HAZAI MODELL JAVASLAT, 1.0

HAZAI MODELL JAVASLAT, 1.0

Budapest, 2013. február 9.

Tartalomjegyzék Bevezető .................................................................................................................................................................................................. 3 Vezetői összefoglaló............................................................................................................................................................................ 4 1. Társadalmi, gazdasági, közigazgatási specifikumok ...................................................................................................... 5 2. A többszintű kormányzás, avagy a vidékfejlesztési intézményhálózat különböző szintjeinek együttműködése ................................................................................................................................................................................... 7 3. A HACS-okon keresztül megvalósuló fejlesztések ........................................................................................................12 4. A LEADER végrehajtásának specifikumai, sikerkritériumok .....................................................................................16 4.1 Az akcióterületek kialakítása ...........................................................................................................................................16 4.2 A HACS-ok jogi formája, szervezeti felépítése ..........................................................................................................20 4.2 A HACS-ok feladatai, kapacitások ..................................................................................................................................24 4.3 A HACS-ok finanszírozása .................................................................................................................................................29 4.3.1. A működés keretei ......................................................................................................................................................29 4.4.2. Helyi akciócsoportok teljesítményértékelési és kapcsolódó szankcionálási rendszere ...............34 4.4 A HACS-ok felkészítése, képzése, mentorálása ........................................................................................................37 4.5 A HACS-ok kiválasztása......................................................................................................................................................41 4.6 HACS-ok közötti forráselosztás elvei ...........................................................................................................................46 4.7 A helyi fejlesztési stratégiák szerkezeti, tartalmi jellemzői, a módosítás lehetősége ..............................49 4.8 Pályáztatás folyamata és szabályai ...............................................................................................................................55 4.9. A kifizetés folyamata és szabályai ................................................................................................................................67 4.10 Ellenőrzés..............................................................................................................................................................................71 4.11 Monitoring és Értékelés ..................................................................................................................................................75 4.13 A HACS-ok saját projektjei .............................................................................................................................................83 11. Térségek közötti együttműködés és Nemzetközi projektek ....................................................................................86 12. Informális és formális hálózatok..........................................................................................................................................90 13. 2014-2020-as felkészülés .......................................................................................................................................................91

2

BEVEZETŐ

VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ

4

1. TÁRSADALMI, GAZDASÁGI, KÖZIGAZGATÁSI SPECIFIKUMOK Magyarország minden releváns mutató (a vidéki térségek, népesség, a mezőgazdasági termelés és foglalkoztatás aránya) szerint Európa vidékiesebb országai közé tartozik. Ha emellett figyelembe vesszük egyes vidéki területeink súlyos társadalom-gazdasági problémáit (mint az elnéptelenedés, gettósodás, munkanélküliség, az erőforrások alacsony szintje és kihasználtsága, stb.) adódik a következtetés, hogy hazánknak nagy szüksége van jól működő vidékfejlesztési intézményekre és bőkezűen finanszírozott szakpolitikára. A TRANSLEADER során négy olyan országban vizsgáltuk meg a LEADER-t, ahol a programot jellemzően jó eredményekkel valósították meg. Az egyik jelentős tanulság éppen az volt, hogy nincs üdvözítő recept. A LEADER módszer alapvető elemei (alulról építkezés, decentralizáció, partnerség, területi fókusz, stb.) természetesen elengedhetetlenek a program sikeréhez, de a megvalósítást mindenütt a helyi társadalmi, gazdasági, politikai és kulturális viszonyokhoz kell alakítani. Az elemzésnek, illetve a modelljavaslatok kidolgozásának is e viszonyok feltérképezéséből (helyzetfeltárás) kell indulnia. Ebben a tanulmányban sajnos nincs mód a vizsgált országok és Magyarország részletes összehasonlítására. Csupán felvillantunk néhány olyan szempontot, jellemző különbséget és hasonlóságot, melyek fontosak a LEADER módszer megvalósítása során. Társadalom-gazdasági környezet, történelmi hagyományok A TRANSLEADER országokban éppúgy, mint Magyarországon fontos a vidékfejlesztés, bár a megoldandó problémák és a rendelkezésre álló erőforrások is nagyon különbözőek lehetnek. Spanyolország hatalmas, sokszínű, hagyományosan nagyon sok vidékfejlesztési problémával küzdő ország, ahol a Franco diktatúra évtizedekre konzerválta az elzártságot és az elmaradottságot, de ugyanakkor a vidéki közösségeket és a fejlesztésben erőforrásként felhasználható értékeket is. Írország az egyik legkisebb EU-s tagállam, a távoli nyugati periférián, ahol az utóbbi évtizedekben óriási gazdasági változások mentek végbe (hi-tech iparosítás, stb.), de a vidéki tájhasználat és a közösségi értékek alig változtak, ami társadalmi, gazdasági feszültségekhez vezet. Ausztria és Finnország kicsik és gazdagok, fejlett iparral, mező- és erdőgazdálkodással, mindkettő viszonylag fiatal tagállam, ahol a környezetvédelem és az agrárkörnyezet-gazdálkodás központi fontossággal bír. Az utóbbit tavai, erdei, óriási északi területei (Lappföld) és rendkívül alacsony népsűrűsége az előbbit az Alpok teszi különlegessé vidékfejlesztési szempontból. Magyarország a természeti környezet, az éghajlat és a történelmi múlt tekintetében is Ausztriához áll a legközelebb. Ugyanakkor a mezőgazdasági földterületek aránya, a gazdasági, társadalmi adottságok, a gazdasági fejlettség szintje, a vidéki infrastruktúra, de még a településhálózata is leginkább Andalúziához teszik hasonlóvá a vizsgált országok közül. Spanyolországhoz hasonlóan a diktatúrából a magyar társadalom is rövid konszolidáció után, fiatal demokráciaként került az Európai Unióba azzal a reménnyel, hogy az uniós támogatások az életfeltételek általános javulását eredményezik majd. Az alulról szerveződő vidékfejlesztéshez Magyarországnak is jó adottságai vannak, a természeti környezet, a bőven termő föld vagy éppen turisztikai lehetőségek formájában. Ezek kiaknázásához azonban segítségre van szüksége a helyi közösségeknek, hol többre, hol kevesebbre, pénz, kívülről jövő tudás, szakismeret formájában. Politikai kultúra, hagyományok a vidékfejlesztésben, önkéntes munka, stb. Ausztriában a demokratikus hagyományok, a régiók autonómiája, a közigazgatásban érvényesülő magas bizalmi szint és a vidéki élet magas presztízse jó alapot biztosított a LEADER program megvalósításához. Finnország az egyik skandináv mintademokrácia, ahol a helyi fejlesztést célul kitűző faluközösségek már 40 éve mozgalommá szerveződtek, intézményeket, stratégiai terveket hoztak létre. Itt a társadalmi párbeszéd határozza meg a magas politikát is, a parlament a döntések többségét konszenzussal hozza, minden területen civil szervezetek működnek, erős a szövetkezés és az önkéntes munka kultúrája. Írországban a finnekéhez hasonlóan rendkívül aktív civil közösségek egészítik ki az alapvető szolgáltatásokat biztosító központi ellátást, dolgoznak az életminőség javításán. Ezek a feltételek Magyarországon legfeljebb töredékesen találhatók meg, hazánk politikai, történeti, kulturális szempontból is leginkább Spanyolországhoz hasonlít. Andalúziában a jobboldali diktatúra nyomán erős a politikai megosztottság, ami rányomja a bélyegét a társadalmi, gazdasági élet minden szegmensére. Emellett gyenge a civil társadalom, nincsen igazi kultúrája az önkéntes munkának és a társadalmi párbeszédnek. A vidéki nők

emancipációja gyakorlatilag csak a 80-as években kezdődhetett el. Ugyanakkor a vidékfejlesztés és azon belül is a LEADER Program az elmúlt húsz év során sok területen jelentős előrelépéseket hozott. Egyes kistérségekben alapvetően változtatta meg a helyi gazdaság fejlődési lehetőségeit és az emberek szemléletét. Mindezt többek között az tette lehetővé, hogy az Andalúziában a LEADER Program végrehajtása a HACS-ok autonóm működésén, a stabil jogi, intézményi környezeten és a központi intézményekkel folytatott bizalmi alapú együttműködésen nyugszik. Magyarországon az államszocializmus hozott nagyon hasonló eredményeket (a nők helyzete kivételnek számít) mint Andalúziában a Franco diktatúra. A szövetkezés, együttműködés a vidékfejlesztés minden területén nehézkesen működik, sokszor kevés az emberi erőforrás, a fejlesztési kapacitás a megoldandó problémák súlyosságához képest. Hogy milyen eredményeket hoz majd a vidékfejlesztés 20 év távlatában, természetesen nem tudhatjuk. Mások a körülmények, a Program feltételei, erőforrásai, de az bizonyosnak látszik, hogy a stabil intézményi, jogi környezet és a vidékfejlesztési rendszer különböző szintjein belüli és a szintek közti eredményes, bizalmi alapú együttműködés megteremtéséhez még sok a tennivaló. LEADER működési módok Magyarországon még mindig csak gyerekcipőben jár a LEADER Program. A megvalósítás különböző szinteken működő intézményei (a HACS-októl és a munkaszervezetektől az MVH regionális kirendeltségein keresztül az IH-ig) az elmúlt néhány évben kezdték megtanulni a LEADER módszert és kialakítani azokat az intézményi, jogszabályi kereteket és folyamatokat, melyek lehetővé teszik a támogatások törvényes kifizetését. A tanulás nem megy zökkenőmentesen, a politikai, intézményi környezet változásai komoly problémákat okoztak és sok szempontból kényszerpályára állították a program végrehajtását. A nemzetközi tapasztalatok segíthetnek a problémák megoldásában, egy jobban működő, eredményesebb modell kidolgozásában. Andalúzia és Írország ős LEADER-esek, a módszer feltalálóinak nevezhetők, de a LEADER mind a négy vizsgált országban erős hagyományokkal bír és jelentős sikereket ért el. Az eredményes, jól működő HACS-ok hasonló típusú eredményeket értek el vidékfejlesztési munkájuk során: a társadalom szövetének, identitásának erősödését, vállalkozói hálózatok kiépülését, együttműködést, helyi identitást, a várakozások, jövőbeli kilátások jelentős javulását. A sikerhez vezető útban azonban a helyi politikai kultúrának, gazdasági környezetnek, a társadalmi, intézményi és demokratikus hagyományoknak megfelelően jelentős különbségek vannak. Finnországban a helyi fejlesztés valódi mozgatóereje a vidéki térségeket hálózatszerűen átfogó falufejlesztési egyesületek és más aktív civil szerveződések szövete. A folyamatoknak a részvételi demokrácia hagyománya ad keretet és a sok-sok önkéntes munka adja a muníciót. A HACS-nak persze van fizetett, profi munkaszervezete, de az általában csak néhány emberből áll és csak a program végrehajtásához szükséges alapvető feladatokat végzi el. A másik véglet Andalúzia, ahol a helyi partnerség a sikeres HACS-okban is legfeljebb jóindulatú szemlélője (és haszonélvezője) az eseményeknek. A fejlődés valódi motorja itt általában a HACS fizetett munkaszervezete, az végzi a projektgenerálást, a társadalmi bázis erősítését, az együttműködési hálózatok fejlesztését. Ehhez természetesen nem elég egy-két alkalmazott. Itt jellemzőek a nagy létszámú (olykor 20 feletti) munkaszervezetek, ahol minden elképzelhető szükséges fejlesztési kapacitás, kompetencia képviselve van (a grafikustól a mérnökön át a tanárig), így tudják a fejlődés érdekében pótolni a helyi társadalomban, politikai kultúrában meglévő hiányokat. Ehhez természetesen nem elég a LEADER forrás, ezek a HACS-ok régóta gyakorlatban alkalmazzák a ’multifunding-ot’ és a CLLD-t’, komplex programokat terveznek és valósítanak meg.

6

2. A TÖBBSZINTŰ KORMÁNYZÁS, AVAGY A VIDÉKFEJLESZTÉSI INTÉZMÉNYHÁLÓZAT KÜLÖNBÖZŐ SZINTJEINEK EGYÜTTMŰKÖDÉSE Magyarországi jellemzők A többszintű kormányzás, vagyis a különböző igazgatási szinteken lévő intézmények (IH, MVH regionális, megyei hivatalok, kistérségek, HACS-ok, önkormányzatok, civil szervezetek) egyes szinteken belüli és szintek között, szubszidiaritáson, kölcsönös bizalmon és folyamatos kommunikáción alapuló együttműködése Magyarországon gyenge lábakon áll. Fejlesztése feltétlenül szükséges, hiszen a működő többszintű kormányzás (multilevelgovernance) a LEADER módszer egyik előfeltétele, ami nélkül nehezen elképzelhető decentralizált, stabil, hatékonyan működő vidékfejlesztési rendszer kialakítása. A jelenlegi rendszer főbb problémái: A központi intézmények nem rendelkeznek elegendő erőforrással a stabil jogszabályi környezet létrehozásához, a végrehajtás szakmai értékeléshez, támogatásához és fejlesztéshez. Ennek alapvetően hat oka van: 1.

A végrehajtás Magyarországon létrehozott rendszere erősen központosított/nem elég decentralizált, a hatáskörök és a feladatok nem oszlanak meg ésszerűen a rendszer különböző szintjei és intézményei között. A program végrehajtását részletekbe menően (más országok gyakorlatánál sokkal részletesebben) jogszabályokon és rendeleteken keresztül szabályozzák. Ez természetesen nagyon sok munkával jár és sok hibalehetőséget is jelent, aminek eredményeképpen a jogi környezet állandóan változik, a végrehajtás lassú és bizonytalan. A hazai rendszer a program indulásakor ráadásul ráállt néhány olyan kényszerpályára, melyek végig nehezítették és bonyolították a végrehajtást - a legjobb példa erre a Közigazgatási és Eljárási Törvény (KET) alkalmazása a vidékfejlesztési program végrehajtásában, ami Európában egyedülálló viszonyokat teremtett, vagy a speciális Építési Normagyűjtemény (ÉNGY) alkalmazása a pályáztatásban, amelynél az alkalmazás módja okoz folyamatos nehézségeket.

2.

Hazánkban az Irányító Hatóság és Kifizető Ügynökség feladatköre a vizsgált országokhoz képest eltérően értelmezett. A létrehozott jogszabályi környezet sokkal bonyolultabb, a Program végrehajtásába és ellenőrzésébe való központi beavatkozás sokkal erőteljesebb. Mindezek következtében a központi intézményrendszerben a nemzetközi gyakorlathoz viszonyítva jóval több feladat keletkezik, melyek egy részének szükségessége, értelme megkérdőjelezhető (lásd HACS beszámoló felület létrehozása, működtetése). Az elvégzendő feladathoz képest nagyon kevés a központi intézményekben (IH, Központi MVH, NAKVI) rendelkezésre álló erőforrás (humán, anyagi). Ráadásul nagyon nagy a fluktuáció és mivel a szervezeti/társadalmi tanulásnak, az információk gyűjtésének és feldolgozásának, a felhalmozott tudás kodifikálásának nincs kialakult rendszere, a személycserék gyakran a tudás és a kiépített kapcsolatrendszer elvesztésével is járnak, ami tovább csökkenti a munka hatékonyságát.

3.

A központi intézmények közti együttműködés nem mindig felhőtlen, konfliktusokkal terhelt (pl. az IH és az MVH között) ami ugyancsak csökkenti a hatékonyságot, a stabilitást, lassítja és nehezíti a jogszabály- és rendeletalkotást.

4.

A szakmai értékelés és támogatás-fejlesztés helyett az utasítás - ellenőrzés jelleg határozza meg az Irányító Hatóság alapvető gyakorlatát és LEADER HACS-okkal való kapcsolatát. Ez a program sikere és pozitív fejlődése szempontjából kedvezőtlen. A pozitív szakmai értékelésre és támogató-fejlesztő folyamatokra alapozott irányító munka sokrétű, sajátos szaktudást, vezetői gyakorlatot és európai kitekintést feltételez, melyhez a legjobb vidékfejlesztő szakemberek alkalmazására és folyamatos fejlődésre van szükség az IH részéről is.

5.

A politikai racionalitás (vagyis a mindenkori kormány hosszabb-rövidebb távú politikai érdekei) rendszerint jelentős szerepet kap a program végrehajtásában, a támogatások, rendeletek időzítésében.

Ez tovább rontja a stabilitást és a hatékonyságot. A tágabb gazdasági környezet hirtelen változásai szintén nehezítik a program végrehajtását (pl. az ÁFA tartalom vagy egyéb jogszabályok megváltozása miatt rengeteg már elbírált pályázatot kellett újra elővenni/pontozni/számolni). 6.

Mindezek következtében a vidékfejlesztést szabályozó jogszabályok előkészítése hosszadalmas (jellemzően a végrehajtás csúszását, a HACS szintű előkészítés rövidségét vagy teljes elmaradását eredményezve), azokat számos esetben kell újra írni, módosítani. A jogszabályok a közigazgatás sajátos, többszintű kormányzást kevéssé támogató, ellenőrzési nézőpontjából fakadóan túl részletesek, számos későbbi probléma forrásaivá válnak. Az ilyen jellegű jogszabályalkotás meghatározó mértékben, negatívan hat vissza a vidékfejlesztési beavatkozások sikerére, mert azok késnek, korlátozott hatásúak, nem elég komplexek (a megoldandó problémák tükrében) és nem adnak kellő mértékű szabadságot a projektekben szükségképpen bekövetkező változások kezelésére.

Ugyancsak a központi szinthez tartozik az a probléma, hogy Magyarországon a vidékfejlesztésnek (pl. az agrártermeléssel, a regionális fejlesztéssel vagy a környezetvédelemmel ellentétben) nincsen erős lobbija. Így a vidékfejlesztést érintő kérdésekben általában nincs nemzeti szintű, tárcák, szektorok közti egyeztetés sem, ami sok lehetséges ésszerű megoldás, szinergia, együttműködési lehetőség elszalasztását eredményezi. Ez szintén súlyos következményekkel jár, hiszen számost vidéki probléma kezelése nem agrár- vagy „klasszikus vidékfejlesztési” kérdés, hanem valójában más tárcák ágazati területe. A HACS-ok szintjén is jelentős az erőforrások, tudások és képességek hiánya. A HACS-ok nem kaptak a LEADER módszertannal kapcsolatos szakmai felkészítést, sem a 2007-2013-as program előkészítése, sem a végrehajtása során. (A NAKVI és az MNVH által a közelmúltban szervezett képzések változást indítottak el ebben a tekintetben.) Nincs mentoring, hiányzik a vidékfejlesztési szakmai munka érdemi hatásvizsgálata, és a HACS-ok irányában történő bárminemű visszacsatolás. Szűk az a (központi és helyi szinten is elfogadott) független szakértői réteg, amely pozitívan képes befolyásolni a szakmapolitikai döntéseket vagy végrehajtási folyamatokat a vidékfejlesztés területén. A kérelemkezelés, a működési költség elszámolása és más adminisztratív jellegű tevékenységek lekötik a munkaszervezet erőforrásainak túlnyomó részét. Az érdemi vidékfejlesztési munkára (társadalmi animáció, hálózatépítés, stratégiai tervezés, stb.) gyakorlatilag alig maradt idő, az ilyen típusú tevékenységet a rendszer ebben a programidőszakban alig jutalmazta, vagy éppen büntette. Mindennek eredményeként a helyi intézmények (HACS, társadalmi hálózatok, munkaszervezetek) sok helyen fejletlenek, nehezen boldogulnak a feladatokkal, nem váltak a többszintű kormányzás jelentős kapacitásokkal rendelkező, horizontális és vertikális kommunikációra képes autonóm helyi intézményeivé. A különböző szintek közötti, és sok tekintetben a szinteken belüli viszonyt és kommunikációt a (1) nagymértékű bizalmatlanság, valamint a (2) központi intézmények és a HACS-ok közötti egyenlőtlen viszony jellemzi. 1.

A bizalmatlanság a magyar közéletet, társadalmi és gazdasági fejlődést általánosan jellemző és erősen hátráltató jelenség, ami a vidékfejlesztési területen megfigyeléseink szerint még az átlagosnál is több problémát, kárt okoz. A többszintű kormányzás nem működhet kölcsönös bizalom, felhatalmazás és felelősségvállalás, a célokat előtérbe helyező, hosszú távú gondolkodás és az ebből adódó legalább minimális fokú rugalmasság nélkül. A magyar vidékfejlesztésben jelenleg bizalmatlanság uralkodik. Az eredetileg autonóm, decentralizált rendszerben kitalált program végrehajtását a legapróbb részletekig törvényekben és rendeletekben próbálják szabályozni, minden apró eltérést szigorú, olykor a HACS-ok működőképességét veszélyeztető szankciókkal megtorolva. A HACS-ok (egy része) a rendeletek között lavírozva próbálja az autonómia morzsáit megőrizni és az erőforrások egy részét tartalmi vidékfejlesztési munkára, vagy éppen más, kevésbé nemes célokra fordítani. A szabályok kijátszása újabb rendeleteket, megszorításokat eredményez, amit újabb kiskapuk keresése követ.

8

2.

Ugyanakkor nagyon világosan látszik, hogy a végrehajtás kockázatai (a Forint árfolyamváltozásától a gazdasági bizonytalanságig) rendszerint a pályázók illetve a HACS-ok szintjén csapódik le. Ráadásul, amíg az alsóbb szinteken elkövetett bármilyen hibát azonnal megtorol a rendszer, addig a központi irányítás hibái gyakran kijavítatlanul maradnak, vagy végül azok terhét is az alsóbb szintek viselik. (Pl. a HACS-ok működési költségeinek hibás meghatározása, a rendelet alkotás elhúzódása miatt szűkre szabott végrehajtási határidők).

3.

Az MVH-HACS-IH kommunikáció módja túlságosan formalizált1, rugalmatlan, az alkalmazható kommunikációs csatornák miatt többnyire egyoldalú és nem párbeszéden alapul. Az átlag kommunikációban a hatósági alá-fölérendeltségi viszony, az irányítás és szankcionálás érvényesül a partnerség és a problémamegoldásra való törekvés helyett.

Összegezve azt mondhatjuk, hogy a többszintű kormányzás alapvető feltételei, a bizalom, a nyitottság, a kommunikáció, a rugalmasság, a felelősségvállalásra és decentralizációra való hajlandóság, valamint az általános támogató légkör jelenleg hiányoznak a LEADER rendszeréből, és ez jelentősen hátráltatja a program sikeres megvalósítását, rontja hatékonyságát.

Nemzetközi tapasztalatok A LEADER végrehajtásában résztvevő intézmények a közös EU-s szabályozásból adódóan minden vizsgált országban nagyon hasonlóak (Irányító Hatóság /minisztérium/, Kifizető Ügynökség /esetleg regionális szint/, HACS, önkormányzatok, hálózati egység). A lényegi különbség az egyes intézmények működésében és a köztük lévő viszonyban rejlik. A LEADER sikere mindenütt alapvetően a HACS-ok autonómiájának, illetve a különböző szintű (helyi, regionális, központi) intézmények bizalomra épülő, nyitott, támogató együttműködésének függvénye. Központi szinten a vidékfejlesztési program mindenütt komplexen, a KAP támogatásokon messze túlmutatóan közelíti meg a vidéki problémákat. A különböző szektorok összehangolására a legjobb rendszer Finnországban van, ahol az 1988-ban felállított Vidékpolitikai Bizottság 700 bevont szakértővel, 125 taggal, 50 fős titkárságával, tematikus munkacsoportjaival átszövi a vidékpolitika teljes rendszerét és minden vidékfejlesztést érintő kérdésben súlya van. Írországban ilyen bizottság nincs, viszont a LEADER-t interszektorális, külön a vidékfejlesztés szakterületére létrehozott minisztériumból irányítják. A központi irányítás és a HACS-ok viszonya mindenhol viszonylag jó, bár az együttműködés és a kommunikáció szintje meglehetősen különböző. Andalúziában például a regionális kormányzat jelentős erőfeszítéseket tesz a HACS-ok munkájának segítésére. Megelőlegezi a LEADER teljes finanszírozását nemzeti forrásból; a régió és az EU közti tárgyalások során igyekezett megvédeni a HACS-okat a Brüsszelből érkező, az andalúz rendszerhez nem illő szabályoktól. Az IH általában próbálja kiszolgálni a HACS-ok igényeit, segíteni őket a munkájukban. Ezt a stabil jogi környezet megteremtése mellett szakmai anyagok készítése, személyes kapcsolattartás és az általánosan pozitív, támogató viszonyulás révén érik el. Ugyanakkor Írországban az IH megfelelő erőforrások híján napi ügyekben nem tudja megfelelő hatékonysággal segíteni a HACS-okat. Spanyolországban a Nemzeti Vidéki Hálózat (az IH-val ellentétben nem regionális, hanem nemzeti szinten lévén) Madridból nem tud, és a HACS-ok szerint nem is akar segíteni semmiben, gyakorlatilag nincs vele kapcsolatuk. Ausztriában sok feladatot lát el az NVH (IH kis létszámú, ezért korlátozottak a kapacitásai) és nagyon jó a kapcsolata a HACS-okkal. A Kifizető Ügynökség szerepe Írországban és Spanyolországban a ’Global Grant’ intézménye miatt nem releváns. A másik két országban a magyarországihoz hasonló rendszerben a kifizető ügynökségeknek jelentős szerep jut, de különösen az osztrák tapasztalatok azt mutatják, hogy a megközelítésük nagyon rugalmas, megengedő és alapvetően a HACS-ok és a kedvezményezettek iránti bizalomra épül.

A tanulmány készítésének idején éppen új MVH belső utasítás határozta meg annak a rendjét, hogy a HACS kérelemkezeléssel foglalkozó ügyintézői a hét mely napjainak mely szakában hívhatják telefonon az MVH munkatársait, tulajdonképpen közös feladataik (kérelemkezelés) végrehajtásának kérdéseiben. 1

9

A vizsgált országokban a jogi környezet stabil (a HACS-ok munkáját meghatározó rendeletek nem, vagy csak nagyon ritkán és indokolt esetben változnak) és az intézményi környezet általában támogató, segítő. A HACS-okat leginkább a kiválasztás és a stratégiával kapcsolatos minőségi követelmények révén kontrollálják, később, a program megvalósítása során már sokkal kevésbé (pl. a működési költség részleges megvonása révén nem). A leghosszabb LEADER múlttal rendelkező Írországban és Andalúziában a HACS-oknak a költségvetésük erejéig valós döntéshozási jogosultságuk van, amelybe alig szól bele a nemzeti szintű adminisztráció. Ez a modell a legegyszerűbb, ilyen rendszer irányába törekednek a finn HACS-ok is. A regionális/megyei, vagyis a HACS-okhoz legközelebb eső adminisztratív szinttel általában több a konfliktus. Andalúziában például az ezen a szinten (megye/provincia) működő IH kirendeltségeknek sok feladatuk van a LEADER-el kapcsolatban, nagyon leterheltek és híján vannak a szükséges speciális tudásnak. Ezért sokszor inkább „a törvény betűjét tartják be az értelme helyett”, ami feszültségeket, fennakadásokat okoz a rendszerben. A HACSok panaszait a központi IH gyakran jogosnak ítéli és orvosolja a problémát. Ez ugyanakkor feszültségeket kelt a Központi IH és a megyei kirendeltségek között, ami szintén hátráltatja a munkát. Hasonló, a regionális szintet érintő problémákról kaptunk hírt Finnországból, ahol a regionális adminisztráció (IH és KÜ feladatok) viszonylag erős és független, megvan a lehetősége, hogy szembe menjen a HACS döntéseivel. Itt leginkább az adott régió ügynökségének intézményi kultúráján, vagy magán az ügyintéző személyén múlik a programvégrehajtás gördülékenysége. Az egységes eljárásrend ellenére régiónként igen nagy különbségek vannak.

Javaslatok A többszintű kormányzás működésének javítása nem egyszerű feladat. A szélesebb kommunikációs és politikai, együttműködési kultúra fejlődésére, a szélesebb intézményi környezet változására, a vidékfejlesztés általános pozíciójának erősítésére van hozzá szükség. E folyamatok elindítása természetesen messze kívül esik tanulmányunk kompetenciakörén. Mégis szeretnénk felvetni néhány egyszerűbb, megvalósítható ötletet, amelyek talán javíthatnak a jelenlegi helyzeten. 

Az ügymenetek, rendeletek, intézmények kialakításában és működtetésében javasoljuk felhasználni a nemzetközi szinten elérhető tapasztalatokat. Javasolt forrás és szervezés biztosításával lehetővé tenni a hivatalnokok és szakértők számára a külföldi tapasztalatszerzést (tanulmányutak) , illetve a Phare Twinning Experts programhoz hasonlóan kellene „importálni” külföldről felkészült szakembereket, akik itt helyben dolgoznak a hazai problémákon. Mindebbe természetesen a HACS-okat is érdekeltté és érintetté kell tenni.



A vidékfejlesztési programok végrehajtásával foglalkozó intézményhálózatot szervezeti átvilágításnak javasoljuk alávetni, szociometriával, folyamat-modellezéssel. A következtetések alapján mélyreható változtatásokat szükséges tenni az ügymenetben, a feladatok elosztásában, az erőforrásokkal való gazdálkodásban.



Fontos újragondolni az ügyfél- HACS-MVH-IH közötti kommunikáció célját. Mikor és mely érintettek számára szeretnénk egyoldalú, két-, illetve többoldalú információáramlási lehetőséget biztosítani. Mikor hatékony a közvetlen, illetve közvetett kommunikáció. Hogyan lehetne nyíltabbá, hatékonyabbá tenni a rendszert?



Fontos az IH és a HACS-ok közötti személyes kapcsolat megteremtése, ami segíti a különböző szintek közötti kohéziót és annak a belátását, hogy a közös célt - vagyis hogy a vidékfejlesztési forrásokat a vidéki emberek számára lehető leghasznosabban, leghatékonyabban használja fel az ország - csak közös erőfeszítéssel lehet elérni. (A finneknél pl. a HACS-ok működésének segítéséhez nagyban hozzájárult egy „audit” látogatás, melyen ugyan közösen átvilágítják a működést, de a cél nem a szankcionálás, hanem a problémamegoldás, tanítás. Ezt minden új, vagy személyi állományában megújult csoportnál megteszik, a nemzeti és a regionális szintű intézmények közösen. Innentől arcokhoz, személyekhez köthetők az ügyek. A kapcsolattartás, problémamegoldás fő formája a telefon és email innentől kezdve emberekhez köthető.)



A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a HACS munkájának szinte minden eleméhez szükségszerű a fejlesztések megvalósulásának nyomonkövetése. Ebből kifolyólag az ügyfél-HACS-MVH-IH közötti kommunikáció folyamatát úgy kell átalakítani, hogy a HACS-ok/jövőbeli CLLD csoportok a fejlesztések 10

vonatkozásában teljesen „képben legyenek”. Az információáramlás a nemzetközi tapasztalatok alapján úgy hatékony, ha az ügyféllel való kommunikáció a HACS-on keresztül történik. A kommunikációs csatornák tekintetében javasoljuk élni a 21. század vívmányaival és a tértivevényes postai utat elektronikus kommunikációval felváltani. 

Az IH vezetésében és a munkatársak között is több felkészült, motivált, rátermett hivatalnokra lenne szükség. Munkájukhoz elegendő erőforrást, motivációt kell biztosítani. Fontos, hogy ezeken a posztokon ne legyen túl nagy a fluktuáció.



A különböző intézményi szintek és típusok közti kommunikáció és együttműködés érdekében a Minisztérium és az MVH dolgozóinak időről időre el kellene tölteniük némi időt (évente két-három hetet legalább) a rendszer valamilyen más részében (pl.: egy HACS, regionális kirendeltség, NAKVI, stb.) Ez nagyon jó módszer az egész rendszer hatékonyságának növelésére, rövid idő alatt visszahozná a befektetést. (Ilyen típusú tapasztalatcserére az EU Bizottság hivatalnoki karában is van lehetőség.) A HACS-ok számára releváns, jó minőségű, stratégiailag átgondolt és felépített képzéseket kell biztosítani. Hasonlóan, átgondolt mentori rendszerre is szükség van, melyben a mentorok az IH-tól függetlenül dolgoznak, a HACS-ok maguk választhatják ki a nekik tetsző mentort és a finanszírozás központi forrásból a HACS-ok számára címkézett, csak ilyesfajta tanácsadásra költhető pénzként érkezik.



Szükség lenne független hatásvizsgálati rendszerre, ami a vidékfejlesztési munka társadalmi, gazdasági, környezeti hatásait vizsgálná (nem egyenlő a jelenlegi monitoringgal, vagy a szokásos auditokkal). Ennek során a társadalomtudomány és a közgazdaságtan leghaladóbb eszközeit és a programértékelés nemzetközi élvonalának módszereit kellene alkalmazni. A cél nem csak aggregált eredmények előállítása, hanem közvetlen visszacsatolás is a HACS-ok irányába.



A HACS-okat képzéssel, segítséggel, szolgáltatásokkal, a vidékfejlesztési munkában való érdekeltté tétellel kellene irányítani, vagyis "inkább répával mint furkósbottal". Ugyanakkor a konzekvensen rosszul működő, nem fejlődő HACS-okat és munkaszervezeteket egyedi programmal kell fejleszteni. A szankciók alkalmazása csak végső eszköz lehet, ugyanis alapjában véve kontraproduktív következményekkel jár. ,.



A CLLD/LEADER csoportok kiválasztásánál csak a valóban felkészült és átgondolt stratégiával rendelkező területek kapnának lehetőséget a programjuk elindítására. A gyengébben teljesítők alaposabb felkészülés után csatlakoznának. Ezt a HACS-ok kiválasztása fejezetben javasolt többkörös kiválasztás módszere lehetővé teszi.



Szükség lenne egy, a finnországihoz hasonló a VM által koordinált és a VM, MVH, HACS, NAKVI képviselőiből álló állandó LEADER vagy HACS munkacsoport, és egy tárcák közötti vidékfejlesztési (esetleg CLLD) munkacsoport felállítására és működtetésére is, melyek rendszeresen tárgyalnák a LEADER/CLLD csoportokat érintő témákat. A hangsúly a rendszerességen van és az érintett intézmények részvételén. A két munkacsoport összetételében természetes az átfedés.

11

3. A HACS-OKON KERESZTÜL MEGVALÓSULÓ FEJLESZTÉSEK Magyarországi jellemzők A jelenlegi programozási ciklus során a hazai akciócsoportok a 3-as tengely nem horizontális négy intézkedése illetve a 4-es tengely, a tulajdonképpeni LEADER program tekintetében rendelkeznek a térségükre elkülönített forrással. A HVS-ek készítése során a HACS-ok nem csupán a térségben rendelkezésre álló EMVA forrásoknak megfelelően tervezhettek, hanem szélesebb ágazati körben, illetve tematikában. A HACS-ok ekkor még szabadon, megkötés nélkül tervezhettek az egyes várható III-as tengelyes intézkedésekkel, majd a helyi tervezés lezárását követően jelent meg az a négy, nem horizontális intézkedést szabályozó FVM rendelet, amely jelentősen szűkítette a benyújtható projektek körét. A helyi tervezést, a HVS-ek tartalmát nem hangolták össze pl. akár a III. tengelyes források országos tervezésével – így sok HACS a négy, nem horizontális jogcímre (falumegújítás, vidéki örökség megőrzése, mikrovállalkozások és turizmus fejlesztése) az országostól sok részletben eltérő helyi megvalósítást tervezett, amely nem illeszkedett a később központilag kiírt négy jogcímhez. Ez a koherencia zavar a programozási időszak alatt végigkísérte a HVS-ek jelentős részét. A nem horizontális intézkedések rendelet tervezeteinek korai változata elvileg a HVI irodák a birtokában volt már a HVS tervezés időszakában, de nem volt egyértelmű iránymutatás arra vonatkozóan, hogyan kell ezeket figyelembe venni a HVS tervezésnél. Végeredményben tehát a HACS-ok 3-as tengely intézkedéseire irányuló helyi tervezési és később döntéshozói tevékenysége a megvalósulást tekintve csaknem szimbolikus volt. Az EMVA hatályán kívüli projektekhez történő forrásszerzéshez, illetve -felhasználáshoz a HACS-ok többsége nem rendelkezett megfelelő és főként elegendő humán erőforrással. 2009 októberétől a Kifizető Ügynökségtől delegált feladatok ellátására összpontosult a HACS kapacitásainak nagyobb része, átlagosan évente 5-6 hónapra mintegy kizárólagosan lekötve a munkaszervezetek munkatársait. E körülmény rendkívüli módon megnehezíti egyéb projektek kialakítását, menedzsmentjét, mivel azok feladatai nem korlátozódnak a HACS munkaidőben szabad periódusaira.

Nemzetközi tapasztalatok A 2007-2013-as időszakban a legnagyobb súllyal minden vizsgált országban a 3. tengely céljainak megvalósítására alkalmazzák a LEADER megközelítést. A 3. tengely minden intézkedésével tervezhettek a HACS-ok, ezen felül Írország kivételével az 1. és 2. tengely egyes intézkedései (Ausztriában mindegyik) is beletartoztak a HACS-ok által megvalósítható intézkedések körébe. Az íreknél az említett korlát azért nagy probléma, mert a Programban nem terveztek 41-es intézkedést (a 4-es tengely keretén belüli viszonylag rugalmasan felhasználható fejlesztési forrást az 1-es tengely célkitűzéseinek támogatására), csakis a 3. tengely intézkedéseit „hajthatták végre” a HACS-ok, mezőgazdasági, élelmiszeripari fejlesztéseket még közösségi alapon sem támogathatnak. Egy alapvetően élelmiszergazdaság alapú térségben azonban nehéz komoly helyi gazdaságfejlesztést generálni az élelmiszergazdaság fejlesztése nélkül, amelyre így a HACS-ok nem jogosultak. A helyi szintű tervezés és a később központi szinten definiált intézkedések Ausztriában is problémát okoznak. Egyértelműen károsnak ítélik a központi szinten meghatározott intézkedések „ráerőltetését” a HVS-ek megvalósítására. Finnországban ugyanez azért nem jelent gondot, mert a nemzeti Vidékfejlesztési Program, illetve az erre vonatkozó jogszabály csak a legszükségesebb kereteket határozzák meg, viszonylag nagy szabadságot hagyva a megvalósítható tartalom helyi formálására. A 3. tengely megvalósítása Finnország kivételével kizárólag a HACS-okon keresztül történik. A finneknél választhat a pályázó a HACS és a horizontális (regionális központba történő) benyújtás között. A pályázók többnyire a HACSokat választják, mert rajtuk keresztül több segítséget kapnak, egyszerűbb a forráshoz jutás. Vannak azonban olyan fejlesztések pl. a 150 ezer euró felettiek, amelyeket csak horizontális benyújtással lehet megvalósítani, így ezek a nagyberuházások nem terhelik a HACS-ok fejlesztési kereteit és adminisztratív kapacitásait. A finn HACS-ok 12

mozgásterét növeli, hogy indokolt esetben van lehetőségük a tengelyek közötti átcsoportosításra, így ez nem korlátozza vagy nehezíti az igények szerinti forrásfelhasználást. Erre a másik három ország csoportjainak nincs lehetősége, bár egy tengelyen belül az intézkedések között az andalúz HACS-ok is szabadon mozgathatják a forrásokat.

Javaslatok A HACS-ok által megvalósítható stratégiák tematikai hatókörét alapvetően befolyásolja a CLLD/LEADER több alapból történő finanszírozhatóságát lehetővé tevő Tagállami döntés. Bár a tanulmány szerzőinek egyöntetű véleménye, hogy a vidék problémáinak valós és hathatós kezelése az alapok integrált, helyi felhasználásán keresztül lehetséges, javaslatunkban foglalkozunk a kizárólag EMVA finanszírozású CLLD/LEADER eshetőségével is. Fenti döntéstől függetlenül a hazai és nemzetközi tapasztalatok alapján az alábbi szempontokat javasoljuk figyelembe venni a tervezés tartalmi kereteinek kialakításakor: 1. Javasoljuk, hogy központi szinten csak a tartalmi kereteket határozzák meg, meghagyva a HACS-ok szabadságát a HVS konkrét tartalmának helyi szükségletekhez igazodó kialakításában. Ez a javaslat harmonizál a LEADER Albizottság jobb fejlesztési stratégiák készítésének támogatását célzó 4. fókuszcsoportjának jelentésében szereplő megállapítással, miszerint a jelenlegi tervezési periódusban a csoportok ¾-e maga választhatta, vagy alakíthatta ki a HVS-ben szereplő támogatható tevékenységeket, amelynek rendkívül pozitív volt a megítélése mind az IH-k, mind pedig a HACS-ok részéről abból a megfontolásból, hogy ezáltal a programok sokkal inkább reagáltak a helyi szükségletekre és lehetőségekre. Az Uniós keretekhez és a vidékfejlesztési programokhoz történő igazodás ugyanakkor sok csoportnál fókuszt adott a HVS-eknek. A jelentés következtetése, hogy meg kell találni a nemzeti keretekbe illeszkedés és a helyi szükségletekhez történő igazodáshoz szükséges rugalmasság közötti egyensúlyt. Ez utóbbi elengedhetetlen a LEADER kulcsszempontjainak teljesüléséhez is. Érdemes lefordítani és tanulmányozni a finn vidékfejlesztési szabályozást, amely két alapjogszabálya a vidékfejlesztési támogatásokat szabályozó rendeletet és ennek végrehajtási rendelete. Ez a két jogszabály az intézkedésenkénti jogcímek külön rendeletekben történő szabályozása helyett az alábbi struktúrában határozza meg a támogatás folyósításának jogosultsági feltételeit: 1) Vállalkozási projektek támogatása, ezen belül a) vállalkozás indítására (kezdő munkaerő bértámogatása 2 évig a jövedelem 50%-ig); b) beruházások; c) fejlesztési projektek (nem beruházás, pl tervezés, szolgáltatás, marketing, új termék kifejlesztése stb.); 2) Közösségi célú projektek támogatása, ezen belül a) fejlesztési projektek (nem beruházás, pl tervezés, szolgáltatás, marketing, új termék kifejlesztése stb.); b) képzések; c) beruházások. Ezekre természetesen egy projekten belül kombinálva is lehetőség van pályázni, ezzel esélyt adva a komplexebb, komolyabb fejlesztési elképzeléseknek. A tartalmi kereteket maga a Vidékfejlesztési Program szabja meg. 2. A fenti ponttal szorosan összefügg, hogy egyik vizsgált országban sincsenek intézkedésenkénti jogszabályok és/vagy pályázati felhívások. Erre a keretek szabályozásán felül egyszerűen nincsen szükség. Javasoljuk ebben a témában a vizsgált országok gyakorlatának haza alkalmazását (ez egyébként részben az ÚMFT-ben is így van). 3. Mind a tervezésben, mind pedig a végrehajtásban javasolt kerülni a lehatárolások (területi, programok, tengelyek, intézkedések közötti) olyan módon (korlátokként) történő alkalmazását, amely akadályozza a különböző szektorok és azok szereplői közötti kölcsönhatásokat, szinergiákat. Mindenképp javasolt a merev területi lehatárolások felváltása a projekt tartalma és nagyságrendje szerinti orientációra. A területi lehatárolások a vidéki térségeket az eddigi gyakorlat alapján minden esetben negatívan érintették.

13

4. A programok, tengelyek és intézkedések közötti eddig jellemzően alkalmazott lehatárolások a kettős finanszírozás programszintű elkerülésének szándéka miatt történtek. A túlzott részletességgel megfogalmazott keretek szükségképpen a végrehajtás későbbi lehetőségeit csökkentik. A kettős finanszírozás kiszűrését pedig úgyszólván lehetetlen program szinten megakadályozni, azt projekt (ún. műveleti) szinten kell és lehet hatékonyan megoldani. Ezzel a szemlélettel sem a tervezés, sem a program végrehajtás lehetőségei nem szűkülnek. 5. A potenciális akciócsoportok már a tervezés során ismerjék a tartalmi és a pénzügyi kereteiket. Javasolt elkerülni a totális tervezés, majd a szűk korlátok közé beszorított megvalósítás ellentétéből eredő feszültséget, hitelvesztést. 6. A helyi fejlesztési stratégiák tematikus orientációjára javasoljuk, hogy a tervezés módszertani útmutatója tegyen javaslatot a térségi szinten megvalósítandó célokra, összhangban a KSK és az egyes alapok célrendszerével. Hangsúlyozzuk, hogy NEM vagy-vagy döntésről van szó, hiszen egy-egy cél megvalósulását egyszerre szolgálhatják horizontális és térségi szintű fejlesztési konstrukciók. Az orientációt a fejlesztések nagyságrendje kell, hogy biztosítsa (lásd a finn gyakorlat, amelynél a HACS-ok által megvalósítandó intézkedések esetén a 150 ezer euró feletti fejlesztések horizontális megvalósításúak). Kizárólag EMVA-ból finanszírozott CLLD/LEADER-re vonatkozó javaslataink: 1.

Tartalmi: Amennyiben Magyarország a kizárólag EMVA alapból finanszírozható CLLD/LEADER mellett dönt, úgy javasoljuk, hogy a HACS-ok szabadon tervezhessenek az EMVA rendelet tervezet összes intézkedésére azzal a feltétellel, hogy a „Tudásátadás és tájékoztatási tevékenységek”, a „A mezőgazdasági üzemek és a vállalkozások fejlesztése” c. intézkedés (a) „a vállalkozás beindításához nyújtott támogatás” és (b) „nem mezőgazdasági tevékenységekre irányuló beruházások” pontjai, illetve az „Alapvető szolgáltatások és a falvak megújítása a vidéki térségekben” intézkedés kivételével, a többi intézkedés keretében csakis olyan projektek legyenek a HACS-on keresztül támogathatók, amelyek több személy/szervezet együttműködésével jönnek létre és amelynek eredményeiből is több személy/szervezet is részesül. Itt nem az együttműködések papíron történő dokumentálási kényszerére gondolunk, hanem olyan fejlesztések támogatására, amelynek térségi hatása van, amely több szereplő közös érdekéből és több szereplő által jön létre. Javasolt ezen felül a HACS-okon keresztül megvalósítható fejlesztéseknél értékhatár bevezetése (150 ezer euró), amely felett horizontális benyújtás szükségszerű. Ezzel ezek a nagyprojektek nem a HACS-ok költségvetését terhelik. Fenti korlátozások bevezetését abból a megfontolásból javasoljuk, mivel elkerülendő az a helyzet, hogy a HACS-ok véges forrásai néhány mezőgazdasági termelőnél vagy nagy léptékben fejlesztő szereplőnél koncentrálódjanak, ahol a beruházás eredménye legnagyobbrészt a kedvezményezettnél hasznosul. A korlátozásokat Program szinten javasoljuk definiálni és a helyi szintű projektkiválasztás jogosultsági kritériumaként javasoljuk alkalmazni. A HACS-okon keresztül megvalósítható fejlesztések értékhatárának bevezetése mellett rendkívül fontosnak tartjuk a konzorciális formában történő, több éves projektek (alprogramok) megvalósításának lehetővé tételét. Ezen komplex, több szereplős projektek esetén, ha az megfelelő indoklással alátámasztott, javasoljuk lehetővé tenni a 150 ezer eurós limit meghaladását.

2.

Pénzügyi: Javasoljuk az EMVA források legalább 20%-ának LEADER/CLLD-n keresztül megvalósuló fejlesztésekre allokálását. Ezen felül további 10%-ot a fent felsorolt intézkedéseken keretében (ezek a korábbi 3. és 4. tengely jellegű intézkedések) megvalósuló horizontális projektek finanszírozására történő elkülönítését. Ez az arány mindössze 9%-kal haladja meg a jelenlegi 3. és 4. tengely forrásarányát. A növelés indoka a LEADER/CLLD tematikus kiterjesztése a jelenlegi 1. és 2. tengelyes tevékenységekre az 1. pontban említett módon.

14

3.

Eljárásrendi: Az eljárásrendi javaslatokat másik fejezetekben részletezzük, ugyanakkor fontosnak tartjuk itt is megemlíteni a differenciált követelményrendszer érvényesítését (kisprojektek esetében adminisztratív könnyítések).

Több alapból finanszírozható CLLD/LEADER-re vonatkozó javaslataink: 1.

Tartalmi: Ebben az esetben is fenntartjuk a HACS-okon keresztül megvalósuló EMVA intézkedésekre vonatkozó fenti javaslatunkat. Ugyanakkor fontosnak tartjuk az ESZA típusú humán fejlesztések lehetővé tételét a helyi fejlesztési stratégiák megvalósításán keresztül. Az emberi erőforrás fejlesztése, a társadalmi felzárkóztatás, a helyi közösségek építése tipikusan olyan terület, ahol csakis a helyi adottságokhoz és körülményekhez igazodó, hosszú távú programok vezethetnek eredményre, ezért a HACS-okon keresztül elosztható ESZA források felhasználásának szintén csak a keret feltételrendszerét kellene központilag meghatározni. Az ERFA és az ETHA források HACS-on keresztül történő felhasználásához az EMVA intézkedések többségénél kikötött közösségi jelleget és nagyságrendet javasoljuk feltételként szabni.

2.

Pénzügyi: a legalább 20%-os EMVA részesedés mellett minimum 10-%-ot javaslunk a többi alapból is a vidéki CLLD-k finanszírozására. Becslésünk alapján ez akciócsoportonként átlagosan 6-7 milliárd Ft forrást jelent, amely az eddigieknek 2-3-szorosa és a kibővített célokat figyelembe véve abszolút indokolt.

3.

Eljárásrendi: Lehetővé kell tenni, hogy egy összetett elképzelés egyetlen pályázat keretén belül megvalósulhasson, függetlenül attól, hogy vannak több alapból finanszírozandó elemei. A források (alapok) beazonosítását nem a pályázónak kell végeznie, vagy esetleg a HACS segítségével. A beruházási vagy képzési elemek támogatásarányai közötti különbségeket egy projekten belül kell érvényesíteni.

15

4. A LEADER VÉGREHAJTÁSÁNAK SPECIFIKUMAI, SIKERKRITÉRIUMOK 4.1 AZ AKCIÓTERÜLETEK KIALAKÍTÁSA Magyarországi jellemzők A 2007-2013 időszakban működő LEADER HACS-ok akcióterületeinek kialakítására lehetőséget biztosító2 jogszabály elveiben előírta a vonatkozó EK rendeletek legfontosabb elemeinek betartását: a szabad területi választást illetve a HVS tartalmában való önrendelkezés lehetőségét. A végrehajtás során azonban ezek az elvek nem érvényesültek kellően illetve minden esetben. Az egyes akcióterületek kialakítását a helyi közösségek maguk tehették meg, ám minden akcióterület létrehozásához az Irányító Hatóság biztosította azt a szervezeti hátteret (HVI hálózat), amely a létrehozás szervezési és adminisztrációs feladatait kizárólagosan végezhette. A Helyi Közösségek (HACS létrehozásának első lépése) nyilvántartásba vételét a helyi HVI irodánál kezdeményezhette a közösség olyan formanyomtatványok, jegyzőkönyv minták használatával, melyek a HVI-nél álltak rendelkezésre. A végrehajtást zavarta, hogy a HVI irodák az akkori statisztikai kistérségekhez 3 igazodva jöttek létre és működtek, ellentétben a helyi közösségekkel, melyek az esetek többségében nem igazodtak a kistérségi struktúrához. Ilyenformán egy-egy HVI területét több Helyi Közösség elindítása érintette és fordítva: egy HACS területén több HVI is működhetett. Az IH döntő részben jóváhagyta a az előzetes nyilvántartásba vételt kérő Helyi Közösségek által lehatárolt területeket. Az Akcióterületek kialakítása során az IH nem törekedett a korábbi, AVOP LEADER időszak akciócsoportjainak megőrzésére, szerves fejlesztésére, a folytonosság biztosítására. Új célkitűzés volt az ország vidéki területeinek teljes lefedése, amely lényegében meg is valósult.

Nemzetközi tapasztalatok Az akcióterületek kialakulása minden vizsgált országban hasonlóan szerves, hagyományokra épülő, de egyben dinamikus folyamat. Az egyes akcióterületeket, azaz a HACS működésének területi határait az Irányító Hatósághoz benyújtott (és általa elfogadott) HVS-ben határozza meg a potenciális HACS. A területek lehatárolását egyik ország szabályozása sem korlátozza központi szinten, az Irányító Hatóság a Helyi Stratégia elfogadásával szentesíti az alulról létrehozott területi lehatárolást. Jellemzően alsó és felső lélekszám korlát létezik illetve az egybefüggő terület elvének betartása – mivel a LEADER a területi tervezés alapegysége. Ez utóbbi elv alól az egyik kivétel Írország, ahol egyes HACS-ok nyelvi alapon illetve különálló szigeteken nem összefüggő területen jöttek létre, de ez a megoldás nem bizonyult hatékonynak. A másik kivétel Spanyolország, ahol 100 ezernél nagyobb lakosságú és nagyobb, akár 30 ezer főnél népesebb vidéki városokat is magukban foglaló HACS-ok is léteznek. Ezért a lehetőségért a madridi és a tartományi minisztériumok, és a spanyol HACS-ok alulról szerveződő érdekvédelmi hálózatai vállvetve harcoltak és máig a brüsszeli tárgyalások során elért jelentős sikerként értékelik. A területek kialakítása leginkább a földrajzi, társadalmi és gazdasági tényezők, személyes és szervezeti szintű kapcsolatok alapján történik. Mindemellett a több ciklust megért LEADER csoportok kialakulásában lényeges szerepe van a gazdaságos és hatékony működési méretnek is. Hagyományokra épül a HACS területek lehatárolása annyiban, hogy minden egyes új LEADER ciklus kezdetén lehetősége van az addig működő HACS-nak a fennmaradásra és új stratégia készítésére – ezt az illetékes Irányító Hatóságok nem korlátozzák. A HACS-ok többségére szervezeti és területi szempontból is jellemző a stabil, több cikluson átnyúló állandóság, mely a sikeres vidékfejlesztési munka feltétele. Ugyanakkor dinamikus a területek lehatárolása, hiszen minden programozási időszak elején lehetőség van területi korrekcióra, felmerül az optimális terület kérdése, esetleg önkormányzati összevonások történnek, így ezért előfordul, hogy egyes 2 3

93/2007 (VIII. 29) FVM rendelet 244/2003 (XII. 18.) Korm. rendelet

települések más HACS által lefedett akcióterületre kerülnek. A gazdaságos és hatékony működés egyre szorítóbb kényszer az európai források elosztásában. Bár még mindig vannak nagyon kicsi, néhány települést illetve néhány ezer fős népességet szolgáló LEADER csoportok, de a jellemző a 40-70 ezer fős akciócsoport. Arról hogy egy terület melyik HACS-hoz tartozzon, jellemzően az egyes települések vagy önkormányzatok döntenek. Különleges kivétel az ír megoldás, ahol a HACS-ok szakmai alapon, vitás esetben tulajdonképpen egymás között döntik el, mely területre készítik el „Üzleti Tervüket.” Írországban a Helyi Stratégiákat így nevezik, mivel az ír HACS-ok voltaképpen speciális non-profit fejlesztő cégek. A 2014-2020 közötti tervezési időszakra is hasonló módon kialakított Helyi Akciócsoportok lesznek jellemzőek – a LEADER területi lehatárolása olyan alapelveken nyugszik, melyek megváltoztatására nincs szándék a vizsgált országok egyikében sem. Kivételt képez ez alól Spanyolország, amely 2014-től nem tartozik többé a kohéziós területekbe, így jelentősen kevesebb uniós fejlesztési forrásban részesül majd. Ennek következtében nem biztos a teljes lefedettség, illetve összeolvadások valószínűsíthetők.

Javaslatok A 4. fókuszcsoport jelentése alapján Európában a jelenlegi akcióterületek kialakításával kapcsolatos döntésnél a HACS-ok ¾ része igen nagyfokú autonómiával rendelkezett. A térségek kialakításánál a legfontosabb tényezőként a területi koherencia, a korábbi együttműködések és a közös identitáson és szükségleteken alapuló, az adminisztrációs határokat átszelő partnerségben történő együttműködés képessége szerepelt. Ahol a HACS-ok döntési autonómiája a területek kialakításában sérült, a csoportok több mint felénél problémák jelentkeztek. A felmérés szerint az adminisztratív határokhoz történő igazodásból eredő előnyök alacsonyabb fontossággal bírnak, és az ezekhez történő igazodás a valódi térségi koherencia rovására megy. Összességében minél nagyobb az HACS-ok döntési autonómiája, a térségek kialakítása annál jobban illeszkedik a helyi szükségletekhez, fejlesztési potenciálokhoz és a kapacitásokhoz. Az akcióterületek kialakításánál nagyon fontos szempont a folytonosság abban az értelemben, hogy az új területek a jelenlegi területi lehatárolások tapasztalataira épülve módosulhassanak a helyi szereplők indítványai alapján. Javasoljuk, hogy a területek kialakítása maradjon HACS kompetencia, a minimum – maximum lélekszám és a területi egybefüggés elvének tiszteletben tartása mellett. A változtatásokat, illetve a HACS területének kialakítását a helyi fejlesztési stratégiákban megfelelő indoklással legyen szükséges alátámasztani. Az akcióterületek lehatárolásában továbbra se kelljen figyelembe venni a közigazgatási határokat, így a megyei határokhoz se kelljen igazodni. Javasoljuk az ország vidéki térségeinek LEADER/CLLD-vel történő teljes lefedését. A vidéki térségeket azonban nem az EMVA forrástömeg, hanem valós vidéki karakter alapján javasoljuk lehatárolni. Amennyiben az egyes programok által finanszírozható fejlesztések (ERFA és EMVA finanszírozott) nem területi alapon kerülnek lehatárolásra, hanem a fejlesztés tartalma és nagyságrendje alapján, akkor a vidéki térségek vidékiség alapján történő lehatárolása sokkal inkább megvalósítható. Mind a HACS gazdaságos működtetése, de legfőképpen a fejlesztésekhez szükséges fenntartható, gazdaságos területegység és népesség kialakítása miatt javasolt a kisebb csoportok összeolvadásának, méretnövekedésének motiválása, többek között a lakosságszámot is figyelembe vevő forráselosztással. A területi lehatárolás fontos kérdése az új szabályozás által nyújtott lehetőség, az urbánus térségek bevonása a LEADER/CLLD akcióterületeibe. A jogszabály alapján a 150 ezer fő alatti városok mind jogosultak erre. Érdemes azonban megvizsgálni, hogy a LEADER „helyi” léptékre vonatkozó kritériumának teljesítése nem teszi-e lehetetlenné az urbánus területek CLLD előnyeiből történő részesülését. A LEADER-ben a lokális karakter tulajdonképpen annak biztosítéka, hogy az akcióterület léptéke lehetővé teszi a helyi, személyes interakciókat. Más szavakkal a terület nem lehet olyan nagy, hogy csupán olyan tervezési egységgé degradálódjon, ahol korlátozottá válik a helyi polgárok bevonása.

17

Az ősszel megrendezett Transleader műhelymunkák egyik vitatémája volt a LEADER urbánus kiterjesztése. A megbeszélések során az alábbi megfontolások, javaslatok kerültek előtérbe: 1.

A városok „egy az egyben” (közös forrás, közös szervezet) történő bevonását a LEADER-be óvatosan kell kezelni, mert a városok döntő többsége nem gyakorol önmérsékletet a forrásszerzés terén. A megyei és nagyvárosi szinten a vidéki településeknek alacsony az érdekérvényesítő képessége, ezért az ilyen fajta urbánus nyitás veszélyeztetné a vidéki települések fejlesztési lehetőségeit (az EMVA az egyedüli forrás, amelynek felhasználásában a vidéki települések előnyt élveznek, ha ide is belépnek a városok, a vidék lehetőségei tovább csökkennek). További veszélyt jelent, hogy a közös munkaszervezet „elviszi” a fejlesztő tevékenység színterét a városba. Élénk vita alakult ki arról, hogy mekkora az a településméret, amely még a fenti veszélyek nélkül is „beengedhető” a LEADER-be. A legtöbben egyetértettek azzal, hogy az eltérő településszerkezeti adottságok és a településmérettől csaknem független (de legalábbis országrészenként igen eltérő) funkciógazdagság, valamint az eltérő együttműködési kultúra nem igazán teszi lehetővé az országosan egységes mérethatár meghúzását. Az erre vonatkozó döntést a legtöbben helyi térségi kompetenciába helyeznék (potenciális HACSok). Ez annál is inkább támogatható gondolat, mivel a „területi koherencia” kritériumának megvalósulása tulajdonképpen a megvalósítandó stratégia tartalmával szorosan összefüggő kérdés. A LEADER esetében emögött a vidéki és városi térségek közötti egyensúly helyreállítása, a vidéki térségek helyzetbe hozásának célja húzódik meg. Ezért a nagyobb városok gyakran explicite ki vannak zárva ebből a fejlesztési forrásból. Ezzel ugyanakkor az akcióterület gyakran el van zárva a funkcionális munkaerőpiactól, a legfontosabb köz- ás magánjellegű szolgáltatóktól (egészségügyi, oktatási, kereskedelemi és közlekedési központok). A tapasztalatok azt mutatják, hogy az olyan típusú problémák/feladatok, mint pl a munkanélküliség, vagy a vállalkozásélénkítés, nem oldhatók meg erősen szűkített térségeken belül. Ezek a térségek nem működhetnek forrásokért versengő izolált területi egységekként, hanem inkább olyan csomópontokként, amelyeknek a határvonalai összemosódhatnak és idővel változhatnak. A beavatkozások megfelelő területi léptéke leginkább a megoldandó problémától/megvalósítandó stratégiától függ. Ezzel a gondolatmenettel függnek össze a műhelymunkák további megállapításai is, miszerint:

2.

Többféle partnerség működtethető a városokkal, például a fejlesztési stratégiáknak lehetnek közös elemei/fejlesztési irányvonalai, részt lehet venni egymás tervezési folyamatában, illetve a projektek feletti döntéshozásban. Mindezt külön munkaszervezetekkel és elkülönített forráskeretekből.

3.

A városok bevonásának módja alaptól és a fejlesztési témától is függhet. A több alapból történő tervezés esetén az EMVA csak a szűkebb értelemben vett vidéki településeken realizálódhatna, míg az ETHA-ból, ERFAból és ESZA-ból a tágabb területeket lefedő fejlesztések támogathatósága is javasolt.

4.

Az alapok felhasználásának merev, területi alapon történő lehatárolása akadályozza, hogy a város és vidéke rá tudjanak kapcsolódni egymás fejlesztéseire.

5.

Az is felmerült, hogy a városi területek részvétele nem okozna gondot, akkor, ha: (1) a HACS-ok valóban autonóm módon dönthetnének a pályázatokról (hiszen akkor esetenként lehetne eldönteni, hogy egy-egy fejlesztés szolgálja-e a térség fejlődését, összhangban van-e a statégiával); (2) ha a helyi politikai, döntéshozási kultúra elérné azt a szintet, hogy a városok igenis tudjanak önmérsékletet tanúsítani (van olyan terület, ahol ez már ma is fennáll).

A felvázolt megoldás, miszerint az egyes városok LEADER/CLLD együttműködésbe bekapcsolásának döntése legyen helyi szintű kompetencia, a magyar valóságot figyelembe véve merész és bizonytalan kimenetelű javaslatnak tűnhet. A kérdést alaposan megvizsgálva azonban belátható, hogy az esetleges kockázat (egyes városok „kiszorítása”, lehetőségtől való elzárása, amely végső soron annak vidéki vonzáskörzetére is káros hatású) nem nagyobb, mint akkor, ha adott lélekszám alatti városokat automatikusan LEADER/CLLD résztvevővé teszi a központi szabályozás – ebben a városi túlsúly érvényesülésének kockázata jelentős. A helyi szintre bízott döntés kockázata azonban csökkenthető a többlépcsős HACS kiválasztás során alkalmazható korrekciókkal, mentorálással.

18

Amennyiben a nagyobb városok a megemelt lélekszám határ függvényében automatikusan LEADER/CLLD célterületté válnak, a korrekció lehetősége, eredményessége beszűkül. A szakmai kockázat akkor nagyobb tehát, ha helyi kontroll nélkül kerülhetnek be a LEADER/CLLD közösségekbe a nagyobb súllyal rendelkező városok. A fenti javaslatcsomag nem tér ki a kizárólag ERFA/ESZA finanszírozású urbánus CLLD-k kialakítására, csak az EMVA forrást is tartalmazó vidéki LEADER/CLLD-k urbánus nyitását tárgyalja. A megyei jogú városokat (lélekszámtól függetlenül) súlyuknál fogva nem javasolt „beengedni” a LEADER/CLLD-be, ezeknél a településeknél javasolt az ITI alkalmazása.

19

4.2 A HACS-OK JOGI FORMÁJA, SZERVEZETI FELÉPÍTÉSE Magyarországi jellemzők A HACS jogi formája Az AVOP LEADER+ időszakában működő LEADER akciócsoportok egyfajta konzorciális szerződéssel jöttek létre és működésüket közreműködő szervezeten, ún. gesztoron keresztül látták el. A 2007-2013-as időszak kezdetén az Irányító Hatóság kizárólag az önálló jogi személyiséggel rendelkező HACS formáját tartotta megfelelőnek és fogadta el. A HACS-ok 2008-ban lezajlott jogi személlyé válásakor választhattak az egyesület és a non-profit cégforma között. Mára a magyarországi akciócsoportok mindegyike egyesületi formában látja el feladatát. A korábbi 16 nonprofit kft. formában működő csoport a 2012. évre átalakult, és egyesületi formában működik tovább. Ennek az IH által kezdeményezett változtatásnak az volt a kiváltó oka, hogy a nonprofit cégként működő HACS-ok esetén a helyi közösség tagságának személyes részvétele, új tagok csatlakozása, bevonása a fejlesztési tevékenységbe nem vagy nehezen volt megoldható. Az egyesületi forma sokkal inkább alkalmas a helyi szereplők széles körű bevonására. Az egyesületek megalakításakor figyelni kellett a területi lefedettségre és a 3 szféra (civil, vállalkozói és köz) közti egyensúlyra. A bírósági nyilvántartásba vételt elősegítendő, az IH alapszabály tervezettel segítette az akciócsoportok megalakulását, azonban a tervezet több része (pl. tagozatok) nem állta meg helyét a bíróságokon, más részük értelmetlen, pl. tagságra, működésre vonatkozó korlátozásokat, szabályozásokat fogalmazott meg, mellyel az egyesülési törvényt is sértette. Az alapszabályt több alkalommal kellett módosítani, az Irányító Hatóság kérésének megfelelően. Az ilyen típusú beavatkozás azért is nehezen érvényesíthető, mert az egyes illetékes megyei bíróságok, illetve felügyeletet gyakorló ügyészségek sem egyformán értelmezik az egyesületi alapszabályokat. Az akciócsoportok szervezeti felépítése Minden akciócsoport jogi személyiségű szervezetének felépítése azonos: közgyűlés, elnökség (aki a döntéshozó testület is), felügyelő szerv és munkaszervezet alkotja. A helyi stratégia készítésekor fontos szerepe volt a tervezést koordináló csoportnak is, azonban a megvalósításkor már nem volt további feladatuk. A közgyűlés rendes és pártoló tagokból áll. Az egyesületek rendes működésében a közgyűlés nem operatív szerv, nem feladata a működés operatív felügyelete vagy a benne való részvétel. A hazai LEADER esetében jelentős probléma, hogy a közgyűlésnek (különösen stratégia felülvizsgálati időszakban) nagyon gyakran kell üléseznie, mert az IH szinte minden döntést tőle vár és nem elég az operatív szerv, az elnökség döntése. Emiatt az amúgy is passzivizálódó tagságot olyan kérdések miatt hívja össze a csoportok vezetése, amelyek egy átlagos tag számára nem fontosak, nehezen érthetők és nem jelentenek feltétlenül hívószót a megjelenésre. Az egyesületek operatív szerve az elnökség, ennek létszáma változó: 5-15 fővel működik (a létszám nagyrészt függ a HACS területi méretétől és a településszámától is). A támogatási kérelmekre, pályázatokra vonatkozó kérdésekben az elnökség döntéshozó testületi feladatokat is ellátott, amelyek ebben a ciklusban a minimum ponthatár megállapítására korlátozódtak. Ez alapján születik meg végül a döntés a nyertes pályázatokról. A stratégiához történő illeszkedés vizsgálat és a tartalmi vizsgálat nem a HACS (döntéshozó testület) egyedüli joga, a döntést az MVH felülbírálhatja, így jelen esetben nem beszélhetünk valós döntéshozatali kompetenciáról. Ezen túl az elnökségek az egyes jogcímek forrás kereteinek HACS szintű megállapításáról illetve átcsoportosításáról is döntenek bizonyos keretek között. Az elnökségben 1/3-ad, 1/3-ad, 1/3-ad arányban vesznek részt az (ön)kormányzati, vállalkozó illetve civil szereplők, a gyakorlatban azonban sok esetben ténylegesen önkormányzati személyek kerülnek be más szektorhoz tartozó szervezetekben betöltött szerepre hivatkozva.

20

Döntéshozó Testület: ezen szervezeti egység nem jelenik meg az alapszabályban, külön közlemény szabályozza működését. 2011 nyarán ún. Helyi Bíráló Bizottság nevű egységet kellett működtetni időszakosan a LEADER kérelmek bírálatához (az egyesületre bízták a tagok összeválogatását, csak arányokat és létszámot szabályozták). Később a HBB helyett ezeket Döntéshozó Testület néven újra kellett szervezni. Sok HACS-nál személyi összetételt tekintve megegyezik az Elnökséggel, de vannak HACSok, amelyeknél az Elnökségtől személyekben részben eltérő Döntéshozó Testület működik. A munkaszervezet fogalma az egész ciklusban zavaros. Gyakorlati értelmezésben ez az egyesület LEADER ügyekkel foglalkozó operatív szerve- Létszáma függ a terület nagyságától, az ellátandó feladat mennyiségétől (pl. saját projektek) és a rendelkezésre álló források mennyiségétől. A munkaszervezet vezetője felel a kiadott feladatok minőségi elvégzéséért. A munkaszervezetek kapacitását, innovativitását, munkaminőségét tekintve jelentős különbségek vannak az egyes csoportok között. A munkaszervezetek részére nem volt az elmúlt időszakban olyan egységes, átfogó és korszerű ismereteket adó képzés, mely segítette volna a tudásszintek egységesítését (pl. tervezési ismeretek, projekt fejlesztés és tanácsadás, projekt menedzsment), illetve a munkavégzéshez szükséges kompetenciák fejlesztését (pl. kommunikáció, tárgyalástechnika, problémamegoldás, time-management, hálózatépítés, adományszerzés, stb). Ugyanakkor a munkaszervezet tagjai, vezetője sem rendelkezik közjogi értelemben operatív döntéhozatali jogokkal, nem képviseli a szervezetet, nem utalványoz stb. Jogi értelmezésben a munkaszervezet nem válik el semmilyen módon az Egyesület többi részétől, a gyakorlatban az Egyesület fizetett alkalmazottait jelenti.

Nemzetközi tapasztalatok A HACS‐ok Írország kivételével mindenütt egyesületi formában működnek. Írországban ez a szervezeti forma nem létezik (helyette az egységes cégforma a „company limited by guarantee”). Spanyolországban a LEADER + óta kötelező az egyesületi forma, de ahol nem az, a HACS-ok többsége ott is ezt a formát választotta, mert ez a legalkalmasabb a LEADER megközelítés megvalósításához. A vizsgált országokban az alakuló szervezetek működését meghatározó szabályok tartalmába nem szólt bele az Irányító Hatóság, ez az adott térség, ill. a jogi környezet hatáskörébe tartozott, néhány esetben azonban segédletet adott ki. Ausztriában a HVS-nek tartalmaznia kellett a HACS szervezeti felépítését (jogi forma, döntéshozatali folyamatábra, alapszabály, menedzsment felépítése és feladatainak leírása). A HACS‐csal és a projektekkel kapcsolatos döntéshozás négyből három országban a Vezetőség/Elnökségben történik. A spanyoloknál a projektekről a tagságból az elnökség által kiválasztott népesebb szervezeti egység, a Térségi Tanács dönt, amelyet sokan felesleges párhuzamnak tartanak. Az Elnökségben (nem a közgyűlésben) általában az EU által megkövetelt elvet követik (vállalkozások, civilek, önkormányzatok közül egyik aránya sem haladhatja meg az 50%‐ot). A finneknél azonban olyan hármas felosztás működik (1/3 helyi önkormányzati képviselő; 1/3 helyi közösségek (szervezetek, egyesületek, nagyobb cégek); 1/3 „helyi emberek” (természetes személyek és kisebb vállalkozások), amelyet minden érintett nagyon hasznosnak ítélt. Az osztrák szervezeti felépítés sajátossága, hogy ún. kontrolling csoportok felelnek egyes, stratégiában nevesített fő tématerületekért (Mittelburgenland esetében ezen csoportok a stratégia 4 fő prioritásához kapcsolódtak), vagy projektekért (ezek nagyban hasonlítanak a magyar TKCS-re, azonban a stratégia elkészülése után is fennmaradnak és aktív vidékfejlesztési szerepet vállalnak). A HACS‐ok mérete, felépítése országonként, sőt tartományonként is különböző. Munkaszervezeteik mérete vagy alkalmazottaik létszáma jobb esetben alkalmazkodik az elvégzendő feladatok mennyiségéhez, típusához és a helyi társadalom adottságaihoz. Az osztrák és a finn akciócsoportok kis létszámú alkalmazottal dolgoznak (1,5– 4 fő). Mindkét helyen jelezték, hogy nagyobb kapacitásra lenne szükségük a térségi szereplők mobilizálásához és a projektek kezdeményezéséhez.

21

Az osztrákoknál többek között azért lehetséges a kis létszámmal történő működés, mert a HACS‐ok nem végeznek pályázatkezelési, kifizetési kérelem kezelési és ellenőrzési feladatokat. A finneknél a rendkívül fejlett helyi hálózatok (Falufejlesztési Egyesület mindenütt, fejlesztési szervezetek magas szintű együttműködése) jelentős terheket vállalnak át a fent említett feladatokból, így a HACS tulajdonképpen hálózatkoordinációs tevékenységet lát el a hálózatok kialakítása és mozgósítása helyett. Az eljárásrend egyszerűsége és az intézmények közötti kooperáció is segíti a kis kapacitással történő működést. A spanyol és ír HACS‐ok munkaszervezetei jóval nagyobbak: a spanyolok 8‐10 (de egyes HACS‐oknál akár 20 fős), az írek 10 fő feletti szervezetekkel dolgoznak. Ezek a szervezetek jelentős fejlesztési potenciállal rendelkeznek. Tevékenységük számottevő részét teszi ki projektek és együttműködések generálása, saját projektek elindítása, a végrehajtás mellett nagy szerepet tölt be a társadalom és gazdaságszervezés. Mindenhol lényeges tényező a HACSok tapasztalt, több programozási ciklust megért gárdája, ezek bejáratott kapcsolatrendszere, tudása.

Javaslatok A HACS jogi formájára vonatkozóan 

Javasoljuk, hogy az egyesületek alapszabályának tartalmát ne “írja elő” az IH (pl. tagfelvétel, ülések gyakorisága), legyen ez az akciócsoportok szabad döntési joga. Az IH kompetenciája csak az elvárt alapelvek betartatásáig terjedjen. A nonprofit törvény szabályozása nem írható felül IH rendeletekkel.



Javasoljuk, hogy maradjon meg a közgyűlés átfogó szerepe, amely a hatáskörébe tartozó témákról (pl. éves költségvetésről, beszámolókról) évente egyszeri, legfeljebb kétszeri alkalommal üljön össze és döntsön. A cél a tagság aktivizálása és nem elriasztása számukra érdektelen és értelmetlen ülésekkel.



A LEADER program szempontjából az elnökség képviselje a stratégiai szintet, ő döntsön a stratégiát és annak megvalósítását, a működés keretfeltételeit jelentő, meghatározó kérdésekben (fontos az elnökség szakmai összetétele és a szférák arányának megtartása), a munkaszervezet pedig az operatív feladatellátást végezze, lehetőség szerint a jelenleginél sokkal kisebb adminisztratív leterheltség mellett.

Az akciócsoportok szervezeti felépítésére vonatkozóan 

Javasoljuk, hogy az elnökség és a Döntéshozó Testület (DT) legyenek egyazon összetételű szervezeti egységek, de a DT az elnökségi tagokon kívül kibővíthető legyen (opcionálisan) további helyi szakemberekkel a megalapozott (szakmai értékelő) döntések meghozatala érdekében.



Javasoljuk, hogy a stratégia sikeres megvalósítása érdekében a helyi akciócsoportok részben saját munkaszervezeteik kapacitásának végessége, részben a térségi lábak, a stratégiai gondolkodásmód erősítése céljából ún. “műhelyeket” működtethessen, és ebben akár a helyi szakemberek, akár külső, speciális szaktanácsadók dolgozhassanak. (a műhelyek a stratégia egy-egy céljához, vagy akár egy-egy kiemelt programjához, projektjéhez kapcsolódóan működhetnének, és feladatuk adott témában egy-egy fejlesztési vonal elindítása, megalapozó dokumentumok elkészítése.) Fontos, hogy a műhelyek működtetéséhez felmerülő költségek elszámolhatóak legyenek, ennek jelenleg jogszabályi akadálya van, javasoljuk ennek feloldását. (a működési rendelet a HACS saját feladatellátásnak minősíti ezen és ehhez hasonló tevékenységeket, ezért nem is lehetséges ilyen jellegű költségek elszámolása.)



A szervezeti működés hatékonysága, eredményességének javítása céljából általánosságban is javasoljuk a külső szakértők bevonásának elszámolhatóvá tételét, bevonásuk lehetőségének jogi és pénzügyi megteremtését. (pl. döntéshozatalhoz, stratégia készítéséhez, megvalósításához, értékeléséhez, elemzéséhez, disszeminációjához, ill. további speciális témákhoz)

22



Javasoljuk, hogy a munkaszervezetek működési költségeinek meghatározásakor vegyék figyelembe, hogy egy átlagos térségi szervezet hatékony feladatellátásához szükséges a minimum 4-5 fő alkalmazása, főként, ha 2014-től integrált, több alapos stratégia megvalósítást szeretnénk elvárni tőlük.



Javasoljuk a szervezeti kultúra javítását, amely a program eredményes megvalósításának egyik feltétele. A munkaszervezetek számára az IH és az MNVH LEADER szakosztálya partnerségben készítsen egységes, rendszeres, a teljes programozási időszakon átnyúló “kézen fogó”, informális és formális tanulási formákat biztosító programot (akár “obszervatórium” jelleggel) annak érdekében, hogy a tudásszinteket egységesítse, emelje és előkészítse a helyi szakembereket egy több alapú, integrált srtatégia megírására és megvalósítására.

23

4.2 A HACS-OK FELADATAI, KAPACITÁSOK Magyarországi jellemzők Az akciócsoportok feladatai elvileg igen sokrétűek, hiszen a stratégiai tervezés és megvalósítás mellett a teljes III. és IV. tengelyes pályázatokhoz kapcsolódó projektgenerálást, projekt tanácsadást, pályázati és kifizetési kérelem tanácsadást, valamint a kérelemkezelést is el kell látniuk. Emellett igyekeznek eleget tenni azoknak a feladatoknak, melyeket az IH vagy saját vezetőségük ad. Valójában a csoportok többségénél kapacitások nagy része a kérelemkezeléssel és egyéb adminisztratív feladatokkal van lekötve. A komplex feladat ellátásához sajátos szaktudású munkatársakból álló munkaszervezet működtetése szükséges, mely képes minden munkát elvégezni magas minőségben. A HACS-ok által ellátandó feladatok szabályozása bonyolult, határozza azt meg. Ezek ellentmondásai nem kedveznek a munkaszervezetek térségi fejlesztési ügynökségi szerepkör betöltésének. A feladatok körét részben az egyesületi alapszabály határozza meg (ezen alapszabály tartalmát az IH adta meg, kötelező jelleggel), részben a többször módosított “LEADER Helyi Akciócsoportok feladat ellátásához az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtandó vidékfejlesztési támogatás részletes feltételeiről” című VM rendelet, részben az IH-val kötött együttműködési megállapodás, részben pedig az MVH-val kötött feladatátruházásról szóló szerződés. A kérelemkezeléshez akkreditált iroda működtetése és akkreditált dolgozók foglalkoztatása szükséges, mely egyrészt a képzettségi elvárások miatt szűkíti a dolgozók kiválasztásának lehetőségét, másrészt az akkreditált iroda fenntartása jelentős plusz forrásba kerül. A HACS munkaszervezeteinek kapacitása A működési költségek a ciklus folyamán jelentősen csökkentek, míg a feladatok nőttek (kérelemkezelés), így a munkaszervezeti kapacitásokkal folyamatos problémák vannak. A kérelemkezelés kezdeti szakaszában az MVH által megadott minimális kérelemkezelői létszám (3-5 fő) miatt minden akciócsoport bővítette a munkaszervezet létszámát, ám ehhez az új feladathoz és létszámhoz nem járt pluszforrás.

több dokumentum különböző szempontok szerint

A 141/2008-as VM rendelet (jelenleg hatályos 30/2012-es módosított rendelet szerint) (1) bekezdés a), e), i), k), m) és n) pontjában meghatározott tevékenységeket a LEADER HACS köteles maga ellátni. A feladatot kizárólag a munkaszervezettel munkaviszonyban álló munkavállaló vagy a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló személy láthatja el. A feladat ellátása érdekében a LEADER HACS alvállalkozót nem vonhat be, vállalkozói jellegű megbízást nem köthet. Ezek az alábbi tevékenységek: a) HVS megalkotására, felülvizsgálatára, valamint a HVS előrehaladásának és végrehajtásának évközi és időszaki értékelésére; e) a HVS-hez és annak megvalósításához kötődő tájékoztatási és információs tevékenységekre, a potenciális vidékfejlesztési szereplők, kedvezményezettek, érintett felek, szociális és gazdasági partnerek közötti együttműködés ösztönzésére, együttműködési hálózatok fejlesztésére és működtetésére, projektek generálására, továbbá a hátrányos helyzetű csoportok bevonására irányuló tájékoztatási tevékenységek folytatására; i) az IH által közvetlenül a LEADER HACS számára a HVS végrehajtása érdekében a munkatervben meghatározott feladatok elvégzésére; k) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap társfinanszírozásával megvalósuló vidékfejlesztési program és a HVS végrehajtása, a HVS népszerűsítése, a LEADER HACS népszerűsítése érdekében Az alábbi pont bár nem tartozik ide, de az MVH több esetben „elvitatta” annak külső vállalkozó bevonásával történő megvalósítását: d) a HVS végrehajtásában közreműködők felkészítésére, képzésére, továbbképzésére – az IH részére benyújtott beszámoló alapján ezen feladattervi azonosító alatt szerepeltetve – a támogatott intézkedések vonatkozásában, valamint a HVS megvalósítása érdekében;

A kérelemkezelési feladat továbbra is megmaradt, azonban a működési költségek csökkentése miatt létszámleépítéseket kellett végrehajtani, tehát a jelenlegi munkaszervezetek 2-5 fővel látják el az összes feladatot, mely sok esetben rendkívüli megterhelést és állandó túlmunkát igényel a kérelemkezelési időszakokban. A nagyfokú önadminisztráció és a kérelemkezelés miatt a közösségi együttműködést erősítő vidékfejlesztési feladatokra (animáció, saját projektek, szemléletformálás) nagyon kevés idő jut, a kérelem kezelési időszakokban lényegében semennyi. A térségi fejlesztési feladatokban nagyon fontos lenne az állandó jelenlét és aktivitás, ennek ciklikus megvalósítása (a kérelemkezelési időszakokon kívül) lényegesen rontja az eredményességet, a célok elérésének lehetőségét.

●

●

●

Magyarországon a munkaszervezetek átlagos létszáma 4 fő, amelyből 2 fő kérelemkezeléssel, 1 fő pedig az általános és pénzügyi adminisztrációval foglalkozik. A jogszabály a megfelelő diplomák szintjéig meghatározza. Az egyes előírások figyelmen kívül hagyják az egyes térségek speciális igényeit. Az akkreditált feladazok ellátásának létszám feltétele jelenleg a HACS_ok szinte teljes létszámát „lekötik”. A 141/2008. (X.30.) VM rendelet (jelenleg hatályos 30/2012-es módosított rendelet szerint) a) legalább két fő ügyintézőt alkalmaz, aki a b) pont szerinti, valamint ügykezelői feladatokat is elláthat és akik közül, legalább egy fõ fõállású, teljes munkaidõben foglalkoztatott; b) egy fõ, fõállású, teljes munkaidõben foglalkoztatott szakmai vezetõt alkalmaz, aki lehet a munkaszervezet vezetõje vagy helyettese, és elláthat ügyintézõi feladatot is; c) az általa fenntartott iroda a (3) bekezdés a) pontjában megjelölteken túl megfelel a 8. mellékletben szereplõ delegálási követelmény jegyzéknek; d) a 2009. október 1-je után felvett alkalmazottak a 8. mellékletben szereplõ személyi feltételeknek megfelelnek.

A nemzetközi tapasztalatok összegyűjtésénél tapasztalt térségi fejlesztési ügynökség szerepkört jelenleg csak néhány csoport vállalja fel és tölti be (nemcsak finanszírozási és kapacitási problémák miatt, hanem a munkaszervezetek eltérő felkészültsége és motivációja miatt is). Az elnökségi tagok, ill. egyesületi tagok ritkán vonhatóak be konkrét fejlesztési tevékenységbe, a folyamatos együttműködésnek, szakmai segítségnyújtásnak a pénzügyi, finanszírozásai lehetőségei nem, vagy nem megfelelő mértékben adottak. A térségi, vagy helyi, mikrotérségi szinten működő hálózatok, együttműködések sok ● ● ● esetben nem érték még el (országos átlagban) azt a szintet, hogy egyegy hálózati programnak a gazdáivá váljanak, míg ez láthattuk, hogy több európai országban mára jól működő gyakorlat. A civil kultúra, a civil foglalkoztatás, az önkéntesség nálunk, az európai átlaghoz képest gyermekcipőben jár. A hazai HACS-okra több feladat hárul, hiszen nem, vagy sokkal kevesebb mértékben támaszkodhatnak a civil hálózatokra, mint európai társaik. Feladatuk, hogy kezdeményezzék a civil szervezetek, hálózatok kialakulását, megerősödését, azaz saját partneri hálózatuk kialakítása is a HACS-ok egyik fő feladata. Ez a feladat idő- szaktudás- pénz- és ember igényes, de megérné a ráfordított energiát, azonban erre jellemzően kevés lehetőség van, főként a munkatervi beszámoló számára történik meg a feladatok adminisztrálása. A térségek hosszú távú fejlődése szempontjából erre nagyobb szükség lenne, mint adminisztráció végzésére, hiszen arra vannak megfelelő állami szervezetek, megfelelő finanszírozással.

Nemzetközi tapasztalatok A négy vizsgált tagállamban a LEADER Program, illetve a hozzá kapcsolódó intézmények (a helyi partnerség résztvevői és/vagy a HACS munkaszervezetek) a helyi fejlesztés fő gerjesztőivé váltak (Finnországban a HACS jellemzően koordinálja a már működő helyi hálózatokat). Finnországban az elnökségének és tagságának kb.10%‐a vesz részt ebben a munkában a munkaszervezet mellett. Írországban főként az értékelési és szakmai bizottságokba bevont szervezetek/személyek járulnak hozzá önkéntes alapon ehhez a tevékenységhez. Andalúziában ugyanezt a feladatot szinte kizárólag a HACS munkaszervezet dolgozói végzik, rendes munkaidőben (pályázati tanácsadás, fórumozás, stb.) vagy valamilyen saját projekt keretében. Az azonban mindenütt elhangzott, hogy bár a HACS‐ok egyik leglényegesebb feladatuknak tekintik a projektek generálását, ehhez általában nem áll rendelkezésre elegendő forrás és kapacitás. A HACS menedzsmenttel szemben támasztott jogszabályi képzettségi elvárások nem jelennek meg olyan mélységben, mint hazánkban, többnyire az alábbi készségeket, tudást kérik számon: 1. gazdasági (kereskedelmi) és pénzügyi menedzsmentben való jártasság 2. projektfejlesztői/vezetői és projektmenedzsment tudás, tapasztalat 3. térségismeret A projektgenerálást és a térségi társadalmi-gazdasági animációt a HACS-ok még egyes országokon vagy régiókon belül is rendkívül különböző színvonalon és intenzitással végzik. Természetesen ez nemcsak pénz

25

és tudás kérdése, nagy szerepet játszik benne a történelmi múlt, a A munkaszervezet fő feladata a LEADER 7 alapelvének közösségek szervezettsége, a civil együttműködések állapota és a térségi, helyi és projekt szintű alkalmazása: HACS munkaszervezetének intézményi kultúrája, vezetőjének 1. Terület alapú megközelítés 2. A „Bottom up” - alulról építkező megközelítés személyisége egyaránt. A társadalmi hálózatok Finnországban és 3. Partnerség (szektorok közötti) alapú Írországban hagyományosan nagyon fejlettek, így a csoportok megközelítés 4. Innováció - A tevékenységek újító jellege (főként a finneknél) ezeken a már meglévő hálózatokon keresztül 5. Hálózatépítés, hálózatosodás megközelítés mobilizálják a közösségeket. Írországban az aktív közösségi 6. Együttműködések erősítése (térségek közti és nemzetközi) csoportok mellett példaértékű a HACS‐ok társadalomszervezési 7. A tevékenységek közötti kapcsolatok tevékenysége. Több olyan projektet futtatnak, amely későbbi (ágazatközi személet) együttműködéseket és más szervezetek által megvalósítandó projekteket alapoz meg. Ezekben az esetekben a HACS a kezdeményező, tervező, szervező, megalapozó, mediáló szerepet lát el, finanszírozza a megalapozó megvalósíthatósági tanulmányokat, ha szükséges. Ez utóbbi tipikusan az a fajta projekt, amely kis erőforrás befektetésével megnyithatja a kaput jelentős fejlesztésekhez (hólabda hatás) és amely jól mutatja a HACS‐ok szerepét: kezdeményezni a folyamatot, elindítani a hólabdát. Ez a fajta társadalmi animáció figyelhető meg a jól működő spanyol és osztrák HACS‐oknál is. Az eszközök igen változatosak: workshopok, tematikus képzések, személyes tanácsadás, rendezvények, partnerségek létrehozása egy‐egy ügy köré, egy‐egy probléma kutatása és az eredmények mentén együttműködések, projektek elindítása, stb. A projektek kiválasztásában egyik országban sem játszik szerepet, hogy területileg kiegyenlített legyen a támogatott fejlesztések száma (elsődlegesen a minőség számít), ugyanakkor, amennyiben egy‐egy térségben/településen alacsony az aktivitás, arra nagyobb figyelmet fordítanak. Ugyanez tapasztalható a témákat illetően is. Amely intézkedés kevésbé népszerű, annak ismertetésére, projektgenerálásra nagyobb hangsúlyt fektetnek.

Javaslatok A kialakult és jól működő, a vidék fejlesztésében érintetteket összefogó helyi akciócsoportok a CLLD konstrukció megfelelő hordozói lehetnének a következő programozási időszakban. Az európai gondolkodás, és gyakorlat is ebbe az irányba mutat (lsd. ír, osztrák, finn példákat), azaz nem párhuzamos szervezetek működtetése, hanem a már meglévő kapacitások, tudás és gyakorlat hasznosítása a cél. Az eddig elért eredmények, jól működő közösségek és szervezetek lehetőséget jelentenek, hogy az EMVA forrásokon túl, sokkal integráltabb, szerteágazóbb, hatékonyabb, fókuszáltabb, a térségek valós igényeit még jobban szem előtt tartani képes Helyi Fejlesztési Stratégiákat készítsenek. A módszer és az eszközrendszer kombinált alkalmazásának hatékonyságának előfeltétele, hogy a kölcsönös bizalom erősítésével egyidejűleg a közösségek munkaszervezete ún. „helyi fejlesztési ügynökségi” jelleggel működjenek, ennek megfelelő feladatokat lássanak el. Ez magas szintű koordinációs, tervező-, fejlesztő munkát és rugalmasságot igényel. Javasoljuk a feladatok keret jellegű, egyszerűbb és átláthatóbb szabályozását a megfelelő mozgástér biztosítása céljából, a többi európai gyakorlatnak megfelelően. (pl. lásd az osztrák tanulmány mellékletéül csatolt LEADER Sonderrichtlinie c. átfogó keretjogszabályt, amelyet a teljes periódus alatt 2 alkalommal módosítottak összesen, és a teljes LEADER megvalósítást szabályozza 1 keretjogszabályként.) Javasoljuk a feladatellátással kapcsolatos folyamatos visszacsatolást a HACS-ok felé. Érdemi, folyamatos, szakmai párbeszéd megteremtésének lehetőségét és csatornáit kell létrehozni a több alapért felelős szervezetek és képviselőik közt a teljes megvalósítási időszak alatt. Javasoljuk, hogy ennek koordinációját az MNVH LEADER szakosztálya lássa el. (részletes leírását lsd. LEADER szakosztály 2013. évi munkatervében) Javaslatunk, hogy 2014-től a csoportok ún. “helyi fejlesztési ügynökségekké” váljanak. A munkaszervezetek a források lekötésével (kérelemkezelés) a feladataiknak csak nagyon kis részét látják el, ill. csak ezzel nem tudnak megfelelni a térségfejlesztés céljainak. A térségfejlesztési feladatellátás elengedhetetlen feltétele egy aktív munkaszervezet, minimális bürokrácia, könnyen és hasznosan felhasználható források, saját projektek ÖNERŐ elszámolásának lehetővé tétele (erről részletesebb leírást a Saját Projektek fejezetben olvashatnak.). A fejlesztési ügynökségi szerepkör az alábbi fő tevékenységek végzését feltételezi:

26

1.

Egyesületi alapfeladatok ellátása - közgyűlések, elnökségi ülések .stb. koordinációja - képzések, rendezvények, tanulmányutak, tematizált találkozók, műhelyek szervezése a tagság számára - képviseleti feladatok (minden szint felé) - kommunikáció, PR - napi ügyvitel

2.

Térségmenedzsment és projektfejlesztő feladatok ellátása

Területileg is hatékony, térségileg integrált megvalósítást csak egy szolgáltató szemléletet (a hatósági, adminisztratív funkció mellett) érvényesíteni tudó szervezeti háttérrel lehetséges. Ezen szervezeteknek egyszerűen és hatékonyan kell működniük, a folyamatosságot biztosítva. A térségi projektfejlesztési szervezetek működésére a TOP, VEKOP, EFOP programokban, a vidékfejlesztés területén, illetve a GINOP-ban is szükség lenne. Fontos lehet továbbá - az OP tartalmától függően - a KEHOP fejlesztései esetében is. Ellátandó feladatok:

o o

közösségfejlesztés, társadalmi animáció hálózatfejlesztés és menedzsment: Települési és kistérségi szinteken megvalósuló programok, projektek intézményi és partnerségi hátterének megteremtése;

o o o o o o o o o o o

3.

saját projektek megvalósítása, koordinációja (térségen belüli, térségközi és nemzetközi) más hazai és nemzetközi Leader és leaderszerűen működő csoportokkal való együttműködés és közös programok megvalósítása szemléletformálás, tudásmegosztás (pl. esélyegyenlőség, nők-fiatalok bevonása, megújuló energia felhasználás) Együttműködés térségi szakmai szereplőkkel Területi tervezési funkciók Projektgazdák (beleértve ITI, CLLD konstrukciókat) felkészítése, kapacitásaik fejlesztése. Projektgenerálás és -fejlesztés Mentoring – a pályázók „kézen fogása”, a teljes folyamaton keresztül (beadás, bírálat, megvalósítás, monitoring – ehhez folyamatos pályáztatás szükséges és egyszerűsítés, valamint naprakész adatok a KÜ-től) Projektek utólagos mintavételes értékelése – tanulási folyamat működtetése projektszintű és stratégia szintű folyamatos monitoring feladatellátás kommunikáció, PR

A több alapból származó fejlesztési források pályáztatásához kapcsolódó feladatok ellátása Ezt a feladatkört a 4.8 fejezetben részletezzük, itt egy rövid áttekintést teszünk. Projektvégrehajtási feladatellátás: Amennyiben az EMVA jelenlegi kérelemkezelési módszertana a többi OP kérelemkezelési módszertanához igazodik, úgy javasolt a pályázatok kezelését a Támogatási Szerződések megkötéséig a helyi csoportokra bízni. Ezen folyamatot követően a további feladatokat a leendő KSZ-re bíznánk, azzal a feltétellel, hogy az osztrák gyakorlathoz hasonlóan a helyi csoportok folyamatosan tájékoztatást kapnak a térségükre vonatkozó pályázatok állásáról, hogy a Kedvezményezetteiket támogatni tudják az eredményes projektmegvalósításban, a források lehívásában. Ellátandó feladatok: -

pályázatok érkeztetése, iktatása pályázatok formai, jogosultsági vizsgálata pályázatok szakmai tartalmi vizsgálata pályázatok előkészítése a döntéshozatalra előzetes helyszíni szemléken való részvétel (a jelenlegi szemlézési gyakorlat egyszerűsítése és költésghatékonyabb formája mellett) – a kifizetésekhez kapcsolódó, azaz a megvalósítás alatti szemléket a KSZ feladatihoz sorolnánk a döntéshozatali folyamat adminisztratív támogatása döntéshozatalt követő adminisztratív feladatok ellátása (forrásallokáció követés, kötelezettségvállalás indítása az IH-val..stb) Támogatási Szerződések előkészítése a projektek megvalósítása során tanácsadási feladatok ellátása, folyamatos és személyes kapcsolat (akár PIR meetingek/előrehaladásokat egyeztető megbeszélések pl. negyedévente) a KSZ-el.

27

Javasolt a a 2014-től a LEADER/CLLD által érintett teljes intézményi rendszerre az alábbi ábra szerint a folyamatba bekapcsolódó szervezetek körének és feladatainak meghatározása, pontosítása. A Partnerségi Szerződésben a CLLD vonatkozásában rögzíteni szükséges a koordináció mechanizmusait, többek között az irányító hatásokat, köztes testületeket, KSZ-ek szerepét a programokban. Azaz a tagállamoknak viszonylag konkrét kereteket kell meghatározni a CLLD- működésére, támogatására, koordinációjára, ehhez azonban szükséges a LEADER/CLLD-ben érintett szervezetek szerepének pontosítása, az érintettekkel való közös párbeszédben. Az alábbi táblázat ennek meghatározási módjára tesz javaslatot. 1. A PROJEKT ÚTJA

Lépések

Tervezés

Megye IH (kp.i) feladatai

IH (megyei)

Érintett szervezetek

KSZ HACS munkaszervezet

Projektötlet

Projekt fejlesztése

Támogatói Döntés

Támogatói Szerződés megkötése, kezelése, szabályoss ági ellenőrzés, kifizetés

Projektek/progra mok utólagos értékelése

pl. Útmutatók elkészítése Tervezési feladatok koordinációja Pályázói felület előkészítése, programozás HVS tervezés felülvizsgálat Térségi pályázati felhívások készítése Helyi közüsségek bevonása a tervezésbe

Egyéb szervezetek..

A feladatok ellátása abban az esetben lesz sikeres, ha annak környezete is TERVSZERŰ - VÉGREHAJTHATÓ ÉS ÁTLÁTHATÓ. Ezért javasoljuk, hogy a z IH a 2013-as évben az MNVH LEADER szakosztály koordinációjában, az érintett intézmények (NAKVI, MVH, NTH, HACS-ok regionális delegáltjai) bevonásával az alábbi dokumentumokat készítsék elő, legkésőbb 2014. év végéig egy Program Végrehajtási Terv (2014-2020), valamint a végrehajthatóságot és átláthatóságot támogató eljárásrend. (a jogszabályi keretek mellé szükség lesz egy eljárásrendi kézikönyvre.)

28

4.3 A HACS-OK FINANSZÍROZÁSA A helyi akciócsoportok finanszírozási kérdésköre talán az egyik legsúlyosabb terület, amely mindenképpen átfogó megoldást igényel, már az ún. “átmeneti években” is. A téma komplexitása miatt két fejezetben tárgyaljuk a kérdéskört: először rátekintünk a HACS-ok működésének keretfeltételeire, majd a teljesítményértékelési és szankcionálási rendszerre.

4.3.1. A MŰKÖDÉS KERETEI Magyarországi jellemzők A helyi akciócsoportok feladat ellátásához kapott vidékfejlesztési támogatás keretrendszere Az akciócsoportok elvben működési költségeik 100%-át igényelhetik utófinanszírozás formájában. A III. tengelyes fejlesztési források 15%-a, míg a IV. tengelyes források 20%-a lehet a működési költségek maximuma. A működési támogatás igénybevételére a LEADER HACS címmel rendelkező szervezet jogosult. Az igényelhető támogatás összegéről a vonatkozó IH közlemény rendelkezik. A LEADER HACS által a tárgyévben felhasználásra nem kerülő összeg a következő működési évre átvihető. Az éves keretet meghaladó, a következő évekre jutó működési forrás terhére történő forrásfelhasználáshoz az IH előzetes engedélye szükséges. A működési keretek a ciklus kezdetén évekre lebontva kerültek meghatározásra, azonban 2010-ben drasztikusan (közel 50%) csökkentésre kerültek. Az újra allokált keretek azóta sem stabilak, többször, többnyire évente változtak. Ez a gyakorlat lehetetlenné teszi a pénzükkel jól gazdálkodó, hosszú távon gondolkodó szemléletmód kialakulását és alkalmazását. A folyamatos bizonytalanság és pénzügyi instabilitás sok esetben a minőségi munkaerő „elvándorlását” okozza, a bérek mesterségesen alacsonyan tartása sem kedvez az igazán tehetséges munkaerő megtartásának. Emellett jellemző, hogy a legtöbb HACS (amelyik még teheti) a leginkább számonkért MVH delagált feladatellátás személyi költségeit fizeti ki legelőbb a működési költségből, minden mással takarékoskodik, nem tudva, hogy mikor és mennyi működési költséget von vissza később az IH. A hátrányos helyzetű településekkel bíró csoportok jóval magasabb működési keretet kaptak, holott lényegében minden csoportnak nagyjából azonos költségei merülnek fel egy meghatározott létszámú munkaszervezet működtetésével és akkreditált iroda fenntartásával kapcsolatban. Külön probléma, hogy a nagyon kicsi méretű akciócsoportok működtetése az évek előrehaladtával (és növekvő hitelkamatok, meg a csökkenő működési keretek miatt is) egyre inkább kétséges és nehézkes. A működési költségekhez a személyi költségek és a dologi költségek tartoznak. A személyi költségek tekintetében jelentős korlátozások történtek (bérkorlát, cafeteria keret lecsökkentése 50%-al, jutalmak elszámolhatóságának megvonása), így az egyesületek kezéből kikerültek azok az eszközök, melyekkel ösztönözni lehet a rendszeresen túlmunkát végző, szankcionálás kockázata mellett dolgozó embereket. Nem szabad elfelejteni, hogy térségi fejlesztési feladatok , forrás-elosztás, ezeken keresztül ténylegesen milliárdos fejlesztési keretek felhasználásával kapcsolatos szakmai feladatokról van szó. E feladatok minőségi végrehajtása nehezen képzelhető el tisztességesen megfizetett menedzsment nélkül. Amennyiben nincs a feladattal arányosan megfizetet HACS menedzsment, a vidéken egyébként is kevésbé rendelkezésre álló munkaerő kontraszelektált lesz (a képzettebb és jobb képességű munkatársak „kivándorlása” a piaci oldalra nagyobb eséllyel történik.) A dologi költségek jelentősen megemelkedtek a kérelemkezelés miatt, a megnövekedett postaköltségek (ügyfeleknek csak tértivevényes levelet lehet küldeni 500-700 Ft/db) tovább növelik az éves költségeket, ugyanakkor, mivel plusz forrást nem kaptak a csoportok, ezt a különbözetet a szakmai tevékenységek keretéből és a személyi keretekből tudják elvenni. Ez a szervezeteken belül frusztrációt eredményez. A működési költségek felhasználásának módja, szabályozása

29

A finanszírozást számos VM rendelet és IH közlemény szabályozza, amelyek rendszeresen változnak ezek áttekintése, a változások nyomon követése komoly szakértelmet igényel (az utóbbi időben főként a működési költségkeretek korlátozásával, az elszámolható költségek jellegének és mértékének korlátozásával lehet találkozni). A teljes működési keret max. 80%-át lehet személyi jellegű kiadásra fordítani. Több olyan tevékenység van, amelyhez előzetes IH jóváhagyás is szükséges (pl. új irodába költözés, 500 e Ft feletti eszköz vásárlása, stb), ez jelentősen meglassítja a folyamatot és újabb beleavatkozás az egyesület autonómiájába. A működési költségek igénylésének módja az ún. működési költségre vonatkozó kifizetési kérelem benyújtása az MVH felé. A Kifizetési kérelem tartalma lényegében megegyezik a projektgazdák által benyújtott kérelmekkel. A KKet korábban 2 havi időszakra lehetett benyújtani, azonban ez a rendszer megváltozott: a béreket, járulékokat és az iroda bérleti díját tartalmazó csomagot havonta lehet benyújtani (ez általában 1-2 hónap alatt kifizetésre kerül), a többi költség viszont 3 havonta elszámolható. Az időszak növekedése egyrészt párhuzamosan követi az IH által kiadott munkatervi beszámoló időszak növekedését, másfelől viszont pénzügyileg nehezebb helyzetbe hozza az akciócsoportokat, hiszen még tovább kell meghitelezniük a költségeket, emellett egy esetleges szankció esetén magasabb büntetéssel számolhatnak (százalékos szankcionálási rendszer miatt – pl. 1 napos késedelem a munkatervben kiadott 2 napos határidős feladat esetében akár többszázezer forintot is jelenthet egy HACS számára, amely lényegében az egész évi bevételével egyenrangú.) Az elszámolható működési költségeket egy rendkívül részletes, ám sokszor LEADER szempontjából haszontalan tételeket tartalmazó (pl. szénkefe) listából lehet kiválasztani. Több olyan tétel nem került feltüntetésre, mely a mindennapi munka során fontos lenne, így ezek a költségek az akciócsoport amúgy is egyre csökkenő saját bevételéből kerültek kifizetésre (pl. kulcsmásolás, üzemorvosi vizsgálat). További probléma, hogy a kifizetési kérelmekben ún. SZJ és VTSZ számokat kell feltüntetni, holott ezek feltüntetése már évek óta nem kötelező eleme a számlának. A kifizetési kérelmek összeállítása szakértelmet és sok esetben (éves szinten) 1-2 dolgozó akár több heti munkáját is jelenti, hiszen egy 3 havi kifizetési kérelem átlagosan mintegy 200 oldalas. Ez a túlbonyolított, túladminisztrált rendszer időt és energiát vesz el a munkaszervezettől és a valós vidékfejlesztési feladatoktól. A működési költségek finanszírozása, a csoportok likviditása Előleg csak egyszeri alkalommal és rövid határidővel állt rendelkezésre, nem a teljes ciklus időtartamára, így nem tudott érezhető segítséget adni és a hiteleket több évre kiváltani. Az utófinanszírozás miatt a költségek felmerülésétől számított 4-6 hónapon belül jut átlagosan a csoport a pénzéhez (kivéve az egyhavi kérelmekben megítélt összegeket, azok 1-2 hónap alatt kerülnek kifizetésre). Mindezek miatt a csoportok nagy többségének piaci alapú hitelt kell felvennie és ennek egyre növekvő kamata nem elszámolható működési költségnek minősül. A bankok egyre óvatosabban, drágábban és nehézkesebben biztosítják a hitelkeretet, hiszen az egész finanszírozási rendszert jellemzi a rendszertelenség, bizonytalanság. Az egyes HACS-ok által állandóan működésben tartott hitele 10-15 milliós nagyságrendű. Ennek éves kamatai milliós tételt jelentenek, amely nem számolható el EMVA költségként. A HACS tagság számára azonban nagyon nehezen megérthető, hogy jelentős tagdíjat fizessenek azért, hogy a hitel költségeket finanszírozhassák.

30

Egy átlagos HACS finanszírozása EMVA támogatás

Elszámolható kiadások

HACS tagok befizetései

Hitelkamat költség Egyéb nem elszámolható költségek

! HIÁNY ! Pénzügyi szankciók, Támogatás ki nem fizetés: Ki finanszírozza?!

•Teljesítményértékelés miatt

Tagdíj növelés?

•Kifizetési kérelmek „hibái” miatt

Vállalkozási tevékenység?

BEVÉTELEK

=

KIADÁSOK

A kifizetések lassúsága több csoportot a csőd szélére sodort, gyakoriak a bérek, járulékok és dologi költségek kifizetése tekintetében (akciócsoport önhibáján kívül adódó) az elmaradások, csúszások, melyek óriási problémát, presztízsveszteséget okoznak és növelik a fluktuációt is (a dolgozók elvesztik a létbiztonságukat, menekülnek). .

Nemzetközi tapasztalatok A HACS-ok finanszírozása, a pénzügyi biztonság, valamint a működési források felhasználásának központi szabályozottsági szintje nagyban meghatározza a program megvalósításának minőségét, és jelentős mértékben hat az egyes csoportok autonómiájára is. A helyi akciócsoportok feladatellátásához kapott vidékfejlesztési támogatás keretrendszere Vannak olyan megoldások, melyekkel viszonylagos stabilitás biztosítható az egész ciklus alatt (az átmeneti időszakban is), annak ellenére, hogy a vizsgált országok egy része nem használja ki teljes mértékben a működésre fordítható max 20%-os arányt. Ausztria és Finnország hasonlóan 14-20%–ot fordít működési költségre. Az erre fordítható keretek mindenhol szűkösek ezért a HACS-ok minden országban megtalálták a módját pótlólagos pénzek bevonására. Általában saját projektek (Andalúziában a teljes fejlesztési forrás 30%-át lehet erre költeni), a finneknél „koordinációs” projektek, az íreknél pl. animációs projektek bérköltségei fedezik a HACS munkatársak egy részének bérét, esetlegesen az iroda fenntartás költségeinek arányosított részét. Emellett Andalúziában a LEADER-től teljesen független forrásokat is bevonnak, helyi önkormányzatoktól vállalnak át feladatokat (pl. a foglalkoztatáspolitika, munkanélküli ellátás, a kultúra és a sport területén), felnőttképzési programokat menedzselnek (TÁMOP – szerű, ESZA támogatásból) stb. Írországban nemzeti forrásból finanszírozott szociális integrációt elősegítő és szegénység ellenes programok megvalósítói a helyi partnerségek. A legfontosabb közös vonás, amely alapfeltétele a kiegyensúlyozott működések az, hogy minden csoport 7 évre előre tisztában van a pénzügyi kereteivel, ez végig biztosított. A legritkább esetben történt forráselvonás, szankcionálás. Spanyolországban válság miatt a jelen időszak utolsó két évére a fejlesztési forrásokat ugyan jelentősen csökkentették, de a munkaszervezetek finanszírozásához még itt sem nyúltak hozzá, az stabil maradt.

31

A működési költségek felhasználásának módja, szabályozása Általánosságban az európai gyakorlat azt mutatta, hogy évente 1, vagy 2 alkalommal adnak be kifizetési kérelmet a HACS-ok. Ezen kérelmek is alaposak, azonban az egyéves csomag akkora, mint nálunk a negyedéves, és nem jelent akkora feladatot, hogy az éves szinten több kolléga több heti munkáját kötné le. Egységes a vizsgált országokban az is, hogy az elismerhető költségeknek csakis a fő kategóriáit határozzák meg. Nincs részletes, tételes lebontás. Negatív listát alkalmaznak néhány speciális kivétel érvényesítésére, azt is csak Spanyolországban. Gyakorlatilag nincsenek olyan költségei a szervezeteknek, amelyek szükségesek a működéshez és nem elismerhetők. Az elszámolható költségek kategóriáit többnyire az alábbiakban határozzák meg: 1. személyi költségek, utazási költségekkel 2. Olyan szolgáltatások beszerzése, amelyek nélkül a HACS nem tud a kedvezményezetteket segítő közösségként működni, a programot végrehajtani 3. Speciális szakértelem, készségek „beszerzése”, amelyek szükségesek a HACS tevékenységeihez és készségei fejlesztéséhez 4. dologi költségek, amelyek a HACS-on belüli, HACS-ok közti együttműködések során keletkeznek; valamint olyan rendezvényeken keletkeznek, melyeket a nemzeti hálózat és európai szervek szerveznek 5. további dologi költségek: a. irodai infrastruktúra (bérleti díjak, általános költségek, amelyek kizárólag a HACS tevékenységéből származnak) b. megbeszélések részvételi és egyéb költségei c. nyilvánossági munka (publikációk és brossúrák kiadása, szemináriumok, fórumok, képzések szervezése, a HACS menedzsmentben dolgozók továbbképzése, a HVS előkészítéséhez és fejlesztéséhez kapcsolódó költségek, egyesületi általános költségek (pl.: könyvelés) d. a beruházási költségek az irodai infrastruktúrára korlátozódnak (kis értékű gépek és eszközök

beszerzési költségei, amelyek nem érik el a beruházás kategória szintjét, vagy ezek bérleti költségei) Ezen túl nincs további korlátozás, szabályozás. A működési költségek finanszírozása, a csoportok likviditása A másik fontos hasonlóság a korábbi fejezetben említett tény, hogy a HACS-ok többnyire nem kényszerültek hitelfelvételre a működésükhöz az előleg, vagy nemzeti, ill. egyéb(pl. önkormányzati éves hozzájárulás) források rendelkezésre állása végett. Mind a négy vizsgált ország esetében elmondható, hogy a túl kicsi akciócsoportoknál pénzügyi fenntarthatósági problémák jelentkeztek, emiatt lehetnek a következő ciklusban gazdasági okból HACS összeolvadások (pl. Ausztriában).

Javaslatok A helyi akciócsoportok felada ellátásához kapott vidékfejlesztési támogatás keretrendszere 

fix, nem csökkenthető működési és fejlesztési keret a teljes időszakra (akár a HVS-ben rögzítve)



a térségi fejlesztési és működési forrás keretek esetében a hátrányos helyzetű besorolás a jelenleginél kisebb mértékben jelenjen meg, hiszen a működés esetében ennek a szempontnak nincs relevanciája.

A működési költségek felhasználásának módja, szabályozása 

működési költségek tekintetében ne legyenek korlátozások (pl. utazási, cafeteria),

32



ne legyenek előzetes engedélyhez kötött tevékenységek – megfelelő autonómiája legyen a HACS-nak



egyszerűbb elszámolási rendszer (negatív lista, egyszerűbb dokumentáció, gyorsabb kifizetés)

A működési költségek finanszírozása, a csoportok likviditása 

előleg biztosítása (teljes időszakra, és egységesen elfogadott és alkalmazott “visszafizetési ütemterv” kidolgozása) – az előleg legalább 20%-os mérték erejéig való felhasználhatóságának megteremtése (ez a rövid időtartamra, amíg rendelkezésünkre állt a lehetőség, csak 10% erejéig volt lehetséges.)



saját bevétel szerzésének engedélyezése (forrás kiegészítés céljából)



támogatott hitelek biztosítása (felvállalható garanciákkal)



kötelező önkormányzati felelősségvállalás (lakosságarányú befizetéssel, ún. Polgár Forint), az ebből befolyó plusz forrás alapja lehetne a saját projektekhez szükséges önerőnek, valamint finanszírozási alapja a nem elszámolható költségeknek (pl. kamat), az esetleges szankcióknak, illetve elősegítheti az együttműködések erősítését (pl. tanulmányutak, nagyobb marketing költségek finanszírozásával). Ez az önkormányzatok számára évi átlag 50-80 ezer forintot jelentene, azonban az egyesületek számára összességében 2-3 millió forint, amely az adósságcsapda elkerülését tenné lehetővé hosszú távon. Javasoljuk, hogy ezt ajánlásként kommunikáljuk, hiszen bizonyosan vannak olyan önkormányzatok, akik ezt nem tudják finanszírozni, azonban úgy véljük, hogy az ország önkormányzatainak legalább fele ezt felelősen tudná vállalni, hiszen cserébe egy jól működő térségmenedzsmentet kap, amely segíti őt fejlesztéseinek megvalósításában, biztosítja azt a humán erőforrást, amely az egyes önkormányzatoknál nincs meg, illetve bekapcsolja stratégiai alapon egy olyan területi tervezésbe, amely a település hosszú távú, gazdaságilag előnyös életben maradását garantálhatja. Ez a tény a több alapú, komplex térségi programok tervezésével még inkább látható és érezhető lesz.

  

szolgáltató hálózatok működtetése (tagdíjjal – pl. kerékpáros szolgáltató hálózat, vagy túraútvonal hálózat..stb.) konzorciumi és egyéb pályázatok (együttműködések) lehetővé tétele, ahol a menedzsment feladatokat a HACS láthatná el. gyakornoki programok indítása és engedélyezése a helyi csoportoknál – gyakornoki szerződésekkel adott képzésnek megfelelő gyakornokok alkalmazása (egységes állásfoglalás kialakítása, mert ez a tevékenységet jelenleg a 141-es VM rendelet nem teszi lehetővé). A program az egyetemekkel, képző intézményekkel való szorosabb együttműködéseket is erősíti, a gyakorlati képzések minőségét emeli.

33

4.4.2. HELYI AKCIÓCSOPORTOK TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉSI ÉS KAPCSOLÓDÓ SZANKCIONÁLÁSI RENDSZERE

Magyarországi jellemzők Magyarországon a HACS-ok teljesítmény értékelése inkább mennyiségi, mint minőségiNemcsak a HACS-ok feladatellátásáért felelős Irányító Hatóságnak van jogosultsága a szakmai teljesítést értékelni, hanem ezt a jogosultságot részben a regionális MVH képviseletek is gyakorolják. A teljesítési igazolás a LEADER HACS munkaszervezete által elkészített, és az IH-nak benyújtott beszámoló alapján az IH (60%), valamint a a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (40%) által háromhavonta kiállított okirat, amely tartalmazza a támogatásra jogosult szervezet megnevezését, a munkatervben szereplő teljesített feladatok azonosítóját és az elszámolási időszakra vonatkozó százalékos teljesítési arányt. A munkaterv az adminisztratív adatszolgáltatást (jelenléti ív, honlapfrissítés, ügyfélnyilvántartások) és a kötelező feladatokat helyezi a központba, és azokhoz rendel százalékos értékeket. (a munkaterv töltése átlagosan havonta egy ember több napi munkáját igényli.) A munkaterv ellenőrzését a NAKVI végzi, ahol a kapcsolódó felelős nem szakmai tartalmi vizsgálatot, hanem ezen feladatok adminisztratív teljesítettségét nézi. Szakmai visszacsatolást, mentorálást nem kapnak a HACS-ok az IH-tólAz IH és a HACS-ok kapcsolatát. Az egyetlen alkalmat a párbeszédre a HVS-ek felülvizsgálata jelentette. (Erről a 4.7. pontban, a „A helyi fejlesztési stratégiák szerkezeti, tartalmi jellemzői, a módosítás lehetősége” fejezetben részletesebben írunk.) A közösség és gazdaságfejlesztési jellegű gyakorlati vidékfejlesztő munkához kötődő tevékenységeket a beszámoló felületen az önkéntes feladatellátás soron lehet rögzíteni, minimális százalékpontért. Mind az MVH, mind az IH által kiadott feladatok határidejei nagyon szorosak, azok néhány eset kivételével nem kerülnek előzetes egyeztetésre sem a HACS-okkal, vagy az erre a célra megválasztott ún. regionális delegált személyekkel sem. Ebből számos konfliktus és aránytalanul súlyos szankció származik. (Pl. 1 napos csúszás, 2%-ért már akár több százezer forintos büntetést is jelenthet a HACS-nak, hiszen a büntetés a 3 hónap felmerülő személyi és dologi költségeiből kerül elvonásra, ráadásul úgy, hogy azt maga a HACS előfinanszírozza hitelből (általában 6 hónapra előre), nem elszámolható kamat terhe mellett.) A költség ténylegesen felmerül tehát, kifizetésre kerül, de adminisztratív megfelelési probléma miatt mégsem kerül kifizetésre a HACS számára.) Fentiek alapján a teljesítés értékelése jól láthatóan csupán az adminisztratív jellegű precizitás minősítésére alkalmas. Általánosságban az is elmondható, hogy az országban régiónként eltérő teljesítményértékelési és szankcionálási rendszert alkalmaznak az MVH kirendeltségei, bár elvileg „egységes” a módszertan. A Nyugat-Dunántúli Régió HACS-ait sokáig egyedül sújtotta az MVH NYD kirendeltségének teljesítményértékelési rendszere. Ezen régió esetében már az akkreditált feladatellátás első hónapjában szankcionálták a „hibás” feladatellátást. 2009. decembere és 2010. szeptembere közt (amikor ezt a vizsgálatot elvégezte a régió) a 13 csoportból 7 csoportot érintett, néhány esetben több alkalommal is a szankció, amely akár több millió forintot is jelentett. A jövőre nézve tanulságos lenne felmérést készíteni arra vonatkozóan, hogyan alakultak az MVH és IH teljesítményértékelései, a működési költségek elszámolásainak elfogadásai, melyek voltak az azokban felmerült „hibák”, és ezek „mennyibe kerültek” a HACS-oknak. A KK-ben rögzített elszámolandó költségek SZAKMAI tartalmát is felülvizsgálja az MVH. Sok esetben hiába kerül rögzítésre feladatellátás a munkaterv felületre, és hagyja jóvá 100%-ban a teljesítést az IH, egyes feladatokhoz kapcsolódó költségeket az MVH különböző jogszabályi hivatkozásokkal elutasítja.

34

Ha az igényelt támogatási összeg több mint 3%-ban túllépi az MVH által, a kifizetési kérelem alapján megállapított támogatási összeget, úgy azon összeg további csökkentésre kerül az igényelt és a megállapított támogatási összeg különbözetével. Ezt terheli még a 100%-os szankció. A fent részletezett szankcionálási gyakorlat sérti a 1975/2006/EK rendelet 31. cikk 1) bekezdés b) pontját, mely szerint „Nem alkalmaznak azonban csökkentést, amennyiben a kedvezményezett bizonyítani tudja, hogy ő nem hibás a támogatásra nem jogosult összeg beleszámításáért. A csökkentéseket értelemszerűen alkalmazzák a 28. és 30. cikk szerinti ellenőrzések során azonosított, támogatásra nem jogosult kiadásra.”

●

●

●

Ha egy munkafüzet az MVH szerint nem szolgálta a HACS feladatellátást, és mondjuk ez a munkafüzet bruttó 200ezer forintba került, és az összeg meghaladja a 3%-ot, akkor ebben az esetben nemcsak a 200ezer forint kerül “nem kifizetésre”, hanem a jóváhagyott tételek összegéből a nem jóváhagyott összeg 100%-a kerül ismét levonásra. Azaz a HACS-nak a 200ezer forintos munkafüzet 400ezer forintjába kerül egy ilyen eljárás végére.

Sok esetben nem teljesül a Ket. 1. § (1) bekezdése amely szerint: „a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is ● ● ● megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja”. Ugyanezen § (2) bekezdése szerint „a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni”. Ezek a komoly alapelveket tartalmazó jogszabályi helyek jellemzően nem kerülnek oly módon alkalmazásra, ahogyan azt a jogszabály alkotója a megfogalmazásból következően kívánta.

Nemzetközi tapasztalatok A csoportok teljesítményének értékelésére minden tagállam más-más módszert alkalmazott. A szövetségi tagállamokban tartományonként is különböző módszereket ismerhettünk meg. Legáltalánosabb, hogy a HACS évente egy alkalommal (függetlenül attól, hogy Global Grant-ként a teljes folyamatot kezeli, vagy nem kezel kérelmeket) készít egy szöveges beszámolót. (lsd. részletesen az egyes országtanulmányokban, azok mellékleteit az erre vonatkozó minták esetében) A teljesítmény értékelésére minden vigzsált tagállamban az IH jogosult, akkor is, ha a HACS kérelmeket és kifizetést is kezel (pl. Írországban és Spanyolországban). Az éves beszámolók értékelésénél egyik tagállam sem alkalmaz százalékos értékelési rendszert, szankcionálást pedig egyáltalán nem. Minden vizsgált országban lehetőség van a hibák szankcionálására, de ha a kontrol szervezet hibát észlel a kifizetési kérelemben, a problémát jellemzően nem büntetéssel, hanem az akciócsoporttal való egyeztetésen keresztül oldják meg. A legtöbb helyen szoros és jó a kapcsolat a HACS és a Kifizető Ügynökség (vagy az illetékes kontrol szervezet) között, lehetőség van a közös tanulásra, egyeztetésre, a rendszer logikus javítására. -

Ausztriában a kifizető ügynökség (AMA) nem értékeli, hogy az adott költség a HACS feladatellátását szolgálja-e, vagy sem, ennek eldöntése a HACS és kérdéses esetben az IH kompetenciája. Szintén Ausztriában szankcionálás eszközével még sohasem éltek HACS működési költségek esetében. A HACS-ok többsége az egyszerű elszámolások céljából évente 1 alkalommal, legfeljebb két alkalommal nyújt be kifizetési kérelmet, amelyek esetében nemigen volt költség, amelyet nem hagytak volna jóvá, ill. szankciót sosem kaptak.

Javaslatok

35

Javasoljuk, hogy 2014-től a teljesítményértékelés célja a „HVS megvalósítására” és arra irányuló tevékenységek Javasoljuk, hogy a 2014-től alkalmazandó teljesítményértékelés -

ne tartalmazzon százalékpontos értékelési elemeket; legyen sokkal egyszerűbb, és „személyesebb” (pl. fél/évente írásos szakmai beszámoló, évente pedig legalább egy személyes beszélgetés az IH és a HACS közt) és tartalmazzon érdemi szakmai visszacsatolást;

-

a teljesítményértékelés szankcionálása ne irányuljon a működési költségek elvonására. Legyen meg az egyedi esetek konzultációs megoldáskeresése, ill. egyedi büntetése. (azaz ne a kollektív büntetés módszerét alkalmazza);

-

kizárólag az IH értékelje a HACS-ok feladatellátását - amennyiben lesz akkreditált feladatellátása a HACSnak, akkor se maradjon ezen feladat ellátás értékelésének jogosultsága az MVH-nál, legfeljebb értékelő legyen;

-

fontos lenne a munkatársak és HACS-ok pozitív ösztönzési rendszerének kidolgozása.

Összességében javasoljuk a szankciók és pénzbüntetések jelenlegi rendszerének eltörlését, a fentebb leírt jogszabályok pozitív alkalmazásának bevezetését, az erre vonatkozó európai gyakorlatok áttekintését és átvételét.

36

4.4 A HACS-OK FELKÉSZÍTÉSE, KÉPZÉSE, MENTORÁLÁSA Magyarországi jellemzők 2008-ban a Helyi Közösségek jóváhagyását követően megkezdődött a Helyi Vidékfejlesztési Tervek tervezése, melynek platformja korábban nem használt elektronikus tervező felület, az EPAP volt. A szoftver által biztosított tervezői felület egyfajta tervezési tematikát is jelentett egyben. A tervezés egyes szakaszainak ütemezése erősen központosított volt. Külön határidők voltak megszabva pl. a helyzetfeltárás vagy a stratégiai rész elkészítésére. A legkevesebb idő az intézkedések kidolgozására állt rendelkezésre. Az IH elvileg folyamatosan láthatta a készülő terveket a központi számítógépes felületen keresztül, a HACS-ok azonban olyan érdemi visszajelzést, amely segítette volna a tervezést, nem kaptak a készülő dokumentumokról. A tervezést formálisan helyi, Tervezést Koordináló Csoportok (TKCS) végezték, melyeket a területen illetékes HVI iroda irányított. A a HVI irodák kaptak felkészítést és információkat az EPAP tervezési felület használatához, majd a HVI-k “mentorálták” a HACS-ok, illetve a TKCS-k által végzett tervezést. A HVI irodák működése mindössze néhány hónappal a Helyi Közösségek létrehozása előtt kezdődött. Ezekben az irodákban sok esetben nem vidékfejlesztési szakemberek dolgoztak illetve az ott dolgozók jelentős része nem rendelkezett a területi tervezésre vonatkozó szakmai háttérrel, tapasztalattal. Ezt a hiányosságot kívánta az IH az EPAP felület automatizálásával pótolni, megkérdőjelezhető sikerrel. A HACS-ok HVI-k által történő “mentorálásának” valós értéke erősen a HACS-ok szerencséjén múlott, vagyis azon, hogy az adott HVI munkatársa mennyire volt felkészült, mennyire állt pozitívan a feladatához. A felkészítés nem terjedt ki olyan típusú készségfejlesztésre, amely a HACS szervezeti működtetésének minőségén javított volna pl. vezetői készségek és kapacitásfejlesztés. Érdemi információt adó képzést a HACS-ok szinte kizárólag az MVH delegált feladatainak ellátásához kaptak, amely témakör a HACS alapvető fejlesztési-végrehajtási mentorálási feladatain kívül esik. A végrehajtással kapcsolatos általános képzés alapvető feltétele volt a HACS akkreditációnak. Az egyes jogcímek kérelemkezeléssel kapcsolatos eljárásrendjeinek oktatását is az MVH munkatársai végezték. Ezek tulajdonképpen az MVH eljárásrendjének ismertetését tartalmazták. Ezeken a képzéseken kizárólag a munkaszervezetben dolgozók vettek részt, a HACS vezetői, az elnökség tagjai nem. Ezáltal sokhelyütt jelentős különbség alakult ki a LEADER-rel kapcsolatos ismeretek és az arról alkotott szemlélet vonatkozásában a HACSokon belül is. A képzéseken résztvevő munkatársak többségének szemében a kérelemkezelés vált a LEADER fő, ha nem egyetlen tevékenységévé.

Nemzetközi tapasztalatok A HACS-ok felkészítésére, képzésére és mentorálására főleg Ausztriában és Spanyolországban jelentős erőfeszítéseket tettek. Tervezési segédleteket és útmutatókat készítettek, szemináriumokat és képzéseket tartottak. Az EU-s konferenciákon is volt mód egymás jó és rossz gyakorlatainak megismerésére, illetve az EU-s szervezetek által nyújtott tudásanyag igénybevételére (ENRD, ELARD). Írországban és Finnországban nem volt jelentős felkészítés a 2007-2013-as ciklus kezdetén. Többek szerint erre nem is volt szükség, hiszen a HACS-ok zöme már nem volt kezdő és támaszkodhatott a korábbi tapasztalatokra. Finnországban a kétkörös kiválasztás során a HVS tervezetek részletes értékelése volt a legfontosabb támpont a tervek minőségének javításához. A stratégiák elkészítése több országban szakértők segítségével történt (pl. Ausztria, Andalúzia). Mindegyik országban nemzeti cél volt a teljes lefedettség elérése, tehát a pályázó csoportok között nem volt igazi verseny. Az Európai Számvevőszék Írországot és Andalúziát is kritizálta, azért, mert nem volt eszköz arra, hogy csak a megfelelő minőségű tervek kerüljenek kiválasztásra. (Ez a kritika nagyon hasonlít ahhoz, amit Magyarország kapott ugyanebben a témában.) Finnországban és Ausztriában ugyanakkor a kétlépcsős pályáztatás, az első forduló után az alapos értékelés és az átdolgozásban nyújtott segítség biztosította a minőség javítását.

37

Javaslatok A potenciális helyi akciócsoportok megfelelő felkészítéséhez és felkészüléséhez az alábbi négy paraméter teljesülése szükséges: 1.

A felkészítés teljes folyamatát felölelő koncepcióval rendelkező erős szakmai irányítás, amely a szükséges döntéshozói kompetencia és készség birtokában, felkészült és elegendő humán erőforrással rendelkező szakmai csapattal megtámogatva koordinálja az új program elindítását. A térségi szereplők elköteleződését az ügy iránt nagymértékben erősíti, ha a folyamat elejétől partnerként kezelik őket és szervezett, kiszámítható és a többiek számára is átlátható módon vonják be őket a felkészülési folyamatok formálásába.

2.

Idő

Javasolt a helyi tervezésre való felkészítés és tervezés lehető leghamarabb történő elkezdése (az országos szintű program elfogadását megelőzően). Többlépcsős kiválasztás esetén az első tervezet kialakításához legalább fél év szükséges, majd újabb 3-4 hónap az értékeléshez és néhány hónap a véglegesítéshez. Az egyik ok a felkészülés minél korábban történő elkezdéséhez a részvételen alapuló tervezés fokozottabb időigényének kielégítése. A másik ok az „átmeneti időszakból” és az abból eredő humán erőforrás eróziójának minimalizálása. Minél kevésbé állnak majd rendelkezésre a jelenlegi időszak stratégiai tervezési és megvalósítás tapasztalatai, esetlegesen a még rendelkezésre álló motiváció, annál hosszabb időre lesz szükség ezek pótlásához. A tervezés elkezdéséhez azonban mindenképp szükség van - legalábbis elvi szinten - stabil keretekre. A 4. fókuszcsoport jelentése szerint a rendszerszintű helyi felkészülést meg kell előznie a jogi keretek kialakításának (ami némi ellentmondásban van azzal a javaslatukkal, hogy a helyi felkészülést még a nemzeti szintű program bizottsági jóváhagyása előtt javasolják megkezdeni), a HACS-ok autonómiájára vonatkozó elvi döntésnek, a rendelkezésre álló hozzávetőleges forrásról szóló döntésnek (ez elengedhetetlen a realisztikus tervezéshez), a tervezés ütemezésének és a pénzügyi és módszertani segítségnyújtás rendszere kialakításának. Véleményünk szerint a Partnerségi Szerződés elvileg tartalmazza azokat a keretekre vonatkozó alapinformációkat, amelynek továbbgondolásával a helyi tervezés 2014 elején elindítható. Természetesen ahhoz, hogy egy HACS értékelje a jelenleg futó programja megvalósítását, a stratégiai célok teljesülését és újragondolja ehhez képest a szükségletek feltárását, ahhoz nincs szükség a fentiekre, ez a tevékenység akár azonnal elkezdhető (amennyiben van rá kapacitás). A felkészítést szolgáló támogatás elérhetőségét (KSK rendelet 31. cikkely) a lehető leghamarabb, közvetlenül a program elfogadása után biztosítani kell. Ennek az a feltétele, hogy a felhasználás szabályozását és a támogatandó csoportok kiválasztását még a program elfogadása előtt el kell készíteni. 3. A felkészítés képzésekre, workshopokra és útmutatók elkészítésére és terjesztését amennyiben lehetséges, a jelenlegi program forrásaiból javasolt megvalósítani még 2013-ban. Pénz A felkészülés fontos feltétele a komoly tervezési munkához szükséges pénzügyi erőforrás rendelkezésre bocsátása. Erről a KSK rendelet 31 cikke rendelkezik. A CLLD útmutató vonatkozó része alapján az előkészítő támogatás a HACS ok kapacitásfejlesztését és magát a HVS-ek elkészítését fedezheti. A 3. szakmai módszertani segítségnyújtás bekezdés többek között olyan eszközöket javasol alkalmazni, amelyet a CLLD útmutató a felkészítés finanszírozható elemeiként felsorol, mint például: 1) Képzések, szemléletformálás, bevonás, aktivizálás költségei. 2) A térségre vonatkozó tanulmányok készítése. 3) A HVS kidolgozásához köthető költségek, beleértve a szakmai segítségnyújtást. Ezen kívül a jogszabály lehetővé teszi a HVS-t kidolgozó szerveződés (újonnan alakuló struktúrák vagy meglévő HACS-ok) pályázati időszakra vonatkozó adminisztratív költségeinek finanszírozását (bér- és rezsiköltségek).

38

A Bizottság a felkészítő támogatás odaítélését a pályázati felhívásra nulladik lépésként beadott szándéknyilatkozatok alapján javasolja megítélni és egyszerű átalányösszeg formájában rendelkezésre bocsátani. Mivel ez a támogatás csak a 2014-2020-as nemzeti program elfogadása után nyújtható, ezért nagyon fontosnak tartjuk: 1) a felkészítés más forrásból történő támogatásának lehetővé tételét már 2013. Ebbe a szakaszba tartozhatnának az előkészítő képzések, workshopok megvalósítása és az alábbiakban részletezett útmutatók elkészítése stb. 2) az előkészítő támogatás megvalósítási konstrukciójának olyan módon történő előkészítését, hogy azt a nemzeti program megvalósulása után azonnal indítani lehessen. Ekkorra már meg kell, hogy legyen a pályázati felhívás, és a szándéknyilatkozatok benyújtása, értékelése. A felkészítés költségeiből a HVS megírását segítő mentorálás, szakmai segítségnyújtás és az adminisztratív költségeket javasolt fedezni. A 2. pontban említett feladatokat előfinanszírozással, a bizottság által javasolt átalányösszegek alapján történő elszámolásban (pl. embernap, m2, stb.) javasoljuk megoldani (2-4 millió Ft/pályázó). 4. szakmai módszertani segítségnyújtás Javasoljuk, hogy a felkészítés tervezését előzze meg a jelenlegi HACS-ok között készítendő szükségletfelmérés arra vonatkozóan, hogy milyen tartalmú segítségre lenne szükség és milyen formában lenne ez számukra a leghatékonyabb. Az alábbi eszközök és kombinációjuk alkalmazása javasolt a tervezés folyamatának segítésére: Tervezési útmutató rendelkezésre bocsátása, amely definiálja a stratégiák minimális kötelező elemeit (lásd 4.7 fejezet) és javasolt szerkezetét. Az útmutatónak tartalmazni kell 1.

a HACS-ok kiválasztási kritériumait is.

Ezen felül az útmutatónak olyan eszközöket kell rendelkezésre bocsátania, amely segíti a csoportokat a szükségletek feltárásában és a stratégiai gondolkodásban. A teljesség igénye nélkül: 2.

javaslat a dokumentum szerkezeti felépítésére alapvetően a KSK rendelet 29. cikke alapján;

3.

tervezési kérdések a helyzetfeltáráshoz, a helyzetelemző rész szerkezeti, tartalmi kritériumai;

4.

beavatkozási logika minta (cél – eszköz – indikátorok összefüggése, hierarchiája);

5.

SWOT módszertan;

6.

a LEADER kulcsszempontok értelmezése és javaslatok a gyakorlati megvalósításra;

7.

a KSK és EMVA rendelet céljainak és prioritásainak értelmezése és javaslatok a gyakorlati megvalósításra;

8.

monitoring és értékelési módszertan/terv minta, stb..

9.

az aktivizálásra, bevonásra (passzív és aktív eszközök) alkalmazható eszközök.

10. Hasznos adalék lehet a tervezés segítéséhez a legfontosabb társadalmi és gazdasági adatok, valamint az eddig igénybe vett Uniós források jelenleg rendelkezésre álló legalacsonyabb területi szintű bontásban történő rendelkezésre bocsátása (adattáblák, térképek, diagrammok). A HACS-oknak a stratégiájuk forrástervezéséhez szükséges tisztában lenni az egyes alapokból vagy az egyetlen finanszírozó alapból rendelkezésre álló forrásnagysággal. A bizottsági útmutató ezt az információt a felhívásban tenné közzé a teljes elérhető forrásnagyság és a támogatott LEADER/CLLD csoportok tervezett száma formájában.

39

Erre vonatkozó indikatív információt a Partnerségi Szerződésnek és ez alapján az egyes programoknak is tartalmazniuk kell. Ez teszi lehetővé a realisztikus térségi tervezést. A KSK rendelet 29. cikke akcióterv/cselekvési terv készítését írja elő. Az akcióterv készítésének célja a stratégia végrehajtásának és a HACS működésének a tisztázása. Az akcióterv készítéséhez javasolt egy magyarázattal ellátott sablonok (template) rendelkezésre bocsátása. A 4. fókuszcsoport javaslata alapján az akcióterv tartalmazza a többek között a partnerség összetételét, a végrehajtási tervet, a költségvetés ütemezését, a monitoring és értékelési rendszert, a döntéshozás struktúráját, a HACS feladatait és operatív működését. A fentiek készülhetnek „template”-ek és szöveges útmutatások formájában, amelyek műhelymunkákkal és képzésekkel egészülnek ki. Fontos a képzések, műhelymunkák megtervezése, konzekvens képzési program kialakítása (még 2013-ban), amelyben javasolt nemcsak a stratégia tartalmi és módszertani elemeit belevenni, hanem olyan készségfejlesztő elemeket is, mint pl vezetési készségek, kapacitásfejlesztés, közösségfejlesztés. Javasoljuk a képzéseket 2013 őszén elindítani. A segítségnyújtás talán leghatékonyabb módja a mentorálás. A tervezésnél legyen lehetőség külső szakértő bevonására – az ehhez szükséges, 141/2008-as FVM rendelet (jelenleg hatályban lévő, ezen rendelet módosítása, a 30/2012-es VM rendelet) módosítása történjen meg. Fontos módja a felkészülésnek a közös tanulás fórumainak, a különböző szinten működő intézmények közötti tudásátadás megteremtése (HACS, IH, MVH). Ezeket javasolt nem ad-hoc szerűen, hanem előre felépített koncepció szerint megszervezni. A többlépcsős kiválasztás, amelynek párbeszéden alapuló folyamata során a HACS-ok komoly szakmai visszajelzést kapnak a stratégiájuk minőségét illetően. Ez az egyik olyan eszköz, amely lehetővé teszi a fontosabb korrekciókat és a helyi stratégiák magasabb területi szintű koncepciókhoz történő harmonizálását. A HVS képzéssorozat és a mentorálás a többszakaszos kiválasztási eljáráshoz kapcsolódik javaslatunkban. Az első szakasz 2013. év végéig tartana ún. szándéknyilatkozatok benyújtásával, amelyek lehetővé tennék, hogy a szándékukat kifejező csoportok a stratégiáik elkészítésére a Program elfogadása után további forrást vehessenek igénybe. Ezen forrással és a 2013. évben elkészülő útmutatókkal lehetségessé válna a LEADER/CLLD csoportok kiválasztása 2014. év végére. Bár nem a tervezéshez, inkább a végrehajtáshoz tartozik, de nagyon fontos az új időszak eljárásrendjének kézikönyv szintű leírása és képzése. A megfelelő felkészülés feltétele optimális esetben a szükséglet vezérelt segítségnyújtás, amely időben rendelkezésre áll, és amely párbeszéd alapú.

40

4.5 A HACS-OK KIVÁLASZTÁSA Magyarországi jellemzők A Helyi Vidékfejlesztési Közösségek „kiválasztása”, jóváhagyása hivatalosan egy a stratégiai célokat megnevező és megindokoló dokumentum alapján történt.. Az előzetes elképzelések alapján minden területen működött volna Helyi Vidékfejlesztési Közösség, mely az ÚMVP III. tengely négy, nem horizontális intézkedésére kapott volna dedikált forrást és csak ezek egy része kapott volna IV. tengelyes forrást s vált volna így LEADER Helyi Akciócsoporttá. A koncepció gyenge pontja volt, hogy az egyes területek HVK vagy LEADER HACS megítéléséhez nem volt megfelelő szakmai és politikai támogatás. Végül minden HVK kapott IV. tengelyes LEADER forrást és LEADER HACS-ként működhetett tovább. A HVK – LEADER HACS elválasztás alapja az EPAP rendszerben készített HVS lett volna, de az erre nem volt alkalmas. A kiválasztás során az IH nem érvényesítette az akcióterületek, vagy a potenciális HACS-ok versenyeztetését tartalmazó Uniós elvet. Ezt később az Európai Számvevőszék (ECA) auditja kifogásolta is. Azzal, hogy minden HVKból HACS lett és a HVS-ek minőségének tartalmi vizsgálata, javítása sem történt meg, nem valósult meg verseny a HACSok kiválasztásánál. A HACS-ok eleve meghatározott, számukra allokált pénzforrásra tervezhettek, a kiválasztás folyamán ez sem teremtett versenyhelyzetet. Az EPAP tervezési felület 150-200 oldalas powerpoint dokumentumokat generálva automatikusan kötött, egységes formában jelenítette meg az egyes HVS-eket. A nagy terjedelmű, diavetítés formátumú egyen HVS-ek kevéssé voltak alkalmasak a tartalmi, minőségi különbségek megállapítására. Az EPAP ugyan elvileg hagyott lehetőséget akár teljesen önálló, a menüben nem ajánlott intézkedések tervezésére is, de felkészítés hiányában illetve az egyes tervezési szakaszokra rendelkezésre álló rövid határidő, valamint az elektronikus felület lassú, gyakorlatban rendkívül nehéz használhatósága miatt kevés HACS használta ki az EPAPon belüli szabad tervezés lehetőségét, amely elvben rendelkezésre állt.

Nemzetközi tapasztalatok A HACS-ok kiválasztására különböző változatokat találtunk. Az egyik legfőbb egyezés az volt, hogy mindenhol vizsgálták a területre és a szervezetre vonatkozó jogosultsági kritériumokat, majd a nemzeti vagy tartományi Vidékfejlesztési Programokban definiált minőségi kiválasztási kritériumok alapján a HVS-ek minőségét, beleértve a bevonás módját és a partnerség építését is. Minőségi kritérium volt például: (1) a nők és a fiatalok integrációja; (2) megalapozott pénzügyi terv és önerő vállalása; (3) együttműködés; (4) szektorokon átnyúló komplex programok; (5) fenntartható fejlődés; (6) innovativitás; (7) a munkaerő fejlesztése, munkahelyteremtés; (8) esélyegyenlőség; (9) a szükségletek és intézkedések közötti összhang; (10) az intézkedések kidolgozottsága, stb.. Ugyancsak fontos értékelési szempont volt a stratégia flexibilitása, illeszthetősége más fejlesztési koncepciókhoz. Mind a négy országban előny volt a tapasztalt szakemberek bevonása a munkába. Az általunk közvetlenül megismert HACS-ok esetében jellemző volt az intézményi, személyi stabilitás. Az alkalmazottak jelentős része (a vezetőket is beleértve) 10-15 éve dolgozik a programban. Az, hogy a HACS-ok hosszú távon képesek megtartani a tapasztalt, kiterjedt kapcsolatrendszerrel rendelkező és a térségben elfogadott szakembereiket, kimondottan pozitív hatással van mind a stratégiák mind pedig a megvalósítás minőségére.

Javaslatok Amennyiben Magyarország a több alapból finanszírozható LEDAER/CLLD mellett teszi le a voksot, a Bizottság útmutatója alapján az érintett alapokat tekintve közös kiválasztási folyamatot kell megvalósítani. Közös a pályázati felhívás, a szelekciós kritériumok és a határidők. A kiválasztást az érintett alapok szakmai képviselőiből álló közös szelekciós bizottságnak kell végeznie. Ennek szervezeti megoldására is javaslatot tesz a bizottság: 1) közös kiválasztási bizottság felállítása, amelyben az összes alap érintett IH-ja képviselve van; 2) olyan koordinációs

41

mechanizmus működtetése, amely biztosítja az alap-specifikus bizottságok közötti összhangot, olyan módon, hogy a több alapból finanszírozott stratégiákról az érintett alapok bizottságainak kiterjesztett közös fóruma dönt; 3) a tagállam megbízhat egyetlen IH-t a kiválasztási folyamat adminisztrációjának irányítására. A Bizottság útmutatója alapján amennyiben az egy alapból finanszírozható HVS-ek mellett dönt az ország, abban az esetben is össze kell hangolni az egyes alapokból finanszírozható HVS-ek kiválasztását (időpont, szelekciós kritériumok, stb.). Ennek főleg akkor van jelentősége, ha a különböző alapokból finanszírozott HVS-ek területileg átfednek egymással. Ebben az esetben nem szükséges a közös kiválasztási bizottság felállítása. A kiválasztás végső határideje 2015 vége, ugyanakkor az átmeneti időszak bizonytalanságaiból eredő humán erőforrás vesztés megakadályozását ennél jóval közelebbi időpont szolgálná (legkésőbb 2014 közepe). A helyi akciócsoportok kiválasztására a Finnországban több ciklusban is alkalmazott és bevált többlépcsős kiválasztást javasoljuk. Az ECA audit Írországot bíráló elmarasztalása miatt, miszerint az akciócsoportok kiválasztásában nem érvényesült a verseny (egylépcsős kiválasztásban a teljes vidéki terület lefedésre kerül) az írek is a finn modell átvételét tervezik. Magyarországot is emiatt érte jogos bírálat az ECA részéről. A modell lényege, hogy első körben a potenciális akciócsoportok egy olyan fejlesztési tervet nyújtanak be, amely a véső változat csaknem minden elemét tartalmazza. A finn esetben a tervezetek értékelését a minisztérium által vezetett HACS munkacsoport és egy független értékelőkből álló szakértői csoport végezte párhuzamosan. Minden beadott stratégiát minkét munkacsoport minden tagja elolvasott és értékelt, majd összesítették az értékeléseket. A minisztériumi munkacsoport és a független értékelő csoport tagjai minden kritérium teljesülését 1-5-ig osztályozták, a csoporton belül összegezték, megvitatták, majd a két csoport pontrendszerét összesítették. Minden stratégiát külön megtárgyaltak, közösen alakították ki a végső rangsort. A tervezetek szakmai értékelése fél évet vett igénybe. A HACS-ok mindegyike írásos értékelést kapott, amely részletezte a tervezet erősségeit, hiányosságait és az anyag továbbfejlesztésének irányait. A HACS-ok a tervezéskor ismerték a részletes értékelési kritériumokat. A HVS-ek részletes értékelés alapján történő feljavításához a potenciális HACS-ok kaptak megfelelő időt és megbeszélések formájában “személyre szabott” segítséget (a tervezetek kialakítását közös képzések előzték meg). A HVS-ek formális elfogadásánál még mindig volt lehetőség visszacsatolásra és a HVS-ek véglegesítésére. Ebben az utolsó stádiumban osztották le a közpénzeket az egyes HACS-ok között. Ahol a tervezett összeg jelentősen eltért a megítélt összegtől, a HACS-nak lehetősége volt a célok és a költségvetés összehangolására. Jelen tanulmánynak nem feladata részletes kiválasztási/értékelési rendszer kidolgozása. A KSK rendelet 28. cikke utal a HVS-ek minimum követelményeire (integrált, ágazatközi, térségi alapú, helyi szükségletekre és potenciálra építő, a helyi kontextusban innovatív, együttműködéseket és hálózatosodást generáló), a 29. cikk pedig a HVS-ek minimum elemeit definiálja. A leendő HACS-okra vonatkozóan a KSK rendelet csak a szektorok arányát határozza meg a döntéshozásban. A területtel kapcsolatos kritériumot a Bizottság 10-150 ezer főben definiálta. A Bizottsági útmutató ezzel kapcsolatosan említi a földrajzi egybefüggést, társadalmi, gazdasági homogenitást és a stratégia sikeres megvalósításához szükséges humán-, pénzügyi és gazdasági erőforrások kritikus tömegének rendelkezésre állását. Ezek azok az alapok (amelyek a LEADER-ben egyáltalán nem újak), amelyre építve az egyes Tagállamok kimunkálhatják az értékelés/kiválasztási rendszerüket. Az útmutató szerint a több alapos LEADER/CLLD-k esetén a közös kiválasztási kritériumokat a Partnerségi Szerződésben, az „alap-specifikus” kritériumokat pedig (amennyiben vannak) az egyes programokban kell definiálni. A Bizottság az alábbi orientáló kérdések mentén javasolja a stratégiák minőségének meghatározását: a) A helyi közösség bevonása a tervezési folyamatba alá van támasztva (bizonyított)? b) A stratégia reflektál a térség szükségleteire? c) A tervezett stratégia összhangban van a kitűzött célokkal vagy prioritásokkal?

42

d) Az akcióterv koherenciája és minősége: A források logikusan oszlanak meg a fő tevékenységek között és a forráselosztás összhangban van a stratégiával? Megvalósíthatók az elképzelések? A források elegendőek az akcióterv végrehajtásához? e) A stratégia kiegészíti a tréségben megvalósuló egyéb beavatkozásokat (főként a többi HVS-t ha van)? Milyen a viszony a térségben működő többi partnerséggel? Létezik módszer vagy koordinációs rendszer a térségben működő többi alappal való szinergia biztosítására? f)

Milyen szinten van a partnerség vagy a vezető partner az adminisztratív és a pénzügyi menedzsment tekintetében?

g) Van térségi animációs kapacitása a pályázónak? h) A munkafolyamatok és a döntéshozatali folyamat egyértelmű és átlátható? i)

A térség megfelelő mértékben homogén (koherens) és biztosítja a szükséges kritikus tömeget a stratégia sikeres megvalósításához?

A Bizottság javasolja a stratégiák független értékelők által történő értékelését a kritériumok osztályozásával/pontozásával és súlyozásával. Javaslatában szerepel, hogy egy stratégiát legalább két értékelő értékeljen. Ehhez képest mi a korábban részletezett finn gyakorlatot támogatjuk, amely szofisztikáltabb, hiszen minden stratégiát mindenki értékel és ezt vetik össze. Az értékelés és összevetés után adják át az értékelők a rangsort és a stratégiákat a kiválasztási bizottságnak. Egyetértünk a Bizottság azon javaslatával is, miszerint a szelekciós bizottságnak olyan emberekből kell állniuk, akik programirányítás, helyi fejlesztés és támogatáspolitikák terén szilárd tudással rendelkeznek, valamint kiegészülnek olyan szakemberekkel, akiknek az egyes specifikus tématerületek (pl szegénység, kirekesztés, halászat, stb.) van meg a megfelelő specifikus háttértudásuk. Abban is egyetértünk a Bizottsággal, hogy a szelekciós bizottság összetételében biztosítani kell a közszféra és az érintettek/szakértők egyensúlyát (nem beszélve a nemek közötti egyensúlyról). Mivel a finn kiválasztási gyakorlat európai szinten követendő jó példának bizonyult, tájékoztatás végett álljon itt az ő értékelési szempontrendszerük. Röviden 8 minőségi kritérium megvalósulásának lehetőségét értékelték: 1) az alulról jövő kezdeményezések elvének megvalósulását; 2) az innovativitást; 3) a szektorok közötti integrációt; 4-5) az esélyegyenlőséget és fenntarthatóságot; 6) az együttműködést és a kiegészítő jelleget; 7) a realisztikus költségtervezést; 8) az önkormányzatok pénzügyi hozzájárulását. A finnek az értékeléshez jogosultsági és értékelési kritériumokat is meghatároztak. A kiválasztás kritériumait három csoportba osztották: 1.

A HACS-okra vonatkozó kritériumok (ezek egy része jogosultsági kritérium): a) A HACS működési területe (akcióterület) egyértelműen definiált a pályázatban. b) Az akcióterület harmonizál a LEADER intézkedések jogosultsági területébe sorolt területtel, amelyet a finn vidékfejlesztési program definiál (vidéki térségnek számít minden olyan önkormányzat (településcsoport) vagy város (teljes területével), amelynek népessége nem haladja meg a 23 ezer főt. Ezen felül a 23 ezer főt meghaladó városoknak és önkormányzatoknak (településcsoportok) az urbánus központjain kívüli (amelyekre a rendezési tervek vonatkoznak) részei is a vidéki térségek kategóriájába tartoznak). c) A HACS területének definíciója be kell, hogy mutassa, hogy az adott terület és népesség léptéke miért alkalmas helyi, alulról jövő kezdeményezések végrehajtására, a helyi szereplők bevonására ugyanakkor hogyan biztosított a megfelelő finanszírozás és emberi erőforrás. d) A HACS-nak regisztrált, jogi személyiséggel rendelkező szervezetnek kell lennie, amely Finnországban normál esetben bejegyzett egyesület. Minden szereplőnek meg kell teremteni a lehetőséget a tagsághoz. Nem lehetnek érvényben ezt korlátozó szabályok. Megfelelő számú, kiterjedt tagsággal kell rendelkezni. A tagságnak tartalmazni kell a közszféra, a vállalkozók, helyi közösségek és helyi emberek képviselőit.

43

e) A helyi szintű döntéshozásban speciális finn szabályt kell érvényesíteni, miszerint a HACS elnökségének 1/3 részben helyi önkormányzati képviselő, 1/3 részben helyi közösségek (szervezetek, egyesületek, nagyobb cégek), 1/3 részben pedig „helyi emberekből” (természetes személyek és kisebb vállalkozások) kell állnia. f)

2.

A pályázatban be kell mutatni a HACS adminisztratív kapacitásait, hogyan lesz képes szervezeten belül, vagy gazdasági és adminisztratív készségek együttműködésen keresztül történő megszerzésével megfelelni a feladatnak.

A helyi vidékfejlesztési stratégiákra vonatkozó kritériumok: a) A tervezésnek átláthatónak és minden érdeklődő számára nyitottnak kell lennie. A pályázatban részletezni kell a helyi vidékfejlesztési stratégiák elkészítésének és az érintettek bevonásának módját, a helyben kezdeményezett és megvalósított tevékenységeket. b) A stratégiának az adott térség fejlesztése új modelljeinek kialakítására kell koncentrálnia, különös tekintettel új munkahelyek és vállalkozások létrehozására, az életminőség javítására, a közösségek fejlesztésével a társadalmi tőke fejlesztésére. A stratégiának tisztán és egyértelműen be kell tudni mutatni a pozitív foglalkoztatási és jövedelemszerzési hatást. c) A helyi vidékfejlesztési stratégiának elemeznie kell a térség helyzetét, erre SWOT elemzést kell készítenie. A stratégiában tervezett tevékenységeket a SWOT elemzésből kell levezetni. A tervezett tevékenységeknek széleskörűnek kell lenniük, amelyek több fejlesztési területet, szektort is érintenek. d) A helyi vidékfejlesztési stratégiának külön célokat és lehetőség szerint külön intézkedéseket is tartalmaznia kell a nőkre, férfiakra és fiatalokra. e) A stratégiának tartalmaznia kell, hogyan biztosított az együttműködés, a koordináció és a kiegészítő jelleg a térség fejlesztésében résztvevő többi szereplővel és programmal. f) A tevékenységek megosztásával kapcsolatosan speciális finn szabály, hogy a vállalkozásfejlesztéssel kapcsolatosan a tapasztalatok és feladatok megosztását egyeztetni kell az önkormányzatokkal, a regionális vállalkozásfejlesztési központokkal és üzleti szövetségekkel regionális szinten. g) A pályázatnak tartalmaznia kell a HACS köz- és magánforrás igényét, intézkedésenként. h) A finanszírozással kapcsolatos speciális finn szabály, hogy a térség önkormányzatainak kell állni a vidékfejlesztési programból megítélt közforrás 20%-át (kivéve a 2. tengely forrásait, amelyhez nem jár önkormányzati kiegészítés). Az önkormányzatok éves átalányban fizetik a HACS-oknak a 20%-os hozzájárulást.

3.

A jó helyi vidékfejlesztési program ismérvei: b) A programnak egyértelmű és logikus stratégiája van. A HACS kielemezte a korábbi időszak programmegvalósításának tapasztalatait és figyelembe vette ennek az elemzésnek az eredményeit a stratégia kialakításában. A program koherens, konkrét célja van, épít a térség erősségeire és megoldásokat keres a gyengeségekre. c) A program ésszerű (megvalósítható), reális és tartalmaz olyan megoldásokat, amelyek újak a térség fejlesztésében. Bemutatja, hogyan válnak ezek az új megoldások, ötletek, gyakorlatok a helyi szereplők számára elérhetővé. d) A program tisztán felvázolja a különböző érintett szervezetekkel való együttműködést (közigazgatás különböző szintjei, kulcsszervezetek, stb.). A HACS szerepe ezekben az együttműködésekben világosan definiált, funkcionális. e) A program tartalmaz egy tervet a helyi lakosság, a különböző lakossági csoportok és szereplők aktivizálására és a fejlesztési tevékenységekbe történő bevonására.

44

f) A program tartalmaz világos és ésszerű célokkal rendelkező térségek közötti és nemzetközi együttműködéseket. g) A program tartalmazza a célok elérésének eredményeit mérő indikátorokat. h) A program a tengelyek tevékenységeinek széles körét tartalmazza, vagy másik megoldásként bizonyos problémakörre fókuszál. i)

A HACS tárgyalásokat folytatott addicionális források bevonására a program megvalósításához vagy saját tevékenysége finanszírozásához, pl más strukturális alapokból.

A többlépcsős kiválasztás jobb minőségű HVS-ek elkészítését teszi lehetővé, illetve lehetőséget teremt az HACSok és az IH közötti interakciók során a közös megértés és bizalom erősítésére, valamint a HACS-ok felkészültségének javítására. A visszajelzés lehetősége segít a realisztikus célmeghatározásban és tervezésben. A Bizottság javaslatával összhangban támogatjuk, hogy a fenti modellhez hasonlóan a kiválasztás során a fő hangsúly a stratégia és a partnerség minőségén legyen, illetve az akciótervben megfogalmazott tevékenységek megvalósíthatóságán. Egyértelmű, hogy ez a kiválasztási módszertan nem tud tisztán objektív lenni. Az értékelés eredménye sok szakember, LEADER-rel foglalkozó munkatárs véleményének ütköztetésével alakul ki, ez adja a hitelességét. Javasoljuk, hogy folytatódjék az ország teljes vidéki területét lefedő LEADER/CLLD “hagyománya”. A versenyhelyzet fokozása érdekében megfontolandó az elért pontszámok alapján történő forrásdifferenciálás. Ez alapján a potenciális akciócsoportokat javasolt néhány kategóriára osztani (nem több mint 5) és ezt követően az egyébként pl lakosságszám alapján nekik járó forrásokat differenciált szorzóval ellátni.

45

4.6 HACS-OK KÖZÖTTI FORRÁSELOSZTÁS ELVEI Magyarországi jellemzők A fejlesztési források elosztásában 2007-2013-ban nem játszott szerepet a HVS-ek minősége. A lakosságszám és a 311/2007. (XI. 17.) Korm. rendelet alapján leghátrányosabb helyzetű kistérségbe sorolt települések aránya volt a meghatározó a források elosztásában. A legnagyobb problémát a 147/2007. (XII.4.) FVM rendeletben szabályozott HACS-ok és nem létező HVK-k működési költségei jelentették, amelyekről a programvégrehajtás során derült ki, hogy nincs mögötte teljes forrásfedezet. Emiatt a tervezési hiba miatt többször kellett csökkenteni a HACS-ok működési költségeit, amely komoly problémákat okozott főleg a kisebb csoportok működésében. Ugyanakkor legalább akkora problémát jelentett azon nagyobb csoportok körében, akik komoly fejlesztő szerepet terveztek betölteni a térségben. Ezt a célt menetközben kellett feladniuk, mert a működésük finanszírozása csupán a „vegetálásra”, a kérelemkezelés adminisztratív feladatainak ellátására elegendő. A valódi térségi animációnak jelenleg nagyon szűkösek a lehetőségei.

Nemzetközi tapasztalatok A források elosztásában az akcióterületek mérete és lakosságszáma mellett mindenhol fontos szempont volt a HVS-ek minősége. Azon felül, hogy a programvégrehajtás alapvető célja, hogy a források a lehető legjobb stratégiák megvalósítását szolgálják, a HVS-ek minőségének figyelembe vétele a források elosztásánál azért is lényeges, mert amennyiben az ország a teljes lefedettségre törekszik (visszalépés lenne a LEADER-be bevont területek szűkítése), úgy a HVS-ek minőségét javító versenyhelyzet az elnyerhető források mértékével idézhető elő. A rászorultságot a forráselosztásnál egyáltalán nem (Finnország, Ausztria), vagy a HVS minőségével együtt vették figyelembe (Írország, Andalúzia), mert a rászorultság megfelelő alapok nélkül nem elegendő indok több forrás odaítéléséhez. Finnországban és Írországban az ezer főre jutó megítélt közpénz hasonló nagyságrendű, 100-130 ezer euró körüli. Spanyolországban ez az összeg térségenként jelentősen változó. A HVS-ek minőségét értékelési kritériumrendszer alkalmazásával, szakmai értékelésre alapozva használták a forrásnagyságok megállapításához. Finnországban például külső szakértők és a minisztérium munkacsoportja egymástól függetlenül értékelt, majd az eredményeket vitatták meg és összesítették. A folyamat csaknem fél évig tartott, de a HACS-ok az elért pontszám mellett részletes értékelést kaptak, ami fontos támpont volt a HVS tervezetek továbbfejlesztéséhez). A HACS-ok korábbi időszakban nyújtott teljesítményét, szervezeti kvalitásait az írek és a finnek vették figyelembe a forráselosztásnál. Mindkét országban említésre került, hogy ehhez igen korlátosan álltak rendelkezésre írott információk. Írországban az értékelést szinte teljes mértékben az előző időszakban felhasznált forrás nagyságára alapozták, ami a megkérdezettek szerint egyáltalán nem elegendő információ a szervezet működésének valós színvonalát illetően. Minden vizsgált országban hangsúlyozták, hogy szükség lenne a társadalmi, gazdasági hatásokat mérő, bemutató értékelésre, még a források odaítélése előtt. A forráselosztásban mindenhol szerepet játszott a HVS-ben tervezett forráskeret, amit a HACS-ok a korábbi programra, illetve a nemzeti/tartományi szinten rendelkezésre álló összeg ismeretében határoztak meg. Ehhez (mármint a reális összegek megállapításához és a realisztikus tervezéshez) ismerniük kellett a keretösszeget. A legtöbb esetben a kértnél valamivel alacsonyabb összegeket kaptak. A források mértékét tekintve a fejlesztési kerettel gyakorlatilag mindenki elégedett volt, Spanyolországban a gazdasági recesszió miatt sok HACS nem is tudta a teljes összeget lekötni. Kivétel ez alól Finnország, ahol a HACS-ok egyszeri forráspótlást kaptak. Az újabb, jelenleg elbírálás alatt lévő pótlólagos forrásigényeket valószínűleg nem fogják tudni kielégíteni. A működésre fordítható forrás mind a négy országban elegendő lesz 2015-ig, köszönhetően annak, hogy a HACS-ok a periódus elejétől fogva tudták a kereteket, ennek megfelelően gazdálkodtak és nem voltak forráselvonások, szankciók. Ugyanakkor egységes tapasztalat, hogy sokkal több

társadalom és gazdaságszervező, animáló tevékenységre lenne szükség, amihez több pénz és több idő kellene. A kisebb akciócsoportok minden országban magasabb arányú működési költséggel működnek.

Javaslatok A fejlesztési források elosztása A HACS-ok közötti forráselosztásban a legnagyobb mértékben a HVS minőségének és a HACS felkészültségének kell szerepet játszania a 4.5 fejezetben említettel összhangban. A lakosságszámnak szintén szerepelnie kell a forráselosztás elvei között. A HVS-ben kialakított költségvetést annak realitásvizsgálatával együtt szintén javasolt figyelembe venni. A hátrányos helyzetet korlátozott mértékben javasolt figyelembe venni a fejlesztési források elosztásánál azzal az indokkal, hogy a hátrányos helyzethez nem kapcsolódik automatikusan a források hatékony és hasznos felhasználásának készsége, sőt gyakran éppen ellentétes a kapcsolat a fenti adottság és készség között. Javasolt többletforrások allokálása a szegénységgel és diszkriminációval sújtott térségekre (pl az itt élő népesség arányában), ugyanakkor a többletforrások rendelkezésre bocsátását javasolt feltételekhez kötni és abban az esetben biztosítani a hozzáférést, ha az akciócsoport a rendesen rendelkezésére álló források felhasználását meghaladóan képes a hátrányos helyzetet csökkentő projekteket generálni. A pénzügyi eszközök mellett ezeknek a csoportoknak javasolt szükséglet alapú módszertani segítséget nyújtani (kapacitásfejlesztés, projektgenerálás és management, szociális munkát és közösségfejlesztést érintő szakmai segítség). A hátrányos helyzetű lakosság arányát a „A társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve az országos átlagot jelentősen meghaladó munkanélküliséggel sújtott települések jegyzékéről szóló 240/2006. (XI. 30.) Korm. Rendelet” melléklete szerinti társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott települések alapján javasolt meghatározni. Megjegyzendő, hogy a vizsgált országokban figyelembe veszik a HACS-ok forrásfelhasználásának előző periódusban produkált hatékonyságát is. Ezt a folytonosság teszi lehetővé, vagyis az, hogy a csoportok jobbára változatlan szervezetben, területtel indulnak a következő periódus pályázatán. Jelen tanulmánynak nem feladata a forráselosztás modelljének kidolgozása. Egyszerű, mindenki számára átlátható modell alkalmazását javasoljuk. Egy egyszerű példa: 1. lépés: A teljes forrásösszeg felosztása három részre: 1) az lakosságarányosan felosztandó összeg; 2) a stratégiák minősége alapján felosztandó összeg; 3) a hátrányos helyzetű településeken élők száma alapján felosztandó összeg. Az ezek közötti arány megállapítására nem vállalkozunk, mindenestre a lakosságszám és a minőség alapján felosztandó kategóriába javasoljuk a források döntő mennyiségét, kevesebbet pedig a hátrányos helyzet kompenzálására. 2. lépés: A lakosságarányos HACS-onkénti összeget egyszerűen az egy főre eső összeg és akciócsoportonkénti lakosok számának szorzata adja.3. lépés: A minőség alapján történő forráselosztásnál a minősítések átlagolása (az 1-5-ig terjedő minősítések összege/HACS-ok száma) és a rendelkezésre álló összeg átlagolása (teljes összeg/HACS) után az utóbbit beszorzom az egyes HACS által elért minősítés átlaghoz viszonyított százalékával. 4. lépés: HACS-onként összegzem a három részösszeget.

A működésre fordítható források elosztása A 2014-2020-as rendelet tervezet a fejlesztési források maximum 25%-át engedélyezi működésre és térségi animációra fordítani. Javasoljuk ennek az aránynak nemzeti szinten történő érvényesítését. Ez csak annyiból lenne hasznos, hogy némi rugalmasságot teremt abban, hogy egyes csoportok kevesebbet, mások adottságaiknál

47

fogva többet vehessenek igénybe. Természetesen a 25%-os határ mindenütt érvényes, ugyanakkor a Bizottság által javasolt átalányköltség alapján történő elszámolásnál elképzelhető, hogy adódnak eltérések. A lakosságszám figyelembevétele a fejlesztési források elosztásánál remélhetőleg arra ösztönzi a pályázókat, hogy méretüket tekintve olyan akciócsoportokat hozzanak létre, amelyek működtetése megoldható a 25%-on belül. A kétlépcsős kiválasztás alkalmat ad az értékelőknek arra, hogy felhívják a figyelmét azoknak a pályázóknak, ahol a túl kicsi méret miatt ez veszélyeztetett. Bizottság útmutatója szerint a 25%-on belül a működésre és a térségi animációra fordítható arány megállapítása Tagállami, illetve HACS kompetencia. A Bizottság javasolja a működési költségek egyszerűsített (átalányköltségeken alapuló) elszámolását, amelyet maximálisan támogatunk. Azon felvetéssel is egyetértünk, amely javasolja az új EMVA rendelet 42. cikkely (2) pontja szerint a működési előleg biztosítását. Fontos megjegyezni, hogy a térségi animáción belül a Bizottság engedi az ezzel foglalkozó HACS munkatársak bérének finanszírozását. Ezen felvetések kifejtését a HACS finanszírozásáról szóló rész tartalmazza.

48

4.7 A HELYI FEJLESZTÉSI STRATÉGIÁK SZERKEZETI, TARTALMI JELLEMZŐI, A MÓDOSÍTÁS LEHETŐSÉGE Magyarországi jellemzők Az EMVA keretében készülő Helyi Vidékfejlesztési Stratégiák (HVS) elsődleges célja a helyi fejlesztési igények felmérése és azokra olyan válaszok megfogalmazása, melyek hozzájárulnak a vidék sajátosságainak megfelelő fejlesztéshez, valamint elősegítik a LEADER és egyéb források hatékony felhasználását. A tervezés során az IH a kötelezően alkalmazandó EPAP tervező szoftver által (és a HVI irodákon keresztül érkező iránymutatásoknak megfelelően) egységesítette és a totális tervezés irányába orientálta a helyi tervezést. Ennek során a HACS-ok nem csupán a térségben rendelkezésre álló EMVA forrásoknak megfelelően tervezhettek, hanem szélesebb ágazati körben, tematikában. A tervezés azonban az EMVA források tekintetében sem volt összehangolt országos és helyi szinten. A helyi tervezést „felügyelő” HVI irodák nem egységes iránymutatása alapján történt meg a mikrovállalkozások fejlesztésének vagy akár az életminőség javítása érdekében tervezett helyi intézkedések kialakítása. A HACS-ok ekkor még szabadon, megkötés nélkül tervezhettek az egyes várható III-as tengelyes intézkedésekkel, majd a helyi tervezés lezárását követően jelent meg az a négy, nem horizontális intézkedést szabályozó FVM rendelet, amely jelentősen szűkítette a benyújtható projektek körét. A nem horizontális intézkedések rendelet tervezeteinek korai változata elvileg a HVI irodák a birtokában volt már a HVS tervezés időszakában, de nem volt egyértelmű iránymutatás arra vonatkozóan, hogyan kell ezeket figyelembe venni a HVS tervezésnél. A III tengelyes források országos szintű szabályozása és a helyi tervezés közötti összhang hiánya végigkíséri a HVS-ek jelentős részét. Az EPAP módszertana eltért a területi tervezés megszokott stratégia készítési módszertanától. A koncepció és stratégia elemein túl megjelentek benne az operatív programokra jellemző részek is. A stratégia készítésének szakmai keretei bizonytalanul kerültek meghatározásra: a közösségek totális (szélesebb ágazati körben való) tervezésre kaptak lehetőséget, az EPAP-ban az EMVA forrásokon túl bármely más EU alap forrásait/intézkedéseit is a tervekbe építhették, valódi kompetencia nélkül, mivel e források nem tartoztak a LEADER hatálya alá. A területi forrásigények közvetítése más OP-k felé semmilyen formában nem történt meg. Az EPAP emellett bevezetett olyan fogalmakat illetve célhierarchiai elemeket (Helyzet-Probléma-MegoldásEredmény = HPME), melyek nem jellemzőek a területi tervezés megszokott módszertanában. Az EPAP ugyan elvileg hagyott lehetőséget akár teljesen önálló, a menüben nem ajánlott intézkedések tervezésére is, de felkészítés hiányában illetve az egyes tervezési szakaszokra rendelkezésre álló rövid határidő, valamint az elektronikus felület lassú, gyakorlatban rendkívül nehéz használhatósága miatt kevés HACS használta ki az EPAPon belüli szabad tervezés lehetőségét, amely elvben rendelkezésre állt. Az ezzel a módszerrel elkészült tervek nem tudták betölteni a stratégiai alapdokumentum szerepét. A HVS v megvalósításának alakulása, a külső társadalmi-gazdasági környezet változása szükségessé teszik a HVS rendszeres felülvizsgálatát. A felülvizsgálatok nagyjából kétévente, ám nem tudatosan tervezetten, változó keretek és előírások alapján történtek (történnek). A felülvizsgálat kiterjedhetett a főbb célokra, valamint az intézkedésekre és a költségvetés átcsoportosítására is. A 2009. évi felülvizsgálat A LEADER HACS-ok első alkalommal 2009. április 1. és május 11. között (1,5 hónap) vizsgálhatták felül Helyi Vidékfejlesztési Stratégiájukat. A 2009. évi felülvizsgálat célja a HVS tervezési időszakában meghatározott HelyzetProbléma-Megoldás-Eredmény (továbbiakban: HPME) struktúra felülvizsgálata, feltételek meghatározása, pontosítása a LEADER rendelet meghirdetése érdekében. Az egyes HPME-n belül a HACS-ok külön meghatározhatták az alábbi szempontokat: - megoldási javaslat által érintett települések listája; - megoldási javaslat összes becsült költsége;

-

megoldási javaslathoz szükséges támogatás nagysága; megvalósítás során támogatható maximális projektméret; megvalósítás során támogatható minimális projektméret; megvalósítás során várható kérelmek száma; támogatási intenzitások; támogatható tevékenységek köre.

A 2009. évi LEADER rendelet ún. jogcímtípusokat tartalmazott. A rendelet alapján egy HPME-t csak egy jogcímhez lehetett rendelni. Ez a szabályozás lényegében a komplex projektek megvalósulását meghiúsította, mert a rendelet az ún. komplex projektet nem tudta kezelni, a konzorciumi pályázati formát pedig az MVH IIER rendszere nem tudta értelmezni. A választható jogcímek az alábbiak voltak: a) LEADER közösségi célú fejlesztés, b) LEADER térségen belüli szakmai együttműködések c) LEADER - Térségek közötti és nemzetközi együttműködések d) LEADER FEJLESZTÉS e) LEADER rendezvény, f) LEADER képzés, g) LEADER tervek és tanulmányok. A LEADER komplex fejlesztés fogalma már ekkor megjelent, azonban erre forrást allokálni nem lehetett. A 2011. évi felülvizsgálat A HACS-ok számára a HVS második felülvizsgálatára a 2011. február 7 és március 18. közötti időszak állt rendelkezésre, majd további három hónap a projektötletek jóváhagyására, célterületek tervezésére. A folyamat összesen 5 hónapot vett igénybe. A HVS felülvizsgálat célja részben egy strukturáltabb stratégiának az elkészítése, valamint a HACS-ok által készített korábbi intézkedések (HPME-k) felülvizsgálata volt. A HVS felülvizsgálattal a stratégiák az alábbi képen látható szerkezetben kerültek elkészítésre a VM tervezési útmutatója alapján. Lényegében ebben az időszakban készítették el a HACS-ok az alábbi tartalmú word alapú stratégiájukat: - Vezetői összefoglaló - Helyzetelemzés (SWOT, adatok) - HVS (jövőkép, célok) - A Helyi Vidékfejlesztési Stratégiával kapcsolatos intézkedések - Mellékletek A HACS-ok által tervezett célterületeket (HPME-k, lényegében térségi pályázati kiírások) egy-egy jogcímhez rendelhették. A jogcímekben a 2009. évhez képest az alábbi főbb, alapvetően pozitív változások történtek: -

A LEADER FEJLESZTÉS jogcím kettévált, a LEADER közösségi célú fejlesztésre, ill. a LEADER vállalkozási alapú fejlesztésre.

-

A LEADER - Térségek közötti és nemzetközi együttműködések, 421-es jogcím kikerült a térségi keretek közül. Ezen jogcím kiírása központosításra került, és két rendeletben meghirdetve (külön a nemzetközi és külön a térségek közötti) a 2012. év novemberétől kezdődően váltak pályázhatóvá. (Az együttműködési jogcím központosítása szakmailag szerencsés megoldásnak tűnik, azonban óriási a késedelem. Ezen jogcímre a HACS-ok a programozási időszak utolsó évében, 2013-ban kezdtek el pályázatot benyújtani.)

50

-

Bekerült egy valóságosabb, ún. LEADER komplex fejlesztés jogcím, amely két jogcím (egy alapjogcím és egy kapcsolt jogcím) együttes kezelését tették lehetővé. Ezen jogcím az első, nagyon kezdetleges formája az integráltabb fejlesztések megjelenési lehetőségének.

-

Bevezetésre került az ún. KISÉRTÉKŰ fejlesztések jogcím, amely választható elem volt, és elsősorban a gyors, egyszerű, a rendelkezésre álló forrás kimerüléséig támogatható fejlesztéseket támogatta.

A 2012/13. évi felülvizsgálat A 2012. őszén indított egyszerűsítési törekvéssel elindult a harmadik, egyben utolsó HVS felülvizsgálati időszak. Az átalakítási javaslat érinti a jogcímrendeletet, a kérelem-feldolgozási eljárást, és a helyi döntési kompetenciát. A javaslat megvalósulásával várhatóan növekszik a végrehajtás rugalmassága, lehetővé válik komplex fejlesztések megvalósítása („eltűnnek„ a célterületek a keretrendeletből, átalakulnak a jelenlegi jogcímek), folyamatossá válik a kérelmek befogadása (szakaszos döntéshozatallal, melynek időpontját a HACS határozza meg) és átalakul a kérelmek tartalmi értékelése.

Nemzetközi tapasztalatok A HVS-ek tervezésénél mind a négy országban lehetőség volt külső szakértő bevonására, amivel sokan éltek is, de az arányok országonként változnak. Ausztria nagy része külső szakértővel terveztet, de Tirol például nem. A spanyoloknál az andalúz kormány finanszírozott 1-1 fő szakértőt csoportonként egy jól átgondolt, megtervezett és az egész régiót bevonó tervezési programban, ami a helyzetfeltárás, a társadalmi animációt és a célok közös meghatározását egyaránt támogatta. Írországban és Finnországban ritka volt a külső szakértő bevonása. A stratégiák tartalma és szerkezete meglehetősen változó, annyiban azonban közös, hogy 1) nem megy le projekt szintig, csak konkrét esetben (pl. mintaprojekt) példák erejéig. Megmaradnak a célok és az intézkedés szintű keretek definiálásánál, de azt úgy teszik, hogy az esetek döntő többségében stratégiai irányt szabnak a lehetséges fejlesztéseknek, nem maradnak meg az általánosságok szintjén. A tervek tartalmazzák a stratégiai dokumentumok klasszikus elemeit: pl. helyzetfeltárás, SWOT, ifjúság és nők bevonása, fenntartható fejlődés, célkitűzések, folyamat és döntéshozás bemutatása, menedzsment felépítése, pénzügyi terv stb). Spanyolországban külön esélyegyenlőségi és ifjúsági tervet is kellett készíteni, hogy biztosítva legyen e célok forrásallokációja. Több helyen a célkitűzéseket és fejlesztési témákat csak felsorolják, nem részletezik. Máshol, Andalúziában, intézkedés (célterület) szintig meghatározzák a cselekvési tervet, de azt csak a munkaszervezet munkatársai használják. A pályázók csak a stratégiai célokat tartalmazó verzióval találkoznak, előadják az ötletüket és csak a fő irányok (képzés, társadalmi animáció, beruházás) szerint kellett meghatározni a tevékenységüket. A részletes beosztást (pontosan mely intézkedések alá illik a fejlesztés) a munkaszervezet végezte el („nem akartuk ilyesmivel összezavarni a pályázókat”). A HVS módosítás lehetősége változó képet mutat: Ausztriában pl. a tiroli tartományban lehetséges, jó dolognak is tartják, azonban Burgenlandban nem lehetséges és ezt nehezményezik is a csoportok. Finnországban a módosítást az IH-val és a Kifizető Ügynökséggel kell egyeztetni attól függően, hogy tartalmi vagy pénzügyi módosításról van szó. A gyakorlatban mindössze egyszer fordult elő programmódosítás, 2012-ben. Az írek a félidei értékeléshez kötik a módosítás lehetőségét, míg a spanyolok a Helyi Cselekvési Terv kisebb módosítását rugalmasan kezelik, de a fő irányok módosítását nem engedik. Általánosságban látszik, hogy szükség van a stratégiák ciklus közbeni módosításának engedélyezésére, de ez sehol sem kampányszerű és csak néhány alkalommal élnek vele a csoportok. Az intézkedések közötti forrásátcsoportosítás mind a négy országban lehetséges és viszonylag gördülékeny folyamat. A tengelyek közti forrásátcsoportosítást viszont csak Finnországban engedélyezik annak érdekében, hogy ezzel is segítsék a szükségletek szerinti forrásfelhasználást (el is érték 2012 elejére a 90% feletti lekötést).

Javaslatok

51

A 3. fejezetben részletezettekkel összhangban javasoljuk, hogy központi szinten csak a tartalmi kereteket határozzák meg, meghagyva a HACS-ok szabadságát a HVS konkrét tartalmának helyi szükségletekhez igazodó kialakításában. A Helyi Vidékfejlesztési Stratégiák javasolt szerkezete, módosítási lehetőségei Javasoljuk, hogy minden helyi akciócsoport (LEADER/CLLD) egy ún. keretstratégiát készítsen a teljes programozási időszakra, melynek tartalmi szerkezetére vonatkozóan a jobb oldali szövegdobozban található alapstruktúrát javasoljuk. Ezt kiegészítenénk az osztrák, kiváló minőségű stratégiák további tartalmi elemeivel. Javasoljuk, hogy 2013. nyár végére készüljön el egy LEADER/CLLD - HVS szerkezeti minta. A HACS-oknak a stratégiájuk forrástervezéséhez szükséges tisztában lenni az egyes alapokból vagy az egyetlen finanszírozó alapból rendelkezésre álló forrásnagysággal. Ez teszi lehetővé a realisztikus térségi tervezést.

●

EMVA: 20% (LEADER 10% / többi EMVA prioritás terhére további 10%)



többi Strukturális hozzávetőlegesen 10%

Alapok

terhére

●

A Helyi Fejlesztési Stratégiák tartalma a Bizottság javaslata szerint 2014-től (minimum elvárások) 1. 2. 3.

4. 5. 6.

A LEADER/CLLD Stratégiák által javasolt tervezett alapok és nagyságrendek az alábbiak lennének: 

●

7.

A fejlesztési térség és népességének bemutatása Fejlesztési igények elemzése, a térség potenciáljainak megfogalmazása, egy SWOT analízissel együtt Fejlesztési célok megfogalmazása - a stratégia integrált és innovatív elemeinek kiemelésével, hierarchizált célrendszerrel, mely egyértelműen tartalmazza a fejlesztendő célterületeket, outputjait (eredményeit), hatásait (indikátorokkal) A stratégiaalkotás folyamatának– a helyi közösségek bevonásának bemutatása Akcióterv – amely bemutatja, hogy a célok milyen akciók/tevékenységek révén válnak megvalósításra Menedzsment és monitoring rendszer bemutatása a helyi akciócsoport stratégia megvalósítására alkalmas kapacitásának bemutatása, valamint a disszeminációs tevékenységek ellátására vonatkozó tevékenységek, eszközök bemutatása Pénzügyi terv – amely tartalmazza más SA (ESZA) alapok forrásaira vonatkozó allokációs tervet is (az EMVA forrásterveken túl)

●

●

●

Nagyságrendileg egy LEADER/CLLD térség kb. 6 milliárd forint fejlesztési forrás kerettel rendelkezne a teljes programozási időszakra, amely az integrált szemléletnek köszönhetően valódi, látható fejlesztést indukálhat az érintett térségekben. Javasoljuk vezető alapnak a LEADER/CLLD esetében az EMVÁ-t, így működési költségként a stratégiákban az EMVA fejlesztési források 25%-át kalkulálhatják a csoportok a teljes (n+2) programozási időszakra. (a működési és fejlesztési források tervezése is a HVS-ek kötelező eleme lesz) Az akcióterv készítésének célja a stratégia végrehajtásának és a HACS működésének a tisztázása. A KSK rendelet 29. cikke akcióterv/cselekvési terv készítését írja elő. (Az akcióterv készítésének célja a stratégia végrehajtásának és a HACS működésének a tisztázása.) A 4. fókuszcsoport javaslata alapján az akcióterv tartalmazza a többek között o o o o o o

a partnerség összetételét, a végrehajtási tervet, a költségvetés ütemezését, a monitoring és értékelési rendszert, a döntéshozás struktúráját, a HACS feladatait és operatív működését.

Javasoljuk, hogy még a 2013. évben ezen akciótervek tartalmának, módosítási lehetőségeinek összehangolására a több forrást biztosító szervezetek alakítsanak ki közös álláspontot, vagy legalább hozzanak létre egy munkacsoportot, mely legkésőbb 2014. év végéig az erre vonatkozó javaslatot és útmutatót elkészíti.

52

A Helyi Vidékfejlesztési Stratégiák tartalmára vonatkozó javaslatok A közösségi szabályozásban4 tetten érhető megváltozott szemléletmód és a fejlesztéspolitika új megközelítése – a helyi-területi tervezés szempontjából – az alábbi legfontosabb elemekben manifesztálódik: 1. A multifund tervezés, finanszírozás A többalapú tervezés nem csupán azt jelenti, hogy egy fejlesztési cél megvalósulását különböző alapok egyszerre finanszírozhatják, hanem azt is – sőt tervezési szempontból elsősorban azt – hogy első helyen a cél áll, az alapok pedig a cél szolgálatában, célnak alárendelten, „csupán” azért vannak, hogy biztosítsák az adott cél megvalósítását. 2. Területi megközelítés (place based szemlélet) alkalmazásának ösztönzése 3. Egyszerűsítés;

4. Eredményesség és eredményértékelés, nem teljesítés esetén szankcióval párosítva – ehhez kapcsolódóan a tervezés során erőteljesen megjelennek a SMART indikátrok. A helyi-területi célok prioritására, a tematikus koncentrációra hatást gyakorol egy követelmény is, amely a beruházás helyi-területi láthatóságát, mérhetőségét jelenti. Ez tehát egy mérhetőségi kérdés abból a szempontból, hogy az adott cél érdekében megvalósuló beruházások képesek-e pozitív irányba mozdítani az adott cél kiindulási mutatóit, vagyis képesek-e érdemileg befolyásolni, megvalósítani azt a célt, amelyet megfogalmaztak a helyi szereplők. A Helyi Stratégiák készítésekor számos célrendszert szükséges a tervezés során figyelembe vennünk 1. az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (EUMSZ) 174. cikkét, 2. az Európa 2020. című dokumentumban megfogalmazott tematikus célkitűzéseket 3. A Közösségi Stratégiai Keretben meghatározott tematikus célkitűzéseket és az új EMVA rendelet fejlesztési prioritásait és intézkedéseit 4. A nemzeti szinten, a Partnerségi Szerződésben rögzített célkitűzéseket (az Operatív Programok céljait) „Mindegyik KSK-alap a küldetésének megfelelően támogatja az alábbi tematikus célkitűzéseket az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó uniós stratégiához való hozzájárulás érdekében: (1) a kutatás, technológiai fejlesztés és innováció erősítése; az információs és kommunikációs technológiákhoz való hozzáférés, a technológiák használatának és minőségének javítása; (2) a kis- és középvállalkozások, a mezőgazdasági (az EMVA esetében), a halászati és akvakultúra-ágazat (az ETHA esetében) versenyképességének javítása; (3) az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulás támogatása minden ágazatban; (4) az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás, a kockázatmegelőzés és –kezelés előmozdítása; (5) környezetvédelem és az erőforrás-felhasználás hatékonyságának előmozdítása; (6) a fenntartható közlekedés előmozdítása és kapacitáshiányok megszüntetése a főbb hálózati infrastruktúrákban; (7) a foglalkoztatás előmozdítása és a munkaerő mobilitásának támogatása; (8) a társadalmi befogadás előmozdítása és a szegénység elleni küzdelem; (9) beruházások az oktatás, képességfejlesztés és élethosszig tartó tanulás területén; (10) az intézményi kapacitás javítása és hatékony közigazgatás.”(KSK 9. cikk) 5. A helyi-területi szinten kialakított célokat A helyi szintű tervezés során a közösségi tervezés módszertanára építkezve, a területi szereplők folyamatos interkatív együttműködésére építkezően a vidékfejlesztés speciális, horizontális céljait figyelembe kell vennünk. Ezek különösen a következők lehetnek: • elvándorlás megakadályozása, • képzettség fokának növelése, • elérhetőség biztosítása,

4

dr. Finta István: A közösségi jogi szabályozás helyi-területi tervezést érintő feltételei, keretei és céljai, 2013.

53

• természeti környezet megóvása, ápolása, természettudatosság, a klímaváltozás, mint megkerülhetetlen tervezési tényező (A közösségi szabályozás rögzíti, hogy az Unió költségvetésének 20 %-át a klímaváltozással kapcsolatos célkitűzésekre kell fordítani.) • kulturális örökség (épített és nem épített) megóvása, ápolása. Az általános horizontális céloknak (esélyegyenlőség, fenntarthatóság biztosítása) pedig a tervezés teljes folyamata során jelen kell lenniük. A helyi térségi tervezés során folyamatosan figyelemmel kell lenni a közösségi szinten meghatározott célokra és feltételekre. Ezek szerint a • helyzetelemzés során ugyan minden ágazati (pl.: ipar jelenléte, teljesítménye), horizontális (környezeti állapot) és speciális vidéki (pl.: elérhetőség, elvándorlás) tényező feltérképezésére sor kerülhet, azonban a szelekció megkerülhetetlen. • SWOT elemzés bemutathatja azoknak az elemeknek az aggregátumát, amelyek részint logikai kapcsolatban állnak a közösségi célokkal, részint pedig magukban hordozzák a helyi-területi célrendszer elemeit. ((Pl.: megvizsgálják, hogy a klímaváltozással kapcsolatosan kialakítható-e reális célkitűzés, vagy sem?) • a tervezett célok hozzájárulnak a közösségi – általános – célok megvalósulásához és illeszkednek a helyi sajátosságokhoz. A jól megfogalmazott célok nem elaprózottak és nem képesek az adott térség minden egyes problémájára választ adni. (Pl.: a szegénység elleni küzdelem során kizárólag a 8 osztályt – vagy az sem – végzettek képzésére, munkába állítására koncentrálnak.) • az eredmények legyenek konkrétak, mérhetőek, összehasonlíthatóak, és kimutathatóak a helyi-térségi gazdasági és társadalmi folyamatok elemzése, ellenőrzése során. Az eredmények ne csak outputokat jelentsenek, hanem hatás kifejtésére is alkalmasak legyenek. (Pl.: kimutatható a megszakítás nélküli és nem közcélú alkalmazásban állók számának növekedése két éven keresztül, ami a helyi-térségi foglalkoztatottság helyzetét javítja.) (érdemes a németországi hatáselemzési gyakorlatot megismerni, a németek által a LEADER-ben alkalmazott hatásindikátor készletet áttekinteni.) A HVS-ek készítéséhez kapcsolódóan javasoljuk, hogy -

a 2013-as évben készüljön el egy komplex képzési csomag, és 2013. őszétől induljon el egy képzéssorozat.

-

a 2014. évben mindenképpen induljon el a 2014-20-as HVS-ek készítése, és ezen konkrét tervezési feladat megkezdésétől egy mentor hálózat garantálja a folyamatos személyes szakmai segítségnyújtást a HACSok részére;

-

●

●

●

A HVS képzéssorozat és a mentorálás egy TÖBBSZAKASZOS kiválasztási eljáráshoz kapcsolódik javaslatunkban. Az első szakasz 2013. év végéig folyna ún. SZÁNDÉKNYILATKOZATOK benyújtásával, amelyek lehetővé tennék, hogy a szándékukat kifejező csoportok a Stratégiáik elkészítésére további forrást vehessenek igénybe. Ezen forrással és a 2013. évben elkészülő útmutatókkal lehetségessé válna a LEADER/CLLD csoportok kiválasztása 2014. év végére.

a tervezésnél legyen lehetőség külső szakértő bevonására – az ehhez szükséges, 141/2008-as FVM ● ● ● rendelet (jelenleg hatályban lévő, ezen rendelet módosítása, a 30/2012-es VM rendelet) módosítása történjen meg. (a mentor hálózat kibonását a LEADER szakosztály 2013. évi munkaterve részletesebben tartalmazza)

54

4.8 PÁLYÁZTATÁS FOLYAMATA ÉS SZABÁLYAI Szabályozás Magyarországon az EK jogszabályokon felül számos hazai jogszabály határozza meg és befolyásolja a pályáztatást, a támogatási kérelmek benyújtását. Ezek a jogszabályok egyrészt számosságuk, másrészt gyakori módosításuk miatt nehezen követhetővé teszik a végrehajtás folyamatát. Magyarországon a KET határozza meg az általános eljárásrendet, amelyet az MVH Tv. és a Vhr. jelentősen befolyásol (többnyire szigorít). Az EMVA DIP-ben meghatározott intézkedések külön-külön támogatási jogcímként kerülnek meghirdetésre, amelyeket külön rendeletek szabályoznak. Előfordult az is, hogy ugyanaz a jogcím más-más időszaki meghirdetés miatt külön VM rendelet alapján került meghirdetésre. A LEADER jogcím meghirdetését tovább bonyolítja, hogy a HVS-ekben szereplő legfontosabb kritériumok (pl. támogatható tevékenységek, pontozási szempontok, egyéb feltételek) Magyarországon szintén jogszabályi passzusba illesztődnek. A közel száz HACS sajátos helyi szabályozása (célterület katalógus) is hivatkozott dokumentum a pályázati feltételeket szabályozó rendeletben. Ennek következménye, hogy az EMVA összes intézkedése között a 4. tengelyes intézkedések támogatási kérelmeinek anyaga a legnagyobb terjedelmű, és a kérelem/pályázat elkészítéséhez is itt van szükség a legszélesebb körű információra, pedig relatív legkisebb az elnyerhető támogatás. Minden egyes jogcím rendelethez, kifizetési és előleg felvételt szabályozó rendelethez külön-külön MVH közlemény tartozik, amely tovább szabályoz, illetve részletező útmutatásokat ad a rendeletekhez. Az IH bizonyos esetekben szintén él a további szabályozási lehetőséggel, IH közlemény keretében (pl. HACS működés szabályozása). Ezen felül a pályázatkezelési időszakra minden egyes jogcím új benyújtási időszakában további szabályozók készülnek, eljárásrendek, segédletek formájában. Ezek jellemzően pl.: segédlet az IIER-ben történő rögzítéshez, segédlet a támogatási kérelmek és egyéb iratok IIER-ben történő érkeztetéséhez, iktatásához, segédlet a támogatási kérelmek és egyéb iratok IIER-ben történő szkenneléséhez aktásításához, valamint a csatolt fájlok kezeléséhez, A1 ügyintézési segédlet, A2 ügyintézési segédlet, előzetes helyszíni szemle segédlet, helyszíni szemle segédlet, előzetes támogatási rangsor segédlet. Mivel minden támogatási jogcímhez más-más rendelet és MVH közlemény tartozik, így már-már teljesen természetesnek hat, hogy mindig újabb MVH segédletek készülnek, amelyek humán erőforrást pazarolva tovább növelik a teljes pályázati rendszer kapacitásbeli túlterheltségét, átláthatóságát. Egyszerűsítéssel elegendő lenne egy garnitúra általános segédletet előállítani a programozási időszak elején, amelyet szükség szerint lehet módosítani a felmerülő problémák alapján. Az ügyfél által kötelezően kitöltendő adatlapok szintén jogcímenként, kifizetési kérelmenként változnak, de adattartalmuk hasonló. Számos olyan helyzet van, amelyben egyszerűen a józan paraszti észnek kellene működnie. Sajnos az eddigi szabályozási kultúra/szokásjog oda vezetett, hogy a jó szakemberek sem mernek józan paraszti ész alapján eldönteni egyértelműnek tűnő dolgokat, hanem központi „állásfoglalást” kérnek. Ennek több hátránya is van, pl.: 

az a jogász, központi munkatárs, aki az állásfoglalásokat összeállítja, többnyire a jogi szemüvegen keresztül nézi az ügyet, nem azt vizsgálja, hogy mi volt a szabályozás, illetve a jogalkotó eredeti célja,

55



egy-egy egyedi esetre vonatkozó állásfoglalást gyakran általános érvényűként kezelünk (amely által további projektek sorsa megpecsételődik), holott eredetileg csupán egy adott speciális esetre adott választ,



a „józan paraszti ész” jellegű ügyintézési mód, a mérlegelés, az egyes projektek egyediségét figyelembe vevő ügykezelés a túlszabályozott rendszerben kikopik, túl sok lesz a válaszra várakozó ügy, az önálló munkavégzésre képes kollégák kézi vezéreltsége erősödik, az elvileg megfelelő kapacitással rendelkező hivatal kapacitáshiányossá válik.

Támogatási kérelmek, pályázatok benyújtása Magyarországon a szakaszos pályáztatás miatt a pályázati határidő meghatározó elem, hiszen aki a határidőn belül nem nyújtja be a pályázatát, annak előre nem pontosan kiszámítható ideig nem is lesz lehetősége. A 20072013-as időszakban jelen tanulmány elkészültéig mindössze kettő, LEADER pályázat beadására nyitva álló időszakot nyitott meg az IH. Ez a HACS struktúra tényleges, 2008. év végi elindulásától számítva is négy év alatt két esetben 1-2 hónapos időszak. Ez mind a helyi stratégiák végrehajtása, mind az ügyfelek szempontjából rendkívül alacsony számú lehetőség. Az adott támogatási jogcímet szabályozó rendelet a támogatási kérelem benyújtását megelőzően minimum 1 hónappal kerül meghirdetésre (ha új rendeletről van szó, akkor 2 hónappal). A kérelem benyújtására általános esetben 1-1 hónap áll rendelkezésre, ha jelentős a lobbi a határidő meghosszabbítására, akkor 1-2 hét hosszabbítás az általános, a szabályozás szerinti maximum pedig 30 nap. Ennek a gyakorlatnak van néhány előnye, de hátrányai jóval jelentősebbek: 

az az ügyfél feleslegesen készíti el a nagy munkaráfordítást és meglehetősen magas előkészítő anyagi ráfordítást igénylő pályázati dokumentációt, akinek a fejlesztési projektje szakmailag megfelel ugyan, de forráshiány, formai- vagy szakmai hiányosság miatt elutasításra kerül;



jelentősek a munkacsúcsok, amelyek feltételeznék, hogy sorban állnak olyan munkatársak a munkaerő piacon, akik azonnal bevonhatóak 3-6 hónap fokozott igénybevételre (ez természetesen nem így van, de a HACS-ok anyagi helyzete sem teszi ezt lehetővé);



hiányos, rosszabb minőségű projektek érkeznek be, amelyeknél már a beadás és a támogathatóság időszakában jelentős a lemorzsolódás, ez fokozottan nehezíti a nemzeti szintű forrásallokációt;



a HACS munkatársak a projekt előkészítési ideje alatt profi pályázati tanácsadók, akik segítik az ügyfelet; míg a hiánypótlási időszakban hivatalnoki szerepkörbe bújtatott pályázatkezelők, akik a lehető legnagyobb szigorral kell, eljárjanak. Ezáltal nagyon könnyen felborul a már kialakult partnerkapcsolat, ami viszont a HACS tevékenységének nagyon fontos alapköve, feltétele;



a hiánypótoltatási időszak a jól előkészített projekteket hátráltatja, a rosszul előkészített projekteket pedig nem piacgazdasági, társadalmi, környezeti, társadalmi hatékonysága, hasznossága alapján szanálja, hanem formai okok miatt, ami tömegében jelentős gazdasági veszteség a vidéki Magyarországnak.



Négy év alatt mindössze két benyújtási időszak miatt számos projekt nem kaphatott támogatást LEADERből, pedig a helyi stratégiák végrehajtása, így a program sikere szempontjából is kívánatos lett volna támogatásuk.

Magyarországon a formai megfelelés az első jelentős szűrő a pályázati rendszerben. Előfordult, hogy egy adott jogcím vonatkozásában több mint 40%-os arányban kerültek elutasításra fejlesztési projektek. A hiánypótlási időszak szorosan szabályozott. Az ügyfelek jelentős hányadánál jellemző, hogy annak ellenére, hogy célnak megfelelően megvalósult a projekt, a támogatási forrást nem tudják teljesen felhasználni a bonyolult részletszabályozók miatt.

56

Döntési kompetencia, mechanizmus Magyarországon a HACS-ok objektív, a pályázók által is ismert pontozási rendszerek alkalmazásával értékelik a formailag megfelelő projekteket. Ez a pontozásos, rangsor állítási céllal létrehozott és működtetett mechanizmus nem enged teret a szakmai mérlegelésnek. A jogcímenkénti pontozási táblákat a 3. tengely jogcímei esetében 80%ban központilag alakították ki, 20%-ban értékelheti a HACS az adott projekt HVS-hez történő illeszkedését. A 4. tengely pontozási rendszerét teljes mértékben a HACS-ok alakították, ezekről az elnökségek (döntéshozó testületek) döntöttek. Fontos azonban azt is megjegyezni, hogy az IH és MVH nem engedett olyan pontozási szempontot beépíteni a bírálatba, amely szubjektív elemeket tartalmaz, sőt az is elvárás volt, hogy lehetőleg olyan kritériumok legyenek szempontok, amelyek már a pályázat benyújtásánál egyértelműen meghatározatók. Így azonban kevéssé valósítható meg, hogy az adott projekthez illetve HVS célokhoz illeszkedő hatásmutatók felé terelődjenek az ügyfelek a pontozás (értékelés) során. Csupán a konkrét, objektív eredménymutatók figyelembe vételével lehet „jelezni” az elvárásokat. A pontozást a HACS munkatársak végzik az MVH ellenőrzésével, majd a pontszámok alapján létrejön a rangsor. A lemorzsolódás már a pályázat benyújtását követően jelentős. A projektek 10-30 %-a a bonyolult dokumentációból fakadó formai problémák miatt el sem juthat a pontozásig. A rangsor létrejöttét követően a döntéshozó testület a támogathatóság minimum ponthatáráról dönt. Az előzőleg említett értékelési pontrendszer merevsége, normatív jellege nem ad lehetőséget olyan minőségi specifikumok mérlegelésére, amely alapvetően befolyásolja, hogy az adott projekt milyen mértékben járul hozzá a HVS-ben kitűzött célok megvalósulásához, a térség társadalmi, gazdasági, környezeti fejlődéséhez. Egy jól felkészült, körültekintő pályázatíró az egyébként a térség érdekeit nem szolgáló fejlesztésből is tud olyan pályázatot készíteni, amelyet a pontozási rendszer merevsége folytán az értékelést végző nem tud „alápontozni”. Ilyenkor egyetlen eszköz marad a HACS kezében: a döntéshozó testület felemeli a támogathatóság minimális pontszámát, ezáltal kiejti a nem kívánatos projektet, ugyanakkor ezzel feláldozza a rangsorban mögötte álló projektek támogatását. Összefoglalva: a döntéshozó testület csak közvetve dönt a projektek kiválasztásáról, a folyamat későbbi szakaszában pedig mechanikusan, mérlegelési lehetőséget nem tartalmazó pontozási rendszer létrehozásán keresztül. A nemzetközi tapasztalatokkal összehasonlítva a HACS-ok döntéshozatali, projekt kiválasztási kompetenciája a mechanikus pontozási rendszer alkalmazásával sérül, illetve a vizsgált országok mindegyikétől eltérően értelmezett. A rendszer problémáját a beadási határidőkhöz kötött döntési kényszer az ebből következő rangsor mechanizmusa is növeli. A projektek pontozását követően nem az egyes projektek támogatásáról vagy elutasításáról történik döntés, hanem az összes, adott benyújtási időszakban beérkezett, rangsorba állított pályázatról egy döntés születik. A „kiválasztás” megvalósulását ez eleve sérti, mivel az objektivizált rangsort nem lehet figyelmen kívül hagyni. Ennek vidéki területekre gyakorolt hatása is hátrányos, mivel az objektív bírálati szempontok nem minden esetben alkalmasak pl. a kiszorító hatás, a holtteher kiszűrésére, a meghatározó társadalmi, gazdasági, környezeti hatás mérésére, a „helyi valóság” figyelembevételére. A HACS döntést gyakorlatilag legnagyobb arányban mégis az határozza meg, hogy a HACS-nál mekkora támogatási forrás áll rendelkezésre.

57

Támogatási jogosultság megszerzése A pozitív elbírálásban részesült ügyfél támogatási határozatot kap, amely tartalmazza a támogatási összeget, az alkalmazott jogszabály hivatkozását, egyéb jogi hivatkozásokat és mellékletként az IIER-ben rögzítettek alapján a támogatott tételek megnevezését, ÉNGY, és egyéb azonosítóját, bekerülési költségét. A támogatási határozat nem tartalmazza az ügyfél összes vállalását. Az ügyfélnek kötelessége az összes dokumentumát, az esetleges jogszabályváltozásokat folyamatosan figyelemmel kísérni és azoknak megfelelni a megvalósítási és az 5 év kötelező fenntartási időszak alatt.

Nemzetközi tapasztalatok A projekt során vizsgált egyik országban sincsenek hazai értelemben vett, részletesen szabályozott pályázati kiírások. Az EK rendeleteken és a Nemzeti Vidékfejlesztési Programon túl általában egy nemzeti keretjogszabályt alkalmaznak, amely a vidékfejlesztési, illetve LEADER projektekre általánosságban érvényes. Írországban nincs külön nemzeti jogszabály sem, ezen a területen csak az EK rendeleteket használják szabályozásra. Mindegyik országra az jellemző, hogy a támogatással, pályáztatással kapcsolatos információkat, tudnivalókat általános érvényű HACS működési szabályzatban, eljárási útmutatóban vagy hasonló nem jogszabályi hierarchiába épített dokumentumban foglalják össze. Ezek könnyebben módosíthatóak az ügyfelek, a HACS-ok, a KÜ és az IH szakemberei visszajelzéseinek megfelelően. Egyik vizsgált országban sincs pályázat beadási határidő, a projektek benyújtása a HACS-okhoz mindenütt folyamatos. Ennek több előnye van: 1. a működés jellemzően kiegyensúlyozott, munkacsúcsoktól mentes; 2. a HACS munkatársának lehetősége van projektfejlesztési jellegű, tanácsadási tevékenység keretében az ügyféllel 100%-os készültségi fokig kísérni a projektet; 3. a „hivatali” szerepkörbe bújtatott pályázatkezelő ügyintézők helyett, ügyfélközpontú tanácsadóval, mentorral dolgozik együtt a projekt tulajdonosa, akitől minden oldalról segítséget kap (Írországban, Finnországban és Spanyolországban ezen felül további ingyenes pályázatírói és szakértői pl. tervezői segítséget is kaphat az ügyfél) 4. a fentiekből adódóan a hiánypótlásra szoruló pályázatok aránya nagyon alacsony, nem jellemző a lemorzsolódás 5. nincs hosszas hiánypótoltatási időszak, amikor a hiánytalan pályázatot beadó ügyfelek is arra várnak, hogy a teljes hiánypótlási folyamat lezáruljon Különböző részletmegoldásokkal, de mindegyik országban jellemző, hogy a tartalmi értékelés (projekt szinten valódi kiválasztási folyamat – HACS jogosultság és feladat) illetve a formai megfelelés kötelezettségének ellenőrzése, biztosítása (Kifizető Ügynökségi jogosultság és feladat) elválnak egymástól. Ausztriában kétlépcsős pályáztatást alkalmaznak. Első lépcsőben egy szándéknyilatkozat jellegű dokumentum alapján dönt a HACS arról, hogy az ötletből lehet-e támogatható projekt. Írországban is a szándéknyilatkozat benyújtása az első lépés, de itt nem az elnökség, hanem maga a fejlesztési tanácsadó dönti el, hogy a projekt bekerülhet-e a „projekt csőbe” (projekt pipeline), tehát tartalmát tekintve támogatható-e, illeszkedik-e a stratégiához. Finnországban, illetve Andalúziában mindez nem formalizáltan zajlik, a munkaszervezet pályázati tanácsadója a pályázóval személyesen beszéli meg, hogy tartalmilag támogatható-e a projekt. (Finnországban ennek ellenére is benyújthatja a pályázó a pályázatát, amelyet csak az elnökség utasíthat el.) A HACS munkatársak aktívan segítik a projektgazdákat a pályázataik elkészítésében, a formai követelményeknek való megfelelésben. Ezt egyik országban sem tekintik összeférhetetlennek a HACS jogaival, feladataival. A formai megfelelés elérése közös feladat, egyáltalán nem cél formai indokokkal szűrni a projekteket, éppen ellenkezőleg, a pályázó – HACS – KÜ együttesen törekszik a megoldásra. E folyamat során a kommunikáció is rugalmas, gyors, kevéssé formalizált.

58

A projekt támogathatóságáról a HACS tartalmi értékeléssel dönt. Ehhez sok helyen nem alkalmaznak pontozást, de jellemzően ahol pontoznak, a döntés ott is a projekt, a kedvezményezett és a térségi igények és lehetőségek alapos ismerete alapján történik (ezt teszi lehetővé a folyamatos segítségnyújtás). Mind a 4 ország KÜ-je (legyen az területi vagy központi) a HACS-on keresztül kommunikál az ügyféllel jellemzően e-mailben, telefonon. A HACS - ügyfél kommunikáció szintén ezeken a csatornákon jellemző, ami gyorsabb, olcsóbb és rugalmasabb, mint a postai úton való kommunikáció és közvetlenebb kapcsolatépítésre, ügyfélbarát ügyintézésre alkalmas. Nem jelent problémát a formailag nem megfelelő dokumentumok kicserélése, módosítása. Ezekben a pályáztatási rendszerekben nem is értelmezhető, hogy egy témában csak egyszer van lehetőség a hiánypótlásra. Ügyfélbarát módon segítik az ügyfelet addig, amíg a megfelelő tartalmú dokumentumot be tudja nyújtani. Mindegyik vizsgált ország megtalálta annak a módját, hogy a HACS-ok ténylegesen dönthessenek a projektek kiválasztásáról, melynek alapja a HVS-hez való illeszkedés és a HVS-ben meghatározott értékelési szempontrendszer. Amennyiben a projekt valamely okból kifolyólag nem illeszkedik a Stratégiához, szöveges indoklással elutasítható. Az ügyfelek Finnország kivételével minden vizsgált országban szerződést írnak alá, amely tartalmazza a teljes projekttel kapcsolatos fontos információkat. A szerződések többségébe egyértelműen bekerül, hogy a támogatási összeg költségbecslésen alapul és a kifizetésnél szükséges részletesen meghatározni és alátámasztani a költségeket. Következésképpen a pályázat beadásakor nem kell mindenre kiterjedő részletes árajánlatokat adni, viszont mind a négy országban a HACS-nak meg kell vizsgálni, hogy a becsült költségvetés reálise. Ehhez sokszor speciális szakértelemre (pl. építész) van szükség. A vizsgált országok további figyelemre méltó eljárásrendi részletei: 1. Írországban a pályázat teljessé nyilvánításától számított 1 hónapon belül leszerződhet az ügyfél. Az IH, illetve a központi KÜ 10 napos ügyintézési határidőt vállal a HACS-ok felé. 2. Egyik országban sincs olyan szoros megkötés az építési költségvetéseknél, mint nálunk az ÉNGY rendszer. A referenciaárakat a belső rendszerben kezelik, ezek összehasonlítási alapként működnek, de a megvalósításnál az adott költségvetésen belül, a fő célok megtartásával módosítható az eredeti költségvetés. 3. Egyik országban sem használnak elismerhető költséglistát, csak a nem elismerhető költségeket részletezik, de csak a költségtípusokig bontják le, logikusan. 4. A pályázókat azzal is segítik, hogy önkéntes munka is elszámolható az önerő bizonyos mértékéig (Finnországban és Írországban). A projektek módosítása lehetséges, ha a célok, eredmények, célcsoportok, fő tevékenységek nem módosulnak. A nagyobb módosításokat előzetesen e-mailben be kell jelenteni.

Javaslatok Szabályozás Javasoljuk, hogy kerüljön a KET és Vhr. alól kivételre a teljes pályáztatási rendszer. Javasoljuk szakítani azzal a gyakorlattal, hogy minden intézkedésre külön jogszabály, közlemény és eljárásrendi, ügykezelési útmutatók készüljenek. A nemzetközi tapasztalatok alapján úgy gondoljuk, hogy Magyarországon is megoldható lenne egyetlen vidékfejlesztési/illetve CLLD keretjogszabály megalkotása, majd ahhoz egy végrehajtási rendelet kiadása/vagy ennek nem jogszabályi keretek közé szorított, de hasonló tartalmú útmutató/kézikönyv/működési szabályzat jellegű dokumentuma. A keretfeltételeket célszerű a kedvezményezettek típusa (vállalkozás/nonprofit szervezet) és a fejlesztés jellege (pl. beruházás/első munkaerő bérének támogatása/nem beruházás jellegű fejlesztések/képzés) szerint meghatározni.

59

A tartalmi kereteket pedig maga a vidékfejlesztési program és a HVS definiálja. Fentiek alapján a keretjogszabálynak csak az általános szabályozó elemeket kell tartalmaznia. Amennyiben az a döntés születik, hogy a keretjogszabályon túl mindenképpen szükség van a végrehajtást rendeleti szinten kezelni, úgy azt javasoljuk, hogy ez ne legyen olyan részletességű, mint a jelenlegiek, hanem készüljön egy jogi kereteken kívüli szabályozó dokumentum, (pl. általános útmutató), amelyben lehetőséget kell hagyni a speciális esetek külön, mérlegelés elvén alapuló kezelésére. A vidékfejlesztési rendszer szabályozási keretének megreformálásánál, adminisztratív háttere kialakításánál fokozottan kell figyelni arra, hogy a vidéki gazdaság versenyképességét jelentősen befolyásoló tényezőről van szó. (Jelenleg IMD felmérés alapján 59 vizsgált országból a 45. helyen állunk a versenyképességünket illetően, amihez a bürokrácia túlzott erőssége is hozzájárul.) Javasolt adattartalom, tartalmi főbb vonalak, amelyeket érintenie kellene jogszabálynak, illetve a végrehajtási dokumentumoknak: 1. EU-s és nemzeti jogszabályok azonosítójának, címének felsorolása, amelyek alapszabályként irányadóak 2. Egyes fejlesztési témacsoportok külön szabályainak meghatározása. Pl: o beruházási projekt részekre vonatkozó általános szabályok o nem beruházási típusú fejlesztési projektek részekre vonatkozó általános szabályok o képzési projekt részekre vonatkozó általános szabályok o tanulmány jellegű projekt részekre vonatkozó általános szabályok o rendezvény projekt részekre vonatkozó általános szabályok További szabályozási pontok lehetnek pl.: o nem elszámolható költségtípusok (negatív lista, de csak költségtípusok meghatározásával) o önkéntes munka elszámolhatóságának szabályozása o munkabér és rezsiköltség elszámolhatósága o használt gépek, eszközök elszámolhatósága o ingatlan vásárlás elszámolhatósága 3. Egyes ügyfél típusokra vonatkozó külön szabályok meghatározása. Pl: (támogatási intenzitás, támogatás mértéke; jogosultsági kritériumok) 4. Pályázat előkészítésének szabályozása 5. Bírálat szabályozása 6. Előleg szabályozása 7. Kifizetés szabályozása 8. Fellebbezés szabályozása 9. Szabálytalanságok kezelése 10. Nyilvánosság biztosítása 11. Adatvédelem, információáramlás HACS-ügyfél-KSZ-IH között 12. Mellékletek o Pályázati adatlap o Bírálati adatlap o Pályázat felterjesztési adatlap o Szerződésminta o Fenntartási időszak monitoring adatlapja A pályázati adatlapoknak alkalmasnak kell lennie arra, hogy egy projekt keretében igényelhető legyen több EU-s alapból és több fejlesztési témacsoporthoz illeszkedő költség is. (Pl. beruházási, képzési és rendezvény projektrészeket tartalmazó beruházás.) Ezt a tevékenység-költségvetés mátrix jellegű táblázatba szerkesztésével viszonylag egyszerűen lehet kezelni.

60

Formai megfelelés, hiánypótlás, döntési kompeten cia, mechanizmus, szerződéskötés Annak érdekében, hogy a nemzetközi példákban is tapasztalt ügyfélbarát eljárást kialakíthassuk, el kell tudnunk engedni számos berögzült és alapvető, megváltoztathatatlannak vélt szabályt. A címben szereplő folyamattal kapcsolatosan két olyan módosítási javaslatunk van, amely alapvetően megváltoztatja a jelenlegi rendszert: 1.

Javasoljuk a folyamatos benyújtási lehetőség biztosítását. Ezáltal ügyfélbarát, a pályázó pénztárcáját, szakmai hozzá nem értését maximálisan figyelembe vevő, de a jelenleginél jóval rugalmasabb, egyszerűbb rendszer alakítható ki.

2.

Javasoljuk, hogy a HACS-ok a folyamatos segítségnyújtással végigkísérhessék az egyes pályázatokat egészen az ötlet felmerülésétől a projekt lezárásáig. Ezzel tulajdonképpen megszűnik a magyarországi EMVA ügyvitelben hagyományosnak mondható pályázatkezelés, beleértve a formális hiánypótlást. Ezáltal minimálisra csökkenthető a hibás, vagy jogosulatlan pályázatok száma, jelentősen javítható a döntésre felterjesztett anyagok minősége.

Az alábbiakban táblázatos szerkezetben, a tevékenységek kronológiai sorrendje alapján bemutatjuk a pályáztatás javasolt folyamatát és az egyes szereplők folyamatban betöltött szerepét a kifizetésig. A táblázat összeállításánál a jelenlegi hazai delegálási szerződés feladatköréből (pályázatok adminisztratív ellenőrzése, előzetes helyszíni szemle helyett előzetes ügyféllátogatás (lásd „Ellenőrzés” fejezet)) és a vizsgált tagállamok gyakorlataiból indultunk ki. Ez alapján két verziót részletezünk:

A. A bírálat és döntéshozatal a teljes anyag összeállítását és az adminisztratív ellenőrzést követően történik. Előnye: úgy hoz döntés a döntéshozó testület, hogy a teljes pályázati anyag rendelkezésére áll Hátránya: jelentősebb időt vesz igénybe, amíg a projekt elbírálásra kerülhet Megjegyzés: A készre jelentéstől számított 2 héten belül döntéshozatali ülés van, de a készre jelentés hosszabb időbe is telhet, mert folyamatos a benyújtási határidő.

B. A bírálat és döntéshozatal az adminisztratív ellenőrzéshez szükséges teljes dokumentáció benyújtását megelőzően megtörténik. Az ügyfél egy, a bírálati szempontokra kiterjedő projektadatlap alapján elkészíti a projekttervet és a műveleti szintű költségbecslést. A döntéshozó testület a projekt tanulmányterv alapján dönt. Előnye: gyors döntés Hátránya: időközben a pályázati dokumentáció teljessé tétele közben kiderülhetnek olyan problémák, ami miatt még sem támogatható a projekt, illetve ha lényegi módosulás van, akkor újra kell bírálni a projektet

61

A verzió: HACS munkaszervezet

Közreműködő szervezet (jelenleg MVH)

HACS döntéshozó testület

Tevékenység

Ügyfél

1

Pályázat benyújtási szándék jelzése

Ügyfél kapcsolatba lép a HACS-csal

2

Projektfejlesztés, pályázat elkészítése

A HACS segítségével összeállítja a pályázatot, összegyűjti a szükséges mellékleteket

3

Pályázat teljessé tétele, párhuzamosan adminisztratív ellenőrzés

Minden anyagot rendelkezésre bocsát elvileg teljes készültséggel

4

Döntéshozatal

-

5

Szerződéskötés

A szerződéses dokumentáció aláírása

6

5%-os felülvizsgálat

A jelenlegi EK szabályozásnak megfelelően minden főfolyamatnál megjelenik IH vagy KSZ szintjén

HACS tanácsadás keretében információt nyújt Folyamatos tanácsadást nyújt, a belső rendszerekből lekérhető anyagokat lekéri, folyamatosan tölti fel a behozott dokumentációkat az elektronikus felületre Készre jelenti a projektet, kiadja a befogadó nyilatkozatot, előkészíti a bírálati dokumentációt és az előterjesztést a döntéshozó testület felé Projekt előterjesztése döntéshozatalra, szükséges adminisztratív háttér biztosítása Szerződéses dokumentáció értelmezésének segítése ügyfél felé

Irányító Hatóság

Megjegyzés

-

-

-

-

Szükség esetén tisztázó információt nyújt

Szükség esetén tisztázó információt nyújt

Ez a folyamat addig tart, amíg minden szükséges dokumentum 100%-os készültséggel rendelkezésre áll

Felkészül a döntéshozatalra az előterjesztett anyag alapján

5%-os felügyeleti ellenőrzés megkezdése, szükség esetén hiányosság pótoltatása az ügyféllel HACS-on keresztül

-

Az ügyintéző kb. 1 hét alatt elkészíti az előterjesztési anyagot, 1 héttel az elnökségi ülés előtt kiküldi.

Döntés a HACS által meghatározott módon mérlegelési jogkör biztosításával szöveges értékeléssel és/vagy pontozással -

5%-os felügyeleti ellenőrzés, szükség esetén hiányosság pótoltatása az ügyféllel HACS-on keresztül

1%-os felülvizsgálat Döntéshozatali ülést követően 5 munkanapon belül felkerül a szükséges dokumentáció a FAB elé jóváhagyásra 5%-os felülvizsgálat

Szerződéskötés, illetve a kapcsolódó dokumentációk előkészítése

A szerződéskötésre a megyei KSZ (jelenleg MVH) jogosult, a HACS csak az ügyfelet segíti

B. verzió (csak az A. verziótól eltérő részek): Tevékenység 2-3

23-4

Projektadatlap benyújtása

Pályázati adatlap és szükséges mellékletek benyújtása

Ügyfél

HACS munkaszervezet

HACS döntéshozó testület

A HACS segítségével összeállítja a projektadatlapot

Folyamatos tanácsadást nyújt, a belső rendszerekből lekérhető anyagokat lekéri, áttölti a benyújtott projekt adatlapot az elektronikus felületre, előkészíti a bírálati dokumentációt, az előterjesztést az elnökség felé Folyamatos tanácsadást nyújt, a belső rendszerekből lekérhető anyagokat lekéri, áttölti a benyújtott adatlapokat az elektronikus felületre, megcsinálja az adminisztratív ellenőrzést, készre jelenti a pályázatot az MVH, IH felé Ha a projekt lényegi elemei módosultak, újra döntéshozó testület elé viszi

Felkészül a döntéshozatalra az előterjesztett anyag alapján

Összeállítja a pályázatot, összegyűjti a szükséges mellékleteket

Közreműködő szervezet (jelenleg MVH) Szükség esetén tisztázó információt nyújt

Irányító Hatóság

Megjegyzés

Szükség esetén tisztázó információt nyújt

Döntés a HACS által meghatározott módon mérlegelési jogkör biztosításával szöveges értékeléssel és/vagy pontozással Ha a projekt lényegi elemei módosultak, újra bírál.

5%-os felügyeleti ellenőrzés, szükség esetén hiányosság pótoltatása az ügyféllel HACS-on keresztül

1%-os felülvizsgálat

A készre jelentéstől számított 5 munkanapon belül FAB elé kerül a projekt jóváhagyásra

63

A folyamat rugalmassága az alábbi előfeltételek teljesüléséhez kötött: 

A folyamatos benyújtási határidő biztosításával párhuzamosan meg kell hozni azt a döntést, hogy egy pályázat formai hiányosság miatt csak akkor kerül elutasításra, ha az ügyfélnek nem áll módjában a hiányosság pótlása. Viszont amennyiben bármely szakaszban hiányosság merül fel, az ügyfélnek lehetősége van annak pótlására azzal, hogy addig nem támogatható a projekt, amíg a hiányosság fennáll. A formai hiányosságok pótlását a lehető legrugalmasabban kell megoldani. Ha a hiányosság már a HACS döntéshozó testülete döntését követő időszakban kerül megállapításra, úgy bizonyos időtartamig fenn kell tartani az ügyfélnek a számára megítélt támogatási forrást.



A Közreműködő Szervezet (jelenleg MVH) 5 %-os felülvizsgálatánál vagy adminisztratív ellenőrzésénél a felmerülő hiányosság esetén is lehetővé kell tenni a hiánypótlást.

Döntési kompetencia, mechanizmus A vizsgált országokhoz hasonlóan a magyarországi döntéshozatali mechanizmust úgy javasoljuk kialakítani, hogy a HACS döntéshozó testülete saját kompetenciáján belül dönthessen a projektek támogathatóságáról, legalábbis a tartalmi elemeket illetően. A vizsgált nemzetközi gyakorlat mintájára a magyarországi pályázói és döntéshozatali kultúrába is jól beilleszthető a szakmai érvek alapján történő, szöveges indoklással alátámasztott döntéshozatal, és a gazdasági, társadalmi, környezeti hasznosságot, hasznosulást, fenntarthatóságot jobban értékelő, vizsgált példákon alapuló pontozási szempontrendszer is. Az alapvetően HACS-ok kompetenciájába helyezett értékelési szempontrendszer kialakítását javasolt segíteni fejlesztési típusonként (beruházás/nem beruházás jellegű fejlesztés/képzés/stb.) kialakított értékelési szempontrendszer közreadásával, amelyet a HACS-ok elvethetnek, módosíthatnak, kiegészíthetnek, stb. Ez mintegy értékelési útmutatóként szolgálna. A HACS-oknak a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően a HVS-ben javasolt rögzíteni a kiválasztási kritériumokat. A nemzetközi tapasztalatgyűjtés során, a döntéshozatal területén az volt az egyöntetű megállapítása a szakértőknek, hogy mindegyik vizsgált országban egyértelműen elfogadják a döntéshozó testületet, mint az „alulról jövő kezdeményezés” elvű program koordináló szervezetét. Mint ilyennek, a döntése az egész térségi program, azaz egy-egy projekt támogathatósága tekintetében is természetszerűleg legitim. Nincs lehetőség a döntés KSZ, vagy IH általi megváltoztatására csak akkor, ha az egyes alátámasztó dokumentumok esetleg nem a valóságnak megfelelőek, hibásak, vagy valamely jogszabálynak nem felel meg a projekt stb. Az EU-s jogszabályok lehetőséget adnak arra, hogy a mindenkori döntéshozó testület a mérlegelés elve mentén hozza meg döntését, amely alapulhat akár szöveges indokláson, akár pontozási rendszeren. A mindenkori IH-nak csupán azt kellene megszabnia, hogy nemzeti szempontból, a nemzeti vidékfejlesztési, illetve egyéb programhoz igazodva mi a minimum elvárás egy-egy pályázat céljával, eredményével szemben. Az ír példa alapján jól alkalmazható lenne az IH által meghatározott némely kötelező szempont (íreknél 6 általános és meglehetősen szubjektív elem), amely nemzeti szinten azonos és az IH-t védi a tekintetben, hogy a nemzeti vidékfejlesztési programnak minden projekt megfeleljen. Támogatási jogosultság megszerzé se A jelenlegi tapasztalatok alapján javasoljuk a szerződés, illetve szerződés jellegű dokumentáció bevezetését a támogatási jogosultság kétoldalú elismeréséhez. Az országtanulmányokban szereplő jó példák alapján fontosnak tartjuk, hogy az ügyfél a jogbiztonsága érdekében egy olyan dokumentációt kapjon meg legalább elektronikus úton, amely tartalmazza az összes, a projekt megvalósítási, illetve fenntartási idejére vonatkozó vállalást, szabályt, megkötést, jogot és kötelezettséget.

A szerződés/illetve szerződés-szerű dokumentum kétoldalúságának biztosítása több módon is elképzelhető a nemzetközi tapasztalatok alapján: 1.

Szerződés jellegű ajánlati dokumentáció amely esetben az ügyfél megkap 

egy a projektekre, a teljes rendszerre vonatkozó általános leírást, amely tartalmazza általánosan a jogosultságokat, kötelezettségeket;



egy speciális tartalmú leírást, amely kimondottan a pályázatával kapcsolatos vállalásokat, kötelezettségeket, azok megvalósítási módját tartalmazza



egy általános ajánlattételi dokumentációt, amely tartalmazza az aláírási helyeket, általános ügyfél és projektadatokat.

Ez esetben az ügyfél és a támogatást nyújtó szerv az ajánlati dokumentációt írja alá, míg az összes egyéb dokumentum a mellékletet képezi. 2. Szerződés Ez esetben az ügyfél megkapja a teljes, mindenre kiterjedő szerződéses dokumentációt, amelyben egy dokumentációban van felsorolva az általános, speciálisan a projektre vonatkozó információ. Ez esetben az ügyfél és a támogatást nyújtó szerv a teljes szerződést írja alá. Mind a kettő megoldás kölcsönösen figyelembe veszi mind az ügyfél, mind a támogatást nyújtó jogbiztonságát, kötelezettségeinek és jogosultságainak behajthatóságát. Javasolt, jelentősebb egyszerűsítést jelentő eljárásrendi részletek Javasoljuk a pályázati rendszerből törölni az ügyfelek ÉNGY használati kötelezettségét, illetve az ÉNGY teljes törlését. Az ÉNGY helyett más megoldásként javasoljuk, hogy a jelenleginél átfogóbb egységár korlát jellegű referenciaár kerüljön megállapításra az építési, felújítási jellegű beruházásoknál, amelyet az ügyfél több árajánlattal vagy tervezői költségbecsléssel támaszthat alá az egységárkorláthoz igazítottan. Ilyenek lehetnek pl.: új építés, felújítás max. xxx Ft/m 2 költsége; további differenciáló feltételek lehetnek az épület típusok: udvar, építmény, parkosítás, játszótér, stb. Javasoljuk, hogy ne legyen elszámolható költségek listája, csak a nem elszámolható költségek szabályozása indokolt az ügyfélbarát rendszerben. A döntéshozó testületnek azonban jogot kell adni arra, hogy indokolatlan esetben kihúzhasson bizonyos költségtételeket a pályázat költségvetéséből. Ezzel párhuzamosan biztosítani kell az ügyfélnek a megvalósításánál, elszámolásnál a módosítás lehetőségét az adott, számára megítélt támogatási összegen belül. A részletes költségvetés helyett költségbecslést javasolt alkalmazni, amelynek tényét az ügyféllel megkötendő szerződés is tartalmaz (a nemzetközi példák alapján a pályázók költségvetéseit a szerződéskötésnél költségbecslésként kezelik, amely a megadott kereteken belül, adott célok megtartása mellett módosítható.). Az árajánlatok formai követelményeit fontos egyszerűsíteni (Javasolt kötelező tartalom: ajánlattevő, ajánlatadó, ár) Lehetőséget kell adni arra, hogy az adminisztratív ellenőrzés során a műszaki tartalmat az ajánlatkérő dokumentáció, az ajánlat vagy egyéb műszaki dokumentáció alapján lehessen megállapítani. Az önkéntes munka elszámolhatóságát a vizsgált országok példái alapján javasolt biztosítani.

65

A használt gépek vásárlásának lehetővé tételét többek között költséghatékonysági és környezetvédelmi okok is alátámasztják, amelyet Finnországban szintén előszeretettel alkalmaznak a pályázók. Az elszámolásra kerülő költségek között nem javasoljuk különböző költségnemek elszámolhatósági arányának rögzítését, mert az tovább nehezíti a projektek megvalósíthatóságát. Javasoljuk, hogy a teljes pályázatkezelési szakaszban legyen lehetősége az ügyfélnek javítani a pályázatát, elszámolását, ha valamely HACS-os vagy hivatali ügyintéző hibát észlel. Javasoljuk, hogy a beruházás az előzetes helyszíni szemlét követően saját felelősségre megkezdhető legyen (ezt jelenleg a Vhr. már engedi). Javasoljuk, hogy az előzetes helyszíni szemlét előzetes ügyféllátogatásként kezeljük és szükség szerint még a pályázati tanácsadási időszakban végezze el a tanácsadó kolléga, amelynek feljegyzései, fotói a HACS elnökségi/döntéshozó testületi ülésének legyen egy lehetséges megalapozó dokumentációja (íreknél jellemző). A vizsgált országok azon egyszerű és jól bevált szokását is javasoljuk átvenni, hogy az IH a pályázati formalapoknak csak a minimum tartalmát/követelményeit adja meg, amelyeket a HACS tovább módosít a saját igényeinek megfelelően. Folyamatos pályázatbenyújtási időszak és a delegált feladatellátás jelenlegi verziója mellett a folyamat dinamikusabbá tételét az alábbiak szerint javasoljuk továbbfejleszteni: Az IIER, vagy a majdan alkalmazandó elektronikus felület jelenlegi A1-es felületét, illetve az ennek megfelelő majdani felületet nyitottá kellene tenni a tanácsadási időszakra. A tanácsadó kolléga a pályázat elő-, illetve elkészítésének szakaszában folyamatosan tölti fel az ügyfél által rendelkezésre bocsájtott anyagokat már azok ellenőrzésével együtt. Ha nem jó az egyes dokumentáció, akkor a tanácsadó feltöltés nélkül visszaadja az ügyfélnek javítás céljából. Ha mégis feltöltésre kerül hibásan egy dokumentáció, az legyen módosítható. Ha minden szükséges dokumentáció rendelkezésre áll, a tanácsadó lezárja az adminisztratív ellenőrzési felületet, a szükséges ellenőrzési felületek kitöltésével. A pályázatot előkészíti a folyamattól függően akár bírálatra a szükséges dokumentumok előkészítésével, akár átadásra az MVH felé. Ekkor már a teljes pályázat átadásra kerül felügyeleti ellenőrzésre az MVH megyei kirendeltségéhez, ahol elvégzik a szükséges 5%-os felügyeleti ellenőrzést, illetve szükség esetén emelik ennek arányát. Ha az MVH további hiányosságot tár fel, az ügyféllel való kommunikáció a HACS-on keresztül történjen. Javasoljuk, hogy teremtsük meg a lehetőségét a konzorciális projektekkel való pályázásra, illetve elszámolásra oly’ módon, hogy szakítsunk az 1 projekt 1 ügyfél elvvel. Legyen lehetőség a HVS-en belüli „ernyő” jellegű projektek megvalósítására, ahol az abban résztvevő ügyfelek külön-külön tudnak elszámolni.

66

4.9. A KIFIZETÉS FOLYAMATA ÉS SZABÁLYAI Magyarországi jellemzők Magyarországon az EK jogszabályokon felül a kifizetési kérelmek benyújtását a Vhr, az MVH Tv., az egyes jogcímekhez tartozó jogcímrendeletek, ezek módosításai, illetve az általában kifizetési időszakonként módosuló, jogcímenként megjelenő MVH közlemények szabályozzák, illetve tartalmaznak ide vonatkozó szabályozásokat. A kifizetési kérelmet az MVH-hoz kell benyújtani. Abban az esetben, ha az ügyfél a HACS-hoz nyújtja be a kifizetési kérelmet, a HACS továbbítja az illetékes MVH kirendeltség részére. Az ügyfelek a kifizetési kérelem benyújtását követően átlagosan 3-6 hónapon belül kapják meg a támogatást. Ennyi idő kell a kifizetési kérelem ellenőrzésére, hiánypótoltatására, újbóli ellenőrzésére, helyszíni ellenőrzésére, illetve készre jelentésére, központi felülvizsgálatára, a kifizetés engedélyezésére és a kifizetésre. Általánosságban elmondható, hogy mindegyik országban ugyanezeket a munkafolyamatokat végzik el, csak a hangsúlyok eltolódásával, legtöbbször ügyfélbarátabb szabályozással. Jellemző, hogy a szabályozottság, illetve a túlzó megkötések meghaladják a vizsgált országokban tapasztalt kötelezettségeket és a hazai rendszer sokkal kevésbé segítőkész az ügyfelekkel szemben. A kérelem/pályázat módosíthatóságát szintén az MVH Tv. és a Vhr. határozza meg. A legújabb módosítások alapján (2013. január 1-től hatályos) a kifizetési kérelem benyújtását követően, ha a helyszíni ellenőrzés során kiderül, hogy az ügyfélnek ún. „helyesbítő eltérés”-sel kell élnie, akkor van lehetőség a módosításra a beruházási projektek esetében. Az EMVA 4. tengely azonban számos nem beruházási jellegű projektet is tartalmaz, amelyek módosítását nem kezeli az MVH Tv. és a Vhr. sem. A 2013. január 1-től hatályos módosítás azonban az építési beruházások vonatkozásában sem tesz egyértelmű engedményt, hiszen a 42.§ (2a) bekezdés alapján a helyszíni ellenőrzést követően az MVH kérhet adategyeztetést, a 43. § azonban kimondja, hogy az ügyfél az ellenőrzésről való tudomásszerzést követően már nem módosíthatja az ellenőrzésre vonatkozóan a kérelmét. Általánosságban jellemző a pályázati rendszerre, hogy amennyiben felmerül egy-egy témában egy probléma vagy hiányosság, amely esetleg olyan helyzetet szül, hogy azt átfogóan kezelni kell, azt rögtön általános szabályként kezeljük valamelyik jogszabályi helyen, de minimum közleményben, állásfoglalásban, általánosan alkalmazandó GYIK-ben. Az viszont teljesen természetes, hogy más eset esetleg más megoldást kívánna meg. Az ilyen jellegű eljárás kaotikus részletszabályok elburjánzását okozza, miközben egyes eseteket aprólékosan szabályoz, más megvalósítási módokat ezáltal tilt, illetve szinte alapelvvé teszi, hogy azt lehet, ami szabályozva van. A különböző korrekciós szándékok sem feltétlenül hatnak a jobbítás irányába. Az építési jellegű projekteknél az első kifizetési kérelmet a támogatási határozat kézhezvételétől számított 9 hónapon belül köteles az ügyfél benyújtani. Ha ezt elvéti, a megkezdett vagy esetleg befejezett projekt esetében sincs lehetőség a méltányosságból való elszámolhatóságra. Az IH, MVH célja egyértelműen a kifizetések gyorsítása, de egy ügyfélbarát rendszerben ezt hatékony ügyintézéssel, finanszírozási lehetőségek segítésével, tanácsadással, ügyfélkapcsolat erősítésével kellene ösztönözni, nem büntető jellegű szabályozással. Az ügyfelek jellemzően nem hanyagságból késlekednek a projekt megkezdésével, hanem végrehajtási (közbeszerzés, finanszírozás) problémák következtében. A 9 hónapos szabály eredménye a gyakorlatban az lett, hogy az ügyfelek benyújtanak valamilyen alacsony értékű tételt elszámolásra, hogy életben tartsák a projektet, de ez még nem jelenti azt, hogy valóban képesek azt befejezni és a lekötött EMVA forrás ténylegesen elszámolásra kerül. Az eredeti számviteli bizonylaton az ügyfélnek fel kell tüntetni a regisztrációs számát, a tétel azonosító számát és a tényt, hogy a számla támogatás elszámolására benyújtásra került. Ha az ügyfél ezt véletlenül elmulasztja, a számla támogatástartalma nem kerül kifizetésre, annak ellenére, hogy ő már kifizette a

67

számla végösszegét számítva az EMVA támogatásra. Hiánypótlásra, javításra nincs lehetőség. Az IH, MVH célja egyértelműen a kettős finanszírozás kiküszöbölésének szabályozása, de egy ügyfélbarát rendszerben - ahol a jogszabályok alapján is áll az ártatlanság vélelme addig, amíg a bűnösség nem kerül bizonyításra -, fontos lenne megadni a lehetőséget a hiba javítására. Korábban ez így is volt, a 23/2007 FVM rendelet egy módosítása alkalmával került bele a hiánypótlás tiltása, tehát nem könnyítés, hanem szigorítás valósult meg. Ez tanácsadási tevékenységgel, jó ismertető anyagokkal, pozitív hozzáállással könnyen kiküszöbölhető lenne, hiszen nem lehet cél a már lekötött támogatási források visszacsorgása, az ügyfelek gazdasági helyzetének nehezítése.

Nemzetközi tapasztalatok A kifizetések szabályozásának kérdésében nagyobb eltéréseket találunk az egyes országok gyakorlatában, mint a pályázatok benyújtása, kezelése tárgyában. Mindegyik országban folyamatos a lehetőség a kifizetési dokumentáció benyújtására, ami hozzájárul a munkacsúcsok elkerüléséhez és a hiánypótlási ügyintézés egyszerűségéhez. A HACS-ok munkatársai segíthetik az ügyfelet a teljes kifizetési kérelem összeállításában. Legnagyobb felelősség- és hatásköre a kifizetés területén is az ír HACS-oknak van, annak ellenére, hogy a támogatásokat csak közvetítik az ügyfelek és a központi KÜ között (nem az ő számlájukon van a pénz). Andalúziában viszont a HACS-ok rendelkeznek a források felett (saját számlán), de ennek ellenére az előkészített anyagokat 100%-ban felülvizsgálja egy közjogi felügyeletet ellátó, általában valamelyik helyi önkormányzatnál (tehát nem a HACS-nál) alkalmazásban álló ’hivatali ember’, (a magyarországi közigazgatásban a jegyző a megfelelője). Az ír HACS-ok maguk kezelik a kifizetési kérelmeket, Ausztriában közvetlenül a területi KÜ-höz kell benyújtani azokat, Finnországban a HACS-hoz, aki továbbítja a területi KÜ-höz. Spanyolországban a HACS a hozzá benyújtott és előkészített anyagot a „jegyző” ellenjegyzése után még az IH-nak is megküldik, ahol ellenőrzik, hogy a számlákat semmilyen más pályázaton nem nyújtották be (keresztellenőrzés). Ennek igazolása után a HACS egy munkanapon belül utal, ami kb. 1-2 hónapos átfutást jelent összességében. Ez jelentős romlás a LEADER + -hoz képest, ahol a keresztellenőrzés még nem volt az ügymenetben, így a HACS az elszámolás benyújtása után 1-2 napon belül fizetett. Egyik országban sem jellemző az a nagymértékű adminisztratív szabályozottság a kifizetésnél, mint Magyarországon. A projekt egyes elemei és költségvetése mindegyik vizsgált országban módosíthatóak a kifizetésnél. Csak jelentősebb módosításokhoz szükséges indoklás illetve engedélyeztetés. Az elszámolások adminisztrációja egyszerűbb, illetve a bonyolultabb részeket a munkaszervezet tagjai megcsinálják (Andalúzia). Mind a négy országban a valós beruházási, fejlesztési tételeket fizetik ki, de az elszámolás alapjául szolgáló tételek egyszerű árajánlatok alapján kerülnek meghatározásra. ÉNGY jellegű rendszerhez egyik országban sem kötik magukat. Leggyorsabbnak az ír támogatási rendszer tűnik, ahol egy átlagosan dinamikus projekt a pályázat benyújtásától kezdődően 4 hónapon belül eljuthat az első kifizetésig. Mégis, a kifizetés folyamata a magyarországi rendszerhez képest nem minden vizsgált országban gyorsabb. A bekért adatok mennyisége kevesebb és a megvalósítás az ügyfél szempontjából attól tűnik lényegesen könnyebbnek, hogy a projektekhez a pályázati szakaszban beadott költségvetés csupán költségbecslés jellegű. A részletes költség realitás vizsgálat a kifizetéskor történik.

Javaslatok Ezen a területen is jellemző, hogy a jogszabály alkotás és végrehajtás szemléletének kellene változnia. Pusztán jogszabályi változtatással ezen a területen sem lehet hatékony eredményeket elérni. A szemléletváltás alapvető jelentőségű.

68

Általános érvényű itt is, hogy 

a nemzetközi összegyűjtött jó példák alapján jóhiszeműen gyengítsünk a szabályozottságon;



a szabályozásokat megengedőbbé formáljuk;



ezzel párhuzamosan az MVH-nál, HACS-nál dolgozó munkatársakat megerősítjük abban, hogy szakmai tudásuknak, osztályvezetőiknek segítségével használják a „józan paraszti” gondolkodásukat; Jó példa erre, hogy már régóta kering az egyes fórumokon, hogy fontos lenne a műszaki tartalom fogalmának konkrét meghatározása az EMVA projekteknél annak érdekében, hogy pl. a beruházások módosításait rendesen lehessen kezelni. De az eddigi tapasztalatok alapján a műszaki tartalom pl. épp egy olyan fogalom, amelyet csak olyan szavakkal lehet konkrétan meghatározni, amelyek további nem konkrét fogalmakon alapulnak, melyek az EMVA rendszeren kívül nem szükségképpen jelentik ugyanazt (eredeti célok teljesülése, beépített anyagok használati értéke, stb.). Jól érzékelhető, hogy ez esetben pl. vélhetően sokkal inkább a szabad, józan paraszti észre kellene hagyatkozni, mint azt várni, hogy egy jogász meghatározza a pontos fogalmat.)



ha megengedőbb a szabályozás, az ügyfelek nem keresnek kiskapukat;



ha ez azzal párosul, hogy a józan paraszti ész nem negatív, megszorító jellegű túlkapások tömkelegét szüli, akkor kevesebb a fellebbezés.

Általános jogszabály módosítási javaslatok A korábbi fejezetben is javasoltuk az általános ügyvitel egyszerűsítése miatt az építési beruházások ÉNGY-hez kötöttségének módosítását, illetve megszüntetését. Ez a kifizetés szempontjából még sarkalatosabb igény, amelynek magyarázatait, torzító hatásait az előző fejezetekben már említettük. A kifizetés során jelentős kihívás az ügyfelek számára, hogy a számukra megítélt támogatási forrásokat hiánytalanul le tudják hívni a kifizetési kérelemben. A legfőbb problémát az építési tételek elszámolhatóságának nehézségei okozták/okozzák. Újabb könnyítést jelent a Vhr. és az MVH Tv. hatályos verziója (2013. január 1.), de javasoljuk a további módosítást a nem építési jellegű tételek elszámolhatóságának megkönnyítésére: a költségek átcsoportosíthatóságára oly mértékben, mint az építési tételeknél jellemző. Építési beruházásoknál javasoljuk, hogy a megvalósítás során az ügyfélnek ne kelljen az építési naplót benyújtani. Ennek a dokumentumnak eredetileg nem az a küldetése, hogy az MVH elszámoláshoz szükséges beépített anyagok és a tevékenységek mennyiségei, mértékegységei precízen nyomon követhetőek legyenek benne. Javasoljuk a kifizetésnél, hogy adjuk meg az ügyfélnek az engedményezés, illetve a szállítói finanszírozás választásának lehetőségét A kifizetésnél kiemelten javasoljuk (de a teljes folyamat alatt fontos) bármilyen büntetés előtt a „bűn” körülményének vizsgálatát, tisztázását és a jóhiszeműség esetén az attól való eltekintés lehetőségének megteremtését. Az EU-s jogszabály 30. cikke a büntetés lehetőségét teremti meg csupán. A vizsgált országokban szerzett tapasztalatok rávilágítanak arra, hogy megengedőbb, ügyfélbarát eljárásrenddel kiküszöbölhető a büntetés. Javasoljuk az ebben foglalt 3%-os szankcionálások számának csökkentésére az eljárásrendet módosítani az alábbiak szerint: Az EK rendelet szerinti szankcionálás akkor lép életbe, ha a kifizetési kérelem alapján fizetendő összeg, és a kifizetési kérelem támogathatóságának vizsgálatát követően fizetendő összeg több mint 3%-kal eltér egymástól.

69

1.

A kifizetési kérelem alapján fizetendő összeg azonban nem feltétlenül kell, hogy az az összeg legyen, amit az ügyfél a kérelem benyújtásakor beír az adatlapra. Az eljárásrend rendelkezhet úgy is, hogy a helyszíni ellenőrzést követően, a hiánypótlást, adategyeztetést követően rendelkezésre álló adatok alapján az ügyfél által benyújtott hiánypótlással, adategyeztetéssel, nyilatkozatokkal kiegészített dokumentumot tekinti a kifizetési kérelemnek, tehát az így meghatározott összeg a kifizetési kérelem alapján fizetendő összeg. A kedvezményezett részére a kifizetési kérelem támogathatóságának vizsgálatát követően kifizetendő összeg pedig gyakorlatilag a „4 szem”-es felülvizsgálat során megállapításra kerülő összeg.

2.

További lehetőség a szankcionálások csökkentésére, hogy az EK rendelet 30. cikke rögtön arról is rendelkezik, hogy „nem alkalmazandó azonban a csökkentés, ha a kedvezményezett bizonyítani tudja, hogy nem felelős a támogatásra jogosult összeg feltüntetéséért”. Ennek alapján tehát az ügyfélnek lehetőséget kellene biztosítani a szankcionálás előtt a védekezésre.

3.

További lehetőség azonban az a nyilvánvaló tény is, hogy anyanyelvi országok szakemberei ezt a szabályozást máshogy értelmezik, hiszen az angol, eredeti nyelvi szabályozásban ez a szövegrész így hangzik: „However, no reduction shall be applied if the beneficiary can demonstrate that he/she is not at fault for the inclusion of the ineligible amount.” Ennek fordítása így életszerűbb: Nem alkalmazandó azonban a csökkentés, ha a kedvezményezett bizonyítani tudja, hogy nem hibás a jogosulatlan összeg feltüntetéséért. Azaz az ügyfelet elvileg csak akkor kellene büntetni, ha már lezajlott előzőleg egy olyan folyamat, amelyben lehetősége van az ügyfélnek vétlenségének bizonyítására. (Az ír IH 2-3 ilyen esetet tart nyilván a 3-4. tengely vonatkozásában.)

70

4.10 ELLENŐRZÉS Magyarországi jellemzők Az elektronikus vagy papír alapú pályázat beérkezését követően a HACS elvégzi az adminisztratív ellenőrzést, amely folyamat keretében alapjogosultsági, majd formai, tartalmi ellenőrzést és előzetes helyszíni szemlét tart. Az előzetes helyszíni szemlét minden építési jellegű beruházásnál el kell végezni (kivéve, ha új építésről van szó és nincs egyéb oka az előzetes helyszíni szemlének). Ezek 5%-ánál felügyeleti ellenőrzést tart az MVH. Az A1, A2 ügyintézés lezárása után az MVH intézkedésenként, jogcímenként, HACS-onként 5%-os felügyeleti ellenőrzést tart, amely arányt a hibák számától, súlyosságától függően növeli. Helyszíni ellenőrzés minden beruházási projektnél legalább egy alkalommal van a záró kifizetést megelőzősen, amelyet az MVH végez. A rendezvényeknél, eseményeknél, képzésnél a HACS végzi el a helyszíni ellenőrzéseket. 2012. őszén sikerült ennek arányát jelentősen csökkenteni. A HACS-ok munkájukról 3 havi szinten készítenek szakmai beszámolót az IH felé és az MVH felé, amely a HACS munkájának ellenőrzését szolgálja. Az IH felé elkészített szakmai beszámoló tartalmi elemeit az IH a NAKVI bevonásával 100%-ban ellenőrzi, a NAKVI munkáját az IH is ellenőrzi. Az IH ezt követően teljesítésigazolást állít ki, amely százalékos arányban befolyásolja a HACS adott időszaki költségelszámolását. Az MVH felé elkészített szakmai beszámolók pénzügyi és tartalmi elemeit az MVH 100%-ban ellenőrzi, adminisztratív ellenőrzés keretében. Ez alapján kerül kifizetésre a HACS működési költsége. Az MVH megyei/régiós kirendeltségének munkáját a központi igazgatóság 5%-os mintavétellel ellenőrzi. Az MVH regionális igazgatósága a HACS-nál központi kijelölés alapján, éves szinten legalább egy alkalommal helyszíni ellenőrzést tart, ahol a központ esetlegesen felügyeleti ellenőrzést tart. Általánosságban megállapítható, hogy a magyarországi ellenőrzési rendszer mind a 4 országénál összetettebb, nagyobb munkaerő kapacitást igényel, és több adminisztrációval jár, de az ellenőrzési kritériumok, ellenőrzött projekttípusok vonatkozásában vannak egyezőségek. Többen úgy vélekednek erről, hogy ez teljesen természetes, mivel más a kultúránk, történelmünk, Magyarországon magasabb a korrupció. Ebből kifolyólag sokan gondolhatják azt, hogy fontos olyan szabályok felállítása, amelyekkel kordában tarthatjuk a magyar ember zseniális túlélő képességéből adódó furmányosságait. Jól tudjuk azonban, hogy ez a felfogás nem előremutató. Ahogy a Magyary tervben is szerepel, egyik legfontosabb dolgunk az egyszerűsítés, az ügyfélbarát rendszer kialakítása. Az elmúlt időszakokban pedig több gazdasági elemzés is rámutatott, hogy a túlzó mértékű bürokrácia, az adminisztrációs kötelezettség, illetve ezek ellenőrzésére felépített hivatali rendszer kifejezetten negatív irányba befolyásolja az ország versenyképességét.

Nemzetközi tapasztalatok Általánosságban megállapítható, hogy a magyarországi ellenőrzési rendszer mind a 4 országénál összetettebb, nagyobb munkaerő kapacitást igényel, és több adminisztrációval jár, de az ellenőrzési célok és kritériumok, ellenőrzött projekttípusok vonatkozásában vannak egyezőségek. Az ügyfelek előzetes helyszíni szemléje minden országban be van építve a pályázatkezelési rendszerbe, de eltérő mértében: míg az íreknél eszközbeszerzési és építési projekteknél kell elvégezni a tanácsadási időszakban, addig a

71

finnek jellemzően csak az ingatlanvásárlást és építést is tartalmazó beruházásoknál ellenőriznek előzetesen. 20 ezer Euro alatti projekteket a finnek és az osztrákok is olyan kis kockázatúnak tekintik, hogy nem ellenőrzik. A központi ellenőrzési egységek minden országban alapvetően 5%-os mintával dolgoznak. A 3%-ot meghaladó jogosulatlan igényléshez kapcsolódó kétszeres pénzlevonás szankciót csak nagyon kirívó esetekben alkalmazzák, ha bebizonyosodott, hogy szándékos félrevezetés volt az ügyfél célja. A Kifizető Ügynökségek és HACS-ok a folyamat közben segítenek az ügyfeleknek a megfelelő dokumentáció elkészítésében. A „szoft” jellegű projekteknél (rendezvény, marketing, együttműködés), stb. nem végeznek helyszíni ellenőrzést. A HACS-oknak nem kell rendszeres szakmai beszámolót készíteni az IH részére a munkájuk ellenőrzése céljából. Ezt egyik IH sem engedheti meg magának, hiszen ekkora mértékű felügyeletre nincs kapacitásuk, de igényük és szükség sem. A szakmai munka folyamatosságát sokkal inkább a HVS-ek megvalósításának folyamata mutatja. A problémás eseteket egyedileg kezelik.

Javaslatok Javaslatainkat az ellenőrzési területen annak szem előtt tartásával fogalmaztuk meg, hogy a nemzetközi tapasztalatok alapján a vizsgált országok a jelenleg hatályban lévő 65/2011/EK rendelet 24. cikkét általánosságban úgy alkalmazzák, hogy az ügyintézési fázisban, az adminisztratív ellenőrzésnél az ügyfél segítő jellegű támogatást kapjon. Az ellenőrzési területeken - a Magyary terv egyszerűsítési szándékának figyelembevételével – úgy szükséges módosítani a rendszert, amelyben az IH, MVH és HACS munkatársak az ügyfelek és a magyar gazdaság fejlődési érdekeit szem előtt tartva arra törekszenek, hogy az esetleges hibákat időben felismerni és kezelni lehessen. A javaslattételnél az EK rendeleti alapokhoz mentünk vissza, mert a nemzetközi tapasztalatokat elemezve úgy véljük, hogy itt kezdődnek a félreértések, és az ebből eredő túlszabályozások. Adminisztratív ellenőrzési szakasz a támogatási és a kifizetési kérelem benyújtásakor van. Ez a két szakasz segítő jellegű. Az ezzel kapcsolatos, egyszerűsítést célzó javaslatainkat az előző fejezetekben (pályázatok benyújtása, kifizetési kérelmek) leírtuk. Az ellenőrzések tekintetében első és legfontosabb javaslatunk, a két cikk szerinti ellenőrzések újraértelmezése, és ezek szándékának, súlyának megfelelő alkalmazása.

Az ellenőrzéseket a 65/2011/EK rendelet szabályozza az alábbi csoportosításban: Adminisztratív ellenőrzés (24. cikk)  Támogatási kérelem benyújtásakor  Kifizetési kérelem benyújtásakor o Ezek keretében helyszíni szemle Helyszíni ellenőrzések (25. cikk)

(Megjegyzés: Elképzelhető, hogy 2014-20-ra új szabályozó jogszabály készül, de mivel EU-s szinten is cél az egyszerűsítés, így a szabályozás egészen biztos, hogy nem a Magyarországon alkalmazott túlzó szigor felé módosul, hanem az ügyfélbarát megoldások felé.) Javasoljuk az ellenőrzés újra gondolását aszerint, hogy 

az adminisztratív ellenőrzési folyamat alapvetően segítő jellegű legyen, ahogy azt a pályáztatási rendszernél, pályázatkezelésnél leírtuk,



az adminisztratív ellenőrzési folyamathoz tartozó helyszíni szemlék gyakorisága, szükségessége azok kockázati tényezőivel összhangban kerüljenek csökkentésre,

72





a pályázat benyújtási szakaszban a tevékenység támogathatóságának vizsgálata, a költségek ésszerűségének vizsgálata legyen elsődleges, ne a költségtétel, az árajánlat formai megfelelőségén legyen a hangsúly. csupán a kifizetési kérelem benyújtásánál vizsgáljuk a kiadások realitását és valódiságát (ne biztosítsuk túl magunkat már a benyújtási szakaszban pl. az árajánlatot adó jogosultságának ellenőrzésével)



a benyújtáskori és kifizetéskori tartalom műveleti szintű megvalósulása kerüljön ellenőrzésre, ne a részletező költségek szintjén



az előzetes helyszíni szemlét strukturáljuk át szükség szerinti előzetes ügyféllátogatássá, amely a döntéshozó testület döntésének meghozatalát segítheti ír mintára. Szükségességét a HACS döntse el. Más pályázati rendszernél sincs előzetes helyszíni szemle. Az NFÜ pályázati rendjében a projekt a benyújtást követően megkezdhető,





kerüljön kialakításra egy kockázatértékelési módszer, amely segíti az ellenőrzésre való kiválasztást kifizetési szemlét csak az 5 millió Ft feletti építési és eszközbeszerzési beruházásoknál végezzen az MVH, illetve ezen túlmenően csak akkor, ha maga az ügyfél magas kockázati kategóriába sorolható.

A helyszíni ellenőrzési folyamatot válasszuk külön az adminisztratív ellenőrzési folyamattól. A helyszíni ellenőrzéseknél az alábbiak ellenőrzése szükséges:

A 24. cikk 2. bekezdése vonatkozik a támogatási kérelmek ellenőrzésére az alábbiak szerint: 2. A támogatási kérelmek adminisztratív ellenőrzése különösen az alábbiak vizsgálatára terjed ki: a) az igényelt támogatás tárgyát képező tevékenység támogathatósága; b) a vidékfejlesztési programban meghatározott kiválasztási kritériumok betartása; c) a támogatási kérelem alapját képező tevékenység megfelelése az alkalmazandó tagállami és uniós szabályoknak, ideértve elsősorban – vonatkozó esetben – a közbeszerzésre és az állami támogatásokra vonatkozó szabályokat, illetve a nemzeti jogszabályokban és a vidékfejlesztési programban meghatározott egyéb vonatkozó előírásokat; d) az elszámolt költségek ésszerűsége, amit megfelelő értékelési rendszerrel kell vizsgálni, például referenciaköltségekkel, a különböző ajánlatok összehasonlításával vagy értékelő bizottság révén; e) a kérelmező megbízhatósága, hivatkozva a 2000. év óta társfinanszírozásban megvalósított korábbi tevékenységekre. A 24. cikk 3. bekezdése vonatkozik a kifizetési kérelmek adminisztratív ellenőrzésére az alábbiak szerint: 3. A kifizetési kérelmek adminisztratív ellenőrzése különösen az alábbiakra terjed ki, feltéve, hogy ezek a vizsgált kérelemre alkalmazhatók: a) a társfinanszírozott termékek és szolgáltatások megvalósulása; b) az elszámolt kiadások valódisága; c) a befejezett művelet összevetve azon művelettel, amelyre a támogatási kérelmet benyújtották és jóváhagyták. Az adminisztratív ellenőrzésen belüli minimum egyszeri szemlét a 24. cikk 4. bekezdése szabályozza az alábbiak szerint: 4. A beruházási tevékenységekkel kapcsolatos adminisztratív ellenőrzések magukban foglalják a támogatott tevékenység vagy a befektetés helyszínének legalább egyszeri szemléjét a beruházás megvalósulásának ellenőrzésére céljából

a) alátámasztják-e számviteli és egyéb A tagállamok azonban dönthetnek úgy, hogy például az alábbi, dokumentumok a kedvezményezett által beadott kifizetési kérelmet, ideértve szükség esetén a kifizetési megfelelően indokolt okok miatt nem kerítenek sort helyszíni kérelemben szereplő adatok helyességének harmadik felek által birtokolt adatok vagy kereskedelmi szemlére: dokumentumok alapján történő ellenőrzését is; a) a tevékenységet már beválasztották a 25. cikk szerint

b) a kapcsolódó kiadás jellege és ütemezése összhangban az ellenőrzések uniós rendelkezésekkel, és megfelel-e a elvégzendővan-e helyszíni mintájába; tevékenységhez jóváhagyott előírásoknak, illetve a ténylegesen elvégzett feladatoknak vagy nyújtott b) a kérdéses tevékenység kis beruházásnak számít; szolgáltatásoknak; c) a tagállam szerint alacsony a kockázata annak, hogy a támogatás feltételei nem teljesülnek, vagy hogy a befektetés nem valósult meg. A második albekezdésben említett döntést és annak indoklását rögzíteni kell.

73

A helyszíni ellenőrzéseket, amelyek leginkább az MVH által végzett felügyeleti ellenőrzésekre vonatkoznak a rendelet 25., 26. cikke szabályozza az alábbiak szerint: Helyszíni ellenőrzések (25. cikk) 1. A tagállamok a jóváhagyott tevékenységeket illetően megfelelő mintavételi alapra épülő helyszíni ellenőrzéseket szerveznek. Amennyiben lehetséges, az ellenőrzésekre a tevékenységnek járó záró kifizetés folyósítása előtt kell sort keríteni. 2. A kiadások helyszíni ellenőrzésének le kell fednie a 23. cikkben említett azon kiadások legalább 4 %-át, amelyeket az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) finanszíroz, és amelyeket a kifizető ügynökségeknek az egyes naptári években ki kell fizetniük. Kizárólag a kérdéses év végéig elvégzett ellenőrzések vehetők figyelembe. A programozási időszak egészét tekintve a kiadások ellenőrzésének le kell fednie az EMVA által finanszírozott kiadások legalább 5 %-át. 3. A jóváhagyott tevékenységek (1) bekezdés szerint ellenőrizendő mintájánál különösen az alábbi szempontok érvényesülnek a) annak szükségessége, hogy a tevékenységek típusa és volumene alapján megfelelően vegyes mintát ellenőrizzenek; b) az, hogy milyen kockázati tényezőket állapítottak meg a tagállami és uniós ellenőrzések; c) a tengelyek és az intézkedések közötti egyensúly fenntartásának szükségessége; d) az, hogy véletlenszerűen ki kell választani a kiadások 20–25 %-át. 4. A helyszíni ellenőrzést végző ellenőrök nem vehetnek részt ugyanannak a tevékenységnek az adminisztratív ellenőrzésében.

c) a tevékenység tényleges vagy szándékolt hasznosítása megfelel-e a támogatási kérelemben leírt céloknak; d) a közpénzből finanszírozott tevékenységek megvalósítása összhangban volt-e az uniós szabályokkal és szakpolitikákkal, ideértve elsősorban a közbeszerzési szabályokat, illetve a nemzeti jogszabályokban vagy a vidékfejlesztési programban megszabott vonatkozó előírásokat.

74

4.11 MONITORING ÉS ÉRTÉKELÉS Magyarországi jellemzők Európa szerte általános hiányosság, hogy a LEADER megközelítés alkalmazásával megjelenő hozzáadott értéknek nincs megfelelő monitoringja, mérési módszertana és külső kommunikációja. Ez a hiány Magyarországra is érvényes. További hiányosság a monitoringgal és értékeléssel foglalkozó kapacitás és tudás. Kevesen foglalkoznak ezzel a témával és sok esetben hiányzik a megfelelő szintű szakmai ismeret. Ezen felül Magyarországon nem működik a HACS-ok működését, illetve a HVS-ek megvalósulásának eredményességét vizsgáló egységes monitoring és értékelési rendszer. A HACS-ok működésének értékelése Nem tekinthető értékelési rendszernek a HACS feladatok végrehajtását részben irányító, részben ellenőrző ún. HACS beszámoló felület. A beszámoló felület létjogosultságát megteremtő rendelet 5 sajátos hazai LEADER elem. A HACS működési források igénybevételének lehetőségét feladatok megvalósításához illetve elsődlegesen azok adminisztrálásához köti. A működési források elhasználásának ilyen jellegű szabályozása a TRANSLEADER program négy vizsgált országának egyikében sem található meg. A HACS-ok működésének eredményességéről, szakmai, minőségi, de akár mennyiségi szempontból sem produkál e beszámolási rendszer használható adatokat. Nem mellékesen ez az adminisztráció és a feladatok megvalósításáról szóló időszakos beszámoló illetve annak ellenőrzése jelentős IH, NAKVI (VKSZI) – HACS humán kapacitásokat köt le rendszeresen. Beszámolónként, HACSonként 3-5 embernap kapacitást köt le a beszámolók elkészítése: ez kéthavonta 270-450 embernap. A hozzávetőlegesen bruttó 200 ezer ft-os személyenként havi költséget osztva kb. 10 ezer ft /embernap minimális költséggel számolhatunk. Ez havonta 2,7 – 4,5 mill ft értékű, lényegi produktumot, értéket nem termelő munka. Ezek a beszámolók elektronikusan készülnek, de papír alapú dokumentumok szkennelésével készült képi állományokkal kell feltölteni a felületen az IH által beszámolási időszakonként meghatározott feladattáblát. Az egyes beszámolók adminisztratív ellenőrzése is nagyságrendileg fél-1 embernap kapacitást igényel központi szinten, további költségekkel járva. Az intézkedések eredmény és hatásértékelése A CMEF által előírt kötelező eredményindikátorok körében 2009-ben és 2010-ben volt adatgyűjtés a HACSoktól, de ez nem pontosan a CMEF által előírt struktúrában és időpontokban történt és 2011-ben elmaradt. Nem működik a HACS-ok által megvalósított intézkedések kötelező eredményindikátorainak szisztematikus gyűjtése, és CMEF módszertan szerinti aggregálása. A CMEF kötelező eredményindikátorain felül nem jellemző a HACS-okra a HVS-ek eredményeit mérő programspecifikus adatgyűjtés. Ehhez nem készült módszertani segítség és a HACS-ok nincsenek ösztönözve, hogy maguk lépjenek. Az egyes ÚMVP ügyfelek projektjei számára létezik kötelező monitoring adatszolgáltatás az MVH erre a célra létrehozott elektronikus felületén, de ezeket az adatokat a HACS nem kapja meg – nem valószínű, hogy ezekből készül HACS szintű statisztika, elemzés, vagy ha igen, az nem ismert a HACS-ok előtt. A HACS-ok döntő többsége nem használ olyan önértékelési rendszert, amely a saját teljesítményének hatékonyságára, illetve az általa végrehajtott program eredményességére irányulna.

5

141/2008. (X. 30.) FVM rendelet 75

Nemzetközi tapasztalatok A négy ország közül egyik sem alkalmaz a HACS-okkal szemben feszes beszámoltatási, teljesítményértékelési, szankcionálási rendszert. Finnországban és Ausztriában éves beszámolókat készítenek a HACS-ok az IH felé, amelynek pl. Finnországban még csak kötött szerkezete sincsen. Ezeket a beszámolókat nem használják értékelésre, vagy szankcionálásra (a finnek HACS és minisztériumi szinten is ebben a formájában feleslegesnek tartják). A HACS-ok feladata a HVS-ek megvalósítása. Ennek teljesüléséről nincs szükség beszámolók készítésére, hiszen a pénzügyi előrehaladás üteme viszonylag objektíven elárulja az esetleges problémákat. Amennyiben a pénzügyi előrehaladásból problémákra lehet következtetni, azt mind a négy országban első lépésben segítségnyújtással próbálják orvosolni. A beszámolók rendszere nem alkalmas a programmegvalósítás minőségének mérésére és arra sem, hogy megmutassa, hogy a program valóban a kitűzött célok elérésére irányul-e. Ez az értékelés feladata lenne. Egyik országban sem működik olyan központi értékelési rendszer, amely a HACS munkájának minőségét értékelné rendszeres időközönként, a minőségi, sokszor nem számszerűsíthető eredmények és hatások (pl. a társadalmi, kulturális, környezeti, gazdasági tőkében történt változások) szempontjából. Ezt mind a HACS-ok mind pedig a programokat irányító hatóságok igényelnék. Írországban és Ausztriában szabadon választott tevékenységként és kötetlen formában végeznek a HACS-ok önértékelést. Az Írországban meglátogatott HACS a tervezésnél konkrétan épít az előző időszak eredményeinek, hatásainak elemzésére. Náluk megvalósul a tervezés, végrehajtás, értékelés, visszacsatolás, újratervezés ciklus, éppen ezért volt veszteség számukra, hogy központilag meghatározott jogcímek megvalósítására kényszerültek. A vizsgált ír akciócsoport ebben az évben tervezi az IT alapú belső irányítási és nyilvántartási rendszerét monitoring blokkal kibővíteni. A Közös Monitoring és Értékelési Rendszerhez szükséges monitoring adatok begyűjtése Írországban a HACSokon keresztül történik (természetesen csak az általuk megvalósított intézkedések tekintetében). A pályázati adatlapban rákérdeznek a kötelező mutatók jelenlegi értékére és az elvárt változásra. A projekt zárásakor és a zárás utáni 2. és 5. évben rákérdeznek ugyanezekre az információkra. A HACS-ok ezeket az adatokat évente továbbítják az IH felé. Az adattisztítást az IH és a HACS-ok oldják meg. Figyelemre méltó megoldás amit a finn IH alkalmaz, miszerint a Vidékügyi Hivatal (nemzeti szintű kifizető ügynökség) által évente biztosított nyers adatokat egy a minisztériummal húsz éve ilyen típusú szerződéses viszonyban álló cég dolgozza fel. Az IH a feldolgozott adatokat kapja készhez. Érdekességként megemlítendő, hogy a finneknél külön rendszer működik a monitoring jelentések generálására, amelyen keresztül bármelyik pillanatban megállapítható, hogy egy-egy intézkedés keretén belül hány projekt támogatott és hol tart a forrásfelhasználás. Ehhez az IH-nak szabad hozzáférése van.

Javaslatok Az értékelés egyik eleme a HACS-ok hatékonyságának, a munkájuk minőségének mérése. Ezzel kapcsolatosan javaslatunk: 1.

Éves beszámolók rendszerének alkalmazása. Az éves beszámolók ugyanakkor nem alkalmasak HACS teljesítményértékelésre és ezáltal szankcionálásra. A HACS feladata a HVS megvalósítása, amelyet leginkább a pénzügyi előrehaladással lehet mérni. Amennyiben ezzel kapcsolatosan merülnek fel problémák, úgy azt először problémamegoldással, majd ha így sem javul a HACS teljesítménye, úgy fejlesztési forráselvonással javasolt szankcionálni.

2.

A HACS-ok munkájának minőségét egy erre kidolgozott értékelési rendszerrel javasolt mérni az értékelésekhez kötődően (mid-term, ex-post). Az értékelés szempontrendszerét a HACS-oknak ismerniük kell, hiszen ez segíti őket a színvonalasabb feladatellátásban. A Bizottság korábban rendelkezésre bocsátott a módszertan elkészítését segítő útmutatókat, jó gyakorlatokat, eszközöket.

3.

A fenti feladatot szolgálja a HACS-ok önértékelése is, amelyhez javasolt módszertani segítséget biztosítani a HACS-ok számára.

76

A monitoring és értékelés másik lényeges eleme a HVS-ek eredményességének mérése. Ez mind nemzeti szinten mind pedig helyi szinten lényeges eleme kell, hogy legyen a fejlesztéspolitikának.

A 2012. áprilisában Lakitelken rendezett monitoring és értékelés műhelymunkán a résztvevők megfogalmazták az értékelés céljait: • Reális kép alkotása a HACS és a támogatott tevékenységről. • Visszacsatolás, korrigálás, újratervezés. • Eredmények realizálása, motiváció. • Eredmények prezentálása, külső elfogadtatás. Ennek alapján megállapították, hogy a jelenlegi HACS szakmai beszámolók rendszere csak a működési ktg-ek igénybevételéhez kötődő adminisztratív ellenőrzés amely nem alkalmas a HACSok tevékenységei eredményeinek és hatásainak mérésére, szakmai értékelésére. Feltárták, hogy: 1. mik azok a szempontok, amik mérése/értékelése megmutatja, hogy mitől jó egy HACS működése: • Hatékonyság, túlélési képesség • Hálózatosodás • Együttműködések • Térségi, partnerségi kohézió • Aktivitás • Mobilizálás • Kommunikáció minősége • Szinergikus hatások (szektorok, térségek, programok). 2. mik azok a szempontok, amik mérése/értékelése megmutatja, hogy mitől jó egy HVS és annak megvalósítása: • Gazdaság és gazdálkodás fejlesztés • Piacteremtés • Munkahely teremtés/megtartás • Más forrás bevonása • Tudatos erőforrás gazdálkodás • Helyi értékteremtés • Helyi szükségletekre válaszoló fejlesztések/akciók 3. mik azok a szempontok, amik mérése/értékelése megmutatja, hogy mitől jó egy HACS: térségi beágyazottság, cselekvőképesség: • társadalmi felelősségvállalás • térségi elhivatottság • helyi identitás • önálló projektek • kreativitás • elfogadottság A műhelymunka eredménye alapján az értékelési rendszernek tartalmaznia kell az alábbiakat: • horizontális (országos, egységes, így összehasonlítható) ÉS térség specifikus (saját mutatók, módszerek, fókuszok) elemeket. • külső (független) értékelő által végzett értékelés ÉS belső önértékelés egyaránt. • kvalitatív ÉS kvantitatív értékelési elemeket. • az értékelés dinamikus (ismétlődő). • tematikus értékeléseket (pl szűk keresztmetszet értékelés). • a változást kell értékelni (eltérő kiinduló helyzetek). • területi és szektoronkénti kiegyenlítettség követését. Az értékelési tevékenység központi segítése lehet: • értékelési munkacsoport koordinálásával, • közös tanulás segítésével, tematikus képzésekkel, • módszertani segédletek, ajánlások, sablonok rendelkezésre bocsátásával, • központilag elérhető adatok adatbázisba rendezésével, elérhetővé tételével,

A fentiek és e jelenlegi tapasztalatok alapján az értékelés szempontjából legfontosabb lépések: 1. A helyi tervezéshez alapul szolgáló kontextus indikátorok adatbázis formájában történő rendelkezésre bocsátása (társadalmi-gazdasági adatok legkisebb rendelkezésre álló területegységre bontott listája, diagrammok, térképek). Ehhez a TEIR megfelelő alapot biztosít. 2. Kötelező, közös eredménymutatók előállítása

77

Azon közös kötelező eredménymutatók definiálása, amelyek gyűjtése a program szintű értékeléshez szükséges. Definiálni kell magukat a mutatókat, az adatforrást, a gyűjtés időpontját (a jelenlegi gyakorlat alapján a pályázat benyújtásakor, projekt záráskor és zárás után 2 évvel), az adatközlés formáját. Mindezt az új CMEF előírásai alapján. • Az eredménymutatók gyűjtéséhez és a jelentéshez alkalmas templatek rendelkezésre bocsátása (lehetőleg elektronikus felület). • Az eredménymutatók jelentésével, a gyűjtés módjával kapcsolatos felkészítés biztosítása a HACS-ok monitoringgal foglalkozó munkatársai számára. 3. Addicionális, HVS specifikus mutatók és mérési módszerek alkalmazása • Módszertani segítségnyújtás (útmutató, képzés, mentorálás) a HVS-ek beavatkozási logikájának kialakításához, vagyis a programokban kitűzött célok, a célok megvalósulását biztosító intézkedések és a célok megvalósulását mérő mutatók logikai rendszerének megalkotásához. • Módszertani segítségnyújtás az egyes HVS-ek programspecifikus céljainak méréséhez és értékeléséhez (képzés, útmutató/eszköztár, mentorálás, megbeszélések). • Módszertani segítségnyújtás a HACS-ok önértékelési tevékenységéhez (képzés, útmutató/eszköztár, mentorálás, megbeszélések). Ez a tevékenység nem válthatja fel a külső értékelők visszajelzéseit, viszont a visszacsatoláshoz és a változások előidézéséhez hatékonyabb eszköznek bizonyulhat, mint a külső értékelés. Az utóbbi két tevékenységet maguk a HACS-ok is megszervezhetik pl egymás közötti erőforrás-megosztással (közös szakértő foglalkoztatása akár térségek közötti együttműködés formájában). •

Az értékelések rendszerének kialakításához és magához az értékeléshez akár HACS-on belül oldják meg, akár külső szakértő segítségével, mindenképp szükséges pénzügyi erőforrások biztosítása.

78

4.12 EREDMÉNYEK

BEMUTATÁSA, KÜLSŐ KOMMUNIKÁCIÓ Magyarországi jellemzők

Eredmények, hatások Magyarország elérte a teljes lefedettséget a program jelenlegi ciklusában. Az akciócsoportok rendelkeznek fejlesztési és működési forrásokkal igaz ugyan, hogy a működési források a legtöbb csoport esetében menet közben csökkentésre kerültek, így veszélybe került a teljes cikluson és az átmeneti időszakon átívelő zavartalan működés lehetősége. A program hozzájárult, hogy a vidéki emberekhez közelebb kerüljön az EU, megfoghatóvá, érthetővé váljon számukra. A HACS-ok munkájuk során elérték, hogy a települések és a helyi szervezetek, emberek közötti kapcsolat erősödjön, a fejlesztési folyamatok és projektek kérdésében kommunikáljanak egymással, együttműködjenek és együtt határozzák meg a közösség fejlesztési irányait (alulról jövő kezdeményezésekkel). Bár a fejlesztési források nagyságrendekkel kisebbek, mint más Operatív Programok keretei, mégis érezhető változást hoztak a kistelepülések vállalkozóinak, civil szervezeteinek és önkormányzatainak egyaránt. Jelentősebb változásokhoz ugyanakkor jóval több forrásra lenne szükség. Szemléletformálás ment végbe az akciócsoportok, munkaszervezetek, tagok és pályázók körében egyaránt, az együttműködés, esélyegyenlőség biztosítása, fenntartható fejlesztés, stratégiai tervezés, vállalkozás és szervezeti kultúrafejlesztés, projekt menedzsment stb. területeken. A program nem vált azonban a magyar fejlesztéspolitika sikerként kommunikált részévé, az akciócsoportokmegítélése sem egyértelműen pozitív. A kiszolgáló intézményrendszer működik, de túlszabályozott és túlbürokratizált. Eredmények bemutatása, kommunikáció Az akciócsoportok eredményeinek bemutatása ma rendkívül eltérően zajlik az egyes csoportokon belül. A bemutatás módja és színvonala függ az akciócsoport identitástudatától, kommunikációs, PR tudásától, gyakorlatától és nem utolsó sorban az éves költségvetésében erre fordítható kerettől. Van olyan csoport, aki magas minőségű kiadványokat készíttet a közösségéről és/vagy a megvalósult projektekről, de van olyan csoport is, aki egészen minimális erőfeszítéseket tesz a népszerűsítés érdekében. A csoportok többsége rendelkezik egyedi logóval és szinte mindenki havonta készít (elektronikus) hírlevelet, melyben tagságukat és az érdeklődőket tájékoztatják a vidékfejlesztési aktualitásokról. Vannak marketing stratégiával rendelkező csoportok, melyek a HACS teljes arculatát (pl. logó, szlogen, levélpapír, molinók, brossúrák, névjegykártyák, pólók) kidolgozták és használják. A csoportok és eredményeik bemutatása egyre inkább fontossá válik a hazai szereplők számára. Ebben nagy része volt azoknak a nemzetközi rendezvényeknek, tanulmányutaknak, melyekre eljutottak a magyar csoportok és láttak pozitív, sok esetben adaptálható kommunikációs és marketing példákat. Az MNVH által szervezett nemzetközi rendezvények külföldi előadói, a rendezvények lebonyolításának módja is adott jó példákat többeknek, illetve felkeltette az igényt a szervezettebb megjelenés irányába (pl. idegen nyelvű kiadványok, névjegykártya, honlap kialakítása). A komplex marketing fejlesztés és külső kommunikáció javításának másik akadálya (a tudás és gyakorlathiány mellett) a rendelkezésre álló rendkívül szegényes működési forráskeret, melynek a szakmai programokra, népszerűsítésre, kommunikációra fordítható része nagyjából 1-2% körüli! Ez az összeg nagyságrendekkel kisebb, mint más tagállamok marketing és kommunikációs célra felhasznált forrásai, így természetesen az elérhető hatások sem mérhetőek össze más tagállamokban elért eredményekkel. Vannak azért hazai jó példák: az MNVH pályázatainak segítségével lehetőség nyílik nemzetközi látogatásokra, ahol további szemléletformálást kapnak a kollégák, emellett a látogatás előtt óhatatlanul foglalkoznak az akciócsoportjuk marketing fejlesztésével (természetesen ezzel párhuzamosan egyre nő az igény a magas szintű nyelvtudással rendelkező szakemberekre, vagy a jelenlegi állomány nyelvi képzésére is). Ugyancsak MNVH

79

pályázatok segítségével nyílik lehetőség az eredményeket promótáló kiadványok készítésére, vagy térséget összefogó kommunikációs képzésre. A külső pályázatok teszik lehetővé, hogy a költségvetésben meghatározott éves kommunikációs és marketing kereteket emeljék a csoportok. Néhány jelenlegi hazai innovatív megoldás: kisfilmek készítése (pl. Közösségi Videós módszerrel), KöVi módszer tanítása és hálózatszervezés az akciócsoportokon belül, helyi médiákban rendszeres megjelenés biztosítása (pl. vidékfejlesztési percek), akciócsoport szereplőinek kommunikációs képzése (írott sajtó, fotózás, kisfilm készítés, marketing, pr és kommunikációs ismeretek és gyakorlatok), tananyag fejlesztés, oklevelek készítése a térségért dolgozó emberek számára. Mindezek mutatják, hogy a magyar szakemberek sem szűkölködnek ötletekben, azonban egy országosan is javuló kommunikációs és marketing eredményhez további egységes segítség kell (finanszírozásban, gyakorlati tudás egységesítésben és növelésben). A LEADER program hazai megítélésnek nem tett jót az sem, hogy az elmúlt években a politikai kampányok során a LEADERnek több esetben rossz hírét keltették egyes kiemelt példák bemutatásával, negatív külső és belső kommunikációt folyt. Hiába dolgoznak és kommunikálnak a csoportok jól, ha az országos kommunikáció nem szervezett, nem egységes és nem pozitív, egy-egy keményhangú politikusi kijelentés tönkreteheti hosszú évek kemény munkáját. Ahhoz, hogy a kommunikáció terén hathatós fejlődést érjünk el, szükséges tehát a nemzeti kommunikáció fejlesztése, változtatása is az akciócsoportok kommunikációfejlesztésével egyidejűleg. Ehhez hozzátartozik, hogy az akciócsoportoknak is meg kell tanulniuk és szisztematikusan alkalmazniuk az eredmények kommunikálását helyi és magasabb szintű döntéshozók felé.

Nemzetközi tapasztalatok A LEADER program eredményei, hatások A négy ország LEADER‐ének eredményei és hatásai igen eltérőek. Van azonban néhány közös vonás, amit érdemes kiemelni: 1. Mind a négy vizsgált országban sikerült megteremteni a vidéki térségek helyi akciócsoportokkal történő teljes lefedettségét. 2. Mind a négy országban sikerült biztosítani a pénzügyi kereteket a HACS‐ok kiegyensúlyozott, nyugodt működéséhez. 3. Talán Spanyolországon kívül minden országra elmondható, hogy a LEADER ezer szállal kapcsolódik a helyi gazdasághoz és közösségekhez, magas szintű a HACS‐ok és tevékenységeik helyi beágyazottsága. Ezekben az országokban jelentős eredményeket értek el a közösségek aktivizálása és fejlesztési folyamatokba történő bevonása terén. A program a helyi szereplők aktivizálásával, a potenciális partnerek bevonásával nagymértékben hozzájárult a helyi fejlesztésekhez kedvezőbb környezet kialakításához. Ez tipikusan nehezen mérhető, nem tárgyiasult hatás. 4. A HACS‐ok Ausztriában, Finnországban és bizonyos korlátok között Írországban is fontos részei az ország fejlesztéspolitikájának. Hálózatszerűen működnek együtt a többi fejlesztő szervezettel. 5. A program mind a négy országban alulról jövő kezdeményezésekre épít. A LEADER keretében megvalósuló, a helyi szükségletekre leginkább építő kisprojekteknek más konstrukcióban nem igazán lenne esélyük a megvalósulásra. 6. Még az egyes országokon belül is eltérő mértékben és módon, de jellemzően megvalósult az intézmények konszenzusra épülő, partnerségen alapuló működése. A kölcsönös bizalom mind a pályázókkal, mind az egyes

80

intézmények között igen magas szintű, amelyhez (legfőképpen Ausztriában, Finnországban és Írországban) mind a pályázók, mind pedig a HACS‐ok megfelelő alapot biztosítanak (ritka a visszaélés). 7. Írországban és Spanyolországban valósul meg a HACS‐ok legmagasabb szintű autonómiája és ezzel a döntések pénzügyi felelőssége is a HACS‐okat terheli. Az eddigi vizsgálatok alapján (természetesen akadnak problémák, főleg Spanyolországban) a csoportok meg tudnak birkózni ezzel a felelősséggel és feladatta. 8. Muszáj megemlíteni, hogy Finnországban a nemzeti vidékpolitikában intézményesült a kormányzás új módja, magasabb szintje, a hálózaton alapuló kormányzás, amely a LEADER‐ből indult. 9. Mind a négy országban gyakorlatilag biztos a LEADER szerves (a jelenlegi rendszerre építő, azt továbbfejlesztő) folytatása. Eredmények bemutatása, kommunikáció Mind a négy tagállam nagy hangsúlyt fektet az elért eredmények bemutatására, kommunikációjára, illetve csoportjaik népszerűsítésére. A tagállamok elismerik és fontosnak tartják a vidékfejlesztésben elért eredményeket, ezért az országos, tartományi kommunikációra is sok pénzt fordítanak. Az osztrák akciócsoportok éves költségvetéseik mintegy 10%-át fordítják marketingre, ezáltal sokrétű és nagyon magas minőségű anyagokat tudnak előállítani (pl. kiadványok, reprezentációs eszközök, kisfilmek, helyi és országos médiában reklámkampányok,stb). Mindezekkel hozzájárulnak a térség és a csoport ismertségének növeléséhez, a helyi projektek és projektgazdák bemutatásához, térségi, országos és nemzetközi marketing erősítéséhez. Ausztriában a tiroli tartomány 8 akciócsoportja olyannyira komolyan veszi az összehangolt külső kommunikációt, hogy közös honlapot működtetnek, közös megjelenésük van (logó, kiadványok, pólók), közösen képviselik a tartományt pl. a nemzetközi tanulmányutakon és csak közös projektjeik vannak. Belső kommunikációjuk is magas szintű, a térségeik számára évente egyszer ünnepélyes keretek között mutatják be azokat a szereplőket, akik sokat tettek az ott élőkért (kisfilmmel, interjúkkal, „diplomaosztással”. A projekt tanácsadás folyamatában is kiemelt figyelmet fordítanak a kommunikációra és a potenciális projektcsoport kommunikációs fejlesztésére (pl. prezentációs technikákkal segítik a projektgazdákat annak érdekében, hogy saját fejlesztési ötletüket megfelelő színvonalon tudják előadni a döntéshozók számára, DISC modell segítségével, illetve esélyegyenlőség figyelembe vételével mentorálják a projekt csapatokat annak érdekében, hogy a csapatösszetétel és kommunikáció a lehető legoptimálisabb legyen.)

Javaslatok Eredmények bemutatása, külső kommunikáció Akciócsoportok számára megfelelő nagyságú éves működési keretek biztosítása, mely lehetővé teszi az alapműködés biztosításán felül a színvonalas marketing és kommunikációs tevékenységek végrehajtását és finanszírozását (pl. magyar és idegen nyelvű kiadványok készítése, tanulmányutak szervezése, ezeken való részvétel, nyelvtanulás). A bemutatás módjáról Az európai HACS-ok magas színvonalú marketing munkája, innovatív megoldásai mindenképpen követendők számunkra is. Egyszerű, érthető és látványos módon kell bemutatni a helyi emberek és a nyilvánosság számára a csoport által végzett feladatokat, helyi szolgáltatásokat, helyi projekteket, együttműködési lehetőségeket. A helyi szereplők munkájának elismerése is jó ötlet lehet a hazai csoportok számára. Országos (többnyelvű) kiadvány a hazai eredményekről MNVH LEADER Szakosztálya továbbra is vállalja fel szerepét a szemléletformálásnak az alábbi tevékenységekkel:

81



pályázati kiírások a különböző nemzetközi rendezvényeken történő részvételhez (pl. 10-10 kolléga kiutazásának finanszírozása a továbbiakban is egy-egy fontos nemzetközi rendezvényre)



folyamatos pályázati kiírások a kiadványok, tanulmányok (pl. marketing és kommunikációs stratégia), képzések témakörökben



évente többször nemzetközi előadók meghívása szakmai rendezvényekre (akár fókuszáltan az eredmények bemutatása, külső és belső kommunikáció, lobbitevékenység témakörökben is)



szakosztályi találkozón műhelymunka keretében országos eredmények bemutatása és kommunikációs keretek kidolgozása (koncepció megalkotása, rendszeresített külső kommunikáció kiválasztása)



MNVH honlapon angol nyelvű blokk működtetése annak érdekében, hogy az érdeklődő tagállamok számára friss információkkal szolgálhassunk

82

4.13 A HACS-OK SAJÁT PROJEKTJEI Magyarországi jellemzők Magyarországon a HACS-ok nagyon ritkán indítanak saját projekteket. Az indított projektek számáról, témáiról, forrásösszetételéről nem készült országos felmérés és elemzés. A HACS-ok az alábbi módokon indíthatnak saját projekteket: - egyesületi önerő terhére - saját működési költségeik terhére, - valamilyen EMVA tengelybéli prioritáson belüli pályázati felhívás keretében - valamilyen más hazai, vagy uniós forrás terhére, - az EMVA TS keret, az MNVH projektötlet alap terhére, illetve ezek kombinációjával. Általánosságban elmondható, hogy alacsony az akciócsoportok aktivitása a saját projektek fejlesztése, megvalósítása terén, több okból: 1. a programozási időszak elején az együttműködési projektek 80%-os intenzitással kerültek kiírásra, így ha a HACS be is nyújtott pályázatot, sok esetben az egyesületi önerő (amely amúgy is nagyon alacsony volt, de a később meginduló szankciók és kamatok teljes mértékben leterhelték ezt a kevéske rendelkezésre álló “szabad forrást”) hiánya miatt visszaadták, vagy csak részben valósították meg őket. 2. A későbbiekben a 80%-os intenzitások 100%-ra emelkedtek, megnyílt az MNVH projektötlet alapja, valamint a 421-es együttműködési alap is, az aktivitás mégsem nőtt. Ennek több oka van: -

a HACS-ok számára 2011. évre az előfinanszírozás megoldása a korábbinál is nagyobb problémát jelentett (saját működésüket is nehezen tudták kigazdálkodni, hiszen a működés esetében rendelkezésükre álló előleget 2011. év decemberéig vissza kellett fizetniük, amely likviditásuk jelentős csökkenését hozta magával)

-

A projektek esetében sem nyílt lehetőség előleg igénybevételére, illetve a most rendelkezésre álló előleg lehetőség a civil szervezetek számára nehézkes, ugyanis a készpénzletét, vagy az ingatlanfedezetre nyújtott bankgarancia nagyon kevés szervezet számára biztosít reális lehetőséget. (A Regionális Operatív Programban egy civil szervezet a Támogatási Szerződés aláírásával egyidejűleg, 30 napon belül elkülönített bankszámlára kapja az elnyert támogatásának 40%-át előlegként, fedezeti biztosíték nélkül, amellyel a projekt zárásával kell elszámolnia. Ezáltal a civil szervezetek is pályázóképessé válnak, a projektek megvalósítása, a források lehívása szinte garantált.)

-

Maga a végrehajtási rendszer sem támogatja a nagyobb léptékű projektek megvalósítását, hiszen egy projekt megvalósítása esetében 4 alkalommal (évente legfeljebb 2 alkalommal) lehetséges kifizetési kérelem benyújtása. Ez a módszertan szintén nem alkalmas a likviditási képesség javítására. Ezzel ellentétben az operatív programoknál a 10%-os szabály figyelembe vételével nyújthatóak be, bármikor – benyújtási időszak nélkül, folyamatosan, elektronikus felületen – kifizetési kérelmek. Ezek átfutási ideje is gyorsabb az MVH 4-6 hónapos fizetési idejénél, átlagosan 2-3 hónapon belül a Kedvezményezett megkapja az igényelt támogatást.

-

További probléma, hogy az EMVA projekteknél a beruházási részek kivételével nincs lehetőség a módosításra, így az egy-két évvel korábban megtervezett (becsült) költségekkel és tevékenységekkel kell megvalósítani a projektet.

3. A Helyi Vidékfejlesztési Stratégiák megvalósításához számos, nemcsak EMVA forrás bevonására van szüksége a térségeknek. Kevés HACS vállalkozott arra, hogy stratégiája megvalósítására más OP alapokat is

megpályázzon, holott a KEOP, TAMOP, ROP-ok, ETE..stb. jelentős segítség lettek volna, a HACS és a munkaszervezet számára szélesebb körű partnerségben való működést, más rendszerek megismerését tették volna lehetővé. Az a nagyon kevés HACS, amelyik esetleg nem 100%-os támogatási intenzitásos projektekben vett részt, azzal is szembesült, hogy az önerő részt más KSZ-ekhez hasonlóan NEM számolhatta el működési forrásai terhére. (pl. egy NYDOP projekt 15%-os önereje nem vált finanszírozhatóvá az HACS EMVA működési forráskeret terhére.)

Nemzetközi tapasztalatok Egyedül Finnországban nem jellemző gyakorlat a HACS‐oknál saját projektek indítása (Sajátos forma az ún. „koordinációs pályázat” amely esetben a kisléptékű pályázatokat összegyűjtve a HACS pályázik és osztja tovább a forrásokat a végső kedvezményezetteknek, míg a másik három országban ez igen gyakori. Ezek főként olyan gazdaságfejlesztést szolgáló projektek, amelyek nem termelnek közvetlenül jövedelmet, de a gazdaságfejlesztéséhez, működtetéséhez szükséges alapot biztosítják. A HACS-ok által felvállalt projektek többnyire átfogó, már a stratégiában is kiemelten kezelt célokat szolgáló projektcsomagok (pl. térségmarketing, térségi védjegyprogram, női egyenjogúság..stb.) Ennek oka az, hogy ilyen célokat ritkán vállalnak fel az egyéni Kedvezményezettek, illetve sok esetben szükséges a fenntarthatóság érdekében a támogatott fejlesztéseket és gazdáikat hálózatba szervezni. A fejlesztési források általi szinergia így megfelelően tud érvényesülni, maga a vidékfejlesztési program is eredményesebbé válik.

Javaslatok Javasoljuk a HACS-ok által indított és végrehajtott saját projektekhez kapcsolódóan országos felmérés indítását és elemzését. Javasoljuk, hogy a „saját projekt” definíciója kerüljön pontosításra. Ehhez kapcsolódóan fontos -

a HACS kollégák képzése, hiszen a projektfejlesztés tématerületén való hiányosságok a saját projektek indításának első számú akadályai.

-

A második akadály a humán kapacitás hiánya. Kiemelten fontosnak tartjuk, hogy a HACS-ok feladatellátásuk során a 4.3. fejezetben leírtaknak megfelelően magasan kvalifikált projekt menedzsereket alkalmazzanak, és ne csak adminisztratív ellenőrzésre alkalmas „végrehajtó” kollégákat. Többnyire ez a két szakember típus nehezen tudja vállalni mindkettő feladat ellátását, ill. nehezen elképzelhető a két munkakör összemosása. Többnyire az adminisztratív munka „bekebelezi” a kreatív munkát, amely sokkal időigényesebb és sokkal nehezebb feladat is. Amennyiben a jelenlegi munkamegosztás marad a következő időszakban, a HACS-ok képtelenek lesznek – a jelenlegihez hasonlóan –a térség fejlesztő MOTOR szerepét betölteni, holott a kistérségek megszűntével ez a feladatkör immáron teljes egészében a helyi akciócsoportok munkaszervezetére hárul. A járási hivatalok csak közigazgatási funkcióval és kapacitással rendelkeznek.

A HACS-ok saját projektekben való aktivitásának, a térségi szinergiák jobb érvényesülésének, valamint a program eredményességének fokozása érdekében az alábbi változtatásokat javasoljuk: -

a HACS minden esetben 100%-os intenzitással pályázhasson bármely alapra (amennyiben az közcélú tevékenység érdekében történik). A HACS-ok projektjeinek támogathatóságáról minden esetben az IH döntsön és ne a közreműködő szervezet.

-

A HACS saját projektjei akár a teljes programozási időszakra kiterjedő, többéves projektek is lehessenek. A HACS saját projektjeinek megvalósításához kapcsolódóan a menedzsment költségek elszámolhatósága biztosított legyen (ezen két javaslathoz lsd. az ETE program megvalósítását – időintervallum kezelése, projektűrlap tartalma, támogatott tevékenységek köre, elszámolható költség kategóriák) – ezáltal a menedzsment szervezet több kiváló szakembert tud projekt alapon bevonni a stratégiájának megvalósításába, a működési költségein túlmenően, amely a helyi, térségi lábakkal bíró humán kapacitás szakmai alapon történő, szerves építését eredményezné.

84

-

Minden saját projekt esetében a többi operatív programhoz hasonlóan a HACS-ok számára a támogatási határozat (jövőben Támogatási Szerződés) kézhezvételével egyidejűleg kerüljön az előleg kérelem ügyintézésre. Javasoljuk, hogy az előleg mértéke legyen a teljes támogatás legalább 30%-a, és kérjük, hogy a záró kifizetési kérelem esetében kerüljön ez jóváhagyásra (jelenleg amúgy is 10%-ot „visszatartanak” a támogatási összegből a záró fizetési kérelemnél)

-

Az előleg kérdéskörét a következő programban már a program elején pontosítani, és a Kedvezményezettek számára a teljes időszakban azonos módon és formában nyújtani szükséges.

-

Javasoljuk, hogy kifizetési kérelmet folyamatosan, a kérelemszám szabadsága mellett, a támogatási összeg 10%-ának elérése esetén elektronikus formában benyújtani lehessen, a likviditás megőrzése érdekében.

-

Az ún. SOFT projektekben, mint amelyekben a HACS-ok is részt vesznek többnyire, számos módosulás jelentkezhet. Sőt, nagyon nehéz egy ilyen jellegű projekt pontos feladattervét, szakmai tartalmát a jelenlegi rendszer általi követelményeknek megfelelően meghatározni is, a módosulás mentes megvalósítást pedig szinte lehetetlenség. A módosításokat a célok megvalósulásának vizsgálata tekintetében, nem a tétel megvalósulásának a tekintetében szükséges megvizsgálni és engedélyezni.

Javasoljuk, hogy más, nem EMVA forrásból finanszírozott fejlesztések esetében az ÖNERŐ a HACS működési költésgének terhére elszámolható legyen. (Pl. egy ETE projekt 15%-os önerejét, amely a térségi stratégia megvalósulását segíti elő, az IH engedélyével a HACS elszámolhassa a működési költségének terhére.)

85

11. TÉRSÉGEK KÖZÖTTI EGYÜTTMŰKÖDÉS ÉS NEMZETKÖZI PROJEKTEK Magyarországi jellemzők A térségek közötti és nemzetközi együttműködések támogatására a 2007-13-as időszakban több különböző rendszerben is lehetett támogatást kapni. Az Irányító Hatóság elvileg egyértelműen fontosnak tartotta az együttműködések támogatását, de a HACS-ok költségvetésének tervezésekor nem hívták fel kellően erre a figyelmet. Az együttműködések támogatási rendszere a jelen tervezési időszakon belül gyakorlatilag nem teljesedett ki, bár az új rendelet megjelenésével több pozitív változtatás is bekerült a rendszerbe. Az együttműködés jellegű projektek elszámolása a hazai támogatási rendszerben igen nehéz. A rendszer az egy projekt – egy ügyfél logikára épül, nem működik a konzorciális rendszer, tehát jogi értelemben az együttműködési projektek is egy ügyfél felelősségi körébe tartozó projektek. Az együttműködések terén leggyakoribb utazási, szállás és egyéb személyi, dologi költségek pályázatba való beépítése, elszámolása is problémás a beruházásokhoz igazodó Kifizető Ügynökségi logika mellett. Térségek közötti és nemzetközi együttműködésekre eleinte a HACS-oknál lehetett pályázni (de mint fent írtuk, a végrehajtáshoz szükséges feltételrendszer nem volt megfelelő), a 2007-13-as periódus elején az volt a kormányzati szándék, hogy a HACS-ok a HVS-ükben a 4. tengelyen belül tervezzenek ilyen intézkedést. Ugyanakkor a LEADER – rendeletet központilag írták ki, a HACS-ok által tervezett intézkedések - így az együttműködési pályázatkiírás isannak mellékletét képezték, illetve egy külön HPME katalógusban voltak kereshetőek. A folyamat sajnos több ponton is hibás volt. A HACS-oknak korábban el kellett készülniük a pályázati kiírásaikkal, mint a központilag készített rendelet elkészült volna, ezért a központi rendelet és a HACS-ok által készített HPME katalógus tartalma sok helyen ellentmondásokat tartalmazott, aminek a feloldása belecsúszott a pályázati időszakba és azt követően a bírálati időszakba is. (Pl. az elszámolható költségek köre és csoportosítása nem fedte egymást a két listában.) A 2008 végén indult HACS-ok eddig mindössze két LEADER pályázati kört írhattak ki, bonyolíthattak le. A nemzetközi együttműködések a LEADER európai vérkeringésében ennél sokkal dinamikusabb, fontosabb szerepet játszó projektek. A kérelemkezelési szint sem volt egyértelműen jól kiválasztva: az egymással együttműködni szándékozó HACS-ok egyenként pályáztak, saját irodáikba címezve adták be a támogatási kérelmüket postai úton, amit aztán a beérkezést követően újra fel kellett adniuk postán az MVH megyei kirendeltségéhez, ahol a bírálat és a kérelemkezelés zajlott. A kérelemkezelést és a bírálatot a megyei MVH végezte, így a nem ugyanazon megyében elhelyezkedő, de egymással együttműködő HACS-ok pályázatai közötti összhangot nem vizsgálták. Így az is előfordulhatott, hogy egymástól jórészt független, de együttműködésinek mondott pályázatok kerültek támogatásra. Nem volt egyértelmű az sem, hogy mi számít térségek közötti és mi nemzetközi együttműködésnek (pl. egy Ausztriába irányuló tanulmányút még nem számított nemzetközi együttműködésnek, ha nem LEADER csoportot látogattak meg). Nem volt feltétel, hogy az egyes együttműködési pályázatok azonos tematika mentén valósuljanak meg, az elszámolható költségek köre is HACS-onként eltérő volt, mint ahogyan a pályázati kiírások (HPME-katalógus) tartalma is. A pályázati kiírás nemcsak HACS-onként volt különböző, nem volt összehangolva a környező országok nemzetközi együttműködési pályázataival, sem a projektek időtartamát, sem kezdési időpontjukat tekintve, így kevés igazán tartalmas nemzetközi együttműködési projekt zajlott le. A projektek megvalósítását tovább nehezítették a mereven értelmezett szabályok, hogy a kérelmek beadásakor beadott árajánlatoktól alig lehetett eltérni, a külföldi utazásokat is előre kellett tervezni minden költségelemükkel együtt, pedig a pályázatbeadás és a tényleges utazás között legalább 1 év (ennyi ideig tartott a bírálat), de sokszor 2 év is eltelt. Közben a válság beköszöntével az infláció és az árfolyamváltozások is akadályozták a megvalósítást. További problémát jelentett, hogy projektmenedzsment-költség egyáltalán nem volt elszámolható, azt a HACSoknak működési forrásból kellett fedezniük. Építési beruházás nem volt engedélyezett, eszközbeszerzések és szolgáltatások igénybevétele (pl. szállásköltség) esetén viszont egyáltalán nem volt átcsoportosítási lehetőség az egyes költségtípusok között. Vagyis pontosan azt kellett megvalósítani, amire a HACS-ok két évvel korábban

pályáztak, akkor is, ha a tervezett külföldi konferenciákat a szervezők lemondták, vagy az eszközök árai az árfolyamváltozásoknak megfelelően jelentősen feljebb mentek. Ebben a kaotikus állapotban rendet rakni olyan nehéz feladatnak bizonyult, hogy a 2012-es évig nem is sikerült újabb nemzetközi együttműködési pályázatot kiírni. Így azok a HACS-ok, akik a ciklus elején, alakulásuk után egy évvel még nem álltak készen nemzetközi együttműködés lebonyolítására, több évre kimaradtak ebből a lehetőségből. A helyzetet valamennyire enyhítette, hogy az időközben átalakuló és újjáalakuló MNVH (Magyar Nemzeti Vidéki Hálózat) TS keretből gazdálkodva megkezdte projektötlet felhívásainak (kvázi pályázatainak) a megjelentetést, és ezek között „előkészítő látogatásokra” is pályázhattak a LEADER HACS-ok mindezt úgy, hogy valódi közös projekt beadására nem állt nyitva lehetőség, és bizonytalan volt ezen lehetőség megnyílásának ideje. 2012 végén változott meg ez a helyzet, amikor országos szintű pályázatot hirdetett az IH, külön a nemzetközi és külön a térségek közötti együttműködések támogatására, kizárólag HACS-ok számára. (A térségen belüli együttműködés továbbra is a 4. tengelyben, HACS-szinten maradt, a HVS-ben lehetett rá intézkedést tervezni.) Ugyanakkor, mivel a tervezési időszak végéhez közeledve sikerült csak a pályázatot kiírni, lehetőséget kellett adni a nyertes pályázatok nem-HACS szervezetek általi átvételére, a kötelező fenntartási időszak végéig szóló fenntarthatóság érdekében. Ebben a szakaszban alaposan megváltoztak a szabályok, például építési beruházás is támogathatóvá vált nemzetközi együttműködés keretében. A 2013 augusztusáig nyitva álló pályázat kétfordulós, az első fordulóban megvalósíthatósági tanulmányt kell beadni az Irányító Hatósághoz, a második fordulóban kell elkészíteni a részletes pályázatot, minden egyes költségtételt két árajánlattal alátámasztva. Újfent nem sikerült összehangolni a szabályokat a környező országok nemzetközi együttműködési pályázataival, sem időben, sem tartalomban, tehát megint nem lehetséges azonos tematika mentén hasonló projektet valósítani meg a különböző országokban. A legfájóbb pont, hogy Magyarországon a pályázatbeadás előtt kell mindent részletesen kidolgozni (minden egyes költségtételt két árajánlattal, pontos műszaki tartalommal beadni), míg a környező országokban elegendő egy költségtervet benyújtani, az árajánlatok és egyéb részletek a pályázat megvalósítása során kerülnek kidolgozásra. A magyar kiírás jelentősen késett, és ez a két tényező olyannyira megnehezíti a beadást, hogy valódi, és tartalmas együttműködési projektet ismét nehéz lesz kialakítani. A helyzetet tovább nehezíti, hogy a bírálatot a pályázat második körében ismét a megyei MVH végzi, ők pedig szó szerint értelmezve a támogatási rendeletet, kizárólag az együttműködésben végrehajtott projektrészeket kívánják támogatni. Az valószínű, hogy a nemzetközi együttműködésekbe „fektetett” pénz kifizetésére ez esetben is hosszabb ideig (min fél év) kell várni. Egy közepes, 20 milliós programnál min. 5 millió ft-ot kell másfél két évig folyamatosan a projektben tartani, ennek piaci banki költsége is 0,5-1 millió ft között van, ami nem számolható el a projektből, arra más forrást kell találni. Az MVH pontos gyakorlata ismeretlen a HACS-ok előtt az új rendelet végrehajtásával kapcsolatban, tehát az elköltött forrás kifizetéséhez is társul bizonytalanság.

Nemzetközi tapasztalatok A térségek közötti együttműködés mind a négy vizsgált országban jelentős szerepet játszik. Ugyanakkor a nemzetközi együttműködés sokkal kevésbé volt népszerű ebben a programozási időszakban mint a LEADER+ idején. Ennek egyik oka a finanszírozási és szabályozatlansági nehézségek lehettek. A nemzetközi együttműködési országokat a tagállamok egyenként, koordinálatlanul, más-más időben és feltételekkel írták ki. Ugyanakkor az EU projektszinten elvileg megkövetelte az összehangolást (a nemzetközi együttműködéseket jelenteni kellett Brüsszel felé), de ezt az eltérő nemzeti szabályok és kiírási időpontok miatt ritkán sikerült teljesíteni. Tovább nehezítette a helyzetet az, hogy egyes, a gazdasági válság által sújtott országokban a kiírás nagyon sokat csúszott (pl. Spanyolországban csak 2012-ben írták ki a második fordulót) és talán az is, hogy a LEADER+ idején működő ’Kontakt Pont’ helyébe lépő Európai Vidéki Hálózatnak már nem csak a LEADER-re, hanem számost más programra is koncentrálnia kellett, így, legalábbis az időszak elején elmaradtak a régen megszokott nagy európai LEADER konferenciák, találkozók. Bevett gyakorlat, hogy a hazai és nemzetközi együttműködési projekteket központi pályázati kiírás útján finanszírozzák, ez alól csak Írország kivétel, ott minden forrás a HACS-oknál van. Az együttműködések fókusza általában a III. tengely volt, de Ausztriában és Finnországban az I. tengely alatt támogatott egyes témákra is lehetett pályázni (pl. szakképzés, technológiai fejlesztés). Ezen felül a négy ország a támogatás módja és a kialakult

87

gyakorlatok tekintetében is nagyon sokszínű képet mutat. Finnországban például minden együttműködésnek konkrét eredménnyel kell járnia, nem lehet „egyszerűen meglátogatni” egy másik régiót/országot. Ugyanakkor bevett gyakorlat, hogy 3 HACS közösen pályázik egy koordinátorra, akinek a feladata az aktiválás, partnerkeresés, projekt-előkészítés. Írországban ugyanakkor minden együttműködési projekt előkészítésére kapnak a HACS-ok 5 ezer Eurót, ebből kell eljutni a közös pályázat beadásáig. Andalúziában a régión belüli pályázatok a legkedveltebbek, bár itt a tartományi rendszer miatt még a spanyol nemzeti szint létezik a nemzetközi mellett. További érdekesség, hogy itt léteznek Európán kívüli együttműködések is, a spanyolok jelentős energiákat fordítanak a LEADER Dél-amerikai meghonosítására. A források késése, elmaradása miatt talán Spanyolországban volt a legnagyobb csökkenés az együttműködés intenzitásában a LEADER+-hoz képest. A 2012-es kiíráskor viszont minden HACS-nak legalább egy együttműködési projektet kötelező volt prezentálnia.

Javaslatok Az együttműködési projektekkel kapcsolatban fontos szemléletbeli változásra van szükség: A nemzetközi, de sok esetben a hazai együttműködési pályázatok legfőbb eszköze (gyakorlatilag a tartalma) a kapcsolatteremtés, a tanulás, a tapasztalatcsere, a társadalmi animáció segítése. Az együttműködések materializálódó, gyakorlati eredményei gyakran nem, vagy nem teljes mértékben a projekt során születnek meg, hanem az együttműködésben szerzett tudás és szemlélet hívja életre őket. A résztvevők leginkább tudást, kapcsolatrendszert és motivációt kapnak, a gyakorlati fejlesztési eredmények párhuzamos, vagy későbbi saját projektekben születnek meg, otthon, a saját hazai projektjeik révén. Ugyanakkor létfontosságú, hogy az együttműködési projektek megtervezésénél minden fél pontosan tudja, hogy milyen konkrét eredményt szeretne elérni és ahhoz hogyan tud hozzájárulni a kooperáció. Jó példa erre egy ír akciócsoport nemzetközi együttműködési projektje, amelyben erdészeti megújuló energia előállítás témában vették fel a kapcsolatot ezen a téren igen innovatív finn kollégáikkal. A szakmai tapasztalatcserére már megfelelő szakembert is magukkal vitték, aki a látottak alapján elkészített egy megvalósíthatósági tanulmányt, amely a szektor fejlesztésének alapja lesz a térségben. Másik példa 10 ország együttműködése a népi építészet értékeinek a falusi turizmusban történő hasznosításával kapcsolatban, amelynél a lényeg az, hogy 10 ország falusi turizmussal és népi építészettel foglalkozó szakemberei találkoznak, megnézik egymás munkáit, projektjeit, sokat tanulnak, közben az utazások során a külhoniak mellett a saját hazai kollégáikkal és a vidékfejlesztésben dolgozókkal is baráti viszonyba kerülnek. A program során létrehozott kiadványok, kiállítások, skanzen, fotódokumentáció, esetleg tananyag fontos eredmény, a projekt valódi eredménye mindenkinek a saját térségében keletkezik később azáltal, hogy a helyi vidékfejlesztési kapacitások bővülnek, az egyén és a közösség is gazdagodik, könnyebb lesz vállalkozni, jó projekteket generálni ebben és a kapcsolódó témákban egyaránt. Ha pedig a kommunikáció, a hálózatépítés, a tanulás legfontosabb eredmény, akkor ehhez kell igazítani az elszámolható költségeket és a források elosztását is… Néhány átgondolandó terület és gyakorlati javaslat a vizsgált 4 ország tapasztalatait figyelembe véve: 

Jó lenne, ha lehetne konzorciális projekteket beadni, melyeket a pályázók közösen valósítanak meg. Ilyen konzorciumok (nemzeti és nemzetközi) számos területen működnek az EU-ban. A konzorciumban van egy vezető partner aki felelős az elszámolásokért és az egyéb adminisztráció többségéért, és ehhez természetesen megkapja a pénzt is. A feladatok munkacsomagokra vannak bontva, melyeken osztoznak a partnerek, a felelősség és a feladatok is megoszlanak (pl. a nemzetközi kutatási pályázatok túlnyomó része így zajlik). Így valóban közösen lehet koherens projekteket fejleszteni és megvalósítani.



A kiírás időpontjának meghatározása szakmai (és ne politikai) szempontokat kövessen. Amennyire lehet, legyen összhangban a többi országéval; ne csak a tervezési időszak legelején és ne is a legvégén legyen megnyitva; hanem a HACS életének „legpotensebb” időszakában is (folyamatosan).



A szabályok meghatározásakor figyelembe kell venni, hogy a legvalószínűbben együttműködő országokban (pl. a szomszédos országokban) milyen részletes a pályázat a beadáskor, és mit lehet a megvalósítás során változtatni, pontosítani. Ha nagy eltérések vannak az egyes országok között, az ellehetetleníti a közös/párhuzamos megvalósítást. Ugyanígy az elszámolható költségek főbb csoportjait is valamelyest szinkronizálni kellene.

88



Az itthon megrendezett (LEADER+ során megszokott) nemzetközi konferenciákra szükség van a kapcsolatteremtéshez. Az MNVH felvállalhatná ezek szervezését. Jó lenne, a HACS munkaszervezetekben lenne annyi kapacitás, hogy részt is tudjanak venni ezeken.



A projektmenedzsment költségek fedezésének a módját tisztázni kellene. Már az előkészítési fázisra szükség lenne egy kezdő összegre, ill. a megvalósítás során sem elegendő a projekt költségvetésének 20%a (ez a jelenlegi arány). Az együttműködési projektek a folyamatos kommunikációra épülnek, sok utazással, tárgyalással, fórumok szervezésével járnak. Ezek költségei árajánlatokkal előre nem tervezhetőek. A mostani rendszerben több csoport által alkalmazott közös nemzetközi koordinátor alkalmazására nincsen mód. Az idegen nyelveket beszélő és használni képes munkaerő ritka a LEADER HACS munkaszervezetekben, a kérelemkezelői fizetés nem tartja őket a munkaszervezetben. A több HACS általi közös alkalmazás megoldást jelenthetne.



Pontosítani szükséges, hogy az együttműködéshez kapcsolódó tevékenységeknek milyen szorosan kell az együttműködéshez kapcsolódnia; ebben az IH-nak és az MVH-nak egyetértésre kell jutnia. Pl. az azonos tematika alapján, rendszeres találkozókkal összehangolt, de a résztvevő HACS-ok területén zajló egyéni megvalósítás még bele kell hogy férjen az „együttműködéshez kapcsolódó tevékenység” értelmezésébe. (Pl. ha a résztvevő országokban az egyes HACS-okazonos arculatú kiadványt készítenek mondjuk a zöld turizmus témájában, de mindenki a saját térségéről) Ha nagyon szorosan vesszük, és a jelenlegi szabályoknak megfelelően valóban csak az a tevékenység támogatható, ahol a partnerek is jelen vannak, az csökkenti a projekt hatékonyságát, drágítja azt (tolmács kell mindenhez).



A jelenlegi nemzetközi együttműködési rendeletben lévő szabályokat érdemes lenne továbbfejleszteni kézikönyvek, útmutatók” formájában. Erre főként azért van szükség, hogy csökkenjen a végrehajthatóság, elszámolhatóság bizonytalansága.



Létre kellene hozni egy a hazai LEADER együttműködésekkel foglalkozó web oldalt: együttműködési projektek, hazai, nemzetközi LEADER projektekben jártas „szakértők” adatbázisa (MNVH) stb.

89

12. INFORMÁLIS ÉS FORMÁLIS HÁLÓZATOK Magyarországi jellemzők

Nemzetközi tapasztalatok Az érdekképviselet, a HACS-ok hálózatai és a Nemzeti Vidéki Hálózat működése nagyon különböző a vizsgált országokban. A sokszínűség magyarázata minden bizonnyal a demokratikus hagyományokban az intézményi kultúrában és a bizalom szintjében rejlik. A legegyszerűbb a képlet Ausztriában, ahol a hálózati működés leginkább informális, a HACS-ok régióhoz vagy projektekhez kapcsolódó kommunikációján alapszik. Ezt segíti a Nemzeti Vidéki Hálózati teendőkkel megbízott konzorcium, ami találkozókat szervez és bekapcsolja az osztrák HACS-okat az európai vérkeringésbe. Jóval strukturáltabb, intézményesültebb a helyzet Finnországban. Itt az egyeztetés és az érdekvédelem egyik fóruma az ország összes vidéki területét átfogó, 40 éves múltra visszatekintő Falufejlesztési Egyesület, illetve az általa az 55 HACS-al kooperációban működtetett iroda. Az egyeztetés másik, politikai szintje a teljes kormányzati munkát átszövő Vidékpolitikai Bizottság, amely nagymértékben támaszkodik a HACS-ok véleményére, ugyanakkor jelentős befolyása van minden a vidékpolitikát, vidékfejlesztést bármilyen módon érintő kérdésben. A Nemzeti Vidéki Hálózat csak szakmai kérdésekkel foglalkozik, ezekben segítséget is nyújt a HACS-ok számára. Írországban némileg hasonló a helyzet, itt is egy, a ’hivatalos rendszeren kívüli’ hálózat, az Ír Helyi Fejlesztési hálózat koordinálja a vidékfejlesztési terület főbb szereplőinek tevékenységét, érdekeit, köztük a HACS-okét is. A Nemzeti Vidékfejlesztési Hálózat elsősorban a mezőgazdasági kérdésekre koncentrál, a vidékfejlesztést úgymond átengedi a fenti hálózatnak. Írországban és Finnországban tehát elválik egymástól a technikai jellegű nemzeti hálózati munka és a HACS-ok valós érdekegyeztetése és –érvényesítése, de mindkét országban szoros együttműködések vannak a két formáció között. Finnországban a hálózaton alapuló közigazgatás révén a HACS-ok bevonása a program formálásába bejáratott és folyamatos, nem formális, hanem igen operatív, amely intézmények közötti bizalmat és nyugodt, hatékony működést eredményez. Spanyolországban, a tartományi rendszer, a politikai megosztottság és talán a szervezkedés és az érdekvédelem hagyományai miatt is, a másik három országétól különböző, meglehetősen bonyolult rendszer alakult ki. Itt egyrészt 12 régiónak van saját, alulról szervezett érdekvédelmi szövetsége, melyeket részben a HACS-ok, részben a regionális kormányzatok finanszíroznak. Emellett van két (egy bal és egy jobboldali) országos szövetség is, melyek országos nemzeti szinten próbálnak elérni hasonló célokat. A Nemzeti Vidéki Hálózat ugyanakkor általában kívül marad a LEADER-en és szektorális módon közelít a vidékfejlesztéshez. Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy Spanyolországban, és Andalúziában különösen fejlett alulról építkező érdekvédelemmel, lobbi szervezettel rendelkezik a LEADER és a HACS-ok, ami folyamatos politikai jelenlétet biztosít és jelentős eredményeket is felmutathat. Ugyanakkor a HACS-ok úgy érzik, hogy ezek az érdekvédelmi szervezetek, hálózatok mára elszakadtak tőlük, önállóan tevékenykednek és az érdekképviselet helyett olykor „átállnak a másik oldalra”, illetve a saját projektjeik jó része öncélú, nem a spanyol LEADER társadalom javát szolgálja.

Javaslatok

90

13. 2014-2020-AS FELKÉSZÜLÉS Nemzetközi tapasztalatok Az adat- és információgyűjtés az országtanulmányokhoz 2012 nyarán és kora őszén zajlott, mindössze 6-8 hónappal a 2014-2020-as időszakot szabályozó Bizottsági rendelet tervezetek megjelenése után. Ebben az időszakban egyik országban sem születtek meg a LEADER további sorsával kapcsolatos döntések. Egyik országban sem döntöttek a közösség által irányított helyi fejlesztések (KIHF/CLLD) megvalósításáról, ebben a HACS-ok szerepéről, a több alapból történő finanszírozás lehetőségéről és módjáról, valamint az urbánus térségek felé nyitás mikéntjéről. Ahány ország, annyiféle megközelítés, mégis vannak nagyon lényeges közös vonások: 1.

A közösségek által irányított helyi fejlesztéseket minden országban nemzeti és helyi szinten is a LEADER szerves folytatásának tekintik (a vidéki térségekben). Ebből következik, hogy nem kérdőjelezik meg a HACS-ok mostani időszakhoz hasonló szerepvállalását (bár Spanyolországban jelentős változtatásokat. Nem helyezik teljesen új alapokra a megvalósítást, hanem építenek a mostani szervezetekre, erőforrásokra, bár mindenütt új nyílt kiválasztás lesz (bárki, aki megfelel a jogosultsági követelményeknek, pályázhat) és megvan a lehetőség a területi módosításra is. Mind a négy országban felmerült például a költséghatékony HACS-méret kérdése. Elképzelhetők az apróbb csoportok szomszédos csoportokba történő beolvadása.

2.

A jelenlegi programban a LEADER (IV. tengely) Irányító Hatósági feladataiért felelős minisztériumok mind a négy országban megkezdték az egyeztetéseket az illetékes forrásgazdákkal a több alapból történő finanszírozás érdekében.

3.

Mind a négy országban felismerték, hogy a vidéki térségeknek alapvető érdeke a több alapból finanszírozható helyi fejlesztési stratégiák lehetővé tétele, ezért Írországban és Finnországban jelentős, szervezett lobbi tevékenységet folytatnak HACS és minisztériumi szinten egyaránt. Ezzel az eszközzel és az évtizedes hálózatfejlesztő tevékenység eredményével a HACS-ok sokkal hatékonyabban tudnának hozzájárulni a vidék problémájának kezeléséhez (lásd pl szegénység).

4.

Viszonylag biztosnak látszik, hogy a vidéki térségekben működő KIHF/CLLD-kben a fejlesztési források legnagyobb része továbbra is az EMVA-ból származik majd.

5.

Írországban, Ausztriában és Finnországban különböző módokon ugyan, de bevonják a HACS-okat a következő időszak megvalósítási mechanizmusainak kialakításába. Mindhárom helyen szervezetten folyik a tájékoztatás, felkészítés, az érdekek összehangolása és artikulálása (a formális és informális hálózatok, munkacsoportok és minisztériumok közreműködésével). Ezzel szemben Spanyolországban eleddig egyetlen felkészítést tartottak a HACS-ok számára.

6.

A legelőrehaladottabb állapotban talán a finn felkészülés tart. Az ő stratégiájuk korábban is az volt, hogy a lehető legkorábban elkezdték a felkészítést, tervezést és a kiválasztást, ezáltal finn HACS-ok a nemzeti vidékfejlesztési program elfogadása után azonnal elkezdhették az új források felhasználását, így kerülték el az átmeneti időszakot és az abból adódó pénzügyi és szervezeti nehézségeket. Ez a stratégia bevált, így már az idén, a fő döntések meghozatala nélkül elkezdték a (jelenlegi) HACS-ok a következő időszakra történő tervezést. Az első tervezet leadásának határideje 2012. október! Finnországban az is nagyjából biztosnak látszik, hogy lesznek városi KIHF/CLLD-k, amelyek kialakításához a jelenlegi vidéki akciócsoportok nyújtanak módszertani segítséget.

7.

Mind a négy országban felmerült, hogy a több alapos KIHF/CLLD megvalósítása esetén szükség lesz a HACS-ok kapacitás-, készség- és ismeretfejlesztésére. Ennek érdekében Finnországban az IH már elkezdte az egyeztetéseket a Gazdasági és Foglalkoztatási Minisztériummal a szakértők biztosítása és közös felkészítés érdekében.

8. Figyelemre méltó tény, hogy Írországban és Finnországban is működik a LEADER adminisztrációjának egyszerűsítésével foglalkozó munkacsoport, természeten a HACS-ok bevonásával. Ez mindkét országban folyamatos tevékenység. Spanyolországban és Ausztriában eddig csak az igény merült fel az adminisztráció

csökkentésére annak érdekében, hogy a HACS-ok kapacitásaik nagyobb részét fordíthassák valós térségi dinamizálásra. Ehhez eljárásrendi módosítás mellett a HACS-ok valódi szerepével és a program céljával kapcsolatos szemléletformálásra is szükség lesz.

Javaslatok

92