voor de ontvangstenzijde van het Belgische begrotingsfederalisme dat het is gebouwd op dotaties. Met de staatshervorming van 1989 en de grote uitgavenpakketten die toen naar de Gewesten en Gemeenschappen (G&G) werden overgeheveld, ging België bij de selecte groep van gedecentraliseerde landen behoren, maar dat was alleen aan de uitgavenkant. Zoals al te vaak in België: ‘ceci n’était pas une décentralisation’. Aan de ontvangstenzijde van de G&G is het volgens Vives immers altijd huilen met de pet op geweest. Dotaties maakten in 2013 nog altijd ongeveer 80% van de ontvangsten van de Belgische G&G uit, en ze zullen vanaf het in werking treden van de zesde staatshervorming dit jaar ongeveer 68% van deze ontvangsten blijven uitmaken. De zogenaamde dotatie-afhankelijkheid tussen de Belgische federale overheid en zijn deelstaten is één van de grootste van de Westerse wereld. Vives vindt het jammer dat het overwicht van dotaties in de financiering van de G&G het publieke en politieke debat inzake begrotingsfederalisme in België sterk vertekent in de richting van – voor buitenlanders vaak kinderachtig aandoende – verdelingsvragen. ‘Welke G&G krijgt
2
meer/minder?’ ‘Welke overheid is over-/ondergefinancierd, de federale overheid of de G&G?’ ‘Zij hebben meer en wij hebben minder, dat is niet eerlijk’ … Maar met de empirische literatuur inzake begrotingsfederalisme in de hand stelt Vives vast dat het Belgische dotatiefederalisme voor Vlaanderen – en voor België in het algemeen – veel meer en veel grotere nadelen heeft dan alleen maar negatieve verdelingseffecten.
De zogenaamde dotatie-afhankelijkheid tussen de Belgische federale overheid en zijn deelstaten is één van de grootste van de Westerse wereld.
Vliegenpapier effect en opgeblazen uitgaven
Een eerste belangrijk nadeel is het zogenaamde flypaper effect. Vives contrasteert de hoge dotatieafhankelijkheid in België met de theorie van het begrotingsfederalisme, volgens dewelke lagere overheden hun uitgaven in hoofdzaak met eigen belastingen zouden moeten financieren, en slechts in bijzaak met dotaties. Immers, zo zegt deze theorie, dotatiefinanciering verbreekt de band tussen de belastingbetaler, de kiezer en de gebruiker van publieke goederen, terwijl eigen belastingheffing deze drie hoedanigheden in één burger doet samenvallen. Het soort debatten in het Vlaamse parlement dat ons wordt voorgeschoteld door Villa Politica (en recenter ook –als parodie op de parodie- door het schitterende Tegen de sterren op) zijn een illustratie van het doorknippen van deze band. Het gekissebis in het Vlaamse parlement gaat altijd over ‘waaraan het geld uitgeven?’, nooit over ‘waar het geld vandaan halen?’. Die hete aardappel wordt maar wat graag naar het federale niveau doorgeschoven. Al het lekkers dat de Vlaamse overheid als een Wilde Weldoener over de Vlaamse burger uitstrooit zijn als sigaren die hem worden aangeboden worden uit zijn eigen kist. Hoogstens met vertraging beseft de burger dat hij het natuurlijk is die de sjieke West-Vlaamse rotondes van Crevits, de peperdure zonnepanelen van Freya, de viersterren-bushokjes van Lieten, de maneges van Kris Peeters, de Brazilië-reisjes van toekomstig B&B-uitbater Pascal Smet, en de vreselijke Oosterweelverbinding van De Wever betaalt. Met vertraging en ook te laat, want de bestellingen zijn dan allang geplaatst en de factuur is zelfs al op komst. ‘Gratis bestaat niet’ beseft de burger pas als het kwaad al is geschied, precies omdat hij nooit ofte nimmer een dikke belastingbrief met een klauwende Vlaamse Leeuw – ondertekend met ‘uw stoute kapoen Kris Peeters’ in zijn brievenbus heeft gekregen. Het Vlaamse burgemeestersparlement is als de dood voor het moeten versturen van zo’n brief, zo kan men zich voorstellen. In de literatuur over begrotingsfederalisme wordt deze door dotatiefinanciering georganiseerde tijdelijke verblinding het flypaper effect genoemd. Zoals een vlieg aan een ouderwetse vliegenvanger blijft plakken, zo blijven dotaties aan de handen van de ontvangende politici kleven. ‘Money sticks where it hits’ weten de Amerikanen (en dus kiezen zij al sinds hun ‘founding fathers’ voluit voor belastingautonomie). De Belgische burger daarentegen krijgt nooit zicht op de werkelijke omvang van de dotaties, en dus geven de politici ze ras als professionele shopaholics uit. Kris Peeters is een
3
echte kapoen die in de zak van Zwarte Piet thuishoort, maar de burger stelt hem zich in het stemhokje steevast voor als een Goede Sint. Eén keer in zijn geschiedenis, één keer, heeft de Vlaamse regering de eerlijkheid gehad een stuk van de dotaties die het krijgt van het federale niveau terug te geven aan de burger, in de vorm van een Vlaamse belastingvermindering recht op zijn loonstrookje. Dat was de zogenaamde jobkorting van Dirk Van Mechelen, de enige échte Minister van Financiën die Vlaanderen ooit heeft gehad. Voor één keer ‘did the money not stick where it hit’, want ‘jobkorting’ was een verwarrende benaming voor zonder veel poespas doorgeven aan de Vlaming van een stuk van zijn teveel betaalde belastingen aan het Belgische dotatiefederalisme. (Nu, dat stukje doorgeven was ook niet zo moeilijk, in een tijd waarin de dotaties met bakken uit de hemel vielen.) Maar wat was de eerste ‘besparingsmaatregel’ van de regering Peeters II bij haar aantreden in 2009? Juist, Van Mechelens jobkorting prompt weer afvoeren, zodat niet de Vlaamse regering maar de burger moest besparen. Het afschaffen van de jobkorting werd trouwens gretig gesteund door de – op Vlaams niveau toch o zo vaak traditionele – N-VA. Want ook de N-VA dacht dat de politiek beter wist hoe de euro’s van de Vlaming te besteden dan de Vlaming zelf. De N-VA werd ‘le nouveau CVP’, een partij met twee gezichten die op federaal vlak – in het hol van de vijand – consequent voor meer belastingautonomie pleit, maar zodra ze weer veilig thuis is, in de Vlaamse regering al sinds 2004 mee de dotatieverslaafde uithangt (‘eigen regering eerst’). Federaal de mageren, maar op Vlaams vlak de vetten (vrij naar Brueghel).
Soft budget effect en opgeblazen tekorten
Maar een dotatie kan nog een ander fenomeen met zich meebrengen dan opgeblazen uitgaven: opgeblazen tekorten. De grote dotatie-afhankelijkheid van de G&G in België maakt dat het begrotingsbeleid van de G&G al sinds het ontstaan van de Bijzondere Financieringswet in 1989 gericht is op het gedrag van de federale overheid. Het is een afhankelijkheid die je zou kunnen vergelijken met de open hand waarmee sommige adolescenten in het huis van hun ouders rondlopen, terwijl ze even goed hun uitgaansleventjes zouden kunnen betalen met een bijbaantje aan de kassa van een supermarkt. Dergelijke afwezigheid van een eigen begrotingsbeleid van de G&G in België is voor Vives een argument om België ook na zes staatshervormingen nog altijd als een pseudo-federatie te beschouwen. Bepaalde Belgische overheden hebben sinds 1989 namelijk periodes van verslechtering van hun begrotingssaldo’s afgewisseld met brutale aankondigingen dat ze dat saldo niet zouden verbeteren zolang hun dotaties niet zouden worden verhoogd. Met de internationale empirische literatuur over het effect van een ‘zachte begroting’ in het achterhoofd geprent, koestert Vives het grijze vermoeden dat voorbije hogere begrotingstekorten van individuele Belgische overheden sinds 1989 wel eens tactisch zouden kunnen geweest zijn. Met andere woorden, ze zouden kunnen zijn opgelopen door de G&G in de verwachting daardoor extra dotaties uit te lokken van de federale overheid. ‘Een nee heb je, een ja kan je krijgen’ denkt de adolescent, en ze trekt nog eens een zo zielig mogelijk snoetje terwijl ze naar haar moeder stapt. Terwijl het flypaper effect erop neerkomt
4
dat dotatiefinanciering de deelstaatoverheden toestaat verstoppertje te spelen met hun eigen kiezers, komt het soft budget effect erop neer dat de deelstaatoverheden verstoppertje kunnen spelen met hun dotatieverstrekker (de federale overheid). In België werden sinds de hervorming van 1989 extra dotaties beslist voor de Gemeenschappen in 1993 – na stakingen in het Franstalige onderwijs die Ecolo groot hebben gemaakt – en in 2001 – de zogenaamde Lambermont-hervorming. Deze laatste hervorming werd in feite al in 1999 beklonken, naar verluidt na een paar nachtelijke onderhandelingen onder een dichte rook van sigaren. Er werd ‘smeergeld’ aan het opnieuw amechtige Franstalige onderwijs uitgedeeld in ruil voor het premierschap van Guy Verhofstadt. Kers op de taart was de herfinanciering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in 2013 (‘correcte financiering’ protesteert de Vlaamse institutionele meerderheid in koor met de Franstaligen). Het Brussels Gewest had het vorige decennium de belastingvruchten van zijn vastgoed-‘boom’ die als appels in haar schoot vielen, prompt weer langs ramen en deuren naar buiten gesmeten. Toen het vastgoedfeestje voorbij was – de kater komt altijd later – uitte VLD-minister van Financiën van het Brussels Gewest Jean-Luc Vanraes perfect getimed in het midden van de beruchte 541 regeringloze dagen schaamteloos het dreigement dat alleen extra dotaties in staat zouden zijn het gapende gat in zijn begroting te dichten. En zie, hoewel iedereen zag dat keizer-bedelaar Brussel naakt was, werd zijn bede prompt verhoord. Wat interessant is aan de Vives-studie is dat ze ook de herfinanciering van de federale overheid door middel van de zesde staatshervorming door de bril van het ‘soft budget effect’ bekijkt. Ook de federale overheid zou immers haar begrotingstekorten – opgelopen sinds de toetreding van België tot de Euro – vanuit tactisch oogpunt opgestapeld kunnen hebben, maar dan met het oog op een vermindering van haar dotaties aan de G&G. VLD was nog niet zo lang aan de macht gekomen via de peperdure Lambermont-hervorming, of hun éminences grises – Herman Decroo, Luc Coene, Patrick Dewael – begonnen al in het midden van het vorige decennium van de daken te schreeuwen dat ‘de federale badkuip leegloopt’. Maar wacht eens even? Als dat al zo was, dan hadden zij toch mee de stop eruit getrokken? Boeven die zichzelf komen aangeven zijn altijd grappig.
Aan de pubers kent men hun ouders, en buigzame dotatieverstrekkers maken shopaholics van hun dotatie-ontvangers.
‘Et voilà’, een globale vermindering van de federale dotaties aan de G&G zij na lang federaal zeuren beslist geworden in 2013. (‘This must be Belgium’: pas als de G&G-patiënt grondig verslaafd is, haalt men hem van het infuus.) ‘Om de vergrijzing te kunnen betalen’, orakelt CD&V-voorzitter Beke, terwijl de OESO van ex-CD&V-er Leterme België al jaren aan een stuk op de strafbank zet wegens hardnekkig jonge gepensioneerden en even hardnekkig oplopende ‘sociale’ uitgaven. Ook voor dergelijk ‘schuldig verzuim’ bestaat een geijkte term in de literatuur over het begrotingsfederalisme: ‘moral hazard’. In goed Nederlands: ‘het risico op immoreel gedrag’. In België is Sinterklaas in staat van dementie: wie stout is krijgt lekkers, wie braaf is de roe.
5
Vives drukt zich voorzichtig uit als het vreest dat de opeenvolgende dotatieverhogingen als antwoord op opgelopen begrotingstekorten van de G&G hebben geleid tot een verslechtering van het globale Belgische begrotingssaldo. Paradoxaal genoeg zal ook de dotatievermindering van 2013 in het voordeel van de federale overheid tot diezelfde verslechtering leiden. Vives verwijst opnieuw naar de empirische literatuur inzake begrotingsfederalisme, die voor verschillende landen, onder meer Duitsland, Spanje en Zweden, een vicieuze cirkel heeft aangetoond. Deze bestaat erin dat een nieuwe dotatie uitgelokt door de verkrijger ervan (en ook een dotatievermindering uitgelokt door de verstrekker ervan) in een context van een ‘zachte begroting’ op zijn beurt juist nog de context van een ‘zachte begroting’ versterkt. Begrotingstekorten die erin slagen extra dotaties te genereren, leiden tot nieuwe begrotingstekorten. Zachte begrotingen maken stinkende wonden. Een adolescent die erin geslaagd is haar moeder te doen geloven dat ze zakgeld tekort heeft, trekt euforisch op shoppingrooftocht na eerst een ‘gat in haar hand’ te hebben gemaakt, want er is goede hoop dat dit gat ook de volgende keer gevuld zal worden. Het geheugen van dementerende ouders is kort. Het eeuwig cynische en verwende zoontje Sheridan uit de klassieker ‘Keeping up appearances’ belt zijn eeuwig naïeve moeder vanuit de grote stad maar om één reden. Aan de pubers kent men hun ouders, en buigzame dotatieverstrekkers maken shopaholics van hun dotatie-ontvangers.
Common pool problem
Tenminste aan Vlaamse kant was een van de motivaties voor begrotingsdecentralisatie in België – eerder dan het brengen van meer economische groei, het dada van De Grauwe – het oplossen van een veel prangender probleem: het Belgische ‘common pool problem’ – om opnieuw een term uit het begrotingsfederalisme te gebruiken. Unitair begrotingsbeleid kwam in België al te vaak neer op het betere ellebogenwerk in een Sovjet-supermarkt kort na openingstijd: ‘first come, first served’. Of om een meer actuele beeldspraak te gebruiken: op een ontbijtbuffet in een Egyptisch vakantieresort vol Russen: hoe sneller je je bord leeg hebt, hoe groter je kans op een refill. Om al te scheve verdelingseffecten hiervan te vermijden koos men voor een Belgische oplossing: iedereen een refill, bord leeg of niet. Een van de redenen dat we België in de 21ste eeuw begrotingsmatig nog altijd zinvol kunnen vergelijken met die andere begrotingsramp genaamd Italië is de wafelijzermentaliteit van het unitaire begrotingsbeleid van de jaren 60 en 70. Om maar één voorbeeld te geven: ‘we weten dat in een stadje als Antwerpen een metro totale onzin is, maar als wij hem niet bouwen, bouwen de Walen er twee’. Welnu, met de keuze om de decentralisatie van België te financieren met dotaties en niet met belastingautonomie kwam het ‘common pool problem’ terug van nooit weggeweest. Het veelkoppige monster duikt deze keer op in de vorm van boterzachte begrotingen van individuele Belgische overheden. En je raadt het niet: met het common pool problem is ook het Belgische wafelijzer terug van nooit weggeweest. Immers, als de Franse Gemeenschap als ‘usual suspect’ weer eens een herfinanciering vroeg, dan kreeg die die natuurlijk pas als de Vlaamse Gemeenschap ook mocht aanschuiven. Dotatiefinanciering als permanente concretisering van het Belgische motto ‘de lat
6
keer op keer zo laag leggen dat zelfs de allerzwakste erover kan’ (ooit mooi verwoord door een toen nog beloftevol West-Vlaams politicus uit de huidige institutionele meerderheid).
In écht gedecentraliseerde landen zoals de VS, Canada en Zwitserland is een hoge belastingautonomie voor de deelstaten meteen een waarschuwende vinger van de federale overheid, zeggende dat ze geen klachtenloket heeft. Van keer op keer over zo’n lage lat springen werd ook de Vlaamse overheid zo dik als de vetten van Brueghel. Op den duur wist de Vlaamse overheid met al dat Sint-Michiels- en Lambermontgeld niet meer welke ‘cheques’ of kunstenaarssubsidies nog meer uit te vinden. En ze had al zoveel ambtenaren bij aangenomen (met vijftig dagen verlof per jaar want chequejes uitdelen is stresserend). Geen wonder dat Oosterweel al een tweede Antwerpse metro-debacle ‘waiting to happen’ is nog voor de eerste spade is gestoken. Al gaan de uitgaven van de G&G nog zo snel, de extra dotaties betalen ze wel. Qué? ‘Vlaams Lambermont-geld teruggeven aan de burger’ opperde iemand voorzichtig vanop de achterste rij? Nee hoor, àlles werd uitgegeven (behalve de jobkorting, die werd teruggegeven.) Als Bert Anciaux had gekund, hij had zelfs de liefde gesubsidieerd. Linkse vrienden van me maken zich in de kroeg graag vrolijk over het imago van dure irrelevantie van de Vlaamse overheid: ‘de chequejes die we zelf doen, doen we beter, haha’. Maar de Vlaamse overheid kan ‘het’ niet beter doen, omdat ze ‘het’ niet zelf doet: namelijk eerst met de pet rondgaan bij zijn burgers ter financiering van het beleid dat ze van plan is. Als gevolg daarvan is haar uitgavengedrag dat van een gemiddelde Latijns-Europese overheid Echter, de zesde staatshervorming is in die zin opmerkelijk dat in het Belgische wafelijzer deze keer geen plaats bleek voor een Vlaamse wafel, enkel voor een Brusselse – met slagroom – en een federale. Het voordeel van het recentste Belgische (mis)baksel is dat we nu al kunnen merken dat ‘l’exception bruxelloise’ (sommige Belgen zijn gelijker dan andere) niet alleen toenemende wrevel oogst in Vlaanderen maar ook in Wallonië. Vives vergelijkt dit alles met de toestand in écht gedecentraliseerde landen, zoals de VS, Canada en Zwitserland. Daar is een hoge belastingautonomie voor de deelstaten meteen een waarschuwende vinger van de federale overheid, zeggende dat ze geen klachtenloket heeft. In de literatuur heet zulks een credible no-bailout commitment. Dat de deelstaten de autonomie hebben om zelf belangrijke belastingen te heffen vertelt hen tegelijkertijd dat de kans op periodieke dotatieverhogingen vanwege de federale overheid bijzonder klein is. ‘New York, get lost’ riep president Ford anno 1975 in zijn telefoon toen de burgemeester van de toen slechtst bestuurde stad van de VS naar Washington belde voor spoedhulp. ‘Ieder veegt voor eigen deur’ maakt in écht gedecentraliseerde landen het gezamenlijke begrotingstekort bijna irrelevant, te meer omdat het als het ware vanzelf verdwijnt. Voor de ouderen onder ons: Guy Mathot zaliger krijgt gelijk in landen waarin hij het nooit had verwacht. In pseudo-federaties als België daarentegen titelen de kranten om de haverklap over het neverending schaduwgevecht tegen de zevenkoppige draak van het gezamenlijke begrotingstekort (zes G&G + één federale overheid): als je één van haar koppen afhakt, groeit er ‘als vanzelf’ (Mathot
7
parafraserend) een andere aan. (Daarna gaat het dan in de krant over weer eens een spelletje zwartepieten tussen al die Belgische overheden over wie hoeveel van zijn tekort moet ‘wegwerken’.) Béatrice Vallaeys, Libération-journaliste, 28 november 2007: ‘Als de Belgen België willen behouden, waarom kiezen ze dan niet voor een echt federalisme, op zijn Zwitsers? Ik weet dat de Franstaligen het er moeilijk mee hebben, maar alleen zo kan België blijven bestaan.’ Na pagina’s noeste analyse van de Belgische geschiedenis van begrotingsdecentralisatie zet Vives de landing in. Maar de lezer hoeft niet te hopen dat die even zacht is als de Belgische begrotingen. In België zal belastingautonomie ‘Swiss style’ of ‘Canadian style’ een mooie droom blijven. Immers, wie maakt in feite die aanhoudende keuze voor het Belgische systeem van dotatieverslaving? Vives wijst de ‘natuurlijke’ tegenstanders van belastingautonomie met de vinger. Een eerste is de Belgische federale overheid, die haar belastingmacht niet uit handen wil geven. (Al was het maar omdat die federale overheid drommels goed weet dat het wel eens game over zou kunnen zijn zodra ze die staatkundige steunpilaar zou lossen.) Een tweede tegenstander zijn uiteraard de Franstalige G&G met hun zwakkere belastinggrondslag. Zij vinden in het federale niveau een objectieve bondgenoot om Vlaanderen echt federalisme te blijven ontzeggen. (Hallo Kris Peeters, PS niet aanwezig in Vlaanderen?) Hoe ernstig de dotatieverslaving ook is, zij blijft in België hopeloos. Een Belgisch begrotingsfederalisme gebaseerd op belastingautonomie mag dan wel nodig zijn, het lijkt desalniettemin onmogelijk.
