Handreiking: De Omgevingsvergunning georganiseerd

www.vrom.nl

Handreiking: ‘De Omgevingsvergunning georganiseerd’

Handreiking: ‘De Omgevingsvergunning georganiseerd’

Inhoud

1. 1.1 1.2 1.3

Inleiding Achtergrond Reikwijdte handreiking Leeswijzer

05 05 06 06

2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4

Het veranderproces De voornaamste veranderingen Samenloop Meer doen loont Vier stappen Stap 1: projectgroep en bestuurlijk draagvlak Stap 2: veranderstrategie Stap 3: inzicht in de opgaven Stap 4: realiseer de opgaven

09 09 09 09 10 10 11 12 13

3. 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3

Het klanten aanvraagprofiel Opgaven Keuzes en kansen Eerst inventariseren, dan analyseren Het klanten aanvraagprofiel Aan de slag

15 15 15 15 17 18

4. 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3

Het vergunningproces Opgaven Keuzes en kansen Serviceniveau Onderdelen werkproces Vier modellen voor werkprocessen Profiel vergunningmanagers Aan de slag

19 19 19 20 21 22 25 26

5. 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.3

Het handhavingsproces Opgaven Keuzes en kansen Programmatisch en cyclisch handhaven Coördinatie, samenwerking of integratie? Dimensies van integratie Vormgeving integrale handhaving Aan de slag

27 27 27 27 27 28 30 32

6. 6.1 6.2 6.2.1

Front- en backoffice Opgaven Keuzes en kansen Vorm frontoffice: balie, call-centre en digitaal loket

33 33 33 34

6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.2.5 6.3

Afstemming fronten backoffice Functies frontoffice Competenties frontoffice medewerker Ondersteunende middelen Aan de slag

35 36 38 38 38

7. 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5 7.2.6 7.3

Ict en de omgevingsvergunning Opgaven Keuzes en kansen Vrom helpt Gegevenskoppeling Workflowmanagement Digitale indienen en behandelen Digitalisering documenten Digitalisering frontoffice Aan de slag

41 41 41 41 42 43 43 44 44 45

Bijlagen Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Colofon

inschattingsmatrix impact omgevingsvergunning literatuursuggesties internet-links functieprofielen veranderstrategieën

49 49 53 55 59 61 64

Voorwoord

Regels die werken en de lasten beperken! Dat is wat ik als minister van VROM nastreef met de modernisering van de VROM-regelgeving. Minder regels, maar ook betere regels. Burgers en bedrijven hebben te maken met deze regels bij allerlei initiatieven die ze willen ondernemen. Die regels stellen randvoorwaarden die we met elkaar hebben afgesproken en vastgelegd, zodat die initiatieven op een verantwoorde wijze kunnen plaatsvinden. Maar, we willen ook snelheid bij realisatie van fysieke projecten. Ontwikkelkracht is nodig om vooruitgang te boeken. Vergunningverlening speelt daarbij een rol. U kunt als professionals bij lokale overheden een belangrijke rol spelen in het vereenvoudigen en versnellen van dat realisatieproces. Centrale uitdaging daarbij is de aanvrager van de vergunning en zijn verantwoordelijkheid voor het eindresultaat centraal te stellen in de wijze waarop u de eigen werkprocessen en organisatie vormgeeft. Goede dienstverlening staat daarbij centraal. Verlaging van de adminisitratieve lasten voor burgers en bedrijven, maar ook het beheersen van de bestuurlijke lasten binnen de eigen organisatie gaan daarbij hand in hand. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) geeft de kaders aan van de nieuwe omgevingsvergunning die per 2008 in werking moet treden. In 2008 kan iedere burger en elk bedrijf een omgevingsvergunning aanvragen. Er is dan één loket voor zijn aanvraag, hij mag verwachten één besluit te krijgen over alle relevante voorwaarden waarmee hij het project kan realiseren en hij heeft die duidelijkheid aanzienlijk sneller in handen. Aan u als lokale overheden om er voor te zorgen dat uw organisatie daar in 2008 voor klaar staat.

Om u bij de implementatie van de omgevingsvergunning te helpen zijn pilots gestart waarin vooruitlopend op de nieuwe situatie is geoefend met o.a. de inrichting van het loket, het digitaliseren van het vergunningsverleningsproces, de interne en externe samenwerking en verbetering van de werkprocessen. Een aantal van deze ervaringen zijn opgenomen in de voor u liggende handreiking ‘De omgevingsvergunning georganiseerd’. Het doel van deze handreiking is het bieden van handvatten aan vergunningverlenende instanties om het gedachtegoed achter de Wabo te realiseren. Met dank aan de VNG, IPO en Unie van Waterschappen voor het mede totstandbrengen van deze handreiking, wens ik de gebruikers ervan veel succes!

de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

Sybilla M. Dekker

05

Inleiding

Werkt u bij een gemeente, provincie of waterschap en wilt u met de implementatie van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen uw organisatie aan de slag gaan? Voor u is deze handreiking geschreven. Daarbij is in gedachten een onderscheid gemaakt in organisaties die nog van start moeten gaan en organisaties die hierin al stappen hebben gezet. Wie van start gaat, wil zich een beeld vormen van de consequenties voor de organisaties en de te zetten stappen. Bijvoorbeeld weten wat de meest kritische aandachtspunten zijn bij de implementatie. Wat zijn de mogelijke richtingen? Wat moet op korte termijn de meeste aandacht krijgen? Hoe pak je een en ander aan? Organisaties die doorstarten zoeken een bespiegeling op de eigen gedachten. Ze willen weten of ze alles in beeld hebben. Stellen we de juiste prioriteiten in de aanpak? Zijn er alternatieve benaderingen mogelijk? De wijze waarop deze handreiking hierin voorziet, is meerledig: • Benoemen van de belangrijkste vraagstukken bij de organisatie van de omgevingsvergunning. Zowel vanuit de praktijk als vanuit de theorie; • Bieden van conceptuele en instrumentele handvatten voor de manier(en) waarop naar de vraagstukken kan worden gekeken. En hoe het kan worden aangepakt; • Illustreren aan de hand van de eerste praktijkervaringen hoe praktisch invulling kan worden gegeven aan de organisatie van de omgevingsvergunning; • Bieden van een overzicht aan inmiddels opgedane ervaringen, studies, rapporten, interessante websites en instanties waar meer informatie over specifieke onderwerpen kan worden ingewonnen.

doelmatigheid, verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening en daarmee de bestuurskracht en verlaging van de bestuurslasten. De uitdaging voor de vergunningverlenende instanties is het realiseren van deze voordelen, zowel vanuit de maatschappelijke als uit de eigen behoefte. Een voorwaarde is het creëren van de organisatorische randvoorwaarden voor de gewenste invoering. De omgevingsvergunning is één van de vele maatregelen om de serviceverlening naar burgers en bedrijven te verbeteren en de doelmatigheid te verhogen. Bijvoorbeeld de watervergunning (conform de nieuwe Waterwet) zal via hetzelfde loket, zoals dat wordt ingericht voor de omgevingsvergunning, aangevraagd en afgegeven gaan worden. Hiervoor werkt VROM samen met Verkeer en Waterstaat en de waterschappen. In enkele pilots wordt onderzocht hoe deze één-loketgedachte (zowel omgevingsals watervergunning) concreet vorm kan krijgen. Veel organisaties zijn bezig met het inrichten van een frontoffice en het drastisch herzien van de ICT-voorzieningen. Voor deze organisaties is de omgevingsvergunning vooral een ‘aanjager’ of een ‘testcase’ voor de nieuwe organisatie. Voor anderen is de omgevingsvergunning juist een aanleiding of interne pilot om veranderingen in de organisatie te gaan realiseren. De wettekst van de Wabo is nog in ontwikkeling. De wet heeft het karakter van een kaderwet. Uitgangspunt bij het schrijven van deze handreiking is dat het implementeren van de wettekst geen doel op zich is, maar één van de middelen om de dienstverlening aan burgers en bedrijven te verbeteren. Het ‘gedachtegoed’ (klantgerichtheid) van de Wabo heeft meer consequenties voor de organisatie dan de ‘wettelijke eisen’. Deze handreiking helpt u bij het uitwerken van deze bredere opgave.

1.1 Achtergrond Met het in werking treden van de Wabo maken de bouwvergunning, de milieuvergunning en diverse vergunningen op basis van gemeentelijke verordeningen plaats voor één integrale omgevingsvergunning. Voor de aanvrager heeft dit vele voordelen: één loket voor de indiening, één snellere procedure voor behandeling van de aanvraag, één bevoegd gezag, één besluit, één beroepsgang en een nog verdergaande gecoördineerde handhaving. De omgevingsvergunning kan daarnaast ook positieve gevolgen hebben voor de vergunningverlenende instanties: verhoging van de

Voor zowel de aanvrager als de vergunningverlener, verandert er met de introductie van de omgevingsvergunning veel. Zo moet de aanvrager meer dan nu, zelf en vroegtijdig een volledig beeld hebben van de reikwijdte van het initiatief. De nadruk komt meer te liggen op de ‘goede verzorging’ van de aanvraag. De ruimte om vrijblijvend en langdurig in een stadium van vooroverleg te blijven, wordt kleiner. Daar staat tegenover dat een eenmaal ingediende aanvraag sneller en beter kan worden afgewikkeld. Hoe dit uitwerkt, hangt af van de kwaliteit van de inbreng van aanvrager en vergunningverlener.

06

Het meest ingrijpend is de omgevingsvergunning voor de vergunningverlenende organisaties. Niet de organisatie achter de vergunningverlening staat centraal (van binnen naar buiten), maar het initiatief van de aanvrager (van buiten naar binnen). Dit maakt een herinrichting van de werkprocessen of zelfs de organisatie nodig. Er moet bijvoorbeeld duidelijkheid komen over het loket waar vergunningen worden aangevraagd. De afstemming tussen verschillende vakgebieden moet geregeld worden. Afspraken moeten gemaakt worden over hoe procedures en processen goed worden bewaakt en hoe gegevens en databestanden worden gekoppeld. De focus is echter in alle gevallen een meer klantgerichte én ook voor de eigen organisatie doelmatigere dienstverlening. De inspanningen moeten zich op termijn dus terugverdienen.

1.2 Reikwijdte handreiking Uitgangspunt van deze handreiking is zoals gezegd: een instantie die aan de slag wil of is en behoefte heeft aan handvatten voor (verdere) gedachtevorming. De handreiking beperkt zich daarbij tot de hoofdvragen en gangbare situaties die uit de praktijk naar voren komen. Natuurlijk doen zich bij de invoering ook specifieke situaties voor die om specifieke aandacht vragen. Zo wordt hier en daar ingegaan op de uitbesteding aan milieudiensten. Maar specifieke situaties als herindeling of bestuurlijke fricties komen niet aan de orde. De focus ligt op de consequenties voor gemeenten. Dit komt voort uit praktische overwegingen. Gemeenten vormen verreweg de grootste groep van de ruim vijfhonderd instanties die direct te maken krijgen met de omgevingsvergunning. Maar ook provincies, rijksdiensten en waterschappen kunnen in deze handreiking veel handige kennis en informatie opdoen. De vraagstukken en de denkrichtingen die aan de orde komen, zijn ook op hen van toepassing. De handreiking gaat niet in op algemene vraagstukken of informatie over bijvoorbeeld de Wabo in het algemeen of op ICTtechnische vraagstukken. Onder andere omdat de wettekst van de Wabo nog in ontwikkeling is. Maar ook omdat rond de Wabo diverse projecten, rapportages en websites veel uitvoerigere en actuelere informatie kunnen bieden dan deze handreiking. Naar die bronnen wordt verwezen voor nadere informatie.

1.3 Leeswijzer De Wabo stelt een aantal eisen, maar geeft niet aan hoe deze exact moeten worden ingevuld. Elke organisatie moet voor de eigen situatie bepalen wat de beste manier van organiseren is. In de praktijk is echter al enige ervaring opgedaan. Met name ervaringen uit ‘pilots omgevingsvergunning’, die door het Ministerie van VROM ondersteund worden, zijn waardevol geweest voor deze handreiking. Op basis van expertoordelen en de eerste gedachten en ervaringen bij de pilots wordt in deze handreiking een aantal onderwerpen die belangrijk zijn bij de implementatie van de Wabo behandeld. Advies: Voor meer informatie over het wettelijk kader, ervaringen van de diverse pilots en deelprojecten wordt verwezen naar het kennisplein omgevingsvergunning (www.omgevingsvergunning. vrom.nl). In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het veranderproces. Dit hoofdstuk biedt handvatten om de weg van de huidige organisatie naar de situatie in 2008 en verder, zo doelmatig en doeltreffend mogelijk in te steken. Daarbij worden vier stappen onderscheiden: het organiseren van samenwerking, veranderstrategie, inzicht in de opgave en de realisatie van de opgave. Het realiseren van de opgave valt in vijf onderdelen uiteen. Deze onderwerpen of kernthema’s worden in hoofdstukken 3 tot en met 7 uitgewerkt. Uitgangspunt is de klant. Met behulp van het profiel van het klanten aanvraag krijgen organisaties hier zicht op (hoofdstuk 3). Dit vraagt van de instanties grofweg om twee acties: verandering van het vergunningproces (hoofdstuk 4) en het handhavingsproces (hoofdstuk 5). Om dit volgens het klantgerichte gedachtegoed te doen, dienen de instanties hun fronten backoffice (hoofdstuk 6) en hun informatiestromen (hoofdstuk 7) te organiseren. Alle hoofdstukken hebben eenzelfde opbouw. Ze bestaan uit drie paragrafen. Iedere eerste paragraaf beschrijft wat verplicht is en in verlengde hiervan slim is om tegelijk op te pakken. De tweede paragraaf beschrijft de keuzes en kansen. Er wordt ingegaan op de keuzes en onderwerpen die bij de invoering aan de orde komen. De derde paragraaf is een korte aanpak. Dit is min of meer in de vorm van een recept geschreven, zodat hier makkelijk mee aan de slag kan worden gegaan.

07

De lezer die wil weten wat moet en wat verstandig is, leest de eerste paragraaf. Eisen en verstandigheden zijn telkens handig samengevat in een tabel aan het eind van die paragraaf. Wie wil weten welke overwegingen er bij de uitvoering zijn, leest paragraaf twee. Wie snel aan de slag wil, op zoek is naar een actielijst, gaat naar de derde paragraaf. Met daarbij de kanttekening dat wie zich tot de laatste paragraaf beperkt, veel achtergronden mist. Die zijn beschreven in de tweede paragraaf. Ter illustratie en verduidelijking zijn voorbeelden, adviezen, en aandachtpunten opgenomen. De volgende kleuren maken duidelijk om wat voor een soort informatie het gaat.

praktijkervaringen van de pilots tips en adviezen bijzondere situaties

08

09

2. Het veranderproces

De eerste ervaringen met de omgevingsvergunning in pilots maken duidelijk dat ‘de’ aanpak voor de implementatie van de Wabo niet bestaat. De Wabo stelt weliswaar een aantal eisen, maar geeft niet aan hoe deze exact moeten worden ingevuld. Dit hoofdstuk vat de belangrijkste veranderingen samen voor enkelvoudige vergunningen (toetsing aan één toetsingskader) en voor vergunningen met een samenloop (toetsing aan meerdere kaders). Ook wordt stilgestaan bij de kansen die de veranderingen bieden. Daarna worden de stappen beschreven die een organisatie bij de implementatie van de wet zal moeten nemen. Handige hulpmiddelen zijn daarin opgenomen.

2.1 De voornaamste veranderingen De wijze waarop een gemeente een vergunning in behandeling neemt, verschilt sterk per type vergunning. Een belangrijk onderscheid is: gaat het om een of meerdere toetsingskaders? Een voorbeeld van een aanvraag waarbij sprake is van samenloop van toetsingskaders, is een aanvraag waarbij zowel getoetst dient te worden aan de Wet milieubeheer als aan het Bouwbesluit. Bij de omgevingsvergunning is er in alle gevallen sprake van één vergunning, ongeacht of er sprake is van een enkelvoudige aanvraag of een aanvraag met samenloop.

vergunning van rechtswege verleend wordt. • dat één procedure voor bezwaar en beroep geboden wordt. • dat de aanvraag gefaseerd ingediend kan worden. Vergunningen met samenloop Omgevingsvergunningen waarbij sprake is van een samenloop van toetsingskaders kennen – in aanvulling op bovengenoemde verplichtingen – de volgende extra verplichtingen: • dat het vooroverleg voor de diverse toetsingskaders wordt gestroomlijnd. • dat de behandeling ambtelijk en bestuurlijk gezamenlijk wordt uitgevoerd. • dat registratie van de samenloop plaatsvindt ten behoeve van archivering en handhaving. • dat werkprocessen en protocollen de afzonderlijke wetten integreren.

2.1.2 Meer doen loont Het is verstandig om gelijktijdig met het implementeren van de verplichtingen (zie 2.1.1) de doelmatigheid, doeltreffendheid en klantgerichtheid verder te verbeteren. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan: • het tegen het licht houden van de eigen regelgeving (bijvoorbeeld vergunningplichtige activiteiten meldingsplichtig maken, verlichting van de welstandseisen). 2.1.1 Samenloop • versnelde procedures voor type vragen (bijvoorbeeld het aan De meeste omgevingsvergunningen die vanaf 2008 worden verleend, de balie verlenen van vergunningen bij aanvragen voor dakkadienen op dezelfde manier getoetst te worden als nu bijvoorbeeld pellen en de kap van aangewezen bomen) de milieu-, bouw- of kapvergunning. Bij deze aanvragen is immers • verdergaande digitalisering van het vergunningproces, dus geen sprake van samenloop. De naamgeving van deze vergunningen naast digitale indiening ook digitale behandeling, besluitvorwordt gewijzigd in omgevingsvergunning. Inhoudelijk verandert er ming, publicatie en archivering. weinig. Op het procesmatige vlak zijn er wel wijzigingen. • geautomatiseerde koppeling van registratiesystemen voor programmering en handhaving. Vergunningen zonder samenloop • verbeterd accountmanagement voor (groepen van) klanten. De Wabo verplicht de overheid bij deze vergunningen: • integrale handhavingsacties. • dat de aanvraag digitaal ingediend kan worden met één indieningsformulier met één overzicht van toetsingsvereisten. Advies: In de bijlage bij de ‘Handreiking goede voorbeelden • dat bij fysieke indiening hiervoor een loket is ingericht. Vergunningenmanagement’ zijn een groot aantal voorbeelden • dat de provincie of het Rijk bevoegd gezag wordt voor het volopgenomen die de doelmatigheid, doeltreffendheid en klantgeledige object of de volledige activiteit als zij nu reeds bevoegd is richtheid kunnen verbeteren. Vergunningenmanagement omvat voor één deelvergunning. hierbij meer dan een vergunningprocedure. Het gaat nadrukkelijk • dat de vergunning binnen de reguliere procedure van acht weken ook om het voortraject en natraject. wordt verleend. Of bij de uitgebreide procedure binnen 26 weken. • dat bij termijnoverschrijding van een reguliere procedure de

10

Overigens biedt de coördinatieregeling reeds de mogelijkheid om de vergunningen voor een project gelijktijdig via één procedure af te geven. Deze gemeentelijke regeling is toegevoegd aan de WRO via de Interimwet stad-en-milieubenadering. Meer informatie hierover is in paragraaf 4.1 opgenomen. De Wabo treedt naar verwachting in 2008 in werking. Het is dus belangrijk om een goede balans te vinden tussen wat minimaal moet zijn geregeld in 2008 en wat op termijn als een meer structurele aanpassing van de organisatie als geheel gewenst is. De ‘verplichtingen’ en ‘verstandigheden’ kunnen op korte termijn (tot 2008) ondervangen worden door een heroriëntatie van de werkprocessen. Deze worden hierbij ruim geïnterpreteerd, dus inclusief benodigde competenties van medewerkers en ondersteunende middelen. Op langere termijn is vanuit het oogpunt van effectiviteit en efficiency een heroriëntatie op de organisatiestructuur nodig.

2.2 Vier stappen Het veranderproces voor het implementeren van de ‘verplichtingen’ en ‘verstandigheden’ verschilt per organisatie. Hierbij kunnen altijd de volgende vier stappen worden onderscheiden. Deze stappen worden in onderstaande paragrafen uitgewerkt. 1. Stap 1: formeer een projectgroep en creëer bestuurlijk draagvlak 2. Stap 2: bepaal de veranderstrategie 3. Stap 3: maak de belangrijkste opgaven voor de korte en lange termijn inzichtelijk 4. Stap 4: realiseer (afhankelijk van de gekozen strategie) de opgaven

Het is van belang om tot overeenstemming te komen en ook voldoende draagvlak bij het management en het bestuur te hebben voor de verandering. Het gaat daarbij vooral om het nut en de noodzaak om invulling te geven aan de organisatie rond de omgevingsvergunning. En dus nog niet om overeenstemming en draagvlak te verkrijgen voor details van de nieuwe organisatie. Bij de samenstelling van de projectgroep, kunnen enkele aandachtspunten worden genoemd. Naast de bekende algemene aandachtspunten van projectmatig werken, zijn er de volgende meer specifieke aandachtspunten: • Betrokkenheid. Zorg voor voldoende bestuurlijke betrokkenheid door naast een projectgroep gebruik te maken van een stuurgroep met deelnemers uit het hoger management en/of bestuur. • Informatievoorziening. Informeer de betrokkenen die geen deel uitmaken van de project- of stuurgroep en medewerkers die een rol hebben bij het verleningsproces periodiek over de mogelijke consequenties en opgedane inzichten. Naast de intern betrokkenen gaat het ook om betrokkenen van partnerorganisaties. • Vertegenwoordiging disciplines. De projectgroep dient medewerkers vanuit diverse disciplines te bevatten. De Wabo is immers geen wet die tot één discipline beperkt blijft. Gezien de mogelijke consequenties voor werkprocessen en organisatie wordt deelname op managementniveau aanbevolen, zowel vanuit de sectoren Milieu, Bouwen, Brandweer als vanuit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).

Praktijk: brede projectgroep De provincie Overijssel en de gemeente Hellendoorn hebben in een pilot ervaring opgedaan met het verlenen van een omgevingsvergunning. In samenwerking met Waterschap Regge en Dinkel en het bedrijf Koninklijke Ten Cate (KTC) wordt het proces 2.2.1 Stap 1: projectgroep en bestuurlijk draagvlak van de verlening van omgevingsvergunning nagebootst. Doel was De omgevingsvergunning vereist meestal een verbeterde samen- inzicht te krijgen in het proces waarbij meerdere overheidspartijwerking tussen disciplines binnen en buiten de organisatie. De en betrokken zijn. In de pilot wordt geëxperimenteerd om vanuit samenwerking wordt in een vroeg stadium bevorderd door geza- de gemeente tot één integraal advies te komen aan de provincie, menlijk een analyse te maken van de belangrijkste opgaven voor indien de provincie het bevoegd gezag is. Één aanspreekpunt de korte en lange termijn. En door gezamenlijk een plan van aan- (coördinator) vormt hierbij de spil binnen de gemeente. pak op te stellen en uit te werken. Zo wordt bovendien optimaal Er zijn afzonderlijke vergunningen afgegeven volgens de huidige van de aanwezige (brede) kennis binnen de organisaties gebruik procedures. Parallel hieraan wordt het proces doorlopen van het gemaakt. verlenen van een omgevingsvergunning. Met name wordt gekeken hoe de samenwerking tussen de overheidsinstanties verloopt

11

of de (dominante) visie op hoe je veranderingen doorvoert: via een projectaanpak of meer via een procesaanpak?

en de werkwijze door gebruikmaking van één loket. Er is een projectteam samengesteld, met deelname vanuit de gemeente, provincie, het waterschap, maar waarin ook KTC plaats heeft genomen. 2.2.2 Stap 2: veranderstrategie Voor een deel zijn de veranderingen vooraf te voorzien, zoals de afstemmingsbehoefte bij de samenloop van verschillende toetsingskaders. Andere benodigde veranderingen zullen via ‘trial & error’ aan het licht komen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de gedragslijn voor de wijze waarop deze afstemming tot stand wordt gebracht. Omdat veranderingen naast bijval altijd op weerstand stuiten is de centrale vraag: Hoe pakken we het aan? We zien dat in de pilots zeer verschillend met de veranderingen wordt omgegaan. De aanpak hangt bijvoorbeeld af van de reikwijdte van de verandering: “Is er bijvoorbeeld al een kanteling doorgevoerd?” (Haarlem), “Zijn de werkprocessen al herzien?” (’s-Hertogenbosch), “Is er reeds een grote slag gemaakt in de digitalisering van de werkprocessen en de koppeling van bestanden?” (Heusden). Maar ook belangrijk zijn het veranderpotentieel

De ervaringen van de pilots laten grofweg drie strategieën zien: een ontwerp-, een ontwikkelen een processtrategie. Voor een uitwerking van deze strategieën verwijzen we naar bijlage 5. De pilots laten zien dat er niet ‘één beste aanpak’ is. Het onderstaande schema helpt om een keuze te maken voor één van de veranderstrategieën. Uiteraard geeft dit schema geen blauwdruk voor ‘de beste’ strategie. In de praktijk is vrijwel altijd sprake van een (opeenvolgende) mix van strategieën. De juiste mix is onder meer afhankelijk van de veranderopgave, het veranderpotentieel van de organisatie en de projectgroep en de tijdspanne die is gegeven (Wat moet in 2008 sowieso veranderd zijn?). Bovendien zal tijdens een langer lopende en ingrijpende organisatieverandering ook sprake moeten zijn van strategiewisselingen.

Processchema voor het bepalen van de veranderstrategie Zijn in algemene zin de strekking, inhoud en implicaties van de WABO duidelijk?

start

Breng eerst (onder begeleiding) belangrijkste gevolgen in beeld

nee

ja Wordt opgave die de met zich Wabo meebrengt breed gedeeld? ja Kies in hoofdzaak voor ontwerpstrategie

nee

Is de verandering organisatiecultureel complex? ja

Kies in hoofdzaak voor procesaanpak

nee

Is de urgentie (tijdsdruk) hoog?

Is de verandering organisatiestructureel complex? nee ja

ja Kies in hoofdzaak voor cultuurgerichte ontwikkelstrategie

nee

Is de urgentie (tijdsdruk) hoog? ja

Kies in hoofdzaak voor kennisgerichte ontwikkelstrategie

nee

Wordt opgave gedeeld door management en bestuur? ja

nee

Zorg eerst voor consensus op directie- en bestuursniveau

12

Ook kan de strategie per veranderonderdeel verschillen. Specialistische vraagstukken die bijvoorbeeld met ICT te maken hebben, vragen op onderdelen een ontwerpaanpak. De vraag over hoe een balie ingericht kan worden als servicepunt zou meer ontwikkelingsgericht kunnen worden ingestoken. Is de veranderopgave het samenvoegen van de afdelingen bouw en milieu? Dan kan een procesbenadering een belangrijke bijdrage leveren aan het beter ‘begrijpen’ van elkaar en het definiëren van gewenste waarden, normen en werkopvatting. 2.2.3 Stap 3: inzicht in de opgaven Naast algemeen inzicht en commitment voor de verandering is een eerste meer specifiek inzicht in de eigen situatie van belang. De centrale vraag is: Wat is de veranderopgave? Meer in het bijzonder: Wat zijn de meest kritische zaken die moeten veranderen en wat zijn de meest kritische aandachtspunten bij het tot stand brengen van deze veranderingen? De inschattingmatrix (zie bijlage 1) kan helpen de veranderopgaven inzichtelijk te maken. Deze beknopte matrix bestaat uit vier delen. Het instrument kan verder op maat worden gemaakt door extra rijen/kolommen toe te voegen. Deel 1: verhogen kennisniveau Om het traject in te zetten, is het om te beginnen uiteraard van belang goed geïnformeerd te zijn over de Wabo en de wettige, beleidsmatige, financiële en organisatorische consequenties. Zonder kennis van de ‘verplichtingen’ en ‘verstandigheden’ die de Wabo aan de organisatie stelt, is het onmogelijk om de werkprocessen en organisatie(structuur) op een adequate wijze in te richten. Het bestuur, management, medewerkers en betrokken externe partijen dienen over voldoende kennis van het ‘Wabodossier’ te beschikken. Door het invullen van deel 1 van de inschattingsmatrix (zie bijlage 1) wordt inzichtelijk welke betrokkenen op welke onderdelen een kennistekort hebben. Hierna kan gericht geïnvesteerd worden in de verhoging van het kennisniveau. Deel 2: inzicht in commitment en consensus Naast een bepaald kennisniveau, is voldoende commitment en consensus een voorwaarde om veranderingen te realiseren. Deel 2 van de inschattingsmatrix kan hierbij helpen. Daarbij wordt weer een onderscheid gemaakt in de bovengenoemde typen betrokkenen. Als er onvoldoende commitment en consensus is, kan gericht gewerkt worden aan de verhoging hiervan.

Praktijk: supports inschakelen Voor elke wijziging geldt dat hiervoor draagvlak moet worden gecreëerd om de verandering ook daadwerkelijk geaccordeerd te krijgen. Immers, zelden vindt een wijziging plaats zonder weerstand. De gemeente Hoogeveen heeft een aantal fundamentele veranderingen doorgevoerd, waaronder een nieuw organisatiemodel. Prominent element in de gekozen strategie was ‘het verzamelen van supporters’. In praktijk betekende dit onder andere dat voorbeeldgemeenten zijn komen vertellen wat de grote voordelen van de verandering zijn. Andere voorbeelden zijn prominente ondernemers betrekken, een vertegenwoordiger van de academische wereld polsen, een gewaardeerd en bekend oud-bestuurder interesseren. Zo zijn er nog meer supporters te bedenken. Deel 3: inzicht in de wensen van de klant Bij het inrichten van de werkprocessen en de organisatie dient de klant centraal te staan. Voldoende inzicht in ‘wat de klant wil’ is noodzakelijk om de werkprocessen en organisatie op deze wensen aan te passen. Maak ook hierbij een onderscheid in het bestuur, management, de medewerkers en betrokken externe partijen. Bij een te gering inzicht in de klantwensen, is een verdieping wenselijk. Door het instellen van een klankbordgroep kunnen de wensen van individuele bedrijven, bedrijfsverenigingen, Kamers van Koophandel en burgers worden achterhaald. Praktijk: Klankbordgroep De gemeente Eindhoven heeft de relaties tussen de gemeente en (1) aanvragers, (2) interne diensten en (3) derden in een klankbordgroep van aanvragers in kaart gebracht. Aanvragers noemden als belangrijkste wensen: transparantie, consistentie, betrouwbaarheid, meedenken, geen onnodige stappen en kosten, één aanspreekbaar persoon en begrijpelijke informatie. Deel 4: inzicht in de impact voor de organisatie Het vierde deel van de inschattingsmatrix gaat over het bepalen van de globale omvang van de gevolgen van de Wabo voor de organisatiestructuur en –cultuur en de urgentie van de gewenste verandering. De volgende vragen vormen daarbij de rode draad:

13

1 Wat zijn de belangrijkste structuurveranderingen die we moeten (Wabo) en willen realiseren? • Wat zijn belangrijke en wat zijn minder belangrijke opgaven? Waarover bestaat nog onzekerheid? Waarover bestaat consensus, waarover juist niet? • Wat zijn urgente (waar tijdsdruk op staat) en wat zijn minder urgente opgaven? • Wat zijn op zichzelf staande opgaven en welke opgaven zijn dat niet? 2 Wat zijn de belangrijkste cultuurveranderingen die we moeten en willen realiseren? • Wat zijn de belangrijkste opgaven? • Waar liggen de grootste weerstanden? Waardoor ontstaan die? Waar liggen de grootste kansen? Hoe kunnen die worden benut? • Wie zijn de spelbepalers bij de veranderingen? Waarvan zijn veranderingen afhankelijk? Wat is het veranderpotentieel (het vermogen om te veranderen) van de huidige organisatie? 3 Hoe urgent zijn de veranderingen? • Wat moet in 2008 zijn geregeld? • Wat is (ook nu al) de grootste uitdaging? Afhankelijk van de urgentie voor het veranderen en de omvang van de gevolgen voor structuur en cultuur, kan een prioriteitsoverzicht worden opgesteld. De veranderingen die vóór 1-1-2008 doorgevoerd dienen te worden, krijgen een hoge prioriteit. De beschikbare financiële en personele middelen voor het veranderproces dienen besteed te worden aan de veranderopgaven met een hoge prioriteit. 2.2.4 Stap 4: realiseer de opgaven De beantwoording van bovenstaande vragen, in combinatie met de inschattingsmatrix in bijlage 1, maakt inzichtelijk waar de voornaamste opgaven liggen. In deze handreiking zijn de opgaven verdeeld in vijf kernthema’s. Hiermee wordt niet gepretendeerd volledig te zijn. De ervaringen van de pilots laten echter zien dat de uitdagingen voor de organisatie met name in deze vijf thema’s worden gezocht. De samenhang tussen de thema’s is in het schema hiernaast uitgewerkt.

De klant staat centraal bij de gemeentelijke dienstverlening. Het profiel van de klant (Wie komt wanneer met welke vragen waarheen?) dient te bepalen op welke wijze de overheid met een (aan)vraag omgaat. Het klantprofiel vormt hiermee de eerste schakel (hoofdstuk 3). De (aan)vraag van de klant vraagt grofweg twee acties van de overheid. Het betreft: • vergunningenproces: voortraject, procedure en natraject . • handhavingsproces: het handhaven van het genomen besluit. De wijze waarop de organisatie haar vergunningen handhavingsproces kan inrichten en welke keuzes de organisatie hierbij kan maken, wordt beschreven in respectievelijk de hoofdstukken 4 en 5. Afhankelijk van de keuzes die gemaakt worden voor het uitvoeren van het vergunningen handhavingsproces, dient de gemeente haar fronten backoffice (hoofdstuk 6) en haar informatiestromen (hoofdstuk 7) te organiseren.

Kernthema’s en hun samenhang

Klant Profiel klant en aanvraag

Werkprocessen Vergunningen Handhaving

Organisatie

Front- en backoffice ICT

14

Zoals gezegd wordt elk thema in de volgende hoofdstukken volgens een vast stramien beschreven: • In de eerste paragraaf ‘opgaven’ worden de consequenties van de Wabo voor de organisaties geschetst. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in de eisen uit de wet en de ‘verstandigheden’ die voortkomen uit het gedachtegoed achter de wet. • In de tweede paragraaf ‘keuzes en kansen’ wordt beschreven welke keuzes zich voordoen bij de inbedding. • Tot slot wordt in de derde paragraaf ‘aan de slag’ een handige lijst gegeven met aanbevelingen voor de aanpak.

15

3. Het klanten aanvraagprofiel

De Wabo vereist dat producten beter afgestemd worden op de klant. Maar wie is de klant? En om hoeveel aanvragen gaat het? Wie aan de slag gaat, moet eerst dit soort vragen inventariseren. Dit hoofdstuk vat samen wat belangrijk is bij het analyseren van het klanten aanvraagprofiel. Er worden handvatten gegeven voor het in kaart brengen van dit profiel. Het hoofdstuk eindigt net zoals alle volgende hoofdstukken met een praktische aanpak.

3.1 Opgaven Bij de dienstverlening van de overheid dient de voorgenomen activiteit centraal te staan, staat in het ‘Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht’. Dit betekent dat het stelsel van wetten en regels meer van ‘buiten naar binnen’ opgebouwd dient te worden. In plaats van vanuit de toevallige organisatie van de overheid. Een klantgerichte aanpak is maatwerk en gaat verder dan de ‘eisen’ die de Wabo stelt. Het startpunt van het ‘veranderproces’ is dus de ‘klant’ en zijn ‘(aan)vraag’. De uitdaging is om een organisatie op te tuigen, die voldoende aansluit op de klantvragen. Hierbij dient de organisatie zich te laten leiden door het globale profiel van de klant. Het inrichten van de organisatie op basis van uitzonderingen leidt tot relatief grote investeringen met een geringe meerwaarde. Wel dient, door aan te sluiten op de klantvraag, binnen kaders maatwerk te worden geboden. Dit alles met de uitdaging de dienstverlening richting de klant te verbeteren. Twee vragen zijn bij het klanten aanvraagprofiel van belang: • Met welke vragen bereikt de klant de organisatie? • Wat is het kennisniveau van de klant? Zaken die in 2008 geregeld moeten zijn op grond van de Wabo - Werkprocessen afstemmen op de klantvraag; doorwerking van de klantwensen in de organisatie. Zaken die raadzaam zijn om in 2008 te hebben geregeld • Inzicht in kwalitatief en kwantitatief klantprofiel: totaal aantal situaties en aantal aanvragen per jaar; • Opgeschoonde en zo mogelijk gekoppelde databestanden die inzicht geven in samenloop; • Koppeling systemen op kerngegevens aanvragen (samenloop, proceduretermijn, kennisniveau aanvrager, complexiteit etc.).

3.2 Keuzes en kansen Wie is de klant? Wat wil de klant? Om inzicht te krijgen in het klantprofiel moet er een analyse gemaakt worden van ‘de klant’ die een activiteit wil realiseren en van ‘de vraag’ die de klant aan de organisatie voorlegt. Daarmee wordt de uitgangssituatie duidelijk. Praktijk: schetsen klanten aanvraagprofiel is cruciaal De gemeente ’s-Hertogenbosch stelde in de pilot vast dat de impact van de Wabo voor de aard van het klanten aanvraagprofiel en de werkwijze van de gemeente beperkt is tot zo’n vijf procent van de aanvragen. Het gaat daarbij vooral om: • Binnenstad-ondernemers en horeca hebben vooral te maken met gebruiks-, bouw-, terras- en sloopvergunningen, reclameuitingen en monumentenvergunningen. Voor wat betreft milieu valt deze groep onder de meldingen; • Bedrijven waarbij sprake is van nieuwe processen en nieuwbouw: bouw-, milieu- en Wvo-vergunning of melding; • Projectontwikkelaars: bouwen aanlegvergunningen, vrijstellingen; • Burgers: bouwvergunningen met soms kap- en monumentenvergunning Afgezien van de procedurele veranderingen, verandert met de komst van de Wabo voor de overige 95 procent het klanten aanvraagprofiel niet wezenlijk, is de indruk van de gemeente. De gemeente ziet dan ook geen reden om op basis van een samenloop van vijf procent van de gevallen, de organisatie ingrijpend te veranderen. Andere pilots komen tot percentages die variëren van vijf tot vijftien procent. 3.2.1 Eerst inventariseren, dan analyseren Een analyse geeft inzicht in de dossiers die de organisatie dient te behandelen. Bij de analyse dient nagegaan te worden welke elementen van ‘de klant’ en ‘de vraag’ cruciaal zijn voor het inrichten van de organisatie. Hierbij kan met name worden gedacht aan: • De samenloop (inhoudelijke reikwijdte); meervoudige of enkelvoudige aanvraag? • De technisch-inhoudelijke omvang; inhoudelijk ingewikkeld of ‘standaard’ initiatief? • De procedurele complexiteit; normale of uitgebreide procedure? • De wijze van indienen; formeel (balie, call-centre, digitaal) of informeel? • De betrokkenheid van derden; wel of geen afstemming met vergunningpartners? • De maatschappelijke context; wel of geen bezwaar en beroep?

16

• De kennis van de aanvrager; wel of geen ondersteuning nodig bij de aanvraag? • Eigen beleid: wel of geen prioriteiten (doelgroepen, thema’s) gesteld? Voor een eerste inventarisatie is het handig om een eenvoudige matrix te maken aan de hand van de twee meest kritische elementen die inzicht geven in ‘de klant’ en ‘de vraag’. Deze kunnen voor iedere organisatie anders zijn. Het ligt voor de hand vooral te kijken naar de mate van samenloop (aantal toetsingskaders), de wijze van indiening en de procedurele complexiteit. Hieronder zijn twee voorbeelden van inventarisatiematrixen opgenomen, waarin twee van bovengenoemde elementen zijn gecombineerd.

Praktijk: wijze van kijken naar de klant bepaalt taakstelling frontoffice De gemeente Enschede onderscheidt de procedure / vergunningtypen op basis van: • voldoende versus onvoldoende kennis bij aanvrager; • eenvoudig versus complexe procedure; Iedere combinatie van bovenstaand onderscheid, vraagt een andere klantbenadering en hiermee een andere inzet van instrumenten (digitaal loket, balie, accountmanagement) in de frontoffice. Er is zodoende sprake van aanbod op maat. Door het kennisniveau van de klant te verhogen, tracht de gemeente zoveel mogelijk aanvragen direct aan het (digitale) loket af te handelen.

Een analyse van de globale aantallen klantcontacten en aanvragen per cel van de meest kritische elementen geeft inzicht wat de opgaven voor de organisatie, vanuit de klant en zijn vraag bezien, zijn. Kortom, het klanten aanvraagprofiel wordt zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin duidelijk. Deze werkvoorraad bepaalt op zijn beurt welke eisen moeten worden gesteld aan de organisatie (structuur, capaciteit, competenties, ICT etc.).

Twee voorbeelden van matrices Voorbeeld 1: complexiteit en aard procedure

Voorbeeld 2: wijze van indiening en aard procedure

Normale procedure

Uitgebreide procedure

Normale procedure

In hoofdzaak enkelvoudig (geen of beperkte samenloop)

b.v. eenvoudig bouwwerk eventueel in combinatie met kapvergunning

b.v. groter bouwwerk, niet ressorterend onder huidige Wm

Formele indiening

b.v. digitale aanvraag via internet voor de bouw van een serre

b.v. aanvraag aan de balie voor uitbreiding van de productieruimte van een zeer milieuhinderlijk bedrijf

In hoofdzaak meervoudig (samenloop)

b.v. realisatie kleiner bouwwerk met vergunning voor indirecte

b.v. provincionale inrichting, ressorterend onder huidige Wm met diverse delen inzake bouwen, sloop water, etc.

Informele indiening

b.v. via handhaver bouwtoezicht ontvangen aanvraag van een inwoner voor de bouw van en schuurtje

b.v. via Wethouder ontvangen aanvraag van ondernemer voor de bouw van een milieuhinderlijk bedrijf

Uitgebreide procedure

17

Gemeente Eindhoven: “De complexiteit van een vergunning wordt met name bepaald door de kennis en variëteit van de aanvrager, alsmede door de maatschappelijke aanvaardbaarheid van het plan.”

Aan de hand van het profiel wordt bekeken wat de werkvoorraad zal zijn voor het gemeentelijke burgerloket en het regionale bedrijvenloket. Het profiel wordt ook gebruikt om te bekijken wat in de gemeentelijke frontoffice kan worden afgewikkeld (‘klaarterwijl-u-wacht-vergunning’). Uitgangspunt daarbij is dat het om vergunningen aan burgers gaat waarvoor een reguliere procedure geldt en er geen sprake is van samenloop. De omgevingsvergunning verenigt in zekere zin: a. vergunningen die nodig zijn om iets te realiseren. Bijvoorbeeld bouwen monumentenvergunning; b. vergunningen die nodig zijn om bijvoorbeeld (structureel) iets te mogen produceren, beheren of exploiteren. Bijvoorbeeld milieu- en gebruiksvergunning. Een belangrijk verschil tussen beide type vergunningen is dat de laatste groep periodiek geactualiseerd dient te worden. Dit vereist een ander soort inzicht in het klanten aanvraagprofiel.

3.2.2 Het klanten aanvraagprofiel In de uiteindelijke situatie is bij voorkeur sprake van een integraal of gekoppeld gegevensbestand van bijvoorbeeld objecten, kadastrale gegevens, adressen en rechtspersonen. Deze gegevens dienen actueel gehouden te worden. Een dergelijke ICT-voorziening zal ook de mogelijkheid bieden om op elk gewenst moment elke gewenste uitsnede van bijvoorbeeld samenloop of kritische paden (In welke type gevallen staan de termijnen structureel onder druk?) te maken. Praktijk: klanten aanvraagprofiel op regionale schaal Inzicht in het klanten aanvraagprofiel kan ook van belang zijn als er regionaal wordt samengewerkt en de mate van afstemming tussen bijvoorbeeld gemeente en milieudienst moet worden bepaald. De gemeente Dordrecht en de Milieudienst Zuid-Holland Zuid hebben inzicht verkregen in hun werkvoorraad (Welke aanvragen kunnen verwacht worden?) door gebruik te maken van een matrix met drie variabelen: • bevoegd gezag • aard van de procedure (regulier of uitgebreid) • aantal wettelijke kaders waaraan moet worden getoetst (samenloop)

18

3.3 Aan de slag Organisaties die willen veranderen in meer klantgerichte organisaties wordt voorgesteld om met behulp van de volgende stappen het klanten vraagprofiel in beeld te krijgen: 1. Analyseer de beschikbare basisbestanden (milieu, bouwen, gebruik, kappen, monumenten etc.). Inventariseer met deze bestanden: • het jaarlijks aantal verleende vergunningen • het totaal aantal vergunde situaties. Idealiter bestaat er één bestand of aan elkaar gekoppelde bestanden waarin de samenloop tussen verschillende aspecten van de aanvraag direct zichtbaar is. Vaak zal dit echter nog niet de praktijk zijn. Maak zo nodig een ‘expertschatting’ van aantallen. Let hierbij op dat de achterhaalde gegevens van meerwaarde zijn voor het verandertraject. Advies: statisch en dynamisch klanten aanvraagprofiel Maak bij het inventariseren van het klanten aanvraagprofiel onderscheid in ‘aantal behandelde aanvragen per jaar’ (jaarproductie) en het ‘totaal aantal vergunde situaties’ (vergunningenbestand). De jaarproductie is met name van belang voor het eerste type vergunningen. Het aantal vergunde situaties betreft het aantal activiteiten/locaties waarvoor een vergunning geldt die periodiek geactualiseerd dient te worden en waarvoor periodiek toezicht georganiseerd dient te worden. 2. Bepaal met het management, vergunningverleners, eventueel andere betrokken instanties wat de meest kritische elementen zijn bij de implementatie van de Wabo. Zie de opsomming in paragraaf 3.2.1. Advies: het belang van het maken van een gezamenlijke analyse De omgevingsvergunning vereist in veel gevallen een verbeterde samenwerking tussen disciplines binnen en buiten de organisatie. Door gezamenlijk een analyse uit te voeren van ‘de klant’ en ‘de vraag’, krijgen de disciplines beter inzicht in elkaars vakgebieden en opgaven. 3. Maak op basis van de twee meest kritische factoren een matrix. Bij meerdere kritische factoren dienen de relaties in andere modellen of meerdere matrices weergegeven te worden.

Advies: kwantitatief en kwalitatief profiel Maak een inschatting van het klanten aanvraagprofiel en de meest kritische elementen in de procedures en werkprocessen. Denk daarbij echter niet alleen aan de kwalitatieve aspecten maar ook aan de kwantitatieve aspecten: de organisatie zal immers worden ingericht op basis van de gevallen die relatief het meeste voorkomen. Voor de bijzondere gevallen moeten vaak bijzondere voorzieningen worden getroffen. Maak eventueel aanvullende of aparte matrices voor specifieke klantgroepen. Bijvoorbeeld bedrijven versus burgers, horeca, monumenten. 4. Bediscussieer aan de hand van deze matrix met de vergunningenverleners welke vormen van samenloop (naar schatting) in welke aantallen, jaarlijks en op het totale vergunningenbestand, globaal voor zullen komen. Onderscheid hierbij eventueel klantgroepen. 5. Bediscussieer met de betrokken leidinggevenden, vergunningverleners en eventueel andere betrokken instanties wat, gelet op het klanten aanvraagprofiel, de sterke en zwakke punten van de huidige organisatie zijn. 6. Leg deze eerste schets van het ‘klanten aanvraagprofiel‘ vast. Aan de hand hiervan kan een beeld worden gevormd over de (vanuit de klant) gewenste aanpassingen van het vergunningen handhavingsproces en de vorming van de fronten backoffice en ICT. 7. Zie dit niet als een eenmalig proces: door op meerdere momenten de klanttevredenheid te meten en voornaamste ‘ergernissen’ van burgers en bedrijven te inventariseren, wordt voortdurend met een kritisch oog naar de dienstverlening gekeken. Door vervolgens verbeteringen door te voeren zal het resultaat in de klanttevredenheid zichtbaar moeten worden!

19

4. Het vergunningproces

De Wabo daagt de gemeenten, provincies en waterschappen uit om meer klantgericht (transparantie, snelheid en eenvoud) te kijken naar de interne en externe samenwerking. In het vorige hoofdstuk is beschreven hoe de klant en zijn vraag centraal gesteld kunnen worden. Dit hoofdstuk gaat in op de gevolgen voor het vergunningproces. Nadat in de eerste paragraaf de vereisten en mogelijkheden zijn weergeven, gaat de tweede paragraaf in op de keuzes en kansen. Vier zaken blijken van belang: het serviceniveau, het werkproces, de coördinatie en de uitvoering en daarmee de competenties van medewerkers. Tot slot is de aanpak in zes stappen uitgewerkt.

4.1 Opgaven

Hier zal in geïnvesteerd moeten worden. Als dit degelijk en doordacht gebeurt, verdient dat zich op termijn terug. Denk daarbij aan lagere administratieve en bestuurlijke lasten, hogere klanttevredenheid en grotere bestuurskracht. De coördinatieregeling is een opstapje naar de omgevingsvergunning1. Deze gemeentelijke regeling is toegevoegd aan de WRO via de Interimwet stad-en-milieubenadering. Met behulp van deze coördinatieregeling kan een gemeente de vergunningen voor een project gelijktijdig via één procedure afgeven. Ook inspraak en beroep vindt voor alle besluiten in één keer plaats. Zo ontstaat eerder duidelijkheid over de plannen van de gemeente. Bovendien wordt stapeling van procedures vermeden. En dus het risico van fouten en repeterende bezwaar- en beroepsprocedures. Met één aanvraagformulier en één besluit zet de omgevingsvergunning nog een stap verder.

Bij de vergunningverlening in de reguliere procedure is de termijn van acht weken de belangrijkste uitdaging. Voor de vergunningen met meerdere toetsingskaders geldt de stroomlijning Zaken die in 2008 geregeld moeten zijn op grond van de Wabo van procedures als voornaamste opgave. Om dat te realiseren • Beleid inzake het procesmanagement van vergunningprocessen zal meer moeten worden samengewerkt. Aan communicatie en (duidelijkheid waar coördinatie ligt); informatiebeheer, al dan niet digitaal, worden hoge eisen gesteld. • Procedurele afspraken tussen provincie, waterschap en gemeente voor situatie dat afstemming nodig is; • Globale consensus over het serviceniveau richting aanvrager. Gemeente Heusden: “De omgevingsvergunning hoeft niet te leiden tot verhoging van de werkdruk. Er komen immers niet Zaken die raadzaam zijn om in 2008 te hebben geregeld méér feitelijke werkzaamheden op de gemeente af. Het gaat • Gespecificeerd beleid inzake serviceniveau richting aanvrager; om het goed organiseren van de aan de omgevingsvergun• Gedifferentieerde taakstelling en werkprocessen in vergunningning gekoppelde werkzaamheden. Kortere proceduretermiproces; jnen betekenen niet méér werk, maar verandering van de • Organisatorische afspraken (op dossierniveau) tussen gemeente, planning van de werkzaamheden.” waterschap en provincie.

4.2 Keuzes en kansen De komst van de omgevingsvergunning vraagt van het bevoegd gezag een klantgerichte benadering. Dit heeft uiteraard consequenties voor competenties van bijvoorbeeld accountmanagement, uitvoeringsstijl en de voorzieningen (zoals digitaal loket). Het dwingt echter ook tot nadenken over het serviceniveau bij de vergunningverlening. Het gaat daarbij bijvoorbeeld over zaken als de informatievoorziening (algemeen, specifiek, procedureel, inhoudelijk etc.),

1

Voor het gebruik van de coördinatieregeling is een handreiking opgesteld. Tevens is hiervan een VROM productblad beschikbaar.

20

Gemeente Haarlem: “De aanvrager maakt nu 10 afspraken met 10 specialisten. De overheid moet ervoor zorgen om zoveel mogelijk in één afspraak te regelen. Het dilemma is dat de aanvrager op diverse momenten wil spreken met verschillende specialisten”

4.2.1 Serviceniveau Met name de wens van de klant voor begeleiding (volgens het klanten aanvraagprofiel) dient uitgangspunt te zijn bij het bepalen van het serviceniveau. Veel gemeenten werken hiervoor al met accountmanagers. In de praktijk speelt vooral de vraag hoe met het vooroverleg omgegaan dient te worden. Globaal zijn er twee serviceniveaus mogelijk. Procedureel serviceniveau Het eerste is een sterk procedureel serviceniveau en gaat uit van een zo kort mogelijk of zelfs zoveel mogelijk vermijden van vooroverleg. De inhoudelijke afwegingen worden in de formele procedure gemaakt. De service is vooral proceduregericht: zorgen dat de klant snel de juiste informatie en terugkoppeling krijgt. Hiertoe hoort bijvoorbeeld ook het snel en specifiek aangeven op welke punten een aanvraag (of concept-aanvraag) niet voldoet.

de bereikbaarheid (uren per dag, dagen per week, balie, telefonisch etc.) maar vooral intensiteit en de wijze waarop het bevoegd gezag de aanvrager begeleid in het indienen van de aanvraag. Bijzondere situatie: waterschap, provincie of gemeente als vergunningmanager? Als de toetsing van een aanvraag op meerdere overheidsniveaus (gemeente, waterschap, provincie of Rijk) plaatsvindt, is coördinatie noodzakelijk. In feite verzorgt de ontvanger van de aanvraag de coördinatie van het primaire vergunningproces waar het gaat om ontvangst(bevestiging) en doorsturen naar het bevoegde gezag. De reikwijdte van de aanvraag (gaat het om het bouwen van een fietsschuurtje bij een grote inrichting of om het bouwen van een nieuwe productiehal?), bepaalt de keuze voor een meer procedurele of meer projectmatige coördinatie. Afhankelijk waar het accent ligt in een aanvraag (bouw, milieu, overige, meervoudig etc.), kan het doelmatiger zijn de coördinatie bij Rijk, provincie, waterschap of gemeente neer te leggen. Hiervoor dienen algemene en per dossier/aanvraag specifieke afspraken gemaakt te worden over de organisatie van het vergunningproces.

Een voordeel van deze benadering is dat de aanvrager mogelijk wat meer wordt gedwongen om met een goede aanvraag te komen en zelf te analyseren of het initiatief haalbaar is. Zeker voor het bevoegd gezag lijkt de grip op de inzet beter. Als de stukken onvolledig zijn, is het in het aan de initiatiefnemer om hiervoor te zorgen. Nadeel kan zijn dat de tijdsdruk op de procedure toeneemt. Zeker in complexere gevallen waar veel coördinatie nodig is. Procesmatig/inhoudelijk serviceniveau Het tweede is een meer procesmatig/inhoudelijk serviceniveau. Uitgangspunt is een vooroverleg waar in feite alle inhoudelijke zaken worden afgestemd en geregeld zodat de formele procedure vooral een administratief-juridische aangelegenheid is. Er wordt in mindere of meerdere mate ook samen met de aanvrager nagedacht over het oplossen van knelpunten rond bijvoorbeeld de plaatsing van installaties of bouwkundige aspecten. Praktijk: actief stimuleren van aanvragers De gemeente Ede bekijkt of het mogelijk is om administratieve lasten voor de aanvrager te verminderen. Conclusie is dat het investeren in de oriëntatiefase loont. Denk daarbij aan inzicht krijgen in de reikwijdte van het initiatief en het analyseren van de op te lossen vraagstukken. De rest van het proces verloopt daardoor voor zowel aanvrager als gemeente sneller. Kanttekening is wel dat het investeren in de oriëntatiefase niet moet leiden tot eindeloos vooroverleg. De oriëntatiefase moet in enkele korte slagen afgewikkeld kunnen worden.

21

Voordeel hiervan kan zijn dat de procedurele druk minder wordt gevoeld. De aanvrager heeft bij het ingaan van de formele procedure mogelijk wat meer zekerheid. Belangrijke nadelen zijn de mindere transparantie voor belanghebbenden en de hoeveelheid tijd die erin gaat zitten. Het laatste geldt zowel voor de aanvrager als voor het bevoegd gezag. Bovendien kan het beeld ontstaan dat het bevoegd gezag teveel als (gratis) adviseur van de initiatiefnemer optreedt.

Gemeente Hellendoorn: “Vooroverleg wordt belangrijker met de Wabo, niet per definitie korter.”

Waarschijnlijk ontstaat in praktijk een mix van deze serviceniveaus. Met een onderscheid tussen relatief eenvoudige gevallen (meer procedureel serviceniveau) en zeer complexe gevallen (meer procesmatig/inhoudelijke serviceniveau). Praktijk: Managen kritieke paden werkprocessen De gemeente Valkenswaard onderscheidt bij het toetsen van een aanvraag drie stadia: • Ruimtelijke eisen: past het initiatief binnen het bestemmingsplan? Is vrijstelling mogelijk als dat niet het geval is? • Technische eisen: wat zijn de milieu-, bouwtechnische voorwaarden waarbinnen het initiatief mag worden gerealiseerd? • Gebruikseisen: welke eisen worden aan het gebruik en exploitatie gesteld in verband met bijvoorbeeld milieu, veiligheid, drank- en horeca? Voor de gemeente is vooral een goede afstemming van de kritieke paden van belang. Als immers een aanvraag op technisch eisen moet worden afgewezen, hoeft geen ruimtelijke beoordeling plaats te vinden en omgekeerd. Door deze kritieke paden beter te managen, verwacht te gemeente minder inzet te hoeven plegen en heeft de aanvrager bovendien sneller duidelijkheid. Vragen die daarbij aan de orde komen zijn: Waar kunnen processen parallel lopen? Is het mogelijk de risico’s te managen door een deel van de beoordeling aan te houden tot een ander deel bekend is? 4.2.2 Onderdelen werkproces Belangrijk gevolg van de Wabo is dat het behandelingsproces rond een vergunningaanvraag sterker gaat afhangen van het aanvraag- en klantprofiel (samenloop, complexiteit, kennis etc.) én het serviceniveau dat het bevoegd gezag nastreeft bij de vergunningverlening. Dit zal leiden tot werkprocessen die variëren in: • Belang en inzet intake/vooroverleg; • Inhoudelijke advisering en afstemming (interne en externe adviseurs);

• Procesbewaking (termijnen, workflow, etc.); • Kwaliteitsbewaking (inhoudelijk, juridisch, relationeel, bedrijfsmatig, etc.); • Klantcontact (inhoud, intensiteit, frequentie, etc.). Vooral voor de complexere aanvragen waar meerdere toestemmingsvereisten nodig zijn, zullen aan het vergunningproces zwaardere eisen worden gesteld dan het afwikkelen en eventueel afstemmen van de huidige sectorale vergunningen. Om dit goed te kunnen doen, is het van belang om een beeld te hebben van de taakstelling en het profiel van een medewerker die verantwoordelijk is voor het vergunningproces. Praktijk: hoe verkort je de vergunningprocedures? De achterliggende gedachte van de Wabo is het versnellen van procedures. De gemeente Enschede heeft hiervoor een aantal manieren uitgewerkt: • Het vergroten van het kennisniveau bij de aanvragers. Enschede heeft onder andere een digitaal overheidsloket voor ondernemers ingericht en ‘de vergunningwijzer voor bedrijven’ ontwikkeld.

22

Modellen voor werkprocessen • Het versnellen van de toetsing van vergunningaanvragen. Aanvragen van gecertificeerde aanvragers (of van aanvragers Reguliere Uitgebreide waarin op andere gronden groot vertrouwen bestaat) worden procedure procedure afgedaan met een lichtere toets. • Het maken van onderscheid tussen gevoelige en niet gevoelige beslissingen. Bij procedures die sequentieel doorlopen aanvrager aanvrager moeten worden ligt vaak een beoordelingsmoment bij een loket In hoofdzaak andere overheidslaag i.c. de provincie daar waar het gaat om loket enkelvoudig ruimtelijke vraagstukken (bestemmingsplanwijzigingen). Dat coördinator werkt vertragend. Door voor de niet gevoelige beslissingen te afdeling x afdeling y afdeling x afdeling y kiezen voor het snel doorlopen van de procedure of zelfs direct af te doen (hiervoor bijvoorbeeld algemene regels of algemeen beleid op te stellen) kan tijdwinst worden behaald. • Het wijzigen van rol van vergunningverleners. In Enschede is aanvrager aanvrager vanwege de geschiedenis gekozen een afstandelijk formele rol van de vergunningverleners richting bedrijven. Bedrijven loket loket In hoofdzaak moeten zelf met een ontvankelijke aanvraag komen. Bedrijven meervoudig coördinator coördinator moeten zelf bedenken wat ze willen waarbij ze zelf de regels moeten interpreteren. De vergunningverlener toetst en beoorafdeling x afdeling y afdeling x afdeling y deelt dit slechts. Dit leidt ertoe dat de processen niet altijd even vloeiend verlopen. De gemeente is van mening dat, als de rol en houding van vergunningverleners wijzigt in een grotere meedenken adviesrol, dit veel winst kan opleveren; zowel inhoudelijk als communicatief. Het model ‘procedurele coördinatie’ gaat uit van een werkproces waarbij de aanvraag achtereenvolgens de verschillende (interne) loketten passeert zoals bijvoorbeeld registratie, ontvangstbeves4.2.3 Vier modellen voor werkprocessen tiging, beoordeling ontvankelijkheid, inhoudelijk advies. De aanIn het werkproces rond de vergunningverlening zijn globaal vier vrager heeft alleen te maken met het formele loket (frontoffice) modellen voor werkprocessen denkbaar: waar de aanvraag is ingediend. Er is geen direct contact tussen • procedurele coördinatie aanvrager en backoffice. De coördinatie is geregeld in de werk• professionele coördinatie processen. De deelprocessen wachten in principe op elkaar. Het • coördinatie door vergunningmanager vergunningproces wordt gecoördineerd door de frontoffice (loket • coördinatie door projectteam voor aanvraag) en/of door de workflow. Het model ‘procedurele coördinatie’ zal vooral kunnen worden gehanteerd bij relatief Deze modellen kunnen geplaatst worden binnen de cellen van eenvoudige vergunningsituaties met weinig bestuurlijke beslisde voorbeeldmatrix 1 in paragraaf 3.2.1. Het model ‘procedurele ruimte. Bijvoorbeeld kleine bouwactiviteit die binnen het bestemcoördinatie’ is handig voor de aanvragen die enkelvoudig zijn en een reguliere procedure doorlopen. Bij aanvragen die meervoudig mingsplan past. zijn en waarvoor een uitgebreide procedure doorlopen dient te worden, ligt het gebruik van het model ‘coördinatie door projectteam’ meer voor de hand.

23

municatie met de aanvrager. De vergunningmanager is voor de klant én voor het bevoegd gezag de eerstaangewezen persoon om de aanvraag in goede banen te geleiden. De vergunningmanager kan deel uitmaken van de frontoffice of van de backoffice. In de backoffice heeft de vergunningmanager puur een rol bij de afstemming van bijvoorbeeld adviezen. Op het moment dat een vergunningmanager in contact treedt met een aanvrager, maakt hij operationeel onderdeel uit van de frontoffice.

Model ‘procedurele coördinatie’

aanvrager

loket

Afdeling x

Afdeling y

Praktijk: coördinatie van het vergunningproces als gesplitste verantwoordelijkheid Het vergunningproces betreft de gehele begeleiding van de aanvraag. Dus van het eerste contact tot in elk geval het afgeven van de beschikking. Voorgaande schets ging ervan uit dat de coördinatie van het vergunningproces (met uitzondering van mogelijk het eerste contact) in handen is van één en dezelfde vergunningmanager. Dit hoeft echter niet zo te zijn. De gemeente Ede maakt een onderscheid tussen een intakemanager en een vergunningmanager. De intakemanager is verantwoordelijk voor het in goede banen geleiden van het eerste contact en het bepalen van de reikwijdte en belangrijkste implicaties van de aanvraag. De intakemanager is het aanspreekpunt voor de aanvrager. De vergunningmanager is intern verantwoordelijk voor een goede technisch-inhoudelijke en juridische afwikkeling. Bij het model ‘vergunningmanager’ is de inschatting dat er extra coördinatievoorziening nodig is. Dit kan gaan om de verschillende betrokken organisatieonderdelen en/of instanties. Maar mogelijk ook om coördinatie in relatie tot de klant. Een medewerker treedt op als vergunningmanager. Hij of zij verzorgt de procedurele afstemming tussen de verschillende interne en externe adviseurs en de com-

Praktijk: werkverdeling testen in praktijk Hoe zorg je ervoor dat alle relevante kennis/disciplines (en daarmee medewerkers) op een adequate wijze bijdragen aan de totstandkoming van de omgevingsvergunning? Deze vraag staat centraal in de gemeente Berkelland. De gemeente heeft een Gemeentewinkel, die als frontoffice te typeren is. Binnen deze frontoffice heeft een accountmanager de taak elke aanvraag tot een ‘goed einde te brengen’. Voor de inbreng van de verschillende kennisvelden heeft de gemeente twee werkmethoden ontwikkeld die in praktijk worden getest: 1. Doorgeven van map/dossier 2. Opdelen van map/dossier

Model ‘vergunningmanager’

aanvrager

loket

coördinator

Afdeling x

Afdeling y

24

Op de eerste manier wordt de behandeling van de vergunning telkens doorgegeven aan de volgende specialist. Bij de tweede werkmethode wordt aan het begin een verdeling gemaakt en vervolgens onder de specialisten uitgezet. In beide werkmethoden zijn er twee varianten. Variant A betekent dat behandeling beperkt blijft tot de Gemeentewinkel (kleine cirkel om de accountmanager). Terwijl variant B uitgaat van betrokkenheid van de vakdisciplines (grote cirkel om de accountmanager). De praktijk in de gemeente Berkelland zal moeten uitwijzen welke werkmethode de voorkeur heeft. Of dat voor beide werkmethoden naast elkaar wordt gekozen. Het onderstaande model ‘professionele coördinatie’ gaat ervan uit dat de dossierbegeleiding bij die afdeling/specialist ligt waar de hoofdzaak van de vergunning zich bevindt. Dit zal meestal of bouwen of milieu zijn. Het gaat om aanvragen waar naar verwachting meer specifiek en vakinhoudelijk overleg nodig is tussen aanvrager en bevoegd gezag waar het gaat om de hoofdzaak van de vergunning. De vakspecialist die optreedt als vergunningmanager zal vanuit de backoffice op bepaalde momenten (operationeel) onderdeel uitmaken van de gemeentelijke frontoffice.

Model ‘professionele coördinatie’

Het onderstaande model ‘projectteam’ gaat ervan uit dat er ook op meerdere inhoudelijke en specialistische vlakken nader contact en overleg nodig is met de aanvrager en dat ook op inhoudelijk vlak (enige) interne afstemming nodig is. De vergunningmanager treedt in dit geval op als projectleider en betrekt waar nodig inhoudelijk specialisten bij de behandeling van het dossier. Zowel de vergunningmanager als de vakinhoudelijke specialisten zullen op gezette momenten (operationeel) onderdeel uitmaken van de frontoffice en contact hebben met de aanvrager. Praktijk: samenspel in complexe situaties Voor de gemeente Eindhoven is de gecoördineerde en integraal afgewikkelde vraag een belangrijk aandachtspunt. Daarbij gaat het zowel om de afstemming met de aanvrager (herkenning klantvraag) als om de overheidsinterne afstemming (bouwen, milieu, milieudienst, waterschap, provincie) in de uitvoeringsfase. Zo is rond de herontwikkeling van bedrijventerrein Strijp S een vergunningenteam ingesteld dat uitgaat van een integrale (gecoordineerde) benadering van de vergunningverlening. Dit is vooral nodig bij risicovolle bedrijven ofwel complexere situaties op het

Model ‘projectteam’

aanvrager

aanvrager

loket

loket

coördinator

coördinator

Afdeling x

Afdeling y

Afdeling x

Afdeling y

25

bedrijfsterrein. Om dit goed te laten verlopen, is een handreiking opgesteld. Hierin worden de volgende randvoorwaarden voor een succesvolle integrale vergunningverlening in complexe situaties genoemd: • periodiek samen bijeen willen komen; • de bereidheid hebben om vroegtijdig onderling gegevens en overwegingen uit te wisselen; • gezamenlijk een kader voor de samenwerking en voor de vergunningverlening ontwikkelen; • de bereidheid hebben om binnen de wettelijke kaders gezamenlijk oplossingen te vinden; • de bereidheid hebben om met mandaat afspraken te maken en die ook naar derden uit te dragen. 4.2.4 Profiel vergunningmanagers Om te waarborgen dat vergunningmanagers voldoende kunnen sturen, dienen voor werkprocessen waarbij meerdere overheidsniveaus (extern) of meerdere afdelingen (intern) betrokken zijn, afspraken gemaakt en nageleefd te worden. Dit in verband met het risico van termijnoverschrijding en ongewenste uitloop van procedures.

Provincie Overijssel: “Deze manager moet mogelijkheden (beter nog: bevoegdheden) hebben om de back office aan te sturen.”

Het profiel en de taken van een vergunningmanager hangen af van: • het algemene klant/aanvraagprofiel. Zijn er veel complexe situaties waar een projectleider nodig is? Of kan vaak worden volstaan met een procedurele coördinatie? • de eventueel bredere taakstelling van een vergunningmanager. Is dit een aparte functie of taak binnen functie? Bijlage 4 bevat een voorbeeld van een taakstelling en profiel van een vergunningmanager. Praktijk: onderscheid accountmanagers en -beheerders De gemeente Haarlem koppelt, afhankelijk van het vraagprofiel, aan elke aanvraag een accountmanager of accountbeheerder. De accountmanager wordt bij complexe aanvragen ingezet, de accountbeheerder op eenvoudigere aanvragen. Zij zijn enig en direct aanspreekpunt voor de aanvrager. Bij een volgende aanvraag wordt getracht dit onder te brengen bij dezelfde accountmanager of -beheerder. Zo krijgt de aanvrager te maken met een bekend gezicht. De accountmanager is een HBO-functie, bij de accountbeheerder wordt MBO verlangd. Praktijk: geen vergunningenmanagement zonder inhoud Het profiel van de vergunningmanager zal niet alleen worden bepaald door het profiel van de aanvraag of de klant alleen. Ook de basisopvatting over hoe de organisatie in elkaar moet zitten, speelt uiteraard een rol. Dit kan betekenen dat een vergunningmanager die als proces/projectmanager een complexe aanvraag begeleidt, ook inhoudelijk goed beslagen ten ijs moet komen. De gemeente ’s Hertogenbosch verwacht dat het stroomlijnen van de procedures een behoorlijke druk op de werkprocessen geeft. Bovendien verwacht de gemeente dat het aantal weigeringen zal toenemen: er is in de tijd gezien minder ruimte om zaken nogmaals te bekijken. In verband met de verwachte druk, zal een expert het vergunningenmanagement moeten verrichten. Een pure procesrol ziet de gemeente niet zitten. Ook omdat zo’n profiel het risico met zich meebrengt dat de vergunningmanager toch inhoudelijke uitspraken gaat doen die tot de expertise van de vergunningverlener behoren.

26

4.3 Aan de slag De inrichting van het vergunningproces hangt af van bijvoorbeeld het klanten aanvraagprofiel, het gewenst serviceniveau en de organisatiefilosofie. Daarnaast zal – ook heel praktisch – de beschikbare capaciteit en kwaliteit van medewerkers bepalend zijn. 1. Neem het klanten aanvraagprofiel (hoofdstuk 3) als uitgangspunt.

Advies: verbetering vergunningenmanagement Laat u inspireren door de voorbeelden in de ‘Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement’ (Novio, 2005) en het rapport ‘Proceduremanagement; voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie’ (DHV, 2005). In beide documenten staan diverse goede voorbeelden om de administratieve lasten te verminderen, de dienstverlening aan burgers en bedrijven te verbeteren en de doorlooptijden van procedures te versnellen.

Advies: extra argument voor analyse klanten aanvraagprofiel Afhankelijk van het profiel van de klant ofwel de aanvraag zullen de genoemde modellen waarschijnlijk naast elkaar bestaan. Het is dus van belang om een (indicatief) beeld te hebben van de aanvraagprofielen: hoeveel van welk type vergunningprocessen moet jaarlijks worden ingezet? Dit bepaalt weer hoeveel tijd en dus capaciteit/expertise voor het vergunningproces moet worden georganiseerd.

Advies: voer simulaties uit Het kan nuttig zijn de verschillende typen werkprocessen aan een simulatie te onderwerpen. Dit kan op twee manieren. De eerste manier is dat per stap in een reeds doorlopen of nog lopende procedure de vraag wordt gesteld hoe dit anders zou gaan of had kunnen gaan met de Wabo. De tweede manier is vanuit de theorie tot een voorlopig herontwerp van de werkprocessen te komen en dan te beoordelen of dit werkproces werkt. Voor beide geldt dat spelsimulaties inzicht kunnen geven in de benodigde aanpassingen en gevolgen in de praktijk.

2. Bepaal welk serviceniveau de organisatie bij de vergunningverlening wil bieden in termen van snelheid, kwaliteit en dienstbaarheid. Doe dit bij voorkeur in overleg met klanten/klantgroepen, politiek en bestuur, management /directie, medewerkers en vergunningpartners. Bepaal ook de haalbaarheid van het serviceniveau op de korte termijn.

4. Maak op hoofdlijnen inzichtelijk welke consequenties het serviceniveau heeft voor de stappen in het vergunningproces, de contactmomenten met aanvragers en de rol van de medewerkers. Daarbij gaat het met name om de vergunningmanager, frontofficemedewerker, toetsers van aanvragen, maar ook portefeuillehouder.

Advies: VROM-enquête omgevingsvergunning Het Ministerie van VROM heeft in 2005 een online enquête uitgevoerd onder aanvragers (burgers én bedrijven), bezwaarmakers, vergunningverleners en handhavers. Deze enquête biedt inzicht in de factoren die van belang zijn bij het aanvragen van een vergunning, dan wel het maken van bezwaar. Maar ook in de verwachte consequenties voor burgers, bedrijven, gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk.

5. Ga op basis van het type, aantal werkprocessen en het gewenste serviceniveau na welke competenties van medewerkers zijn vereist. Maak hierbij een onderscheid tussen competenties van de hierboven (onder nummer 4) genoemde functies. Bepaal tevens het verschil tussen beschikbare en vereiste competenties. En stel vast welke mogelijkheden er zijn om het verschil, de competentiekloof, op te vullen.

3. Bepaal op basis van het klanten aanvraagprofiel welke type werkprocessen en in welke aantallen worden verwacht. Neem daarbij de ‘grote massa’ als uitgangspunt. En laat deze leidend zijn voor de eerste veranderingen. De vier modellen van werkprocessen - zoals beschreven in paragraaf 4.2.3 - kunnen gebruikt worden als aanzet voor de discussie. Het is wenselijk om deze modellen uit te werken naar de organisatiespecifieke situatie.

6. Behalve inzicht in de ‘grote massa’ van type aanvragen en hierbij behorende werkprocessen, is afstemming met de provincie en het waterschap van belang. Wanneer adviezen of verklaringen van geen bedenkingen tussen organisaties uitgewisseld dienen te worden, moeten deze partijen procesafspraken maken.

27

5. Het handhavingsproces

Zoals in het vorige hoofdstuk de gevolgen voor het vergunningenproces zijn beschreven, gaat dit hoofdstuk in op de gevolgen voor het handhavingsproces. In de eerste paragraaf zijn weer de vereisten en verstandigheden weergeven. De tweede paragraaf beschrijft de keuzes en kansen. Hierin komen de fasen van afstemming aan de orde, dimensies van integratie en manieren waarop handhaving geïntegreerd kan worden. De aanpak bestaat uit vijf stappen.

5.1 Opgaven Een integrale vergunning vereist een integrale handhaving. Al enkele jaren gebeurt er het een en ander op dit vlak. Bijvoorbeeld op het gebied van milieutoezicht en brandveiligheid wordt samengewerkt. Ander voorbeeld is de integrale aanpak van de handhaving in het buitengebied. Naar voorbeeld van milieuhandhaving, noemt de Wabo expliciet de wenselijkheid om het professioneel en programmatisch handhaven te verbreden. De ervaringen laten zien dat integrale handhaving op meerdere (creatieve) manieren ingevuld kan worden. De vraag is: welke extra opgave legt de Wabo bij de handhavingsinstanties neer? Daarbij gaat het vooral om de juridische samenloop van toestemmingsvereisten. a. Voor de burgers (als vergunninghouders) heeft de handhaving vooral betrekking op het bouwtoezicht, inclusief het illegaal bouwen en gebruik. Soms is monumententoezicht relevant. b. Voor bedrijven kan het complexer liggen. In de fase van de bouw kan het nodig zijn dat verschillende disciplines van toezicht de bouw bezoeken: vanuit bouw, vanuit brandveiligheid en vanuit milieu. In de fase van exploitatie is inhoudelijk en procedureel een zekere vorm van integraal toezicht door één toezichthouder mogelijk. Zaken die in 2008 geregeld moeten zijn op grond van de Wabo • Inzicht in de handhavingsdossiers (van objecten / activiteiten) waar sprake is van samenloop van toetsingskaders; • Minimaal afstemming tussen de handhavende partners binnen de verschillende fasen.

5.2 Keuzes en kansen De omgevingsvergunning is in feite een volgende stap in het professionaliseringsproces van de handhaving. Het beleidsveld ‘milieu’ is hierin voorgegaan. De laatste jaren is een forse slag gemaakt. Er zijn criteria voor een professionele (milieu)handhaving ontwikkeld en in gebruik genomen (zelfevaluatie). Ook de handhaving van de bouwregelgeving heeft een impuls gekregen. Onder meer met de handreiking ‘Handhaving bouwregelgeving’. Nu ligt de uitdaging voor om de sectorale handhavingsactiviteiten van individuele organisaties en handhavingspartners te integreren. 5.2.1 Programmatisch en cyclisch handhaven De VNG heeft recent het project ‘handhaving Inrichting Woonen Leefomgeving (IWL)’ opgezet. Doel is de performance van gemeenten bij de handhaving op de beleidsterreinen ruimtelijke ordening, bouw en milieu te verbeteren. Daarbij draait het om programmatisch (cyclisch, democratisch, integraal en transparant) handhaven. In de programmatische benadering van handhaving worden bepaalde onderwerpen met voorrang aangepakt. Dit betekent echter niet dat aan andere thema’s of nieuwe wetgeving niets meer wordt gedaan. Meer informatie over dit deeltraject staat in het ‘Raamwerk verbetering (handhavings)prestaties VROM-taken van gemeenten’. Het programmatisch en cyclisch handhaven wordt vaak verbeeld met behulp van de hiernaast afgebeelde figuur. Het betreft een dubbele aansturingscyclus: één op beleidsen één op uitvoeringsniveau. De schakel ‘planning & control’ verbindt de cycli. Voor beide cycli geldt dat deze gesloten dienen te zijn om van programmatische en cyclische handhaving te spreken. 5.2.2 Coördinatie, samenwerking of integratie? De begrippen coördinatie, samenwerking en integratie worden in de praktijk veel door elkaar gebruikt. Vanuit de theorie (zie bijvoorbeeld Erasmus Universiteit Rotterdam, Integrale handhaving) kennen deze begrippen een opklimmende mate van afstemming.

Coördinatie kan worden omschreven als het op elkaar afstemmen van twee of meer partijen van hun individuele handelingsplannen (activiteiten, middelen, doelen, tijdskeuzes). De partijen Zaken die raadzaam zijn om in 2008 te hebben geregeld • Bestuurlijke visie op integrale handhaving i.c. (integraal) hand- blijven hierbij volledig autonoom. Dit gebeurt bijvoorbeeld als de brandweer en de afdeling bouwen woningtoezicht in een havingsbeleid (ook eisen professionalisering)

28

Model voor programmatisch en cyclisch handhaven

Strategisch beleidskader

Beleidsevaluatie

Operationeel Beleidskader

Planning & Control

Uitvoeringskader

5.2.3 Dimensies van integratie Gemakshalve gebruiken we in deze handreiking de term ‘integrale handhaving’. We onderscheiden twee dimensies van ‘integratie’. De eerste gaat over de invalshoek. Integrale handhaving kan zowel inhoudelijk, organisatorisch als procedureel worden benaderd. Inhoudelijk gaat het om de vraag in hoeverre vanuit verschillende invalshoeken dezelfde aspecten van een (bouw)project geïntegreerd kunnen worden bekeken en afgewogen. Bijvoorbeeld waar het gaat om de voorschriften over vloerconstructies (bouwtechnische eisen en milieueisen) of veiligheid (externe en interne veiligheid). Organisatorisch gaat het om de vraag in hoeverre één inspecteur in staat is om alle facetten te controleren en te beoordelen. Procedureel gaat het om de vraag in hoeverre handhavingsactiviteiten vanuit verschillende invalshoeken in de planning en uitvoering worden afgestemd.

Monitoring

Uitvoering

gemeente met elkaar in overleg treden over de wijze waarop zij ieder zelfstandig de brandveiligheid in horecaondernemingen handhaven. Samenwerking is een bijzondere vorm van coördinatie. Het is in feite het tot stand brengen van gemeenschappelijke handelingsplannen van twee of meer partijen. Het samenwerken in een project gericht op de handhaving van brandveiligheid bij horecaondernemingen is hiervan een voorbeeld. Ook integratie kan worden beschouwd als een bijzondere vorm van coördinatie. Handelingsplannen van twee of meer partijen worden afgestemd zodat een eenheid of samenhangend geheel ontstaat. De oorspronkelijke, afzonderlijke doelen van de partijen zijn hierin niet meer te herkennen. Een voorbeeld hiervan is een fusie van de afdeling preventie van de brandweer en de afdeling bouwen woningtoezicht.

Praktijk: Slim integreren door structureel signaleren De gemeente ’s-Hertogenbosch laat een belangrijk deel van de integrale controles uitvoeren door stadstoezicht. Zij zijn in ieder geval in staat om permanent en integraal te signaleren. De inzet van specialisten op het gebied van bijvoorbeeld bouw, milieu en veiligheid kan daardoor gerichter – mede op aangeven van stadstoezicht – plaatsvinden. Het aantal controles waarbij meerdere toezichthouders op pad gaan, neemt dan ook af. De tweede dimensie is het niveau waarop in de beleidscyclus integratie plaatsvindt: het beleid zelf, de bedrijfsvoering (planning en controle), de uitvoering of de afweging en navolging (zoals sanctionering). Beide dimensies kunnen als volgt schematisch worden weergegeven.

29

Matrix van de dimensies van integrale handhaving Inhoudelijk

Procedureel

Beleid

Bijv. plaats en ambities handhaving in integraal beleid (bijvoorbeeld richting doelgroepen of gebieden)

Bijv. nieuw beleid toetsen aan (inte- Bijv. coördinerend wethouder grale) handhaafbaarheid handhaving

Planning en controle

Bijv. afstemmen inhoudelijke prioriteiten

Bijv. moment van prioriteitstelling synchroniseren

Bijv. afstemmingsoverleg

Uitvoering

Bijv. voor elkaar controleren of signaleren

Bijv. afstemmen van moment van toezicht door verschillende instanties

Bijv. brede expertise handhavers

Afweging en navolging

Bijv. afstemming inhoudelijke beoordeling naleefgedrag

Bijv. afstemmen handhavingsbeschikking

Bijv. handhavingscoördinator

Praktijk: pijlers voor de handhaving van de omgevingsvergunning De gemeente Hoogeveen baseert de integrale handhaving op drie pijlers. Deze werkt de gemeente de komende tijd nader uit. Het betreft: Organisatie van de handhaving: • Eén afdeling • 1-hoofdige leiding Gemeenschappelijk kader • Eén beleid • Eén prioritering • Eén handhavingstrategie (één naleef-, één toezicht- en één sanctiestrategie) Gezamenlijke uitvoering • Eén administratie • Eén automatisering (gebouwendossier met alle informatie per perceel) • Eén juridische achtervang

Organisatorisch

Met de komst van de omgevingsvergunning is het van belang naar al deze facetten te kijken. Als de omgevingsvergunning meer een instrument wordt om de kwaliteit van de leefomgeving te waarborgen en te verbeteren, zal dit ook voor de integrale handhaving (moeten) gelden. Dit betekent dat de integratie zowel beleidsmatig, bedrijfsmatig als uitvoeringsgericht gestalte moet krijgen. Praktijk: handhavingscoördinatie tussen bevoegd gezagen Naast het uitstippelen en afspreken van de werkwijze binnen een gemeente voor een gecoördineerde handhaving, kunnen gemeenten te maken krijgen met situaties waar toch meerdere organisaties bevoegd gezag zijn. In Emmen wordt ervaring opgedaan met gecoördineerde handhaving op het terrein Emmtec. De provincie vervult een trekkende rol. De overige betrokken organisaties zijn: de gemeente Emmen, de VROM-inspectie, het Waterschap Velt en Vecht en Emmtec Services. Basis voor de gecoördineerde handhaving is het gezamenlijk ontwikkelde werkprogramma ‘Inspectie Emmtec’.

30

5.2.4 Vormgeving integrale handhaving Het lijkt erop dat vooral de praktische vormgeving van het integrale toezicht een belangrijk vraagpunt is voor veel handhavingsinstanties. In het licht van de omgevingsvergunning is het van belang om te kijken naar de wijze waarop een integrale controle kan worden ingevuld. Hiervoor zijn in essentie vier manieren: • Met elkaar controleren: vanuit bouw, milieu en eventuele andere aandachtspunten gezamenlijk een controle uitvoeren. Dit is vooral van belang in complexere situaties waar milieu, bouw én andere aandachtspunten meerdere specialismen vragen voor een goede beoordeling van de situatie. Praktijk: regie in de handhaving De gemeente Dordrecht voert samen met de Milieudienst ZuidHolland Zuid een proef uit met programmatisch handhaven. In de proef zijn het toezicht op bouwen, wonen, de APV, brandweer, milieu, ruimtelijke ordening en monumentenzorg samengevoegd. De kern is dat de data per bedrijf of object wordt gerubriceerd. Als de handhaver van Bouwen en Wonen een bedrijf bezoekt kan hij of zij via zijn computer zien hoe de collega van bijvoor-

Modellen voor het uitvoeren van integrale controles Controleren met elkaar

Controleren voor elkaar

Controleren na elkaar

Signalen voor elkaar

Inspectie 1 Accent-inspectie vanuit bouw of milieu

Inspectie 2

Inspectie 3

Inspectie 4 Nadere inspectie op Basis van Signalering

beeld Milieu daarbij betrokken is. En als de milieuhandhaver de bedrijfsbezoeken voor de komende maand voorbereidt, krijgen de andere handhavers daarover een seintje. • Na elkaar controleren: de controle wordt niet gezien als één inspectie maar een aantal inspectiemomenten binnen een kort tijdsbestek. Dit maakt het mogelijk om over de planning met degenen die gecontroleerd worden, afspraken te maken. Bijkomend voordeel is wellicht een sterkere preventieve werking dan in de eerste variant. Praktijk: De integrale handhaver (voor elkaar controleren) De gemeente Hoogeveen vindt het zonde dure vakspecialisten in te zetten voor eenvoudige controles. Om te komen tot een integrale handhaver (uitvoering van handhavingstaken op het gebied van bouwen, wonen, milieu en gebruik door één generalist) heeft de gemeente een piramidemodel ontwikkeld. Er zijn drie typen handhavers: vmbo-niveau, mbo-niveau en hbo/wo-niveau. Uitgangspunt is hoe hoger in de piramide, hoe ingewikkelder de taken. Samen met de Bestuursacademie heeft Hoogeveen een systeem voor kennisoverdracht ontwikkeld. De specialisten binnen de gemeente dragen hun kennis als ‘kennismakelaars’ over aan de voormalige stadswachten of medewerkers handhaving. Deze vorm van kennisontwikkeling binnen de piramide moet ervoor zorgen dat alle typen handhavers efficiënt en effectief ingezet kunnen worden om integraal toezicht te kunnen verrichten. De eerste ervaringen zijn opgedaan in een horecaproject. Het is de bedoeling dit te verbreden naar meerdere branches/taken binnen de gemeente. Hierbij worden ook bekeken of het mogelijk is om de handhavingstaken mee te nemen van de weten regelgeving die niet onder de Wabo valt. • Voor elkaar controleren: integrale controle voor bouw, milieu en andere aandachtspunten door één toezichthouder. Dit werkt vooral in relatief eenvoudige situaties waar geen bijzondere of specialistische kennis van bouwen, milieu of andere facetten is gevraagd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan lichte bouwvergunningen en gebruiksvergunningen. • Voor elkaar signaleren: facetcontrole door één toezichthouder. Op hoofdpunten kijkt deze ook naar andere facetten en meldt bijzonderheden aan collega’s. Dit werkt vooral in situaties

31

waar óf bouwen óf milieu (of een ander facet) specialistische kennis vergt. En waar de overige facetten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd. Praktijk: ken elkaar Integraliteit in de handhaving is wellicht simpelweg de verschillende handhavers samen op één werkkamer plaatsen. De gemeente Gulpen-Wittem heeft dit onlangs gedaan. Doordat verschillende specialisten bij elkaar zitten en samen werkoverleg voeren, ontstaat meer inzicht in elkaars taken. Ook gaan steeds meer controleurs samen op pad. De volgende stap is het stellen van integrale handhavingsprioriteiten. Hiervoor heeft de gemeente pas – samen met andere gemeenten - een quick scan ontwikkeld. Op basis hiervan kan een integrale risicoanalyse worden gemaakt voor de voornaamste handhavingstaken in de fysieke leefomgeving. Vervolgens kunnen heldere handhavingsprioriteiten rond de toekomstige omgevingsvergunning worden bepaald.

belasting op het bedrijf en vereist het model ‘voor elkaar controleren’ een brede kennis van de handhaver. Bij een bepaald object/situatie kan de invulling van het integrale toezicht door de tijd heen bovendien veranderen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan stadia als realisatie van het bouwwerk/inrichting, oplevering en exploitatie (bouwwerk in gebruik, inrichting in werking). Of aan de vraag of er sprake is van een preventief of repressief handhavingsregime. Door bijvoorbeeld de diverse stadia van een bouwwerk in een matrix te plaatsen ten opzichte van een aantal type bouwwerken, ontstaat een indicatief beeld van de clusters van samenloop. Uit onderstaand figuur blijkt – als voorbeeld – op welk moment welke vorm van integratie het meest voor de hand ligt.

Het ene model zal in de praktijk vaker worden toegepast dan het andere. Zo legt het model ‘na elkaar controleren’ een grotere

Voorbeelduitwerking van de toepassing van modellen voor het uitvoeren van integrale controles

Realisatie (tijdens bouw)

Oplevering (na bouw)

Exploitatie (bouw in gebruik)

Sloop, verbouw en renovatie

Complexe inrichtingen (cat 4 en 5)

Vanuit Bouwen: Signaleren voor elkaar

Samen of na elkaar controleren

Vanuit Milieu: Signaleren voor elkaar


Cat 3 Wm


Samen of na elkaar controleren

Vanuit Bouwen: Signaleren of controleren voor elkaar


Cat 1 en 2 Wm


Vanuit Bouwen: Controleren voor elkaar

Vanuit Milieu: Controleren voor elkaar


Woningen en niet-Wm bedrijven





32

5.3 Aan de slag Om te komen tot een meer integraal of gecoördineerd toezicht, moeten in ieder geval de volgende stappen worden gezet: 1. Zorg voor inzicht (zie hoofdstuk 3) in de aantallen en typen van: • het totaal aantal vergunde situaties waarbij sprake is van samenloop, ofwel situaties waar sprake is van meerdere te handhaven aspecten. • het jaarlijks aantal te verlenen vergunningen waar sprake is van samenloop. Het eerste is van belang voor de inschatting van de structurele handhavingsopgave, het tweede voor het aantal controles in het kader van de realisatie en oplevering van een nieuw (bouw)project of nieuwe activiteit. Maak zo nodig schattingen van de aantallen en kwaliteiten. 2. Maak een, in het licht van het bestaande handhavingsbeleid, handhavingsprogramma of andere bestaande afspraken, logische clustering van de gevallen van samenloop in de handhaving (thematische categorieën, doelgroepen, gebieden etc.). 3. Maak met de betrokken professionals een analyse van de handhavingsopgave voor de betreffende clusters van samenloop. Vraag is bijvoorbeeld: op welke momenten/frequenties moeten controles (vanuit verschillende toestemmingsvereisten) plaatsvinden? Maak daarbij een onderscheid naar realisatiefase, oplevering, exploitatie en eventueel sloop, verbouw en renovatie. 4. Bepaal vervolgens welke toestemmingsvereiste het meest bepalend/leidend is. Welke inhoudelijke expertise en aanpak zijn vanuit de verschillende toestemmingsvereisten nodig? In hoeverre en op welke wijze zijn deze handhavingsopgaven verenigbaar? Advies: bevorderen van controleren voor elkaar Een belangrijk uitgangspunt bij de aanpak van de integrale handhaving is dat een bepaald facet waarschijnlijk altijd leidend zal zijn/blijven. Dit betekent bijvoorbeeld dat in het integrale toezicht de bouwcontrole of de milieucontrole centraal staat en dat daarnaast – op hoofdlijnen – ook naar andere aspecten wordt gekeken. Probeer het ‘controleren voor elkaar’ te bevorderen. Met name bij de activiteiten waarvoor meerdere type voorschriften gelden, zoals horecagelegenheden, valt veel winst te halen.

5. Analyseer voor de clusters van samenloop en voor het aantal gevallen van samenloop wat de gevolgen voor de organisatie zijn bij een meer geïntegreerde aanpak. Denk hierbij aan zowel de gevolgen op strategisch (beleid), op tactisch (planning, programmering, verslaglegging) en op operationeel niveau. Een voorbeeld hiervan is een bundeling van gevelcontroles vanuit milieutoezicht met vrije-veld-controles vanuit bouwtoezicht, integratie checklisten, competenties, geautomatiseerde hulpmiddelen.

33

6. Front- en backoffice

Dit hoofdstuk gaat in op de gevolgen voor de ‘organisatiestructuur’ van de in hoofdstuk 4 (vergunningproces) en hoofdstuk 5 (handhavingsproces) omschreven keuzes en kansen en aanpakken. De eerste paragraaf vat samen wat vereist is en wat verstandig is om te realiseren. In de tweede paragraaf wordt uitgelegd wat er komt kijken bij de verandering van aanbod- naar vraaggericht werken. En wat de intentie van de Wabo is. Daarbij komt aan de orde de functie van het loket en de verschijningsvormen van de frontoffice. Er worden diverse modellen geschetst. Daarna wordt stilgestaan bij de mogelijke functies van de frontoffice. Bij de uitwerking zijn competenties van medewerkers en middelen van belang. Ook deze worden benoemd. Het hoofdstuk eindigt wederom met een aanpak.

6.1 Opgaven Een initiatiefnemer moet vanaf 2008 terechtkunnen bij één loket voor de benodigde vergunningen2. De centrale filosofie van de Wabo is dat het voor de burger/het bedrijf niet uit maakt hoe de overheid achter dit loket is georganiseerd. De aanvrager wil snel, goed en op transparante wijze worden geholpen. Veel organisaties zijn sowieso al bezig met het inrichten van een fronten backoffice. De komst van de omgevingsvergunning is dan een ‘testcase’ voor de nieuwe organisatie. Voor de organisaties die de dienstverlening nog niet geoptimaliseerd hebben, is de komst van de omgevingsvergunning een prikkel om ook meer integraal na te denken over het opzetten van een frontoffice. Zaken die in 2008 geregeld moeten zijn op grond van de Wabo • Indieningsloket voor de aanvraag (fysiek, digitaal vanaf 11-2008) waar de aanvraag met één indieningsformulier met één overzicht van toetsingsvereisten ingediend kan worden; • Beoordeling bevoegd gezag en ontvangstbevestiging sturen; • Onverwijld doorsturen indien de organisatie waar de aanvraag ontvangen is, geen bevoegd gezag is; • Procedurele afspraken tussen provincie, waterschap en gemeente voor situatie dat afstemming nodig is; • Globale consensus over het serviceniveau richting aanvrager. Zaken die raadzaam zijn om in 2008 te hebben geregeld • Vergunningenbalie met informatiemateriaal;

• Website met algemene en procedurele informatie; • Afstemming in relatie met regionale samenwerking.

6.2 Keuzes en kansen De Wabo heeft bij ‘het loket’ niet zozeer een organisatiestructuur voor ogen maar een functie. Dit is een belangrijk onderscheid. Immers de loketfunctie kan op verschillende manieren worden georganiseerd en zal in de praktijk verschillende vormen naast elkaar aannemen. Praktijk: functioneren frontoffice cultuurvraag De afstemming en samenwerking tussen fronten backoffice is zeker geen puur technisch-organisatorisch verhaal. Het is ook een vraagstuk van hoe samenwerking ‘in de genen van de medewerkers’ zit. In de pilot van de gemeente Breda staat de samenwerking tussen fronten backoffice centraal. Veel aandacht gaat uit naar de organisatiecultuur. Via een netwerkspel is gekeken hoe medewerkers met elkaar omgaan en hoe contacten tussen de verschillende organisatieonderdelen verlopen. Toen bleek dat er nauwelijks afdelingsoverstijgende contacten waren. De loketfunctie is méér dan het (digitaal) ontvangen van de aanvraag, het sturen van een ontvangstbevestiging en het bepalen van het bevoegd gezag. Het gaat om een integrale frontoffice voor onder andere de vergunningverlening. Uitgangspunt is dat alle communicatie en handelingen in relatie tot de vergunningaanvraag en de initiatiefnemer via de frontoffice verlopen. Het kan daarbij gaan om algemene en specifieke informatieverstrekking. Zoals het eerste contact over het initiatief, het verstrekken van formulieren, zorgen voor een goede doorverwijzing van de aanvrager. Maar ook de communicatie met de aanvrager waar het gaat over het verloop van de procedure of zelfs het verstrekken van een (eenvoudige) vergunning.

2

Voor meer complexe initiatieven, waarvoor tevens een of meerdere vergunningen benodigd zijn buiten de reikwijdte van de omgevingsvergunning, zijn nog steeds meerdere loketten nodig. Een koppeling tussen deze loketten is wenselijk.

34

Bijzondere situaties: loket op andere locatie dan bevoegd gezag Over het algemeen zullen aanvragen worden ingediend bij het gemeentelijk loket. De aanvragen die de gemeente ontvangt en die leiden tot een vergunning waarvoor een ander orgaan bevoegd gezag wordt, worden door de gemeente doorgestuurd. Als B&W niet bevoegd gezag is, kan de aanvraag ook bij het bevoegd gezag (Rijk of provincie) worden ingediend. Het bevoegd gezag stuurt dan een afschrift van de aanvraag naar de gemeente. In beide gevallen is het van belang met ondersteunende instrumenten de communicatie en afstemming van informatievoorziening tussen beide instanties te bevorderen. Dit heeft met name als doel om zicht te houden op de voortgang van de behandeling van een aanvraag.

wil zeggen dat de backoffice (meer) wordt aangestuurd door de frontoffice; • Meer ‘delivery on demand’ en dus flexibiliteit in de organisatie; • Een hoge(re) mate van zelfstandigheid en beslissingsvrijheid van de frontoffice; • Een hoge(re) mate van verantwoordelijkheid van de frontoffice waar het gaat het vertegenwoordigen van de dienstverlenende overheid als geheel.

6.2.1 Vorm frontoffice: balie, call-centre en digitaal loket De frontoffice kan diverse vormen aannemen. Zo zien we bij gemeenten die reeds werken met een frontoffice vaak een driedeling in balie, call-centre en digitaal loket (website). • De balie: fysieke vorm van het vergunningenloket, waar op afspraak of op basis van openingstijden de klant direct contact Het instellen van een frontoffice voor vergunningverlening is een heeft met een baliemedewerker. De balie kan in principe alle verandering van een aanbodgerichte organisatie naar een vraagtaken vervullen die het vergunningenloket heeft; gerichte organisatie. Deze oriëntatie op de dienstverlening brengt • Een call-centre: telefonisch vergunningenloket, dat (eventueel) een aantal veranderingen met zich mee in: ook buiten de openingstijden van de balie bereikbaar is. Een • De oriëntatie van de medewerker: servicegericht, naar aanvracall-centre zal wat beperkter zijn in de dienstverlening en zich ger of collega; vooral richten op het verstrekken van informatie, het zorgen • De aansturing van de organisatie: van buiten naar binnen, dat voor het toezenden van stukken en het maken van afspraken (voor de klant); Gemeente Hellendoorn: “Voor het loket worden een tweetal • Het digitale- en postloket: de website/postbus maakt dat het belangrijke rollen voorzien. Enerzijds een coördinerende vergunningenloket zeven dagen per week en 24 uur per dag (voor specialistische vragen) en anderzijds een informatiebereikbaar is. Het digitale loket kan informatie bieden, formuuitwisselende (voor generieke vragen die ‘snel’ afgehandeld lieren verstrekken, als postbus fungeren (digitale indiening) kunnen worden).” maar eventueel ook worden gebruikt voor het maken van afspraken of het inzichtelijk maken van de stand van zaken van een aanvraag. Daarnaast wordt soms ook nog het ‘informele loket’ onderscheiden. De ervaring is dat vooral professionele aanvragers met meer complexe initiatieven rechtstreeks contacten (blijven) zoeken met bepaalde backoffice-medewerkers, management of bestuur. Vaak gaat het daarbij om contacten voor een eerste orientatie. Bovendien – zo is een redenering – gaat een projectontwikkelaar die miljoenen investeert niet in de rij staan bij de balie. Hier zijn natuurlijk vele argumenten voor en tegen in te brengen. Van belang is in elk geval dat de transparantie en integriteit van het bevoegd gezag niet in het geding komen. Bijvoorbeeld vanwege een gevoel van ongelijkheid bij degenen die deze informele kanalen niet weten te bewandelen. Het opstellen en naleven van transparante en eenduidige richtlijnen voor overleg kunnen dit

35

gevoel voor een belangrijk deel ondervangen. Sommige organisaties benoemen voor de grotere investeerders een aparte accountmanager en geven deze (impliciet) een plek in de frontoffice. Een andere mogelijkheid is het splitsen van het loket in een burgeren een bedrijvenloket.

Gemeente Valkenswaard: “De harde scheiding die wij hebben doorgevoerd tussen fronten backoffice blijkt momenteel ongelukkig; de wisselwerking tussen beide is zeer belangrijk.”

Naast een eigen frontoffice kan ook een shared service centre zorgen voor een goede dienstverlening. Een voorbeeld hiervan is het digitale bouwloket (voorheen de centrale server bouwaanvragen). Dit loket wordt op dit moment doorontwikkeld onder leiding van EGEM. 6.2.2 Afstemming fronten backoffice In het kader van de Wabo is met name de relatie met de backoffice van belang. Vaak worden vier basisvormen voor de organisatie van fronten backoffice onderscheiden: strikte scheiding, detachering, roulatie en integratie. Het zal zeker mogelijk zijn om het vergunningenloket in een combinatie van deze basisvormen op te zetten.

Basisvormen voor de organisatie van fronten backoffice

Aanvrager

Aanvrager

Aanvrager

Aanvrager

Front-office

Front-office

Front-office

Front-office

Back-office

Back-office

Back-office

Back-office

Strikte scheiding

Detachering

Roulatie

Geïntegreerd

Bij een strikte scheiding zijn er in principe geen directe contacten tussen de klant en de backoffice. Dit kan bij eenduidige producten en diensten. Uit de ervaring van pilots blijkt dat dit model voor de meer complexe vergunningen niet goed werkt. Bij detachering worden medewerkers tijdelijk vanuit de backoffice naar de frontoffice gehaald. Het aantal medewerkers is afhankelijk van de klantvraag. Dit gebeurt bijvoorbeeld als direct contact tussen aanvrager en specialisten nodig is, zoals bij de meer complexe vergunningen. Zie ook 4.2.1. In het roulatiemodel worden medewerkers in verschillende rollen en vanuit verschillende perspectieven betrokken bij de dienstverlening. Dit kan een handige aanpak zijn bij het realiseren van een (cultuur)veranderingstraject richting klantgericht denken en werken. Sommige gemeenten kiezen er structureel voor om vergunningverleners periodiek ‘baliedienst’ te geven. In het geïntegreerde model is er geen scherp onderscheid meer tussen frontoffice en backoffice. In feite is dit een situatie waarin het afhandelingsniveau (wat kan wel en wat kan niet bij de frontoffice)

36

vrijwel de gehele dienstverlening betreft. Dit model kan ook een oplossing zijn voor kleinere organisaties die de frontoffice meer willen laten zijn dan doorgeefluik. Bijzondere situaties: uitbesteding van taken aan (regionale) diensten Organisaties die een deel van hun taken in de backoffice hebben uitbesteed aan een (regionale) dienst, dienen zichzelf de vraag te stellen waar het fysieke loket gerealiseerd dient te worden. Het is immers niet ondenkbaar dat voor specifieke klantgroepen op regionale schaal een loketfunctie komt.

Gemeente Ede: “Onze ervaring is dat er een wisselwerking moet zijn als je kiest voor afzonderlijke organisatorische eenheden. Voor vervanging en bij pieken doet bij ons het Infocentrum (eerste contact) een beroep op de afdeling Vergunningen.” Gemeente Den Bosch: “Het klantgericht denken noodzaakt tot een cultuuromslag binnen de gemeente. Het grootste ergerpunt van de aanvrager is dat zij niet van de ambtelijke organisatie horen wat de stand van zaken is. Een goede relatie tussen frontoffice en aanvrager is essentieel.”

Regionaliseren van het loket biedt voor klantgroepen, gemeenten en de provincie voordelen. Voor de klant is het prettig dat inhoudelijke kennis dicht bij het loket is. Voor de gemeente is een belangrijk voordeel de beschikbaarheid specialistische kennis voor de klant. De provincie heeft hiermee één aanspreekpunt per regio in plaats van één per gemeente. Het regionaliseren is vergelijkbaar met een gemeente die één loket voor meerdere locaties (kernen, stadsdelen) heeft ingericht. Argumenten voor gemeenten en klantgroepen om het vergunningloket dicht bij de burger te behouden zijn fysieke nabijheid, bundeling van overige frontoffice functies, korte lijnen tussen klant en bestuur en bredere inhoudelijke kennis. De verwachting is dat bij het realiseren van lokale vergunningenloketten bij uitbesteding aan (regionale) diensten de backoffice in belangrijke mate regionaal zal blijven. Ook hier kan een roulatiemodel uitkomst bieden. Bij een regionaal loket (bijvoorbeeld met backoffice voor milieu) kan worden gekozen om de bouwexpertise tijdelijk bij het regionale loket te detacheren of periodiek te laten rouleren. Het omgekeerde kan ook als het loket lokaal blijft. Ieder van de organisatievarianten voor fronten backoffice stelt andere eisen aan de organisatie. Afhankelijk van het gewenste afhandelingsniveau, de complexiteit van de klantvragen en de complexiteit van de backoffice (inclusief relevante andere instanties) dient de organisatie keuzes te maken voor de inrichting van een vergunningenloket. De keuzes betreffen: • functies van de frontoffice; • competenties van de frontoffice medewerker; • ondersteunende middelen (met name ICT).

Praktijk: vergunningtypering op basis van behandelingsduur Het categoriseren van de soorten omgevingsvergunningen (klanten aanvraagprofiel) kan leidend zijn voor de plek van afhandeling binnen de organisatie. De gemeente Emmen onderscheidt vier vergunningtypen/producten. De eerste twee betreffen vergunningen die binnen 5 of 10 minuten verleend kunnen worden. Deze worden door de frontoffice afgehandeld. De overige vergunningen worden rechtstreeks doorgezonden naar de backoffice. 6.2.3 Functies frontoffice Wat de frontoffice meer doet, doet de backoffice minder en omgekeerd. Dit maakt een duidelijke taakverdeling, afstemming van de werkprocessen, IT-ondersteuning en onderlinge communicatie – om er enkele te noemen – cruciaal. De vraag waar inhoudelijk ‘de knip’ tussen fronten backoffice ligt, hangt af van zaken als gewenst afhandelingsniveau, complexiteit van de klantvragen en de organisatie als geheel. Een belangrijke vraag is hoe deze knip organisatorisch wordt aangebracht? Dit zal immers niet altijd eenduidig zijn.

37

Om enkele situaties te noemen: • Een grotere gemeente kan structureel experts in de frontoffice plaatsen en een hoog afhandelingsniveau bieden. Bij een kleinere gemeente is dit – vanwege de vaak wat bredere taakstelling van medewerkers – moeilijker. Toch is soms bepaalde expertise in de frontoffice nodig. • Wordt de functie van frontoffice medewerker (in het vergunningenloket) straks een aparte functie of betekent het dat huidige vergunningverleners een andere plek in de organisatie krijgen? • Wat te doen als het vergunningenloket is verspreid over meerdere locaties? Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat er in elke kern van de gemeente een burgerloket is of dat het bedrijvenloket is ondergebracht bij een regionale milieudienst. Moet de aanvrager dan alsnog naar een ander loket (stadskantoor) om direct contact te hebben met de backoffice? Praktijk: twee typen accountmanagers De vergunningaanvragers zijn volgens de gemeente Emmen grofweg in te delen in twee groepen, namelijk burgers en bedrijven. Uitgangspunt is dat een klantgerichte organisatie een spiegel is van de klanten. Daarom besloot Emmen tot twee typen accountmanagers: één voor burgers, één voor bedrijven.

Het loket is het aanspreekpunt voor de initiatiefnemer. Uitgaande van de vraagpatronen van de initiatiefnemer levert het loket integrale producten en diensten. Achter het loket is er een onderscheid in de producten ‘informatie’, ‘advies/registratie intake’ en ‘transactie’ van de overheid. Het eerste product wordt vrijwel geheel door de frontoffice geleverd. Het laatste door de backoffice. Onderstaand figuur geeft deze knip schematisch weer. Een uitwerking van de taken door de frontoffice is opgenomen in bijlage 4. De mate waarin deze taken feitelijk tot het vergunningenloket (gaan) behoren, is uiteraard een punt van afweging. Dit is onder meer afhankelijk van het gewenste afhandelingsniveau van het vergunningenloket ofwel de frontoffice. Wat moet de frontoffice zelf (kunnen) doen en wat behoort tot het taakveld van de backoffice? Daarnaast speelt ook het aantal betrokken instanties en diensten bij de totstandkoming van een vergunning een rol. Bij een groter aantal heeft de frontoffice waarschijnlijk een meer coördinerende rol en rol als accountmanagement hebben en minder zelf producten maken.

De ‘knip’ tussen fronten backoffice Functioneel en in termen van taken en verantwoordelijkheden is het belangrijk een duidelijke knip tussen frontoffice en backoffice aan te brengen. Anders bestaat bijvoorbeeld het risico van het ontstaan van vele ‘informele loketten’. Maar in operationele termen moet de grens tussen frontoffice en backoffice juist weer niet te scherp zijn. Praktijk: zachte knip tussen fronten backoffice De gemeente Valkenswaard heeft in een reorganisatie gekozen voor een strikte scheiding tussen frontoffice (formeel contact met klant) en backoffice (specialisten). De eerste ervaringen laten zien dat een te strikte scheiding niet handig is. De frontoffice (als vergunningmanager) is daardoor niet altijd in staat snel genoeg en inhoudelijk adequaat te reageren. In plaats daarvan wordt nu een ‘zachtere’ scheiding aangebracht. Het vergunningenmanagement ligt in een aantal gevallen bij de backoffice. De backoffice zelf is daarbij niet opgezet als een bundeling van afdelingen, maar als bundeling of netwerk van specialisten uit verschillende afdelingen. Belangrijke voorwaarde hierbij is dat de frontoffice in staat is om een klantvraag of aanvraag snel en goed te geleiden.

Frontoffice

Informatie

Advies en registratie intake

Transactie

‘Knip’

"

Backoffice

38

Praktijk: toekennen van vraaglabels Bij het loket van de gemeente Valkenswaard wordt in de toekomst op elke aanvraag een vraaglabel ‘geplakt’. Voor het bepalen van het label hanteert de gemeente criteria. Het vraaglabel bepaalt naar welke behandelaar (accountmanager) de aanvraag wordt doorgestuurd. Dit kan de reguliere vergunningverlener zijn of een gebiedscoördinator. 6.2.4 Competenties frontoffice medewerker Het loket moet in staat zijn om de klantvraag goed te analyseren. Vooral wat betreft zaken als de reikwijdte van het initiatief, het kennisniveau van de aanvrager en mogelijke kritische factoren in het vergunningentraject. Het laatste geldt zowel vanuit het perspectief van de aanvrager als vanuit het perspectief van de gemeente. Welke problemen, onzekerheden en risico’s ziet de aanvrager? Welke aspecten van het initiatief vragen op basis van een eerste inschatting om de meeste aandacht? Het profiel van de medewerker hangt af van het gewenste afhandelingsniveau van het vergunningenloket als geheel en zijn of haar rol in het vergunningenloket. Wat betreft de rol: binnen het vergunningenloket kan sprake zijn van functie- of taakdifferentiatie. Denk bijvoorbeeld aan een onderscheid tussen ‘desks’ voor burgers en voor bedrijven of het verschil tussen de medewerker van het call-centre en de medewerker aan de balie. 6.2.5 Ondersteunende middelen Om de frontoffice functie op een gewenste wijze in te richten, dienen middelen ter beschikking te staan die de frontoffice medewerker ondersteunen in zijn / haar taakuitvoering. Met name ICT is een cruciale factor in de frontoffice. Wil de frontoffice goed kunnen functioneren, dan zullen ook balie en call-centre over een aantal faciliteiten moeten kunnen beschikken. Zonder uitputtend te zijn, kan in elk geval worden gedacht aan: • Vraagbomen: welke informatie dient van de klant verkregen te worden? Welke vragen dienen na bepaalde antwoorden gesteld te worden? • Klantinformatie en klantvolgsystemen: wat is al bekend van de klant? • Expertsystemen: inhoudelijke informatie die kan worden opgevraagd. • Plannings- en controle-systemen: workflowmanagement, agendabeheer etc.

• Verdergaande standaardisatie en modulaire opbouw van informatie voor het vergunningenproces. Dezelfde systemen kunnen onderdeel worden van het digitale klantloket. Via een inlogcode kunnen aanvragers bijvoorbeeld zelf opzoeken wat de gemeente al weet of hoever het staat met de aanvraag. Of de klant kan via een zoekmodule zelf antwoorden zoeken op vragen en eventuele formulieren opvragen. Het is eventueel mogelijk dat de klant zelf afspraken kan inplannen via de online agenda van de frontoffice. Praktijk: integrale intake cruciaal voor integrale afwikkeling Sinds februari 2003 heeft de sector Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Haarlem één loket. Naast het integraal indienen van de aanvraag bij dit loket, wil de gemeente deze aanvraag ook integraal behandelen. Dit streven van de gemeente sluit goed aan bij de doelstellingen van de omgevingsvergunning. Haarlem heeft een uitvoerige beschrijving van het verloop van het werkproces bij de behandeling van een omgevingsvergunningaanvraag gemaakt. In dit werkproces blijkt het verkrijgen van de juiste (en volledige) informatie bij de intake van groot belang. Haarlem doet dit met behulp van ‘vraagbomen’. Deze vraagbomen helpen de frontoffice medewerkers om aanvragers volgens een standaardstructuur door de intake te leiden. Zo wordt de relevante informatie die nodig is voor behandeling van de aanvraag boven tafel gekregen. Hoofdstuk 7 van deze handreiking gaat nog wat dieper in op een aantal specifieke aandachtspunten bij de rol van ICT voor de invoering van de omgevingsvergunning.

6.3 Aan de slag Het inrichten van een vergunningenloket en de relatie fronten backoffice vereist veel van de organisatie. Dat staat niet op zichzelf. Deze ontwikkeling past binnen een bredere ontwikkeling van de verbetering van de dienstverlening. Daarvoor biedt deze handreiking geen pasklare aanpak. Advies: kritische succesfactoren voor inrichting loket Voor de inrichting van het loket zijn in het concept OL-2000 een aantal kritische succesfactoren benoemd. Dit zijn: • de invoering van de één-loketbenadering moet als een duide-

39

• • • • • • •

lijk project worden gedefinieerd met een krachtige projectleider; voor een geslaagde invoering moeten de loketmedewerkers goed gemotiveerd en opgeleid zijn; bestuurlijk draagvlak is onontbeerlijk; houd rekening met de specifieke situatie in elke gemeente; om een vraaggerichte organisatie op te zetten, is vraagonderzoek nodig; bereid de invoering van de één-loketbenadering goed voor: bezint eer gij begint; zoek een goed optimum tussen klantgerichtheid en bedrijfsmatigheid; de één-loketbenadering is geen uniform model dat voor iedere organisatie op dezelfde wijze toegepast kan worden. De ambitie dient aan te sluiten bij de historisch gegroeide situatie.

Organisaties die van start willen gaan met het opzetten van een fronten backoffice, moeten zichzelf een aantal vragen stellen. Zowel met het oog op een langetermijnvisie op de dienstverlening als met het oog op de zaken die minimaal moeten worden geregeld met de komst van de Wabo in 2008. Voor een eerste oriëntatie kunnen drie clusters van aandachtspunten worden onderscheiden: 1. Gewenst serviceniveau (te bespreken met klanten / klantgroepen, politiek en bestuur, management / directie, medewerkers en vergunningpartners): • Welk serviceniveau willen klanten? Wat zijn de te verwachten klantvragen? Wat is de omvang van de klantvraag? • Welk serviceniveau richting burger is politiek en bestuurlijk gewenst? • Welke zaken moeten van rechtswege direct of indirect worden geregeld? • Welke ambities heeft de organisatie als geheel (besturingsmodel, ICT etc.)? 2. Functie en reikwijdte van het vergunningenloket (te bespreken met bestuur, management en directie): • Wat betekent dit voor functie en reikwijdte van de frontoffice en de backoffice? • Wat is – eventueel voor specifieke groepen klanten en diensten – het afwikkelingsniveau van de frontoffice?

3. Organisatorische contouren: • Komt er een balie? Komen er aparte loketten voor burgers en bedrijven? Komt er een regionaal bedrijvenloket? • Hoe wordt de ‘knip’ tussen frontoffice en backoffice gelegd? • Welke eisen stelt e.e.a. aan de ICT? Hoe ver willen we gaan met het digitale loket? • Wat betekent dit voor het profiel van de frontoffice medewerker? • Hoe ziet het besturingsmodel van frontoffice en backoffice eruit? Wie voert de regie over wie en op welke wijze? • Tot welke contouren van de organisatie van het vergunningenloket leidt dit? Advies: begin (ook) met cultuurverandering Het inrichten van een frontoffice annex vergunningenloket is niet alleen een structuurverandering. Het is in feite een cultuurverandering. Denk dus niet alleen na over de structuur maar laat (beoogde) fronten backoffice ook met elkaar van gedachten wisselen voor een structuur vastligt

40

41

7. ICT en de omgevingsvergunning

Voor de aanpassing van de organisatie op de Wabo, zal de ICT aangepast dienen te worden. Dit hoofdstuk staat niet in detail stil bij de technisch-functionele ontwikkelingen, maar concentreert zich op de belangrijkste ICT thema’s en aandachtspunten in het kader van Wabo. Er wordt beschreven welke collectieve voorzieningen VROM treft, hoe gegevens kunnen worden gekoppeld, de workflow kan worden beheerst en wat er komt kijken bij de digitalisering van de documenten en frontoffice. Bij onderwerpen waar een verdieping mogelijk gewenst is, wordt verwezen naar internetsites en/of publicaties. Ook dit hoofdstuk besluit met een aantal aandachtspunten.

7.1 Opgaven ICT gaat in het vergunningproces een steeds prominentere rol spelen. Wabo noemt de mogelijkheden voor een digitale aanvraag en correspondentie. Zowel wettelijk, organisatorisch als technisch worden voorbereidingen getroffen om vergunningverleningsprocessen in hoge mate te digitaliseren. ICT maakt nieuwe manieren van organiseren mogelijk. Op deze punten loopt momenteel een groot aantal landelijke en lokale initiatieven. Bijvoorbeeld digitale authenticatie (DigiD), de koppeling, stroomlijning en uitwisseling van bestanden en persoonsgegevens (Basisregistratie Adressen en Gebouwen, BSN, OSOSS, e.a.). Andere voorbeelden zijn de ontwikkeling en het beheer van digitale formulieren, veiligheid van digitaal verkeer. EGEM ontwikkelt een referentiearchitectuur en standaarden voor onder andere de architectuur van het mid-office.

Zaken die raadzaam zijn om in 2008 te hebben geregeld • Workflowmanagement op basis waarvan statusinformatie aan aanvragers kan worden gegeven en samenwerking over afdelings- en organisatiegrenzen heen kan worden gefaciliteerd; • Digitale aanvraag ook digitaal innemen (aansluiting van formats) voor behandeling in de eigen informatiesystemen.

7.2 Keuzes en kansen Binnen iedere organisatie wordt onderzocht en geïnvesteerd in informatietechnische middelen om de dienstverlening en bedrijfsvoering te verbeteren. Dergelijke projecten worden over het algemeen concernbreed uitgevoerd, om te voorkomen dat ICT-middelen gebruikt worden die fungeren als ‘eilanden’. Na een korte beschrijving van de voorzieningen die VROM treft, worden in onderstaande alinea’s de voornaamste ICT-thema’s besproken die spelen bij de implementatie van de Wabo. Zij dienen gepositioneerd te worden in de bredere digitalisering van de organisatie. 7.2.1 VROM helpt Het Ministerie van VROM investeert in een aantal collectieve voorzieningen die organisaties in staat stelt om de digitale indiening van omgevingsvergunningen te realiseren. Hiermee wordt voorkomen dat alle gemeenten het wiel zelf moeten uitvinden. En wordt tegemoet gekomen aan gemeenten die beperkte middelen en verandercapaciteit hebben. Juist nu de komende jaren op ICTterrein veel van gemeenten wordt verwacht.

VROM realiseert vijf landelijke producten. Dit gebeurt in samenwerking met de Ministeries van Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de VNG en ICTU (de ICT uitvoeringsorganisatie van BZK en de VNG). Het betreft: • digitale sectorwijzers, die via internet ondernemers en burger aan de hand van een vraaggestuurde checklist, sneller, gemakkelijker en eenduidig door de regels heenleiden; Zaken die geregeld moeten zijn op grond van de Wabo • een landelijk uniform aanvraagformulier (zowel op papier als • Opening van digitaal omgevingsloket op website van alle digitaal). Digitaal wil zeggen dat een e-formulier (web-based gemeenten, provincies en waterschappen; module) wordt ontwikkeld waarmee iedere aanvrager zelf, of • Beschikbaarheid via het (digitaal en fysiek) omgevingsloket een loketmedewerker voor een aanvrager, een aanvraagforvan informatie over weten regelgeving; mulier op maat kan maken; • Mogelijkheid digitale aanvraag via omgevingsloket of download • een e-formulierenvoorziening die het mogelijk maakt dat van een formulier. De website van ICTU (www.ictu.nl) bevat een overzicht van de belangrijkste landelijke programma’s. In de provincie Groningen voert ICTU momenteel een nulmeting en ambitiebepaling uit voor acht ontwikkelingen en ICT-consequenties. Een hiervan is de implementatie van de Wabo.

42

het e-formulier en vereiste bijlagen vanuit het loket van de gemeente elektronisch verzonden kunnen worden naar de gemeente; • een centrale server (digitaal bouwloket) voor vergunningaanvragen die het voor gemeenten mogelijk maakt omgevingsvergunningaanvragen met bijbehorende tekeningen en berekeningen digitaal op te slaan; • de Digitale Dakkapel, welke het mogelijk maakt de aanvragen voor een dakkapel (in verband met de omvangrijke hoeveelheid en geringe complexiteit) zeer efficiënt te organiseren. Meer informatie over deze voorzieningen staat op het kennisplein omgevingsvergunning (http://omgevingsvergunning.vrom.nl). De voorzieningen vormen een goede basis, waarmee alle partijen zelf aan de slag dienen te gaan. Het hieraan koppelen van eigen formulieren is mogelijk. 7.2.2 Gegevenskoppeling Bij het indienen van een vergunningaanvraag moet worden beoordeeld wat de reikwijdte van de aanvraag is. Bouw, milieu, gebruik en andere facetten komen bij elkaar. Zowel de frontof-

Gemeente Den Bosch: “De koppeling van registratiesystemen (zelfs van één leverancier) is zeer problematisch.”

fice als de vergunningmanager zullen inzicht moeten hebben in hetgeen al bekend is van het betreffende pand, de betreffende inrichting of betreffende aanvrager. Dit betekent dat gegevens op bestandsniveau (kerngegevens) als op dossierniveau bij elkaar moeten komen. Het betekent ook dat nieuwe gegevens op grond van de aanvraag aan de bestaande dossiers en bestanden moeten worden toegevoegd. Praktijk: valkuilen in ICT-spoor De gemeente Breda stelde zich in de pilot de vraag hoe de verschillende systemen van de verschillende afdelingen kunnen worden gekoppeld. Vooral met als doel om het werkproces overzichtelijker te maken. En zo bovendien vast te stellen wat minimaal nodig is om de werkprocessen op elkaar af te stemmen. De gemeente heeft daartoe een analyse gemaakt van de techniek, organisatie en het beleid (visie op omgevingsvergunning en informatisering). Daarbij komen zij tot de volgende aanbevelingen: • Een aantal systemen is fundamenteel verschillend; zo gebruikt de brandweer een systeem onder MS DOS. Onderschat de investeringen en veranderingen niet die nodig zijn om koppelingen tot stand te brengen. • ICT is eerst en vooral een organisatie/cultuurvraagstuk. Toch kan ICT ook als aanjager fungeren om organisatieverandering te bewerkstelligen. • Pas op voor te abstracte en ogenschijnlijk duidelijke uitgangspunten als ‘de’ bestuurlijke visie en missie, ‘de’ organisatiedoelstellingen en ‘de’ klantvraag. ICT moet de ruimte bieden om binnen de menselijke maat zaken af te kunnen wikkelen. • Pas op dat digitale indiening geen window-dressing wordt. De backoffice moet er ook op zijn ingericht; zowel technisch als organisatorisch. De wijze van koppeling kan op verschillende manieren gebeuren. Afhankelijk van de noodzaak en de ambities: • Gebruikerskoppeling: aparte toegang tot verschillende bestanden vanaf werkplek; • Koppeling van de automatiseringseilanden: menugestuurde toegang tot verschillende bestanden; • Koppeling automatiseringseilanden aan basisadministratie: vervanging basisgegevens verschillende bestanden door één basisbestand (NAW, BSN etc.); • Opzetten nieuw systeem: ontwerpen en opzetten geheel nieuw systeem.

43

Een belangrijke doelstelling kan of moet zijn dat een aanvrager de gegevens slechts één keer aandraagt. Ook zou een ambitie kunnen zijn dat op termijn bij een volgende aanvraag, de initiatiefnemer alleen nog hoeft aan te geven wat is gewijzigd in de bij het bevoegd gezag bekende gegevens. Een open source-benadering met het oog op de koppeling en uitwisseling van gegevens is een belangrijk aandachtspunt. Niet alleen binnen de eigen organisatie, maar vooral ook waar het gaat om gegevensuitwisseling tussen organisaties. 7.2.3 Workflowmanagement Het workflowmanagement wordt kritischer door de (scherpere) termijnen en de betrokkenheid van meerdere afdelingen/instanties binnen eenzelfde (of korter) tijdbestek. Het workflowmanagement is het beheer van de stroom van stukken en daaraan gekoppelde acties. Het gaat niet alleen om het feitelijk in gang zetten van acties, maar vooral ook om het inzicht hebben in de voortgang. Dit is niet alleen van belang voor de vergunningmanager, als verantwoordelijke voor de termijnen en de kwaliteit van de vergunning. Maar ook voor de aanvrager zelf die zicht wil houden op de voortgang. Praktijk: digitale koppeling van fronten backoffice De gemeente Alkmaar wil de individuele aanvrager zo goed mogelijk begeleiden bij het doen van een aanvraag. En de werkprocessen in de backoffice faciliteren met diverse ICTinstrumenten. De gemeente pakt verschillende werkstromen die vanuit VROM samenkomen bij de gemeenten in samenhang op. Het betreft de implementatie van de omgevingsvergunning, Basisregistraties voor Adressen en Gebouwen (BAG), Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen (DURP) en de Wet Kenbaarheid Publiekerechtelijke Beperkingen (WKPB). Met een architectuurprogramma van ICTU werkt de gemeente een informatiearchitectuur uit, die ook voor andere overheden bruikbare inzichten en instrumenten oplevert. 7.2.4 Digitale indienen en behandelen De burger of ondernemer moet de mogelijkheid hebben om digitaal een vergunningaanvraag in te dienen. Daartoe wordt landelijk een indieningsformulier ontwikkeld (zie 7.2.1). Voor een aantal vergunningen (zoals bouwen, kappen en parkeren) hebben gemeenten al ervaring opgedaan met digitale indiening.

Een belangrijke vraag is, of ook de opvolging van een digitaal ingediende aanvraag volledig digitaal plaatsvindt. Globaal kunnen de volgende facetten worden onderscheiden: • Digitale indiening: via het digitale loket indienen en authenticeren van de aanvraag; • Digitale opslag: digitale archivering en gegevensbeheer; • Digitale afwikkeling: beoordeling van aanvraag (inclusief kaarten en tekeningen) vanaf beeldscherm en/of interactief bord (smartboard); • Digitale beschikking: digitale toezending van beschikking (vergunning) aan aanvrager; • Digitale facilitering klant: aanvrager heeft tijdens de behandeling de mogelijkheid om inzicht te houden in bijvoorbeeld de voortgang. Er is enige scepsis over de praktijk om in de toekomst een aanvraag ook geheel digitaal, dat wil zeggen vanaf het scherm, te beoordelen. Zeker waar het gaat om (bouw) tekeningen of kaarten, is de behoefte aan een afdruk op tafel groot. Dit is voor een deel een kwestie van gewenning. Vergelijk het met de komst van de tekstverwerker. Als het bijvoorbeeld gaat om kaartmateriaal

Gemeente Dordrecht: “Na de ontvankelijkheidstoets dienen de verschillende afdelingen parallel aan de aanvraag te kunnen werken, echter wanneer op één van de afdelingen de aanvraag vast loopt dient er een piepsysteem in werking te treden waardoor de overige afdelingen die bij de aanvraag betrokken zijn op de hoogte worden gesteld van het vastlopen van de aanvraag.” Gemeente Hellendoorn: “De opzet en omvang van de indieningsvereisten verdienen veel aandacht. Getracht dient te worden met een zo beperkt mogelijke lijst een zo volledig mogelijk overzicht te genereren (géén overvraging).”

44

zijn GIS- of CAD-medewerkers vaak al gewend aan het werken via het beeldscherm. Aan de andere kant is het een technisch vraagstuk. Bijvoorbeeld waar het gaat om de beschikbaarheid van smartboards om kaarten en technische tekeningen op ware grootte en in volle omvang met alle schetsmogelijkheden te bekijken. In principe vereist de Wabo niet meer dan een voorziening om een aanvraag digitaal in te dienen (en te authenticeren). Het bevoegd gezag kan ervoor kiezen om – in eerste instantie – de digitaal ingediende aanvraag te printen en als ‘klassieke’ aanvraag verder af te wikkelen. De belangrijkste winst voor de aanvrager zit in de kosten voor het afdrukken van kaarten en tekeningen. Het bevoegd gezag ziet zich echter geplaatst voor extra kosten, die mogelijk weer aan de aanvrager doorberekend worden. Dit pleit voor een serieuze kosten-batenanalyse van digitale verwerking. En daarbij gaat het vooral om de langere termijn. Praktijk: werkprocessen en ICT-infrastructuur De gemeente Dordrecht wil de werkprocessen voor vergunningverlening en handhaving integreren in de ICT-infrastructuur. In een eerste inventarisatie stelt de gemeente een aantal knelpunten vast: • informatie die er wel is, maar niet toegankelijk • informatie is niet voorhanden of incompleet • informatie is niet actueel • informatie is niet op elkaar afgestemd De gemeente wil hierbij zoveel mogelijk aansluiten op de bestaande systemen, interne ontwikkelingen rond de organisatie en externe ontwikkelingen zoals de Wabo en de Centrale Server Bouwaanvragen. Er wordt een digitale mid-office ingericht die de benodigde koppelingen tot stand brengt en een processtructuur die de actualiteit, volledigheid en beschikbaarheid van informatie waarborgt. Een (juridische) vraag bij de digitale indiening is de ‘echtheid’ van een aanvraag, de aanvrager en gegevens. Het programma ‘Digitale identiteit van burgers en bedrijven’ (DigiD) speelt hierin een belangrijke rol. Daarnaast zal er een waarborg moeten zijn dat de verstrekte gegevens alleen worden gebruikt waarvoor ze zijn bedoeld of waarvoor de wetgever toestemming heeft gegeven. In andere gevallen is het gebruik slechts toegestaan met

nadrukkelijke instemming van degene die de gegevens heeft aangereikt. Daarmee samenhangend is ook de veiligheid van (gekoppelde) bestanden en gegevensuitwisseling een belangrijk aandachtspunt. Zeker als het gaat om informatie-uitwisseling tussen verschillende instanties. 7.2.5 Digitalisering documenten Een volledig digitale verwerking vraagt ook om een volledige digitalisering van alle (bestaande) documenten. Dit is – zeker als bestaande documenten moeten worden ingescand – een zeer tijdrovende klus. De vraag is bovendien of op grond van de Archiefwet de fysieke dossiers daarna ook de ‘prullenbak’ in kunnen? Digitale opslag stelt ten opzichte van fysieke opslag andere eisen aan procedures. Als de digitale opslag niet goed is verankerd in de organisatie, kan dit problemen opleveren. Denk hierbij aan bijvoorbeeld de reconstructie van het proces bij bezwaar- en beroepsprocedures of aan verantwoording aan de raad. Diverse intelligente documentregistratiesystemen bieden uitkomst. In de praktijk blijven digitale en fysieke dossiers voorlopig naast elkaar bestaan. Praktijk: hulpmiddelen voor de handhaving Bij de controles gebruiken alle toezichthouders uit de gemeente Hoogeveen een elektronische zakagenda (PDA). Een PDA maakt het mogelijk om de vragenlijsten ter plekke in te vullen. De controleresultaten met eventuele foto’s komen automatisch in het databestand van de gemeente en de ondernemer krijgt daar automatisch bericht van. Het databestand wordt momenteel ontwikkeld. Hierin wordt alle informatie per pand, per object en per activiteit op perceelniveau gebundeld. 7.2.6 Digitalisering frontoffice Alle gemeenten en provincies hebben een eigen website. De functionaliteit van deze websites loopt uiteen van eenzijdige en algemene informatievoorziening (vooral tekstinformatie, bestaande documenten) tot interactiemogelijkheden en online dienstverlening. Het digitale loket omgevingsvergunning kan de volgende functies omvatten: • algemene informatie over de Wabo en de omgevingsvergunning; • specifieke informatie over indiening bij gemeente, waaronder contactinformatie zoals balie en call-centre; • opvragen aanvraagformulieren; • mogelijkheid tot indienen vragen;

45

• toegang tot expertsysteem om zelfanalyse klantvraag te maken; • mogelijkheid tot indienen aanvraag; • mogelijkheid tot volgen voortgang behandeling. Voor digitale indiening van een vergunningaanvraag ontwikkelt het Ministerie van VROM in samenwerking met EGEM en diverse pilots momenteel één digitaal aanvraagformulier. Bijzondere situaties: digitaal tekeningen beoordelen? In hoeverre levert een digitale indiening winst op? De aanname is dat de aanvraag en zeker de bouwtekeningen zal worden geprint. Dit betekent een verhoging van de kosten voor de gemeente. Het aflezen van tekeningen vanaf het scherm is nog geen vanzelfsprekendheid. Dit kan veranderen als een interactief ‘schoolbord’ (smartboard) meer algemeen wordt. Het functioneren van de frontoffice (balie en call-centre) wordt mede bepaald door de faciliteiten op het gebied van communicatie en informatiebeheer. Afhankelijk van het afhandelingsniveau van de frontoffice zijn deze voorzieningen meer of minder belangrijk. De frontoffice-medewerkers zullen online toegang Voorbeeld van een elektronisch loket

moeten hebben tot: • Kantoorautomatisering: agenda’s en contactgegevens van bijvoorbeeld backoffice-medewerkers en eventueel andere instanties; • Kennisbanken: kennis- (bijv. inzake weten regelgeving) en expertsystemen (bijv. ten behoeve van analyse klantvraag); • Klantsystemen: basisgegevens (GBA), functionele klantgegevens (bouw, milieu, monumenten etc.) en klantvolgsystemen (bijv. registratie van klantvragen); • Kwaliteitsbewaking: toegang tot de workflow om inzicht te hebben en te kunnen geven in de voorgang in de verwerking van een aanvraag.

7.3 Aan de slag De aanpak voor de ICT-opgave in het kader van de Wabo hangt uiteraard af van de uitgangssituatie, de ambitie en de verdere plannen van de gemeente. Het ligt voor de hand om ingrijpende voorzieningen, zoals de ICT-inrichting van de frontoffice te koppelen aan de mogelijke ICT-opgave van de organisatie als geheel. De ICT in het kader van de Wabo kan daarbij wel als pilot dienen. Daarbij is ook de fasering van belang. Als bijvoorbeeld in 2009 een grotere reorganisatie is gepland, met bijkomende herinrichting van de ICT-structuur, ligt het niet voor de hand nu aparte en grote investeringen te doen in de ICT voor de Wabo. Toch zullen er bepaalde voorzieningen moeten zijn. Hieronder de voornaamste aandachtspunten. 1. Begin met het grotere geheel Advies: aansluiten bij de gemeentelijke ontwikkeling Het is verstandig de ICT-thema’s die voor de Wabo gewenst zijn, te koppelen aan de gemeentebrede ontwikkeling van ICT-middelen. Zo wordt ‘eilandautomatisering’ voorkomen en kan tegelijk gebruik worden gemaakt met de concernbrede budgetten van de gemeente voor verbetering van de dienstverlening en bedrijfsvoering. Directe en korte lijnen met de projectleiders ‘digitalisering’ of ‘ICT’ zijn hiervoor gewenst. • De Wabo stelt als eis dat er een digitale indieningsmogelijkheid komt. Natuurlijk moet de gemeente zorgen dat deze mogelijkheid er is. Plaats deze vraag echter wel in het bredere

46

perspectief: hoe moeten de organisatie, de werkprocessen en de daarmee samenhangende ICT-architectuur er op termijn uitzien? • Vertrouw erop dat de technische problemen oplosbaar zijn. Kijk vooral naar mogelijkheden van innovatie die nieuwe technologie biedt. Voorbeelden daarvan zijn mobiele technologie/ GPS bij handhaving en smartboards. • Maak van oplossingen nog geen blauwdruk. Immers ook de organisatieverandering zelf zal vaak niet als een blauwdruk verlopen. De informatisering zal met de organisatieverandering gelijke tred moeten kunnen houden. Advies: zorg voor samenhang in ontwikkeling Bij het maken van verbeterslagen in een organisatie dienen de aandachtsgebieden (in INK-termen ) op eenzelfde niveau ontwikkeld te zijn. Met andere woorden, de ontwikkeling in informatievoorzieningen dient aan te sluiten op ondermeer de ontwikkeling van competenties van medewerkers, (financiële) middelen en beleid en strategie. Ga bijvoorbeeld geen GPS systemen inzetten als handhavers over onvoldoende competenties beschikken om met deze systemen te werken. • Maak een balans op van de eerste gedachten. Waar liggen de echte winstpunten op basis van het klanten aanvraagprofiel in termen van kwaliteit, doelmatigheid en administratieve lasten? Wat zijn de lasten? Weeg het laatste ook af tegen het belang en de urgentie van ICT-aanpassingen op korte termijn tegenover andere noodzakelijke veranderingen. Overweeg aan de andere kant ook of misschien juist de invoering van nieuwe ICT een belangrijke drager (motivator) kan zijn voor de organisatieverandering. Advies: focus op meest kritische veranderingen in workflow Beoordeel de noodzaak van het digitaliseren of aanscherpen van het bestaande workflowmanagement ook aan de hand van de analyse van het klanten aanvraagprofiel. De belangrijkste veranderingen in de workflow zitten immers in de gevallen waar sprake is van samenloop (5-15 procent van het totaal aantal aanvragen) en die gevallen waar de doorlooptijd kritischer wordt.

2. Zie de ICT-opgave als een organisatievraagstuk. En dus geen technisch vraagstuk Advies: Waarborg medewerker als professional Wees vooral kritisch op de mate waarin kennis en expertise in systemen wordt opgeslagen of expertsystemen worden gebruikt om de medewerker in de frontoffice of backoffice door de klantvraag, procedure of advisering te geleiden. De medewerker is nog altijd de professional, niet de software! Het is verleidelijk om sterk naar de technologie te kijken. Techniek is slechts een middel om de dienstverlening beter te laten verlopen. De dienstverlening vindt nog altijd plaats door de organisatie. Kijk dus ook zo naar de ICT-vraagstukken. Dit betekent onder meer dat: • Er is niet een beste manier om ICT in te voeren of te herijken; • Er voldoende aandacht zal moeten zijn voor de cultuurverandering die de introductie van ICT met zich mee zal brengen; • In eerste aanleg is de professionele organisatie die de (hoofd)architectuur van de organisatie én de plaats van ICT daarbinnen schetst. En dus niet de softwareleverancier. Begin dus pas met de ICT-vraag als de organisatievraag is opgelost, of integreer beide vraagstukken. Advies: Big not so beautiful? Een groot systeem is – met de huidige open source technologie – mogelijk eerder een nadeel dan een voordeel. Het vereist veelal een strak en centraal informatie- en systeembeheer. Bij storingen ligt bovendien het gehele systeem eruit. Bij aparte systemen kunnen de deelsystemen eventueel nog doorwerken. Waak bij een groot of dominant systeem ook voor een te grote afhankelijkheid van één leverancier. Advies: begin bij actieve dossiers Beperkt de digitalisering van dossiers in eerste instantie tot de dynamische dossiers. Dat wil zeggen: de dossiers waar periodiek in gewijzigd wordt, contacten zijn met de aanvrager of waar om andere redenen periodiek documenten moeten worden geraadpleegd.

47

3. Vind het wiel niet zelf uit • Voor de concrete uitwerking van de techniek en instrumenten, hoeft zelf weinig uitgevonden te worden. Steek het licht dus eerst op bij de buren! Maak ook gebruik van de (digitale) kennisnetwerken. Die zijn er voor zowel gemeenten als voor provincies. • In landelijke programma’s worden instrumenten en concepten ontwikkeld voor digitale indiening en verwerking. • Er zijn vele voorbeelden van werken met een vergaande vorm van kantoorautomatisering, procesbeheer en digitale dienstverlening. Advies: ondersteuning bij implementatie De ontwikkeling van diverse ICT-voorzieningen vindt collectief plaats. Een overzicht van de betreffende voorzieningen is in paragraaf 7.2.1 opgenomen. Op deze punten hoeven organisaties niet individueel aan de slag te gaan; ondersteuning bij het inpassen in de eigen omgeving wordt door onder meer het ministerie van VROM, EGEM, e-provincies en de VNG geboden. Hiernaast voert VROM samen met ICTU, VNG en gemeenten overleg met leveranciers om te zorgen dat applicaties ontwikkeld worden conform dezelfde standaarden.

48

49

Bijlage 1. inschattingsmatrix impact omgevingsvergunning

Het invullen van de matrix is een kwestie van ‘scores’ toekennen. De wijze waarop dit gebeurt, is in principe vrij. Dit kan bijvoorbeeld door: • de projectleider, die zelf een eerste inschatting maakt • een workshop, waarbij diverse betrokkenen tot een gezamenlijke inschatting te komen • een meer gedetailleerde ‘meting’ waarbij b.v. meer exact wordt bepaald wat het kennisniveau of de veranderopgave is

onduidelijk

onvoldoende

wisselend

betrokken externen voldoende

onduidelijk

onvoldoende

wisselend

medewerkers voldoende

onduidelijk

wisselend

onvoldoende

voldoende Context ontwikkelingen (herijking algemeen) Aanleidingen context en Wabo Wabo algemeen Juridisch implicaties ICT implicaties Overige implicaties Ervaringen van (pilot)organisaties

management

bestuur

onduidelijk

Deel 1: Algemeen kennisniveau

De matrix bestaat uit een aantal onderdelen die corresponderen met de grijze keuzeblokken in het stroomschema in paragraaf 2.2.2. Bij elk van de onderdelen staat een aantal issues/items waarop kan worden gescoord. Deze items kunnen naar believen voor de eigen situatie worden aangevuld of aangepast.

onvoldoende

De matrix bestaat uit een aantal onderdelen die aansluiten bij het stroomschema in paragraaf 2.2.2 (aanpak). De matrix kan helpen inzicht te krijgen in: • algemene kennis en informatie binnen de organisatie over de Wabo en gevolgen • de algemene houding ten aanzien van de veranderingen • de organisatie-technische veranderopgave • de organisatie-culturele veranderopgave

Het laatste raden we overigens voor een eerste beeldvorming af. Dit kan wel nuttig zijn voor zaken die in de eerste beeldvorming of niet duidelijk zijn (geen duidelijk beeld hoe het ligt) of die zeer belangrijk en ook zeer complex lijken te zijn.

wisselend

De bijgevoegde matrix kan helpen om een eerste, wat meer gestructureerd beeld te krijgen van deze veranderopgave. Zowel vanuit een meer organisatie-technisch blik als vanuit een meer organisatie-cultureel blik.

voldoende

De complexiteit van de opgave om de omgevingsvergunning op adequate wijze te organiseren, kan groot zijn. Dit hangt af van de veranderopgave. In hoeverre werkt de gemeente bijvoorbeeld al met een frontoffice? Of in hoeverre is de integratie van ICT en werkprocessen gevorderd?

50

onduidelijk

wisselend

onvoldoende


onduidelijk

onvoldoende

wisselend


onduidelijk

wisselend

onvoldoende

management onduidelijk

wisselend

onvoldoende

voldoende

bestuur

voldoende

Deel 2: Commitment en consensus

Doel Wabo: wordt Wabo onderschreven? Planning Wabo (2008): wordt planning Wabo onderschreven? Eenduidig beeld: Wabo binnen bestuurs- en organisatiefilosofie gemeente? Start project implementatie Wabo (beginnen we eraan?) Globale richting implementatie Wabo (hoe ziet eindplaatje eruit?) Globale aanpak implementatie Wabo (hoe wordt proces ingestoken?)

Beschikbaarheid van indieningsvereisten (papier, digitaal) Voeren van vooroverleg / mate van vooroverleg Mogelijkheden indienen (schriftelijk, digitaal, informeel) Mogelijkheden volgen van aanvraag (inzicht in proces) Aanspreekpunt (één generiek of meerdere specialistische)

onduidelijk

wisselend

onvoldoende


onduidelijk

onvoldoende

wisselend


onduidelijk

wisselend

onvoldoende

management onduidelijk

wisselend

onvoldoende

voldoende

bestuur

voldoende

Deel 3: Wensen van de klant

51

eerste contact intake vooroverleg ontvankelijkheidsbeoordeling inhoudelijke beoordeling inwinnen adviezen beschikking nazorg, beroep procedurebewaking competenties

Het totaalbeeld van de scores per onderdeel geeft een indicatie voor de vraag of bijvoorbeeld het kennisniveau of het draagvlak hoog of laag moeten worden ingeschat. Een nadere uitwerking van deze inschattingsmatrix is in paragraaf 2.2.3 opgenomen.

onduidelijk

niet/ nauwelijks

zeer groot

onduidelijk

niet/ nauwelijks

enige mate

zeer groot

enige mate

Urgentie

Cultuurverandering

onduidelijk

niet/ nauwelijks

enige mate

Structuurverandering

zeer groot

Deel 4: Impact Wabo voor de organisatie

52

53

Bijlage 2. literatuursuggesties

Algemeen omgevingsvergunning • Centrum voor Milieurecht in opdracht van het Ministerie van VROM, Mogelijkheden en gevolgen van het invoeren van leges, juli 2005 • Centrum voor Milieurecht in opdracht van het Ministerie van VROM, Omgevingsvergunning, gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties, juli 2005 • DHV, De omgevingsvergunning verder verkend; verslagen van intervisiebijeenkomsten, november 2005 • DHV, Wabo belicht; onderzoek inzake kernpunten Wabo andere overheden, oktober 2005 • Diversen, concept artikelen tijdschrift Milieu en Recht, speciale editie ‘Omgevingsvergunning’, november 2005 • Jong, W. de in opdracht van de Bestuursacademie en gemeente Dronten, Invoering van de omgevingsvergunning, de voorbereiding van de gemeente Dronten op de invoering van de omgevingsvergunning, september 2005 • Ministerie van VROM, Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht, concept 1 december 2005 (‘wetten en regels’ op http://www.vrom.nl/vergunningen) • Ministerie van VROM, Referentieprojecten omgevingsvergunning; een blik op de toekomst aan de hand van praktijkgevallen, Den Haag, juni 2005 • Politiek Online en onderzoeksbureau MeMo2 in opdracht van het Ministerie van VROM, Online enquête omgevingsvergunning, samenvatting resultaten en onderliggende data, 3 oktober 2005 • SIRA Consulting, Administratieve en Bestuurlijke lasten omgevingsvergunning, voorlopige resultaten van 12 oktober 2005 • VNG, IPO, Unie van Waterschappen, Resultaten bureaustudies omgevingsvergunning DSM Delft en Shell Moerdijk, 24 augustus 2005

Informatiebladen van het Ministerie van VROM • Digitaal omgevingsloket, oktober 2005 • Modernisering VROM regelgeving, december 2004 • De omgevingsvergunning, mei 2005 • De nieuwe coördinatieregeling in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, februari 2006 • Digitaal Bouwloket, maart 2006 Thema Klant- en klantvraagprofiel • Companen, in opdracht van het Ministerie van VROM, Kwantitatief onderzoek vergunningverlening; gegevensverzameling in kader VROM-vergunning, 16 september 2005 • Programmabureau Overheidsloket 2000 (OL2000), Handboeken ‘Van vraagpatroon naar loket’, ‘Van loketidee naar implementatie’, ‘Management van verandering’ en ‘Monitoren van geintegreerde dienstverlening’, augustus 1998 • Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid, Bewijzen van goede dienstverlening, november 2004 Thema Veranderproces • Caluwe, L. de, Veranderen moet je leren, Reed Business Information, 1997 • CapGemini, Puzzelen met prioriteit; een strategische verkenning van het absorptievermogen van gemeenten met betrekking tot de implementatie van ICT-vernieuwingen, presentatie 23 september 2005 • INK, Gids voor toepassing van het INK-managementmodel’, Instituut Nederlandse Kwaliteit, ’s-Hertogenbosch Thema Vergunningproces • Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid (CELP) / NILOS, Universiteit Utrecht, A.B. Blomberg, F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer, Gestroomlijnde vergunnningverlening, juni 2004 • DHV, Proceduremanagement; voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie, in opdracht van het Ministerie van VROM, juni 2005 • Gosselin, D., Strategisch Accountmanagement: Accountmanagement vanuit een strategisch perspectief, Universiteit Gent, 2002 • Ministerie van EZ, Leidraad gemeentelijk accountmanagement, mei 2005 • Ministerie van EZ, Taskforce vereenvoudiging vergunningen, Plan van aanpak, 30 september 2004 • Ministerie van VROM, VNG, NovioConsult Van Spaendonck,

54

Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement, november 2005 • Ministerie van VROM, Handreiking gemeentelijke coördinatieregeling; procedurele vereenvoudiging en versnelling van ruimtelijke projecten, februari 2006 • PWC, in opdracht van de Taskforce vereenvoudiging vergunningen, benchmark vergunningverlening; internationale vergelijking, 27 april 2005 • Syncera / De Straat, Beperking van Administratieve Lasten Wm-vergunning; een onderzoek naar reductie van AL in de exploitatiefase van de milieuvergunning / omgevingsvergunning, in opdracht van het Ministerie van VROM, februari 2006 Thema Handhavingsproces • Erasmus Universiteit Rotterdam, Integrale handhaving – een onderzoek naar vormen van integrale handhaving van het beleid ten aanzien van openbare inrichtingen, Rotterdam, 2002 • Ministerie van VROM, Handreiking handhaven bouwregelgeving, juni 2004 • Ministerie van VROM, InterProvinciaal Overleg, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Unie van Waterschappen, Kwaliteitscriteria professioneel handhaven; “doe je voordeel met het oordeel”, vastgesteld 1 november 2002 • VNG Klankbordgroep, Raamwerk verbetering (handhavings)prestaties VROM-taken van gemeenten; rapportage van het deelproject handhaving uit het VNG strategisch thema onderwerp Inrichting woonen leefomgeving, december 2005 • Waard, R. de., De organisatie van de handhaving; beleidsen organisatieontwikkeling in gemeentelijke organisaties, Elsevier overheid, Den Haag, 2004 Thema Front- en backoffice • Gemeente Dordrecht, businesscase gemeente Dordrecht voor digitaal bouwloket, augustus 2005 • Gemeente Spijkenisse, Nota Visie op een centrale publieksfunctie, april 2003 • KPMG in opdracht van Programmabureau OL 2000, De gemeentelijke praktijk van Overheidsloket 2000; eindrapportage, januari 1998 • Ministerie van VROM in samenwerking met gemeente Deventer, Procesbeschrijvingen Balie Bouwen en Wonen, 7 oktober 2002 • Project Loket Bouwen en Wonen, verslag Startcongres

Bouwen en Wonen op 30 maart 2000, Thema ‘Front- en backoffice, hier wordt geknipt’ • Stuurgroep Bedrijvenloket Drenthe, Procesbeschrijving tool besturing Bedrijvenloket Drenthe, augustus 2002 • Van der Meer & Van Dijk, Wereld achter het loket, over reorganisatie van lokale publieke dienstverlening, met een bijdrage van Programmabureau Overheidsloket 2000 • Van Mook organisatieadviseurs in samenwerking met gemeenten Leiden, Haarlem, Utrecht en OL2000, Functieprofiel front office medewerker, versie 9 januari 2001 Thema ICT • Deens Technologie Instituut - Reorganisation of government back-offices for better electronic public services – European good practices (back-office reorganisation); Final report to the European Commission, januari 2004 • Duivenboden, H.P.M. van, A.M.B. Lips en A.F.A. Korsten, Klantgericht werken en ICT Op weg naar vraaggerichte elektronische publieke dienstverlening in Tijdschrift Bestuurskunde, 2002, nr. 8 • Kenniscentrum elektronische overheid, Gebruikershandleiding Landelijke Servicemeter, maart 2005 • Ministerie van VROM, Handreiking implementatie Basisregistraties Adressen en Gebouwen • Ministerie van VROM, Prototype digitale aanvraag omgevingsvergunning, november 2005 • Ministerie van VROM, Plan van aanpak Digitaal omgevingsloket, november 2005 • Verdonk, Klooster & associates ICT consultants, in opdracht het Ministerie van BZK, architectuur elektronische overheid – samenhang en samenwerking, november 2002 • Zenc in opdracht van het Ministerie van VROM, Digitale indiening omgevingsvergunning; mijlpaal op weg naar de Andere Overheid, 11 oktober 2005

55

Bijlage 3. internet-links

Koepels van overheidsorganisaties www.vng.nl Op de website van de Vereniging Nederlandse Gemeenten vindt u nieuwsbrieven, links naar andere websites, actualiteiten en informatie over seminars, pilots en bijeenkomsten die in het kader van de omgevingsvergunning georganiseerd zijn. www.ipo.nl Op de website van het Interprovinciaal Overleg vindt u nieuwsoverzichten en diverse vergaderschema’s en uitwerkingen. www.minvrom.nl Het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu presenteert informatie aan de hand van nieuwsbrieven, uitwerking van pilots, debatten, speeches, conferenties, rapportages en publicaties. omgevingsvergunning.vrom.nl Via dit kennisplein krijgen professionals praktijkinformatie over de omgevingsvergunning. Alle aspecten van deze vergunning komen aan bod. Tevens zijn links opgenomen naar relevante internetsites, websites van pilotorganisaties en gerelateerde documenten. www.uvw.nl De Nederlandse waterschappen zijn verenigd in de Unie van Waterschappen. De unie behartigt op nationaal en internationaal niveau de belangen van de waterschappen voor een goede waterstaatsverzorging binnen het waterschapsbestel.

www.lim-info.nl De website van het Landelijk Informatiepunt Milieuhandhaving bevat informatie over een proef met de omgevingsvergunning in gemeente ’s Hertogenbosch, uitleg over de wet en informatie over de omgevingsvergunning in combinatie met handhaving. www.helpdeskwater.nl De vraag- en zoeksite VAN alle overheden VOOR alle professionals die in hun werk met de uitvoering van het waterbeleid te maken hebben of krijgen. (0800-NLWATER) www.waterwet.nl De meest actuele informatie vanuit Verkeer en Waterstaat over de nieuwe Waterwet.

Programma’s en projecten www.strijdigeregels.nl Deze site is onderdeel van de website van het Ministerie van Economische Zaken. Gepleit wordt voor een integrale aanpak van regelgeving. www.andereoverheid.nl Andere overheid omvat verbeteracties en initiatieven rondom de thema’s betere dienstverlening, minder bureaucratie en slagvaardige overheid. De omgevingsvergunning is onder de drie thema’s beschreven.

www.OL2000.nl Aan de hand van het programma ‘overheidsloket’ wordt de publieke dienstverleners, met behulp van instrumenten, kennis www.minbzk.nl Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties pre- en praktijkvoorbeelden ondersteund in vraaggerichte en geïntesenteert de omgevingsvergunning in het licht van het programma greerde dienstverlening. ‘een andere overheid’. Daarnaast is aandacht besteed aan ICTwww.programmaBSN.nl vernieuwingen. De invoering van het burgerservicenummer is één van de projecten van het actieprogramma ‘andere overheid’ en draagt bij aan www.minez.nl een betere dienstverlening en handhaving van de overheid. Het Ministerie van Economische Zaken wijdt niet expliciet aandacht aan de omgevingsvergunning, maar noemt de ontwikkeling www.ososs.nl in combinatie met strijdige regelgeving en vergunningverlening. Ososs biedt informatie over het programma open standaarden en open source software voor overheden, wat concrete ondersteuning biedt in de vorm van voorlichting, kennisuitwisseling

56

en instrumenten, waarmee overheden zelf open standaarden en open source software kunnen toepassen.

en buiten de overheid professioneel bezig houden met het brede terrein van Burgerzaken, een platform.

www.gbo.overheid.nl De gemeenschappelijke beheerorganisatie beheert elektronische dienstverlening van overheden aan burgers.

www.ictu.nl Opgericht door het BZK en VNG, is het motto van ICTU overheden te helpen beter te presteren met ICT. De elektronische overheid zorgt voor het verbeteren van zowel de werkprocessen bij overheden als de dienstverlening aan de maatschappij en de interactie met burgers.

www.stroomlijningbasisgegevens.nl De website geeft handvatten voor overheidsorganisaties op weg naar een betere gegevenshuishouding. Ook deze site draagt bij aan het programma ‘Andere overheid’. www.eformulieren.nl The electronic Forms company levert bijdragen in het management van informatiestromen. www.digid.nl Digid staat voor Digitale Identiteit, het is een gemeenschappelijk systeem van en voor de overheid, waarbij overheden de identiteit van klanten kunnen verifiëren. www.advies.overheid.nl In opdracht van het ministerie van binnenlandse zaken draagt het programmabureau Advies Overheid bij aan een via internet toegankelijke overheid. Tevens is verwezen naar Elseviercongressen, die een congres over de omgevingsvergunning hebben georganiseerd. www.burger.overheid.nl Informatie over de kwaliteitsnormen van een digitale overheid staan in de burgerservice code van het programma burger@overheid gegeven.

Kenniscentra www.bestuursacademie.nl De bestuursacademie helpt het openbaar bestuur met groeien, verbreden en specialiseren aan de hand van korte cursussen, leergangen, workshops, trainingen of meerjarige opleidingen. www.nvvb.nl De Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) biedt leidinggevenden en medewerkers van organisaties, die zich binnen

www.pkioverheid.nl Public Key Infrastructure levert een infrastructuur die garanties biedt voor het tot stand brengen van betrouwbare elektronische dienstverlening binnen en met de overheid. www.elo.nl Het kenniscentrum Elektronische Overheid stimuleert kennisuitwisseling tussen overheden om de totstandkoming van een elektronische overheid te stimuleren. www.vno-ncw.nl Het VNO-NCW is de grootste ondernemersorganisatie van Nederland en behartigt de belangen de gemeenschappelijke belangen van het Nederlandse bedrijfsleven. Brieven en commentaren zijn in de website opgenomen. www.handhavenopniveau.nl De website geeft informatie over Programmatisch Handhaven, wat richt zich tot bestuurders en hun ambtelijke beleidsadviseurs en zich ten doel stelt om lokaal handhavingsbeleid te verbeteren c.q. te introduceren www.egem.nl EGEM is een kennisplatform voor gemeenten met vragen over informatievoorziening, e-dienstverlening en organisatieverandering. Ook is informatie over de digitalisering die in het kader van de omgevingsvergunning wenselijk is, aanwezig. www.e-provincies.nl E-provincies stimuleert provincies om op het gebied van ICT samen te werken en kennis uit te wisselen. Ook wordt verwezen naar het VROM kennisplein, pilots en een VROM enquête betreft de omgevingsvergunning.

57

www.ink.nl INK staat voor Instituut Nederlandse Kwaliteit en de organisatie tracht de kwaliteit van de bedrijfsvoering op basis van het INKmanagementmodel te verbeteren. www.ibr.nl IBR staat voor Instituut voor Bouwrecht en is een kenniscentrum op het gebied van publiek- en privaatrechtelijk bouwrecht. Op de website vindt u het conceptplan van de Wabo van 3 mei 2005. www.bwtinfo.nl BWTinfo is ontwikkeld door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN) en het Ministerie van VROM. Deze digitale kennisbank biedt mogelijkheid voor gemeenten en Bouw- en Woning toezichtspecialisten om kennis van elkaars activiteiten en expertise te kunnen delen. Bouw- wetten en regels, nieuwsberichten en documenten over de omgevingsvergunning zijn hier te vinden.

www.Arnhem.nl In de gemeente Arnhem is een digitaal loket voor vergunningen en formulieren beschikbaar www.Zoetermeer.nl Op de site is startersinformatie en mogelijkheid een bouwaanvraag via internet te volgen, aanwezig www.Haarlem.nl De Beleidsnota’s van Economische Zaken staan op internet www.Eindhoven.nl Op de website is een digitaal loket met onder andere aanvraagformulieren aanwezig www.Nijmegen.nl Gemeente Nijmegen beschikt over een digitale balie www.bedrijven.Enschede.nl Bedrijven hebben een eigen loket in de gemeente Enschede

Gemeentelijke Websites met hulpmiddelen (Bron: EZ, Leidraad Accountmanagement) www.Groningen.nl Groningen heeft op basis van een vraagpatroon een databank ontwikkeld met de meest gestelde vragen plus antwoorden. www.Delft.info/scb Op de site kunt u vragen stellen en digitale aannemersdagkaarten regelen. (met de computer parkeerkaarten aanvragen en printen) www.Millingen.nl Millingen aan de Rijn heeft zijn bestemmingsplan digitaal beschikbaar gesteld www.Dordrecht.nl Dordrecht heeft een elektronisch loket voor ondernemers www.Tilburg.nl Tilburg bezit een digitaal ondernemersloket

www.s-Hertogenbosch.nl Via de website kunnen producten digitaal geregeld worden www.Leeuwarden.nl Samen met de Kamer van Koophandel heeft de gemeente Leeuwarden een digitaal bedrijvenloket, inclusief informatie van de belastingdienst

58

59

Bijlage 4. functieprofielen

In onderstaande overzichten zijn ter indicatie algemene functieprofielen van een vergunningmanager en een frontoffice medewerker opgenomen. Deze profielen zijn niet volledig en zonder meer toepasbaar binnen iedere organisatie; zij dienen op maat te worden gemaakt.

Vergunningmanager Taken • Waarborgen van de kwaliteit van de vergunning; • Aansturing van de backoffice; • Coördinatie van eventuele afstemmingsvereisten, tussen klant en backoffice of tussen onderdelen van de backoffice; • Advisering richting aanvrager, waaronder voeren vooroverleg (afhankelijk van gewenst serviceniveau); • Advisering richting bestuur inzake beschikking; • Bewaken van de procedure en proceduretermijnen; • Relatiebeheer aanvrager; • Makelaarsfunctie in het leggen van de juiste koppelingen en met doen van doorverwijzingen tussen aanvrager, backoffice en eventueel derden; • Coördinatie advisering en verwerking zienswijzen; • Informatiebeheer rond vergunningaanvraag. Functie-eisen: kennis • Kennis van de eigen organisatie, procedures etc.; • Kennis van wettelijke procedures en vergunningverlening; • Kennis van de klant(groep); • Vakinhoudelijke kennis (afhankelijk van type werkproces). Functie-eisen: competenties en vaardigheden • Bestuurlijk en maatschappelijk inlevingsvermogen; • Dienstverlenende houding; • Analytisch vermogen; • Proces en resultaatgericht; • Communicatief vaardig; • Pro-actieve houding. Afhankelijk van de taakstelling van de vergunningmanager moet worden uitgegaan van een HBO of WO denken werkniveau.

Medewerker frontoffice Taken Tot de taken van de frontoffice behoren het verstrekken van informatie over de aanvraag (het aanvraagformulier, indieningsvereisten), het adviseren over procedures en registreren van de intake (inclusief doorsturen naar bevoegd gezag) en het zelf leveren van diensten in de vorm van afhandeling van eenvoudige vergunningen. Dit is in de tabel op de volgende pagina nader uitgewerkt. Functie-eisen: kennis • Algemene kennis van vergunningverlening, zowel procedureel als inhoudelijk de reikwijdte van de Wabo; ook situationele kennis van wat er in de gemeente speelt, zowel maatschappelijk als beleidsmatig en bestuurlijk; • Kennis van de organisatie (backoffice!) en interne processen en procedures; idem voor contacten met bijvoorbeeld provincie, milieudienst en brandweer; • Kennis van de materie, eventueel met accenten op specifieke onderdelen als bouwen (meer gericht op burgers, projectontwikkelaars) en milieu (meer gericht op bedrijven); de diepgang van de kennis zal mede afhangen van het afhandelingsniveau en de taakverdeling tussen frontoffice en backoffice; Functie-eisen: competenties en vaardigheden • Dienstverlenende houding, belangrijker dan vakinhoudelijke kennis; • Analytisch vermogen om de klantvraag te kunnen doorgronden (reikwijdte initiatief etc.); • Communicatieve vaardigheden, in het bijzonder in staat te zijn te schakelen in wijze van communiceren, afhankelijk van klant; m.a.w. in staat zijn om met verschillende typen klanten om te gaan; • Communicatieve vaardigheden in relatie tot de backoffice, in het bijzonder waar het afstemming en aansturing betreft; in staat zijn te voorkomen dat ‘grensconflicten’ ontstaan. Het gewenste denk- of werkniveau (HBO of MBO) is afhankelijk van de taakstelling van de frontoffice medewerker en het klanten aanvraagprofiel van de frontoffice (bedrijven, burgers).

60

Taak frontoffice

Omschrijving

Intake

Het analyseren van de vraag van de klant: de context van en de vraag achter de vraag; bepaling van de daarbij passende routering van de aanvraag

Maken en leveren van diensten

Verstrekken van informatie, doorverwijzen, uitreiken formulieren (en eventueel ondersteuning bij invullen), afleveren van door backoffice gemaakte producten zoals complexere vergunningen en eventueel zelf maken en leveren eenvoudige producten (vgl. huidige kapvergunning).

Account-management

Het maken van afspraken met klanten i.c. aanvragers én het maken van afspraken met de backoffice.

Kennisont-wikkeling en signalering

Het signaleren van ontwikkelingen in klantbehoeften en deze te vertalen naar (de eisen aan) de backoffice i.c. bijdragen aan productvernieuwing

Informatie-beheer

Registratie en gebruik van gegevens over aanvrager, vigerende vergunningen, procedures, organisatie, algemene informatie etc..

61

Bijlage 5. veranderstrategieën

De ontwerpstrategie Uitgangspunt van deze benadering is een vooraf te maken ontwerp van de nieuwe organisatie en werkprocessen rond de omgevingsvergunning. In feite is sprake van een klassieke projectaanpak met de volgende fasen: 1. Initiatieffase: voornemen om tot implementatie omgevingsvergunning te komen 2. Definitiefase: formulering van de veranderopgave 3. Ontwerpfase: schets van de nieuwe organisatie en werkprocessen 4. Voorbereidingsfase: uitwerking implementatieplan en treffen condities (middelen) 5. Realisatiefase: tot stand brengen nieuwe organisatie 6. Nazorgfase: monitoring, evaluatie en eventueel bijsturing De benadering gaat ervan uit dat de veranderingen en de gevolgen daarvan vooraf (nagenoeg) geheel te overzien zijn. Bovendien wordt aangenomen dat de veranderingen zonder al te veel problemen volgens plan (resultaatgericht) kunnen worden geïmplementeerd. Belangrijke voorwaarden voor deze aanpak zijn betrokkenheid en committent van management en bestuur én

Ontwerpstrategie

Eindplaatje

Ontwerp

een (deels) van reguliere werkzaamheden vrijgesteld projectteam. Een kritiek op deze ‘blauwdrukbenadering’ is dat teveel vanuit één bepaalde visie/optiek naar het resultaat wordt gekeken en te weinig rekening houdt of kan houden met weerstand. Bij veel onzekerheden of bij grote weerstand is deze benadering zeker risicovol. Toch moeten de voordelen van de benadering niet over het hoofd worden gezien. De resultaatgerichtheid kan een belangrijke overwegingen zijn als doelmatigheid (bijvoorbeeld door krappe middelen) een belangrijke afwegingsfactor is. Bovendien schept het vooraf schetsen van een concreet eindbeeld en (project)pad duidelijkheid voor alle betrokkenen. De benadering vereist bovendien dat beslissingen worden genomen door bestuur en management.

>

Realisatie

Eindplaatje

62

De ontwikkelstrategie De ‘ontwikkelstrategie’ gaat er ook vanuit dat vooraf een min of meer eenduidig maar ook nog globaal eindbeeld is te schetsen. Meer dan de ontwerpstrategie wordt ervan uitgegaan dat er nog onzekerheden zijn in het eindplaatje én het pad dat wordt gevolgd. Zo wordt meer aandacht besteed aan de versnipperde informatie, cultuurverschillen, weerstand, pluriformiteit en kennis en ervaring op verschillende plaatsen in de organisatie. Kenmerkend is een brede betrokkenheid van de organisatieonderdelen in meerdere geledingen. De verandering wordt niet zozeer als een strakke projectplanning maar als een iteratief proces ingezet. Het doel wordt bereikt door de implementatie stap voor stap en met momenten van reflectie te laten verlopen. De ontwikkelstrategie kan worden geplaatst in tradities van veranderen zoals het INK-model die beschrijft. De projectfasen maken plaats voor een verbetercyclus: bedenken, doen, evalueren en bijstellen. Binnen de benadering zien we twee varianten. Een meer kennisgerichte benadering gaat uit van de ‘lerende organisatie’: door

Ontwerpstrategie: a. Kennisgericht b. Cultuurgericht

kennis en ervaring uit te wisselen ontstaat een gezamenlijke ‘mental map’ van de veranderingen en de weg daar naartoe. Een meer cultuurgerichte benadering richt zich op de proceskant van de verandering: zorgen voor bijvoorbeeld een klantgerichte werkhouding, betere samenwerking en meer openheid. Het inzetten van HRM-instrumenten speelt in deze variant een belangrijke rol. Praktijk: Learning by doing De verandering kan ook worden ingezet volgens de aanpak ‘learning by doing’. Bijvoorbeeld als het gaat om koppeling en integratie van ICT in de veranderende organisatie. Daarbij is het vinden van een goede balans tussen technologie gestuurde organisatieverandering en organisatiegestuurde technologie belangrijk. De gemeente Heusden heeft na de laatste herindeling in 1999 gekozen voor zo’n transformatie. Het inrichten van één flexibele, klantgerichte en rond ICT ingerichte organisatie, fysiek verspreid over drie locaties, was daarbij het doel. De gemeente spreekt daarbij zelf overigens niet van een reorganisatie maar een reeks van (samenhangende) projecten om anders te werken. Daarbij is

Realisatie

Globaal eindplaatje

Realisatie Eindplaatje

Ontwerp

Ontwerp

63

de dominante aanpak er een (geweest) van een combinatie van een kennis- en cultuurgerichte ontwikkelstrategie met daarbinnen een aantal meer klassieke projecten. Deze aanpak is gekozen vanuit de waarneming dat de impact van zo’n ingrijpende en ambitieuze operatie, niet vooraf geheel is te overzien. De gemeente ziet zelf de volgende kritische succesfactoren in het verandertraject: • Draagvlak en eenduidige visie raad, bestuur en management; • Voldoende tijd en geld; • Een capabel management (dat zowel inhoudelijk als procesmatig in staat is verandering te steunen, te begeleiden én daar zelf in mee te gaan); • Uitgaan van lerende organisatie en ‘step-by-step’ benadering; • Waarborgen interne en externe communicatie (‘verkopen verandering’); • Waken voor te afhankelijk worden van externen (zoals IT-consultants).

resultaat is in het iteratieve proces immers ook al getest. Nadelen zitten vooral in het risico van de planning: het proces kan meer tijd vergen waardoor zaken niet op tijd geregeld zijn. Ook de procesbenadering vraagt om een zeker besluitvaardigheid van de leiding (de richting ligt immers vast). Indien het ontwikkeltraject onvoldoende op koers blijft (door uitblijven consensus), kan dit om ingrijpen van de leiding vragen en daardoor een inbreuk plegen op het draagvlak. De processtrategie In deze strategie wordt er nagenoeg niet gestuurd op de inhoudelijke en procesmatige richting van de verandering. Uitgangspunt is dat de betrokken professionals zelf en in een gezamenlijk proces het beste in staat zijn om te definiëren wat moet veranderen met de komst van de omgevingsvergunning. De verandering en het werken met de integrale omgevingsvergunning worden gezien als een leerproces en een cultuurverandering.

Een belangrijk voordeel van de ontwikkelstrategie is de ruimte voor het creëren van draagvlak. Bovendien wordt beter gebruik gemaakt van voortschrijdend inzicht. Het geïmplementeerde

Ontwerpen

Processtrategie Weerstand

Discussie

Eindplaatje

Verandering Leren

64

De aanpak is er veelal een van groepsdiscussies, het zoeken naar gezamenlijke definities en het (her)definiëren van waarden en normen in de organisatie. De structuur (en beschrijving van werkprocessen) wordt in deze benadering gezien als een bevestiging van de manier van werken die als wenselijk wordt gezien. Structuur volgt met andere woorden cultuur.

nisatie: hoe ver komt een sterk proceduregerichte organisatie in een puur procesgerichte aanpak met klantgericht werken?

Praktijk: netwerkspel als cultuuranalyse De pilots die in 2005 zijn gestart, hebben zich vrijwel allen de vraag gesteld hoe het traject in het kader van de Wabo in te zetten. Sommige pilots waren al begonnen met een eigen veranderingstraject. Zoals aangegeven, zijn de verschillen in aanpak vooral terug te voeren op verschillen in organisatiefilosofie (met name van de projectleider en/of directie), de fase van verandering of de veranderopgave als zodanig. De gemeente Breda volgt meerdere sporen in de transformatie van de organisatie. Naast projecten voor het beschrijven van de werkprocessen en het herinrichten en integreren van de ICT, is er ook veel aandacht voor de cultuurverandering. Met het oog op de klantgerichte werkwijze wordt onder meer gekeken naar de samenwerkingsrelaties en de aansturing van de werkprocessen. Via een netwerkspel (workshop met betrokkenen van verschillende afdelingen) is in een interactief proces in beeld gebracht hoe de formele en informele relaties, zowel operationeel als in de besturing van de organisatie verlopen. De netwerkanalyse levert inzicht in de veranderpotentie van de organisatie: wat zijn de knooppunten waar veel (informele) relaties samenkomen en van waaruit veranderingen kunnen worden aangestuurd? De netwerkanalyse laat ook zien dat de omgevingsvergunning, veel meer dan de huidige sectorale vergunning, om een vakinhoudelijke (vanuit de klant via werkvloer, het loket of het account) in plaats van een hiërarchische sturing (vanuit de lijn) vragen. Het lijnmanagement zal in de nieuwe situatie meer een facilitair-sturende rol richting werkvloer moeten hebben. Daar hoort onder meer ook bij het ontwikkelen van de innovatieve kracht van de werkvloer en de samenwerking tussen de verschillende onderdelen. Het voordeel van deze benadering is uiteraard de focus op het brede draagvlak van een verandering. De risico’s zijn echter ook zeer groot, bijvoorbeeld rond de vraag of het resultaat wel voldoet aan de eisen die bijvoorbeeld de Wabo stelt. Bovendien is er het risico dat de verandering niet verder gaat dan de rek van de bestaande cultuur of culturele tegenstellingen binnen de orga-

Colofon Op de internetsite van VROM vindt u actuele informatie over het project: www.vrom.nl/vergunningen. Vragen? Mail naar [email protected]. Diverse onderzoeken, handreikingen en ervaringen van anderen vindt u terug op het kennisplein omgevingsvergunning: www.omgevingsvergunning.vrom.nl

April 2006

Ministerie van VROM > staat voor ruimte, wonen, milieu en rijksgebouwen. Beleid maken, uitvoeren en handhaven. Nederland is klein. Denk groot.

VROM 6195 / APRIL 2006

Dit is een publicatie van: Ministerie van VROM > Rijnstraat 8 > 2515 XP Den Haag > www.vrom.nl

Handreiking: De Omgevingsvergunning georganiseerd

Recommend Documents