Het Canadees veiligheids- en defensiebeleid Van Atlanticisme naar continentalisme? Kees Homan
Canada is een land dat in Nederland vooral bekendheid geniet vanwege de belangrijke rol die het speelde bij de bevrijding van ons land in de Tweede Wereldoorlog, het toenmalig verblijf van prinses Juliana en haar gezin te Ottawa en de grote emigratiestroom naar Canada van na de oorlog. Veel verder reikt de kennis van de gemiddelde Nederlander over dit land vaak niet. Naast deze historische banden bestaan er ook diverse overeenkomsten tussen Canada en Nederland. Zo zijn beide landen hoog ontwikkelde internationaal georiënteerde actoren, met een diepgewortelde overtuiging van het belang van vreedzame en rechtvaardige internationale verhoudingen, gepaard gaande met de bereidheid zich daarvoor in te zetten. Beide landen hebben een bevriende buur die politiek, economisch en militair veel machtiger is. Zowel Nederland als Canada hechten veel aan en zijn sterk afhankelijk van de goede relaties met die buur, doch hebben tegelijkertijd de overtuiging dat het behoud van een eigen herkenbare identiteit meerwaarde heeft voor die relatie én voor de rol die zij in de internationale gemeenschap kunnen en willen spelen. Canada is voor Nederland een belangrijk en vaak gelijk gestemd land in diverse internationale fora, zoals op het gebied van mensenrechten en milieubescherming. In de navolgende beschouwing wordt nader ingegaan op het Canadese veiligheids- en defensiebeleid van de laatste jaren en de mogelijke heroriëntatie hierin, vooral tengevolge van de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001.In dit beleid lijkt een verschuiving op te treden naar ‘continentalisme’, dat wil zeggen een zich terugtrekken op het Noord-Amerikaanse continent.
Buitenlands beleid Het beleidsdocument Canada in the World uit 1995 noemt als de drie pijlers van het buitenlands beleid: de bevordering van vrede en internationale veiligheid; binnenlandse groei door handel, en het uitdragen van de Canadese waarden in het buitenland.1 Canada tracht met andere landen deze doelen voornamelijk via multilaterale organisaties te verwezenlijken, met daarbij de nadruk op het bevorderen van vrijhandel en internationaal recht. De laatste tijd blijken veiligheid en welvaart veel sterker van elkaar afhankelijk te zijn. Ook is, evenals in Nederland, sprake van een zekere herwaardering van het bilateralisme binnen een multilaterale wereld. De invloed van het nabuurschap met de veel machtigere Verenigde Staten beperkt de ruimte voor eigen beleid. De vroegere premier Trudeau heeft dan ook eens gezegd dat de relatie met de Verenigde Staten te vergelijken is met het slapen met een olifant, waarbij je er voor op moet passen dat hij niet over je heen rolt.2 Human security Hoog op de agenda van het Canadese buitenlands beleid prijkt het concept van ‘human security’. Dit paradigma kenmerkt zich vooral door een geïntegreerde benadering van veiligheid, waarbij het individu centraal staat. Met andere woorden human security: • •
neemt eerder individuen en de gemeenschappen waarin zij leven als uitgangspunt, dan staten; benadert de veiligheid van individuen als een integraal onderdeel van internationale en vrede en veiligheid;
1
• • •
erkent dat de veiligheid van staten essentieel is, maar niet voldoende om de veiligheid en het welzijn van mensen te verzekeren; richt zich op bedreigingen voor individuen die zowel een militaire als niet-militaire oorsprong hebben (bijvoorbeeld intrastatelijke oorlogen, proliferatie van kleine wapens, schendingen van mensenrechten, georganiseerde misdaad en drugs); beschouwt veiligheid als een continuüm, dat begint met conflictpreventie tot aan interventie, uiteindelijk leidend tot conflictoplossing.3
De grote promotor van human security in het Canadees buitenlands beleid was de vroegere minister van Buitenlandse Zaken, Lloyd Axworthy (in 2000 afgetreden). De leidende rol die Canada speelde bij het totstandkomen van het Anti-Personeel Landmijnen Verdrag (het Ottawa-Proces), de oprichting van het Internationaal Strafhof en de pogingen om een verbod te krijgen op kleine wapens worden beschouwd als voorbeelden van de inspanningen om invulling te geven aan human security.4 Het concept van human security is nauw verbonden met de nieuwe internationale mensenrechten standaarden, het Protocol van Genève, het Internationaal Strafhof etc. NGO’s spelen in het concept van ‘human security’ een belangrijke rol. Een voorbeeld hiervan is het Ottawa proces waarbij de Canadese regering en NGO’s als bondgenoten opereerden. Canada propageert het concept van human security op grond van een aantal overwegingen. Zo heeft het land al meer dan een eeuw geen bedreiging van zijn grondgebied gekend, en beschouwt het human security als een ‘voorwaartse verdediging’. Bovendien belichaamt human security reeds lang bestaande Canadese waarden als tolerantie, democratie, en respect voor mensenrechten. Het concept past dan ook in het uitdragen van de Canadese cultuur en waarden als een van de doelstellingen van het buitenlands beleid. Human security is een goed voorbeeld van het instrument van soft power in het Canadees buitenlands beleid. Het maakt daarbij vooral strategisch gebruik van media en publieke diplomatie om aanhang voor zijn opvattingen, coalities met gelijkgezinde landen, en bondgenootschappen met de civil society op te bouwen.5 Het is overigens wel opmerkelijk dat Canada ondanks zijn declaratoir beleid en welvaart, sedert de forse algemene overheidsbezuinigingen van het midden van de jaren negentig weinig geld meer besteedt aan ontwikkelingshulp (zie tabel). Het is misschien ook niet geheel toevallig, dat de meeste Canadese initiatieven op het gebied van human security weinig financiële kosten met zich brengen. Een van de verklaringen hiervoor is dat het in een districtenstelsel als het Canadese voor nationale lobby's veel moeilijker is een effectieve vuist te maken.
Bevolking Grootte BNP Ontwikkelingshulp Defensie Krijgsmacht
Canada 31.750.000 9.222.000 km2 US $ 705 miljard US $ 1,572 miljard (0,3 % BNP) US $ 7,3 miljard (1,1 % BNP) Paraat 56.800 Reservisten 35.400
2
Nederland 16.000.000 41.532 km2 US $ 347 miljard US $ 3,155 miljard (0,8 % BNP) US $ 6,2 miljard (1,6 % BNP) Paraat 50.430 Reservisten 32.200
Defensiebeleid De Canadese regering legde met een Defensienota in 1994 het fundament voor het veiligheids- en defensiebeleid van na de Koude Oorlog. Het huidige Canadese defensiebeleid is nog grotendeels op dit document gebaseerd.6 Volgens de nota moet Canada beschikken over “a modern, task-tailored, multi-purpose, globally deployable, combat-capable force”. Het document noemt als taken van de Canadese strijdkrachten, in volgorde van prioriteit: • • •
de verdediging van Canada en zijn soevereiniteit de bilaterale verdediging van Noord-Amerika in samenwerking met de Verenigde Staten bijdragen aan de internationale veiligheid
Vanwege algehele overheidsbezuinigingen voorzag de nota onder meer in een reductie van de omvang van de strijdkrachten van 85.000 tot 60.000 militairen. Sinds het verschijnen van de nota zijn echter belangrijke veranderingen op veiligheidsgebied opgetreden die een nieuwe defensienota wenselijk maken. Zo maakte sinds het verschijnen van deze nota de traditionele op hoofdstuk VI van het Handvest van de Verenigde Naties ‘blauwhelm’-vredesoperaties grotendeels plaats voor ‘robuuste’ vredesoperaties gebaseerd op hoofdstuk. VII van het Handvest. Daarnaast was er de opkomst van asymmetrische dreigingen, groeide de Verenigde Staten uit tot ‘hypermacht’, en nam het belang van informatietechnologie aanzienlijk toe. Tot een nieuwe nota is het echter nog niet gekomen. Vredesoperaties In de dagelijkse praktijk vormen vredesoperaties de belangrijkste taak van de Canadese strijdkrachten. Canada is een land dat aan de wieg heeft gestaan van het concept van vredesoperaties. In 1956 stelde de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, Lester B. Pearson, voor een vredesmacht naar de Sinaï te sturen om de terugtrekking van de Britse en Franse troepen te overzien (UNEF). Op deze manier werd de Britten en de Fransen een terugtocht geboden uit de onhoudbare positie waarin ze verkeerden. Als erkenning voor de rol die Pearson in dit conflict speelde, kreeg hij een jaar later de Nobelprijs voor de Vrede. Canada speelde ook een belangrijke rol in de totstandkoming van de VN-vredesmacht (UNICYP) in 1964. Sindsdien hebben Canadese troepen vrijwel overal ter wereld aan vredesmissies deelgenomen. Aan het eind van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig werd peacekeeping in officiële verklaringen en speeches over het buitenlands en defensiebeleid vaak ‘a source of national pride’ genoemd. De gerenommeerde Canadese historicus Jack Granatstein merkte hierover overigens bezorgd op dat “for too many Canadians peacekeeping has become a substitute for foreign policy and thought.”7 De Canadese activiteiten bereikten een hoogtepunt gedurende de jaren negentig toen de Canadese krijgsmacht in totaal aan 65 verschillende vredesoperaties deelnam. De Canadese krijgsmacht kreeg wel een smet op haar blazoen, vanwege een onderzoek naar martelingen die leden van het Canadese contingent in Somalië in 1993 hadden gepleegd. De resultaten van het onderzoek leidden tot de opheffing van het Luchtmobiele Regiment en verschuivingen in de militaire top van het hoofdkwartier. Peacekeeping en peacebuilding worden in het veiligheidsbeleid als een integraal onderdeel van human security beschouwd. Inmiddels zijn nog maar 260 Canadese militairen ingezet bij VN-vredesoperaties. Daarmee staat Canada slechts op de 34e plaats van landen die troepen leveren aan de VN (ter vergelijking: Nederland levert 70 militairen). Een belangrijke oorzaak hiervan is uiteraard het eerder genoemde veranderde karakter van vredesoperaties. De VN 3
zijn vaak niet bij machte dergelijke operaties zelf uit te voeren, en mandateren daarom andere organisaties of coalities. Zo neemt Canada deel aan de NAVO-operatie (SFOR) in Bosnië met 1700 en de operatie Enduring Freedom in Afghanistan met 1400 militairen. Knelpunten De Canadese krijgsmacht kent vele knelpunten. De Canadese Chef Defensiestaf , generaal Raymond R. Henault, heeft onlangs in zijn eerste jaarverslag (‘At a Crossroads’) in het openbaar duidelijk laten weten dat de Canadese defensie niet langer op dezelfde weg kan voortgaan. Als knelpunten noemt hij het in standhouden van het voortzettingsvermogen bij (vredes)operaties; de hoge uitzendfrequentie van het personeel; de wervingsproblemen en het verloop onder het personeel; de sterk verouderde infrastructuur; en de noodzaak van modernisering van een belangrijk deel van het materieel.8 Het is voornamelijk een financieel probleem, omdat het beschikbare budget onvoldoende is om de omvang en plannen van de krijgsmacht te bekostigen. De $ 800 miljoen waarmee de Canadese regering het defensiebudget de komende vijf jaar in totaal heeft verhoogd, wordt ontoereikend geacht om de vele knelpunten weg te werken.9 Hoewel er gedurende de laatste jaren wel nieuwe wapensystemen zijn aangekocht, zullen vele wapensystemen tussen 2005 en 2010 verouderd zijn en vervangen moeten worden. De investeringen bedragen momenteel planmatig echter slechts 19 % van het defensiebudget. In de praktijk is dit percentage nog lager. Internationaal geldt min of meer als norm dat om een krijgsmacht up to date te houden het investeringspercentage zo’n 30 % moet bedragen. Bovendien zijn aanzienlijke investeringen nodig om de verouderde infrastructuur bruikbaar te houden. De Canadese krijgsmacht kampt ook met een wervings- en verloopprobleem. In plaats van de 60.000 militairen die de Defensienota 1994 beoogde, telt de krijgsmacht 55.000 militairen. Om de personele problemen het hoofd te kunnen bieden maakt men veelvuldig gebruik van reservisten. Canada voert een zeer actief reservistenbeleid. De 23.000 man tellende Primary Reserve is het belangrijkste onderdeel van het totale bestand van 35.400 reservisten. Zo heeft een compagnie van een Franstalige reserve infanteriebrigade deelgenomen aan Operation Toucan in Oost-Timor en worden ook in Bosnië (SFOR) rotaties gevuld met reserve-eenheden. Maar in Canada zelf zijn ook dagelijks vele reservisten werkzaam. Al met al staat de Canadese krijgsmacht echt op een kruispunt. Voor de nabij toekomst zijn politieke keuzes onontbeerlijk. De defensiecommissie in de Senaat en die in het Lagerhuis, de auditor-general (te vergelijken met de voorzitter van de Rekenkamer) en de Conference of Defence Associations (een bundeling van 28 organisaties met ca. 600.000 leden die de belangen van defensie en defensie-industrie behartigt) hebben het afgelopen jaar al aangedrongen het defensiebudget aanzienlijk te verhogen (bij voorkeur structureel met $ 660 miljoen jaarlijks).10 De auditor-general berekent in een vorig jaar verschenen rapport dat er voor de komende vijf à tien jaar een tekort is voor investeringen van tussen de $ 270 en $ 400 miljoen. Voor operaties en onderhoud is er een jaarlijks tekort van $ 850 miljoen. Hoewel het Canadese defensiebudget de laatste jaren verhoogd is en thans $ 7,3 miljard bedraagt, gaat hiervan 25% naar zaken die weinig te maken hebben met de gevechtskracht van de krijgsmacht, zoals pensioenen en assistentie aan de provincies bij natuurrampen.11 Canada besteedt slechts 1,1% van zijn BNP aan defensie en staat hiermee als NAVOlidstaat één na laatste, net boven Luxemburg. Het Canadese percentage ligt dan ook beduidend beneden het gemiddelde van de NAVO-lidstaten, dat 2,2 % bedraagt. Per hoofd van de bevolking besteedt Canada $ 239 aan defensie, terwijl het NAVO-gemiddelde $ 368 bedraagt.12
4
Een op 30 mei jl. verschenen rapport van de defensiecommissie in het Lagerhuis, dat door alle politieke partijen wordt onderschreven, bepleit een jaarlijkse stijging van het defensiebudget tussen 1,5% en 1,6% van het BNP in de komende drie jaar, om vervolgens te stijgen tot het NAVO-gemiddelde.13 Eerste Minister Chrétien wees de voorstellen (onder meer opgesteld onder voorzitterschap en met leden van zijn partij) evenwel direct van de hand (“There is all sort of demands on the governement and we don’t have unlimited resources”). Wel liet hij doorschemeren dat er volgend jaar wellicht een geringe verhoging van het defensiebudget komt. Tot voor kort stond slechts 26% van de publieke opinie in Canada positief tegenover een verhoging van het defensiebudget. Inmiddels is de steun voor verhoging, vooral vanwege de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten, gegroeid tot 48%.14 Dit wel onder de aantekening dat als de Canadees moet kiezen voor een budgetverhoging tussen gezondheidszorg, onderwijs en defensie hij aan defensie de laagste prioriteit toekent. De huidige Canadese regering kent aan defensie tot dusverre hoe dan ook geen hoge prioriteit toe. De nieuwe minister van Defensie, John McCallum heeft de onder zijn voorganger Eggleton ingezette actualisering van het Defence White Paper 1994 bij zijn aantreden stil gezet. Onlangs kondigde hij aan wel een 'actualisering’ van het defensiebeleid voor ogen te hebben. Dit ondanks de vele publieke pleidooien voor een werkelijk nieuwe nota met een geïntegreerde aanpak van het buitenlands en defensiebeleid. NORAD De belangrijkste defensiepartner van Canada is uiteraard de Verenigde Staten. Het North American Aerospace Defence Command (NORAD) is de hoeksteen van de Canadese veiligheids- en defensierelatie met de Verenigde Staten.15 Het NORAD is een AmerikaansCanadees militair commando dat in 1958 werd opgericht om het Noord-Amerikaanse luchtruim te monitoren en te verdedigen. NORAD verschaft Canada binnen bepaalde grenzen directe toegang tot en invloed op de Amerikaanse veiligheids- en defensieplanning. De Amerikaanse middelen die de missie van NORAD ondersteunen, verschaffen Canada bovendien inlichtingen vanuit de hele wereld. Na 11 September 2001 zijn de taken van NORAD aanzienlijk uitgebreid. Het luchtwaarnemingscentrum was voor deze datum met drie personen bemand. Het huidige zogeheten NORAD Battle Management Center beschikt over meer dan 40 militaire specialisten die het weer volgen, de veiligheid bij bases waar gevechtsvliegtuigen gestationeerd zijn in de gaten houden en de effecten evalueren van potentiële aanvallen met chemische en biologische wapens. Weer ander personeel monitort niet alleen de 7.000 vluchten die vanuit het buitenland de Verenigde Staten binnenkomen, maar assisteert ook bij ‘verdachte’ binnenlandse vluchten Nu de Verenigde Staten van plan zijn een anti-raketverdediging (Missile Defense – MD) op te richten zullen zij waarschijnlijk deze onder het NORAD plaatsen om gebruik te maken van de bestaande NORAD-waarschuwingssystemen. De meeste Canadese autoriteiten nemen de dreiging van ‘boevenstaten’ minder serieus en maken zich meer zorgen over het Amerikaanse unilateralisme. Tot op heden volgt Canada de ontwikkelingen nauwgezet en heeft de Canadese regering nog geen standpunt ingenomen over MD. Indien Canada zich tegen MD zou gaan verzetten zou Canada wel eens niet meer kunnen participeren in NORAD en zouden de Amerikanen bijvoorbeeld NORAD kunnen sluiten en onderbrengen in het Space Command. Dit zou ook betekenen dat de Canadezen niet meer geconsulteerd worden en ook geen inlichtingen meer krijgen.16 Een negatief Canadees standpunt over MD is dan ook zeer onwaarschijnlijk.
5
De gevolgen van 11 september Inmiddels heeft de veiligheids- en defensierelatie tussen Canada en de Verenigde Staten door terroristische aanslagen in New York en Washington op 11 september vorig jaar een nieuwe dimensie gekregen. Voor de Canadezen vormden deze aanslagen een traumatische ervaring.17 De aanval op de Verenigde Staten werd, in elk geval op het moment zelf, ook beschouwd als een aanval op Canada. De dreiging van het terrorisme is zeer serieus opgenomen en heeft het land veranderd. Meer dan tevoren voelen de Canadezen zich met de Verenigde Staten verbonden; of tenminste aan de VS gebonden. Er ontwikkelt zich een nieuw bewustzijn van wat het betekent buurman van de Verenigde Staten te zijn. Canadezen beginnen te beseffen dat er nu één Noord-Amerikaans theatre of operations is. Tot voor kort werd Canada een regionale mogendheid zonder regio genoemd. Na de terroristische aanslagen is het duidelijk dat Canada tot de regio Noord-Amerika behoort. Volgens sommige binnenlandse critici wordt dit toch nog onvoldoende ingezien door de regering. Tegelijkertijd bestaat in brede Canadese kring aanzienlijke huivering voor verregaande samenwerking, uit vrees dat de Canadese soevereiniteit en identiteit hierdoor wordt ondergraven. Northern Command In Canada is vooral discussie ontstaan over het oprichten door de Verenigde Staten van het Northern Command.18 Dit commando wordt op 1 oktober 2002 geactiveerd en krijgt een plaats naast NORAD in de Cheyenne-bergen in Colorado. De commandant, een Amerikaanse viersterrengeneraal van de luchtmacht, zal verantwoordelijk zijn voor de verdediging van het grondgebied, het luchtruim en de zee van de Verenigde Staten. Hij voert het bevel over de Amerikaanse strijdkrachten die opereren in de Verenigde Staten ter ondersteuning van civiele autoriteiten. Het Northern Command is een one-stop-shopping point voor civiele ondersteuning in geval van een aanval, maar ook bij natuurrampen. Het commando zal alle aspecten van military homeland defense omvatten, waaronder NORAD (verantwoordelijk voor de luchtverdediging van Noord-Amerika) en eenheden die speciaal getraind zijn als antwoord op chemische, nucleaire en biologische calamiteiten. Het commando is een ‘ondersteunend’ commando dat in voorkomend geval mankracht, technologie en expertise levert aan organisaties als de FBI, het Federal Emergency Management Agency en de Douane. De troepen voor het nieuwe commando zullen worden geleverd door het Joint Forces Command in Norfolk, Virginia. Het gebied waar het Northern Command verantwoordelijk voor is omvat het vasteland van de Verenigde Staten, Alaska, Canada, Mexico en de aangrenzende wateren tot 500 mijl uit de kust. De commandant van Northern Command zal ook verantwoordelijk zijn voor samenwerking op veiligheidsgebied en de militaire coördinatie met Canada en Mexico. Hij is tevens commandant van NORAD, en heeft dus een dubbele pet op. De Canadese regering overweegt aan de verdediging van Noord-Amerika deel te nemen via een planningscel die contingency-plannen dient op te stellen. Over inzet over en weer van (militaire) eenheden op elkaars grondgebied wil de regering telkenmale op ad hoc basis besluiten. De defensiecommissie van de Canadese senaat heeft onlangs in haar rapport Defence of North America: a Canadian responsibility aangegeven dat er een eind moet komen aan de gefragmenteerde en ad hoc-beveiliging van de Canadese kustlijn en dat daarvoor nauwere samenwerking tussen Canada en VS nodig is. Verder dient volgens haar op marine- en landmachtterrein een Canadees-Amerikaanse planningsstaf te worden opgericht (ca 50 militairen) die ondergebracht dient te worden in Colorado Springs nabij de NORADplanningsstaf. Canada en Europa Terwijl de samenwerking op defensiegebied met de Verenigde Staten hoe dan ook, zal worden geïntensiveerd, lijkt de Canadese defensierelatie met Europa aan enige erosie
6
onderhevig. Canada onderhoudt vanouds nauwe banden met Europa. De voortdurende Canadese betrokkenheid met Europa komt voor een belangrijk deel voort uit de waarden die beide gemeen hebben. Canada heeft er altijd blijk van gegeven een rol te willen spelen op het gebied van de veiligheid in Europa. Het land heeft niet voor niets deelgenomen aan twee wereldoorlogen, de Koude Oorlog en alle belangrijke vredebewarende operaties op het vasteland van Europa. Hoewel velen menen dat Canada min of meer Europa heeft verlaten toen het in 1992 de stationering van troepen in Duitsland beëindigde, is de realiteit dat tegen het eind van de jaren negentig er bijna net zoveel Canadese militairen in Europa waren als in Duitsland aan het begin van dat decennium. Canada toont zich vooral bezorgd over de ontwikkeling van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). Hoewel het land een betekenisvolle rol op het gebied van de Europese veiligheid wil spelen, voelt het zich nu gemarginaliseerd. Terwijl Canada aanvankelijk in één van de concepten van de Verklaring van de Europese Raad van Helsinki in December 1999 genoemd was als potentiële partner bij EU-maatregelen op het gebied van crisisbeheersing, was dit in de definitieve tekst verdwenen.19 De Canadese ambassadeur in ons land, Serge April, merkte hierover op: “Quite apart from our sense that after six decades of helping defend Europe it is a bit unfair to put us on the same footing as Russia and Ukraine […] We have yet to be reassured that if we did participate in an operation, we would have adequate input on how it was run.”2 Canada vreest dat het nu als eenling in de NAVO komt te staan tussen twee blokken, namelijk de Verenigde Staten en de EU. Maar het is ook bezorgd over de gevolgen voor het functioneren van de NAVO. Sinds de oprichting van het bondgenootschap kon Canada met zijn Europese partners binnen de NAVO een zeker tegenwicht vormen tegen de invloed van de Verenigde Staten. Er bestaat voor Canada zelf immers een geringe speelruimte ten opzichte van de Verenigde Staten. De banden met de EU zijn voor Canada dan ook van groot belang om de Amerikaanse 'olifantenomhelzing’ niet als te knellend te ervaren. Bovendien bestaat de vrees in Canada dat de groeiende kloof tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie afbreuk doet aan de effectiviteit van de NAVO als militair bondgenootschap. Indien deze kloof wijder wordt zou Canada weinig andere keuze hebben dan zich nog meer op de Verenigde Staten te richten. Dit laatste gebeurde al bij de strijd tegen het terrorisme in Afghanistan. Canada toonde belangstelling om samen met andere Europese landen deel te nemen aan de door de Britten geleide International Security Afghanistan Force (ISAF). Ottawa kon met de Britten echter geen overeenstemming over de omvang en samenstelling van de Canadese bijdrage bereiken en leek daarmee buiten spel te komen te staan. Daarop zag Canada geen andere mogelijkheid dan een rechtstreekse bijdrage aan de Amerikaanse operatie Enduring Freedom te leveren: te weten een gevechtsbataljon, special forces, een Naval Task Group, transportvliegtuigen en maritieme patrouillevliegtuigen. Een serieuze bijdrage, maar wel als veel kleinere juniorpartner. Ook al merkte de voormalig Canadese commandant van de VNvredesmacht in Bosnië-Herzegovina, generaal Lewis McKenzie, hier meesmuilend over op, dat Canada beter af was met een joint operation met de Amerikanen rondom Kandahar, dan met het regelen van het verkeer in Kaboel.21 Tot slot Het beeld van Canada dat uit de voorgaande beschouwing naar voren komt is van een land dat zich sinds kort op veiligheids- en defensiegebied aan het heroriënteren is. Dit tengevolge van de terroristische aanslagen in New York en Washington (en de daardoor nodig geworden verdediging van het Noord-Amerikaanse grondgebied), maar ook vanwege de ontoereikende budgetten. Het is niet alleen de nieuwe geopolitieke realiteit, maar ook de minder vanzelfsprekend nauwe betrekkingen met Europa, die het Canadees beleid lijken te
7
zullen duwen van een Atlantische naar een meer continentale (Noord-Amerikaanse) oriëntatie. Hoewel soft power nog steeds een belangrijk bestanddeel is van het Canadese buitenlands beleid, lijkt ook het besef groeiende dat voor een effectief en invloedrijk beleid meer financiële offers noodzakelijk zijn. De toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, John Manley, zei vorig jaar in een gesprek met de media: “You can’t just sit at the G8 table and then, when the bill comes, go to the washroom. If you want to play a role in the world […] there’s a cost to doing that.”22 Hoe snel de politiek in staat zal blijken duidelijke, maar ongemakkelijke, keuzes te maken, is nog een open vraag. Een substantiële verhoging van het defensiebudget op korte termijn zit er in de huidige economische conjunctuur hoogstwaarschijnlijk niet in; hoezeer zulks ook Canada goed zou kunnen doen in de relatie met de VS en ook met de Europese NAVO partners. Generaal-majoor der mariniers b.d. mr. drs. C. Homan is verbonden aan de afdeling Onderzoek van Instituut Clingendael. Hij dankt Daan Rosenberg Polak (plaatsvervangend Chef de Poste te Ottawa) en lt.kol. Leo van den Heuvel (Defensie Attaché te Ottawa) voor hun commentaar op de eerste versie van het artikel.
Noten 1.
2. 3.
4.
5. 6.
7. 8. 9. 10.
11. 12. 13. 14. 15.
Canada in the World, Foreign Policy Review 1995. Zie voor een recente beschouwing over het Canadees buitenlands beleid: Hugh Segal, The International Environment and Canadian Foreign Policy: A Time for Candor; Security in a New Era: Re-thinking Canadian Defence and Foreign Policy, The Canadian Institute of Strategic Studies Spring Seminar 2002, Toronto, 13 June 2002. Geciteerd in: Lloyd Axworthy, Liberals at the Border: We Stand for Guard for Whom ?, Liu Centre for the Study of Global Issues, March 11, 2002, p. 8. Paul Heinbecker, ‘The Concept of Human Security’, in: RUSI Journal, December 2000, Vol. 145 No. 6, p. 27-32. Zie voor een kritische beschouwing van human security: Dennis Stairs, The Axworthy View and its Dilemmas, in: Policy Options, December 1999, p. 7-13. Zie Nelson Michaud and Louis Bélanger, ‘Canadian Institutional Strategies: New Orientations for a Middle Power Foreign Policy’, in: Australian Journal of International Affairs, Vol. 54, No. 1, 2000, p. 97-111. Zie Evan H. Potter, Canada and the New Public Diplomacy, Discussion Papers in Diplomacy, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, The Hague, 2002. Het recentere Shaping the Future of the Canadian Forces: A Strategy for 2020, dat in juni 1999 verscheen is voornamelijk een toekomstverkenning, die vooral ingaat op de invloed van informatietechnologie op het defensiebeleid. Geciteerd in Dennis Stairs, ‘Canada in the 1990s: Speak Loudly and Carry a Bent Twig’: in: Policy Options, January-February 2001, p. 43-50, p. 47. General Raymond R. Henault, ‘At a Crossroads’, in: On Track, 23 July, 2002, p. 5. Alle dollars die in dit artikel genoemd worden zijn Amerikaanse dollars. Zie voor uitvoerige beschouwingen over de huidige situatie bij de Canadese krijgsmacht: Caught in the Middle, an Assessment of the Operational Readiness of the Canadian Forces, The Conference of Defence Associations Institute, Ottawa, September 2001,en To Secure a Nation: the Case for a New Defence White Paper, Centre for Military and Strategic Studies, University of Calgary, Alberta, 2001. Did you Know?, Conference of Defence Associations, 2 April 2002, p. 3. The Military Balance 2001-2002, IISS October 2001, p. Table 37. David Pratt, ‘National Defence Committee Tables Report on Operational Readiness’, in: On Track, p. 16-17. Ibid, p. 18. Zie J.L. Granatstein, A Friendly Agreement in Advance, Canada-US Defense Relations Past, Present, and Future, C.D. Howe Institute, The Border Papers, No. 166, June 2002; en Joseph T. Jockel, ‘After the September Attacks: Four Questions about NORAD’s Future’ in: Canadian Military Journal, Spring 2002, p. 11-17.
8
16. 17.
18.
19. 20. 21.
22.
Zie voor de argumenten van tegenstanders in Canada van MD: The Missile Defence Debate: Guiding Canada’s Role, Liu Centre for the Study of Global Issues, February 15-16, 2001. The Transatlantic Link in Evolution: What has Changed since 11 September 2001?, Report of the Second Canada-Netherlands Seminar on Security, Ottawa, 28 February-1 March 2002, p. 4. Zie voor een zeer kritische beschouwing Michael Byers, Canadian Armed Forces under US Command, Report commissioned by the Simons Centre for Peace and Disarmament Studies, Liu Centre for the Study of Global Issues University of British Columbia, 6 May 2002. Georg Birgelen und Roman Waschuk, ‘”Torn Between Two Lovers”, Kanada und die europaïsche Sicherheitspolitik’, in: Internationale Politik, Juli 2000, p. 46-50. The Transatlantic Link in Evolution, p. 19. Geciteerd in: L. Yves Fortier, ‘The Mature Exercise of Sovereignty’, in: Canadian Military Journal, Spring 2002, p. 5. Geciteerd in J.L. Granatstein, ‘Carrying Our Fair Share of the Defence Burden’, in: National Post, June 11, 2002.
KADERS
Canada algemeen Canada is na de Russische Federatie qua oppervlakte het grootste land ter wereld en heeft de langste kustlijn ter wereld (244.000 kilometer met honderden havens). Het land is lid van de G-8, en zijn economie is de achtste in grootte van de wereld en in hoge mate geïntegreerd met die van de Verenigde Staten. Tezamen met de Verenigde Staten en Mexico sloot Canada in 1994 het North American Free Trade Agreement (NAFTA). Hiermee hebben Canadese producten toegang tot de gehele Noord-Amerikaanse markt met een totale bevolking van ongeveer 380 miljoen inwoners. Van de Canadese export gaat 86 % naar de Verenigde Staten (handelsvolume: $1 miljard per dag) en slechts 5 % naar de Europese Unie. Staatkundig is Canada formeel een constitutionele monarchie met een gouverneur-generaal die optreedt als vertegenwoordiger van de Britse Kroon. Tegenwoordig is de gouverneurgeneraal altijd een Canadees die op advies van de premier benoemd wordt. Canada is een confederatie bestaande uit tien provincies, met aanzienlijke eigen bevoegdheden, en drie ‘territories’. De territories, door de federale regering bestuurd, hebben de laatste jaren meer eigen bevoegdheden gekregen. Op het federale niveau zijn er het Lagerhuis en de niet-verkozen Senaat. De 301 leden van het Lagerhuis worden gekozen volgens het districtenstelsel voor maximaal vijf jaar. De Eerste Minister benoemt de 105 leden van de Senaat op regionale grondslag voor het leven (tot 75 jaar). De Liberale Partij heeft de laatste drie algemene verkiezingen (oktober 1993, juni 1997 en november 2000) gewonnen. De liberalen beschikken over 172 van de 301 zetels in het Lagerhuis. Hun partijleider, Jean Chrétien, is sinds 1993 de Eerste Minister. De volgende verkiezingen vinden niet later dan november 2005 plaats. Chrétien heeft inmiddels bekend gemaakt begin 2003 als premier en partijleider te zullen terugtreden. De binnenlandse politiek wordt sinds 1945 vooral beheerst door het federale streven naar nationale eenheid en behoud van een eigen Canadese identiteit. De separatistische neigingen van Québec, die in een in 1995 gehouden provinciaal referendum over onafhankelijkheid bijna de overhand kregen, staan momenteel op een laag pitje. Dit mede vanwege enige vermoeidheid onder de bevolking over dit onderwerp. Vrijwel al zijn Franstalige inwoners zijn het erover eens dat Quebéc zijn onmiskenbaar eigen identiteit
9
moet kunnen beleven; ze zijn het evenwel onderling grondig oneens over de vraag of zulks beter buiten dan wel binnen Canada kan geschieden. De mensenrechten staan in Canada hoog aangeschreven. Het land is trots op zijn multiculturalisme binnen het Canadese ‘mozaïek’ dat uitgaat van diversiteit in plaats van assimilatie. De natuurlijke groei van de Canadese bevolking is laag. Anderzijds neemt Canada proportioneel gezien meer immigranten op dan enig ander land ter wereld. Op dit moment doorlopen niet minder dan 425.000 personen de immigratieprocedure.
De Canadese krijgsmacht De Canadese en Nederlandse krijgsmacht kennen een ongeveer gelijke omvang en budget (zie tabel). De Canadese defensie-organisatie wijkt echter (vooralsnog) in belangrijke mate af van die van Nederland.* Ingevolge de National Defence Act in 1964 werden de drie tot dan afzonderlijke krijgsmachtdelen onder de leiding van de Chef Defensiestaf geplaatst. Na deze integratie werd in 1968 besloten tot ‘unificatie’: de invoering van een verenigde krijgsmacht, The Canadian Forces. Het departement en de defensiestaf werden in Ottawa geïntegreerd. Het National Defence Headquarters kreeg een volledig ‘paarse’ staf. Deze eenwording van de Canadese strijdkrachten betekende ook de keuze voor één uniform en voor afschaffing van de bij de zeestrijdkrachten gebruikelijke rangonderscheidingstekens. In 1985 voerde de nieuw aangetreden minister van Defensie, Robert Coates, weer drie aparte uniformen in, zij het met gelijksoortige badges en rangonderscheidingstekens. Aan de top van de defensieorganisatie staan, onder de met de politieke leiding belaste minister, de Chef Defensiestaf en de hoogste ambtenaar de Deputy Minister (SecretarisGeneraal). De Chef Defensiestaf is bij wet verantwoordelijk voor de bevelvoering over, het toezicht op en het beheer en de instandhouding van de Canadese strijdkrachten en adviseert de minister van Defensie hierover. De Deputy Minister is ondermeer verantwoordelijk voor de civiele hulpverlening. De Chef Defensiestaf en de Deputy Minister staan op gelijke voet en dragen op basis van collegialiteit zorg voor een gezamenlijk, integraal advies aan de politieke leiding, onder meer over het algemene defensiebeleid en de langetermijnplanning. De bevelhebbers (in de Canadese defensie-organisatie aangeduid als ‘service chiefs’ – chef van hun krijgsmachtdeel – zijn volledig ondergeschikt aan de Chef Defensiestaf en zijn met hun staven gehuisvest in hetzelfde National Defence Headquarters als de Minister, de Chef Defensiestaf, Deputy Minister evenals alle topambtenaren. Hun hoofdtaak is de gereedstelling, getraindheid en instandhouding van (uitzendbare) eenheden. Het National Headquarters bestaat uit geïntegreerde staven, niet alleen samengesteld uit militairen van de verschillende krijgsmachtdelen, maar ook met een betekenisvolle civiele component. ‘Joint’ betekent in Canada niet alleen gezamenlijk optreden van verschillende krijgsmachtdelen, maar ook de aanwezigheid van staven waarin militaire en civiele deskundigheid en ervaring naast elkaar functioneren en elkaar aanvullen. De Chief of Staff J3 (vgl. Defensiestaf/Sous-chef Operaties) geeft dagelijks leiding aan alle operaties en valt onder de Vice Chief of the Defence Staff. Voor niet-routine operaties (in de praktijk grote/complexe/politiek gevoelige operaties) wijst de Chef Defensiestaf een joint commander aan. Op dit moment is dat het geval bij Operatie Apollo in Afghanistan. De plaatsvervangend Chef Defensiestaf, die in de organisatiestructuur op gelijke hoogte staat als de bevelhebbers, treedt op als force deployer. Hiernaast kent de Canadese defensie-organisatie een Vice Chief of the Defence Staff die optreedt als chef-staf van de Chef Defensiestaf en de Deputy Minister. Hij ontwikkelt onder meer het planningsproces, coördineert vraagstukken van algemene aard en draagt bij aan de
10
oplossing van geschillen in het National Defence Headquarters. Dit maakt hem tot een sleutelfunctionaris in de Canadese defensieorganisatie. *
Het in april gepubliceerde advies van de Commissie-Franssen over het Opperbevelhebberschap doet een aantal aanbevelingen die gebaseerd zijn op de Canadese defensie-organisatie. Voorbeelden zijn de versterking van de positie van de Chef Defensiestaf ; zijn gelijkstelling met de positie van de Secretaris-Generaal; en de oprichting van een gezamenlijk operationeel hoofdkwartier. De gegevens over de Canadese defensie-organisatie zijn grotendeels aan dit advies ontleend.
Canadees-Nederlandse defensiesamenwerking Tussen de Canadese en Nederlandse krijgsmacht bestaan al jarenlang een goede samenwerking. Zo neemt de Nederlandse luchtmacht inmiddels al vijftien jaar deel aan het laagvliegprogramma in Goose-Bay (New Foundland & Labrador). Dit is op operationeel gebied het belangrijkste samenwerkingsprogramma op defensiegebied. In 2001 is het gezamenlijke optreden in het kader van UNMEE tot bijzondere tevredenheid van beide landen afgerond. Als uitvloeisel daarvan heeft dit jaar een uitwisseling plaats gevonden van bij die operatie betrokken Canadese en Nederlandse genie-eenheden, met de bedoeling deze te laten uitgroeien tot een jaarlijks terugkerende activiteit. Nederland en Canada werken voorts (met het Verenigd Koninkrijk) samen binnen SFOR in de Multi National Division South West, die dit jaar onder Nederlands commando staat. Op militair industrieel gebied vindt op bescheiden schaal samenwerking plaats in het APARproject. In een samenwerkingsverband tussen Canada, Nederland en Duitsland zijn Active Phased Array Radar-systemen voor gebruik op fregatten ontwikkeld (Thales (Signaal) en Nortel zijn de leveranciers). Met Canada, Denemarken en VS wordt thans bezien of een eenvoudige versie van APAR kan worden ontwikkeld, genaamd SEAPAR (Self Defence ESSM- compatible APAR).Voorts is er bilaterale samenwerking in het kader van het SIRIUSproject (lange afstand infrarood zoek en volg systeem). Doel is dat na tests serieproductie ervan start in 2003.
Belangrijkste wapensystemen van de Canadese krijgsmacht Marine
12 fregatten (Iroquois-klasse) 4 commando- en luchtverdedigingsfregatten (Halifax-klasse) 4 Upholder ondezeeboten (Victoria-klasse) 12 maritieme kustverdedigingsvaartuigen (Kingston-klasse) 2 olie- en bevoorradingsschepen (AOR) verdeeld over Oost- en Westkust.
Landmacht
114 Leopard tanks 193 gepantserde gevechtsvoertuigen (Cougar) 266 gepantserde general purpose voertuigen (Grizzly) 199 gepantserde personeels wielvoertuigen (Bison) 1.171 gepantserde personeels rupsvoertuigen 651 licht gepantserde voertuigen (LAV III) 203 verkenningsvoertuigen 76 stukken zelfgetrokken artillerie (M109 28 stukken getrokken artillerie (LG1).
11
Luchtmacht 122 (80 operationeel) CF-18 gevechtsvliegtuigen 32 CC-130 (Hercules) transportvliegtuigen 6 CC144 (Challenger, VIP-vervoer) 5 CC150 transportvliegtuigen (Polaris/Airbus) 21 Aurora maritieme patrouillevliegtuigen 29 Sea King-helikopters 99 Griffon verkenningshelikopters 12 Labrador opsporings- en reddingshelikopters. Bron: Annex F: Major Equipment Holdings, in: The Defence Portfolio, Canadian National Defence Headquarters, Ottawa, August 8, 2002
12
