Handreiking melding integriteitsschending
Gebruiksvoorwaarden handreiking melding integriteitsschending De handreiking melding integriteitsschending is ontwikkeld door het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Het intellectuele eigendom van deze handreiking behoort toe aan het ministerie van BZK en is als zodanig auteursrechtelijk beschermd. De handreiking is specifiek ontwikkeld voor ministeries, provincies, gemeenten, waterschappen en politiekorpsen. Zowel het model als de inhoud, of delen daarvan, mogen niet door derden voor andere (commerciële) doeleinden worden gebruikt zonder uitdrukkelijke toestemming van het ministerie van BZK (BIOS).
Handreiking melding integriteitsschending Werkwijze rond (anonieme) meldingen over mogelijke integriteitsschendingen
1
Inleiding Meldingen over mogelijke integriteitsschendingen1 door overheidsfunctionarissen2 kunnen op veel manieren bij overheidsorganisaties binnenkomen. Dat wil zeggen dat iemand kan kiezen uit diverse wegen waarlangs hij zijn vermoedens van schendingen kan aankaarten. Ambtenaren kunnen onder meer op grond van 3 zogenaamde klokkenluidersregelingen misstanden melden bij hun leidinggevende, bij een vertrouwenspersoon integriteit of bij een externe commissie integriteit c.q. vergelijkbare instantie. Burgers kunnen over een integriteitsschending bijvoorbeeld een brief schrijven naar het bevoegd gezag van een overheidsorganisatie of men kan deze telefonisch melden. Een specifieke manier is het anoniem melden. Ook op dit moment kan men al melden zonder zijn identiteit prijs te geven, bijvoorbeeld door een anonieme brief te sturen of door een anonieme telefonische melding aan de desbetreffende organisatie. Een nieuwe, aanvullende mogelijkheid om anoniem telefonisch melding te kunnen doen van integriteitsschendingen door overheidsfunctionarissen, ontstaat na 4 september 2007. Deze handreiking beoogt inzicht te verschaffen omtrent de werkwijze rond (anonieme) meldingen over mogelijke integriteitsschendingen en is bestemd voor het bevoegd gezag en voor functionarissen die feitelijk zijn belast met de behandeling van meldingen van integriteitsschendingen.
1 Een integriteitsschending is een gedraging die indruist tegen de integriteit en in strijd is met goed ambtenaarschap. Het kan gaan om een feit dat strafbaar is gesteld in de wet, maar ook om een feit in strijd met geschreven of ongeschreven regels. 2 Een overheidsfunctionaris kan zowel een politiek ambtsdrager (benoemd of gekozen) zijn als een ambtenaar. 3 Een misstand is het zich voordoen van een grove schending van wettelijke voorschriften of beleidsregels, een groot gevaar voor de gezondheid, de veiligheid of het milieu, dan wel een zeer onbehoorlijke wijze van functioneren, die het goed functioneren van de openbare dienst in gevaar kan brengen.
3
2
Waarom anoniem? Er kunnen diverse valide redenen zijn waarom een persoon er niet toe overgaat om een melding te doen en zich bekend te maken. Een belangrijke reden is dat men bang is voor de gevolgen voor zichzelf als men openlijk zou melden, bijv. rancune bij anderen of om buiten de groep te worden geplaatst. Een andere oorzaak is een sterke afhankelijkheidsrelatie tussen de potentiële melder en degene bij wie wordt gemeld c.q. op wie de melding direct of indirect betrekking heeft. Vanwege het bestaan van deze drempels voor het openlijk melden bestaan er meldpunten waar de identiteit van melders kan worden afgeschermd en, nog verdergaand, meldpunten waar mensen anoniem meldingen kunnen doorgeven. Een voorbeeld van meld-punten waar de identiteit van melders kan worden afgeschermd, zijn de meldpunten voor huiselijk geweld en de vertrouwenspersonen. Een bekend voorbeeld van een meldpunt waar mensen anoniem blijven, is het meldpunt van de Stichting Meld Misdaad Anoniem, ‘M’. Dit meldpunt is ingericht om de drempel te verlagen voor getuigen van strafbare feiten. Vergelijken we beide type meldpunten, dan heeft het meldpunt waar de identiteit van de melder wordt afgeschermd het voordeel dat in een later stadium contact mogelijk is met de melder, bijv. om nadere informatie te vragen. Een nadeel van dit type meldpunt is dat de drempel om zaken te melden vaak hoger is dan om zaken te melden bij een meldpunt waar men volstrekt anoniem kan blijven.
3
Aanvullende meldingsmogelijkheid In het beleidsprogramma van het kabinet4 is opgenomen dat er een nieuwe 5 voorziening moet komen waar mensen vermoedelijke, serieuze integriteitsschendingen, gepleegd door overheidsfunctionarissen, anoniem kunnen melden. De ministers van BZK en Justitie hebben besloten te starten met een pilot. Tijdens de pilot zal het Meldpunt M, het telefonische meldpunt worden. Doordat is besloten de voorziening bij M onder te brengen, ontstaat er een extra meldingsmogelijkheid bij een bestaand meldpunt. Het nieuwe element van de meldingsmogelijkheid betreft niet de strafbare feiten begaan door overheidsfunctionarissen, aangezien die feiten op dit moment al anoniem bij M kunnen worden gemeld. Toegevoegd aan de meldingsmogelijkheid bij M worden integriteitsschendingen gepleegd door overheidsfunctionarissen, die niet behoren 4
Balkende IV, juni 2007. De aanvullende meldmogelijkheid zal het huidige Meldpunt integriteitsaantastingen Mepia, ondergebracht bij de AIVD, vervangen. 5
4
tot strafbare feiten. Te denken valt aan diverse vormen van belangenverstrengeling en misbruik van positie, informatie, bedrijfsmiddelen en bevoegdheden.
4
Gevolgen van de toegevoegde meldingsmogelijkheid Bij M zullen meldingen binnenkomen over integriteitsschendingen door overheidsfunctionarissen. M zal de intake verzorgen van de melding, een selectie toepassen en meldingen die aan een aantal criteria voldoen vervolgens, ter verdere behandeling, aan de betrokken c.q. competente overheidsorganisatie overdragen. Een overheidsorganisatie kan derhalve, door tussenkomst van M, te maken krijgen met een anonieme melding over een vermoedelijke, serieuze integriteitsschending 6 gepleegd door een functionaris werkzaam bij die organisatie. De toegevoegde meldingsmogelijkheid zou kunnen leiden tot meer anonieme meldingen dan overheidsorganisaties nu (mogelijk al) ontvangen. Gelet hierop komen wellicht vragen op, zoals: • Wat is de status van een anonieme melding? • Hoe om te gaan met een (anonieme) melding over een integriteitsschending? • Op welke wijze wijkt de werkwijze rond de anonieme melding af van de werkwijze rond de niet-anonieme melding? Hieronder zal worden ingegaan op deze vragen. Er zal aandacht worden besteed aan meldingen die overheidsorganisaties via M kunnen ontvangen. Aangenomen wordt dat er al een procedure binnen de organisatie is hoe om te gaan met meldingen van integriteitsschendingen in het algemeen, gelet op de 7 basisnormen integriteit. Doorgaans is die bestaande procedure geënt op meldingen die niet-anoniem worden gedaan.
5 Wat is de status van een anonieme melding? Een anonieme melding is, in eerste instantie, een melding. Een melding verschilt van een klacht en van een bezwaar of beroep. Het onderscheid is van belang omdat 8 er verschillende procedures gelden voor deze verschillende categorieën. 6 Dit betreffen dan de niet-strafbare integriteitsschendingen. De strafbare integriteitsschendingen, zoals omkoping of fraude, worden primair aan de ter zake competente organisaties doorgegeven, te weten de Rijksrecherche of het Openbaar Ministerie. 7 Een van de basisnormen luidt: De organisatie heeft een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten van een onderzoek, nadat een vermoeden van misstand (melding/signaal van een vermoeden van een integriteitsinbreuk) is gemeld. 8 Procedureregels voor behandeling van klachten, bezwaar of beroep zijn te vinden in de Algemene wet bestuursrecht; deze blijven hier verder buiten beschouwing.
5
Een anonieme melding is dus een melding, waarbij de voor meldingen geëigende procedures en termijnen gelden. Complicerende factor is echter dat de melder anoniem is. Dat wil zeggen dat de melder bijvoorbeeld geen ontvangstbevestiging of afloopbericht kan worden toegezonden. Dat hoeft een deugdelijke procedurele en inhoudelijke behandeling echter niet in de weg te staan. In tweede instantie is een anonieme melding anoniem. Dat wil zeggen dat de identiteit van de melder niet bekend is. Een paar zeer algemene opmerkingen over de vergelijking tussen de anonieme en de niet-anonieme melding. De anonieme melding heeft in beginsel minder gewicht dan een niet-anonieme melding. Aan een niet-anonieme melding kan een zekere bewijskracht worden toegekend, terwijl de bewijskracht van de anonieme melding op voorhand beperkt is. Enkel en alleen op basis van één anonieme melding zal in Nederland geen verdachte in een strafproces worden veroordeeld. Ook in het ambtenarenrecht zijn er beperkingen met betrekking tot anonieme verklaringen. Een dergelijke verklaring is alleen toelaatbaar in combinatie met ander, verifieerbaar bewijsmateriaal. Aan anonieme verklaringen c.q. meldingen wordt over het algemeen slechts aanvullende bewijskracht toegekend. Het feitencomplex mag niet enkel bestaan uit een anoniem afgelegde verklaring. De anonieme melding kan aan de andere kant niet zonder meer terzijde worden gelegd, alleen vanwege het feit dat het een anonieme melding betreft. Een anonieme aankondiging van een zeer ernstige, gevaarlijke gebeurtenis, die binnenkort zal plaatsvinden, met relevante, zeer gedetailleerde aanwijzingen, zal haast zeker tot directe (voorzorgs)maatregelen leiden. Een anonieme melding kan dan ook, net als een niet-anonieme melding, leiden tot forse maatregelen en gevolgen. Twee soorten ongewenste reacties op anonieme meldingen zijn denkbaar. Aan de ene kant het te licht opnemen van de melding. Bijvoorbeeld de melding wordt zonder nadere beschouwing naar de functionaris gezonden waar de melding betrekking op heeft met het verzoek een reactie te geven. Met andere woorden: ‘Geef even aan waarom het niet waar is’. Een ander uiterste is een overreactie: een reactie waarbij onvoldoende rekening wordt gehouden met de relatieve waarde van de anonieme melding. Dit kan gaan om een melding van een zeer gevoelige kwestie, waarbij onmiddellijk, zonder nader onderzoek, wordt besloten om ten aanzien van de functionaris op wie de melding betrekking heeft een ordemaatregel te treffen (ontzegging van de toegang tot dienstlokalen, een schorsing of een buitenfunctiestelling).
6
Beide soorten reacties, voortkomend uit koudwatervrees dan wel impulsief handelen, kunnen worden voorkomen door enerzijds een goede procedure bij de behandeling van dergelijke meldingen en anderzijds een genuanceerde, verstandige inhoudelijke weging. Zowel voor de procedure als voor de weging, volgen hier enkele handvatten.
6
Hoe om te gaan met een melding over een mogelijke integriteitsschending?
6.1
Algemeen Een melding over een mogelijke integriteitsschending noopt tot een specifieke behandeling in de organisatie. • (Personeels)vertrouwelijk: in veel gevallen zal de melding gaan over handelingen van een of meer individuele overheidsfunctionarissen. De identiteit van betrokken overheidsfunctionaris kan in de melding zijn opgenomen of eenvoudig op te maken uit het relaas. Om ongewenste beschadiging van de betrokken functionaris te voorkomen, verdient het aanbeveling de melding van meet af aan een strikt vertrouwelijke status te geven. Hieronder wordt verstaan dat alleen de verantwoordelijke en de met de directe behandeling belaste functionaris over de informatie beschikken, met uitsluiting van anderen. Dus geen openlijke verspreiding, niet registreren in een geautomatiseerd systeem dat valt te raadplegen door anderen, stukken niet open op het bureau laten liggen etc. Dit vraagt van de organisatie en de betrokken functionarissen om een strikte procedure en discipline. • Vanwege de doorgaans grote gevoeligheden en afbreukrisico’s rond integriteitsschendingen dient de verantwoordelijkheid voor de behandeling bij het hoogste ambtelijke niveau van de organisatie te liggen (bevoegd gezag). Mocht de melding betrekking hebben op het hoogste ambtelijke niveau, dan past het om de verantwoordelijkheid op politiek niveau te beleggen. Indien de melding betrekking heeft op een politieke functionaris, dan past het de verantwoordelijkheid bij het naast gelegen hogere politieke niveau te beleggen. • Behandeling van meldingen over mogelijke integriteitsschendingen vragen doorgaans specifieke, vakmatige deskundigheid. Gelet hierop ligt het in de rede de feitelijke behandeling van een melding van een integriteitsschending in handen 9 te leggen van een specifiek voor deze taak aangewezen ambtenaar. 9
Deze rol kan bij verschillende functionarissen worden belegd, bijvoorbeeld bij een hoofd P&O, hoofd BJZ en/of de integriteitsfunctionaris/-coördinator. Organisaties die beschikken over een bureau integriteit met onderzoekscapaciteit (zoals de politieregio’s of de gemeente Amsterdam) kunnen deze rol bij dit bureau leggen.
7
• Informatie over integriteitsschendingen kunnen via diverse bronnen, op verschillende momenten, op verschillende plaatsen bij de organisatie binnenkomen. Een melding over een concrete integriteitsschending is soms slechts een van de signalen rond een situatie waar ook andere signalen op duiden. Als deze verschillende signalen niet met elkaar in verband worden gebracht, bestaat de mogelijkheid dat de afzonderlijke signalen terzijde worden gelegd met het risico dat een belangrijk stukje van de puzzel verloren gaat. Het verdient dan ook ten zeerste aanbeveling een centrale informatiefunctie rond integriteitsaangelegenheden te creëren, die het mogelijk maakt om informatie 10 te verzamelen, te koppelen en te veredelen. Hier kan ook goed de voortgang van het proces worden bewaakt. Het ligt in de rede om deze informatierol door de aangewezen ambtenaar te laten vervullen of het eigen bureau integriteit (zie ook voetnoot 9). De behandeling van de melding over een integriteitsschending gaat dan, uitgaande van de ‘ideale situatie’, als volgt (zie ook schema bijlage 2): 11 1 De melding gaat direct als een strikt vertrouwelijk stuk naar het bevoegd gezag. Dit geldt ook voor meldingen van M afkomstig zijn. Het bevoegd gezag neemt kennis van het stuk. 2 Het bevoegd gezag geeft het stuk (letterlijk) in handen van de aangewezen ambtenaar. 3 De aangewezen ambtenaar legt de informatie van de melding naast alle andere informatie die hij beschikbaar heeft. 4 De informatie van de melding wordt eventueel aangevuld met voorhanden zijnde informatie. 5 De aangewezen ambtenaar zet de beschikbare informatie af tegen de beoordelingscriteria (zie paragraaf 6.2). Meldingen die van M afkomstig zijn door M geselecteerd op basis van kwaliteitsnormen van M (zie kader). 6 De aangewezen ambtenaar weegt de van toepassing zijnde criteria ten behoeve van zijn beoordeling (zie paragraaf 6.3). Eventueel vindt nog een vooronderzoek plaats (zie paragraaf 6.4). 7 De aangewezen ambtenaar stelt een advies op ten behoeve van het bevoegd gezag. 8 Het bevoegd gezag neemt een beslissing (zie paragraaf 6.5). Dan volgt de uitvoering van dat besluit.
10
Met functie wordt hier niet bedoeld een aparte functionaris (fte), maar een taak of een rol. Met bevoegd gezag wordt bedoeld de hoogste ambtelijke functionaris binnen een organisatie. Tenzij de melding betrekking heeft op de hoogste ambtelijke functionaris zelf of een politieke ambtsdrager. Dan gelden de principes van ‘opschaling’. 11
8
6.2
Criteria bij eerste beoordeling Juist bij de eerste beoordeling, zal het feit dat de identiteit van de melder bekend of onbekend is een rol spelen. In de andere fasen van de behandeling zal dat in veel mindere mate het geval zijn. Hulpmiddel voor de eerste beoordeling van de melding zijn diverse toetsingscriteria, zoals de aard van het feit waar de melding betrekking op heeft, de ontvankelijkheid van de organisatie, de ernst van de zaak, de valideerbaarheid, de positie of de persoon van de melder en degene waar de melding betrekking op heeft en de geloofwaardigheid. Denkbare toetsingscriteria zijn: a Aard van het feit – Gaat het om een voldoende concrete gedraging, die valt onder de beschrijving van een integriteitsschending? – Valt het onder een formeel strafbaar feit of onder niet? – Tot welke soort integriteitsschending hoort het feit? (zie bijlage 3) b Ontvankelijkheid – Is de gedraging een gedraging van een overheidsfunctionaris die valt onder verantwoordelijkheid van de eigen organisatie? – Waar en wanneer heeft de handeling plaatsgevonden en valt dat onder de verantwoordelijkheid van de organisatie? – Is de organisatie bevoegd eventueel een onderzoek uit te voeren of oordeel te geven over deze gedraging? – Zijn er specifieke procedures voor genoemde voorvallen? Als er sprake is van een zakelijk geschil is evt. een beroepsprocedure het geëigende kanaal. Ook een arbeidsconflict hoort niet thuis in het integriteitstraject. c Ernst van de zaak De ernst van de zaak kan worden bepaald door het feit op zichzelf, door de context waarbinnen het heeft plaatsgevonden of door de (functie van de) persoon waar de melding betrekking op heeft. De ernst kan ook worden bepaald doordat er sprake is van mogelijk gevaar of van maatschappelijke of politieke gevoeligheid. d Valideerbaarheid Een melding is goed valideerbaar wanneer er relevante feiten en omstandigheden worden genoemd die goed controleerbaar en navolgbaar zijn. Zijn er goede onderzoeksmogelijkheden? Zijn die gecompliceerd of eenvoudig? Ingrijpend of oppervlakkig van aard? Hoeveel aanknopingspunten zijn er? Hoe gedetailleerd is de beschikbare informatie? Waar moet aanvullende informatie vandaan komen? Wanneer al eerder op andere wijze informatie beschikbaar is gekomen die de
9
melding ondersteunt, helpt dat om de melding te valideren. Er moet voor worden gewaakt om dezelfde informatie, van dezelfde bron, niet ongemerkt over te waarderen. Dit kan als men niet doorheeft dat het om dezelfde bron gaat, die via verschillende kanalen dezelfde informatie verspreidt. Of hier sprake van is, kan niet altijd met zekerheid worden achterhaald. Als de identiteit van de melder onbekend is, kan dat een nadelig effect hebben op de valideerbaarheid van de melding. In ieder geval kan er geen navraag meer gedaan worden bij de melder, bijvoorbeeld om aanvullende informatie. Het verdient aanbeveling om in een vroegtijdig stadium attent te zijn op omstandigheden die eventueel nader onderzoek zouden kunnen schaden. Hierover later meer. e Positie of persoon van de melder Voor de beoordeling kan het van belang zijn wie de melding heeft gedaan. Informatie over de melder kan aanvullend zijn aan informatie uit de melding zelf. Hoeveel zicht heeft de melder feitelijk op de vermeende schending kunnen hebben? Over hoeveel kennis beschikt de melder? Hoeveel meer informatie zou de melder kunnen aandragen? Hoe betrouwbaar is de melder? Het is redelijk en billijk om ook deze wetenschap, zij het met grote voorzichtigheid, te betrekken bij het oordeel over de melding, ook al staat deze wetenschap niet in de melding. Bij een anonieme melding kan geen achtergrondinformatie over de persoon worden ingewonnen. Het kan gaan om een melder die veel informatie heeft, dicht op de feiten heeft gezeten en zeer betrouwbaar is, maar het kan ook in alle opzichten het tegenovergestelde zijn. Met beide uitersten moet rekening worden gehouden bij een anonieme melding. Bij een anonieme melding kan een indicatie aanwezig betreffende de vermoedelijke achtergrond of positie is van de melder, bijv. het woordgebruik of de redenen van wetenschap, zoals die blijken uit de melding. f Positie of persoon van de functionaris op wie de melding betrekking heeft Dit criterium lijkt wellicht het meest omstreden. Toch zijn er aspecten rond de functionaris waar de melding betrekking op heeft die meegewogen zouden kunnen worden. Hier wordt gedoeld op de vraag of betrokken functionaris überhaupt in staat kan zijn geweest om de schending te plegen. Te denken valt aan werkplek, afwezigheid gedurende een zekere periode, soort werkzaamheden of functie en persoonlijke omstandigheden. Valt een en ander te rijmen met de melding? g Geloofwaardigheid/waarschijnlijkheid De geloofwaardigheid of de waarschijnlijkheid van een melding wordt mede bepaald door de inschatting van het logische verband tussen de feiten uit de
10
melding en de feiten en omstandigheden, zoals die bij de overheidsorganisatie bekend zijn. Aangezien deze inschatting vaak grotendeels gebaseerd zal zijn op subjectieve opvattingen, mag aan dit criterium op zichzelf geen doorslaggevende gewicht worden toegekend bij een beslissing om al dan niet over te gaan tot het nemen van eventuele vervolgstappen. Intake en selectie door M Bij de intake speelt M een belangrijke rol bij het verzamelen en vastleggen van de informatie van de melder. Medewerkers van het meldpunt zijn in gesprek met de potentiële melder en doen actief navraag om zoveel mogelijk relevante informatie te verzamelen. In veel gevallen adviseren en verwijzen ze betrokkene, zodat er lang niet altijd een melding tot stand komt. Als er toch een melding tot stand komt zal de melding door M worden getoetst aan de hand van een aantal van de hiervoor genoemde criteria. Het meldpunt zal alleen die meldingen doorspelen die voldoet aan kwaliteitsnormen. Het eerste criterium waaraan M toetst, betreft de aard van het feit (a). Het moet gaan om een serieuze integriteitsschending. M filtert vermoedelijke strafbare feiten en feiten die niet zijn aan te merken als serieuze integriteitsschendingen uit. Vermoedelijke strafbare feiten zal M overdragen aan de politie of de rijksrecherche en niet naar de overheidsorganisatie waar de melding betrekking op heeft. Andere feiten die worden uitgefilterd, worden verwijderd uit de database van M. Het tweede criterium voor M is de ontvankelijkheid (b): het moet gaan om een schending door een functionaris vallend onder een overheidsorganisatie. M kan dit aspect natuurlijk minder nauwkeurig beoordelen dan betreffende overheidsorganisatie. Het derde criterium voor M is de valideerbaarheid (d). M zal een vage, niet concrete melding of een melding waar geen onderzoeksmogelijkheden aanwezig zijn, niet overdragen. Ook dit criterium kan M minder nauwkeurig hanteren dan betreffende overheidsorganisatie zelf. Meldingen afkomstig van M zijn dus al gefilterd. Het is een eerste, grofmazig filter. M is echter niet zo goed als de betreffende overheidsorganisatie in staat alle genoemde criteria te beoordelen. M beschikt nl. niet over alle informatie waar de overheidsorganisatie over beschikt. M zal bijvoorbeeld niet kunnen nagaan of de overheidsfunctionaris waar de melding betrekking op heeft ook daadwerkelijk bij de overheidsorganisatie in dienst is. Voor wat betreft de meldingen die van M afkomstig zijn, zal door de overheidsorganisatie een nieuwe eerste eigen (dieper gaande) beoordeling moeten worden gedaan.
11
6.3
Weging Nu zal een weging dienen plaats te vinden aan de hand van genoemde en andere denkbare criteria. Criteria zullen met elkaar in verband worden gebracht. Ervaring in deze materie kan nuttig zijn. Het verdient aanbeveling de weging van de afzonderlijke criteria te expliciteren en dan een totaalbalans op te maken en de overwegingen ook weer expliciet te maken. Tot nu toe heeft er nog geen echt onderzoek plaatsgevonden, hooguit enige navraag naar wat voorhanden is. Dient er een vervolg te worden ingesteld en zo ja, welk, door wie? Is het aan de hand van voorliggende gegevens gerechtvaardigd, proportioneel en opportuun een nader onderzoek in te stellen? Zijn er onderzoeksmogelijkheden waarbij er niet of nauwelijks sprake is van inbreuk in de persoonlijke levenssfeer? We hebben bij een aantal criteria gezien dat het van belang kan zijn of er sprake is van een bekende melder of dat de identiteit van de melder niet bekend is. Toch is dat onderscheid, het geheel overziend, vaak niet doorslaggevend. Het onderscheid heeft daarom een betrekkelijke betekenis. Ook een anonieme melding kan derhalve leiden tot de beslissing om een (voor)onderzoek in te stellen, terwijl een niet-anonieme melding tot de conclusie kan leiden dat er geen gronden zijn voor een nader onderzoek. Deze weging mondt uit in een beoordeling op basis waarvan een beslissing wordt genomen welke volgende stappen geëigend zijn. Vooronderzoek12
6.4
Het kan voorkomen dat er nog geen goed oordeel kan worden geveld op basis van de beschikbare informatie. Zeker als het gaat om een serieuze zaak en er nog weinig onderbouwing is. Er kan dan worden besloten tot het controleren van de juistheid van de feiten, een eerste validatieslag. Het controleren van de juistheid van de feiten is bedoeld om meer vaste grond onder de voeten te krijgen ten behoeve van het nemen van een juiste beslissing. Er kan worden gedacht aan het controleren van een aantal (twee of meer) beweringen uit de melding, aan de hand van voor de hand liggende feiten en omstandigheden. Handelingen in dit kader zullen een zeer beperkte diepgang hebben. Het controleren van de juistheid van de feiten betekent in feite een tussenfase. Dit kan zowel voor anonieme als voor nietanonieme meldingen van toepassing zijn.
12
12
Bij de politie wordt hiervoor de term oriënterend onderzoek gebruikt.
6.5
Beslissing n.a.v. beoordeling Aan de hand van de weging van de melding, eventueel aangevuld door een vooronderzoek, dient, op basis van een advies van de aangewezen ambtenaar, een beslissing te worden genomen door het bevoegd gezag. 13 Denkbare uitkomsten zijn : • melding niet ontvankelijk (bijv. persoon onbekend in de organisatie) • geen laakbare handeling of gering feit • onvoldoende aanwijzingen of onvoldoende waarschijnlijk • ander traject van toepassing • aangifte bij de officier van justitie in verband met vermoedelijk strafbaar feit 14 • start feitenonderzoek.
6.6
Vervolgstappen Zoals hiervoor aangegeven, leidt de eerste oordeelsvorming tot een standpunt over de vraag of, en zo ja hoe een vervolg moet worden gegeven aan de melding. Als eenmaal een standpunt is ingenomen, maakt het voor het verdere vervolg niet meer wezenlijk uit of er sprake was van een anonieme of een niet-anonieme melding. Alleen als de ‘kale’ anonieme melding de enige informatiebron is en blijft, dan zal in het vervolg van de zaak de geringe bewijskracht van de anonieme melding een rol gaan spelen. In geval de beslissing wordt genomen een onderzoek te starten, dan kan het raadzaam zijn om zo snel mogelijk maatregelen te nemen om te voorkomen dat mogelijk relevant bewijs verdwijnt. Er kan nl. sprake zijn van enig tijdsverloop tussen de beslissing een feitenonderzoek in te stellen en de daadwerkelijke uitvoering van het onderzoek zelf. Wellicht moet ook rekening worden gehouden met boos opzet om bewijsmateriaal te laten verdwijnen. Deze beschermingsmaatregelen kunnen samenvallen met zogenaamde ordemaatregelen (zoals ontzegging van de toegang tot dienstgebouwen of schorsing van betrokkene), maar kunnen ook heel andere maatregelen betreffen, zoals het veiligstellen van dossiers, bestanden, stukken etc.
13 Zie hiervoor de Handreiking onderzoek integriteitsschending. Een product van het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS), te raadplegen en evt. te downloaden via de website www.integriteitoverheid.nl. 14 De Handreiking onderzoek integriteitsschending bevat ook concrete handvatten hoe op een verantwoorde wijze een feitenonderzoek kan worden uitgevoerd.
13
6.7
Afdoening van meldingen die niet tot een vervolgactie hebben geleid Een melding die niet heeft geleid tot een (voor)onderzoek of een aangifte van en strafbaar feit zou als volgt kunnen worden afgedaan. De melding kan worden gezonden naar de integrale manager van de functionaris op wie de melding betrekking heeft. De integrale manager kan de melding in alle openheid (over herkomst en inhoud van de melding, inclusief de beslissing van de eerste beoordeling), eventueel in aanwezigheid van zijn direct leidinggevende, met deze functionaris bespreken. Deze openheid, ook over een dergelijke melding, is vaak te verkiezen boven het weghouden van het signaal bij de leidinggevende of de functionaris op wie de melding heeft. Als de zaak tijdens het gesprek, onverwachts, een andere wending krijgt, kan de integrale manager alsnog verzoeken om een onderzoek.
14
Bijlage 1 behorende bij Handreiking melding integriteitsschending Rollen verschillende actoren Hieronder worden de rollen toegelicht, die verschillende actoren kunnen hebben rond de behandeling van een melding van een integriteitsschending, zoals die in de handreiking naar voren komen. Aangewezen ambtenaar Ambtenaar, door het bevoegd gezag aangewezen, die feitelijk is belast met de behandeling van bij een overheidsorganisatie binnengekomen meldingen van integriteitsschendingen. Deze rol kan bijvoorbeeld worden vervuld door een hoofd P&O, hoofd BJZ en/of integriteitsfunctionaris/-coördinator Betrokken overheidsfunctionaris De overheidsfunctionaris op wie de melding, de verdenking van het plegen van een integriteitsschending, betrekking heeft. Bevoegd gezag De hoogste ambtelijke functionaris binnen een organisatie verantwoordelijk voor de behandeling van een melding integriteitsschending en bij wie de melding direct, met strikte geheimhouding, terecht moet komen. Centrale informatiefunctie Taak van de functionaris die feitelijk is belast met de behandeling van integriteitsschendingen met betrekking tot het verzamelen, koppelen en veredelen van alle informatie en signalen over mogelijke integriteitsschendingen. Deze taak zal veelal worden belegd bij de aangewezen ambtenaar. Bij organisaties die beschikken over een bureau integriteit met onderzoekscapaciteit kan deze taak bij dat bureau worden belegd. Integriteitscoördinator Materie deskundige functionaris belast met de coördinatie van integriteitsaangelegenheden binnen de organisatie. Dit kan zowel in beleidsmatige als in operationele zin zijn. Leidinggevende Functionaris die is belast met de leiding van degene waar de melding betrekking op heeft. 15
M Meldpunt van de Stichting Meld Misdaad Anoniem dat de intake, selectie, registratie en overdracht verzorgt van anonieme melding op het gebied van misdrijven in het algemeen en van integriteitsschendingen door overheidsfunctionarissen. Melder Degene die anoniem of niet-anoniem een melding doorgeeft van een vermoeden dat er sprake is van een integriteitsschending, gepleegd door een overheidsfunctionaris. Onderzoeker/onderzoeksinstantie Functionaris of instantie, belast met het vooronderzoek of het feitenonderzoek. Het kan een interne onderzoeker zijn of een externe. Openbaar ministerie: officier van justitie Belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De hoofdtaak van de officier van justitie is de vervolging van strafbare feiten. De officier van justitie geeft leiding aan het opsporingsonderzoek door de rijksrecherche, de politie of andere opsporingsdienst. Instantie waarbij aangifte van een strafbaar feit kan worden gedaan. Politie De politie voert onderzoek uit naar strafbare feiten, wanneer niet een andere instantie daarmee is belast dan wel samen met die andere instantie. Rijksrecherche De Rijksrecherche voert opsporingsonderzoeken uit naar mogelijke strafbare feiten, gepleegd door (semi)overheidsfunctionarissen, die de integriteit van het functioneren van de overheid kunnen aantasten. Inzet van de Rijksrecherche is aan de orde indien naar een gedraging een onderzoek moet worden ingesteld dat niet alleen onpartijdig is, maar waarbij zelfs de schijn van partijdigheid moet worden vermeden. Vertrouwenspersoon integriteit en/of ongewenste omgangsvormen Functionaris bij wie ambtenaren binnen de organisatie terecht kunnen om zaken te bespreken en/of te melden met betrekking tot integriteitsaangelegenheden en/of ongewenste omgangsvormen. Veelal kunnen vertrouwenspersonen de identiteit van de melder afschermen.
16
Bijlage 2 behorende bij Handreiking melding integriteitsschending Stroomschema behandeling van een melding
Melding integriteitsschending
1
8
Beslissing evt. volgende stap
Bevoegd gezag
2
7 6 Aangewezen ambtenaar
Beoordeling
5 3
4
Informatiefunctie integriteit
17
- Aard van het feit - Ontvankelijkheid - Ernst - Valideerbaarheid - Positie/persoon melder - Positie/persoon functionaris - Geloofwaardigheid
Bijlage 3 behorende bij Handreiking melding integriteitsschending Overzicht categorieën integriteitsschendingen (niet limitatief ) • Financiële schendingen (misdrijven) – Diefstal – Verduistering – Fraude (valsheid in geschrifte, oogmerk: persoonlijk gewin) • Misbruik van positie en belangenverstrengeling (soms misdrijf) – Ongeoorloofde nevenactiviteiten – Ongeoorloofde financiële belangen – Omkoping (ambtelijke corruptie) (misdrijf) – Aannemen/vragen van giften, geschenken, uitnodigingen etc. (‘smeren en fêteren’) – Ongewenste contacten – Misbruik legitimatiebewijs • Lekken (misdrijf) en misbruik van informatie (soms misdrijf) – Politiek/bestuurlijke informatie lekken (misdrijf) – Persoonsgebonden gegevens lekken (privacy) (misdrijf) – M.b.t. aanbestedingen, offertes e.d. – Diefstal of verduistering van informatiedragers (misdrijf) – Verlies van informatiedragers • Misbruik van bevoegdheden (soms misdrijf) – Ongeoorloofde opsporingsmethoden – Misbruik dwangmiddelen (soms misdrijf) – Meineed (misdrijf) – Valsheid in geschrifte (onwaarheid opnemen in officieel document; oogmerk vaak niet [primair] persoonlijk gewin) (misdrijf) – Vergunningen, subsidies e.d. • Misbruik van bedrijfsmiddelen – Ongewenst gebruik e-mail/internet – Misbruik (mobiele) telefoon – Privé gebruik van bedrijfsmiddelen (bijv. van dienstauto’s)
18
• (overmatig) Alcohol- en/of drugsgebruik • Ongewenste omgangsvormen (soms misdrijf) – Discriminatie (misdrijf) – Seksuele intimidatie (soms misdrijf) – Pesten, treiteren – Andere vormen van intimidatie (bijv. door grof taalgebruik of bedreiging) – Fysieke bedreiging/geweld (misdrijf)
19
Uitgave Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Arbeidszaken Openbare Sector Postbus 20011 2500 EA Den Haag
[email protected] www.minbzk.nl Gerealiseerd door Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) (secretariaat, (070) 426 6892) Website www.integriteitoverheid.nl
[email protected] Zetwerk Aeroset & Formzet grafimedia, Rijswijk Print Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninksrijksrelaties Directie Communicatie en Informatie / Grafische en Multimediale Diensten Versie 1.0 Augustus 2007 69935/5881-GMsD53
20
