HANDLEIDING PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING & INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING VOOR PROVINCIES
Pps navigator voor bestuurders Werking:
De pps navigator is een dynamisch model. Het
INITIATIEF
BESLISMOMENT
BESLISMOMENT
HAALBAARHEID
REALISATIE
doel is inzicht te verschaffen in de positionering van het proces. Waar bent u? En is alles geregeld om deze positie ook te
1. Publieke huis op orde 2. Publieke Intentie overeenkomst
PUBLIEK TRAJECT
rechtvaardigen? Zijn er afspraken gemaakt? 3. Herijking publieke huis op orde
Of dreigen deze gemaakt te worden terwijl het 4. Bestuurs convenant
Politiek-bestuurlijke en beleidsmatige randvoorwaarden
de noodzakelijke stappen nog niet zijn gezet? Worden er hierdoor risico’s genomen waarvan
Stedenbouwkundig PvE
PLANONTWIKKELING
noodzakelijke voorwerk nog niet is verricht, of
de consequenties nog niet in beeld zijn? Stedenbouwkundig plan
Ontwikkelingsvisie Grondexploitatie
Planologische verankering
Fasering en besluitvorming: Contractexploitatie
Als niet bekend is in welke fase het proces zich bevind of wat het eindproduct (en) is van
Inventarisatie
Kwalificatie
Kwantificatie
Verdeling
RISICOMANAGEMENT
Beheersing Afdekking
dit proces is, is er sprake van slechte of onvoldoende procesarchitectuur. U bevindt zich in een onbeheersbaar en oncontroleerbaar proces. Zorg van
PRIVAAT TRAJECT
Geen positie
1. Marktverkenning
2.Selectiestrategie
3. Selectie / Aanbesteding
4/5 Pps Realisatie overeenkomst of rechtspersoon
faseproducten en besluitvormingsmomenten op het juiste niveau. (GS en PS)
3. Marktconsultatie
Samenhang:
PRIVAAT TRAJECT
Wel 1.Samenwerkingsvisie positie
2. Pps Intentie overeenkomst
De keuze die u maakt in het publieke traject, 3.Gezamenlijke planontwikkeling
hebben rechtstreeks consequenties voor de wijze waarop u met marktpartijen kunt samenwerken. De planontwikkeling en het risicomanagement sluiten hierop aan.
Publiek Traject:
Privaat Traject:
Planontwikkeling:
Risicomanagement:
Of u nu als enige publieke partij in een initiatieffase
Of er nu wel of geen positie is van een private partij
Bij planontwikkeling zijn 3 onderdelen essentieel en
Risico’s zijn vooraf gecalculeerde gebeurtenissen.
zit of met andere publieke partijen zorg er voor dat
altijd eerst het publieke huis op orde. Alle afspra-
onlosmakelijk met elkaar verbonden:
Dit betekent dat deze risico’s kunnen worden ge-
uw eigen publieke huis en dat van anderen op orde
ken die met privaten worden gemaakt zijn dus
-
het plan;
kwantificeerd en dat ze kunnen worden verdeeld,
is: Het betreft de volgende onderwerpen:
gebaseerd op de publieke uitgangspunten.
-
het geld;
afgedekt en beheerst. Het managen van risico’s
-
de procedures.
betekent dat risico-inschattingen voortdurend moe-
1.
een projectdefinitie: Wat wordt de scope (af-
Vervolgens gaat de navigator er van uit dat in ieder
Geen enkel plan, schets of visie mag worden ge-
ten worden bewaakt en bijgesteld indien nodig. In
bakening) van het initiatief?
proces getracht moet worden maximale concurren-
communiceerd zonder te weten welke financiële
iedere fase betekent dit in ieder geval opnieuw een
rol en positiebepaling Provincie: een publieke
tie, transparantie en creativiteit, kennis en
consequenties dit plan heeft en of dit plan procedu-
analyse van de risico’s.
risico-actoranalyse: wat zijn de belangen,
meerwaarde te organiseren.
reel ook mogelijk is. Aan het einde van de
2.
initiatieffase moet de haalbaarheid in zicht zijn. In
In alle fasen loopt u onder andere politieke, maat-
blieke partijen en welke risico’s willen ze
Als private partijen op de juiste manier worden in-
de haalbaarheidsfase wordt de haalbaarheid alleen
schappelijk, publiekrechtelijke en
lopen?
geschakeld en de publieke partijen vooraf
aangetoond en worden risico’s, kosten en zeggen-
samenwerkingsrisico’s. U kunt deze beheersen
grondbeleid: gaat u verwerven of laat u dit aan
helderheid en duidelijkheid verstrekken kan sa-
schap verdeeld.
door goede procescommunicatie en besluitvor-
medeoverheden of de markt over?
menwerking zijn vruchten afwerpen. Start van dit
een functioneel PvE: Wat wil je bereiken?
traject is een selectie en aanbestedingsstrategie.
De haalbaarheidsfase is een cyclisch proces. Dit
planontwikkelingsrisico. Afspraken over de verde-
doelstellingen en motivaties van andere pu-
3.
4. 5.
6.
7.
een businesscase: Wat zijn de kosten en risi-
Deze strategie analyseert ook of procedures in el-
betekent dat PvE’s moeten kunnen worden bijge-
ling van planontwikkelingskosten maakt u in de
co’s en hoe worden deze tussen partijen
kaar worden geschoven en welke risico’s kunnen
steld die uiteindelijk niet haalbaar zijn, of technisch
initiatieffase en lijkt u fase in een publieke intentie-
verdeeld?
worden gedeeld door samenwerking
niet uitvoerbaar zijn (meestal te duur).
overeenkomst. Indien aan de orde ook in een pps-
met private partijen zorgen voor een beter,
Tenslotte geldt dat hoe later de samenwerking tot
Bij grote projecten kan de haalbaarheidsfase een
middels het goed faseren van de haalbaarheidsfa-
sneller en of goedkoper realiseren van het
stand komt hoe minder mogelijkheden de markt
lange periode in beslag nemen. Sterker nog
se. In de realisatiefase komen de
project?
heeft om kennis, vaardigheden en creativiteit in te
planonderdelen kunnen al in uitvoering zijn terwijl
grondexploitatierisico’s en afzetrisico’s als belang-
intentieovereenkomst. Beheersing van dit risico kan
een meerwaarde toets: kan samenwerking
een procesarchitectuur: Hoe kan het besluit-
brengen. Hoe later marktpartijen worden betrokken
andere deelplannen nog in de voorbereiding zitten.
rijkste risico’s aan de orde. De verdeling en
vormingsproces van publieke samenwerking,
hoe groter het risico op een onhaalbaar, niet door
Proces- en Projectmanagement is noodzakelijk.
beheersing hiervan dient u vast te leggen het be-
Publiek-Private Samenwerking en planontwik-
de markt gedragen plan.
stuursconvenant en pps-realisatieovereenkomsten. Om controle op een plangebied te krijgen worden
keling globaal worden vormgegeven? Welke
8.
ming. In de haalbaarheidsfase loopt u
interacties zijn er tussen partijen op welk mo-
Voor samenwerking met marktpartijen geldt tenslot-
door overheden vaak gronden verworven in een
ment en met welk doel?
te net als bij samenwerking met publieke partijen:
vroege fase. Voordat het besluit van verwerving
publiek-publieke afspraken: Hoe leggen partij-
LEG AFSPRAKEN VAST EN ORGANISEER DE
wordt genomen, moet het risico hiervan worden
en intern en extern met andere publieke
JUISTE BESLUITVORMING HIEROVER!
gekwantificeerd. Hoe groot is de totale verwerving?
partijen hun afspraken vast en op welk niveau
Wat is de verwervingsstrategie en hoe worden
vindt hierover besluitvorming plaats?
gronden ingebracht in de grondexploitatie? Reserveer tenslotte ook middelen voor onvoorziene omstandigheden. Dit betreft de onvermijdbare, onbekende en onvoorzienbare gebeurtenissen.
Inhoudsopgave
1. Inleiding
7
1.1 Aanleiding
7
1.2 Definitie pps
8
1.3 Doelgroep
8
1.4 Gebruikswijzer
8
2. De Provincie en pps
9
2.1 Inleiding
9
2.2 Bestuurlijke organisatie
9
2.3 Publiekrecht
10
2.3.1 Ruimtelijke ordening algemeen 2.3.2 Milieurecht
10 15
2.4 Publieke huis op orde
17
2.4.1 Projectdefinitie 2.4.2 Rol en positiebepaling Provincie 2.4.3 Grondbeleid 2.4.4 Publieke risico-actoranalyse 2.4.5 Functioneel Programma van Eisen 2.4.6 Businesscase 2.4.7 Meerwaardetoets pps 2.4.8 Procesarchitectuur 2.4.9 Publiek-publieke afspraken
18 19 22 24 26 27 29 30 35
2.5 Publiek-publieke samenwerking
36
2.6 Aandachtspunten en tips
39
3. Selectie en samenwerking met marktpartijen
41
3.1 Inleiding
41
3.2 Regelgeving voor samenwerking met marktpartijen
41
3.2.1 Europese aanbestedingsregels 3.2.2 Europese regels Staatssteun 3.2.3 Mededingingswet
41 44 45
3.3 Betrekken private partijen
45
3.3.1 Marktverkenning 3.3.2 Marktconsultatie 3.3.3 Marktselectie 3.3.4 (Europese) Aanbesteding 3.3.5 Private risico-actoranalyse
47 48 49 52 53
3.4 Samenwerkingsmodellen gebiedsontwikkeling
55
3.5 Risicomanagement
59
3.6 Aandachtspunten en tips
63
Introductie modules procestappen
64
4. Initiatieffase
71
4.1 Inleiding
71
4.2 Processtappen
71
4.3 Beslisdocument initiatieffase
81
4.4 Tips
82
5. Haalbaarheidsfase
84
5.1 Inleiding
84
5.2 Processtappen
85
5.3 Beslisdocument haalbaarheidsfase
92
5.4 Tips
93
6. Realisatiefase
95
6.1 Inleiding
95
6.2 Processtappen
95
6.3 Beslisdocument realisatiefase
98
6.4 Tips
99
7. Beheerfase
100
7.1 Inleiding
100
7.2 Processtappen
100
7.3 Beslisdocument exploitatie- en beheerfase
102
7.4 Tips
102
Bijlage 1. Contactorganisaties voor meer informatie
I
Bijlage 2. Samenvatting handleidingen Gemeenten
II
1. Inleiding 1.1 Aanleiding De Provincie staat voor een nieuwe opgave: na traditioneel de focus gelegd te hebben op toetsing en beleidsontwikkeling, voelt zij zich, mede naar aanleiding van de Nota Ruimte, meer en meer verantwoordelijk voor de concrete uitvoering van haar beleid. De Provincie kiest er daarom voor bij ruimtelijke investeringen naast een faciliterende en subsidiërende rol nu ook meer een aanjagende en regierol te vervullen en/of daadwerkelijk te participeren.
Deze handleiding is bedoeld om de Provincie handvatten te geven om op te treden in het krachtenveld van Publiek-Private Samenwerking (pps) en gebiedsontwikkeling. Nieuwe partijen, mechanismen, belangen en werkwijzen bepalen dit krachtenveld. De gepresenteerde modellen en handvatten zijn geen kant-en-klaar toepasbare instrumenten, maar denkrichtingen en handreikingen. In ieder project en iedere fase van een project, moet opnieuw worden nagedacht over het te volgen proces.
Om de gebruikers van deze handleiding te assisteren, is een pps navigator gemaakt om snel tot de essentie van een proces te kunnen doordringen en te bepalen in welke fase een proces zich bevindt. Daarbij is een navigator voor bestuurders en een navigator voor projectleiders gemaakt. De pps navigator voor projectleiders heeft verwijzingen naar paragrafen waar nadere informatie kan worden verkregen. Tevens gaat deze navigator dieper in op de te nemen stappen in de verschillende fasen.
In al deze processen lopen Provincies veelal tegen dezelfde vragen aan: -
Hoe organiseer je een gebiedsontwikkelingsproject? Aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan? Welke partijen zijn hierbij nodig? Wat is nodig om de aanjagende en regievoerende rol en de participerende rol naar behoren te kunnen vervullen? En hoe zijn deze rollen van elkaar te (onder)scheiden?
-
Waarom en wanneer laat je private partijen participeren? Hoe organiseer je de samenwerking tussen publieke partijen en met private partijen?
-
Welke meerwaarde kan de Provincie leveren? Welke rol kan de Provincie bij gebiedsontwikkeling vervullen? Welk instrumentarium staat de Provincie tot haar beschikking?
-
Welke meerwaarde kan pps leveren? Wanneer kan pps worden ingezet? Hoe is pps te organiseren? Wat zijn de financiële consequenties en de risico’s voor de Provincie? En hoe kan de meerwaarde van pps in het project worden waargemaakt?
7
1.2 Definitie pps Hoewel een sluitende definitie van het begrip pps, gelet op de vele verschijningsvormen die het kan aannemen, moeilijk te geven is, hanteert het Kenniscentrum PPS de volgende omschrijving van het begrip: pps is een samenwerkingsverband waarbij overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, een project realiseren op basis van een heldere taaken risicoverdeling. Als gevolg van die samenwerking kan meerwaarde worden behaald: in de vorm van risicobeperking, (beschikbare capaciteit met) creativiteit/kennisniveau en het uiteindelijke projectresultaat.
Kenmerken van pps zijn: -
er is sprake van niet-vrijblijvende interactie tussen overheden en marktpartijen;
-
kosten en risico’s worden tussen partijen gedeeld;
-
de samenwerking is gericht op synergie bij de realisatie van convergente doelen;
-
het heeft maatschappelijke en commerciële kenmerken;
-
de samenwerking vindt plaats onder voorwaarde van het behoud van de respectievelijke identiteit en verantwoordelijkheid van betrokken partijen;
-
afspraken worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst.
1.3 Doelgroep Deze handleiding is in de eerste plaats geschreven voor projectleiders van pps-projecten bij gebiedsontwikkeling, hoofden en medewerkers van afdelingen Ruimtelijke Ordening en Grondzaken van de Provincie. Doel is een concreet handvat te bieden bij de praktische invulling van pps bij gebiedsontwikkeling. Daarnaast bevat deze handleiding een bestuurlijke samenvatting vormgegeven in de pps navigator, met daarin handzame informatie voor bestuurders van de Provincie.
1.4 Gebruikswijzer De handleiding is opgebouwd uit 7 onderdelen. In eerste instantie geeft de handleiding een inzicht in de consequenties van pps voor de Provincie binnen haar formele kader. Daarna wordt ingegaan op de startcondities die in algemene zin gelden voor pps. Hierna volgen de fasebeschrijvingen (initiatief, haalbaarheid, realisatie en beheer) van het proces van gebiedsontwikkeling. Iedere fase is identiek opgebouwd met een overzicht van te volgen processtappen, beslisdocumenten en tips.
8
2. De Provincie en pps 2.1 Inleiding Hoe kunnen Provincies gebiedsontwikkelingsprojecten faciliteren en indien gewenst, al dan niet risicodragend, participeren in dergelijke projecten? Dit hoofdstuk besteedt in eerste instantie aandacht aan het formele kader waarbinnen de Provincie moet opereren bij het vervullen van deze beide rollen (faciliteren en participeren). In de eerste plaats worden aspecten behandeld die van belang zijn voor het door de Provincie kunnen faciliteren van gebiedsontwikkeling. Daartoe geven we een korte schets van de bestuurlijke organisatie op provinciaal niveau en de provinciale bevoegdheden op het terrein van het publiekrecht (de ruimtelijke ordening en het milieurecht).
Vervolgens bespreekt dit hoofdstuk de wijze waarop de Provincie kan bepalen om een andere dan haar traditionele rol te spelen en mogelijk een pps aan te gaan. Als deze rolverandering wordt overwogen, geeft paragraaf 2.4 aan welke stappen moeten worden doorlopen om het publieke huis op orde te brengen voordat een pps kan worden aangegaan.
De paragrafen bieden ook steeds een perspectief op toekomstige ontwikkelingen, de relatie met pps en de consequenties van keuzes die de Provincie maakt. Daarmee is dit hoofdstuk naast een beknopte weergave van het provinciale kader ook een venster voor toekomstige mogelijkheden.
2.2 Bestuurlijke organisatie De belangrijkste bestuursorganen op provinciaal niveau zijn Provinciale Staten (PS) en Gedeputeerde Staten (GS). Sinds de inwerkingtreding van de Wet Dualisering provinciebestuur op 12 maart 2003 is er sprake van een scheiding van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen beide organen. Zo kan het lidmaatschap van Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten niet langer worden gecombineerd. Hierdoor ontstaat een 'dualistisch stelsel' of is er sprake van 'dualisme'. Gedeputeerde Staten houden zich bezig met het bestuur van de Provincie. Provinciale Staten stellen hiervoor de kaders, controleren het bestuur en vertegenwoordigen de burgers.
De bevoegdheid tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen berust sinds de dualisering bij Gedeputeerde Staten. Dit betekent echter niet dat Provinciale Staten helemaal niet betrokken zouden zijn bij het sluiten van een pps-contract. GS dienen PS te betrekken, omtrent de uitoefening van een aantal bevoegdheden, waaronder de bevoegdheid tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Dit indien PS daarom verzoeken, of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de Provincie. In dat laatste geval nemen GS pas een besluit nadat PS hun wensen en bedenkingen terzake, ter kennis van GS hebben kunnen brengen.
De bestuurlijke vernieuwing en helderheid die het dualisme nastreeft heeft belangrijke gevolgen voor de besluitvorming over allerlei onderwerpen. Het is in de praktijk niet meer altijd duidelijk wie 9
waar over gaat. Dit betekent dat de projectleiding vooraf goed moet nadenken en overleggen met GS hoe en tot welk niveau de besluitvorming dient te verlopen.
Betrokkenheid pps op het juiste moment: Als hoofdlijn kan worden aangehouden dat een pps-project op provinciaal niveau vrijwel altijd van groot belang is. Het project zal daarmee ingrijpende gevolgen hebben voor de Provincie en zal zich daarom vrijwel steeds kunnen verheugen in de nodige politieke aandacht. Voorafgaand aan het sluiten van een pps-contract is het raadplegen van PS dan ook wenselijk. Alle betrokkenen, overheden en private partijen, weten dan vooraf waar ze aan toe zijn en kunnen daar achteraf minder gemakkelijk op terugkomen. Zeker voor private partijen is duidelijkheid in bevoegdheidsverdeling en besluitvorming een belangrijke voorwaarde voor een vlotte totstandkoming van pps. Voor Provincies betekent dit dat ervaring moet worden opgebouwd met besluitvorming rondom pps-projecten. GS zullen een besluit van PS moeten vragen (als dit niet reeds duidelijk is) welke besluiten ter vaststelling moeten worden voorgelegd. Dit geldt zowel voor de publiek-publieke samenwerking als voor de Publiek-Private Samenwerking. Wanneer er sprake is van een pps die gefaseerd tot stand komt en wordt uitgevoerd. Geldt bovenstaande voor elke afzonderlijke fase.
2.3 Publiekrecht Wat betreft het publiekrecht zijn vooral het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht de rechtsgebieden die in belangrijke mate de kaders leveren voor projecten. De plannen op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) geven aan welke bestemmingen waar zijn toegestaan en het milieurecht stelt eisen aan zowel het besluitvormingsproces (mer) als aan de combinatie van bepaalde bestemmingen (zonering). Deze paragraaf gaat naast de bestaande wetgeving ook in op nieuwe ontwikkelingen. 2.3.1 Ruimtelijke ordening algemeen De Wro is decentraal opgezet: het bestemmingsplan op gemeentelijk niveau is het enige ruimtelijke plan dat ook burgers en bedrijven rechtstreeks bindt en op grond waarvan uiteindelijk de bouwvergunning wel of niet afgegeven wordt, behoudens de mogelijkheid van een vrijstelling van het geldende bestemmingsplan (artikel 19). De Gemeente is daarmee een belangrijke speler bij het maken van ruimtelijke plannen. Behalve de Gemeente hebben ook het Rijk en de Provincie, taken, instrumenten en bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke ordening. Hierop zal hierna worden ingegaan. Aansluitend aan de beschrijving van bestaande instrumenten, wordt kort aangegeven wat er verandert als de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, die thans bij de Tweede Kamer in behandeling is, in werking zal treden. In onderstaande tabel is het huidige en het nieuwe instrumentarium van Rijk, Provincie en Gemeenten weergegeven.
10
Rijk
Huidig instrumentarium ruimtelijke ordening en grondbeleid
Nieuw instrumentarium ruimtelijke ordening1
-
Planologische Kernbeslissingen (met de mogelijkheid van concrete beleidsbeslissingen) Aanwijzing (richting Provincies en Gemeenten) Rijksprojectenprocedure voor rijksinvesteringsprojecten en voor pps-projecten (bindend projectbesluit en onteigeningsmogelijkheid) Wetten voor specifieke projecten (bindende projectbesluiten en onteigeningsmogelijkheid o.a. Tracéwet)
-
Streekplan (met de mogelijkheid van concrete beleidsbeslissingen) Aanwijzingen richting Gemeenten
-
-
-
Provincie
-
-
-
Gemeente
-
Structuurplan Bestemmingsplan Vrijstelling op bestemmingsplan (artikel 19 Wro) Voorkeursrecht Onteigening Kostenverhaal
-
Structuurvisie Algemene Maatregel van Bestuur (algemene regels) Aanwijzingen Bestemmingsplan Projectbesluit Voorkeursrecht Gecoördineerde vergunningsverlening Onteigening (gekoppeld aan bestemmingsplan en projectbesluit) Wetten voor specifieke projecten (bindende projectbesluiten en onteigeningsmogelijkheid o.a. Tracéwet) Structuurvisie Provinciale verordening (algemene regels) Instructies Bestemmingsplan Projectbesluit Voorkeursrecht Onteigening (gekoppeld aan bestemmingsplan en projectbesluit) Structuurvisie Bestemmingsplan Projectbesluit Voorkeursrecht Onteigening (gekoppeld aan bestemmingsplan en projectbesluit) Kostenverhaal (verbeterd!)
Uit deze tabel is af te lezen dat de Provincie en de Gemeente voor het formuleren van het ruimtelijke beleid in algemene zin (dus niet bindend voor andere overheden of burgers) de beschikking krijgen over het instrument van de structuurvisie. Verder krijgen Provincies en Gemeenten onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (net als overigens het Rijk) beide de beschikking over het instrument van het bestemmingsplan. Voor de realisering van projecten waarvoor niet direct een bestemmingsplan wordt gemaakt, krijgen Rijk, Provincie en Gemeente de bevoegdheid projectbesluiten te nemen. Met zo’n projectbesluit wordt een bouwvergunning verleend. Voor de doorwerking van het provinciale ruimtelijke beleid naar het gemeentelijke niveau krijgt de Provincie verder de mogelijkheid om in een provinciale verordening algemene regels te stellen aan de inhoud van gemeentelijke plannen. Hoewel de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen vervalt, krijgt de Provincie wel de mogelijkheid om aanwijzingen te geven als een bestemmingsplan in strijd is met het provinciale beleid. Ook kunnen dergelijke aanwijzingen
1
Zoals vastgelegd in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wro en (naar verwachting) in het wetsvoorstel voor een grondexploi-
tatiewet.
11
vooraf worden gegeven. Ook Rijk en Provincie krijgen de bestemmingsplanbevoegdheid en de goedkeuring van bestemmingsplannen door GS vervalt. Voor het geven van meer algemene regels die ook bindend zijn voor lagere overheden krijgt het Rijk de bevoegdheid bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) nadere regels te stellen. De Provincie krijgt vergelijkbare mogelijkheden in een provinciale verordening. Ruimtelijke ordening: het Rijk Het Rijk heeft de bevoegdheid haar ruimtelijk beleid, al dan niet voor bepaalde gebieden of bepaalde aspecten ervan, weer te geven in een planologische kernbeslissing (pkb). Een pkb kan zogenaamde concrete beleidsbeslissingen (cbb’s) bevatten. Dit zijn planonderdelen die in het plan zelf als zodanig worden benoemd. Dergelijke planonderdelen zijn voor andere overheden bindend. Dat betekent dat als Provincies en Gemeenten zelf ruimtelijke plannen maken, zij daarbij niet van de inhoud van een cbb mogen afwijken. Een cbb is overigens wel een passief instrument: pas als lagere overheden besluiten een eigen plan te gaan maken, moeten ze zich aan de cbb in de Planologische Kernbeslissing houden. Als een Gemeente (of Provincie) zich niet kan verenigen met de inhoud van een concrete beleidsbeslissing en het Rijk deze toch gerealiseerd wil zien, zal aanvullend een aanwijzing moeten worden gegeven. Dit laatste gebeurt niet vaak.
Het Rijk kan ook actief ingrijpen in de streekplanprocedures van Provincies door het geven van aanwijzingen aan de Provincie over de inhoud van het streekplan en - in het uiterste geval - in de plaats van PS overgaan tot vaststelling/herziening van het streekplan. Dit kan als de Provinciale Staten niet voldoen aan een verplichting binnen een bepaalde termijn het streekplan vast te stellen/te herzien, of een aanwijzing niet opvolgen. Dit is vooral een theoretische mogelijkheid.
Ten slotte kan het Rijk door middel van de Inspecteur voor de Ruimtelijke Ordening ingrijpen bij gemeentelijke procedures: de goedkeuring van bestemmingsplannen en bij het besluiten op aanvragen van verklaringen van geen bezwaar door GS. Ook dergelijke bevoegdheden worden spaarzaam gebruikt.
De Nota Ruimte is een belangrijke planologische kernbeslissing. In de Nota Ruimte is het nationaal ruimtelijke beleid tot 2020 vastgelegd, waarbij de periode 2020-2030 geldt als doorkijk naar de lange termijn. De ‘sturingsfilosofie’ van de Nota Ruimte, en daarmee ook de positie van andere overheden zoals Provincies, kan als volgt worden samengevat: 1. Een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en decentrale overheden. decentraal wat kan, centraal wat moet. Het Rijk gaat minder ‘zorgen voor’ anderen en meer ‘zorgen dat’ anderen eigen afwegingen kunnen maken. Provincies en Gemeenten worden resultaatverantwoordelijk voor de te behalen basiskwaliteit, met uitzondering van gebieden die van nationaal belang zijn. Bij strategische opgaven die verband houden met de nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur is het Rijk in elk geval ‘partner’. Waar veel onderdelen van deze hoofdstructuur samenkomen of elkaar kruisen, (Randstad), is de rijksbemoeienis het grootst.
12
2. Meer helderheid en samenhang in beleid en uitvoering: In het verleden werd het rijksbeleid voor ruimtelijke onderwerpen in afzonderlijke pkb’s (zoals het structuurschema groene ruimte en nota ruimtelijke ordening) verwoord. Tegenwoordig kiest het kabinet ervoor het rijksbeleid zoveel mogelijk in één nota onder te brengen. Dit leidt tot meer samenhang in beleid en uitvoering. Provincie en Gemeente krijgen meer ruimte om de balans tussen bebouwing, groen en water integraal mee te nemen in hun ruimtelijke plannen.
3. Verschuiving van ‘ordening’ naar ‘ontwikkeling’: Het accent verschuift van het stellen van beperkingen naar het stimuleren van ontwikkelingen. Met andere woorden: het kabinet legt de nadruk op ‘ontwikkelingsplanologie’ en minder op ‘toelatingsplanologie’. Ruimtelijke ontwikkelingen zijn mogelijk, mits de landschappelijke en recreatieve kwaliteiten worden behouden of versterkt.
4. Om nieuwe sturingsfilosofie goed in praktijk te brengen krijgen de Gemeente en de Provincie nieuwe sturingsinstrumenten; de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Het nieuwe stelsel benadrukt meer de eigen verantwoordelijkheid van de diverse overheden.
Verantwoordelijkheid basiskwaliteit: het Rijk maakt onderscheid tussen systeemverantwoordelijkheid en resultaatverantwoordelijkheid/eindverantwoordelijkheid. Het Rijk zal zich intensief bemoeien met de uitwerking van het beleid en de uitvoering, die betrekking heeft op de selectie van gebieden en netwerken die onderdeel uitmaken van de nationaal ruimtelijke hoofdstructuur en zal zich daarbuiten terughoudend en selectief opstellen.
Voor alle onderwerpen in de Nota Ruimte is het Rijk tenminste verantwoordelijk voor het systeem. Veelal zijn Gemeenten en Provincies resultaatverantwoordelijk. De eindverantwoordelijkheid geldt voor het bereiken of behouden van de basiskwaliteit. De basiskwaliteit is opgebouwd uit een aantal facetten zoals ruimtelijke kwaliteit, luchtkwaliteit, bodemkwaliteit et cetera. In de basiskwaliteit komen de Europese randvoorwaarden naar voren: Vogel- en Habitatrichtlijn en het Besluit Luchtkwaliteit. Ruimtelijke ordening: Provincies Naast de taak om invulling te geven aan het rijksbeleid zoals neergelegd in pkb’s, heeft de Provincie op grond van de Wro zowel een kaderstellende, toetsende als een initiërende rol: -
de kaderstellende rol krijgt vooral gestalte in het streekplan, waarin de toekomstige ontwikkeling van het grondgebied van de Provincie in hoofdlijnen wordt aangegeven. Ook in een streekplan kunnen concrete beleidsbeslissingen (cbb’s) worden opgenomen. Voor het daadwerkelijk naar de vergunningverlening laten doorwerken van concrete beleidsbeslissingen is ook voor Provincies de medewerking van de Gemeente nodig (in de vorm van aanpassing van het bestemmingsplan). Ingeval van weigering door een Gemeente heeft de Provincie de
13
beschikking over een aanwijzingsinstrument. De Provincie maakt maar op zeer bescheiden schaal gebruik van het aanwijzingsinstrument; -
de toetsende rol die de Provincie ten opzichte van het ruimtelijk beleid van Gemeenten heeft, komt tot uitdrukking in de bevoegdheid omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan en de bevoegdheid tot het verlenen van verklaringen van geen bezwaar voor het door de Gemeente verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19, lid 1 Wro;
-
een initiërende rol neemt de Provincie op zich wanneer zij aanwijzingen geeft aan een Gemeente omtrent de inhoud van het bestemmingsplan.
Voor een opsomming van de planologische instrumenten van de Provincie na inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, wordt verwezen naar de beschrijving ruimtelijke ordening bij de rijksoverheid onder punt 4.
Provinciale regie: -
filosofie Ontwikkelingsplanologie: de betrokken overheid moet zich meer gaan opstellen als partner van ondernemende mensen en bedrijven en dynamiek versterken in plaats van tegen te gaan door een veelheid aan regels. Dit is anders dan de praktijk van de afgelopen decennia waarin regels en middelen vaak centraal stonden;
-
het kabinet versterkt in de Nota Ruimte de regievoerende rol van de Provincies in afwegingen van bovenlokale en bovenregionale belangen ten opzichte van het Rijk en ten opzichte van Gemeenten. Het zwaartepunt bij de uitvoering ligt vooral bij de Gemeenten. De Provincies krijgen onder meer een regietaak met betrekking tot bovenlokale voorzieningen, het bundelingsbeleid en het beleid voor wonen in de meer landelijke gebieden. De Provincies vervullen een faciliterende rol bij de realisering van bovengemeentelijke bedrijventerreinen.
Dit betekent dat Provincies zich meer dan in het verleden naast hun traditionele kaderstellende rol (streekplannen) en toetsende rol (goedkeuring bestemmingsplannen en beoordelen aanvragen van verklaringen van geen bezwaar op grond van artikel 19 Wro), ook moeten toeleggen op het daadwerkelijk initiëren van projecten en het daarin actief (ook financieel) participeren. Ruimtelijke ordening: de Gemeenten Verreweg de meeste ruimtelijke projecten bevinden zich op het grondgebied van één enkele Gemeente en moeten ook qua aard en schaal als gemeentelijke projecten worden aangemerkt. Het structuurplan, het bestemmingsplan en vrijstellingen van het bestemmingsplan (artikel 19 Wro) zijn de planfiguren die Gemeenten ter beschikking staan.
Het structuurplan geeft de visie weer van een Gemeente op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling en biedt daarmee een goede basis voor zowel het vaststellen van een bestemmingsplan, het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19 Wro of het vestigen van het gemeentelijk voorkeursrecht op grond van de Wet voorkeursrecht Gemeenten (Wvg)
14
Een structuurplan kan zowel door één Gemeente, als door meerdere Gemeenten gezamenlijk worden vastgesteld. In dat laatste geval spreekt men van een intergemeentelijk structuurplan. Zo’n intergemeentelijk structuurplan geeft een goede planologische basis aan projecten waarbij sprake is van publiek-publieke samenwerking. In het bijzonder bij grensoverschrijdende projecten kan het intergemeentelijke structuurplan een goede rol vervullen om het gezamenlijke ruimtelijke beleid van de betrokken Gemeenten richting private investeerders en andere partijen duidelijk te maken.
In de praktijk komen nog vele andere benamingen voor zoals Masterplan, Stedenbouwkundig Plan, Definitief Stedenbouwkundig Ontwerp en Vlekkenplan. Op dergelijke plannen kunnen de betrokken partijen (Provincies, Gemeenten, private partners) zich echter niet beroepen tegenover derden, omdat ze geen formele status hebben (buitenwettelijk zijn). In de samenwerking tussen publieke partijen en ook met private partijen fungeren deze plannen vaak als bijlagen in overeenkomsten. Op dat moment hebben deze plannen dus wel een privaatrechtelijke status: de contractspartijen moeten zich houden aan de afspraken over wat ze met de plannen gaan doen.
Procedures Wro: Voor de grote projecten worden vaak procedureboeken opgesteld waarin alle stappen staan beschreven. Gezien bijvoorbeeld de bestemmingsplannen die stranden bij de Raad van State vanwege procedurefouten of het over het hoofd zien van een mer-plicht of een leefgebied voor beschermde diersoorten is aandacht voor dit element van essentieel belang. Het opnieuw moeten voeren van bepaalde procedures, vaak als sluitstuk van het totale proces kost tijd en dus geld. Zeker als de Gemeente of de Provincie een verwijtbare fout maakt die haar - ook in de relatie met private partijen met wie zijn een pps-overeenkomst heeft - is aan te rekenen kan dit vergaande (financiële) consequenties hebben.
Onder de nieuwe Wro behoudt de Gemeente de bevoegdheid om bestemmingsplannen vast te stellen en komt voor de vrijstelling op grond van artikel 19 het projectbesluit in de plaats. Evenals Rijk en Provincie kan de Gemeente daarnaast de planfiguur van de (indicatieve) structuurvisie gebruiken. Algemene regels kunnen door de Provincie worden gegeven in de vorm van een verordening 2.3.2 Milieurecht De Wet Milieubeheer (Wm) is een kaderwet waarin de uitgangspunten van het milieubeleid staan beschreven. In de wet komen veel onderwerpen aan de orde. De uitwerking daarvan vindt plaats in algemene maatregelen van bestuur (AMvB's).
Eén van de onderwerpen in de Wm is de milieueffectrapportage (m.e.r.). De m.e.r. is geregeld in hoofdstuk 7 van de Wm. De regeling daarvan is nader uitgewerkt in het Besluit milieueffectrapportage 1994. De milieueffectrapportage is van groot belang bij projecten. Ten eerste omdat het resultaat ervan (het milieueffectrapport) inzicht biedt in de milieueffecten en ten tweede omdat het van groot belang is dat een m.e.r.-procedure tijdig en op de juiste manier wordt
15
voorbereid en gekoppeld aan het juiste planologische besluit en aan de planvorming en samenwerking met private partners. Dit klinkt heel eenvoudig, maar het is juist de koppeling tussen de verschillende activiteiten in de tijd die van belang is.
Positionering procedures: -
te vaak wordt een m.e.r. opgestart, ‘om het maar vast achter de rug te hebben’. Dit gebeurt dan vaak zonder enige notie te hebben hoe deze m.e.r. in het verdere proces past of in het uiteindelijke plan. Het is de kunst om in het proces activiteiten parallel te laten lopen waar het kan en volgtijdelijk waar het moet;
-
een m.e.r. dient ertoe om de milieueffecten in kaart te brengen en op basis daarvan een goede afweging te kunnen maken. Een m.e.r. verplicht niet tot bepaalde planologische keuzen, maar kan wel gebruikt worden ter argumentatie van een planologisch besluit;
-
controleer planningen voor planlogische - en m.e.r.-procedures uitvoerig, niet alleen op doorlooptijd maar ook op inhoud. Onvolkomenheden liggen op de loer, tegenstanders maken hier gebruik van en het risico van het opnieuw moeten beginnen is enorm. Zoals het bestemmingsplan voor de tweede fase van Amsterdam IJburg;
-
Een belangrijke boodschap voor Provincies is dat bij projecten waarbij de Provincie risicodragend participeert, de veelheid aan publiekrechtelijke regelgeving vraagt om een goede afstemming tussen publieke partijen.
Om al in het beginstadium bij het maken van plannen na te denken over de gevolgen voor het milieu is onlangs op Europees niveau de strategische milieubeoordeling (SMB)-richtlijn ingevoerd(richtlijn 2001/42/EG). Het wetsvoorstel dat deze richtlijn omzet in Nederlandse wetgeving spreekt over de m.e.r. voor plannen. Om duidelijk het verschil aan te geven tussen de huidige m.e.r. en de m.e.r. voor plannen is ervoor gekozen de laatste SMB te noemen. In de praktijk zal er geen verschil zijn tussen de m.e.r. en de SMB zoals beschreven in het wetsvoorstel. Door al in een vroeg stadium na te denken over de gevolgen voor het milieu (met een milieurapport) kan in de precieze uitwerking van de plannen beter rekening worden gehouden met het milieu. In de praktijk versterken de SMB-richtlijn en de m.e.r. elkaar. Omdat voor natuurgebieden andere en vaak strengere eisen gelden, moet voor plannen in gebieden die in de Habitatrichtlijn zijn opgenomen ook nog een 'passende beoordeling' worden gemaakt.
Meer informatie bij: -
Ministerie van VROM: http://www.vrom.nl;
-
InfoMil: http://www.infomil.nl. Op verzoek van VROM heeft InfoMil een helpdesk opgezet en een digitale brochure gemaakt. In de brochure staan antwoorden op vragen over de toepassing van de wet- en regelgeving van de m.e.r.;
-
Vraagbaak Milieurecht.
16
In het kader van Milieurecht is de discussie over luchtkwaliteit en fijnstof ook van belang voor pps en gebiedsontwikkeling. In weinig pps-contracten zal de verantwoordelijkheid voor vertragingen die hierdoor ontstaan, zijn geregeld. Op grond van het advies van de Raad van State aan het kabinet, waar de Raad duidelijk maakt dat Nederland echt de EU-normen voor stofdeeltjes en stikstof serieus moet nemen en geen onderscheid mag maken tussen stedelijk en landelijk gebied, is de uitbreiding van bedrijfsterreinen, woonwijken en de aanleg van spitsstroken immers tot stilstand gekomen. Dit is een algemeen probleem bij de ontwikkeling van infrastructurele en vastgoedprojecten, waarbij zal moeten worden gewacht op regelgeving die de nu ontstane c.q. dreigende problemen oplost. Voor projecten die door middel van pps worden uitgevoerd zal het optreden van problemen met betrekking tot fijn stof betekenen dat mogelijk een beroep moet worden gedaan op het contractsartikel over gewijzigde dan wel onvoorziene omstandigheden.
Nieuwbouw Provincie Utrecht op losse schroeven De bouw van nieuwe woonwijken in de Provincie Utrecht loopt ernstig gevaar door strenge Europese milieuregels. Aan de nieuwbouwplannen in de polder Rijnenburg komt voorlopig een einde. Ook delen van de Utrechtse wijk Leidsche Rijn, met name de wegenbouw binnen en buiten de wijk, zoals verbreding van het stukje snelweg A2 (Utrecht-Amsterdam) lopen gevaar. De lucht is plaatselijk erg vervuild. Door de bouw van nieuwe wijken wordt de bovengrens van de luchtverontreiniging overschreden. Die plannen mogen daarom niet meer worden uitgevoerd. Dat nieuwe projecten op de tocht staan, valt af te leiden uit een brief van staatssecretaris Van Geel (Milieu) aan de Tweede Kamer. Daarin schrijft hij dat er 'ernstige problemen en zelfs blokkades' ontstaan voor geplande projecten. Dat geldt niet alleen voor de Provincie Utrecht, maar voor de hele Randstad. (Gelderlander, 2005-04-27)
2.4 Publieke huis op orde Publieke huis op orde is een veelgebruikte kreet en is op het eerste gezicht elementair en vanzelfsprekend. In de praktijk is het vaak een complexe opgave. Het publieke huis op orde krijgen, gaat namelijk verder dan overleggen met andere publieke partijen. Bij het publieke huis op orde krijgen hoort, overeenstemming vinden en voeling houden met de voortgang van het project, de afstemming tussen de betrokken publieke partijen, de politieke besluitvorming én het maatschappelijk debat.
Het publieke huis op orde krijgen, verloopt in een aantal stappen. Uiteindelijk doel is het vastleggen van de uitgangspunten van de gezamenlijke overheden in een publieke intentieovereenkomst welke als voorwaarde fungeert voor samenwerking tussen publieke partijen onderling en tussen publieke en private partijen.
17
Publiek huis op orde krijgen, betekent het opstellen van: 1. een projectdefinitie: wat wordt de scope (afbakening) van het initiatief? 2. rol en positiebepaling Provincie: wil de Provincie afwijken van haar traditionele rol, is hier reden toe? 3. grondbeleid: wordt gekozen voor passief of actief grondbeleid? Gaat de Provincie met andere woorden zelf grond verwerven en daardoor vroegtijdig risico lopen? 4. een publieke risico-actoranalyse: welke andere publieke partijen spelen een rol, wat zijn hun belangen, doelstellingen en motivaties en welke risico’s willen ze lopen? 5. een functioneel Programma van Eisen: wat wil je bereiken? 6. een business case: Wat kun je (zelf) bereiken? Wat zijn de kosten en risico’s en hoe worden deze tussen de partijen verdeeld? 7. een meerwaarde toets: kan samenwerking met private partijen zorgen voor een betere, snellere en of goedkopere realisering van het project? 8. een procesarchitectuur: hoe kan het besluitvormingsproces van publieke samenwerking, Publiek-Private Samenwerking en planontwikkeling globaal worden vormgegeven? Welke interacties zijn er tussen partijen op welk moment en met welk doel? 9. publiek-publieke afspraken: hoe leggen partijen hun afspraken vast?
De punten 1 tot en met 5 dienen min of meer parallel plaats te vinden, omdat de keuzen elkaar beïnvloeden. De stappen 6 tot en met 9 vinden volgtijdelijk plaats. In het volgende schema zijn de stappen nog eens weergegeven: INITIATIEFFASE: PUBLIEKE HUIS OP ORDE
1. PROJECT DEFINITIE
2. ROL- EN POSTIEBEPALING
3. GROND BELEID
4. PUBLIEKE RISICO-ACTORANALYSE
5. FUNCTIONEEL PVE
6. BUSINESSCASE
7. MEERWAARDETOETS
8. PROCESARCHTECTUUR
9. PUBLIEKE AFSPRAKEN
Figuur 1: publieke huis op orde
2.4.1 Projectdefinitie In het voortraject van een project bepalen publieke partijen eerst de scope (de afbakening) van het project. Een extra afslag of een uitbreiding van de infrastructuur kan een naastgelegen gebied extra mogelijkheden geven voor woningontwikkeling, maar zal ook meer geld kosten (en wie moet dat betalen?). Het kan ook zijn dat vanuit natuuroverwegingen de weg beter kan worden omgelegd. Meerdere belangen spelen een rol. Alle partijen zullen proberen de definitie van het project aan te 18
passen aan het eigen belang. Het is de kunst de projectdefinitie zodanig te kiezen dat er draagvlak voor is bij de betrokken partijen, dat het aantal afhankelijkheden (dus het aantal partijen) zo klein mogelijk is en dat de haalbaarheid (financieel, economisch, technisch, maatschappelijk) zo groot mogelijk is.
Voorbeeld van onderhandeling over de scope betreft het project Hart voor Dieren. Aanleiding voor het project was het besluit van de minister van V&W af te zien van het plan om de Betuweroute een Noordtak te geven, die buiten de bebouwde kom om richting Hengelo en Duitsland zou gaan. Nu deze Noordtak niet door zou gaan, zouden de extra goederentreinen (2 per uur heen en 2 per uur terug) over het bestaande spoor gaan, dus door alle bebouwde kommen heen. Volgens de minister kon dit zonder veel extra maatregelen, hooguit enkele geluidsschermen. Door een stevige actie in Dieren (Dieren door het lint) en een goede lobby voor een Tweede Kamermotie is de minister min of meer gedwongen mee te werken aan een haalbaarheidsstudie naar de oplossing van de problematiek te Dieren, met de inzet op de ondertunneling van het spoor. Tegelijkertijd speelden nog andere problemen in de omgeving. Langs het spoor lag een drukke doorgaande weg, die het best gekoppeld zou kunnen worden aan het spoor (bij ondertunneling). Ten westen van het centrum van Dieren werd een natuurgebied ruw door het spoor doorkruist, waardoor ideeën bestonden voor een ecoduct. Ten oosten van het centrum liggen verouderde bedrijventerreinen langs het spoor, die een opknapbeurt behoeven.
In de initiatieffase van een project wordt er meestal veel geschoven met de projectdefinitie. Voordat met private partijen wordt samengewerkt, is het zaak publiek deze scope te verankeren. In Meerstad Groningen leidde deze onvolkomenheid (discussie over omvang van het plangebied) tot veel onduidelijkheid. Dit betekent echter niet dat partijen star moeten vasthouden aan een gedefinieerde scope. Marktpartijen hebben vaak zeer creatieve ideeën die tot een meer haalbaar plan leiden en grotere meerwaarde genereren. Het aanpassen van een projectdefinitie is dan de overweging waard. 2.4.2 Rol en positiebepaling Provincie Tegelijk met het vaststellen van de projectdefinitie dient de Provincie ook na te denken over de rol en positie die deze afbakening met zich meebrengt. Kan volstaan worden met een traditionele rol of moeten de bakens worden verzet?
De traditionele rol van Provincies is kaderstellend en stimulerend. De Provincies zijn vanuit een puur traditionele rol slechts op afstand betrokken bij de uitvoering en exploitatie. Hun rol is dan te typeren als die van facilitator of subsidiënt. Facilitator vanuit de toelatingplanologie waarbij actief of passief medewerking wordt verleend aan het mogelijk maken van ruimtelijk ontwikkelingen. De rol van subsidiënt om met een bepaald doel (financiële) bijdragen te leveren aan de realisatie van een project. Onderstaand een krantenbericht van een succesvolle wijze waarop een Provincie middels haar traditionele rol een bijdrage levert aan projecten.
19
Versnellen woningbouw in Gelderland succesvol Het initiatief van de Provincie Gelderland om samen met Gemeenten, woningcorporaties, projectontwikkelaars, het ministerie van VROM en het Knooppunt Arnhem-Nijmegen woningbouwprojecten te versnellen, heeft succes. In Gelderland zijn dit jaar tot nu toe 28 projecten versneld, met een totaal aantal woningen van bijna zesduizend. In Gelderland functioneert sinds een jaar het provinciale ‘aanjaagteam’. Dit (ambtelijke) team staat Gemeenten en anderen bij met kennis over bijvoorbeeld subsidiemogelijkheden, project- en procesmanagement en het nationale en provinciale woningbeleid. Ook voeren deze ambtenaren acties uit om woningbouwprojecten vlot te trekken, bijvoorbeeld door bemiddeling tussen partijen en het stroomlijnen van procedures. Daarnaast is er ook een externe Task Force opgericht, die vooral complexe projecten vlot moet trekken. (www.zibb.nl, 29 november 2004)
Naast een traditionele rol kan de Provincie een nieuwe rol vervullen in de ontwikkeling van een project. Ontwikkelingsplanologie is een vorm van beleidsontwikkeling die een meer actieve rol vraagt van de Provincies. Tevens worden projecten steeds complexer, is er sprake van een grotere functiemenging, of transformatieopgave, of beslaat het project meerdere Gemeenten of een hele regio. Vanuit het project, of betrokken Gemeenten kan door de beleidsontwikkeling dan de behoefte ontstaan aan of zelfs de noodzaak voor een nieuwe rol van de Provincie. We onderscheiden dan in het gebiedsontwikkelingsproces drie aanvullende rollen, te weten: -
de rol van aanjager van een project, het belang van een bestuurlijke trekker wordt in dit kader vaak genoemd met het belang om de publieke partijen op een rij te krijgen. De aanjager kan ook worden vertaald in initiatiefnemer, probleemeigenaar of beleidsbepaler;
-
de rol van regisseur, onder andere ter afstemming van publieke belangen, organisatie van het besluitvormingsproces en planologische procedures; De regisseur kan zich ook manifesteren als opdrachtgever (politiek-bestuurlijk) of ontwikkelingspartner (operationeel);
-
de rol van participant in risico’s, kosten en zeggenschap tijdens de voorbereiding, de realisatie van een project en de exploitatie en het beheer van de gerealiseerde functie. Een participant kan een aandeelhouder, financier of uitvoerder zijn in de realisatiefase. In de exploitatie- en beheerfase kan de Provincie ook als exploitant van een functie optreden.
Figuur 2 maakt inzichtelijk welke rollen de Provincie kan spelen in het proces van gebiedsontwikkeling.
20
INITIATIEF
DEFINITIE Æ ONTWERP Æ VOORBEREIDING REALISATIE
EXPLOITATIE/BEHEER
HAALBAARHEID
AANJAGER REGISSEUR POLITIEK-BESTUURLIJK / OPERATIONEEL
PARTICIPANT
FAC
ILIT
U R/S AT O
IE BSID
PARTICIPANT
NT
Figuur 2: procesrollen Provincie
Figuur 2 positioneert de drie aanvullende rollen naast die van facilitator en subsidiënt. De rol van facilitator kan ook vertaald worden als stimulator, toetser, adviseur of vergunningverlener. De rol van aanjager, regisseur en participant zijn ieder gekoppeld aan een bepaalde fase zoals in het figuur aangegeven. De pijlen impliceren dat een rol een fase eerder kan starten of later kan eindigen.
In onderstaand krantenbericht een voorbeeld van hoe een Provincie invulling geeft aan haar rol bij projecten.
Noord-Brabant investeert tien miljoen euro in Bergse Haven De provincie Noord-Brabant trekt tien miljoen euro uit voor het herstructureringsproject Bergse Haven in Bergen op Zoom. Bergse Haven is één van de grote ruimtelijke projecten in WestBrabant die de komende jaren uitgevoerd gaan worden. Bergse Haven moet een hoogwaardig woon- en werkgebied worden, met huizen aan het water, nieuwe natuur, duurzame werkgelegenheid en een goede verbinding met de historische binnenstad van Bergen op Zoom. Het plan gaat uit van zo'n 2700 woningen. Daarvoor zal het rommelige bedrijventerrein aan de rand van de stad een metamorfose ondergaan. In de ontwikkeling van het project schieten de provincie en wellicht ook het ministerie van VROM te hulp. De grondexploitatie voor het project kent een tekort van vijftien miljoen euro. (2005-06-22, www.zibb.nl)
Voorbeeld van traditionele (maar daarmee niet onbelangrijke) rol provincie: Bouwprocedures in provincie Limburg sneller
21
Gemeenten in Limburg krijgen meer bevoegdheden en meer begeleiding door planologen en juristen van de provincie tijdens het proces van de planontwikkeling. Tot nog toe wordt er provinciaal vooral achteraf getoetst. Dat leverde maandenlange vertragingen op, als een plan werd afgekeurd en teruggestuurd. Nu gaan twaalf planologen en evenveel juristen van de provincie al tijdens de ontwikkeling van een plan door een van de 47 Limburgse gemeenten meedenken over problemen die moeten worden aangepakt en opgelost. “Dat scheelt maanden”, aldus een woordvoerder van de provincie Limburg. (2005-06-18, cobouw)
2.4.3 Grondbeleid Het voeren van Grondbeleid is het innemen van een bestuurlijk standpunt over de rol van de Provincie op de grondmarkt. Dit kan het standpunt zijn om per definitie geen gronden te verwerven of het standpunt om dit in bepaalde omstandigheden en onder bepaalde voorwaarden wel te doen. Actief grond verwerven betekent echter wel het nemen van een verwervingsrisico: kun je de grond inbrengen in een grondexploitatie of uitgeven tegen minimaal de aankoopprijs verhoogd met de rente en het gewenste rendement?
Grondbedrijven invulling regiefunctie? Uit Nota Ruimte: De rijksoverheid zal bezien of een grondbedrijffunctie bij het Rijk een bijdrage zou kunnen leveren aan de uitvoering van gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkelingen en aan ontwikkelingsgericht ruimtelijk beleid. De verwachting bestaat dat door een optimale inzet van het rijksgrondbezit en een actiever beheer van de grondportefeuille doelmatigheids- en efficiencyvoordelen behaald kunnen worden in de realisatie van de beleidsmatig gewenste ruimtelijke opgaven. Een verschuiving van subsidiëren naar investeren is hierbij het streven.
De bovenstaande beleidsontwikkeling is een van de oorzaken dat de Provincies hun rol in de ruimtelijke ordening herbezinnen. Overal zijn trajecten opgestart om provinciale grondbanken op te richten, een provinciaal grondbeleid te formuleren en te participeren in grondontwikkelingsmaatschappijen. We onderscheiden vier typen van ontwikkelingsmaatschappijen die momenteel in Nederland operationeel zijn. Met name de gebiedsgerichte en projectgerichte ontwikkelingsmaatschappijen zullen in het kader van pps steeds meer onderzocht gaan worden en ook worden opgericht. De Provincie zal zich in dergelijke grondexploitatiemaatschappijen ook moeten gaan afvragen of een risicopositie in de grondexploitatie tot de mogelijkheden behoort of ze, met andere woorden, dus risico wil lopen.
4 typen van ontwikkelingsmaatschappijen waarin Provincies (kunnen) participeren: 1. provinciale en regionale ontwikkelingsmaatschappijen: Dit zijn de meest veelomvattende ontwikkelingsmaatschappijen, zowel qua werkgebied als takenpakket. Er kan een veelheid aan projecten vanuit dit type ontwikkelingsmaatschappij worden geïnitieerd en begeleid. Voorbeelden zijn:investerings- en ontwikkelingsmaatschappij
22
voor Noord-Nederland (NOM) en de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM) en de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij (ROM) Drechtsteden. 2. functiegerichte/sectorale ontwikkelingsmaatschappijen: Functiegerichte/sectorale ontwikkelingsmaatschappijen die specifiek gericht zijn op de (her)ontwikkeling, vernieuwing van een bedrijfstak, door de verplaatsing van versnipperde bedrijven, naar nieuwe en geclusterde locaties. Herverkaveling en herontwikkeling van de verlaten terreinen wordt ingezet als kostendrager. Het onderscheid met de andere typen ontwikkelingsmaatschappijen is de focus op één functie. Voorbeelden zijn de Tuinbouwontwikkelingsmaatschappij (TOM), de Ontwikkelingsmaatschappij Intensieve Veehouderij (OMIV) en de Ruimte voor Ruimte CV, allen in Brabant. 3. gebiedsgerichte ontwikkelingsmaatschappijen: Dit type richt zich op de (her)ontwikkeling van een gebied, met daarbinnen meerdere functies (wonen, werken recreëren, groen). Veel ervaring is hiermee opgedaan in de ontwikkeling van de Vinex-gebieden. Nieuwe vormen zijn te verwachten bij de reconstructie van de ‘arme zandgrondgebieden’ in onder andere Brabant. Voorbeelden zijn: Grondexploitatie maatschappij Meerstad Groningen, de Grondexploitatiemaatschappij Vathorst Amersfoort en Schiphol Area Development Company (SDAC); 4. projectgerichte ontwikkelingsmaatschappijen: Dit type is in principe mono-functioneel en gericht op een concreet project (geen bundeling van projecten). Met andere woorden de ontwikkelingsmaatschappij richt zich weliswaar op een gebied, maar het betreft hier met name of de woonfunctie, of de werkfunctie. Wanneer het de herstructurering van woonwijken betreft, wordt vaak ook de exploitatie van het bestaande vastgoed in de ontwikkelingsmaatschappij meegenomen. Het betreft dan grond- en opstalmaatschappijen Voorbeelden zijn Wijkontwikkelingsmaatschappij Oud-Krispijn te Dordrecht en Wijkontwikkelingsmaatschappij De Laares te Enschede.
Grondbeleid is er in twee soorten, namelijk actief en faciliterend (passief). Actief grondbeleid betekent dat gronden worden verworven om invulling te geven aan het ruimtelijke ordeningsbeleid en grip te houden op projecten. Als een Provincie grondeigendom in een plangebied heeft, is ze niet gebonden aan een bepaalde marktpartij en vrij om te bepalen hoe de markt wordt betrokken in een project. Grondverwerving in een vroege fase betekent echter ook een groot risico voor de Provincie. Immers welke zekerheid is er dat een initiatief daadwerkelijk leidt tot een project. Als een project niet doorgaat heeft de Provincie grond, die niet kan worden verkocht tegen de gewenste prijs. Op het moment dat een Provincie besluit gronden te verwerven betekent dat in eerste instantie dat de Provincie alleen het verwervingsrisico draagt als onderdeel van een grondexploitatie. Indien de Provincie deze stap neemt, moet ze echter in principe bereid zijn ook daadwerkelijk een provinciale grondexploitatie te voeren. Het in de initiatieffase meestal nog niet bekend, of er andere publieke partijen of private partijen zijn, die bereid zijn die risico te delen of over te nemen2.
2
Zie ook hoofdstuk 3, paragraaf 3.4.
23
Wet voorkeursrecht Ook voor de Provincies wordt over de mogelijkheid van voorkeursrecht nagedacht als uitvloeisel van ontwikkelingsplanologie. Provincies moeten zich daarbij echter beseffen dat het voorkeursrecht als instrument ook een belangrijk nadeel heeft, namelijk vroegtijdige verwerving. Als grond wordt aangeboden, is er een stringente procedure voor het afhandelen van dit grondaanbod. Als de vestiger van het voorkeursrecht besluit de grond niet aan te kopen, is de eigenaar vrij om aan derden te verkopen. In de vroege fase van planontwikkeling wordt het voorkeursrecht vaak ‘ruim’ gevestigd, om te zorgen dat straks alle gronden in het nader te bepalen plangebied liggen. Het komt dus voor dat er gronden worden verworven die niet in het definitieve plangebied liggen. Aldus heeft dit financiële consequenties. Daarnaast worden gronden dusdanig snel door grondeigenaren aangeboden terwijl realisatie nog jaren op zich laat wachten. De rente die moet worden bijgeschreven op deze grond kan als een zware last op de grondexploitatie gaan drukken en zelfs het project onhaalbaar maken. Vaak wordt dan naar de verwervende partij gekeken om de inbrengwaarde in de grondexploitatie te verlagen en zelf de financiële strop te dragen. De Wvg betekent wel de het project gehouden is aan een strakke planning om tot een bestemmingsplan te komen. De wettelijke termijnen zijn namelijk onverbiddelijk. Wanneer deadlines niet worden gehaald vervalt het voorkeursrecht.
Faciliterend (passief) grondbeleid betekent dat een Provincie in principe geen gronden verwerft voor de realisatie van projecten. Een actieve sturing is daarmee lastiger. De Provincie kan het risico van grondverwerving overlaten aan andere publieke partijen als Gemeenten en de Dienst Landelijk Gebied en natuurlijk ook private partijen. Dit betekent echter niet dat in een later stadium van de planontwikkeling de Provincie niet alsnog een actievere rol kan spelen. Op dat moment is ook een beter zicht op de risico’s die hiermee gepaard gaan en hoe deze kunnen worden beheerst. Het lastige van de huidige wetgeving is dat grondbeleidsinstrumenten voor gebiedsontwikkeling (voorkeursrecht, onteigening, kostenverhaal) allemaal bij Gemeenten liggen, terwijl voor projecten zoals in deze handleiding aan de orde, de Provincies (mede) verantwoordelijk zijn. Onder de nieuwe Wro zal dit gaan veranderen en zullen ook aan de rijks- en provinciale bestemmingsplanbevoegdheid en aan de bevoegdheid tot het vaststellen van projectbesluiten door Rijk, Provincie of Gemeente (vooruitlopend op de vaststelling van bestemmingsplannen), grondbeleidsinstrumenten worden gekoppeld. De grondexploitatiewet (als wet ter aanvulling op de nieuwe Wro) biedt daarnaast betere mogelijkheden voor kostenverhaal door de introductie van een systeem van verhaal van grondexploitatiekosten via de bouwvergunning. Daarbij zal naar verwachting ruimte zijn voor het verhaal van regionale kosten. 2.4.4 Publieke risico-actoranalyse En risico-actoranalyse brengt de politieke, maatschappelijke en bestuurlijke context van een project in kaart. Door het voeren van individuele gesprekken en plenaire workshops, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau, kan de projectleider in kaart brengen hoe de publieke partijen staan ten opzichte van een project, hoe gevoelig het onderwerp maatschappelijk en politiek ligt en hoe het project in
24
samenwerking met anderen gestalte zou kunnen krijgen. In de samenwerking tussen de publieke partijen wordt vervolgens ook besproken en geanalyseerd welke publieke partij, welke risico’s op welk moment kan en wil lopen.
Vragen in een publieke risico-actoranalyse: -
Welke functies worden voorzien binnen het project: woningbouw, natuur, recreatie, landbouw, bollenteelt, kassenbouw, bedrijventerreinen en/of andere functies?
-
Op welke schaal ligt het belang voor het project: lokaal, regionaal, provinciaal en/of landelijk?
-
Welke (semi) publieke partijen vervullen (uitgaande van het globale programma van het project) een taak of hebben verantwoordelijkheden binnen het project?
-
Hoe denken de publieke partijen over het project (ambtelijk en bestuurlijk): º
Welke probleemdefinities worden gehanteerd?
º
Welke belangen en doelstellingen heeft men bij uitvoering?
º
Welke kansen/belemmeringen worden voorzien?
º
Hoe gevoelig ligt het project maatschappelijk en politiek-bestuurlijk?
-
Zien partijen mogelijkheden om tot planvorming te komen?
-
Zien partijen mogelijkheden om samen te werken?
-
Bij welke partij(en) ligt het initiatief?
-
Hoe kunnen risico’s, kosten en zeggenschap worden verdeeld?
Een publieke risico-actoranalyse is een belangrijke stap op weg naar het publieke huis op orde. Partijen willen namelijk hun eigen belangen, doelstellingen en probleemdefinities op papier zien, in overleg met anderen afwegen alvorens te komen tot een gezamenlijk uitgangspunt. Wanneer er sprake is van privaat eigendom in het plangebied is het ook wenselijk de diverse eigenaren in beeld te krijgen met hun eigendommen.
Het overslaan of onvoldoende uitwerken van een publieke risico-actoranalyse brengt op termijn, verder op in het project risico’s met zich mee. Mogelijk risico, zoals ook te lezen is in onderstaand krantenbericht, is dat de politiek of een publieke partij een project niet steunt omdat ze in een eerder stadium onvoldoende betrokken is geweest of het idee hebben dat onvoldoende wordt ingegaan op hun mogelijkheden, belangen en doelstellingen, en daarmee de voortgang van een project in gevaar brengt.
Wieringer raad trekt stop uit het randmeer De gemeenteraad van Wieringen heeft het Wieringerrandmeer, nog voor er een schep de grond ingegaan is, al weer leeg laten lopen. De fracties OW'91 en PvdA stemden tegen het ondertekenen van de intentieovereenkomst (IOK) en hadden met acht tegen vijf een duidelijke meerderheid. VVD en CDA waren voor ondertekening. (2004-12-17, Noord-Holland dagblad).
Daarna is een adempauze ingelast door alle partijen. In januari 2005 zijn gesprekken gevoerd met de gemeenteraad van Wieringen. Op basis daarvan stelde de Stuurgroep voor om de financiële 25
risico’s voor beide Gemeenten te beperken en na ondertekening van de Intentieovereenkomst een maand in te lassen om te praten over de inhoud van de visie van Lago Wirense. Deze afspraken zijn vastgelegd in een uitwerkingsparagraaf. Op 15 maart werd de Intentieovereenkomst met uitwerkingsparagraaf alsnog ondertekend. (website www.wieringerrandmeer.nl)
Dat belangen en doelstellingen van partijen gedurende het project kunnen verschuiven, blijkt uit onderstaand krantenbericht. Terwijl de Gemeente Den Haag geen deelnemer is van de Zuidplaspolder, heeft de Gemeente wel belang bij de ontwikkeling van het gebied.
Zuidplaspolder moet ook Den Haag ruimte bieden Den Haag moet in de richting van Gouda flinke uitwijkruimte krijgen voor kassen en bedrijven, waarvoor in de Haagse regio geen plek meer is. Dat stelt de Haagse wethouder M. Norder (PvdA, Ruimtelijke Ordening). Hij heeft het oog laten vallen op de Zuidplaspolder, het polder- en kassengebied tussen Gouda, Moordrecht, Zevenhuizen en Nieuwerkerk. Norder wil hier honderden hectares voor 'Haagse' behoeften. (Haagsche courant, 2005-04-23)
Deelnemers aan het Zuidplaspolder betreffen Provincie Zuid-Holland, Gouda, Waddinxveen, Nieuwerkerk a/d IJssel, Moordrecht, Zevenhuizen-Moerkapelle, Gemeente Rotterdam, het Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard. 2.4.5 Functioneel Programma van Eisen Op basis van een projectdefinitie zullen partijen vervolgens een Publiek Functioneel Programma van Eisen (PvE), moeten opstellen: Wat wil je met het project bereiken? Het functioneel PvE kent nog geen hoge mate van detaillering. Dit komt immers pas in de haalbaarheidsfase. Wel geeft het PvE de gewenste hoeveelheden en functies aan van het initiatief. Publiek gezien worden hiermee de ambities van partijen concreet gemaakt.
Functioneel PvE Meerstad: (1) de bouw van op termijn 8000 woningen in het midden en hogere segment, (2) de aanleg van een groot meer gericht op de buffering en berging van water, (3) het creëren van een recreatieve trekker ondermeer in de vorm van bedoeld meer, (4) ontwikkeling van een robuuste verbindingszone ter versterking van de ecologische (hoofd)structuur van stad en regio en daarmee (5) de aanleg van een nieuw kwalitatief hoogwaardig landschap van substantiële omvang Groen In en Om de Stad (GIOS) waarbij het grote meer zowel de functie van kwaliteitsdrager voor de woonwijk als van noodberging bij extreme wateroverlast zal hebben.
GS van Zuid-Holland akkoord met projectaanpak 2005-2006 Zuidplas/Driehoek RZG De Projectaanpak is de opzet voor een plan om het gebied te ontwikkelen wat betreft woningbouw, bedrijvigheid en recreatie. Daarbij is de bereikbaarheid van het gebied erg belangrijk. Drieëntwintig bestuurlijke en maatschappelijke partijen, waaronder Gemeenten, Provincie en waterschappen, hebben samen aan de toekomstvisie voor het gebied gewerkt, die nu met de projectaanpak kan
26
worden uitgewerkt. Verschillende ruimtelijke plannen worden nu op elkaar afgestemd. De Projectaanpak 2005-2006 bestaat uit het maken van een Intergemeentelijk Structuurplan (ISP) in samenhang met de Strategische Milieubeoordeling (SMB). Het Intergemeentelijke Structuurplan moet de gewenste ruimtelijke ontwikkeling voor de periode tot 2020 beschrijven. Daarnaast moet het Streekplan Oost deels worden herzien. Het gaat daarbij om het gebied van de Zuidplaspolder, in de Gemeenten Waddinxveen, Zevenhuizen-Moerkapelle, Moordrecht, Gouda en Nieuwerkerk aan den IJssel. (2005-03-15, Provincie Zuid-Holland) 2.4.6 Businesscase De businesscase is een instrument dat publieke partijen steeds meer gebruiken in projecten. De businesscase is afkomstig uit het bedrijfsleven en als zodanig de tegenhanger van een maatschappelijke kosten-batenanalyse zoals publieke partijen die kennen. Los van de naam die wordt gekozen, is de businesscase in de startfase van een project aan de publieke zijde gericht op het sluitend maken van het financiële plaatje.
Zoals in onderstaand krantenartikel zichtbaar, is een businesscase een manier om de financiële inzet van publieke partijen in beeld te brengen.
'Zuidas toch ondergronds' De Amsterdamse Zuidas gaat toch ondergronds. Dat melden 'betrouwbare bronnen' in het Financieel Dagblad. De Gemeente Amsterdam had moeite de financiering rond te krijgen van het zogenaamde 'dokmodel', waarbij wegen en rails ondergronds worden aangelegd. Voorzitter Elco Brinkman van het Bouwfonds, die is aangesteld als 'informateur' van het Zuidas-project, zou het gat in de begroting van 1 miljard euro hebben opgevuld. (2005-02-10, trouw/novem)
Zuidas-dok stap dichterbij Het Rijk en de Gemeente Amsterdam hebben afspraken gemaakt om de businesscase voor de Zuidas voldoende sluitend te maken, waardoor de infrastructuur ondergronds kan worden aangelegd (dokmodel). Er is overeenstemming over de bijdragen van diverse overheden. Verschillende marktpartijen hebben al aangegeven risicodragend te willen participeren in de ontwikkeling van het zogenoemde dokmodel.
Los van de investeringen in de gebouwen bedraagt de totale investering voor het dok Zuidas circa 2 miljard euro over een periode van ruim twintig jaar. Daarvan kan ongeveer de helft uit de grondopbrengsten op het dok worden gedekt. Dit zal door de markt moeten worden opgebracht. De publieke partijen zijn bereid de resterende ruim 1 miljard euro te dekken.
De Gemeente draagt circa 400 miljoen euro bij. Dat wordt geheel gegenereerd door opbrengsten uit de grondopbrengsten naast het dok (de zogenoemde flanken). Een deel daarvan is al gerealiseerd. Het Rijk draagt circa 500 miljoen euro bij. Het grootste gedeelte daarvan, ongeveer 400 miljoen, draagt het ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) bij. Dit zijn de kosten van
27
rijksinfrastructuur, zoals deze ook in het dijkalternatief met het oog op de verkeersafwikkeling zouden moeten worden gemaakt. Dekking zal plaatsvinden vanuit reeds op de begroting van VenW geraamde middelen, een beperkte herschikking van middelen op de VenW begroting en mogelijk met middelen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Het ministerie van VROM investeert in de ruimtelijke kwaliteit van het gebied met een subsidie van 100 miljoen euro. De Provincie Noord-Holland en het Regionaal Orgaan Amsterdam worden gevraagd respectievelijk 75 en 50 miljoen euro bij te dragen. De bijdragen van overheden zijn onder voorbehoud van goedkeuring door de Gemeenteraad, Tweede Kamer en Provinciale Staten.
Daarnaast zijn het Rijk en Gemeente in principe bereid voor veertig procent risicodragend te participeren in een gezamenlijke onderneming. Voorwaarde is wel dat marktpartijen het grootste gedeelte van de risico’s dragen. Verschillende marktpartijen (ABN AMRO, ING, Rabobank/FGH, ABP en BNG) hebben al hun belangstelling kenbaar gemaakt om voor de overige zestig procent in de onderneming risicodragend te participeren. (persbericht van het Rijk en de Gemeente Amsterdam, 23 februari 2005)
In een businesscase wordt de financiële haalbaarheid van een project onderzocht en worden veelal verschillende scenario’s in kaart gebracht (worst case scenario en best case scenario). Het is daarnaast een hulpmiddel om te bepalen: wie gaat waarvoor? Omdat de businesscase nog in een vroegtijdig stadium van het project wordt samengesteld, zijn veel risicofactoren van invloed op het te kiezen scenario. In de businesscase wordt ook de mogelijke bijdrage van pps meegenomen: wat zouden potentiële opbrengsten zijn en waar kunnen deze worden gerealiseerd. In de businesscase dient indien aan de orde ook al over het beheer na realisatie van het project te worden nagedacht.
Als na de initiatieffase het initiatief een project wordt, kan de businesscase voor de publieke partijen fungeren als instrument waar ook de andere projectelementen in kunnen worden opgenomen. Ook de samenwerking met private partijen kan een plaats krijgen.
Samenvattend komen de volgende onderdelen voor in een businesscase: -
opzet en structuur projectorganisatie/samenwerkingsmodel;
-
juridische rechtsvorm, bestuur, vertegenwoordiging en interne besluitvorming;
-
kosten en opbrengsten en de verdeling daarvan;
-
financiering, omvang eigen/vreemd vermogen, rentabiliteit, zekerheden financiering borging van kwaliteit;
-
risicoanalyse en sturing op (financiële) risico’s;
-
flexibiliteit;
-
fiscale aspecten;
-
beheersaspecten.
28
2.4.7 Meerwaardetoets pps Het credo bij pps is altijd: doe niet samen wat je ook alleen kunt doen en bepaal vooraf welke meerwaarde pps zou kunnen leveren. pps kan meerwaarde leveren door: -
risicobeperking en risicodeling;
-
vergroting van (de beschikbare capaciteit met) creativiteit/ kennisniveau;
-
kwalitatieve verbetering van het uiteindelijke projectresultaat;
-
financiële schaalvoordelen;
-
toegevoegde mogelijkheden voor financiering.
Het Kenniscentrum PPS ontwikkelt momenteel een ‘meerwaardetoets’ voor gebiedsontwikkeling. Uitgangspunten en randvoorwaarden daarbij zijn: -
het beoogde instrument bevat aspecten/vragen die relevant zijn om in elke specifieke situatie de potentiële meerwaarde van pps in beeld te brengen;
-
de potentiële meerwaarde kan verschillend van aard zijn (bijvoorbeeld hogere grondopbrengsten, expertise van marktpartijen en risicospreiding). Het instrument maakt duidelijk hoe de meerwaarde van pps in een specifieke casus geduid moet worden;
-
het instrument is primair gericht op de kwalitatieve meerwaarde van pps.
Meerwaarde van pps bij gebiedsontwikkeling is niet een louter financiële factor. Meerwaarde kan bijvoorbeeld naast lagere kosten of hogere opbrengsten ook betekenen: een betere plankwaliteit voor hetzelfde geld, slimme ideeën waar de publieke partner zelf niet op was gekomen, inbreng van expertise en ervaring van private partijen of een hogere haalbaarheid door deling van risico’s. De mogelijkheden om meerwaarde te genereren kan bovendien worden beïnvloed door het beleid van een overheid. Voert de betreffende overheid een actief of passief grondbeleid? In hoeverre hecht de overheid eraan om voor een specifiek project zelf de regie stevig in handen te houden?
In een beslisboom/belastingformulier worden vragen met betrekking tot meerwaarde in een onderling verband met elkaar gebracht. Hierdoor wordt de invuller in staat gesteld om in zijn/haar specifieke geval de meerwaarde van pps te analyseren. Invulling moet leiden tot inzicht in de omvang van de potentiële meerwaarde (bijvoorbeeld groot of klein of een score van 1 tot 10), in de aard van de meerwaarde (wat zou de overheid ermee op kunnen schieten) en op welke wijze deze benut kan worden.
Afhankelijk van de uitkomst, kan de meerwaardetoets bijdragen aan de argumentatie om de verkenning van pps door te zetten of in een vroegtijdig stadium af te breken. In een later stadium kan de toets als een toetsingskader voor de beoogde meerwaarde blijven fungeren. De verwachting is dat de ‘meerwaarde toets’ eind 2005 gereed is.
29
Meerwaarde pps gekwantificeerd Hieronder een aantal concrete voorbeelden waarbij pps resultaat heeft opgeleverd: -
ten oosten van de stad Groningen zal in de komende twintig jaar het nieuwe stadsdeel Meerstad Groningen verrijzen. Met de plannen is een investering van ruim drie miljard euro gemoeid. Het programma omvat 10.000 woningen, een groot meer en veel groen (800 ha). Meerwaarde pps: financiering van groen (EHS en GIOS) door de koppeling met rode functies (woningbouw en voorzieningen);
-
in Sijtwende heeft de Gemeente in een pps een complex project met een infrastructuur- en gebiedsontwikkelingsopgave kunnen realiseren. Meerwaarde pps: inzet van specialistische kennis van projectontwikkelaar waardoor het gebied integraal ontwikkeld en financieel vereffend kon worden;
-
in Hart voor Dieren is voor de ondertunneling van spoor en infrastructuur in het hart van de Gemeente een vrijblijvende marktconsultatie georganiseerd. Meerwaarde pps: aanpassing van het programma (meer marktconform en realistischer).
2.4.8 Procesarchitectuur Risico-actoranalyse, rol en positiebepaling, opstellen businesscase en meerwaardetoets zijn belangrijke instrumenten c.q. activiteiten om het publieke huis op orde te krijgen en te weten wat je als gezamenlijke publieke partijen wilt met een bepaald initiatief. Het allerbelangrijkste in de publieke arena is wellicht dat daarnaast transparante en verifieerbare besluitvorming wordt georganiseerd. Procesarchitectuur is het vooraf bedenken op welke momenten, in welke volgorde, over welke onderwerpen, welke organen en partijen besluiten moeten nemen. Procesarchitectuur is aldus het ontwerpen van het proces naast procesmanagement wat het begeleiden van het besluitvormingsproces is. Om het nog ingewikkelder te maken is projectmanagement (faseren, beslissen en beheersen op basis van de GOTIK elementen (Geld, Organisatie, Tijd, Informatie en Kwaliteit)) de basis van procesmanagement. Met andere woorden geen procesmanagement zonder projectmanagement! In het kader van deze paragraaf wordt alleen ingegaan op de procesarchitectuur. Het onderstaande figuur geeft de relatie aan tussen procesmanagement en projectmanagement. Procesarchitectuur wordt daarbij niet expliciet genoemd omdat dit het feitelijke ontwerp is van het proces.
30
markt partijen
bestuurlijke macht
politieke macht
ambtelijke macht
maatschappelijk middenveld
OPDRACHTGEVER(S) communicatie strategie
beleid regie
PROCESMANAGEMENT operationeel
aansturing projectmanagement en projectleiding
WERKGROEPEN Figuur 3: spanningsveld
Procesarchitectuur is de kunst om de besluitvorming zo te organiseren dat een initiatief een haalbaar project wordt dat wordt gerealiseerd en uiteindelijk geëxploiteerd en beheerd. In het kader van procesarchitectuur zijn twee vragen relevant: 1. welke activiteiten moeten op welk moment worden verricht? 2. op welk moment, moet welk besluit worden genomen?
De integratie van deze vragen is de kern van de procesarchitectuur, hier krijgt het zijn vorm. De besluitvorming vindt plaats aan de hand van de ijkpunten of mijlpalen in het project en in het proces. De fasering van het proces, conform het projectmanagement is daarvoor een belangrijk hulpmiddel.
Een goede vormgeving en structurering van het proces van plan- en besluitvorming betekent het organiseren en bij elkaar brengen van de partijen. Hun activiteiten moeten door de samenwerking meer worden dan de optelsom van de afzonderlijke activiteiten. Alleen dan zal een samenwerking slagen. Essentieel is dat de partners beseffen niet alleen van elkaar afhankelijk te zijn. Ze moeten zich ook realiseren dat elk van hen individuele belangen en doelstellingen nastreeft en in verschillende mate risico’s dragen en verantwoordelijkheid kunnen of willen nemen. Dus moet het zichtbaar worden dat elke partij zijn eigen hulpbronnen inbrengt, bijvoorbeeld kennis, middelen, grond, invloed en zeggenschap.
De procesarchitectuur vindt zijn weerslag in een procesplan, met daarin twee onderdelen, namelijk fasering en procescondities.
31
Fasering Net als bij het projectmanagement is het opknippen van het besluitvormingsproces bij procesarchitectuur de basis. Bij het projectmanagement gaat het om inhoudelijke stappen. Faseren bij het opstellen van de procesarchitectuur betekent in het begin van het proces nadenken over de interacties binnen het project, tussen het project en zijn omgeving en de beslismomenten. Bij het vormgeven van de procesarchitectuur gaat het nadrukkelijk om vijf vragen: wie, wat, wanneer, waarover en met welk risico. Het, stap voor stap, actie voor actie, fase voor fase, opbouwen van de interacties in het proces, dat is het ontwerpen van het proces.
Ieder project c.q. proces wordt daarom verdeeld in fasen die ontleend zijn aan het projectmanagement. Het proces van gebiedsontwikkeling doorloopt de volgende fasen: -
de initiatieffase: de fase waarin verkend wordt in hoeverre ideeën gebundeld kunnen worden
tot een project. In de initiatieffase gaat het over de invulling van het plangebied op hoofdlijnen en bestaat er nog geen schriftelijke overeenkomst/verplichtingen tussen partijen, met uitzondering van de gezamenlijke intentie tot verkenning van de mogelijkheden van de gebiedsontwikkeling; -
de haalbaarheidsfase: de fase waarin een plan wordt uitgewerkt, een financiële
onderbouwing wordt opgesteld en gekeken wordt of het plan juridisch, ruimtelijk, milieutechnisch en maatschappelijk haalbaar is. Deze fase bestaat uit rekenen, tekenen en toetsen. Partijen sluiten in deze fase veelal een schriftelijke overeenkomst met betrekking tot de samenwerking in de haalbaarheidsfase en de daaropvolgende fase ( de realisatie); -
de realisatiefase: de fase waarin het plan wordt gerealiseerd. Afhankelijk van de gekozen
samenwerking voeren de overheden de grondexploitatie, de vastgoedexploitatie en/of de gebiedsexploitatie uit. De vastgoedexploitatie wordt veelal uitgevoerd door private partijen; -
exploitatie- en beheerfase: de fase waarin het project wordt geëxploiteerd en beheerd. De
exploitatie en beheer betreft grond, opstallen, natuur en water. Betrokkenheid van overheden in deze fase is veelal afhankelijk van de mate waarin sprake is van openbaar gebied en de aanwezigheid van natuur en oppervlaktewater. Inventarisatie van procescondities Naast een goede fasering is het nodig om de opstelling van diverse partijen te begrijpen, te weten wat partijen wel en niet kunnen of willen bijdragen en hoe besluitvorming verloopt: dit zijn de procescondities. Om partijen goed in het proces te kunnen plaatsen, is het essentieel om te weten: 1. welke percepties een partij heeft; 2. of een partij bereid is de tot zijn beschikking staande middelen in te zetten; 3. hoe beslismomenten functioneren en bijdragen aan het proces.
-
Percepties: Het is belangrijk om te weten hoe betrokken partijen tegen het project aankijken.
Iedere partij heeft namelijk een ander belang in het proces en zal vanuit dat belang oordelen over de gewenste uitkomsten. Er is geen sprake van één objectieve en door iedereen 32
gedragen perceptie. Bij complexe besluitvormingsprocessen is het onontkoombaar dat percepties gedurende het proces wijzigen. Een goede procesarchitectuur speelt hier op in door de verschuiving van percepties voortdurend in de gaten te houden en flexibel te zijn wanneer dat nodig is.
-
Middelen: Een tweede procesconditie is dat partijen een eigen inbreng in het proces hebben.
Dit kan zijn geld, grond, opstallen, formele bevoegdheden, specifieke expertise, et cetera. De inbreng van partijen in het proces kan heel specifiek zijn en dus sterk onderling verschillen. In het algemeen geldt dat iedere partij datgene doet, wat hij het beste kan.
-
Beslismomenten: Een goede procesarchitectuur zorgt ervoor dat de besluiten op het juiste
moment worden genomen. Het beste is om partijen zo vroeg mogelijk te committeren aan een ingezette richting. Maar tegelijkertijd moet er voldoende flexibiliteit en ruimte zijn voor creatieve en alternatieve oplossingen. Het bepalen van de beslismomenten en de communicatie daarover naar betrokkenen luistert daarom nauw.
De procesarchitectuur voor pps-projecten ontstaat ten slotte wanneer proces (de fasering en de procescondities) gekoppeld wordt aan de inhoud (geld, planontwikkeling en risicomanagement). De basis is daarbij meestal hetzelfde. Echter, ieder project is altijd net weer even anders. Bij ieder nieuw project, moet toch weer bekeken worden waar aanpassingen nodig zijn voor de specifieke situatie. Het simpelweg kopiëren van schema’s uit eerdere projecten of handleidingen volstaat dus per definitie niet!
33
Proces stappen
1. Inventarisatie & Analyse • Doelstellingen; • Deelgebieden; • Projecten.
Output
Ambities en doelstellingen Ruimtelijk schaalniveau (ontwerpteam) Projectanalyse: programma, kosten, opbrengsten (globaal) Grove marktanalyse: vraag en aanbod
Stedenbouwkundig vlekkenplan Toetsingskader (beeld)kwaliteit / (publieke ruimte)
Participerende partijen vaststellen 3. Risico & Actoranalyse • Potentiële participanten; • Belanghebbenden/eigenaren; • Risico’s in kaart brengen; • Marktconsultatie
Gewenste rol- en risicoprofiel per partij Voorwaarden voor participatie Risicoanalyse
Formuleren samenwerkingsvorm / PPS voorkeursmodel 4. Ontwikkelingsstrategie • PPS vormen verkennen; • Projectenselectie; • Stedenbouwkundig plan; • Financieel; • Selectie/aanbesteding; • Communicatie.
Input Ontwikkelingsplan
Toetsingskader beleid
Voorselectie projecten (afbakening) Stedenbouwkundig plan op hoofdlijnen Financiële haalbaarheid (grondexploitatie) Selectie & Aanbestedingsstrategie
Ontwikkelingsplan
2. Beleid & Ontwerp • Planologie; • Milieu; • EU (aanbesteding, habitatrichtlijn ); • Economie (mededinging); • Landbouw; • Volkshuisvesting; • Recreatie.
Communicatiestrategie
5. Terugkoppeling & Besluitvorming
Ontwikkelingsplan
• Definitief Ontwikkelingsplan
Figuur 4: voorbeeld procesarchitectuur voor een ontwikkelingsplan
34
2.4.9 Publiek-publieke afspraken
Het is wenselijk en eigenlijk noodzakelijk de gezamenlijke uitgangspunten of de precieze afspraken omtrent de publieke samenwerking vast te leggen in een publieke overeenkomst3.
Eerste reden hiervoor is de beheersing van politiek-bestuurlijke risico’s. Een verkiezing of aftreden van een bestuurder mag niet de reden zijn dat een tijdrovend proces en bereikt onderhandelingsresultaat waardeloos worden. Tweede reden is dat een overeenkomst een formeel besluit is van partijen om gezamenlijk een project te gaan starten. Vaak is dit ook een psychologische drempel. Tenslotte is een publieke overeenkomst een goed vertrekpunt om private partijen in een project te betrekken. Private partijen weten dan waar ze aan toe zijn en kunnen daarmee een betere inschatting maken van de risico’s en hun potentiële rol in het project.
Over de overeenkomst moet uiteraard ook besluitvorming plaatsvinden in de daartoe bevoegde organen. De in paragraaf 2.2 aangehaalde discussie over het dualisme (wie besluit waarover) moet hier in ogenschouw worden genomen. Volstaat in het geval van de Provincie een besluit van Gedeputeerde Staten of is Provinciale Staten het bevoegde orgaan. Besluitvorming zorgt ook voor een go-no go moment: partijen bepalen met elkaar om van het initiatief een project te maken of af te haken. Afhankelijk van de situatie kan de publieke samenwerking op verschillende manieren worden vastgelegd. Hieronder twee voorbeelden waarop publiek-publieke samenwerking is vastgelegd.
Provincie en waterschappen maken afspraken over waterprojecten in Brabant
De Provincie Noord-Brabant en de Brabantse waterschappen trekken de komende vier jaar elk 30 miljoen euro uit voor waterprojecten in het landelijk gebied. Hoe het geld wordt besteed, wordt vastgelegd in een bestuursovereenkomst. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant hebben hiermee ingestemd. De overeenkomst is voorbereid samen met de waterschappen. Zij hebben het initiatief bij de uitvoering van de projecten. (2004-06-23, agriholland nieuws)
Hart van de Heuvelrug wordt groener dankzij nieuwe bebouwing
Het Hart van de Heuvelrug wordt groener. De ontwikkeling van nieuwe natuur en groene verbindingen wordt bekostigd uit de opbrengsten van nieuwe huizen en bedrijventerreinen (rode projecten) in het gebied. Dat mag niet ten koste gaan van het groen: er moet tenminste evenveel groen bijkomen in het Hart van de Heuvelrug dan er verdwijnt door rode projecten. Dat zijn de belangrijkste afspraken in de overeenkomst waar vertegenwoordigers van zeventien organisaties op 29 juni hun handtekening onder zetten.(2004-06-29, Provincie utrecht)
3
Soms wordt het woord verklaring gebruikt, maar formeel juridisch is dit niet correct, omdat een verklaring een eenzijdig
document is en een overeenkomst een partijen bindend document.
35
Bij samenwerking tussen publieke partijen staat niet altijd vooraf vast welke partij de projectleidersrol vervult en wie de voorzittersrol in de stuurgroep. Deze twee rollen hoeven niet door één partij vervuld te worden. Dit wordt in onderstaand voorbeeld geïllustreerd.
Taakverdeling bij project Eendragtspolder
Publieke partijen werken aan de realisatie van de Eendragtspolder, een nieuw recreatiegebied van circa 300 ha met grootschalige mogelijkheden voor waterberging. In het project Eendragtspolder participeren: Provincie Zuid-Holland, Gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle, Recreatieschap Rottemeren, Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. Deze worden wel de “Gebiedspartners” genoemd. Daarnaast wordt het project gesteund door de Stadsregio Rotterdam die feitelijke inzet levert in de werkgroepen en een waarnemersrol heeft in de Stuurgroep. Ook de Dienst Landelijk Gebied levert ambtelijke capaciteit voor het project. De Groenservice Zuid-Holland levert de projectleider. (van www.eendragtspolder.nl) De Provincie vervult de voorzittersrol in de stuurgroep.
2.5 Publiek-publieke samenwerking Dualisering, regelgeving, grondbeleid en aanbesteding zijn in het kader van pps complexe thema’s. Helderheid hierover, voordat met marktpartijen wordt samengewerkt, is essentieel voor een succesvolle pps. Het credo, eerst het publieke huis op orde geldt dan ook altijd en bij ieder project waarbij meerdere overheden zijn betrokken. Het publieke huis op orde is een term die alle activiteiten omvat die publieke partijen moeten verrichten voordat aan pps of überhaupt een project wordt begonnen. Hoofdstuk 3 gaat uitgebreid in op deze activiteiten.
De overheid in al haar geledingen kent vele gezichten. Daarnaast zijn er ook (semi) publieke instellingen actief in de gebiedsontwikkeling. Bij het publieke huis op orde hoort ook overeenstemming en afstemming met spelers als de Dienst landelijk gebied, Rijkswaterstaat, Waterschappen, Recreatieschap, natuurorganisaties, woningcorporaties en overheidsdiensten zoals de politie.
Om de publieke partijen (actoren) op orde te krijgen en een beeld te vormen van de belangen, doelstellingen en motivaties kan een actoranalyse of stakeholdersanalyse worden uitgevoerd. Deze analyse heeft als doel in kaart te brengen: -
welke partijen deelnemen aan het project of betrokken dienen te worden?
-
welke spelers in het gebied aanwezig zijn? (gebruikers, eigenaren, belangenorganisaties, publieke partijen)
-
wat beoogde/potentiële partners zijn en welke rollen daarbij horen?
-
welke partijen interesse tonen in het project (en voor welke aspecten)?
-
wat hun belangen zijn?
-
wat de meerwaarde is van de samenwerking (in extra kennis van de markt en risico- en kostenbeperking)? 36
Doelen van een actoranalyse zijn: -
het maken van een externe analyse voor interne besluitvorming;
-
het in de ‘vingers krijgen’ van een project en het proces;
-
het formuleren van een gezamenlijk gedragen projectdefinitie;
-
het analyseren van de meerwaarde van samenwerking, want ’doe niet samen wat je ook alleen kunt doen’.
Het publieke huis valt uiteen in het interne publieke huis (de interne organisatie binnen de Provincie) én het externe publieke huis (de publieke partijen waarmee de Provincie samenwerkt). Met beide huizen is overeenstemming gewenst alvorens een pps gestart kan worden. Bij gebiedsontwikkeling is veelal medewerking noodzakelijk van meerdere publieke partijen om tot realisatie te komen. Onduidelijke afspraken in een vroegtijdig stadium kunnen daarom voor veel problemen zorgen op het moment dat plannen en pps-afspraken concreet worden.
Publiek-publieke samenwerking kan worden vastgelegd in: -
een publieke intentieovereenkomst in de initiatieffase en een bestuursconvenant aan het einde van de haalbaarheidsfase (privaatrechtelijk): dit betreft een puur contractuele basis
voor publiek-publieke samenwerking. In deze overeenkomst kunnen publieke partijen vastleggen: o
hoe hun onderlinge rol- en risicoverdeling is;
o
welke rol- en risicoverdeling minimaal gewenst is ten opzichte van private partijen met wie later (of gelijktijdig, maar niet eerder) de pps wordt aangegaan;
-
o
de businesscase;
o
gezamenlijke ambities et cetera.
een publieke grondexploitatie maatschappij (GEM, privaatrechtelijk) aan het einde van de haalbaarheidsfase: hierbij wordt een onderneming opgericht die vervolgens optreedt als
contractspartner van de opstalontwikkelaars, de private partijen. De meest voorkomende vormen van een publieke GEM zijn een BV en een NV. o
een naamloze vennootschap (NV, privaatrechtelijk): Het maatschappelijk kapitaal van
de NV is verdeeld in aandelen. De aandeelhouders, die elk één of meer aandelen bezitten, zijn niet aansprakelijk voor de door de vennootschap gemaakte schulden, hun risico is beperkt tot hun inleg. o
een besloten vennootschap (BV, privaatrechtelijk): Het belangrijkste verschil tussen de
NV en de BV ligt in de overdraagbaarheid van de aandelen. De aandelen van een NV zijn in principe overdraagbaar. Bij een BV verhinderen de statuten dat.
-
De gemeenschappelijke regeling (publiekrechtelijk) aan het einde van de haalbaarheidsfase: Een alternatief voor een privaatrechtelijk rechtspersoon, zoals de BV of
NV, is de oprichting van een publiekrechtelijke rechtspersoon in de vorm van een openbaar lichaam. Het grote voordeel van een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam 37
is dat aan dat openbaar lichaam publiekrechtelijke bevoegdheden aan de publieke projectorganisatie kunnen worden toebedeeld. Dit gebeurt op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).
In de praktijk worden voor projecten waarbij meerdere overheden zijn betrokken zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden aangetroffen. Beide vormen bieden voor- en nadelen. Voordelen van privaatrechtelijke samenwerking zijn: -
de relatieve bekendheid van een dergelijke manier van opereren. Gemeenten en Provincies weten vaak uit ervaring met een pps hoe bijvoorbeeld de deelneming in een BV functioneert;
-
de slagvaardigheid. Er kunnen op enige afstand van de bestuursorganen van de deelnemende publieke partijen op elk moment besluiten genomen worden, tenzij voor een besluit de directe goedkeuring van een hoger orgaan is vereist.
Het voordeel van een publiekrechtelijke organisatievorm is dat aan een openbaar lichaam niet alleen – net zoals aan een privaatrechtelijke rechtspersoon – zelfstandigheid in het rechtsverkeer toekomt, maar ook dat een openbaar lichaam publiekrechtelijke bevoegdheden kan krijgen. Sommige bevoegdheden, zoals die tot het vaststellen van een bestemmingsplan, zijn hiervan uitgezonderd. Bij onderwerpen als vergunningverlening en het grondbeleid is dit van belang. De nadelen van het feit dat het plangebied op het grondgebied van meer Gemeenten ligt, wordt daardoor in zekere zin verkleind. In onderstaand schema zijn per model de kenmerken weergegeven.
Intentieovereenkomst
•
vormvrijheid
Bestuursconvenant
•
behoud publiekrechtelijke bevoegdheden deelnemende overheden
•
maximaal behoud taken bij deelnemende overheden
Privaatrechtelijk onderneming
•
slagvaardige organisatie
(publieke GEM)
•
optimale coördinatie en concentratie van taken
•
duidelijk aanspreekpunt voor marktpartijen
•
bestuur op afstand
•
behoud publiekrechtelijk bevoegdheden deelnemende overheden
Gemeenschappelijke regeling
•
slagvaardige organisatie
(met openbaar lichaam)
•
optimale coördinatie en concentratie van taken
•
duidelijk aanspreekpunt voor marktpartijen
•
bestuur op afstand
•
concentratie publiekrechtelijke bevoegdheden
38
2.6 Aandachtspunten en tips Dit hoofdstuk heeft de instrumenten beschreven die de Provincie (gedeeltelijk) al langer hanteert en waarvan de weergave hier vooral als ‘opfrisser’ en overzicht moet worden gezien. Getracht is voortdurend een koppeling te maken met pps bij gebiedsontwikkeling en de mogelijke rol van de Provincie hierbij. De Provincie kan zich bij een actieve participatie in pps-projecten niet langer beperken tot haar twee traditionele rollen: 1. planologische kaderstelling voor Gemeenten, waarbij de Gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor de uitvoering; 2. controle of de Gemeenten het provinciale (ruimtelijke) beleid wel juist hebben geïmplementeerd. Voorlopige balans In de nieuwe situatie in gebiedsontwikkelingsprojecten ligt de nadruk op de rol van de Provincie als (mede) initiator en een medeparticipant, ook in financiële zin. Deze extra rol dient te worden gecombineerd met de traditionele rollen. De uitdaging voor de Provincie ligt daarin dat zij de plannen die zij altijd, in feite ten behoeve van uitvoering door de Gemeente, maakte: 1. nu zelf initieert samen met Gemeenten en vaak ook marktpartijen. Daarbij kan een streekplanherziening zowel het startpunt voor een gebiedsontwikkeling zijn, maar ook het resultaat van een pps-overeenkomst (en een publiek-publieke overeenkomst); 2. nu zelf ook daadwerkelijk uitvoert. Hierbij neemt de Provincie ook (financiële) risico’s. Voor de uitvoering van een project is een grondeigendom van groot belang. Omdat de Provincie onder de huidige wetgeving op dit terrein bevoegdheden mist, is het van groot belang dat zij ofwel zelf minnelijk gronden verwerft en daartoe een grondbank opricht, dan wel dat bevoegdheden door de Gemeenten worden uitgeoefend in overleg met de Provincie. In een publiek-publieke overeenkomst is dit een belangrijk onderwerp. Op basis van alle projectkenmerken, zal de Provincie (net als gemeenten) moeten kiezen voor een actief dan wel faciliterend (passief) grondbeleid.
Tips: -
Ben je bewust van het feit dat de wijze van publieke samenwerking consequenties heeft voor de samenwerking met marktpartijen;
-
Blijf voortdurend kritisch op besluitvorming bij alle betrokken partijen;
-
Denk niet in problemen, maar werk aan oplossingen.
-
Trap in de initiatieffase, waarin het publieke huis op orde wordt gebracht, niet in de valkuil van een te hoog detailniveau van de planontwikkeling (de kleur van de stoeptegels en de lantaarnpalen hoeft nog niet bekend te zijn)
-
Bedenk vooraf binnen welke reële planning het publieke huis op orde kan worden gebracht.
-
Zorg dat je bewust bent van het krachtenveld en het speelveld waarin een project zich bevindt en gebruik dit krachtenveld om tot oplossingen te komen.
39
-
Procesarchitectuur is de basis van ieder project en een middel om als projectleiders richting bestuurders aan te geven in welke stappen een project zal worden vormgegeven en het proces zal worden verlopen. Kopieer echter niet klakkeloos een oud project.
-
Zorg dat een publieke intentieovereenkomst de gezamenlijke ambities van partijen verwoord, als basis van een haalbaarheidsfase en samenwerking met de markt.
40
3. Selectie en samenwerking met marktpartijen 3.1 Inleiding Hoofdstuk 2 heeft het speelveld van de Provincie beschreven in de context van Publiek-Private Samenwerking en de gevolgen die de Nota Ruimte heeft voor de rol en positie van de Provincie. Aan het einde van hoofdstuk staan de overwegingen, werkwijzen en instrumenten van de Provincie om te bepalen of samenwerken met private partijen in een concreet project een optie is en hoe dan de publieke samenwerking kan worden vormgegeven.
Na de vaststelling of samenwerking zin heeft en het publieke huis op orde is het nu vervolgens de vraag aan welke regelgeving de Provincie is gebonden en welke activiteiten de Provincie kan verrichten wanneer een initiatief zich aandient en het speelveld verandert tot de toetreding van private partijen.
Dit hoofdstuk behandelt ten eerste de regelgeving als het gaat over aanbesteding, staatssteun en mededinging. Daarna wordt ingegaan hoe stap voor stap private partijen kunnen worden betrokken. Vervolgens kan dan de manier worden bepaald welke samenwerkingsvormen tussen publieke en private partijen mogelijk zijn en geschikt voor het project. Tenslotte eindigt het hoofdstuk met het onderdeel risicomanagement
3.2 Regelgeving voor samenwerking met marktpartijen Het aangaan van een pps of andere vormen van samenwerking, het verlenen van financiële bijdragen aan projecten of participatie door de Provincie in ontwikkelingsmaatschappijen, kan alleen plaatsvinden indien (ook) wordt voldaan aan regels op het gebied van: -
aanbesteding;
-
staatssteun;
-
mededinging.
3.2.1 Europese aanbestedingsregels
Europa gaat ervan uit dat publieke instellingen publiek aanbesteden en daarbij bepaalde voorgeschreven procedures in acht nemen bij opdrachten boven een bepaald drempelbedrag. Deze drempelbedragen worden in principe iedere twee jaar herzien.
41
Drempelbedragen
In de nieuwe aanbestedingsrichtlijnen is het aantal drempelwaarden beperkt en zijn de bedragen afgerond. Deze drempelwaarden kunnen door aanbestedende diensten bij het aanbesteden worden gebruikt na de omzetting van deze richtlijnen in hun nationale wetgeving. De uiterste datum daarvoor is 31 januari 2006. RICHTLIJN 2004/18/EG Werken
-
Alle overheden
€ 5.923.000,-
Leveringen (van producten)
-
-
Centrale overheid, maar van Defensie slechts leveringen die vallen onder bijlage V
€ 154.000,-
Andere overheden en andere leveringen
€ 236.000,-
Diensten
-
-
Centrale overheid, exclusief diensten met betrekking tot werken met >50% subsidie, O&O, telecommunicatiediensten en de diensten
€ 154.000,-
vallend onder bijlage IIB
€ 236.000,-
Andere overheden en andere diensten
De drempelbedragen zijn in euro's, exclusief BTW.
De actuele drempelbedragen zijn te vinden op www.egadvies.nl. en www.europadecentraal.nl. Voor alle overheidsopdrachten, dus ook voor opdrachten onder de drempel, geldt het nondiscriminatiebeginsel en het transparantie-beginsel. Dit houdt in dat aanbestedende diensten (dus ook overheden) in principe geen onderscheid mogen maken tussen aanbieders met dezelfde kwaliteiten en dat het geven van opdrachten voor overheidswerken publiekelijk kenbaar moet zijn. Het Europese aanbestedingsrecht is van toepassing op publieke diensten, werken en leveringen. Bij gebiedsontwikkelingsprojecten gaat het met name om werken en diensten.
Aanbestedende dienst:
Bij aanbestedingsvraagstukken gaat het bij pps om de vraag of de samenwerkingsvormen moeten worden aangeduid als een aanbestedende dienst/publieke instelling. Een publiekrechtelijke instelling is: -
opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang;
-
heeft rechtspersoonlijkheid;
-
wordt in hoofdzaak door de Staat, de territoriale of andere publiekrechtelijke instellingen gefinancierd. Andere mogelijkheid is dat het beheer van de instelling onder toezicht staat bij de overheid of dat de overheid een groot deel van het Raad van Bestuur/Raad van Toezicht/directie heeft aangewezen.
42
Voorbeelden van publiekrechtelijke instellingen kunnen daarmee zijn: Provincies, Gemeenten, waterschappen, maar ook pps-en waarin de overheid een meerderheidsaandeel heeft of de overheid een deel financiert/subsidieert. In veel van deze grondexploitatiemaatschappijen (GEM) zijn marktpartijen betrokken die ook actief zijn in de grond- weg en waterbouw. Zij willen graag in aanmerking komen voor de te verrichten werken. Wanneer het echter een GEM betreft met 50% publiek eigendom of minder is deze GEM aanbestedingsplichtig. Voorkennis kan dan worden voorkomen door de GEM niet de aanbesteding te laten voorbereiden en uitvoeren. Daarnaast moet de aanbesteder er zeer goed voor zorgen dat alle partijen die deelnemen aan de aanbesteding over exact dezelfde informatie beschikken, zodat de voorkennis van de GEM-participanten wordt geneutraliseerd.
Het aanbestedingsrecht is ook van toepassing als de publieke diensten en werken worden gecombineerd met private diensten/werken (bijvoorbeeld het geval bij de ontwikkeling van een openbare parkeergarage of een publiek gefinancierde parkeergarage als onderdeel van een winkelcomplex) of als de publieke diensten/werken op particulier eigendom worden gerealiseerd (zie voor dit laatste element Scala-arrest).
Scala-arrest (Zaak C-399/98)
In het Scala-arrest doet het Europese Hof van Justitie uitspraak over de vraag of de Gemeente Milaan de plicht had om een opdracht tot de bouw van een nieuw (publiek) theater had moeten aanbesteden. De grond waarop het theater gebouwd zou worden, was in eigendom van een particuliere projectontwikkelaar.
Het probleem dat zich hierbij voordoet, is dat de aanbestedende dienst aan de ene kant verplicht is deze opdracht Europees aan te besteden en aan de andere kant niet vrij is in het selecteren van een onderneming voor de uitvoering van deze opdracht. Dit omdat de grondeigenaar zich op grond van jurisprudentie over de Onteigeningswet kan beroepen op het recht de opdracht zelf uit te voeren (recht tot zelfrealisatie).
De Italiaanse Staat was van mening dat “de plaatselijke autoriteit niet kan kiezen wie met de aanleg van de voorzieningen zal worden belast, daar die persoon bij de wet wordt aangewezen in zijn hoedanigheid van eigenaar van de te verkavelen terreinen.” Het Hof stelt daarentegen dat het feit “dat de overheid haar contractspartij niet kan kiezen, op zich de niet-toepassing van de richtlijn niet kan rechtvaardigen, omdat een dergelijke eventualiteit ertoe zou leiden dat de uitvoering van een werk waarop deze richtlijn anders van toepassing zou zijn, van de communautaire mededinging wordt uitgesloten.”
Deze uitspraak maakt duidelijk dat grondeigendom op zich geen reden kan zijn om af te zien van een Europese aanbesteding. Ook niet als het grondeigendom bij particulieren ligt. (meer info: www.minez.nl)
43
Dat ook onder de drempelbedragen opdrachten niet zonder concurrentie en transparantie kunnen worden gegeven, was voor de Europese Commissie aanleiding om in de casus HoogezandSappemeer de Nederlandse Staat officieel in gebreke te stellen.
Omgang met drempelbedragen in de praktijk: Hoogezand-Sappemeer
In december 2003 stuurde de Commissie Nederland een zogenaamd met reden omkleed advies, waarin zij om uitleg vroeg over de door Hoogezand-Sappemeer gevolgde procedure. De Gemeente Hoogezand-Sappemeer ondertekende een contract dat een bepaald bedrijf het exclusieve recht gaf diverse werkzaamheden uit te voeren en op grond waarvan dit bedrijf zonder concurrentie diverse contracten werden gegund. De Commissie is van oordeel dat deze onderhandse gunningen in strijd zijn met de EU-wetgeving voor overheidsopdrachten, ook in die gevallen waarin de waarde van het contract beneden de toepassingsdrempel van Richtlijn 93/37/EEG inzake openbare werken (5 miljoen euro) blijft. Ook wanneer deze drempel niet wordt bereikt, eist het EG-Verdrag dat de overheidsopdracht voldoende wordt bekendgemaakt om verschillende bedrijven de gelegenheid tot inschrijven te bieden. De Commissie heeft besloten de zaak aanhangig te maken bij het Europese Hof.
Ongeacht de uitkomst van deze procedure moet de boodschap voor Provincies zijn dat voor de uitvoering van werken (grond-, weg- en waterbouw en bouwwerken), de drempelbedragen niet meer alleen maatgevend zijn. Veel belangrijker zijn het non-discriminatiebeginsel en het transparantiebeginsel bij de beoordeling of een werk aanbestedingsplichtig is. Aanbesteding wordt daarmee een steeds belangrijker element bij gebiedsontwikkeling, dat vroegtijdig moet worden meegenomen in het proces door het, aan het einde van de initiatieffase, opstellen van een selectieen aanbestedingsstrategie. Input voor deze strategie zijn de eerste financiële scenario’s ter bepaling van de omvang van de te verrichten werken, een risicopositie van de Provincie en een basisplan waar dit alles op gebaseerd is. Meestal kan dan snel worden bepaald of Europese aanbesteding aan de orde is. Bij twijfel altijd aanbesteden of kiezen voor een zeker risico: hetzij door de Provincie, hetzij door een derde namens de Provincie. In het geval deze derde een private partij is of een samenwerkingsconstructie dan kan gunning van een werk niet aan de aanbestedende partij plaatsvinden. 3.2.2 Europese regels Staatssteun
Uitgangspunt bij EG regels omtrent staatssteun (artikel 87, 88 en 89 van het EG-verdrag) is het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt. De maatregelen van de overheid die concurrentievervalsend uitpakken door onterechte voordelen te scheppen voor ondernemingen of bepaalde producties daarvan, zijn daarom niet toegestaan.
Er is sprake van staatssteun als de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Het gaat om een situatie waarin de staat eenzijdig ('om niet') een voordeel verstrekt. Als de begunstigde onderneming geen
44
directe tegenprestatie hoeft te verlenen, die opweegt tegen de prestatie van de overheid, kan er sprake zijn van een dergelijk voordeel.
De Europese Commissie heeft de exclusieve bevoegdheid om staatssteun te controleren en alsnog goed te keuren dan wel af te wijzen. Daarom zijn de lidstaten verplicht om de voorgenomen steunmaatregelen ter goedkeuring bij haar aan te melden. De Commissie heeft uitzonderingen op het verbod uitgewerkt in kaderregelingen, mededelingen en richtsnoeren. (meer info: www.europadecentraal.nl) Voor projecten is het van wezenlijk belang dat grondtransacties die in pps-kader plaatsvinden en waarbij de Provincie is betrokken, geschieden tegen aantoonbaar marktconforme voorwaarden. Uiteraard geldt dit ook voor de waardering van gronden bij inbreng van een ontwikkelingsmaatschappij. 3.2.3 Mededingingswet
Deze wet is er om eerlijke concurrentie te behouden op de Nederlandse markt. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nma) ziet toe op de naleving van de mededingingswet. De NMa bevordert de concurrentie in Nederland door: -
kartelafspraken op te sporen en te bestrijden, zoals afspraken over de prijs van een product of een verdeling van klanten.
-
misbruik van een economische machtspositie te bestrijden. Kartelafspraken en misbruik van een economische machtspositie leiden vaak tot hogere prijzen of beperkte keuzevrijheid voor de consument.
-
fusies en overnames te controleren. NMa onderzoekt of er geen economische machtspositie ontstaat of wordt versterkt. Als dat niet het geval is mag de fusie plaatsvinden.
Twents grondbeleid
De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) heeft na een vooronderzoek besloten geen mededingingsrechtelijk onderzoek te starten naar het gezamenlijk grondbeleid van de steden Enschede, Hengelo, Almelo en Borne, verenigd in de Netwerkstad Twente. De NMa had de Gemeenten eind vorig jaar om opheldering gevraagd naar aanleiding van diverse krantenberichten omtrent het gezamenlijk vaststellen van grondprijzen. Ook overheden kunnen, als zij economische activiteiten uitoefenen, vallen binnen het bereik van de Mededingingswet. Dit is niet het geval wanneer zij uitvoering geven aan typische publieke taken. (meer info: www.nmanet.nl)
3.3 Betrekken private partijen Zodra het publiek huis op orde is en verwacht wordt dat pps meerwaarde kan opleveren, kunnen publieke partijen, de private partijen betrekken om richting planrealisatie te gaan samenwerken. Dat klinkt natuurlijk heel mooi maar in de praktijk zullen diverse partijen zich al hebben gemeld en plannen hebben gemaakt ter oplossing van het probleem en invulling van het initiatief. Deze paragraaf beschrijft echter welke ideaaltypische stappen kunnen worden gezet in het betrekken van private partijen.
45
Daarnaast zullen in de veel gevallen marktpartijen en particulieren eigendommen hebben in het plangebied. De private actoren zijn daarmee op te delen in twee groepen, namelijk actoren zonder en met een positie (grond en/of opstal). Met beide groepen, indien aanwezig, moet de overheid iets. Het simpelweg negeren, is dan niet de juiste strategie. Deels zullen de overheden hierover echter nagedacht hebben middels de reeds opgestelde businesscase en de meerwaardetoets pps. Deels zullen in deze fase, samen met private partijen, de mogelijkheden voor pps verder verkend en ingevuld worden.
Het betrekken van private partijen verloopt in een aantal stappen: 1. marktpartijen (zonder positie) betrekken middels marktverkenning, -consultatie, selectie en/of aanbesteding, om een visie op samenwerking, het project en de haalbaarheid te krijgen; 2. opstellen van een risico-actoranalyse met private actoren (met posities) waarmee in kaart wordt gebracht welke samenwerkingsvisie partijen hebben; 3. samenwerkingsvisie en uitkomsten selectie vastleggen in een samenwerkingsmodel en overeenkomsten
In een project waar private partijen geen dominante positie hebben, kunnen de publieke partijen bepalen hoe marktpartijen worden betrokken. Dit betekent dat partijen op verschillende niveaus en met verschillende samenwerkingsconsequenties kunnen worden gevraagd te participeren in het project. Dit met het doel om zo meerwaarde te creëren.
Het succes van een pps wordt grotendeels bepaald door de stappen waarin je het proces ernaar toe organiseert. pps is de resultante van een proces waarin de markt verkend wordt, marktpartijen worden geconsulteerd, uitgenodigd worden voor deelname en vervolgens deelnemen aan een project. Om private inbreng (kennis, ervaring, commercialiteit, kwaliteit en geld) te organiseren en tot pps te komen, kan gebruik gemaakt worden van drie instrumenten: 1. marktverkenning; 2. marktconsultatie; 3. marktselectie of (Europese) aanbesteding.
Figuur 5 geeft de mogelijkheden om gefaseerd tot een pps te komen schematisch weer.
46
DEFINITIE Æ ONTWERP Æ VOORBEREIDING REALISATIE
INITIATIEF
EXPLOITATIE/BEHEER
HAALBAARHEID
PLAN IDEE
PLANONTWIKKELING
UITVOERING
VERKENNING
CONSULTATIE SELECTIE PVE / VOORLOPIG ONTWERP EUROPESE AANBESTEDING PVE/VOORLOPIG ONTWERP (EUROPESE) AANBESTEDING O.B.V. BESTEK
CONTRACTERING INTENTIE/REALISATIEOVEREENKOMST
Figuur 5: gefaseerde marktbetrokkenheid
Door de inzet van marktverkenning,-consultatie en -selectie bij de optimalisering van het projectresultaat, wordt al in een vroegtijdig stadium niet alleen gekeken naar datgene dat beleidsmatig het best te realiseren is, maar ook wat financieel markttechnisch haalbaar is. De kennis die marktpartijen hebben van de afzetmarkt, constructies, planning en bouw hebben hier toegevoegde waarde. Dit kan in een vroegtijdig stadium vruchten afwerpen. Hieronder zijn de pps instrumenten: marktverkenning, marktconsultatie en marktselectie en (Europese) aanbesteding uitgewerkt. 3.3.1 Marktverkenning
-
Wat is het: Informatievergaring bij de markt om een beter idee te krijgen van de marktsituatie
in een bepaald gebied: de krapte, het aanbod, de vraag, de prijsniveaus, de kwaliteit. Dit zijn over het algemeen openbaar beschikbare gegevens. Makelaars, grondeigenaren, projectontwikkelaars en corporaties kunnen relevante informatie leveren.
-
Wanneer inzetbaar: Initiatieffase, voorafgaand aan de haalbaarheidsstudie. Voor de Provincie
kan dit ook gebruikt worden om een eigen beeld van een raming te krijgen of nadere onderbouwing van een businesscase.
-
Waarom interessant:
o
het is openbaar: de markt geeft (beperkte) marktinformatie op basis van vrijwilligheid;
o
het is eenvoudig en snel te organiseren;
o
het maakt gebruik van deskundigheid van marktpartijen middels toetsing van gegevens;
o
het kan desgewenst worden uitgevoerd zonder het verband te leggen met het project;
o
(voorlopig) Programma hoeft nog niet beschikbaar te zijn.
47
Marktverkenning bij Californië
Californië, de geplande glastuinbouwlocatie in de Gemeente Horst a/d Maas, is een interessant voorbeeld. Via een marktverkenning van het Landbouw-Economisch Instituut (lei) speelt het project in op de verwachte marktontwikkelingen in de glastuinbouw. Uit de marktverkenning blijkt namelijk dat de gewenste omvang van een modern en rendabel glastuinbouwbedrijf is toegenomen van rond de drie hectare in de jaren negentig tot maar liefst tien hectare nu en in de nabije toekomst. Het project Californië biedt een passend antwoord op de veranderingen in de markt, doordat het grotere kavels voor de glastuinbouw ter beschikking stelt. (uit: Ontwikkelingsplanologie, Lessen uit en voor de praktijk van het Ruimtelijk Planbureau, Den Haag 2004) 3.3.2 Marktconsultatie
-
Wat is het: De Provincie, Gemeente of andere overheid nodigt, op basis van een ideeschets,
een concept programma of functioneel PvE, marktpartijen uit hun reactie hierop te geven, om daarmee informatie te krijgen over: o
hun visie op het functionele programma;
o
hun inschatting van de omvang en opbrengst van de geplande functies;
o
hun inschatting van meeropbrengsten van het plan;
o
hun visie op een ruimtelijk-economische optimalisatie;
o
hun visie op samenwerkingsvormen.
De kunst is de vragen in het consultatiedocument (goede voorbereiding is vereist) zo te formuleren dat sociaal wenselijke antwoorden beperkt blijven. Dus geen vragen als: is het project haalbaar in uw visie? Maar : aan welke voorwaarden moet het project voldoen om haalbaar te zijn?
-
Wanneer inzetbaar: In de definitiefase, in de haalbaarheidsstudie. Voor een vroegtijdige, tot
niets verplichtende marktconsultatie zal men de marktpartijen uitnodigen die al in de initiatiefase interesse hebben getoond (of het idee hebben aangedragen) plus nog een aantal bekwaam geachte marktpartijen om enige breedte te krijgen in de antwoorden. Maar het is nog steeds een vrijblijvende inzet en er wordt geen positie verworven. Wel ontstaat er voorkennis die, mits er op gelet wordt, geen juridische belemmering hoeft te vormen om later niet mee te mogen dingen naar het project.
-
Waarom interessant:
o
Geeft beeld van potentie van het plan (en interesse van marktpartijen om deel te nemen);
o
markttoets op eerste berekeningen van de Provincie/Gemeente of andere;
o
optimaliseert het conceptprogramma (met wijzigingen in programma, aanpassingen plangrenzen).
48
-
Benodigde hulpmiddelen:
o
consultatiedocument met daarin de belangrijkste doelstellingen en randvoorwaarden voor het plan en de gedachte aanpak en de te stellen vragen;
o
goede organisatie en planning van de consultatie;
o
goede locatie voor uitwisseling van informatie met markt;
o
communicatie richting markt over vervolg (toezegging dat ze op de hoogte worden gehouden van vervolgstappen).
Marktconsultatie bij Project Mainport Rotterdam
Op de marktconsultatie van Project Mainport Rotterdam hebben ongeveer 100 bedrijven gereageerd….Tijdens de marktconsultatie (van 14 december 1999 tot 22 februari jl.) hebben marktpartijen input geleverd die PMR gebruikt om het publiek Programma van Eisen op te stellen. (www.mainport-pmr.nl)
Een marktconsultatie levert echter niet altijd het gewenste antwoorden op. Dat geeft onderstaand bericht weer.
Marktconsultatie bij Metroshuttle Kop van Zuid, Rotterdam
Voor dit project is marktconsultatie gehouden om te toetsen of pps voordelen zou opleveren en of er voldoende interesse van marktpartijen was. Uit de marktconsultatie bleek echter dat de meerwaarde van een metroshuttle voor de ontwikkelingswaarde van vastgoed volgens de markt kleiner was dan verwacht door de Gemeente. Omdat de Gemeente mede daardoor de financiering van het project niet rond kreeg, werd het project stopgezet. (pps.minfin.nl) 3.3.3 Marktselectie
-
Wat is het: Selectie van een marktpartij of combinatie van marktpartijen voor de ontwikkeling
en/of realisatie van het project. Selectie vindt soms plaats op basis van een idee, bij kleine projecten, maar meestal op basis van een Programma van Eisen. Schetsontwerpen en Voorlopige Ontwerpen zijn soms ook al voorhanden. Het allerbelangrijkste is echter met de juiste doelstelling en vraagstelling richting markt te gaan. Wat wil je met andere woorden bereiken en wat is het gewenste uitwerkingsniveau.
Consortia buigen zich over inrichting Zuidplaspolder
Drie consortia hebben van de Stuurgroep Glastuinbouw Zuidplaspolder de opdracht gekregen een innovatief schetsontwerp te maken voor uitbreiding van glastuinbouw in de Zuidplaspolder. Glastuinbouw moet hier, voor zover economisch en technisch mogelijk, met bedrijventerreinen, groen, water en woningen geïntegreerd worden. Het gaat om tweehonderd hectare 'nieuw' glas en om de herplaatsing van circa honderd hectare 'bestaand' glas uit het zuiden van de Zuidplaspolder. Dit 'bestaand' glas dient de komende jaren te wijken voor onder meer woningbouw. (2004-12-28, Haagsche courant)
49
Er zijn twee vormen van selecties: ontwikkelcompetitie en ontwerpwedstrijd. Een ontwikkelcompetitie is de selectie van een projectontwikkelaar door middel van aanbesteding van een haalbaarheids- of ontwikkelovereenkomst. In een ontwerpwedstrijd krijgen meerdere ontwerpers tegelijkertijd de vraag een ontwerp te maken voor eenzelfde architectonische, stedenbouwkundige, landschapsarchitectonische opgave. Een ontwerpwedstrijd heeft meestal de vorm van een prijsvraag.
-
Wanneer inzetbaar: Als de initiatiefnemende c.q. opdrachtgevende partij een project wil
aanpakken, het niet alleen wil/kan uitvoeren, maar niet gedwongen is met een specifieke partij de uitvoering op zich te nemen. De mogelijkheden voor selectie zijn: selectie voor het totale project, verschillende selecties voor deelprojecten en/of (deel)selecties in verschillende fasen van het project (ontwikkeling van gebied niet ineens maar in delen). Selectiemethodiek heeft alleen zin als in het project uit te voeren werken niet Europees hoeven te worden aanbesteed. Steeds vaker is dit het geval. Een combinatie van grond- en opstalontwikkeling middels een Europese aanbesteding ligt dan voor de hand. o
einde initiatieffase op basis van functioneel PvE;
o
einde definitiefase op basis van PvE;
o
halverwege ontwerpfase op basis van een schetsontwerp of Voorlopig Stedenbouwkundig Ontwerp.
Partijen zetten eerste stap naar pps bij Waterlinie
Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Staatsbosbeheer, ING Real Estate, Grontmij Advies & Techniek en AM Wonen starten gezamenlijk een haalbaarheidsstudie naar de mogelijkheden voor een publiek-private samenwerking (pps) voor de Hollandse Waterlinie. Hiertoe ondertekenen de partijen op 23 juli 2003 een samenwerkingsovereenkomst. (2003-07-22, property.nl)
-
Waarom interessant:
o
marktwerking in project: optimale prijs-kwaliteitverhouding;
o
concurrentie tussen deelnemers aan selectie: deelnemers worden geprikkeld een specifieke visie en nieuwe ideeën te ontwikkelen (en zich te onderscheiden van de andere kandidaten).
Selectie Wieringerrandmeer
Op 8 december heeft een onafhankelijke jury uit tien aanmeldingen vijf private partijen geselecteerd die uitgenodigd zijn voor de inschrijvingsfase van de Ontwikkelingscompetitie Wieringerrandmeer, het plan om tussen de Gemeenten Wieringen en Wieringermeer een randmeer aan te leggen en in de omgeving daarvan ruimte te maken voor wonen, groen, bedrijvigheid en recreatie. De preselectie heeft plaats gevonden op basis van financiële en professionele geschiktheidseisen. …In de vervolgfase worden de vijf partijen gevraagd een
50
ontwikkelingsvoorstel te maken aan de hand van vier competitievragen. De jury kiest eind januari uit de vijf deelnemers een winnaar. (Provincie Noord-Holland, 2003-12-11)
-
Benodigde hulpmiddelen:
o
selectiestrategie (gewenste soort partijen, doelstelling, vraagstelling);
o
selectieplanning;
o
kwalificatiedocument: document waarin de markt wordt uitgenodigd om zich te kwalificeren voor het project op basis van selectiecriteria;
o
gunningsdocument: document waarin alle informatie over het project, de gunningscriteria en gunningsmethodiek wordt gebundeld;
o
concept intentie- of realisatieovereenkomst afhankelijk van de doelstelling en vraagstelling.
Figuur 6 geeft een ideaaltypisch schema aan voor het uitvoeren van een selectie. Het is tevens bruikbaar voor een Europese aanbesteding.
INPUT Programma van Eisen
FASE
1. Bepalen selectiestrategie
OUTPUT
Selectiestrategie
Randvoorwaarden Kwalificatiedocument & Gunningsdocument Kwalificatiedocument
2. Selectieprocedure
Kwalificatiecriteria
2A. Kwalificatiefase
Short list
Gunnningsdocument Programma van Eisen 2B. Gunningsfase Gunningscriteria Concept-overeenkomst Bidboeken inschrijvers
2C. Gunning
Winnaar selectie
3. Contractvorming
Getekende overeenkomst
Figuur 6: selectieproces
51
3.3.4 (Europese) Aanbesteding
-
Wat is het: Een selectie van een marktpartij op basis van selectiecriteria en gunningcriteria. In
de Europese regelgeving worden deze twee soorten criteria genoemd. De selectiecriteria slaan op de kwaliteit van de persoon van de aanmelder (potentiële gegadigde) en de gunningcriteria op de kwaliteit van de aanbieding.
-
Wanneer inzetbaar: Bij het op de markt zetten van een opdracht voor diensten of werken.
-
Wanneer interessant: Wanneer een werk of een dienst het drempelbedrag overschrijdt of
vanwege het non-discriminatie en transparantiebeginsel Europese aanbesteding aan de orde is.
-
Benodigde hulpmiddelen:
o
aanbestedingsstrategie (gewenste soort partijen, doelstelling, vraagstelling);
o
aanbestedingsplanning;
o
kwalificatiedocument: document waarin de markt wordt uitgenodigd om zich te kwalificeren voor het project op basis van selectiecriteria;
o
gunningsdocument: document waarin alle informatie over het project, de gunningscriteria en gunningsmethodiek wordt gebundeld;
o
concept intentie- of realisatieovereenkomst afhankelijk van de doelstelling en vraagstelling.
Indien een ontwerp in dermate ver stadium is ontwikkeld, is het ook mogelijk een bestek Europees aan te besteden. Met een bestek wordt niet aanbesteed op bedrijfseconomische selectie/gunningscriteria (zoals de kwaliteit, de risicoverdeling etc.), maar puur op de prijs.
Tips en regels:
-
de aanbesteder is in beginsel vrij in de keuze van een selectiemethode. De methode moet achteraf getoetst kunnen worden en moet vooraf in de aankondiging of de selectieleidraad zijn beschreven.
-
puntensystemen kunnen in beginsel een objectieve wijze van keuzebepaling betekenen. De aanbesteder moet in de aankondiging/selectieleidraad aangeven dat hij een puntensysteem zal hanteren. Daarbij moet hij aangeven aan welke aspecten punten worden toegekend en welk gewicht deze aspecten hebben.
-
de aanbesteder mag een waardeoordeel geven op basis van de verstrekte gegevens, mits de maatstaf van te voren bekend is gemaakt en objectief is.
-
als er gebruik wordt gemaakt van een enquêteformulier als hulpmiddel voor het verzamelen van de relevante gegevens dan dient de aanbesteder, naast een verwijzing naar het enquêteformulier, inzicht te geven in aard en omvang van de te verschaffen informatie.
-
de aanbesteder mag slechts informatie bij derden inwinnen als dit vooraf in de aankondiging/selectieleidraad is aangegeven en daarbij hoe, bij wie en in welke gevallen deze
52
informatie wordt ingewonnen. De aanbesteder dient daarbij de verkregen informatie op juistheid te toetsen. -
zijn er voldoende geschikte gegadigden dan dient de aanbesteder het in de aankondiging/selectieleidraad aangegeven maximumaantal uit te nodigen.
-
verschillende momenten voor introductie pps mogelijk: De inzet van pps betekent niet dat
de marktpartijen pas aan tafel komen zodra het ontwerp gereed is. Het heeft vaak juist toegevoegde waarde om de marktpartij vanaf de programmafase te betrekken bij de projectontwikkeling; -
maak gebruik van de andere benadering van de markt: Projectbenadering van
marktpartijen is gericht op financiële haalbaarheid. Veel meer dan bij de overheid leggen zij de nadruk op vroegtijdig inzicht in de financiële haalbaarheid van projecten (in plaats van het Programma van Eisen en/of beleid); -
voorkom dat vroegtijdige betrokkenheid van marktpartijen later tegen hen gebruikt kan worden: Als blijkt na een selectie dat alsnog Europees Aanbesteed moet worden, kan dit tot
gevolg hebben dat de private partner als gevolg van voorkennis hiervan wordt uitgesloten. Hetzelfde kan gebeuren op het moment marktpartijen eerst informeel betrokken zijn geweest bij de planontwikkeling en daarna het project aanbesteed moet worden. Partijen mogen geen voorkennis hebben. Jurisprudentie om te bepalen waar de grenzen precies liggen, is nog niet voorhanden.
3.3.5 Private risico-actoranalyse
Wanneer private partijen een positie hebben in een plangebied moeten de publieke partijen bepalen hoe belangrijk deze positie is en in hoeverre dit om samenwerking vraagt. Als een projectontwikkelaar 50% van de gronden in eigendom heeft ligt samenwerking voor de hand. Als dit echter 10% is aan de rand van het plangebied en de gronden niet echt nodig zijn kan een andere afweging worden gemaakt. Meestal is een inventariserend gesprek over de bedoelingen van de eigenaar heel verhelderend.
Om inzicht te krijgen in de belangen, doelstellingen en motivaties van private partijen kan een private risico-actoranalyse worden uitgevoerd. Voordat deze analyse wordt uitgevoerd (voor zover het nog niet is gebeurd), is de risico-actoranalyse ook een perfect middel om het plangebied tot in het detail in kaart te brengen. De uitvoerder van de analyse zal immers moeten weten en bepalen met wie er gesprekken plaatsvinden.
In kaart brengen plangebied:
-
welke eigenaren zijn er;
-
welke eigendommen hebben ze;
-
hoe groot zijn deze eigendommen;
-
zijn deze eigendommen verpacht; 53
-
welke waarde heeft eigendom en/of pacht;
-
waar liggen de eigendommen in het plangebied.
Het is voor ieder project een zegen als deze analyse als start goed wordt uitgevoerd. Vertaal de analyse ook naar kaartmateriaal (op kadastrale ondergrond en maatvast) en zorg voor luchtfoto’s. Wanneer er voorkeursrecht op het plangebied wordt gevestigd of verwervingen gaan plaatsvinden is het in ieder geval een absolute must.
Kijk ook naar de eigendommen net buiten het plangebied en inventariseer of publieke partners elders nog gronden hebben. Dit kan nog wel eens van pas komen bij de uitruil van gronden. Zeker de Dienst Landelijk Gebied (DLG) en Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) kennen deze methodiek vanuit de landinrichting goed en hebben veel gronden.
De analyse valt uiteen in een beschrijving van de betrokken actoren conform de analyse en een risicotabel4, waarin de actoren zijn gepositioneerd (wel geen risico op een bepaald onderdeel). De resultaten van de risico-actoranalyse vormen uiteindelijk de opmaat voor een samenwerkingsvisie tussen publiek en private partijen. Dit kan natuurlijk ook betekenen dat de publieke partijen tot actieve verwerving van particuliere eigendommen overgaan en indien dit niet in de minne kan dan middels onteigening. Samenwerking is dan duidelijk niet aan de orde.
Onderstaand krantenartikel laat zien dat de overheden veelal niet zelfstandig kunnen bepalen wat er binnen een project gebeurt. Zeker als private partijen een substantiële grondpositie innemen, zullen de publieke partijen op één of andere manier met deze partijen moeten samenwerken. Bij de Zuidplaspolder heeft een consortium gronden verworven. Daarna is een publieke grondbank van start gegaan, een goed middel om de gronden van de afzonderlijke partijen te bundelen. In welke mate de publieke grondbank daarnaast een nieuwe grondpositie kan verwerven naast de private grondbank is afhankelijk van de condities binnen het gebied.
Projectontwikkelaars kopen voor 65 miljoen aan grond in Zuid-Hollandse Zuidplaspolder
Een samenwerkingsverband van vier projectontwikkelaars, Ontwikkelingsmaatschappij Zuidplaspolder geheten, heeft de afgelopen maanden voor circa 65 miljoen euro grond in de Zuidplaspolder gekocht. Het gaat om zeker 160 hectare voormalige tuinders- en kassengrond, die voor 98% op grondgebied ligt van de Gemeente Nieuwerkerk aan den IJssel. …Om ervoor te zorgen dat de Zuidplaspolder niet geheel in handen komt van private partijen gaat een aantal Gemeenten met belangen in de polder een zogenoemde grondbank oprichten.(2004-03-22, agriholland nieuws)
De vijf Gemeenten in de Zuidplaspolder: Gouda, Moordrecht, Nieuwerkerk aan den IJssel, Waddinxveen en Zevenhuizen-Moerkapelle, hebben samen met de Gemeente Rotterdam en de
4
Zie ook risicobeschrijving in 3.5 Risicomanagement.
54
Provincie Zuid-Holland op 1 juli 2004 de publieke Grondbank voor de Zuidplas opgericht. … Met de verworven gronden ontstaat er voldoende basis aan publieke zijde (dit zijn de betrokken Gemeenten en de Provincie) om evenwichtig en succesvol tot afspraken en samenwerking te komen met private partijen (bedrijven) die mede de Zuidplas tot ontwikkeling willen brengen. (www.driehoekrzg.nl)
3.4 Samenwerkingsmodellen gebiedsontwikkeling Op basis van de publieke en private risico-actoranalyses is in beeld gebracht welke risicoposities betrokken partijen innemen. Deze risicoprofielen zijn input voor een samenwerkingsvisie. Deze samenwerkingsvisie wordt vervolgens gekoppeld aan samenwerkingsmodellen, waarna een keuze en uitwerking plaatsvindt.
1.
ANALYSE Risico’s/Actoren/Motieven/ Doelstellingen Belangen en Posities
SAMENWERKINGSVISIE
2.
Grondexploitatie: • Publiek • Joint-venture • Privaat
SAMENWERKINGSVORMEN • Overeenkomst • Entiteit
SAMENWERKINGSKEUZE
UITWERKING
3.
Figuur 7: samenwerkingsanalyse
Deze paragraaf behandelt de ideaaltypische samenwerkingsmodellen die van toepassing zijn op de grondexploitatie bij gebiedsontwikkelingsprojecten. In ieder project is de toepassing van deze modellen maatwerk dat betekent dat de modellen uitgangspunt zijn, maar geen definitief eindbeeld. Er zijn drie hoofdvormen: -
de publieke grondexploitatie: het traditionele of het bouwclaimmodel;
-
de Publiek-Private grondexploitatie: de joint venture bij rechtspersoon of overeenkomst;
-
de private grondexploitatie: de concessie of de exploitatieovereenkomst.
De publiek-private samenwerkingsmodellen vertonen overeenkomsten met de samenwerkingsmodellen die gebruikt worden voor de publieke samenwerking: ze worden vastgelegd in een overeenkomst of door oprichting van een entiteit (VOF, NV, BV, CV, CV/BV, stichting et cetera). Het grote verschil is echter dat het bij pps expliciet draait om het verdelen van grondexploitatierisico’s. Onderstaande tabel geeft weer hoe in de verschillende fasen de risico’s 55
met betrekking tot de grondexploitatie kunnen zijn verdeeld. Omdat het de grondexploitatie betreft is de exploitatie en beheerfase weggelaten.
Risicoverdeling bij Grondexploitatie initiatieffase
haalbaarheidsfase
realisatie vastgoed
bouw- en
woonrijp
maken
RO
procedures
haalbaarheid
stedenbouw
grond
verwerving
beleidsmatig
traditioneel
o
o
o
o
o
o
m
bouwclaim
o
m
o
o/m
o
o
m
joint venture
o
o/m
o/m
o/m
o
o/m
m
concessie
o
o/m
o/m
m
o
m
m
exploitatieoveree
o
M
m
m
o
m
m
nkomst o=overheid m=markt
De nu volgende modellen presenteren we als ideaaltypische denkrichtingen. Uiteraard zijn ook andere modellen of combinatie’s van modellen in de praktijk mogelijk. Publieke grondexploitatie: het traditionele model In dit model verwerft de overheid alle gronden binnen een plangebied, maakt deze bouw- en woonrijp en geeft bouwkavels uit aan geïnteresseerden, die binnen de grenzen van het bestemmingsplan tot ontwikkeling wensen over te gaan. Via de uitgifteprijzen kan de overheid het grondexploitatieresultaat zelf beïnvloeden, maar draagt ook alle risico’s die daarmee samenhangen. Publieke grondexploitatie: het bouwclaimmodel Door grondaankopen of grondbezit van private partijen in het plangebied, wordt uitvoering van het traditionele model in zijn zuivere vorm onmogelijk. Immers de publieke partij is nu niet meer de exclusieve grondeigenaar en regisseur. Het bouwclaimmodel biedt hiervoor een uitweg en neutraliseert de private grondaankopen: de private partijen dragen hun gronden over aan bijvoorbeeld de Gemeente die vervolgens, net zoals in het traditionele model, de gronden bouw- en woonrijp maakt en uitgeeft. Uiteraard verbinden private partijen aan grondoverdracht aan de Gemeente wel als voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte te zijner tijd in aanmerking komen voor een aantal bouwkavels om de bouwproductie te realiseren. Het grondexploitatierisico is in dit geval ook volledig voor rekening van de Gemeente. Publieke taken (planvorming) en private activiteiten blijven (althans in theorie) gescheiden. Publiek/private grondexploitatie: Joint venture met nieuwe rechtspersoon In dit model vormt een gezamenlijke grondexploitatie de kern van de samenwerking. De gronden worden door partijen in een gezamenlijke onderneming gebracht, een Grond Exploitatie 56
Maatschappij (GEM). Deze onderneming maakt de gronden bouw- en woonrijp en geeft de bouwrijpe kavels uit. Voor een Gemeente of een Provincie kan deze samenwerkingsvorm aantrekkelijk zijn wanneer de grondexploitatie een relatief hoog risicoprofiel heeft. De overheid behoudt al haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Voor het overige deelt zij de regierol met de private partij(en).
Soms wordt naast de GEM ook een tweede gezamenlijke onderneming opgericht, te weten een opstalontwikkelingsmaatschappij. Aan deze onderneming worden de kavels overgedragen die de GEM bouwrijp heeft gemaakt, waarna de opstalmaatschappij als projectontwikkelaar van het vastgoed optreedt. De participatie van de overheid in deze opstalmaatschappij is meestal beperkt tot enkele procenten, aangezien de overheid over het algemeen niet of nauwelijks risico wenst te lopen in de ontwikkeling en dus ook de afzet van het vastgoed. Het realiseren en afzetten van vastgoed behoort immers niet tot de kerntaken van de overheid.
In een joint venture model moeten partijen zich behoeden voor het ‘twee petten probleem’. Dit is het geval wanneer een partij én in de GEM is vertegenwoordigd én als ontwikkelaar de locatie ontwikkelt. Aan de ene kant dient hij het belang van de GEM die de grondexploitatie (minimaal) sluitend wil krijgen, bijvoorbeeld door bijstelling naar boven van de uitgifteprijzen. Aan de andere kant realiseert hij een deel van de woningbouw, waarvoor hij gronden afneemt van de GEM tegen een zo laag mogelijke prijs. Een oplossing voor dit probleem is dat de GEM zo hoog mogelijke prijzen vraagt voor de gronden, waardoor de grondexploitatie in ieder geval sluitend wordt. Eventuele winst wordt binnen de GEM verdeeld. Het is van groot belang dat partijen op voorhand goede afspraken maken hoe zij met dit probleem omgaan.
Een voorbeeld van een GEM: Grondexploitatiemaatschappij Californië
Voor de ontwikkeling van het glastuinbouwgebied Californië is de Grondexploitatiemaatschappij (GEM) opgericht. De GEM is een initiatief van de Gemeente Horst aan de Maas, de Stichting Aspergefonds, de (Limburgse Land en Tuinbouw Bond (LLTB) en de Limburgse ontwikkelingsmaatschappij LIOF. Als aandeelhouders brengen zij samen 1,5 miljoen euro in. Daarnaast zorgt Rabobank Maashorst voor een stimuleringsbijdrage van een half miljoen euro. (Agriholland nieuws, 2004-07-29) Publiek/private grondexploitatie: Joint venture bij overeenkomst Een gezamenlijke grondexploitatie kan ook worden gevoerd door het afsluiten van een overeenkomst tussen partijen. Partijen maken in dit geval gezamenlijk de gronden bouwrijp en geven deze uit. De inbreng en zeggenschap - en daarmee ook het risico - zijn vaak in gelijke mate tussen partijen verdeeld. De overheid behoudt al haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Voor het overige deelt zij de regierol met de private partij(en). Bij de uitvoering van een dergelijke overeenkomst is het van belang dat partijen een projectorganisatie oprichten met een duidelijke structuur. Met daarin een stuurgroep, een
57
projectgroep en werkgroepen. De projectorganisatie voert de werkzaamheden met betrekking tot de grondexploitatie uit. Ook hier speelt het ‘twee petten probleem’.
Een voorbeeld van een joint venture: Trade Port Noord in Venlo
Het toekomstige bedrijventerrein Trade Port Noord wordt een joint venture. De Gemeente zal het 168 ha (netto) grote bedrijventerrein gezamenlijk met vijf projectontwikkelaars ontwikkelen. De Gemeente kon niet om de bedrijven heen aangezien deze circa 80 ha van de grond voor Trade Port Noord in handen hadden. De vijf ontwikkelaars Heijmans, Crescendo, VOF Grobbenvorst, Stienstra en Grontmij werken aan een samenwerkingsovereenkomst waarin Trade Port Noord naar ieders wens wordt ontwikkeld. (Property.nl, 2005-03-23) Tips bij de keuze voor een juridische rechtsvorm bij pps modellen:
-
stichtingen en verenigingen mogen winst maken, maar voor de uitkering van de winst gelden beperkingen. De stichting en de vereniging zijn derhalve niet geschikt voor economische activiteiten;
-
de hoofdelijke aansprakelijkheid binnen een Vennootschap Onder Firma (V.O.F.) maakt dat deze rechtsvorm alleen geschikt is voor gelijkwaardige partijen. Wel is deze rechtsvorm fiscaal transparant. Het is niet gebruikelijk dat een overheid participeert in een V.O.F.;
-
in een Commanditaire Vennootschap (CV) wordt onderscheid gemaakt tussen een beherend vennoot en commanditaire vennoten. Commanditaire vennoten verrichten geen beheersdaden en hebben daardoor hun risico beperkt tot hun financiële inleg. De aansturing van een CV door een Besloten Vennootschap (een zogenaamde CV/BV-constructie) heeft als voordeel dat de participanten gezamenlijk een uitvoeringsapparaat samen kunnen stellen en het risico van de beherend vennoot begrenzen tot het kapitaal van de BV. De BV is wel vennootschapsplichtig. Indien partijen een fiscaal transparant samenwerkingsverband willen oprichten, wat vaak het geval is bij Publiek-Private Samenwerking, is de CV-BV een geschikte rechtspersoon.
Private grondexploitatie: het concessiemodel Bij de ontwikkeling van een plangebied kan een overheid ervoor kiezen om zich te beperken tot het vooraf stellen van een aantal randvoorwaarden. Binnen deze randvoorwaarden wordt vervolgens de gehele planontwikkeling, zowel wat betreft de grondexploitatie als wat betreft de opstalexploitatie, overgelaten aan een private partij. Dit model is vooral interessant voor kleinschalige ontwikkelingen of ontwikkelingen op deelplanniveau. Bij complexe projecten is de kans op onvoorziene omstandigheden die mogelijk om bijsturing vragen een belemmering voor het concessiemodel. Private grondexploitatie: de exploitatieovereenkomst Een exploitatieovereenkomst is mogelijk als bij verlening van een bouwvergunning aanpassing van het bestemmingsplan nodig is. De Gemeente en de private partij sluiten dan een exploitatieovereenkomst waarin de financiële bijdrage wordt vastgesteld. Dit gebeurt op basis van de exploitatieverordening. Een belangrijke wettelijke bepaling hierbij is artikel 42 Wro. Ter uitvoering van deze bepaling, stellen Gemeenten de exploitatieverordening vast. Vanuit 58
jurisprudentie van de Hoge Raad is gebleken dat een ‘goede’ exploitatieverordening essentieel is. Mocht de Gemeente nog geen exploitatieverordening hebben vastgesteld dan wordt met nadruk geadviseerd dit wel te doen. De verordening is immers de basis voor de toekomstige exploitatieovereenkomsten. Op zich kan een Gemeente private partijen, die gronden willen exploiteren, niet verplichten een exploitatieovereenkomst met de Gemeente te sluiten. Echter, dan zal de Gemeente geen medewerking verlenen aan de bestemmingsplanwijziging en wordt er geen bouwvergunning afgegeven. De private partij kan zodoende niet tot (her)ontwikkeling overgaan.
3.5 Risicomanagement Risicomanagement heeft betrekking op: -
risicoanalyse: het in kaart brengen van alle risico’s;
-
risicoverdeling: de verdeling van de verschillende risico’s tussen de deelnemende partijen vertaald in samenwerkingsmodellen
-
risicobeheersing: het nemen van maatregelen om bepaalde risico’s te verkleinen en in de hand te houden.
Eén van redenen om een pps aan te gaan heeft te maken met het managen en verdelen van de risico’s die zich voordoen in de verschillende fase van een project. Risicomanagement kan het best beschreven worden als het continu en op een gestructureerde wijze uitvoeren van onderzoek naar risico’s met het doel ze beheersbaar te maken en te houden.
INTERN -samenwerkings-procesrisico -organisatierisico
EXTERN -politiek -publiekrechtelijk -maatschappelijk
RUIMTELIJK-TECHNISCH RISICO
PLANONTWIKKELING RISICO
GRONDEXPLOITATIE RISICO
Vertraging >> Rente
FINANCIEEL RISICO -rente -investering
AFZETRISICO INRICHTINGSRISICO
EXPLOITATIERISICO
Figuur 8: risicotypen
59
Figuur 8 laat zien welke risico’s optreden bij pps en gebiedsontwikkeling en welke directe en indirecte verbanden er bestaan tussen de verschillende soorten van risico’s. Zo is bijvoorbeeld het afzetrisico van opstallen in de opstalexploitatie gekoppeld aan het opbrengstrisico van de grondexploitatie. Want wanneer er geen bouwrijpe kavels kunnen worden uitgegeven, vanwege onvoldoende vraag in de markt, zijn er geen grondopbrengsten voor de grondexploitatie.
Daarnaast zijn er ‘overkoepelende’ risico’s. In de eerste categorie betreft dit de zogenaamde interne en externe risico’s zijnde respectievelijk het samenwerkings- en procesrisico en het politiek risico. De tweede categorie wordt gevormd door het financiële risico dat invloed heeft op alle andere risico’s. risico’s:
valt uiteen in:
risicobeheersing door:
intern
samenwerkingrisico
-
vertrouwen in elkaar;
-
respect voor elkaars posities en belangen.
-
heldere organisatiestructuur, rollen, taken,
draagvlak organisatierisico
instrumenten en bevoegdheden voor de projectorganisatie -
duidelijke opdrachtformulering en outputspecificatie
-
aandacht voor procesarchitectuur en procesmanagement
extern draagvlak
politiek risico
-
commitment te creëren bij de bestuurders
-
het informeren van de staten, raadscommissie en raad.
-
timing in relatie tot verkiezingen: o
verkiezingen kunnen raad- en collegewijzigingen tot gevolg hebben.
o
de kans op vertraging ontstaat doordat minder populaire beslissingen over de verkiezingen heen worden getild.
publiekrechtelijk
Duidelijk te communiceren dat met betrekking tot
risico
het publiekrechtelijk instrumentarium (verstrekking vergunningen etc.) een overheid enkel inspanningsverplichtingen kan aangaan en geen verplichtingen. Wanneer publiekrechtelijke procedures leiden tot een wijziging in de plannen, is de enige mogelijkheid voor de overheden en de realisator over te gaan tot heronderhandeling.
maatschappelijk
-
risico
rekening te houden met weerstand vanuit de omgeving en de bevolking.
-
inzet van een communicatiestrategie met
60
risico’s:
valt uiteen in:
risicobeheersing door:
bijvoorbeeld het gebruik van bijvoorbeeld referenda en informatieavonden gebiedsontwikkeling
planontwikkeling
-
risico
de planontwikkelingskosten inzichtelijk te maken en kostenbewaking te hanteren. Deze betreffen externe kosten voor adviseurs (stedenbouwkundige, financiën, et cetera) en interne kosten voor het eigen apparaat;
-
te letten op het doorlopen van de planvorming, procedures en planning;
grondexploitatierisico:
-
de grondexploitatie oftewel de kosten en opbrengsten inzichtelijk te maken.
De grondexploitatie
-
het opbrengstrisico te beperken: Dit risico kan
start doorgaans met
(deels) naar een marktpartij worden verschoven
de verwerving van
door een grondafname verplichting overeen te
gronden en opstallen
komen.
en eindigt met de
-
het kostenrisico te beperken: dit risico vormt
uitgifte van bouwrijpe
een kleiner risico binnen de grondexploitatie
kavels en de aanleg
dan de opbrengsten:
van de openbare
o
ruimte.
kosten die al zijn gemaakt zijn geen risico meer, maar zijn een gegeven
o
het risico dat kosten niet worden terugverdiend is geen kostenrisico, maar een opbrengstrisico.
o
de kosten voor civieltechnische werken (het bouw- en woonrijp maken) laten een redelijk constante stijging zien en zijn daarmee beter in te schatten.
-
speciale aandacht te besteden aan de verwervingskosten van gronden en opstallen, de kosten voor bouwrijp en de rentekosten maken. De verwerving vraagt veelal voorinvesteringen. Bij het bouwrijp maken van gronden kunnen zich onvoorziene omstandigheden voordoen zoals archeologische vondsten en het beschadigen van kabels en leidingen tijdens grafwerkzaamheden.
ruimtelijk technisch
een projectmatige en procesmatige aanpak. Dit
risico
risico speelt met name bij technisch complexe
61
risico’s:
valt uiteen in:
risicobeheersing door:
projecten zoals bij een combinatieproject van vastgoed en infrastructuur (bijvoorbeeld oeverprojecten, stationslocaties). afzetrisico/
een voorverkoop- of voorverhuurpercentage af te
inrichtingsrisico
spreken met de grondverkoper. Dit betekent dat de ontwikkelde of bouwende partij de kavels pas afneemt wanneer hij dit percentage heeft gehaald.
exploitatierisico
-
inzichtelijk te maken bij wie de risico’s liggen: wie wordt eigenaar/exploitant van het vastgoed, parkeergarages, openbare ruimte?
-
verschuiving van risico’s: beperking van de kosten en risico’s voor beheer en onderhoud kan er toe leiden dat in een eerdere fase hogere kosten moeten worden gemaakt. Het risico wordt daarmee verschoven naar een ander risico, terwijl dit andere risico niet automatisch bij dezelfde partij hoeft te liggen.
financieel risico
-
de grondexploitatie te testen op zogenaamde ‘goed weer en slecht weer’ scenario’s. De invloed van rente is merkbaar aan de kostenen de opbrengstenkant: o
Aan de kostenkant zal er rente betaald moeten worden over de financiering van grondverwerving, planontwikkeling en bouwrijp maken. Doordat de kosten meestal ver voor de opbrengsten uitlopen, kunnen de rentekosten behoorlijk oplopen.
o
Aan de opbrengstenkant speelt het macroeconomisch effect van de rente: een stijging heeft invloed op de hypotheekrente en de koopkracht van consumenten. Een hogere rente kan daarom leiden tot (gedeeltelijke) vraaguitval in vooral de duurdere prijsklassen. Dit risico kan beperkt worden door de mogelijkheid te houden wijzigingen in de (woning)programmering
De risico’s worden in een pps verdeeld aan de hand van het gekozen samenwerkingsmodel. Daarnaast kunnen risico’s onderling verschoven worden. Zo vormt het afzetrisico van bouwrijpe kavels het opbrengstrisico in de grondexploitatie en kan dit worden beschouwd als de verbinding 62
tussen de grond- en de opstalexploitatie. Afnemers van bouwrijpe kavels zullen het risico zoveel mogelijk beperken door voorverkooppercentages af te spreken, terwijl de leveranciers van bouwrijpe kavels het risico zoveel mogelijk beperken door vaste termijnen af te spreken voor de afname.
Een andere belangrijke uitwisseling tussen risico’s betreft het exploitatierisico. Om te voorkomen dat de exploitatie en het beheer zoveel middelen (jaarlijks) vergen, is het raadzaam vooraf te kijken of door een investering in de kwaliteit deze kosten zijn te beperken. Dit kan wel tot een groter financieel risico (gedurende het project) leiden, maar kan zich op termijn terugbetalen.
3.6 Aandachtspunten en tips Pps en gebiedsontwikkeling impliceren: -
het bewust zijn van de eigen rol, positie en belang;
-
het kennen en erkennen van de rol, de positie en het belang van andere betrokken publieke en private partijen;
-
het publieke huis intern en extern met andere publieke partijen ‘op orde hebben’;
-
het gebruik maken van het beschikbare instrumentarium;
-
het gebruik maken van de beschikbare financiële middelen (investeringen, subsidies, regelingen en programma’s);
-
het kunnen overzien van de consequenties van keuzen in het verdere ontwikkelingsproces;
-
publiek-private samenwerking inzetten als middel om het doel meerwaarde te bereiken en deze veronderstelde meerwaarde te monitoren tijdens het samenwerkingsproces;
-
op een vooraf bepaald moment betrekken van andere publieke en private partijen;
-
het organiseren van besluitvorming op een procesmatig vooraf bepaald moment;
-
het inventariseren, kwalificeren, kwantificeren en beheersen van risico’s;
-
en tenslotte het verdelen van risico’s, zeggenschap en kosten.
63
Introductie modules procestappen Fasering De hoofdstukken ‘de Provincies en pps’ en ‘samenwerking en selectie van marktpartijen’ hebben aangegeven binnen welk krachtveld de Provincie opereert, welke kaders dit biedt voor pps en hoe deze kaders zich vertalen in een instrumentarium voor pps. In de modules processtappen vindt de praktische vertaling en uitwerking plaats voor de vier fasen van gebiedsontwikkeling, te weten: -
de initiatieffase;
-
de haalbaarheidsfase;
-
realisatiefase;
-
en de exploitatie- en beheerfase.
In de modules loopt de rolopvatting en positiebepaling van Provincies als rode draad door het proces van gebiedsontwikkeling. De modules zullen daarbij inzichtelijk maken dat keuzes die aan het begin van een proces worden gemaakt (grote) consequenties kunnen hebben voor het verdere procesverloop.
Op de volgende pagina’s is voorafgaand aan de fasebeschrijving een pps navigator voor projectleiders opgenomen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt naar de publieke samenwerking, de planontwikkeling en de publiek-private samenwerking. Er is voor gekozen te volstaan met ‘beslisbomen’ voor de initiatieffase en de haalbaarheidsfase omdat dit de meest ingewikkelde fasen zijn in termen van pps. Leeswijzer De vier modules processtappen zijn hetzelfde opgezet ten einde als gebruiker snel te kunnen schakelen tussen verschillende fasen. Iedere module start met een processtappenplan, waar puntsgewijs in volgorde de idealiter te nemen stappen staan. De volgorde is daarbij uiteraard niet dwingend, maar functioneert als checklist of leidraad van een fase. De gebruiker dient voorafgaand aan iedere fase te bepalen welke stappen relevant zijn voor het project of er stappen moeten worden toegevoegd en in welke volgorde en samenhang de stappen moeten worden doorlopen. Na de puntsgewijze beschrijving vindt een uitwerking plaats van iedere stap. Wanneer dit aan de orde is, vindt een thematische uitwerking plaats of worden verwijzingen gegeven naar andere bronnen. Iedere fase eindigt met een beslisdocument. De naam is daarbij niet relevant, maar het feit dat er aan het einde van iedere fase een besluit wordt genomen over de doorgang van het project en de activiteiten voor de volgende fase is essentieel. Tenslotte besluit iedere module met tips uit de praktijk.
64
PUBLIEKE SAMENWERKING INITIATIEFFASE Is het publieke huis op orde? Ja Nee Projectdefinitie §2.4.1
U heeft dus een plangebied en de scope van het initiatief bepaald? Ja
Nee Rol en positiebepaling §2.4.2
U weet dus welke rol/positie u wilt innemen in dit initiatief? Ja
Nee Grondbeleid §2.4.3
U weet dus of u actief of faciliterend grondbeleid wilt voeren? Ja
Nee Publieke risico-actoranalyse §2.4.4
U weet dus de rol/positie van andere publieke partijen? Ja
Nee Functioneel Programma van Eisen §2.4.5
U kent dus de ambities van uzelf en de andere publieke partijen? Ja
Nee Businesscase §2.4.6
U weet dus wat u wilt bereiken en u heeft een verdeling van kosten en opbrengsten? Ja
Nee Meerwaardetoets §2.4.7
U weet dus of samenwerking met marktpartijen meerwaarde heeft? Ja
Nee Procesarchitectuur §2.4.8
U weet dus wanneer wie, waarover besluit? Ja
Nee Publiek-publieke afspraken §2.4.9 en §2.5
U heeft dus alle bovenstaande elementen in een publieke intentieovereenkomst vastgelegd? Ja U heeft alle besluitvorming afgerond en alle stukken en overeenkomsten zijn op het juiste niveau vastgesteld? Ja U heeft het publieke huis op orde. Controleer de andere trajecten voordat u doorgaat naar de haalbaarheidsfase
65
PUBLIEKE SAMENWERKING HAALBAARHEIDSFASE
Controleer en evalueer §2.4 1. Projectdefinitie 2. Rol en positiebepaling 3. Grondbeleid 4. Publieke risico-actoranalyse 5. Functioneel PvE 6. Businesscase 7. Meerwaardetoets 8. Procesarchitectuur 9. Afsprakenkader
Is het publieke huis nog steeds op orde? Ja Ja
U heeft dus geen veranderingen geconstateerd?
Nee
Nee Publieke risico-actoranalyse §5.2
U heeft dus een visie op de publieke samenwerking in de realisatiefase? Ja
Nee Publieke Samenwerking §2.5
Hebben partijen al een samenwerkingsvorm gekozen? Ja
Nee Afsprakenkader §5.2
Heeft u al een afsprakenkader voor het bestuursconvenant? Ja
Nee Voltooi businesscase §5.2
U heeft dus ook de businesscase finaal uitgewerkt? Ja
Nee Voltooi meerwaarde §5.2
U heeft dus ook de meerwaarde van samenwerking met de markt definitief gekwantificeerd Ja
Nee Verwerk de resultaten
U heeft de resultaten opgenomen in het bestuursconvenant? Ja U heeft alle besluitvorming afgerond en alle stukken en het bestuursconvenant zijn op het juiste niveau vastgesteld? Ja U heeft het publieke huis nog steeds op orde. Controleer de andere trajecten voordat u doorgaat naar de realisatiefase
66
PLANONTWIKKELING INITIATIEFFASE
Heeft u een ontwikkelingsvisie? Ja
Verzamel en integreer de randvoorwaarden van uzelf en andere partijen §4.2
Nee U heeft dus de politiek-bestuurlijke en beleidsmatige randvoorwaarden inzichtelijk? Ja
Stel het plangebied vast §2.4
Nee U heeft dus het globale plangebied vastgesteld? Ja Nee
Maak een Functioneel PvE en controleer het publieke huis §2.4
U heeft dus een Functioneel PvE?
Ja
Maak deze schetsen §4.2
Nee U heeft dus de eerste globale stedenbouwkundige schetsen? Ja
Maak deze normatieve verkenning §4.2
Nee U heeft dus kosten en opbrengsten berekeningen gemaakt? Ja
Overweeg om te stoppen met het initiatief of kom met optimalisaties voor een sluitende businesscase
Nee U heeft dus een haalbaar of haalbaar te maken initiatief?
Ja
Leg schetsen en de financiën vast in een publieke en/of pps intentieovereenkomst Ja U heeft alle besluitvorming afgerond en alle stukken zijn op het juiste niveau vastgesteld? Ja U heeft een ontwikkelingsvisie. Controleer de andere trajecten voordat u doorgaat naar de haalbaarheidsfase
67
PLANONTWIKKELING HAALBAARHEIDSFASE Heeft u een vastgesteld haalbaar en uitvoerbaar plan? Ja Maak dit SPvE op basis van het FPvE §5.2
Nee U heeft dus een vastgesteld Stedenbouwkundig Programma van Eisen? Ja
Maak dit plan via een schets en ontwerp naar een definitief stedenbouwkundig plan §5.2
Nee U heeft dus een stedenbouwkundig plan? Ja
U bevindt zich in een proces van rekenen, tekenen en optimaliseren, waarbij de grondexploitatie uiteindelijk een contractexploitatie wordt §5.2
Start uw procedures op § 5.2
Nee U heeft dus een contractexploitatie?
Ja
Nee U heeft dus de planologische procedures opgestart? Ja
Wat staat er in uw communicatieplan §5.2
Nee U heeft dus draagvlak bij betrokken partijen? Ja
U kunt nu nog alleen op basis van een bestek aanbesteden §3.3
Nee U heeft dus een partij die het plan gaat realiseren? Ja
U heeft nu een haalbaar en uitvoerbaar plan
68
PUBLIEK - PRIVATE SAMENWERKING INITIATIEFFASE Heeft u een selectie c.q. aanbestedingsstrategie? Ja Nee
U heeft dus een plangebied en de scope van het initiatief bepaald?
Projectdefinitie §2.4.1 Ja Nee
U heeft dus een Functioneel PvE?
Maak een FPvE §2.4.5 Ja Nee
U weet dus welke rol/positie u wilt innemen in dit initiatief?
Rol en positiebepaling §2.4.2 Ja Ja Bent u afhankelijk van deze partij om het plan te realiseren? §3.2
Nee
Heeft u een marktpartij met een (dominante) positie in het plangebied? Nee
Ja Nee Voer een private risicoactoranalyse uit §3.3.5
U heeft dus een samenwerkingsvisie? §3.4
U bent dus vrij om een selectie c.q. aanbesteding uit te schrijven? §3.2 Ja
Ja
Nee Maak een intentieovereenkomst §3.4
U heeft dus een PPSintentieovereenkomst?
U heeft dus een beeld van de vraag die u aan de marktpartijen wilt stellen en wat voor soort partij u nodig heeft voor de realisatie van het initiatief?
Nee Formuleer vraag en doelstelling §3.3.3
Ja Ja Nee
Organiseer besluitvorming §2.4.8
Heeft u besluitvorming hierover georganiseerd? Ja Middels de pps-intentieovereenkomst heeft u nu een basis voor gezamenlijke planontwikkeling
U heeft dus besluitvorming georganiseerd over deze onderdelen en de strategie is vastgesteld?
Nee Organiseer besluitvorming §2.4.8
Ja Nu heeft u een selectie c.q. aanbestedingsstrategie
69
PUBLIEK - PRIVATE SAMENWERKING HAALBAARHEIDSASE Ja Nee Ga terug naar de initiatieffase
U heeft dus een ppsintentieovereenkomst? Ja
Nee
Voer een private risico-actoranalyse uit §3.3.5 en voltooi business case §5.2
Heeft U een visie op de verdeling van kosten, risico’s en zeggenschap? §3.4 Ja
Nee Maak een vervolgovereenkomst §3.4
Nee U heeft dus een selectie c.q. aanbestedingsstrategie?
U heeft dus een gezamenlijke planontwikkeling? Ja
Nee
Heeft u een private samenwerkingspartner?
U heeft deze verdeling dus in een vervolg-overeenkomst vastgelegd?
Nee Ga terug naar de initiatieffase
Ja Heeft u een kwalificatiedocument met kwalificatie c.q. selectiecriteria?
Nee Maak dit document §3.3.3 / §3.3.4
Ja Heeft u een gunningsdocument met gunningscriteria?
Nee Maak dit document §3.3.3 / §3.3.4
Ja
Heeft u een concept overeenkomst?
Nee
Ja Nee Organiseer besluitvorming §2.4.8
U heeft dus besluitvorming hierover georganiseerd? Ja
Nu heeft u afspraken over de verdeling van de kosten, risico’s en zeggenschap
Maak deze concept overeenkomst
Ja Heeft u de juiste besluitvorming over deze stukken georganiseerd? Ja
Nee Organiseer besluitvorming §2.4.8
U bent uitgerust om de selectie c.q. aanbesteding uit te schrijven en afhankelijk van het moment en strategie een intentieovereenkomst aan te gaan of direct een realisatie overeenkomst te sluiten
70
4. Initiatieffase 4.1 Inleiding De initiatieffase is bedoeld om te onderzoeken of het project gewenst is en of er geen betere alternatieven zijn. Of te wel, de betrokkenen bepalen of er sprake is van een project. Initiatieven kunnen op provinciaal en gemeentelijk niveau voortkomen uit coalitieprogramma’s, de vertaling daarvan naar beleidsuitgangspunten en marktinitiatieven.
In de initiatieffase vindt er een globale verkenning plaats, van aan de éne kant de opgave en aan de andere kant de globale ideeën over het projectresultaat. Tevens wordt in kaart gebracht welke partijen betrokken zijn en met welke rol, doelstelling, belang en motivatie. Deze fase krijgt in veel projecten onvoldoende aandacht. Te vaak gaat men te snel over tot het maken van ontwerpen, zonder dat een goede basisanalyse van het initiatief is gemaakt.
Deze module beschrijft hoe een basisanalyse kan worden uitgevoerd en welke activiteiten er moeten worden verricht. Het resultaat van de initiatieffase is een beslisdocument op grond waarvan het management, het bestuur en ten slotte het betreffende bevoegde gezag kan besluiten tot het daadwerkelijk starten van een project. Voor de Provincie is deze fase een belangrijk moment om over haar positie in het potentiële project na te denken.
Bij ieder (pps)-project in de initiatieffase is het van belang vast te stellen: -
of de Provincie betrokken moet zijn en op welke manier?
-
welke partijen er betrokken zijn of betrokken moeten worden?
-
welke rol deze partijen spelen en wat hun doelstellingen, belangen en motivaties zijn?
-
welke afspraken deze partijen kunnen maken over het project om over te kunnen gaan naar de haalbaarheidsfase?
-
welke projectinhoudelijke werkzaamheden er plaats moeten vinden ter onderbouwing van de overeenkomsten?
-
hoe de besluitvorming moet worden georganiseerd?
Dit resulteert in een aantal processtappen dat de volgende paragraaf beschrijft. Die stappen moeten in ieder project kritisch worden bezien en vertaald worden naar de specifieke situatie.
4.2 Processtappen De processtappen zijn opgedeeld in twee onderdelen, namelijk de rol- en positiebepaling van de Provincie en de inventarisatie ten behoeve van het inhoudelijke project. Het onderscheid is bewust gemaakt omdat zonder duidelijke politiek-bestuurlijke kaderstelling en draagvlak, investeren in verdere stappen niet erg zinvol is. De beschrijving gaat er impliciet vanuit, dat het publieke huis op 71
orde is. Pps en gebiedsontwikkeling zijn gebaseerd op het faseren van het proces en het afronden van fasen met de nodige besluitvorming voordat en zodat een nieuwe fase kan worden begonnen. Rol- en positiebepaling Provincie 1. vaststellen beleidsmatige en bestuurlijke randvoorwaarden Provincie en andere overheden; 2. vaststellen planologisch kader; 3. samenwerkingsanalyse, businesscase en meerwaardetoets 4. vaststellen rol Provincie; 5. vaststellen opdrachtgeverschap; 6. instellen van een gezamenlijk platform; 7. vormgeving van het besluitvormingsproces; Inventarisatie 8. inventarisatie ideeën en mogelijk opstellen eerste globale ruimtelijke schetsen; 9. financiële vertaling van de schetsen, meestal op basis van een globaal programma; 10. uitvoeren marktverkenning op basis van functioneel programma en ideeën; 11. oriëntatie op een selectie- en/of aanbestedingsstrategie voor het project; 12. formuleren van een plan van aanpak voor de communicatie; 13. maken van een projectplanning voor het project en een detailplanning voor de haalbaarheidsfase; 14. inventarisatie project- en procesrisico’s en maken van een verdeling tussen partijen; 15. opnemen verdeling kosten, zeggenschap en risico’s in intentieovereenkomst(en); 16. opstellen intentieovereenkomst(en) publiek-publiek en/of publiek-privaat; 17. organiseren van besluitvorming over tenminste het projectplan en alle andere eindproducten op basis van het specifieke project.
1. Vaststellen beleidsmatige en bestuurlijke randvoorwaarden Provincies en andere overheden In de initiatieffase zijn twee soorten initiatieven te onderscheiden: een publiek en/of een privaat initiatief. Publieke initiatieven komen in principe voort uit beleidsuitgangspunten. Steeds vaker is het echter ook de politiek die vanuit de actualiteit maatregelen wil. Het dualisme bij Provincies en Gemeenten heeft deze trend nog verder versterkt. Het initiatief komt dan echter uit de politiek, waardoor de kans bestaat dat er nog beleid moet worden geformuleerd. Private initiatieven aan de andere kant komen meestal voort uit de eigendomspositie van een private partij. Dit kunnen gronden en/of opstallen zijn.
Situaties zonder eigendom komen uiteraard ook voor. Onderstaand een krantenbericht over de zweeftrein waarin partijen zonder grondeigendom gestart zijn. Het bericht geeft tevens aan hoe belangrijk afstemming van een gezamenlijk kader is, voordat de miljarden over tafel gaan en marktpartijen ongecontroleerd en ongestructureerd allerlei plannen maken die op de stapel van nooit gerealiseerde plannen kunnen worden gelegd.
72
De Dood Of De Gladiolen Voor De Magneetzweeftrein.
Commissaris der koningin Hans Alders heeft vandaag de belangrijkste dag uit zijn Groningse politieke loopbaan. Het is vandaag de dood of de gladiolen voor de magneetlijn. In het perscentrum Nieuwspoort in Den Haag heeft hij zojuist getracht een groot aantal misverstanden en vooroordelen in de Tweede Kamer ten aanzien van de lijn weg te nemen. Hij stelde voor particuliere bedrijven gewoon een prijsopgave te laten maken, en pas daarna te beoordelen of de lijn door moet gaan. Zoals afgesproken. De drie noordelijke Provincies, de Provincie Flevoland en de Gemeenten Groningen, Almere, Leeuwarden, Noordoostpolder, Smallingerland, Heerenveen en Lelystad vinden dat een ‘’prijsvraag’’ voor de aanleg van de Zuiderzeelijn gewoon moet doorgaan. Pas wanneer particuliere bedrijven hebben aangegeven hoeveel geld de aanleg van een magneetlijn kost, kan bekeken worden of de voorbereidingen voor de aanleg moeten doorgaan. Dat heeft de stuurgroep Zuiderzeelijn woensdag bekend gemaakt. In deze stuurgroep werken de noordelijke Provincies en een aantal Gemeenten samen aan de totstandkoming van de Zuiderzeelijn. ….Centrale boodschap van de stuurgroep is dat de geplande 'prijsvraag' voor de Zuiderzeelijn op korte termijn door moet gaan. In de prijsvraag kunnen bedrijven plannen indienen voor de aanleg van een Magneetzweefbaan of een Hogesnelheidslijn. (Groninger Internet Courant, 19 januari 2005):
Als er een initiatief is genomen, gaan er parallel aan elkaar een aantal activiteiten van start. Het maakt daarbij niet uit of het een publiek of een privaat initiatief is. In beide gevallen moet worden bepaald of het initiatief past binnen de beleidsmatige en bestuurlijke randvoorwaarden. Wanneer dit niet het geval is, kan besloten worden dat er geen project komt, of dat de randvoorwaarden worden aangepast om het project toch mogelijk te maken. Daarbij is het voor de Provincie zaak eerst zelf een standpunt te bepalen. Willen we deze woonwijk op deze locatie? Past een regionaal bedrijventerrein van die omvang binnen een economisch stimuleringsprogramma? Is er wel een noodzaak voor het verbreden van die provinciale weg? Vaak zal het zo zijn dat een idee of initiatief al jaren ‘boven de markt hangt’, er al stapels rapporten zijn verschenen en nog meer varianten. De oorzaak hiervan is dat het vaak grootschalige en/of complexe projecten betreft waar veel partijen zich hebben ingegraven in hun posities en standpunten. Echter wanneer een initiatief weer op de agenda komt, is dat het moment om een nieuwe analyse te maken. Soms is namelijk de noodzaak (sense of urgency) zo groot geworden dat een initiatief dat eerst niet van de grond kwam op een zeker moment toch een project wordt.
2. Vaststellen planologisch kader Na de vaststelling van het staande beleid en de politiek bestuurlijke randvoorwaarden, is de volgende stap om het planologische kader te bepalen. Past een initiatief in het streekplan en als het niet past wordt een herziening dan in overweging genomen? Het is verstandig in de analyse ook de vigerende bestemmingsplannen van Gemeenten te betrekken. Ook structuurvisies, ontwikkelingsplannen, stadsvisies en dergelijke als bron voor geplande toekomstige ontwikkelingen zijn van belang. Dit ondanks het ontbreken van de wettelijke status. Uiteraard zijn in dit kader ook de Nota Ruimte en andere rijkskaders van belang. Het belangrijkste doel is het vaststellen van de 73
ruimtelijke mogelijkheden en onmogelijkheden. Het opstellen van een globale tijdsraming voor het doorvoeren van wijzigingen is tenslotte ook gewenst.
Onzekerheid over glastuinbouwproject bij Sluiskil
Het betrokken adviesbureau wil niet afwachten of het glastuinbouwproject bij Sluiskil van de grond komt. Het bureau heeft de initiatiefnemers de rekening voor het gehouden haalbaarheidsonderzoek gepresenteerd. Het onderzoek wijst uit dat de ontwikkeling van een glastuinbouwproject in de Koegorspolder financieel, technisch en sociaal-maatschappelijk haalbaar is. Omdat het project echter niet is opgenomen in de Vijfde nota ruimtelijke ordening is het doorgaan onzeker. Planologisch is het project nog niet geregeld. Het zal nog moeten worden ingepast in het bestemmingsplan en het streekplan. Volgens GS is het echter ook nog de vraag of het project inpasbaar gemaakt kan worden in het recente rijksbeleid, zoals dat is neergelegd in de Vijfde. GS stellen dat hierover van rijkszijde duidelijkheid moeten worden geboden voordat het verdere planologische traject, waaronder een streekplanherziening, kan worden opgepakt. (2002-01-30, Zeeuwse courant)
3. Samenwerkingsanalyse en meerwaardetoets Hoe meer partijen hoe groter de complexiteit. Iedere partij heeft namelijk zijn eigen belangen, doelstellingen en visie op het gewenste eindresultaat. Verplicht onderdeel is de identificatie en analyse van de betrokken partijen; publiek en privaat. Dit betekent dat er moet worden bepaald welke partijen er betrokken zijn of betrokken zouden moeten zijn. Vervolgens moeten er met alle partijen gesprekken plaatsvinden. Dit om te kunnen achterhalen welke visie de partij heeft op het initiatief en hoe eventuele samenwerking vorm en inhoud kan krijgen. Met de partijen wordt het belang, de doelstelling, motivatie en de positie besproken. Verder kan ook een eerste inventarisatie en toedeling van zeggenschap, kosten en risico’s plaatsvinden. Uit de analyse komt een samenwerkingsvisie waarin staat hoe, welke partijen, op welke wijze zouden kunnen samenwerken in de haalbaarheidsfase en later ook de realisatiefase.
In de samenwerkingsvisie dient het onderwerp meerwaarde ook te worden meegenomen, indien de visie inhoudt dat een pps tot de mogelijkheden behoort. Je hebt subjectieve en objectieve meerwaarde. Bij de subjectieve meerwaarde gaat het om aspecten als de inbreng van creativiteit, kennis, ervaring en capaciteit. De afweging die de Provincie kan maken, is of deze elementen in de samenwerking met andere partijen beter zijn gewaarborgd dan wanneer deze samenwerking niet het geval is. Deze meerwaarde is echter lastig kwantificeerbaar en dus meetbaar. De beoordeling zal niet verder komen dan termen als beter, slechter of iets dergelijks. Bij objectieve meerwaarde gaat het om aspecten als beter (kwaliteit), sneller en/of goedkoper als het project in een bepaalde samenwerkingsvorm wordt gerealiseerd. De Meerwaardetoets5 is een instrument om deze objectieve meerwaarde te bepalen en te kwantificeren.
5
De meerwaardetoets wordt in eind 2005 door het Kenniscentrum ter beschikking gesteld (zie ook hoofdstuk 2).
74
De samenwerkingsvisie is een onderlegger voor mogelijk af te sluiten intentieovereenkomsten. Wanneer er meerdere publieke partijen betrokken zijn, is het essentieel eerst het publieke huis op orde te krijgen (eerst intern en dan extern). In de volgende stappen worden daartoe de eerste analyses gemaakt. Deze analyses moeten bij elkaar worden gebracht.
4. Vaststellen rol Provincie Als de mogelijkheden en onmogelijkheden van een initiatief bekend zijn, kan de Provincie haar eigen rol bepalen. Een belangrijk criterium hierbij is de rol en positie van de betrokken Gemeente of Gemeenten. Is het nodig dat de Provincie afwijkt van haar traditionele rol? Kan de lokale overheid (of overheden) zelf het project oppakken? Ook de vraag wat je als Provincie moet investeren om het project te realiseren en wat je er vervolgens uithaalt (rendement), is van belang. Het opbouwen van een businesscase is een manier om inzichtelijk te maken welke investeringen van welke partijen nodig zijn om een sluitend project te krijgen.
Provincie Noord-Holland trekt initiatief naar zich toe in de plannen voor Bloemendalerpolder\KNSF
Gedeputeerde Staten (GS) van Noord-Holland starten een streekplanuitwerking voor de ontwikkeling van de Bloemendalerpolder en het KNSF-terrrein in Muiden. GS hebben kennisgenomen van de besluiten van de gemeenteraden van Weesp en Muiden over het startdocument structuurvisie Bloemendalerpolder/KNSF. (Provincie, 2004-08-06)
De principekeuze over de rolopvatting moet eerst provinciaal worden gemaakt. Het is van belang dat eerst het eigen publieke huis op orde is. Te vaak bestaan tijdens de looptijd van een project verschillende inzichten en rolopvattingen tussen ambtenaren, Gedeputeerden en de Provinciale Staten. Andere partijen, publiek en privaat, zullen hier gebruik van maken en daarmee het proces beïnvloeden. Een formeel besluit of de Provincie als aanjager of facilitator en/of subsidiënt van het project wil optreden, is aldus gewenst. De rol van aanjager wordt vaak vervuld door een Gedeputeerde die als ambassadeur van het initiatief de ontwikkeling tot stand tracht te brengen. In het project Meerstad Groningen en de Wieringerrandmeer vervullen c.q. vervulden de Gedeputeerden een dergelijke rol. Zoals weergegeven in onderstaand krantenbericht, heeft een project sterke bestuurders nodig die zich er hard voor maken.
Gedeputeerde Rietkerk van Overijssel wil 'Haags' geld voor IJsseldelta
De Provincie Overijssel start een lobby om in Den Haag meer geld los te krijgen voor de regio Zwolle. Gedeputeerde Rietkerk maakte dat vanmorgen bekend, na een onderhoud met de ministers Peijs (V&W) en Dekker (VROM) over de nota Ruimte. " Wij willen ons steentje bijdragen aan de ruimtelijke doelen van het kabinet. En daarom gaan we extra knokken voor de IJsseldelta', aldus Rietkerk.(2004-03-25, Provincie Overijssel)
75
5. Vaststellen opdrachtgeverschap Als de Provincie haar rol heeft bepaald en als aanjager van het initiatief wil optreden, wil dit nog niet zeggen dat de Provincie automatisch ook opdrachtgever is. Het vaststellen van het opdrachtgeverschap is in ieder project een belangrijke stap. Afhankelijk van de rolopvatting is de keuze of het een provinciaal of een gemeentelijk project wordt. Net als de rolbepaling kan het opdrachtgeverschap vergaande consequenties hebben voor het verdere proces. De opdrachtgever is namelijk de spil in het proces en fungeert in principe als financier, spreekbuis en organisator. Dit behoudens andere afspraken tussen partijen.
Als de Provincie wil optreden als opdrachtgever is het van belang dit af te stemmen met de andere publieke partijen. Immers traditioneel vervullen de Gemeenten deze rol. Wanneer dit niet het geval is, zullen partijen de consequenties hiervan moeten uitwisselen zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau. Vanuit het projectmatig werken, is er een ambtelijke opdrachtgever en een verantwoordelijke bestuurder. De wijze waarop een publieke partij dit bepaalt, is afhankelijk van de organisatiestructuur. In een intentieovereenkomst tussen de betrokken publieke partijen kan dit opdrachtgeverschap worden geformuleerd.
6. Instellen van een gezamenlijk platform Om het publieke huis op orde te krijgen, is een gezamenlijk overlegplatform essentieel. Er zijn voorbeelden dat zowel de Gemeenten als de Provincie afzonderlijke stuurgroepen hadden en daardoor volstrekt langs elkaar heen werkten. Het gevolg is dat er wederzijdse frustraties ontstaan en initiatieven niet van de grond komen of uiteindelijk nadat er al allerlei kosten zijn gemaakt alsnog stranden. Het gezamenlijk platform is een voorloper van de in de haalbaarheidsfase in te stellen projectorganisatie.
Volgende stappen Gebiedsvisie Rondom het Veerse Meer
De stuurgroep Rondom het Veerse Meer past de concept-gebiedsvisie aan waar het gaat om het peilbeheer en gaat beginnen met het opstellen van een Streekplanuitwerking, een Streekplanherziening en het Uitvoeringsprogramma van het Veerse Meergebied. Na vaststelling hiervan in de stuurgroep start de inspraakprocedure na de zomer. Dan hebben inwoners van het gebied en belanghebbenden de gelegenheid te reageren op de plannen van de stuurgroep. Dit is de conclusie uit de vergadering van de stuurgroep, onder voorzitterschap van gedeputeerde De Kok, van 19 mei 2004. (2004-05-27, Provincie zeeland)
7. Vormgeving van het besluitvormingsproces Zeker bij complexe en grootschalige projecten kan de initiatieffase een behoorlijke tijd duren. Dit betekent dat in een vroegtijdig stadium inzichtelijk moet zijn welke besluiten er op welk moment door wie moeten worden genomen. Omdat tijdige en goede besluitvorming cruciaal is bij ppsprojecten, is het op tijd nadenken hierover uitermate belangrijk. Deze besluitvormingsstructuur moet worden ontworpen. Alle andere stappen worden vervolgens aan deze kapstok van besluiten
76
opgehangen. De besluitvorming functioneert vervolgens als deadline voor te leveren tussenproducten in de initiatieffase.
Uiteindelijk resulteert alle besluitvorming in een beslisdocument per fase. Dit beslisdocument markeert het einde van de initiatieffase en mogelijk het echte begin van het project in de haalbaarheidsfase.
8. Inventarisatie ideeën en mogelijk opstellen eerste schetsen Ook in de initiatieffase worden vaak al schetsen gemaakt voor de gebiedsontwikkeling. Dit zijn zogenaamde vlekkenplannen. Deze vlekkenplannen geven een globale aanduiding van het plangebied en de functies die in het plangebied zouden moeten worden gerealiseerd. De plannen bevinden zich op het niveau van een gewenst aantal woningen, de hoeveelheid vierkante meters winkels, kantoren, voorzieningen en hectaren bedrijfsterrein. In veel provinciale projecten komen hier ook nog functies bij als infrastructuur, grootschalige groenvoorzieningen c.q. natuurontwikkeling, waterbergingsfunties of transformatieopgaven.
Deze eerste ruimtelijk inventarisaties zijn voor de betrokken partijen van belang om een gevoel te krijgen bij het project en een koppeling te kunnen maken met de beleidsmatige en bestuurlijke randvoorwaarden.
Verdere uitwerking ontwerp glastuinbouw Zuidplaspolder
De eerste schetsontwerpen voor de ontwikkeling van Glastuinbouw Zuidplaspolder zijn afgerond. De Stuurgroep Glastuinbouw heeft Mecanoo en BVR opdracht gegeven voor de vervolgopdracht. Zij gaan aan de slag om op drie nader te bepalen locaties verschillende clusters van tuinbouwbedrijven te ontwerpen. Tevens worden de kosten en de opbrengsten van de plannen berekend en wordt er onderzoek gedaan naar het toepassen van innovatieve concepten op het gebied van water, energie en logistiek. De resultaten worden de eerste week van juni gepresenteerd. De vervolgfase, die loopt van april tot juni, bestaat uit drie onderdelen. (2005-04-15, agriholland nieuws)
9. Financiële vertaling van de schetsen, meestal op basis van een globaal programma Op basis van schetsen en vlekkenplannen kan een eerste normatieve financiële verkenning (kosten en opbrengsten op basis van normgetallen, bijvoorbeeld een prijs per hectare voor het bouw en woonrijp maken en een algemene gronduitgifteprijs per vierkante meter uitgeefbare grond) worden uitgevoerd. Dit doet men om de globale investeringsomvang te bepalen en een eerste voorzichtig potentieel resultaat van het project te berekenen. Deze normatieve verkenning maakt gebruik van een analyse van het grondgebruik en capaciteitsberekeningen. Voor het grondgebruik wordt het globale plangebied als een ui afgepeld. Laag voor laag wordt bepaald welke elementen in het plangebied gehandhaafd blijven en welke elementen moeten worden verwijderd of aangepast. Uiteindelijk resulteert dit in een netto exploitatiegebied waar de nieuwe functies kunnen worden gerealiseerd. Met behulp van de capaciteitsberekening kan worden 77
bepaald hoeveel ruimte er beschikbaar is voor de realisatie van woningen, winkels, natuur, kassen en alle andere gewenste functies. De normatieve verkenning geeft een eerste beeld over de haalbaarheid van het project. Met andere woorden: heeft het financieel gezien zin om het project te starten in de haalbaarheidsfase?
Grondprijsberekeningen:
Voor overheden is met name interessant hoe de grondprijzen worden berekend. Afhankelijk hiervan lopen zij risico. De volgende grondprijsberekeningsmethoden zijn voorhanden: -
kostprijsbenadering: de grondprijs wordt bepaald door alle productiekosten (planvorming;
verwerving; bouw- en woonrijp maken) te delen door het aantal m² uitgeefbare kavels; -
vaste m² - prijs: veelal gekoppeld aan een bepaalde categorie of functie;
-
vergelijkende prijsbepaling: de grondprijs wordt bepaald op basis van vergelijking met
andere percelen grond, die dezelfde functie en / of ligging hebben; -
grondquotebenadering: de grondprijs wordt bepaald als percentage van de VON – prijs;
-
residuele grondwaardemethode: de waarde wordt bepaald als residu door de VON – prijs te
verminderen met de bouwkosten (inclusief bijkomende kosten);
10. Uitvoeren marktverkenning op basis van functioneel programma en ideeën De vragen moeten er op gericht zijn het project aan te scherpen en het realiteitsgehalte te verhogen. De marktconsultatie moet ook gekoppeld worden aan de oriëntatie op de selectie- en/of aanbestedingsstrategie. Dit om onnodige consultaties te voorkomen of voorkennis te organiseren bij een beperkt aantal marktpartijen als er bijvoorbeeld een half jaar later een Europese aanbesteding wordt opgestart. In het project ‘Hart voor Dieren’ (ondertunneling spoor en weg in combinatie met gebiedsontwikkeling) is een marktconsultatie georganiseerd om grip te krijgen op de marktpotentie van het initiatief. Het globale programma is getoetst bij een aantal marktpartijen met de vraag of het programma markttechnisch interessant zou zijn. Ook uitvoeringsaspecten waarmee in de haalbaarheidsfase bij de uitwerking van de plannen rekening moest worden gehouden zijn in de consultatie meegenomen. De informatie uit de marktconsultatie is gebruikt ter onderbouwing van een businesscase voor het project. In de businesscase werden de bijdragen van de verschillende betrokken publieke partijen, om een sluitende exploitatie te krijgen in kaart gebracht.
11. Oriëntatie op een selectie- en/of aanbestedingsstrategie voor het project Met alle informatie die in de initiatieffase is verzameld, kan gekoppeld aan de omvang van het project en de betrokken partijen ook een strategie worden ontwikkeld over de wijze van selectie en/of aanbesteding. Een dergelijke strategie is alleen aan de orde als er ook daadwerkelijk iets te selecteren of aan te besteden valt. Bij deze oriëntatie is de omvang van het project van belang. Daarom dient bij een geplande selectie of aanbesteding, de scope c.q. afbakening bepaald te worden.
78
Wieringerrandmeer
Het bedrijfsleven krijgt van de Provincie Noord-Holland de ruimte bij de ontwikkeling van het project Wieringerrandmeer. Bij de aanleg van het meer en de bijbehorende gebiedsontwikkeling kiest de Provincie voor een ontwikkelcompetitie in plaats van aanbestedingen. De marktpartijen moeten ongeveer 70% van de kosten voor hun rekening te nemen. Het randmeer, gelegen tussen het voormalige eiland Wieringen en Wieringenmeer, wordt 10 km lang en minimaal 200 m breed. De rendabele projecten zijn: het ontwikkelen van 700 tot 1300 woningen, de aanleg van 75 ha bedrijfsterreinen, 1000 ha bollenteelt en zand- en kleiwinning. (FD, 2003-11-06)
Start van de analyse is het bepalen van de aanbestedende dienst. Welke publieke partij is de feitelijke aanbesteder? Indien de verwachting bestaat dat er een samenwerkingsverband zal worden opgericht, moet bekeken worden of dit samenwerkingsverband dan aanbestedingsplichtig is. Zo zijn bijvoorbeeld ook pps-verbanden die als een joint-venture zijn vormgegeven aanbestedingsplichtig. Voor de aanbestedings- en selectiestrategie is inzicht in de omvang van de te verrichten werken nodig. Op basis van de eerste schetsen en financiële doorrekeningen kan deze analyse worden gemaakt. Uitkomst is het vaststellen of er sprake is van een aanbesteding en conform welke wetgeving of richtlijnen. Een ander belangrijk punt is het moment van aanbesteding of selectie. Stelregel is dat hoe eerder het moment van aanbesteding of selectie hoe meer vrijheidsgraden de markt heeft om kennis, ervaring en creativiteit in te brengen. De vergelijkbaarheid van de biedingen is echter beperkter. Dit simpelweg omdat er verschillende plannen zullen worden gemaakt. De afweging eerder of later de markt te betrekken is sterk project afhankelijk. Ook de kennis, ervaring en beschikbare capaciteit van de aanbestedende dienst voor de haalbaarheidsfase moet in de overwegingen worden meegenomen. Onderstaand krantenartikel laat een keuze zien voor pps op deelgebieden.
Pps op deelgebieden voor Hollandse Waterlinie
Marktpartijen en overheidspartijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling van de Waterlinie, zullen geen pps gaan vormen op overkoepelend niveau, maar op deelgebieden. Dat is de wens van de overheidspartijen, omdat zij vinden dat de overkoepelende Liniecommissie dan te veel bevoegdheden krijgt terwijl juist de betrokkenheid op lokaal niveau gestimuleerd moet worden. ING, Grontmij, AM Wonen en Staatsbosbeheer stellen dat er een opbrengst van € 100 mln haalbaar is. (2004-11-23, property.nl)
12. Formuleren van een plan van aanpak voor de communicatie pps-projecten hebben meestal een grote impact op de omgeving. Dit betekent dat er allerlei partijen, burgers en instanties bij betrokken zijn. Bij burgers geldt vaak dat ze in het gebied wonen en ten gevolge van de plannen wellicht moeten verhuizen. Op het moment dat het initiatief daadwerkelijk een project wordt, is communicatie over het project essentieel. Dit betekent dat er een plan van aanpak moet worden gemaakt over op welk moment met wie wordt gecommuniceerd.
79
13. Maken van een projectplanning voor het project en een detailplanning voor de haalbaarheidsfase Om het project te kunnen beheersen, dient voor het totale project een planning te worden gemaakt. Dit betekent dat een doorkijk moet worden gemaakt voor het totale project. Hoe lang duren de verschillende fase en welke activiteiten op hoofdlijnen moeten worden uitgevoerd. Hierbij kan worden gedacht aan de te doorlopen planologische procedures, de besluitvormingsorganisatie, de planontwikkeling, aanbestedingen en selecties en de mer-procedures. Voor de haalbaarheidsfase wordt van deze totaalplanning een detailplanning afgeleid. In deze planning worden de exacte activiteiten, doorlooptijden en deadlines opgenomen.
14. Inventarisatie project- en procesrisico’s en maken van een verdeling tussen partijen Ondanks dat er nog geen sprake is van een project dient een eerste inventarisatie van de projecten procesrisico´s plaats te vinden. De analyse richt zich op de bij het specifieke project aanwezige risico’s en of er al een voorstel kan worden geformuleerd van een mogelijke verdeling van de risico’s tussen partijen in de haalbaarheidsfase (zie ook paragraaf 3.5). Belangrijk risico in de haalbaarheidsfase is het planontwikkelingrisico. De vraag hierbij is, wie dit risico loopt, hoe groot dit risico is en hoe het risico kan worden beheerst. In de intentieovereenkomst moeten hierover afspraken gemaakt worden. Bij de rolbepaling van de Provincie kan dit risico in de overwegingen worden meegenomen. Wanneer een Provincie aan het einde van de initiatieffase of het begin van de haalbaarheidsfase bijvoorbeeld grond gaat verwerven, neemt de Provincie een groot risico. Immers op dat moment is nog nergens geregeld wie uiteindelijk deze grond voor bewerking gaat afnemen en minstens zo belangrijk wanneer dit dan gaat gebeuren. De consequenties van zo’n besluit kunnen vergaand zijn voor de verwervende partij.
15. Opnemen verdeling kosten, zeggenschap en risico’s in intentieovereenkomst(en) Wanneer de risico’s zijn geïnventariseerd, moeten deze risico’s worden verdeeld tussen de partijen. In de haalbaarheidsfase worden veel kosten gemaakt voor onderzoeken en voorbereidende activiteiten voor de uitvoering. De kosten die worden gemaakt in het kader van de planontwikkeling worden meestal ondergebracht in de grondexploitatie. Echter op het moment dat het project niet haalbaar blijkt te zijn en dus niet wordt uitgevoerd, moet in de intentieovereenkomst(en) een verdeling zijn afgesproken. Daarnaast worden in de intentieovereenkomst(en) afspraken gemaakt over de zeggenschap van partijen. Wie gaat over welke besluiten?
16. Opstellen intentieovereenkomst(en) publiek-publiek en/of publiek-privaat Indien er meerdere publieke en/of private partijen zijn betrokken, moeten afspraken worden gemaakt over de wijze van samenwerking in de haalbaarheidsfase. De intentieovereenkomst maakt gebruik van de projectplanning en de detailplanning om de periode waarbinnen de haalbaarheidsfase zich afspeelt te begrenzen. In de intentieovereenkomst staan ook de inspanningsverplichtingen van de betrokken partijen. Publieke intentieovereenkomsten bevatten ook vaak gezamenlijk geformuleerde ambities. Publiek-private overeenkomsten zijn meer gericht 80
op het uitvoeren van een haalbaarheidsstudie. Ook de mogelijkheid om weer afscheid te kunnen nemen van een marktpartij als deze haalbaarheidsstudie niet naar tevredenheid verloopt, is een belangrijk onderdeel van de overeenkomst.
Wieringen waarschijnlijk weer eiland
Het moet raar lopen willen de gemeenteraden van Wieringen en Wieringermeer eind van de maand niet instemmen met het plan voor de aanleg van het Wieringerrandmeer. Dat betekent dat Wieringen een eeuw na de inpoldering weer een eiland zal worden. Al jaren praten de Gemeenten, de Provincie Noord-Holland en het Hoogheemraadschap Noorderkwartier over zo’n plan. De aanleg van een meer en de bouw van pakweg 1850 woningen moeten het gebied in de kop van Noord-Holland weer een economische en toeristische oppepper geven. Uit vijf visies werd vorig jaar ‘Lago Wirense’ gekozen. Een consortium van Volker Stevin, Boskalis en Witteveen+Bos gaat uit van een meer van 800 hectare, uitbreiding van het Robbenoordbos tot 500 hectare, 50 hectare strand en zo’n 1850 nieuwe woningen. Er zou een apart kanaal komen voor de doorgaande vaart tussen het IJsselmeer en het Amstelmeer. Het randmeer zelf zou dan gesloten worden. Dat laatste bleek in december voor de gemeenteraad van Wieringen onaanvaardbaar. Naarstig overleg tussen de bestuurlijke stuurgroep en het consortium leidde tot aanpassingen. Het randmeer wordt wel open, zij het dat de vaarroutes en benodigde bruggen pas aan het einde van de realisatie, rond 2020, een feit zullen zijn. Kosten: 361 miljoen, opbrengst: 339 miljoen. De Provincie draagt maximaal 29 miljoen bij. ‘Dit plan is door de raden positief ontvangen. Alleen bij de haalbaarheid staan nog wat vraagtekens. Er is een tekort van ruim twintig miljoen. Daar moet wel dekking voor komen’, zegt wethouder Marten Dekkers van Wieringermeer. Burgemeester Titia Lont van Wieringen is ook redelijk positief. ‘Dit concept wordt door alle partijen gedragen. Er is alleen wel financieel een open einde. Maar het project is gezien de nauwe samenwerking met enkele marktpartijen een schoolvoorbeeld van innovatief denken. Dat wil het Rijk graag. We hopen dan ook op een bijdrage uit die hoek.’ De gemeenteraden vergaderen 26 mei over ‘Lago Wirense’ en 30 mei spreken Provinciale Staten zich erover uit. (10/05/2005, Binnenlands Bestuur)
4.3 Beslisdocument initiatieffase Naast eventuele overeenkomsten die gesloten zijn, dient er een beslisdocument te worden gemaakt dat het einde van de initiatieffase markeert en alle inhoudelijke informatie integreert. Een overzicht van de besluiten en deelbesluiten wordt ook als bijlagen opgenomen. Op basis van het beslisdocument wordt een besluit genomen het project daadwerkelijk te starten. Dit wordt ook wel het ‘go/no go moment’ genoemd. In principe komen de volgende onderwerpen aan de orde: -
korte formulering aanleiding, doel, probleemanalyse, kansen en ambities;
-
korte formulering vigerende beleidskaders en bestuurlijke uitgangspunten;
-
beschrijving van de rolopvatting van de Provincie en andere overheden met een doorkijk naar het verdere proces;
-
identificatie van beschikbare (publieke) middelen (uitkomsten businesscase);
-
uitkomsten publieke huis op orde; 81
-
inventarisatie van de fysieke, sociale, en economische knelpunten;
-
indicatie van de te verrichten onderzoeken, analyses en inventarisaties op basis van de Wro;
-
globale gebiedsbeschrijving en aanduiding projectgrenzen;
-
inzicht in de eigendomsverhoudingen en andere private belangen binnen de plangrenzen;
-
omschrijving van de globale werkwijze/samenwerkingsverbanden/opzet organisatie;
-
resultaten meerwaardetoets;
-
globaal inzicht in de verschillende soorten risico’s (kwalitatief)/aanzet tot risicomanagement;
-
indicatie haalbaarheid in financieel (normatief), technisch en sociaal/maatschappelijk opzicht;
-
globale bepaling van het gewenste projectresultaat.
4.4 Tips -
Het is de kunst om deze fase beperkt te houden; de neiging bestaat nog wel eens om zo veel mogelijk uit te zoeken alvorens met belanghebbenden overleg te voeren en een besluit voor te leggen aan de betrokken besturen om het projectinitiatief te steunen en daar capaciteit en middelen voor beschikbaar te stellen.
-
Zorg dat deze fase geordend wordt afgesloten. Indien dit niet gebeurt, ontstaat de mogelijkheid dat de uitwerking van het project onvoldoende gericht plaatsvindt en partijen later met verschillende verwachtingen ook verschillend zullen reageren op de resultaten.
-
Wanneer meerdere publieke partijen zijn betrokken, formuleer dan gezamenlijke ambities en doelstellingen.
-
Stel vast waar het geldende beleid tekort schiet om de ambities en doelstellingen uit te voeren en bekijk of er aanpassingen wenselijk dan wel nodig zijn.
-
Wanneer er meerdere private partijen zijn betrokken ga dan na of het wenselijk en noodzakelijk is dat deze partijen net als de publieke partijen samenwerken.
-
Wees zorgvuldig in de analyse van de direct én indirect betrokken partijen. Sluit geen partijen buiten het proces waar het project van afhankelijk is, maar waarvan de betrokkenheid op dit moment even niet uitkomt.
-
In deze fase moet duidelijk worden waar het plan globaal over gaat. Trap echter niet in de valkuil, van de mooie, te specifieke plaatjes die toch nooit worden gerealiseerd. Het plan zal immers nog meerdere malen van ‘kleur verschieten’ tot aan de uiteindelijke realisatie.
-
Zorg ervoor dat beelden van oplossingen die in de initiatieffase ontstaan geen eigen leven gaan leiden, maak daarvoor een communicatieplan. Het communicatieplan geeft aan wanneer en hoe er met wie wordt gecommuniceerd. Maak goede afspraken over zowel interne als externe communicatie.
-
Ben je bewust van het feit dat marktpartijen zich melden en acties ondernemen zoals; grondaankopen, opstalverwervingen en dergelijke, bedenk dan een procedure om deze acties
82
te kanaliseren. Biedt marktpartijen een moment waarop er gepraat kan worden. Dit kan bijvoorbeeld de marktconsultatie zijn. -
Ga naar besprekingen met andere betrokken partijen altijd met twee personen, maak verslagen en leg afspraken vast.
-
Houdt de projectorganisatie in deze fase zo beperkt mogelijk. Regelmatig worden in deze fase ‘zogenaamde ‘poolse landdagen’ georganiseerd waar over het algemeen weinig uitkomt. Daarnaast ontstaat vaak een wirwar aan werkgroepen, taskforces en projectteams. De coördinatie van de werkzaamheden wordt daardoor complexer en daarmee ontstaat het risico dat er verkeerde en onnodige uitwerkingen plaatsvinden
-
Een risicoactoranalyse heeft tot doel een samenwerkingsvisie te krijgen. Daarnaast is de analyse ook een middel om begrip te krijgen voor elkaars standpunten, belangen en motivaties. Een gezamenlijke sessie om deze onderwerpen uit te wisselen levert vaak een bijdrage aan een betere samenwerking, begrip en vertrouwen tussen partijen.
83
5. Haalbaarheidsfase 5.1 Inleiding De haalbaarheidsfase is de meest intensieve en complexe fase van het project. De haalbaarheidsfase valt uiteen in drie subfasen, namelijk: -
definitiefase;
-
ontwerpfase;
-
en voorbereidingsfase.
Deze splitsing is van belang omdat er, zeker bij omvangrijke projecten, enorm veel activiteiten parallel plaatsvinden. Het stroomlijnen en structureren van deze activiteiten is eenvoudiger wanneer ook de haalbaarheidsfase wordt opgeknipt. De subfasen geven ook de aard van de activiteiten aan. Bij complexe projecten lopen deze fasen vaak door elkaar. Uitwerkingen laten zien of de uitgangspunten wel kloppen en zo niet dan moeten deze worden herzien. Binnen de haalbaarheidsfase kunnen zodoende cirkelbewegingen worden gesignaleerd. Deze cyclische processen zijn in onderstaand schema gevisualiseerd.
HAALBAARHEIDSFASE DEFINITIE
ONTWERP
VOORBEREIDING
BESLISMOMENT Figuur 9: faseringscyclus
De definitiefase geeft duidelijkheid over wat er van het project verwacht mag worden. Het vereiste projectresultaat wordt bepaald. Er wordt aangegeven waar het project in ieder geval aan moet voldoen en wat men er mee wil bereiken. Resultaat van de definitiefase is een Programma van Eisen.
Na de vaststelling van het Programma van Eisen start de ontwerpfase. In deze fase wordt onderzocht hoe de gewenste oplossing eruit zal komen te zien. Aan het einde van de fase bestaat een beeld van de oplossing en kan veelal voor het eerst een meer gedetailleerde voorspelling worden gedaan van de kosten én opbrengsten van de uitvoering of invoering. Na deze fase kan op grond hiervan voor het eerst bepaald worden of een project uitvoerbaar is.
84
Ten gevolge van de eerste resultaten beginnen vaak de cyclische processen binnen de haalbaarheidsfase. Het eerste plan is niet haalbaar en alternatieven en varianten worden onderzocht. Dit leidt vaak tot een bijstelling in ambities en het Programma van Eisen. Deze processen gaan door totdat er voor partijen een bevredigend resultaat is.
Na vaststelling van het ontwerp kan worden gestart met de voorbereiding van de uitvoering. De voorbereidingsfase levert dus nog geen eindresultaat op, maar zorgt ervoor dat het eindresultaat gerealiseerd kan worden. De uitvoerders moeten op grond hiervan, met beperkte voorkennis, bepalen wat ze moeten doen in de uitvoering. Dat betekent dat het ontwerp tot in detail moet worden uitgewerkt in bijvoorbeeld bestekstekeningen, procedures of voorschriften. Vervolgens kan opdracht worden verstrekt tot uitvoering of aanbesteding.
In de haalbaarheidsfase moet worden bekeken op welke wijze partijen tot een realisatieplan kunnen komen, op basis waarvan partijen de realisatiefase kunnen ingaan. En er moeten afspraken komen over de uitvoering van het project.
5.2 Processtappen In de initiatieffase heeft de Provincie bepaald in welke setting en in welke rolverdeling zij samenwerkt met andere partijen. De rol- en positiebepaling moet in de haalbaarheidsfase worden geoperationaliseerd en geëvalueerd. Wat betekent de rol van de Provincie in de feitelijke planontwikkeling?
In de haalbaarheidsfase is het voor de projectleider zaak om de veelheid aan procesactiviteiten onder controle te brengen en de partijen bij de les te houden. Aan het begin van deze fase dient de projectleider te bekijken welke procesactiviteiten aan de orde zijn en welke aanvullende informatie nodig is. De volgorde voor het uitvoeren van de procesactiviteiten in een pps-project kan aan de hand van een aantal stappen worden gestructureerd. De stappen worden eerst samenvattend genoemd en vervolgens uitgewerkt per stap. Samenwerking 1. operationaliseren van de projectorganisatie; 2. operationaliseren van het Plan van Aanpak voor de communicatie; 3. uitwerken samenwerkingsvisie publieke samenwerking richting een bestuursconvenant; 4. uitwerken samenwerkingsvisie Publiek-Private Samenwerking richting een realisatieovereenkomst; 5. meerwaarde verder kwantificeren; 6. uitwerken van de businesscase; 7. vormgeving besluitvormingproces; 8. beheersen van project en procesrisico’s en verder actualiseren en kwantificeren risico’s voor realisatiefase.
85
Planontwikkeling 9. uitvoeren of laten uitvoeren van onderzoeken en voorbereidende activiteiten; 10. organiseren van de planvorming via een Programma van Eisen en ontwerp; 11. uitvoeren marktconsultatie; 12. verdiepen normatieve verkenning richting een contractexploitatie; 13. uitvoeren selectieprocedure en/of aanbesteding; 14. organiseren van besluitvorming.
1. Operationaliseren van de projectorganisatie De initiatieffase heeft een inventarisatie van de betrokken publieke en private partijen opgeleverd. Wanneer deze partijen intentieovereenkomsten zijn aangegaan, zullen de partijen ook afspraken hebben gemaakt over de projectorganisatie in de haalbaarheidsfase.
Vanuit de rol- en positiebepaling zal de Provincie een projectleider leveren als de Provincie in de haalbaarheidsfase ook als regisseur van het project optreedt. De invulling van de regisseursrol kan op verschillende manier plaatsvinden. De Provincie kan regisseur zijn van de publieke samenwerking of regisseur van het totale project.
Als de Provincie de regisseur is van de publieke samenwerking, zal ze voortdurend afstemming moeten zoeken met de projectleider van het totale project. Deze kan vanuit een betrokken Gemeente komen. Als de Provincie regisseur is van het totale project levert zij de projectleider. Onderstaand wordt deze laatste rol uitgewerkt.
De projectleider moet de projectorganisatie operationaliseren. Dit betekent dat hij rekeninghoudend met de reeds gemaakte afspraken, -
de overlegstructuren instelt;
-
voorbereidingskredieten aanvraagt;
-
de planning zonodig bijstelt en verder detailleert;
-
de resultaten van de fasen en subfasen verder definieert.
2. Operationaliseren van het Plan van Aanpak voor de communicatie In complexe projecten is communicatie een steeds belangrijker middel om te sturen in het besluitvormingsproces. Communicatie wordt procescommunicatie gericht op besluitvorming. Naast inspraak en voorlichting, die voortkomt uit de Wro, wordt communicatie steeds pro-actiever. De projectleider moet nadenken over de wijze waarop hij communicatie als strategisch middel in kan zetten om bij te dragen aan de haalbaarheid van het project. Dit betekent dan ook dat alle betrokken partijen een bepaalde rol spelen in de communicatie. Op basis van de inventarisatie uit de initiatieffase kan de projectleider deze rol verder uitwerken. Een voorbeeld hoe dit aangepakt kan worden staat in onderstaand krantenbericht.
86
Denktank voor plan Moerdijkse Hoek
De Provincie Noord-Brabant richt twee begeleidingsgroepen op voor de aanleg van een grootschalig industrieterrein in de Moerdijkse Hoek. Dat staat in het communicatieplan 2004-2005. In de communicatie rondom de Moerdijkse Hoek gaat een nieuwe wind waaien. Meer vaart in het project en een breder maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak heeft de Provincie zich daarbij tot doel gesteld. Voor dat draagvlak komen er een bestuurlijke begeleidingsgroep en een maatschappelijke begeleidingsgroep. Voor de laatste ‘denktank’ worden de Brabants-Zeeuwse Werkgevers (BZW), Kamer van Koophandel, Brabantse Milieu Federatie (BMF), de FNV, ZLTO, de Stichting Behoud Buitengebied Moerdijk (SBBM) en de stichting Hart van Moerdijk uitgenodigd. De bestuurlijke begeleidingsgroep bestaat - als het aan de Provincie ligt - uit diverse Gemeenten uit de regio tussen Bergen op Zoom en Tilburg, het waterschap en ministeries van VROM, Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat. (2004-07-29, BN/de Stem)
3. Uitwerken samenwerkingsvisie publieke samenwerking richting een bestuursconvenant De publieke partijen werken de onderlinge afspraken, vastgelegd in een intentieovereenkomst, uit tot een bestuursconvenant. De vraag is hoe partijen in de realisatiefase en beheerfase met elkaar zullen samenwerken. Bij de samenwerkingsvormen van publieke partijen is de mate van het buiten de organisatie of het ‘op afstand’ plaatsen een belangrijk vraagstuk. Wanneer een publieke partij zelf de grondexploitatie voert, is de betrokkenheid immers groter dan wanneer twee Gemeenten en een Provincie een gezamenlijke publieke grondexploitatiemaatschappij opzetten en ergens een kantoor huren waar vandaan het project wordt gerealiseerd. Wanneer de partijen een keuze hebben gemaakt vindt vervolgens een uitwerking plaats, zodat bij de start van de realisatiefase de gekozen samenwerkingsvorm operationeel is.
Groen licht voor meerstad
Groningen krijgt een nieuwe 'Meerstad' aan het water met daarin 10.000 woningen. Het kabinet heeft vrijdagmiddag besloten deel te nemen aan het project en daarmee groen licht gegeven voor de ontwikkeling van het grootste nieuwbouwproject van Noord-Nederland. Dat heeft gedeputeerde M. Calon (PvdA) vrijdagmiddag bekendgemaakt. (2005-04-23, dagblad van het noorden)
4. Uitwerken samenwerkingsvisie Publiek-Private Samenwerking richting een realisatieovereenkomst De publieke samenwerking is uitgangspunt voor de samenwerking met private partijen. Stelregel bij het opzetten van samenwerkingsvormen is de samenwerking zo eenvoudig mogelijk te houden en de verdeling van risico’s, kosten en zeggenschap helder te bepalen. De samenwerkingsvormen hebben meestal alleen betrekking op het voeren van de grondexploitatie. Zeker bij complexe projecten met lange looptijden is het van belang in de samenwerking procedureafspraken te maken over de wijze hoe bepaalde (on)voorziene situaties worden behandeld. De belangrijkste elementen zijn gronduitgifte en -afname, programmawijzigingen, realisatievoorwaarden en verevening tussen planonderdelen. De onderhandelingen met marktpartijen zijn complex. Bij grote projecten zijn vaak veel partijen betrokken en zijn de belangen groot. Daarnaast mag het uiteindelijke 87
onderhandelingsresultaat niet zodanig gewijzigd zijn, dat het geweld aandoet aan de originele selectie- of aanbestedingbeoordeling. Gepasseerde partijen zouden hierop terecht kunnen reageren middels een beroep. De kunst bij het maken van pps-overeenkomsten is de consequenties van afspraken te doorzien en daarbij altijd de vraag te stellen: van wie is het risico, wie is verantwoordelijk, wie profiteert als er iets anders gebeurt dan de procedure of afspraak beschrijft? Bij deze onderhandelingen is het van belang dat er goede verslagen en documenten worden gemaakt. Een onderhandelingsdocument als geheugen van de besprekingen is daarbij vaak zeer bruikbaar.
5. Meerwaarde verder kwantificeren In de initiatieffase is de subjectieve en objectieve meerwaarde in eerste aanleg bepaald. De beschikbare gegevens worden in de haalbaarheidsfase verder gedetailleerd, waardoor de meerwaarde ook beter kan worden gekwantificeerd. Dit betekent dat de definiëring van het project en de daarmee samenhangende kosten en opbrengsten in relatie worden gebracht met de samenwerking tussen de betrokken partijen.
6. Uitwerken van de businesscase Doordat de kosten en opbrengsten beter in beeld zijn, wordt het resultaat betrouwbaarder. Er kan een verfijning plaatsvinden van de eerder gedane aannames over de financiële positie van de partijen. Richting het bestuursconvenant zal de verdeling verder worden geformaliseerd.
7. Vormgeving besluitvormingproces De hoeveelheid besluiten die in de haalbaarheidsfase moet worden genomen, is zeker bij grootschalige projecten aanzienlijk. Aan het begin van de haalbaarheidsfase is het dan ook van belang om in combinatie met de projectplanning een ontwerp te maken voor de besluitvorming. Omdat aan iedere besluitvorming doorlooptijden zijn gekoppeld, heeft dit invloed op de projectplanning. Daarnaast zal ook moeten worden bekeken in welke volgorde publieke en private partijen besluiten moeten nemen. Deze puzzel moet zorgvuldig en goed uitgedacht worden en overlegd met de betrokken bestuurders. Anders bestaat er mogelijkheid dat het project in een later stadium stuit op uitspraken van de Raad van State (zie krantenbericht).
Uitspraak Raad van State vertraagt aanleg bedrijvenpark Bornerbroek
De aanleg van het 185 hectare grote Regionaal Bedrijventerrein Twente tussen Bornerbroek en Almelo dreigt sterk te worden vertraagd als gevolg van een uitspraak van de Raad van State. Het rechtscollege vernietigde de benodigde provinciale streekplanherziening. De Gemeenten Almelo, Borne, Hengelo en Enschede stemden vorige week nog in met de aanleg, exploitatie en beheer van het grootschalige regionale bedrijventerrein. De Raad van State is van oordeel dat ‘de locatiekeuze onzorgvuldig tot stand is gekomen' en er ten tijde van de besluitvorming 'te veel onduidelijkheden over de financiële besluitvorming, de gevolgen voor beschermde dier- en plantensoorten en aantasting van de cultuurhistorische- en landschappelijke waarden van het gebied’ waren. (2003-04-28, property.nl) 88
8. Uitvoeren of laten uitvoeren van onderzoeken en voorbereidende activiteiten De initiatieffase heeft nog slechts zeer globale informatie over het plangebied opgeleverd. De projectleider moet deze informatie in de haalbaarheidsfase verdiepen, onderbouwen en uitbouwen. Dit betekent dat er allerlei onderzoeken moeten worden uitgevoerd in het kader van onder andere lucht, water, geluid, ecologie, archeologie en bodemkwaliteit. Daarnaast moeten onderzoeken plaatsvinden naar bovengrondse en ondergrondse kabels en leidingen. Tenslotte is het van belang vast te stellen of een Milieu Effectrapportage dient te worden uitgevoerd. Genoemde onderzoeken zijn niet uitputtend, maar geven een indruk. De uitkomsten van deze onderzoeken kunnen bijdragen aan de planvorming in de haalbaarheidsfase. Een stankcirkel of een hindercirkel van een bedrijf kan zo bijvoorbeeld consequenties hebben voor de geplande woningbouw in het project. De voorbereidende activiteiten zijn zowel input voor de planvorming als voor de uitvoering. De projectleider moet de activiteiten echter op het juiste moment conform zijn planning inzetten en organiseren.
9. Organiseren van de planvorming via een Programma van Eisen (PvE) en ontwerp In de inleiding is aangegeven, dat de planvorming een cyclisch proces is van drie subfasen, te weten: PvE, ontwerp en voorbereiding. Er moet een plan worden gemaakt dat beantwoordt aan de ambities van de partijen zoals verwoordt in de intentieovereenkomst(en). Daarnaast moet het plan ook nog haalbaar zijn. Dit betekent dat er een PvE moet komen. Dit PvE verwoordt de eisen, waaraan het ontwerp moet voldoen. Stedenbouwkundigen hanteren het PvE om een Voorlopig Stedenbouwkundig Ontwerp te maken. Dit ontwerp wordt weer getoetst aan het PvE. Na eventuele bijstelling wordt een Definitief Stedenbouwkundig Ontwerp gemaakt. Over het PvE en de ontwerpen dient besluitvorming plaats te vinden. Partijen dienen in de intentieovereenkomst vast te leggen tot welk niveau de uitwerking moet plaatsvinden. De uitwerking is vervolgens weer de onderlegger van de realisatieovereenkomst.
10. Uitvoeren marktconsultatie De marktconsultatie kan ter voorbereiding op het PvE worden uitgevoerd. De marktconsultatie is dan bedoeld om de visie van de markt te peilen over het plan en de te realiseren functies. Wanneer er een Programma van Eisen voorhanden is, is de marktconsultatie meer toetsend. De vraag is dan of de geformuleerde eisen marktconform zijn en of marktpartijen vinden dat de juiste richting is gekozen. Ook kan worden gevraagd naar mogelijkheden om de haalbaarheid te vergroten. De resultaten kunnen vervolgens meegenomen worden in de verdere planontwikkeling. Ook kunnen ze als input dienen voor het uitschrijven van een selectieprocedure, of indien aan de orde een aanbesteding. Veel later in de planontwikkeling is de input via een marktconsultatie niet gebruikelijk.
Onderstaand voorbeeld geeft aan dat in de praktijk regelmatig wordt nagedacht over het geven van een vergoeding bij een marktconsultatie en/of -selectie. Dit heeft bijvoorbeeld ook plaatsgevonden bij de Europese aanbesteding van het REGEV terrein in Hilversum (waar een opdracht is
89
uitgeschreven voor herontwikkeling van een voormalig gasfabriekterrein in combinatie met een bodemsanering).
Rijk gaat pps-ideeën aannemers betalen
De ministers Peijs (verkeer) en Zalm (financiën) hebben overeenstemming met marktpartijen over een nieuwe aanpak van pps-projecten. Afgelopen woensdag hebben zij gesproken met een delegatie onder aanvoering van J. Schraven (VNO-NCW) en L.C. Brinkman van Bouwend Nederland. Daarbij zaten onder meer ook de ONRI en banken. Eén van de afspraken betreft de betaling van een vergoeding voor ideeën die marktpartijen in de selectiefase indienen. Die vergoeding wordt niet gegeven voor de eerste verkenningen, maar zodra veelbelovende ideeën moeten worden uitgewerkt, wordt er betaald. …Ook is afgesproken de transactiekosten van ppsprojecten aan te pakken. Dit gebeurt met behulp van een handboek, waardoor niet telkens het wiel opnieuw behoeft te worden uitgevonden. Ook wordt er gewerkt aan een standaardcontract speciaal voor DBFM-contracten. (26-2-2005, Cobouw)
11. Verdiepen normatieve verkenning richting een contractexploitatie De normatieve verkenning uit de initiatieffase wordt op basis van het PvE verdiept naar een financiële verkenning. Dit betekent dat normprijzen en richtbedragen worden vervangen door civieltechnische berekeningen en dat de bouwkosten van de te realiseren functies worden doorgerekend. Het PvE en het ontwerp dienen altijd in een iteratief proces doorgerekend te worden. Het gelijktijdig rekenen en tekenen is bedoeld om te voorkomen dat er een te ambitieus ontwerp wordt gemaakt dat vervolgens financieel niet haalbaar is. De financiële verkenning wordt op basis van de ontwerpen vertaald naar een grondexploitatie. Vervolgens worden de kosten en opbrengsten in de tijd gezet (fasering)om uiteindelijk een resultaat van het project te kunnen berekenen op eindwaarde en contante waarde. De contractexploitatie is tenslotte een gefaseerde berekening, waarin alle kosten en opbrengsten gedurende de looptijd van het project voorcalculatorisch zijn opgenomen. Op basis van deze contractexploitatie maken partijen financiële afspraken.
12. Beheersen van project en procesrisico’s en verder actualiseren en kwantificeren risico’s voor realisatiefase De intentieovereenkomsten bevatten afspraken over de beheersing van risico’s en de verdeling van risico’s tussen partijen gedurende de haalbaarheidsfase. Het betreft risico’s die te maken hebben met de overschrijding van de kosten voor planontwikkeling, de tijdige besluitvorming, samenwerkingsrisico’s et cetera (zie paragraaf 3.5). Er zijn echter ook procesrisico’s, zoals het politiek risico en organisatierisico die beiden afgeleid zijn van het planontwikkelingsrisico, die ook beheerst moeten worden. Een voorbeeld hiervan wordt weergegeven in onderstaand bericht.
Verkeer en Waterstaat verschuift prioriteiten
In het Meerjarenplan Infrastructuur en Transport (MIT) gaan de projecten op de ‘most wanted’ lijst drastisch schuiven. De nadruk in het MIT komt op onderhoud; pappen en nathouden en vooral niet 90
te veel bijbouwen. Dekking vinden voor de risicoreservering van 985 miljoen euro is een ander probleem. De planning van het MIT is bewust zo opgezet dat er makkelijk in kan worden geschoven. Onder invloed van procedures, rechtszaken, politiek geharrewar en dwarsliggende omwonenden is het regelmatig nodig de planningen om te gooien. De hand is al op de knip voor de Hanzelijn, Randstadrail, Noord-Zuidlijn en zogenoemde Sleutelprojecten rond de HSL-stations. De financiën voor deze projecten wordt over een langere periode uitgesmeerd, waardoor de projecten vertragen. (2003-09-09, Cobouw)
Omdat de planontwikkeling in deze fase verder vorm krijgt, biedt dit ook de mogelijkheid om de projectrisico’s te actualiseren en te kwantificeren. De berekeningen zijn een belangrijke bron voor deze kwantificering. Met behulp van de exploitatie kunnen namelijk scenario’s worden gemaakt en doorberekend. Deze scenario’s worden meestal neergezet als best case en worst case. Met andere woorden: wat gebeurt er als de kosten stijgen, opbrengsten tegenvallen of later komen, de rente stijgt en dergelijke. In principe kunnen alle variabelen in de exploitaties worden gevarieerd. Daarbij is het wel zaak om reële scenario’s te maken.
CBP: goed omgaan met risico's is voorwaarde voor een rendabele ontwikkeling van maasvlakte 2
Om de financiële risico's bij Maasvlakte 2, de voorgenomen uitbreiding van het Rotterdamse havengebied, te verminderen, is het belangrijk de aanleg goed te faseren. Door voorts met de feitelijke aanleg van de eerste fase te wachten totdat zich een concrete grote klant aandient, kan worden voorkomen dat Maasvlakte 2 na aanleg jarenlang braak blijft liggen. Verhoging van de prijs van grond in de haven kan het beslag op en het risico voor de Nederlandse belastingbetaler verder beperken. Als men op alle omstandigheden voorbereid wil zijn, is het nodig om nu door te gaan met de procedurele en technische voorbereidingen voor Maasvlakte 2. De feitelijke aanleg kan dan tijdig starten, in het geval zich snel een grote groei van de bedrijvigheid in de haven voor doet. Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in de vandaag gepubliceerde globale toets op de Business Case van het Havenbedrijf Rotterdam, welke het CPB heeft uitgevoerd op verzoek van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. (2003-12-17, cpb)
13. Uitvoeren Selectieprocedure en/of Aanbesteding Het moment van de selectie is bepalend voor de vrijheidsgraden die marktpartijen hebben in de selectie. Wanneer een PvE uitgangspunt is van de selectie en de vraag wordt gesteld het PvE uit te werken tot een haalbaar plan, heeft de marktpartij relatief veel vrijheden. Wanneer echter aan de marktpartij een definitief stedenbouwkundig plan met uitwerking van de beeldkwaliteit wordt voorgelegd, is het aantal vrijheidsgraden al meer beperkt. Bij selecties moet de partij(en) die de selectie uitschrijft goed nadenken over de vraag die uitgezet wordt in de markt. Wanneer de vraag namelijk verkeerd of onvolledig is, komt er een onbruikbaar antwoord terug van de markt. De selectie is dan mislukt. Aan de andere kant moeten opdrachtgevers zich bewust zijn van de consequenties van de selectievraag in termen van de tijd die een marktpartij nodig heeft voor de uitwerking en de kosten die er mee zijn gemoeid. Tenslotte moet de opdrachtgever zich zelf 91
dezelfde discipline opleggen als hij oplegt aan de deelnemende marktpartijen. Dit betekent dat de opdrachtgever zich ook moet houden aan de doorlooptijden en de criteria die in de selectievraag aan de marktpartijen worden meegegeven. Bij aanbesteding is de combinatie tussen aanbestedende dienst(en) en de omvang van de investering in relatie tot de drempelbedragen van belang.
’Europese commissie legt bom onder woningbouw’
Kritiek van de Europese Commissie op een foute aanbesteding in de Amersfoortse nieuwbouwwijk Vathorst leidt tot veel onrust onder woningcorporaties. Volgens Jim Schuyt, voorzitter van woningcorporatie De Alliantie, legt de Commissie hiermee 'een bom' onder het huidige volkshuisvestingsstelsel. ”Als Gemeenten en woningbouwcorporaties geen afspraken meer zouden mogen maken, heeft dat enorme gevolgen”, aldus Schuyt. “Het hek gaat dan van de dam.” De Alliantie is één van de zes private partijen die met de Gemeente Amersfoort eind jaren negentig het consortium Ontwikkelingsbedrijf Vathorst (OBV) vormden voor het woningbouwproject Vathorst. De Europese Commissie zette onlangs vraagtekens bij de wijze waarop de Gemeente Amersfoort de bodemsanering en de nieuwbouw in Vathorst heeft aanbesteed. Omdat het OBV de vorm heeft van een Publiek-Private Samenwerking (pps), dient het volgens de Commissie als een overheidslichaam te worden beschouwd en de Europese aanbestedingsregels in acht nemen. Ook op andere Vinex-locaties zijn pps-constructies tussen Gemeenten en woningcorporaties heel gebruikelijk. De vereniging van woningcorporaties Aedes is dan ook van mening dat de kritiek van de Commissie grote gevolgen zou kunnen hebben. “Er is veel onrust onder onze leden”, aldus een woordvoerder. “De overheid spoort corporaties aan om op deze wijze in nieuwbouw te investeren. Maar als de Commissie gelijk heeft, staat deze constructie ter discussie.” (19 april 2005, Het Financieel Dagblad)
14. Organiseren van besluitvorming Omdat de samenwerking tussen publieke partijen onderling en tussen publieke en private partijen intensiever wordt, staat besluitvorming centraal in de haalbaarheidsfase. Ook vanwege de hoeveelheid aan onderzoeken, activiteiten en overeenkomsten moet de projectleider aan het begin van de haalbaarheidsfase de benodigde besluiten inventariseren en met elkaar in verband brengen. Uiteindelijk resulteren al deze ‘deelbesluiten’ in een beslisdocument ter afronding van de haalbaarheidsfase en voorbereiding op de realisatiefase.
5.3 Beslisdocument haalbaarheidsfase De haalbaarheidsfase wordt afgesloten met een integraal beslisdocument. De volgende onderwerpen komen afhankelijk van het type project aan de orde: -
een Programma van Eisen;
-
ontwerp;
-
uitvoeringsplan;
-
resultaten meerwaarde en businesscase; 92
-
resultaten exploitatie met fasering;
-
resultaten onderzoeken en aangeven mogelijke vervolgonderzoeken;
-
kaart van het definitieve plangebied;
-
beschrijving contractuele relaties tussen partijen met verwijzing naar contracten;
-
bepaling juridische en planologische vervolgstappen en planning;
-
risicoparagraaf met gekwantificeerde risico’s en risicobeheersing;
-
indicatie van beheervormen in beheerplan wanneer project is opgeleverd;
-
aanbestedingsdocumenten (indien aan de orde);
-
toetsing realisatieplan aan projectplan.
5.4 Tips -
Bepaal nauwkeurig wat op welk moment moet gebeuren. Kunnen activiteiten parallel lopen of moeten ze allemaal na elkaar plaatsvinden?
-
Maak goede afspraken met de betrokken partijen over de verdeling van kosten in deze fase.
-
Regel als overheid dat de publiekrechtelijke procedures op orde zijn.
-
Laat de planontwikkeling gelijk opgaan met de financiële vertaling van het plan. De financiële consequenties van planmatige keuzen worden daarmee direct inzichtelijk. De haalbaarheid van het plan en optimalisaties gaan daarmee hand in hand.
-
Communiceer op basis van een communicatieplan. Gebruik de communicatie ook als middel om het project te versnellen.
-
Denk na over de benodigde flexibiliteit van afspraken. Ga dus geen programma’s van een project tot in het detail dichttimmeren voor een project met een looptijd van meer dan vijf jaar. Formuleer wel doelstellingen en procedures om in bepaalde situaties tot oplossingen te kunnen komen.
-
Gebruik ook in deze fase de risicoactoranalyse om doelstellingen, belangen en posities van partijen weer scherp te krijgen. Deze analyse is vervolgens weer de basis om de risico’s te bepalen en te verdelen. Voor de projectleider is het handig te weten dat partijen spraakzamer zijn buiten het groepsverband. Eén op één gesprekken leveren vaak meer informatie op.
-
Maak gebruik van een onderhandelingsdocument om besprekingen tussen partijen te kunnen vastleggen en later te gebruiken als projectgeheugen.
-
Zorg dat er een goede en continue relatie is tussen het project en de betrokken organisaties. Bij Gemeenten gaat het over de afstemming van het project met de lijnorganisatie. De mate waarin het project buiten de lijn is geplaatst of op afstand is geplaatst doet daar niet aan af. In de meeste gevallen (parkmanagement daargelaten) zal het project uiteindelijk weer overgedragen moeten worden aan de lijn om het beheer op te pakken.
-
In de haalbaarheidsfase (subfase ontwerp) dient al te worden nagedacht over het beheer van het project.
-
Maak zo snel mogelijk een goede digitale grondgebruikkaart op een maatvaste kadastrale ondergrond van het plangebied. Veel discussie in projecten gaat over het vaststellen van het plangebied. Wanneer het plangebied te laat in de haalbaarheidsfase wordt vastgesteld kan dit 93
leiden tot dubbelwerk, onduidelijkheden en vervelende discussies. Ook voor de financiële doorvertaling van het project voorkomt goed kaartmateriaal onduidelijkheden en fouten.
94
6. Realisatiefase 6.1 Inleiding In de realisatiefase zijn de beslismomenten grotendeels beperkt tot reguliere besluitvorming, bijvoorbeeld voor bouwvergunningen. Voor zover de overheid zelf (delen van) werken uitvoert, is een goede voortgangs- en budgetbewaking van belang. In deze fase wordt duidelijk of de afspraken tussen de partijen en de opgezette samenwerkingsconstructie functioneert. Worden de contractuele afspraken goed uitgevoerd? Loopt de samenwerking tegen situaties aan die niet in de contracten is voorzien? In de realisatiefase kan er verschil van inzicht ontstaan over de interpretatie van gemaakte afspraken. Zeker bij langlopende projecten kan een onderhandelingsdocument als collectief geheugen van onschatbare waarde zijn. In dit onderhandelingsdocument zijn de achtergronden van afspraken opgenomen. Het procesmanagement en de procesarchitectuur veranderen van het structureren van het besluitvormingsproces en de interacties tussen partijen naar het monitoren van de afspraken en de interacties. Simpel gezegd: doen partijen wat is afgesproken?
De realisatiefase is gericht op de uitvoering of invoering van de gekozen oplossing zoals is bepaald en vastgesteld tijdens de haalbaarheidsfase. Ook is bij aanvang van deze fase duidelijk wie, wat, wanneer gaat doen. Het is mogelijk dat in aanloop naar de realisatie al gronden zijn verworven en mogelijk bouwrijp zijn gemaakt. Wel moet het dan, mede gelet op de gekozen samenwerkingsvorm tussen partijen, duidelijk zijn, wie welk risico loopt.
6.2 Processtappen De mate van samenwerking tussen publieke en private partijen bepaalt over het algemeen het aantal procesactiviteiten in de realisatiefase. Hoe minder vergaand de samenwerking, des te meer partijen hun eigen activiteiten ontplooien. Heel simpel gesteld in een traditionele verhouding: de bouwer bouwt en de Gemeente geeft vergunningen af en de Provincie faciliteert. Wanneer partijen echter samenwerken in een grondexploitatiemaatschappij zullen afspraken meer moeten worden gecontroleerd, vindt er meer afstemming en communicatie plaats.
De volgorde voor het uitvoeren van de procesactiviteiten in de realisatiefase kan aan de hand van een aantal stappen worden gestructureerd. De stappen worden eerst samenvattend genoemd en vervolgens uitgewerkt per stap:
1. het operationaliseren van de uitvoeringsorganisatie; 2. uitvoeren van de aanbesteding van werken; 3. uitvoeren van de communicatie; 4. opstellen van de projectexploitatie; 95
5. monitoren van gemaakte afspraken in overeenkomsten; 6. beheersen project en procesrisico’s; 7. opstellen beheerovereenkomsten; 8. organiseren van besluitvorming over tenminste het opleveringsdocument en alle andere eindproducten op basis van het specifieke project.
1. Het operationaliseren van de uitvoeringsorganisatie Afhankelijk van de intensiteit van de samenwerking tussen publieke partijen onderling en publieke en private partijen zal het opzetten van de uitvoeringsorganisatie aan de orde zijn. De taken en bevoegdheden van deze organisatie zullen in het geval het een nieuwe organisatie betreft beschreven zijn in een samenwerkings- of realisatieovereenkomst. Onderstaand krantenbericht geeft aan wat kan gebeuren, als dit niet is gedaan. Daarnaast moet, als (een deel van) het project aanbesteed moet worden, bepaald worden of de uitvoeringsorganisatie (of één van de betrokken overheden) als aanbestedende dienst gaat optreden.
Aanleg metro door Amsterdam strandt onder Centraal Station
De bouw van de nieuwe metrolijn dwars door Amsterdam is vanwege een conflict tot stilstand gekomen onder het Centraal Station. De twee betrokken aannemers en de Gemeente staan lijnrecht tegenover elkaar en geven geen duimbreed toe. Intussen lopen de kosten hoog op. Mark van der Horst, de verantwoordelijke wethouder, zegt 'heel veel hoofdpijn' te krijgen van het conflict, dat volgens hem is te wijten aan 'een gebrek aan inventiviteit' bij de uitvoerders, de bouwbedrijven Strukton en Van Oord. De twee aannemers weigeren commentaar. Van der Horst kan niet zeggen wanneer en door wie de werkzaamheden worden voltooid. De nieuwe metro, de Noord-Zuidlijn, kost 1,6 miljard euro en moet eind 2011 klaar zijn. Met de aanleg is twee jaar geleden begonnen, in de tussentijd moest het budget al met een kleine 100 miljoen worden vergroot. (2005-03-25, Volkskrant)
2. Uitvoering aanbesteding Bij grootschalige pps-projecten kan het volgens de Europese richtlijnen werken en diensten verplicht zijn om het project Europees aan te besteden. Ook als het volgens de richtlijnen niet wettelijk verplicht is om aan te besteden, kan het voordelen opleveren om Europees aan te besteden, zoals transparantie en concurrentie. Belangrijk is de aanbesteding reeds in de haalbaarheidsfase voor te bereiden, zodat de realisatiefase voorspoedig kan worden doorlopen. Vertraging van het project gaat in de realisatiefase namelijk direct geld kosten.
3. Uitvoering van de communicatie De communicatie van het project richt zich in de realisatiefase op het informeren van de betrokken partijen en omgeving over de voortgang van het project. Daarnaast is de verkoop van de woningen, de afzet van kantoren en winkels voor de realiserende partij van groot belang. Voor de publieke partijen geldt dat inspraakmogelijkheden ten gevolge van de te nemen besluiten en van de te verlenen vergunningen goed georganiseerd moeten worden. In realisatieovereenkomsten 96
wordt het goed organiseren van deze publiekrechtelijke taken als verantwoordelijkheid van overheden opgenomen.
4. Opstellen van projectexploitatie De contractexploitatie voor de gronden en opstallen verandert van een voor-calculatorische exploitatie in een projectexploitatie. Dit betekent dat de exploitatie een administratie wordt van kosten en opbrengsten. De resultaten worden vergeleken met de budgetten en resultaten zoals opgenomen in de contractexploitatie. De planeconoom, die vanaf de initiatieffase betrokken is en die hiervoor verantwoordelijk is, beheert de projectexploitatie en informeert de betrokkenen binnen de uitvoeringsorganisatie in het geval er afwijkingen optreden die buiten de afgesproken bandbreedte liggen.
5. Monitoren van gemaakte afspraken in overeenkomsten De overeenkomsten bevatten allerlei (procedurele) afspraken over de realisatie van het project. Bij de uitvoering zal de projectleider hierop moeten terugvallen om te controleren of de uitvoering conform deze afspraken verloopt. De contractexploitatie is daarbij een belangrijke informatiebron. De partijen leggen daarbij een koppeling tussen de voorcalculatorisch bepaalde kosten en opbrengsten en de gerealiseerde kosten en opbrengsten in de projectexploitatie. Op basis van de overeenkomsten kunnen de partijen, in het geval van een afwijking, bepalen wat de consequenties zijn.
TOM verkoopt eerste gronden voor glastuinbouw
Den Bosch- Na 2,5 jaar beleeft de Tuinbouw Ontwikkelingsmaatschappij (TOM) bijna haar eerste successen. Binnenkort verkoopt de TOM de eerste gronden aan een tuinder in Sprang-Capelle en een in Someren. Maar directeur Piet Janmaat is niet onverdeeld enthousiast, zo bleek op het seminar dat de TOM organiseerde, vorige week donderdag in Den Bosch. In 2002 werd de TOM opgericht als publiekprivate samenwerking tussen de Provincie Brabant en ZLTO. De TOM heeft tot 2012 de tijd om twee doelstellingen te behalen: de ontwikkeling van 350 hectare duurzame glastuinbouwlocaties en de verplaatsing of sanering van zo'n vijftig glastuinbouwbedrijven in kwetsbare gebieden. Inmiddels zijn er 13 projecten van de grond gekomen, in samenwerking met tuinders en gemeentes. "We beschikken nu over bijna 300 hectare grond via opties of directe aankoop op zes locaties in Brabant", zie Janmaat. "En we staan op het punt 25 hectare te verkopen aan de eerste twee tuinders, en later dit jaar nog in totaal veertig hectare in deze plaatsen." Ook heeft de TOM een BV opgericht met tuinders en Gemeente Deurne voor het ontwikkelen van minimaal 75 hectare glas. Deze week is dit in de gemeenteraad van Deurne aan de orde geweest. Maar het is niet allemaal halleluja, zo liet Janmaat in zijn speech weten. "Voor het saneren en verplaatsen van bedrijven zijn we niet verder gekomen dan de aankondiging van de ruimte-voorruimteregeling voor de tuinbouw door de Provincie. En het planologisch proces valt ook niet mee. De ambtelijke molens zijn enorm traag." Janmaat sprak zijn waardering uit voor de Gemeente Deurne, Laarbeek, Someren, Waalwijk en sinds kort ook Steenbergen die hun nek uitsteken voor 97
de duurzame glastuinbouw. "Helaas hebben we nog diverse Gemeenten voor ons te winnen. In de praktijk wordt er vaak geen invulling gegeven aan de door de Provincie aangewezen glastuinbouwgebieden en hebben de Gemeenten het laatste woord." Vooral in Midden-Brabant lopen de ontwikkelingen voor de glastuinbouw stroef, zo benadrukte ook ZLTO-voorzitter Antoon Vermeer. "Er zijn daar wel projecten van de TOM, maar die zijn kleinschalig. Het blijft hangen en wurgen in gebieden rond Tilburg, Breda en Dongen. Er gebeurt hier te weinig, er is geen aandacht voor de glastuinbouw." "Dongen levert al forse bijdragen in glas", reageerde Joop Veldhoven, wethouder van Dongen. "Een Gemeente vertegenwoordigt haar burgers. We moeten draagvlak creëren, bijvoorbeeld door een extra groenstrook. Dat is voor de TOM lastiger te realiseren. Wij bewandelen niet de rechte weg, dat kost meer tijd".Vermeer bleef bij zijn kritiek, maar ziet het als positief dat Dongen kennelijk verder is dan hij wist. "Wel moeten we in het kostenaspect duidelijk maken wat de maatschappelijke kosten precies zijn. Die kun je niet doorberekenen in de prijs per m2 die de tuinder moet betalen. (Zuidland van 21-01-05)
6. Beheersen project en procesrisico’s Logisch vervolg van het monitoren van de afspraken is ook het beheersen van de project- en procesrisico’s. De overeenkomsten zullen aangeven welke partij verantwoordelijk is voor de beheersing van een bepaald risico en welke partij dat risico loopt.
7. Opstellen beheerovereenkomsten In het geval er sprake is van parkmanagement (bedrijventerreinen) of het beheer en exploitatie van parkeervoorzieningen moeten afspraken worden gemaakt over het beheer en de exploitatie. Bij parkmanagement is het van belang dat bij de uitgifte van de kavels met de afnemer al afspraken worden gemaakt. Bij parkeervoorzieningen hebben de overeenkomsten in het geval van een private exploitatie naast uiteraard de financiële kant van de afspraak, ook de tarifering als belangrijke afspraak.
8. Organiseren van besluitvorming De besluitvorming in de realisatiefase is minder complex dan in de haalbaarheidsfase. De besluitvorming wordt vaak weer complexer als blijkt dat de afzet van de functies tegenvalt en het project planinhoudelijk onder druk komt te staan. Dit kan betekenen dat herontwikkeling van het project moet plaatsvinden. De overeenkomsten moeten in deze gevallen uitsluitsel geven over de wijze waarop dit dan dient plaats te vinden.
6.3 Beslisdocument realisatiefase De realisatiefase wordt wederom afgesloten met een beslisdocument. Dit document kent een evaluerend en toetsend karakter. Het betreft immers de projectafsluiting. De volgende onderdelen kunnen hierin worden opgenomen: -
toetsen en controleren van afspraken en eisen uit het realisatieplan met betrekking tot bijvoorbeeld milieu, duurzaam bouwen en bouwrijp maken; 98
-
aangepaste projectbegroting wanneer daar wegens de eerder opgestelde contractexploitatie aanleiding toe bestaat (meer en minderwerk, onvoorzien);
-
evaluatierapport;
-
overdracht van gronden ten behoeve van het openbare gebied.
6.4 Tips -
Continuïteit van bezetting aan beide zijden is van groot belang, zeker bij langlopende projecten. Anders brokkelt het collectieve geheugen van een project af. Een onderhandelingsdocument kan gebruikt worden om de intentie van afspraken gemaakt in het verleden terug te kunnen halen.
-
Zorg ervoor dat de interactie tussen de samenwerkingspartijen in de realisatiefase georganiseerd blijft. Schep met andere woorden een platform waar uitvoeringsproblemen kunnen worden besproken.
-
Ben zeer alert op de beheersing van de risico’s.
-
Transparantie in werken en rekenen vergroot het inzicht in de resultaten die partijen boeken; iedereen is voor redelijke oplossingen, maar je moet wel kunnen beoordelen of het redelijk uitvalt.
-
Partijen moeten investeren in de onderlinge relaties en dus ook een podium creëren, bijvoorbeeld een stuurgroep, waar de doelen van het project in de gaten worden gehouden en afgestemd op de belangen van de partijen onderling.
99
7. Beheerfase 7.1 Inleiding In de beheerfase is de projectrealisatie afgerond. Dit betekent dat er een overdracht is van het resultaat, de woningen naar de kopers, de winkels naar de beleggers of particuliere eigenaren, het park naar de Gemeente et cetera. Bij parkeergarages en bedrijventerreinen gebeurt het steeds vaker dat het beheer en de exploitatie wordt overgedragen naar een private partij of onderneming.
Bij parkmanagement (bedrijventerreinen) draagt de Gemeente het beheer van de openbare ruimte en het bijbehorende budget van het bedrijventerrein over aan de parkmanagementorganisatie. Voorbeelden zijn: Schiphol Rijk, Waalwijk-Haven VII, Nieuwegein-Het Klooster, HoofddorpTranspolis Park, Hengelo-Westermaat en Amsterdam-Teleport.
Ook parkeergarages en het openbaar straat parkeren wordt in toenemende mate overgedragen aan marktpartijen. De Gemeente Eindhoven heeft middels een pps haar parkeergarages in de markt gezet. Ook Maastricht heeft een samenwerking met een private parkeerexploitant.
De exploitatie/beheerfase is gericht op het beheer en onderhoud van de uitgevoerde oplossing, tenzij ingrijpende ontwikkelingen nieuwe planvorming noodzakelijk maken.
7.2 Processtappen Het processchema geeft aan welke procesactiviteiten er in de beheerfase moeten worden verricht. Het project is in principe klaar en soms alleen nog in termen van beheertaken een samenwerking tussen partijen. De volgorde voor het uitvoeren van de procesactiviteiten in de beheerfase kan aan de hand van een aantal stappen worden gestructureerd. Dit betekent niet dat ieder project als zodanig verloopt.
1. het operationaliseren van de beheerorganisatie of overdracht aan de bestaande beheerorganisatie; 2. overleg met gebruikers, bewoners en winkeliers; 3. monitoren van gemaakte afspraken in overeenkomsten; 4. opstellen van beheerexploitatie; 5. beheersen project en procesrisico’s; 6. organiseren van besluitvorming.
100
1. Het operationaliseren van de beheerorganisatie of overdracht aan de bestaande beheerorganisatie Afhankelijk van de gemaakte afspraken moet een nieuwe beheerorganisatie worden opgezet of vindt overdracht plaats aan de bestaande beheerorganisatie. Bij overdracht aan de bestaande beheerorganisatie zullen ook afspraken moeten worden gemaakt over de wijze van onderhoud.
2. Overleg met gebruikers, bewoners en winkeliers Hoe intensiever het gebied wordt gebruikt hoe belangrijker de afstemming over het gebruik. Overleg met betrokken partijen is daarom gewenst ook in termen van het verhelpen van gebreken na de oplevering. Indien er woningen worden gerealiseerd dient ook met de bewoners van deze woningen overlegd te worden. Bij koopwoningen loopt dit vaak via een kopersvereniging waarin de bewoners georganiseerd zijn. Bij huurwoningen loopt het overleg vaak via huurdersverenigingen of bewonersorganisaties. Belangrijk is om een structureel karakter aan het overleg te geven, dus ook nadat het gebied ‘geen project’ meer is.
Provincie Limburg gaat voor vernieuwend Parkmanagement bedrijventerreinen
De Provincie Limburg maakt werk van bedrijventerreinen. Parkmanagement is daar een belangrijk onderdeel van. Parkmanagement wil zeggen samen met ondernemers werken aan een goede kwaliteit en beheer van de terreinen. Als leidraad voor Gemeenten en bedrijven hebben Gedeputeerde Staten de nota ‘Uitgangspunten Parkmanagement’ vastgesteld. “Hiermee geven we een stevige impuls aan parkmanagement; wat we nastreven is nu duidelijk en we maken er werk van”, aldus gedeputeerde Martin Eurlings. Uitgangspunten voor de Provincie zijn draagvlak en samenwerking bij ondernemers en Gemeenten, structurele financiering en lef en ambitie. Alle partijen onderstrepen het belang van parkmanagement. Verbetering van veiligheid, kwaliteit en imago is essentieel voor een hoogwaardig bedrijventerrein. Daarmee levert parkmanagement een belangrijke bijdrage aan een goed economisch vestigingsklimaat. (2005-01-25, Provincie Limburg)
3. Monitoren van gemaakte afspraken in overeenkomsten Ook in de beheerfase moet er een controle plaatsvinden van de gemaakte afspraken. Vaak zullen de banden tussen de partijen minder intensief zijn, maar in het geval er voortdurende relaties zijn, is afstemming noodzakelijk. Zeker bij grote projecten zullen de realisatiefase en beheerfase naast elkaar kunnen gaan lopen. Bepaalde planonderdelen zullen immers eerder zijn opgeleverd.
4. Opstellen van beheerexploitatie De exploitant van de voorzieningen stelt een beheerexploitatie op om de toekomstige kosten en opbrengsten in beeld te brengen. Deze beheerexploitatie is een administratief model. De exploitant zal bij het aangaan van de beheerovereenkomst al hebben berekend wat de toekomstige resultaten zullen zijn. Op basis hiervan heeft hij namelijk zijn investeringsbeslissing genomen.
101
5. Beheersen project en procesrisico’s De risico’s zijn van een andere orde dan in de realisatiefase. In de beheerovereenkomst zullen afspraken zijn gemaakt voor welke partij het risico is indien opbrengsten en kosten van de exploitatie tegenvallen.
6. Organiseren van besluitvorming over tenminste het overdrachtsdocument en alle andere eindproducten op basis van het specifieke project De besluitvorming is gericht op de afsluiting van het project op alle fronten. Alle beslisdocumenten zullen als input dienen voor het overdrachtsdocument.
7.3 Beslisdocument exploitatie- en beheerfase Het betreft de eindafsluiting en bevat de volgende onderdelen: -
financiële eindcalculatie; beheerplan; beheer- en onderhoudsplanning; overdracht project(delen) aan beheerorganisatie; projectevaluatie opstellen.
7.4 Tips -
Het vroegtijdig nadenken over het beheer, kan kostenefficiëntie opleveren, andere contracten met betrokken partijen betekenen, of een gewijzigd ontwerp.
-
Na de oplevering van een project is het van belang om een goed onderscheid te maken tussen de verschillende rollen: eigenaar, exploitant, beheerder. Dit omdat deze rollen niet door dezelfde organisatie hoeven te worden ingevuld. Dit betekent dan verschillende verantwoordelijkheden die goed moeten worden onderscheiden en beschreven.
102
Bijlage 1. Contactorganisaties voor meer informatie Ministerie van Financiën Kenniscentrum PPS
Korte Voorhout 7, Postbus 20201 2500 EE Den Haag T: (070) 342 8039 (secretariaat) F: (070) 342 7933 M:
[email protected]
DLG PPS bureau Dienst Landelijk Gebied
Herman Gorterstaat 5, Postbus 2002, 3502 LA Utrecht T: 030 - 275 68 57 F: 030 - 275 69 99 M:
[email protected]
Interprovinciaal Overleg (IPO)
Muzenstraat 61, Postbus 16107, 2500 BC Den Haag T: (070) 888 12 12 F: (070) 888 12 80 M:
[email protected]
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
Nassaulaan 12, Postbus 30435, 2500 GK Den Haag T:070 - 3738393 F: 070 - 3635682 M:
[email protected]
Unie van Waterschappen
Koningskade 40, Postbus 93218, 2509 AE Den Haag T: 070 3519751 F: 070 3544642 M:
[email protected]
I
Bijlage 2. Samenvatting handleidingen Gemeenten
De volgende handleidingen voor pps gebiedsontwikkeling voor Gemeenten zijn beschikbaar via pps.minfin.nl: Publiek-publieke samenwerking Bij pps-projecten zijn vaak meerdere bestuurslagen betrokken met verschillende belangen. Hierdoor laat de afstemming tussen de verschillende overheidsonderdelen vaak te wensen over. Om een pps-project succesvol te laten verlopen, is het daarom van belang dat de overheid zich organiseert en vastlegt wat haar doelstelling en standpunt is. Publiek-publieke samenwerking wordt daarom vaak bekroond met een publiek-publieke overeenkomst. Deze handleiding laat zien in welke fasen publiek-publieke samenwerking een rol speelt en hoe men tot een intentieovereenkomst of een bestuursconvenant komt. Ook worden hiervan praktijkvoorbeelden weergegeven. Marktconsultatie In deze handleiding wordt ingegaan op het begrip marktconsultatie en over hoe en in welk stadium van de projectvoorbereiding dit instrument het meest effectief kan worden ingezet. Ook wordt inzicht gegeven in de verhouding tussen de (informele) marktconsultatie en de (formele) aanbestedingsregels. De brochure biedt een checklist voor publieke partijen die overwegen een marktconsultatie te organiseren ter voorbereiding op de mogelijke aanbesteding van een groot publiek-privaat project. Europese aanbesteding bij pps bij gebiedsontwikkeling Door gebruik van deze handleiding kunnen betrokken overheden beoordelen welke onderdelen van een pps-project moeten of kunnen worden aanbesteed en hoe deze aanbesteding het beste georganiseerd kan worden. Selectie private partijen Indien de Europese regelgeving niet van toepassing is, doen overheden er toch verstandig aan om de selectie in concurrentie te verrichten. Hierdoor kan door middel van vergelijking de beste private samenwerkingspartner geselecteerd worden. Deze handleiding laat zien hoe men dit aanpakt en welke nationale regelgeving hierbij in acht gehouden moet worden. Eerst wordt aandacht besteed aan de voorbereiding van de selectie en het juridisch kader. Vervolgens wordt beschreven hoe een projectleider het selectieproces moet aanpakken, met hierbij aandacht voor de kwalificatiefase, gunningfase en de bijbehorende criteria. Afgesloten wordt met twee voorbeelden: een voorbeeld van een intentieovereenkomst die na een selectie gesloten kan worden en een uitwerking van de gunningcriteria. Benefit Sharing Benefit Sharing (BS) is een relatief nieuw instrument voor de ‘zakelijke’ overheid, waarbij de financiële relatie tussen een overheid en een project geregeld wordt. De handleiding richt zich op II
BS-arrangementen die zijn gekoppeld aan subsidieverstrekking. Waar pps zich bezighoudt met de totale relatie tussen de overheid en private partijen bij een project, regelt BS slechts de financiële relatie tussen overheid en een project. Hiermee is BS het financiële sluitstuk van een betrokkenheid van een overheid bij een project. Het doel van BS is evenwichtige en doelmatige verhouding tussen subsidieverstrekking aan een project en de met een project beoogde en in een project bereikte effecten. Door middel van een stappenplan laat de handleiding zien hoe BS toegepast kan worden. Tevens laat het zien uit welke afspraken een BS-overeenkomst bestaat en is een voorbeeld van een subsidiebesluit met BS opgenomen. Financiële modellen Een goede financiële onderbouwing bij een project is van groot belang voor de bepaling van risico’s, maar ook voor bestuurders bij bepaling van de haalbaarheid. Deze handleiding neemt de lezer mee door de verschillende financiële modellen die bij pps bij gebiedsontwikkeling gehanteerd worden (grondexploitatie, opstalexploitatie en koppeling hiervan). De manier waarop deze methodes gehanteerd worden en welke methode in welke situatie geschikt is wordt toegelicht. Uiteindelijk wordt afgesloten met een aantal rekenvoorbeelden van financiële modellen.
Risicomanagement bij pps bij gebiedsontwikkeling Projectleiders zijn zich vaak wel bewust van de risico’s maar toch wordt risicomanagement vaak niet adequaat toegepast. Deze handleiding geeft verschillende benaderingen van risicomanagement en de bijpassende methodes van risicoanalyse aan. Dit wordt per fase behandeld: zo wordt per fase weergegeven wat de belangrijkste risicosoorten zijn en welke analysemethoden hierbij het beste passen. Van deze analysemethoden worden vervolgens de kenmerken en voor- en nadelen weergegeven, zodat de lezer kan bepalen welke risicoanalysemethode voor het betreffende project het meest geschikt is. Zodra de risico’s met behulp van een risicoanalyse bepaald zijn, wordt ingegaan op de beheersmaatregelen die getroffen kunnen worden om de risico’s in de hand te houden. Uiteindelijk wordt de handleiding afgesloten met drie casussen waarin de invulling van het risicomanagement en de keuze van de verschillende risicoanalysemethoden worden beschreven. Deze handleiding is in samenwerking met het pps-bureau landelijk gebied van het Ministerie van LNV tot stand gekomen. Samenwerkingsmodellen en juridische vormgeving Bij pps gaat het om samenwerking tussen diverse partijen. Om deze samenwerking succesvol te laten plaatsvinden is een geschikt samenwerkingsmodel van groot belang. In deze handleiding worden criteria aangegeven voor de keuze van een samenwerkingsmodel. Hierbij is er aandacht voor de fase waarin men zich bevindt. De kenmerken van de samenwerkingsmodellen en de bijbehorende overeenkomsten worden besproken en vervolgens wordt ingegaan op de juridische vormgeving van het gekozen samenwerkingsmodel. Zo worden het bouwclaim-model, jointventure, en het concessiemodel behandeld. Na het lezen van deze handleiding kan de projectleider bepalen of samenwerking met private partijen wenselijk is, wanneer de samenwerking gezocht moet worden en hoe deze samenwerking vormgegeven moet worden.
III
Colofon
Deze handleiding is opgesteld door het Kenniscentrum PPS in samenwerking met Akro Consult. Alle intellectuele eigendomsrechten van deze handleiding behoren toe aan het Ministerie van Financiën. Deze handleiding mag niet zonder toestemming van het Kenniscentrum PPS verveelvoudigd worden. Aan de inhoud van deze handleiding kunnen geen rechten worden ontleend. Het Kenniscentrum PPS is niet aansprakelijk voor drukfouten en/of onvolledigheden in de tekst.
Ministerie van Financiën Kenniscentrum PPS Postbus 20201 2500 EE Den Haag 1e versie, juli 2005
