Spoorzones. Integrale gebiedsontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit. Drs. Robert Lautenbach

Spoorzones Integrale gebiedsontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit

Drs. Robert Lautenbach

Master thesis, Amsterdam School of Real Estate, Universiteit van Amsterdam. Trefwoorden: integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit, procesmanagement, Winterswijk, ’s-Hertogenbosch. ISBN: 978-90-9023451-9 © Teksten R. Lautenbach, Amsterdam 2008. Niets uit deze uitgave mag vermenigvuldigd worden en / of openbaar gemaakt worden door middel van druk, fotokopie, microfilm of welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur. E-mail auteur: [email protected] Foto’s omslag: DS Landschapsarchitecten, Gemeente Winterswijk, Gemeente ’s-Hertogenbosch, Movares. Drukwerk: Gildeprint Drukkerijen, Enschede.

2

Spoorzones Integrale gebiedsontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit

Drs. Robert Lautenbach Onder begeleiding van:

Prof. dr. G.P.M.R. Dewulf Professor Planvorming en Conceptontwikkeling Universiteit Twente

Thesis Master of Science in Real Estate (MSRE) Augustus 2008

Universiteit van Amsterdam

3

4

‘Kwaliteit is geen toneel. Het is een gewoonte.’ Aristoteles 384vC-322vC, Grieks filosoof en wetenschapper, leerling van Plato en leraar van Alexander de Grote

5

Inhoudsopgave

8

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave DEEL 1. ONDERZOEKSKADER ......................................................................................................... 15 1. INLEIDING ........................................................................................................................................ 15 1.1. AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK .............................................................................................. 15 1.2. DOEL- EN PROBLEEMSTELLING VAN HET ONDERZOEK ..................................................................... 16 1.3. LEESWIJZER ................................................................................................................................. 17

DEEL 2. METHODOLOGIE .................................................................................................................. 21 2. METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ................................................................................ 21 2.1. INLEIDING..................................................................................................................................... 21 2.2. ONDERZOEKSSTRATEGIE .............................................................................................................. 21 2.3. ONDERZOEKSOPTIEK ....................................................................................................................23 2.4. VOORONDERZOEK: DE PROBLEEMANALYSE .................................................................................... 24 2.5. MODELMATIGE OPBOUW ............................................................................................................... 24 2.6. BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT VAN HET ONDERZOEK ............................................................... 25 2.7. TOT SLOT: DE VERWERKING .......................................................................................................... 27

DEEL 3. CONCEPTUEEL KADER ...................................................................................................... 31 3. INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING: EEN RELATIEF NIEUW ACADEMISCH BEGRIP...... 31 3.1. INLEIDING..................................................................................................................................... 31 3.2. INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING: EEN NADERE VERKENNING ...................................................... 31 3.3. HERONTWIKKELING VAN EEN SPOORZONE; EEN COMPLEXE OPGAVE ................................................ 32 3.3.1. Inhoud................................................................................................................................. 32 3.3.2. Proces & partijen ................................................................................................................ 32 3.3.3. Context ............................................................................................................................... 33 3.3.4. Sturing ................................................................................................................................ 33 3.3.5. Ambitieuze plannen............................................................................................................ 33 3.3.6. Economische omstandigheden .......................................................................................... 33 3.4. STAPPEN IN DE PLANVORMING ...................................................................................................... 34 3.4.1. Initiatief ............................................................................................................................... 34 3.4.2. Voorbereiding of planvormingsfase....................................................................................34 3.4.3. Realisatie............................................................................................................................ 34 3.4.4. Exploitatie / gebruik ............................................................................................................ 35 3.5. BELANGEN IN HET PROCES VAN INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING ................................................ 35 3.5.1. ‘Stakeholders’ en ‘shareholders’ ........................................................................................ 35 3.5.2. Private belanghebbenden .................................................................................................. 35 3.5.3. Publieke belanghebbenden................................................................................................ 36 3.5.4. Burgers en belangengroeperingen..................................................................................... 36 3.6. TOT SLOT: INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING; EEN COMPLEX PROCES ........................................... 36 4. WAT IS RUIMTELIJKE KWALITEIT? EEN NADERE VERKENNING............................................ 38 4.1. INLEIDING..................................................................................................................................... 38 4.2. KWALITEIT VAN SPOORZONES ....................................................................................................... 38 4.3. RUIMTELIJKE KWALITEIT, NADER VERKEND ..................................................................................... 39 4.4. VERSCHILLENDE DEFINITIES VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT: EEN VERGELIJKING .................................. 41 4.5. REALISEREN VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT ...................................................................................... 42 4.5.1. Hoge kwaliteit via het realiseren van een verleidelijk beeld............................................... 43 4.5.2. Hoge kwaliteit via een integraal plan..................................................................................43 4.5.3. Hoge kwaliteit via een objectieve checklist ........................................................................ 43 4.5.4. Hoge kwaliteit via procesmanagement .............................................................................. 44 4.5.5. Hoge kwaliteit via kwaliteitsmanagement........................................................................... 44 4.6. TOT SLOT: PLAATSBEPALING VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT BINNEN HET ONDERZOEK ......................... 44

9

Inhoudsopgave

5. ORGANISATIE VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT........................................................................... 46 5.1. INLEIDING..................................................................................................................................... 46 5.2. ORGANISATIESTRUCTUREN EN RUIMTELIJKE KWALITEIT .................................................................. 46 5.3. MANAGEMENTSTRUCTUREN EN DE GEVOLGEN VOOR DE BEHEERSING VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT ... 48 5.4. PROCESMANAGEMENT, NADER VERKEND ....................................................................................... 49 5.4.1. Procesmanagement, nader gedefinieerd ........................................................................... 50 5.4.2. Procesmanagement en het managen van ruimtelijke kwaliteit .......................................... 51 5.4.3. De stake- en shareholders: verschillende percepties en doelen ....................................... 51 5.4.4. Organisatie, procedures en verschillende benaderingswijzen........................................... 52 5.4.5. Inhoudsniveau .................................................................................................................... 53 5.5. PROCESMANAGEMENT EN RUIMTELIJKE KWALITEIT IN SAMENHANG .................................................. 53 5.6. TOT SLOT: HET FRAMEWORK OF ANALYSIS ..................................................................................... 54

DEEL 4. DE ONDERZOEKSRESULTATEN........................................................................................ 59 6. CASUS WINTERSWIJK ................................................................................................................... 59 6.1. INLEIDING..................................................................................................................................... 59 6.2. ONTSTAANSGESCHIEDENIS SPOORZONE WINTERSWIJK .................................................................. 59 6.3. STAPPEN IN DE PLANVORMING IN WINTERSWIJK ............................................................................. 61 6.3.1. Initiatief ............................................................................................................................... 62 6.3.2. Voorbereiding of planvormingsfase....................................................................................63 6.3.3. Realisatie............................................................................................................................ 65 6.3.4. Exploitatie- / gebruik........................................................................................................... 66 6.4. BELANGEN IN HET PROCES VAN INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING IN WINTERSWIJK ...................... 68 6.4.1. De stake- en shareholders ................................................................................................. 68 6.4.2. De private belangen ........................................................................................................... 68 6.4.3. De publieke belangen......................................................................................................... 68 6.5. RUIMTELIJKE KWALITEIT IN WINTERSWIJK ...................................................................................... 69 6.5.1. Analyse van ruimtelijke kwaliteit......................................................................................... 71 6.5.2. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit ............................................................................... 72 6.6. ORGANISATIE VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT IN WINTERSWIJK ........................................................... 72 6.6.1. Organisatiestructuur en ruimtelijke kwaliteit....................................................................... 73 6.6.2. Procesmanagement ........................................................................................................... 74 6.7. TOT SLOT: DE ORGANISATIE VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT TER DISCUSSIE ......................................... 76 7. CASUS ’S-HERTOGENBOSCH ......................................................................................................77 7.1. INLEIDING..................................................................................................................................... 77 7.2. STAPPEN IN DE PLANVORMING IN ’S-HERTOGENBOSCH ................................................................... 77 7.2.1. Initiatief ............................................................................................................................... 78 7.2.2. Voorbereiding of planvormingsfase....................................................................................79 7.2.3. Realisatie............................................................................................................................ 79 7.2.4. Exploitatie / gebruik ............................................................................................................ 80 7.3. BELANGEN IN HET PROCES VAN INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING IN ’S-HERTOGENBOSCH ............ 80 7.3.1. De stake- en shareholders ................................................................................................. 80 7.3.2. De private belangen ........................................................................................................... 80 7.3.3. De publieke belangen......................................................................................................... 81 7.4. RUIMTELIJKE KWALITEIT IN ’S-HERTOGENBOSCH ............................................................................ 83 7.4.1. Analyse van de ruimtelijke kwaliteit.................................................................................... 83 7.4.2. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit ............................................................................... 85 7.5. ORGANISATIE VAN RUIMTELIJKE KWALITEIT IN ’S-HERTOGENBOSCH ................................................. 86 7.5.1. Organisatiestructuur en ruimtelijke kwaliteit....................................................................... 86 7.5.2. Procesmanagement ........................................................................................................... 87 7.6. TOT SLOT: RUIMTELIJKE KWALITEIT IN WINTERSWIJK EN ’S-HERTOGENBOSCH, EEN VERGELIJKING .... 89

10

Inhoudsopgave

DEEL 5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN.................................................................................. 95 8. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ............................................................................................ 95 8.1. INLEIDING..................................................................................................................................... 95 8.2. TERUGKOPPELING VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN NAAR DE CENTRALE ONDERZOEKSVRAGEN ..... 95 8.3. AANBEVELINGEN ..........................................................................................................................97 8.3.1. Ruimtelijke kwaliteit via een ambitieus plan of juist een bescheiden concept? ................. 97 8.3.2. Heroriëntatie op de projectaanpak en organisatieen besturingsstructuur ....................... 98 8.3.3. Synthese: op weg naar een nieuw proces van gebiedsontwikkeling ............................... 100 8.4. IMPLEMENTEREN VAN DE AANBEVELINGEN: VERBEREN OF VERNIEUWEN? ...................................... 102 8.4.1. Barrières en voorwaarden ................................................................................................103 8.5. TOT SLOT ................................................................................................................................... 104

DEEL 6. SAMENVATTING EN DANKWOORD ................................................................................. 109 9. SAMENVATTING ........................................................................................................................... 109 10. DANKWOORD.............................................................................................................................. 113

DEEL 7. LITERATUUR EN BIJLAGEN .............................................................................................117 LITERATUUR ..................................................................................................................................... 117 BIJLAGE 1: OVERZICHT GESPREKSPARTNERS EN VRAGENLIJST ......................................... 122 BIJLAGE 2: GEBRUIKTE BRONNEN...............................................................................................124 BIJLAGE 3: MASTERPLAN, ONDERDEEL SPOORZONE .............................................................125

11

Deel 1

Onderzoekskader – Deel 1

Onderzoekskader

13

Deel 1- Onderzoekskader

14


Deel 1. Onderzoekskader 1. Inleiding Dit eerste hoofdstuk van de master thesis heeft een inleidend karakter. Eerst wordt ingegaan op de aanleiding tot het onderzoek. Vervolgens worden de centrale onderzoeksvragen en de doelstelling van het onderzoek weergegeven. Afgesloten wordt met een leeswijzer.

1.1. Aanleiding voor het onderzoek Ontwikkeling van spoorzones, ook wel stationslocaties genoemd, staat in de belangstelling. Op 15 oktober 2007 werd door het Ministerie van VROM het volgende persbericht uitgevaardigd: ‘Minister Cramer (Ruimte en Milieu) en president-directeur Aad Veenman van de Nederlandse Spoorwegen hebben de handen ineen geslagen om ontwikkeling van verouderde spoorzones op gang te brengen. Zij nemen het initiatief om samen met betrokken gemeenten en ProRail de haalbaarheid van binnenstedelijke ontwikkeling te onderzoeken. Door efficiënt om te gaan met de beschikbare ruimte en oude (bedrijven)terreinen te herstructureren kan extra ruimte worden gemaakt voor woningbouw, kantoren, winkels en andere voorzieningen’ (Ministerie van VROM, 2007). Een goed voorbeeld van zo’n verouderde spoorzone ligt in Winterswijk. Vanuit het centrum, rondom de markt, is Winterswijk in het verleden gegroeid in de richting van het spoor en (in een later stadium) naar het noorden. De stad heeft een concentrische opbouw waarbij de bebouwing als taartpunten wijzen naar het centrum. De spoorzone raakt aan de zuidzijde het centrumgebied en doorsnijdt als het ware de concentrische ruimtelijke opbouw. In de eerste helft van de vorige eeuw was de spoorzone de economische motor van Winterswijk doordat Winterswijk zich had ontwikkeld tot een spoorwegknooppunt op de verbinding tussen Nederland en het Ruhrgebied. Nu deze spoorwegfunctie is komen te vervallen en het spoor slechts wordt gebruikt voor personenvervoer naar Zutphen en Arnhem, resteert een kale open plek in het stedelijk weefsel. De spoorzone is hierdoor te beschouwen als een verstoring in de ruimtelijke opbouw van Winterswijk, zeker gezien de maat die de spoorzone inneemt in de kern. Deze verstoring van de ruimtelijke opbouw wordt daarnaast versterkt door de barrièrewerking en het monotone karakter dat van de spoorzone uitgaat. Er zijn weinig verbindingen met omliggende gebieden en woonfuncties zijn elders in de stad ontwikkeld. Er resteert slechts een enkele grootschalige bedrijfsfunctie. Dit is een ontwikkeling die in vele plaatsen in Nederland in de tweede helft van de vorige eeuw heeft plaatsgevonden. Woon- en werkfuncties zijn veelal gescheiden van elkaar ontwikkeld. Werkfuncties hebben een plaats gekregen op bedrijventerreinen aan de rand van de stad. Er resteren woonwijken waar weinig tot geen bedrijvigheid is en bedrijventerreinen waar ‘s – avonds de beveiligingsbedrijven voor de enige activiteit zorgen. Deze bedrijventerreinen worden al langer slecht gewaardeerd door gebruikers en ook investeerders (Jacobs, 1989; Louw, 2004). Ook in Winterswijk. Vanuit deze ontwikkelingen en het feit dat de milieudruk van veel bedrijfscategorieën daalt, wil de gemeente de spoorzone herontwikkelen van een gebied met hoofdzakelijk bedrijfsmatige functies 1 naar een gebied waar zowel woon-, werk- als maatschappelijke functies een plaats krijgen . Door o.a. het binnenstedelijke karakter van deze opgave en het toepassen van functiemenging ontstaat een

1

Voor herontwikkeling van o.a. de spoorzone heeft de gemeente Winterswijk in 2005 een Masterplan (Gemeente Winterswijk, 2005) opgesteld en ter realisatie een overeenkomst met private partijen afgesloten (een zogenaamd Publiek Privaat Samenwerkingsverband, PPS).

15

Deel 1- Onderzoekskader

complexe gebiedsontwikkeling, waarbij zware eisen worden gesteld aan het proces. Dit wordt versterkt door het hoge ambitieniveau op het gebied van ruimtelijke kwaliteit. Winterswijk heeft echter nog niet veel ervaring met een dergelijke complexe opgave. Alvorens de herontwikkeling van de spoorzone verder op te pakken is de gemeente dan ook zeer geïnteresseerd in aanbevelingen om het proces van gebiedsontwikkeling goed in te richten ten einde de spoorzone te kunnen herontwikkelen tot een gemengd gebied met een hoge ruimtelijke kwaliteit. Met onderliggende master thesis wordt getracht hier een bijdrage aan te leveren.

1.2. Doel- en probleemstelling van het onderzoek In de vorige paragraaf werd al omschreven dat de gemeente Winterswijk nog geen ervaring heeft met grootschalige binnenstedelijke herstructurering waarbij sprake is van functiemenging. Dit terwijl de ambities ten aanzien van functiemenging en de na te streven ruimtelijke kwaliteit hoog zijn. Er kan gesproken worden van een handelings- en kennisprobleem. Een handelingsprobleem omdat adequate aanbevelingen voor de inrichting van het gebiedsontwikkelingsproces ontbreken en een kennisprobleem omdat onduidelijk is hoe ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling verankerd cq. geborgd kan worden. Om het handelings- en kennisprobleem op te lossen zal op de eerste plaats literatuuronderzoek moeten worden gedaan. Onderwerpen zoals integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement staan hierbij centraal. Het bestuderen van relevante literatuur zal worden aangevuld met het bestuderen van een praktijksituatie. Op deze manier worden niet alleen op basis van theorie, maar ook op basis van de praktijk aanbevelingen gedaan voor het inrichten van het gebiedsontwikkelingsproces in Winterswijk. Hierbij is gekozen voor analyse van de herontwikkeling van de spoorzone in ’s-Hertogenbosch. In ’s-Hertogenbosch is sprake van één van de verst gevorderde binnenstedelijke herontwikkelingsprocessen in Nederland. Hierdoor leent deze praktijksituatie zich goed voor evaluatie. Daarnaast is er in ’s-Hertogenbosch, net als in Winterswijk sprake van een complex, integraal gebiedsontwikkelingsproces, waarbij functiemenging een grote rol heeft gespeeld. In het volgende hoofdstuk, de methodologische verantwoording, wordt dieper ingegaan op de keuze voor ’s-Hertogenbosch. De probleemstelling Zoals hiervoor werd beschreven, kampt de gemeente Winterswijk met een kennis- en een handelingsprobleem. Dit duale karakter van het onderzoek komt ook tot uiting in de centrale onderzoeksvragen die sturend zijn voor dit onderzoek. Hieronder worden de centrale vragen weergegeven: 1. Hoe kan ruimtelijke kwaliteit in het proces van integrale gebiedsontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk verankerd cq. geborgd worden? 2. Welke aanbevelingen voor het gebiedsontwikkelingsproces in Winterswijk kunnen op basis van de conclusies van de analyse gemaakt worden? Uit de centrale onderzoeksvragen vloeien de onderstaande vragen voort: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Wat is ruimtelijke kwaliteit? Wat is integrale gebiedsontwikkeling? Uit welke facetten bestaat het proces van integrale gebiedsontwikkeling? Wat is functiemenging? Wat bepaalt de complexiteit van de herontwikkeling van spoorzones? Hoe kan ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling geborgd worden? Hoe is ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling in ‘s-Hertogenbosch geborgd? Welke aanbevelingen voor de inrichting van het gebiedsontwikkelingsproces in Winterswijk kunnen worden gemaakt? 9. Aan welke randvoorwaarden moeten de aanbevelingen voldoen om te kunnen worden toegepast in de Winterswijkse situatie, rekening houdende met de uitkomsten van de analyse van het gebiedsontwikkelingsproces in ‘s-Hertogenbosch? 10. Welke acties moeten in Winterswijk, gelet op de aanbevelingen, gerealiseerd worden?

16


De doelstelling Om relevante antwoorden op de onderzoeksvragen te kunnen geven zal gericht gewerkt moeten worden. De nadruk van dit onderzoek ligt op het ontwerpen van aanbevelingen voor de gemeente Winterswijk. Om te komen tot relevante aanbevelingen is het noodzakelijk relevante literatuur, op het gebied van o.a. integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en het borgen van ruimtelijke kwaliteit in het gebiedsontwikkelingsproces, te bestuderen. Deze literatuurstudie vormt de basis voor een analyse van de praktijksituaties in ’s-Hertogenbosch en Winterswijk. Na onderlinge vergelijking van deze praktijksituaties kunnen op basis van de totale analyse vervolgens aanbevelingen worden gedaan, ten aanzien van de ontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk (strategisch advies). In die zin is hier sprake van een functionalistisch paradigma (Morgan, 1980): het uitgangspunt is dat een organisatie of proces stuurbaar is. Op basis van bovenstaande beschrijving van de richting van het onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd: Het ontwerpen van aanbevelingen voor de inrichting van het gebiedsontwikkelingsproces van de spoorzone in Winterswijk. Voor de opdrachtgever (het Team Projecten van de gemeente Winterswijk) is het nastreven van de hierboven weergegeven doelstelling van groot belang. Tot nog toe ontbreken namelijk relevante aanbevelingen en is het nog niet duidelijk hoe ruimtelijke kwaliteit in het gebiedsontwikkelingsproces geborgd kan worden. Er is dus sprake van een praktijkgericht onderzoek met een hoge relevantie voor de opdrachtgever.

1.3. Leeswijzer Hierboven is in deel 1 van deze master thesis al kort gesproken over de opbouw van het onderzoek. Hierbij werd duidelijk dat relevante literatuur en een praktijksituatie zullen worden bestudeerd. In deel 2 van deze master thesis zal deze opbouw methodologisch worden verantwoord. Aan de orde komen o.a. de onderzoeksstrategie, het vooronderzoek, de geraadpleegde bronnen, de betrouwbaarheid en validiteit en de ontsluiting van de bronnen. In deel 3, het conceptuele kader, worden de relevante theoretische kaders uitgewerkt. Hierbij komen achtereenvolgens de begrippen integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en de organisatie van ruimtelijke kwaliteit aan de orde. Het resultaat is een conceptueel kader dat de basis vormt voor analyse van zowel het herontwikkelingsproces in Winterswijk als in ’s-Hertogenbosch. De resultaten van deze analyse worden weergegeven in deel 4; het praktijkonderdeel van deze master thesis. Allereerst wordt hier de spoorzone van Winterswijk nader geanalyseerd om de probleemstelling verder uit te diepen. Hierbij komen onderwerpen aan de orde zoals de ontstaansgeschiedenis van de spoorzone, de fase waarin de herontwikkeling van de spoorzone zich bevindt en de wijze waarop wordt getracht ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling te verankeren. Deze onderdelen komen ook aan de orde bij de analyse van de spoorzone in ’sHertogenbosch. Afgesloten wordt met een vergelijking van de onderlinge analyseresultaten, zodat eventuele knelpunten en kansen voor de casus Winterswijk geformuleerd kunnen worden. Na de analyse van de praktijksituaties worden vervolgens in deel 5 conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. Hierbij worden praktische aanbevelingen gedaan voor het proces van herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk.

17

Deel 2

Methodologie – Deel 2

Methodologie

19

Deel 2 – Methodologie

20


Deel 2. Methodologie 2. Methodologische verantwoording 2.1. Inleiding Bij een ontwerpgericht onderzoek ontstaan bij de opdrachtgever verwachtingen en eisen ten aanzien van de uitkomst van het onderzoek. In dit hoofdstuk wordt de richting die tijdens het onderzoek is gevolgd uitgewerkt. Op deze manier wordt duidelijk dat het onderzoek als een doelgericht handelen, bestaande uit een samenhangend geheel van activiteiten, plaats heeft gevonden. Hierbij staat de methodologie centraal: langs welke weg zijn de gepresenteerde resultaten bereikt. Aan de orde komen de onderzoeksstrategie, onderzoeksoptiek, probleemanalyse, modelmatige opbouw van het onderzoek en de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek.

2.2. Onderzoeksstrategie De keuze van de aanpak van het onderzoek, ofwel de onderzoeksstrategie, is misschien wel de meest bepalende keuze in het ontwerp van het onderzoek. Een onderzoeksstrategie is een geheel van met elkaar samenhangende beslissingen over de wijze waarop het onderzoek uitgevoerd gaat worden (Verschuren en Doorewaard, 2000). De keuze voor een bepaalde strategie volgt uit enkele kernbeslissingen, waaruit vervolgens weer andere beslissingen voortvloeien. Ten eerste zal gekozen moeten worden tussen breedte of diepgang. Daarnaast zal gekozen moeten worden tussen kwantificering of kwalificering. Tot slot moet worden bepaald of een empirisch onderzoek of een bureauonderzoek uitgevoerd zal worden. Gezien de aard van de doelstelling is gekozen voor diepgang: er worden niet tal van gebiedsontwikkelingen onderzocht, maar twee specifieke: te weten de herontwikkeling van de spoorzones in Winterswijk en ‘s-Hertogenbosch. Er zullen uitspraken volgen over het proces van gebiedsontwikkeling en de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit in dit proces verankerd is. Het onderzoek zal daarom een interpreterende en kwalificerende benadering hebben, waarbij vooral analyserend en ontwerpend wordt gerapporteerd (strategisch advies). Daarnaast moet worden bepaald of er sprake is van een empirisch onderzoek of bureauonderzoek. Onderhavig onderzoek is uitgevoerd aan de hand van bestaande literatuur en interviews. Het is niet de intentie geweest nieuwe theorieën te ontwikkelen, maar om te kijken welke aanbevelingen gedaan kunnen worden door op basis van relevante literatuur de bestaande praktijk exploratief te analyseren. In dit onderzoek is hierbij gekozen voor de strategie van de case studie, waarbij gebruik is gemaakt van bureauonderzoek. De case studie is een onderzoek waarbij een diepgaand inzicht wordt verkregen in een object of proces. Een case studie heeft de volgende kenmerken: • een klein aantal onderzoekseenheden; • een arbeidsintensieve benadering; • meer diepte dan breedte; • een selectieve of strategische steekproef; • kwalitatieve gegevens en dito onderzoeksmethoden; • en een open waarneming op locatie. (Strauss & Corbin, 1990 en Yin, 1989). Hier is sprake van een tweevoudige case studie. Om aanbevelingen te kunnen doen moet allereerst op basis van relevante literatuur, inzicht worden verkregen in het gebiedsontwikkelingsproces van de spoorzone in Winterswijk. Dit om de probleemstelling scherp te stellen. Daarnaast wordt op basis van dezelfde relevante literatuur de praktijksituatie in ’s-Hertogenbosch geanalyseerd. Door de gebiedsontwikkelingen onderling te vergelijken kunnen niet alleen op basis van de theorie, maar ook op basis van de praktijk, aanbevelingen worden gedaan voor het inrichten van het gebiedsontwikkelingsproces in Winterswijk.

21


Bij de keuze voor de casus ’s-Hertogenbosch heeft een aantal inhoudelijke en pragmatische uitgangspunten centraal gestaan: • • • • •

er moet, net zoals in Winterswijk, sprake zijn van (her-) ontwikkeling van een binnenstedelijke spoorzone. er moet sprake zijn van een ver gevorderd (her-)ontwikkelingstraject zodat evaluatie mogelijk is; er moet sprake zijn van een complexe, integrale gebiedsontwikkeling waarbij meerdere aspecten op o.a. het gebied van ruimte, economie, infrastructuur en voorzieningen een rol spelen; er moet, net als in Winterswijk, sprake zijn van functiemenging. In Winterswijk zullen namelijk in de spoorzone meerdere functies (wonen, werken en voorzieningen) in samenhang worden ontwikkeld (Gemeente Winterswijk, 2005); de te kiezen casus moet de mogelijkheid bieden praktijkdeskundigen, die betrokken waren bij de (her-)ontwikkeling van de betreffende spoorzone, te betrekken bij onderhavig onderzoek.

In ’s-Hertogenbosch is sprake van één van de verst gevorderde binnenstedelijke herontwikkelingsprocessen in Nederland. Hierdoor leent deze praktijksituatie zich goed voor evaluatie. Bovendien is in ’s-Hertogenbosch sprake van een complex, integraal gebiedsontwikkelingsproces, waarbij functiemenging een grote rol heeft gespeeld. Daarbij was ook het ambitieniveau op het gebied van ruimtelijke kwaliteit, net als in Winterswijk, erg hoog. In het verlengde hiervan valt in ’s-Hertogenbosch bijvoorbeeld, vanuit een 2 gebruikersgeoriënteerde benadering van ruimtelijke kwaliteit op, dat bewoners van deze spoorzone hier een appartement hebben gekocht vanwege de hoge omgevingskwaliteit. Deze omgevingskwaliteit bestaat uit de ligging nabij het centrum, de voorzieningen, de aanwezigheid van (sociaal - veilige) parkeergelegenheid en (in minder mate) de aanwezigheid van het OV- station (Mulder en Van der Flier, 2004). Dit sluit goed aan bij de ambities in Winterswijk waarbij de nadruk bij de herontwikkeling van de spoorzone niet zozeer op de aanwezigheid van het OV-station ligt als wel op het creëren van voldoende parkeergelegenheid, aantrekkelijke voorzieningen en het opheffen van de barrière die de spoorzone nu vormt tussen het centrum en zuidelijk Winterswijk (Gemeente Winterswijk, 2005). In hoofdstuk zes zal hier in de uitwerking van de casus dieper op in worden gegaan. Omdat ook proceskenmerken van gebiedsontwikkelingen vaak overeenkomen kunnen op basis van analyse van de Bossche casus voor Winterswijk relevante uitspraken en aanbevelingen worden gedaan. Door de literatuurstudie aan te vullen met een analyse van deze praktijksituaties ontstaat meer diepgang in het onderzoek. Het proces van integrale gebiedsontwikkeling en het verankeren van ruimtelijke kwaliteit in dit proces wordt daardoor beter begrijpbaar. In die zin is hier geen sprake van een nomothetisch verklaringsmodel, maar van een ideografisch verklaringsmodel. Strategie van de case studie Eén van de voordelen van de case studie is het diepgaande, integrale inzicht en beeld dat van het onderzoeksobject ontstaat. Op deze manier beperkt het onderzoek zich niet alleen tot aspectkennis. Een ander voordeel is dat de case studie als strategie veel wendbaarder is in vergelijking tot andere strategieën waar meer structurering voor nodig is. Een potentieel nadeel van de case studie is de soms beperkte geldigheid van de resultaten buiten de onderzochte case. Dat nadeel is inherent aan een praktijkgericht onderzoek. Om dit nadeel zoveel mogelijk te beperken is gewerkt vanuit de bestaande literatuur en de conclusies die op basis van de literatuur zijn getrokken. Deze conclusies hebben aan de basis gestaan van het formuleren van een zogenaamd framework of analysis (analysekader). Met behulp van dit analysekader en ‘face to face’ interviews zijn daaropvolgend de praktijksituaties van ’s-Hertogenbosch en Winterswijk bestudeerd en met elkaar geconfronteerd. Door vanuit de bestaande literatuur te werken en het feit dat voor ’s-Hertogenbosch is gekozen (omdat er vele overeenkomsten zijn met Winterswijk) kan voorzichtig worden geconcludeerd dat het eerder beschreven nadeel van de case studie deels teniet wordt gedaan. Ook geldt dat er geen harde argumenten zijn waarom ’s-Hertogenbosch niet gebuikt kan worden om aanbevelingen te ontwerpen voor Winterswijk. Zo staat ’s-Hertogenbosch in de bouwen vastgoedwereld niet bekend als een 3 extreme casus. De conclusies zijn dus niet per se lokaal georiënteerd. Daarnaast geeft onderhavig 2

Er zijn meerdere benaderingen om ruimtelijke kwaliteit te definiëren. In deel 3 van deze master thesis (het conceptueel model) wordt hier nader op ingegaan. 3 Zie de vergelijkende studie van Nijkamp, Van der Burch en Vindigni (2002) naar negen gevallen van gebiedsontwikkeling, waaronder de spoorzone van ’s-Hertogenbosch.

22


onderzoek naar het proces van gebiedsontwikkeling voorbeelden van do’s and don’ts. Hierbij gelden de conclusies die op basis van de situatie in ’s-Hertogenbosch gemaakt worden ter inspiratie en lering voor de herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk. Hiermee vormt onderhavig onderzoek een eerste stap naar verdere generalisatie. Andere, toekomstige case studies zouden in vervolgonderzoek toegevoegd kunnen worden. Naast bovengenoemde voor- en nadelen is algemeen bekend dat de case studie vooral voor de beginnende onderzoeker zeer interessante mogelijkheden biedt (Strauss & Corbin, 1990 en Yin, 1989). Hiervoor zijn drie pragmatische voordelen aan te voeren. Een eerste voordeel is dat dit type onderzoek voor de beginnende onderzoeker gemakkelijker binnen haalbare proporties is te houden. Een tweede praktisch voordeel kan zijn dat bij een case studie in principe met weinig methodologische kennis en training toch heel zinvolle onderzoeksresultaten kunnen worden verkregen. Een derde en laatste praktisch voordeel is dat de case studie, anders dan de meeste andere strategieën, in nagenoeg elke situatie is toe te passen. De diepgang in dit onderzoek, die kenmerkend is voor de case studie, wordt in dit onderzoek bereikt door een arbeidsintensieve vorm van kennisgeneratie, namelijk het ‘face to face’ interview en inhoudsanalyse van literatuur. In de volgende paragraaf wordt deze wijze van bronontsluiting verder uitgewerkt.

2.3. Onderzoeksoptiek Het object van onderzoek moet adequaat worden onderzocht. De onderzoeksoptiek, zoals die in deze paragraaf is beschreven, moet leiden tot de gewenste inzichten, gelet op het bereiken van de doelstelling en het beantwoorden van de centrale onderzoeksvragen. De onderzoeksoptiek bestaat uit twee onderdelen, te weten: 1. aard van de optiek en 2. de ingrediënten waaruit de optiek is opgebouwd.

Ad 1. De aard van de onderzoeksoptiek, zoals die toegepast zal gaan worden, is drieledig: diagnostisch, exploratief en ontwerpgericht. Allereerst moet de bestaande wetenschappelijke literatuur geanalyseerd worden. De conclusies van deze analyse worden samengevat in een framework of analysis. Tijdens dit onderdeel van de master thesis is het onderzoek meer diagnostisch van aard. In overleg met leden van het Team Projecten is er voor gekozen begrippen als integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en de organisatie van ruimtelijke kwaliteit uit te diepen, waarbij wordt getracht de relatie tussen deze begrippen zichtbaar te maken. De nadruk ligt hierbij op de analyse van het gebiedsontwikkelingsproces en het borgen van ruimtelijke kwaliteit in dit proces. De aandachtspunten die volgen uit deze theoretische verkenning vormen aldus de onderzoeksoptiek en zullen leidend zijn in de analyse van de praktijksituaties. Tijdens de analyse van de praktijksituaties zal het moeilijk worden om veel causale verbanden tussen bijvoorbeeld procesmanagement en ruimtelijke kwaliteit aan te tonen. In deze fase zal het onderzoek dan ook veel meer exploratief van aard zijn. De waarom vraag in relatie tot bijvoorbeeld een bepaalde procesinrichting en ruimtelijke kwaliteit komt hierbij meer centraal in de analyse te staan. Daarbij is niet zozeer sprake van een toetsend onderzoek, maar veel meer van een verklarend onderzoek. Vragen als wie, wanneer en hoe betrokken werd bij het proces van gebiedsontwikkeling zijn belangrijk. Met de opdrachtgever binnen de gemeente Winterswijk is ook afgesproken om naast een analyse van de literatuur en de praktijk ook relevante aanbevelingen te doen. De aanbevelingen moeten een bijdrage leveren aan het proces van gebiedsontwikkeling in Winterswijk. De onderzoeksoptiek zal in deze fase van het onderzoek vooral ontwerpgericht van aard zijn. Het onderzoek moet namelijk leiden tot een strategisch advies aan het Team Projecten van de gemeente Winterswijk. Op deze wijze wordt getracht een bijdrage te leveren aan de voorbereidende fase van herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk. Ad 2. Tijdens het onderzoek zullen verschillende informatiebronnen worden gehanteerd. Zo zijn diverse documenten van belang geweest voor het onderzoek. Hierbij moet gedacht worden aan masterplannen, projectplannen, jaarverslagen, stedenbouwkundige - en beeldkwaliteitsplannen etc. Naast relevante documenten is wetenschappelijke literatuur een erg belangrijke bron gebleken. Waar

23


documentatie vooral een praktische relevantie heeft, is literatuur reflectief van aard. Literatuur is in dit onderzoek gebruikt om bepaalde gegevens of reflecties op gegevens en theorieën in een nieuw licht te analyseren. Ook is de literatuur als basis gebruikt om de praktijksituaties in Winterswijk en ’sHertogenbosch te analyseren. Naast documenten en literatuur fungeren in onderhavig onderzoek ook verschillende personen als bron. De meeste personen fungeren als deskundigen (in de meest brede zin van het woord). Deze personen verschaften bijvoorbeeld kennis over het gebiedsontwikkelingsproces zoals dat heeft plaatsgevonden in de betreffende casus. Geïnterviewd zijn een stedenbouwkundige, projectleiders en een manager (zie bijlage 1 voor een overzicht van de gesprekspartners). In paragraaf 2.6 wordt ingegaan op de keuze voor deze personen. Een voordeel van interviews is de relatieve grote stuurbaarheid en daarmee de ‘zekerheid’ dat de onderzoeksvragen beantwoord kunnen / zullen worden. Door in ‘face to face’ interviews gerichte vragen te stellen wordt aangestuurd op die informatie die nodig is voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. De gesprekken zijn vastgelegd en op basis van het vastgelegde resultaat heeft ordening en analyse plaatsgevonden. De interviews zijn vooral afgenomen om de percepties rondom gebiedsontwikkeling, en het borgen van ruimtelijke kwaliteit in dit proces, te achterhalen. Naast deze gestructureerde wijze van informatie verkrijgen is ook op andere manieren relevante informatie achterhaald. Gedacht moet worden aan het opbellen van betrokkenen bij de gemeenten Winterswijk en ‘s-Hertogenbosch, projectontwikkelaars en adviesbureaus. Op deze wijze is, voor de beschrijving van de casus, relevante informatie achterhaald die van grote waarde is geweest voor het onderzoek. De hiervoor beschreven bronnen worden d.m.v. kwalitatief onderzoek ingezet, op elkaar betrokken en met elkaar geconfronteerd. Inconsistenties, verschillen en overeenkomsten staan centraal in dit onderzoek waarna conclusies op een consistente manier worden getrokken. Dit onderzoek is daarmee gebaseerd op de grondhouding dat kennis over de werkelijkheid alleen 4 verkregen kan worden ‘door de ogen van de ander’.

2.4. Vooronderzoek: de probleemanalyse In de fase van het vooronderzoek lag de oriëntatie op het inzichtelijk maken van de problematiek op het vlak van gebiedsontwikkeling in Winterswijk. Bij de probleemanalyse is gebruik gemaakt van de interventiecyclus van Verschuren en Doorewaard (2000). Met managers en projectleiders van de gemeente Winterswijk zijn diverse inleidende gesprekken gevoerd, om duidelijk te krijgen wat precies het probleem is en waarom het een probleem is. Op basis hiervan is een onderzoeksontwerp opgesteld wat besproken en goedgekeurd is door de begeleider van dit onderzoek Prof. dr. G.P.M.R. Dewulf (Professor in Planvorming en Conceptontwikkeling en hoofd van het departement Construction Management and Engineering van de Universiteit van Twente), de teamleider Projecten van de gemeente Winterswijk dhr. D.P. van Dijk en de opleidingsmanager MSRE van de Amsterdam School of Real Estate mw. drs.ing. I. Michielsen.

2.5. Modelmatige opbouw Hiernaast zijn in figuur 1.1. de hiervoor beschreven stappen van het onderzoek gevisualiseerd. Op deze manier wordt duidelijk hoe het onderzoek is opgebouwd. Impliciet wordt duidelijk welke activiteiten zijn ontplooid en de dynamiek die hierin besloten ligt.

4

• • • •

24

Deze grondhouding komt tot uitdrukking in een aantal uitgangspunten dat leidend is voor het onderzoek: ‘De onderzoeker is geen expert, maar ontwikkelaar; De onderzoeker doet geen onderzoek ‘aan’ de werkelijkheid (de empirie) maar onderzoek ‘in’ een bepaalde context; Die context is de primaire bron voor data; De onderzoeker gaat te werk met respect voor het te bestuderen fenomeen: het zijn de betrokkenen die betekenis geven aan dat fenomeen naast de onderzoeker’. Bron: Jonker, J. en B.J.W. Pennink (2000).


Figuur 1.1. Onderzoeksmodel

Theorie procesbeheersing en ruimtelijke kwaliteit: het besturen en beheersen van kwaliteit

Theorie ruimtelijke kwaliteit Theorie procesmanagement

Theorie integrale gebiedsontwikkeling

2. Literatuurstudie: uitwerken van voorwaarden voor een succesvol gebiedsontwikkelingsproces 5. Analyseresultaten / aandachtspunten

1. Vooronderzoek: Probleem- en doelstelling

3. Casus W’wijk: literatuur en bronnenonderzoek + gesprekken met deskundigen

4. Casus Den Bosch: literatuur en bronnenonderzoek + gesprekken met deskundigen

6. Strategisch advies: Aanbevelingen voor het proces van herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk

2.6. Betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek Het onderzoek is er op gericht een bijdrage te leveren aan het herontwikkelingsproces van de spoorzone in Winterswijk. Dit door relevante literatuur te bestuderen en op basis van deze literatuurstudie het afgeronde herontwikkelingsproces van de spoorzone in ‘s-Hertogenbosch te bestuderen. Om het doel van het onderzoek te bereiken is, zoals eerder vermeld, ook gebruik gemaakt van ‘face to face’ interviews. Daarbij is rekening gehouden met een aantal vragen: • •

is de uitspraak van de geïnterviewde medewerker betrouwbaar, dus geen toevalstreffer? (betrouwbaarheid) dekt de uitspraak wel de werkelijkheid? (validiteit)

Over betrouwbaarheid zegt ’t Hart (1998) het volgende: de betrouwbaarheid van waarnemingsuitspraken is de mate waarin die uitspraken gebaseerd zijn op waarnemingen die vrij zijn toevallige fouten. Den Hartog en van Sluijs (1995) stellen dat voor de betrouwbaarheid geldt dat een andere onderzoeker die dezelfde wegen volgt, bij dezelfde resultaten uit moet komen. De validiteit van een waarnemingsuitspraak is de mate waarin die uitspraak gebaseerd is op waarnemingen die vrij zijn van systematische fouten. Hierbij is het belangrijk dat de onderzoeksresultaten overeenkomen met het doel van het onderzoek. Hierna ga ik dieper in op zowel de betrouwbaarheid als de validiteit van het onderzoek.

25


Aanpak bij de interviews Het is voor de betrouwbaarheid van het onderzoek essentieel dat bij de interviews dezelfde procedures worden gevolgd (Den Hertog & van Sluijs, 1995 en ’t Hart, 1998). Deze procedures zijn dan ook vooraf vastgelegd. De diverse interviews zijn in een tijdsbestek van 5 weken gehouden. Met de geïnterviewde personen is van te voren een afspraak gemaakt waarbij uitleg is gegeven over het doel en de inhoud van het onderzoek. Dit is ook schriftelijk bevestigd. De duur van de gesprekken varieerde van 75 tot 95 minuten. Er zijn in totaal 4 interviews gehouden. De personen die voor een interview in aanmerking zijn gekomen zijn gekozen op basis van deskundigheid en betrokkenheid bij herontwikkeling van de spoorzones in ’s-Hertogenbosch of Winterswijk. De geïnterviewden zijn: • • • •

Mw. ir. R.J.J. Severens, projectleider spoorzone, gemeente ’s-Hertogenbosch; Dhr. ir. S.V. Khandekar, directeur van Khandekar Stadsontwerp en Landschapsarchitectuur en stedenbouwkundig supervisor van de herontwikkelde spoorzone in ’s-Hertogenbosch; Dhr. D.P. van Dijk, projectleider spoorzone en teamleider Projecten bij de gemeente Winterswijk; Dhr. ing. E. Grotenhuis, afdelingsmanager Landschap & Ruimte, gemeente Winterswijk en directielid van PPS Impuls; een publiek-privaat samenwerkingsverband ter ontwikkeling van verscheidene binnenstedelijke locaties in Winterswijk.

Naast de gespecialiseerde praktische kennis waarover bovenstaande personen beschikken moet ook hun ervaringsdeskundigheid niet worden onderschat. Zo is mw. Severens bijna vanaf het begin als projectleider betrokken bij de herontwikkeling van de spoorzone in ’s-Hertogenbosch. Vanuit haar rol als projectleider (en ook als gastdocent op het gebied van integrale gebiedsontwikkeling) is zij in staat het project te analyseren op het gebied van o.a. integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement. Daar waar mw. Severens werkt vanuit de gemeente, is dhr. Khandekar geïnterviewd omdat hij betrokken is geraakt bij het proces vanuit een adviserende functie op het gebied van stedenbouw en architectuur. Vanuit onderhavige master thesis was het uiterst interessant om dhr. Khandekar te interviewen, o.a. over een onderwerp dat erg belangrijk voor hem is, namelijk ruimtelijke kwaliteit. Voor de casus Winterswijk zijn dhr. van Dijk en dhr. Grotenhuis geïnterviewd. Dhr. van Dijk was in het verleden vanuit zijn functie als afdelingshoofd Ruimte en sinds begin 2008 als teamleider Projecten en projectleider betrokken bij de herontwikkeling van de plaatselijke spoorzone. Gezien zijn ervaring en deskundigheid was het uiterst interessant om hem te interviewen op de gebieden van ruimtelijke kwaliteit en gebiedsontwikkeling. Dhr. E. Grotenhuis is geïnterviewd vanuit zijn betrokkenheid bij de spoorzone als directielid van PPS Impuls, maar ook omdat hij vanuit zijn positie als manager bij de gemeente ervaring heeft opgedaan met procesmanagement, organisatieen besturingsstructuren en de invloed ervan op projecten. Betrouwbaarheid Alle interviews betonden uit open vragen en stellingen, die zijn afgeleid van de literatuur over gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en het organiseren van ruimtelijke kwaliteit. Om sociaal wenselijke antwoorden te voorkomen is zoveel als mogelijk gevraagd naar feiten en niet naar indrukken. Om de betrouwbaarheid verder te vergroten is tijdens de interviews rekening gehouden met de setting. Er is voor gekozen om de interviews plaats te laten vinden in een ruimte naar keuze van de geïnterviewde. Deze aanpak draagt bij aan het feit dat de informatie, in een voor de geïnterviewde vertrouwde situatie, verkregen wordt. De strategie en techniek die tijdens de interviews is gevoerd laat zich omschrijven als een door de vraagstelling en operationalisering van kernbegrippen gestuurde activiteit. Waarbij door het aanbieden van stimuli (vragen en stellingen; zie bijlage 1 voor de vragenlijst) de gewenste informatie van de van tevoren zorgvuldig gekozen persoon is gekregen. Validiteit Naast het waarborgen van de betrouwbaarheid is het voor mij ook erg belangrijk geweest om te waarborgen dat de verkregen informatie de waarheid dekt. Bij interne validiteit gaat het om de vraag of het oorzakelijke verband wel hard te maken is (Yin, 1984 in Den Hertog en Van Sluijs, 1995). Het gaat om de kwaliteit van de interpretatie. Verklaringen, antwoorden en meningen van geïnterviewden kunnen bij een case studie tegenstrijdig zijn. De essentie is de verklaringen te expliciteren. De weg die ik heb gevolgd is dat ik eerst ‘face to face’ interviews heb gehouden. Bij de open vragen is de geïnterviewde vrij geweest om de vraag te beantwoorden. Door face – to – face interviews af te nemen ben ik in staat geweest gezichtsexpressies en lichaamstaal waar te nemen. Dit is van belang geweest bij de interpretatie van de antwoorden. Ook werd op deze wijze duidelijk of de

26


geïnterviewde extra informatie nodig had of moest worden gestimuleerd om de volle aandacht te blijven geven. Na ieder interview heb ik de uitkomsten van het interview met de geïnterviewde besproken waardoor de interne validiteit zoveel mogelijk is veiliggesteld. Door de resultaten terug te koppelen, en de geïnterviewde te confronteren met verschillende uitkomsten, is een procedure gevolgd waarbij het zeer aannemelijk is dat wanneer het onderzoek door anderen op dezelfde wijze en onder identieke omstandigheden was uitgevoerd, het tot dezelfde resultaten had geleid. Het vraagt nader onderzoek om te kunnen beoordelen in welke mate het onderzoek ook externe validiteit heeft. De gevolgde strategie van de case studie heeft mogelijk als gevolg dat de studie (een beperkte) externe validiteit heeft. Hierover kunnen echter moeilijk bindende uitspraken worden gedaan. In paragraaf 2.2. is hier al uitvoerig op ingegaan.

2.7. Tot slot: de verwerking Door de interviews af te nemen is veel informatie verzameld. Tijdens de interviews zijn korte aantekeningen gemaakt die direct na de interviews zijn uitgewerkt. Om de interne validiteit zoveel mogelijk veilig te stellen zijn de uitkomsten met de desbetreffende geïnterviewde in een later stadium doorgenomen. De verkregen gegevens zijn door nadenken en analyse tot een geheel gemaakt en uit deze analyse zijn vervolgens conclusies getrokken. Ik heb daarbij getracht de gegevens te duiden en op elkaar te betrekken om ze aldus te verwerken tot conclusies. Inconsistenties, verschillen en overeenkomsten stonden in dit proces centraal. In dit hoofdstuk is de methodologische verantwoording van het onderzoek weergegeven. De opzet van het onderzoek en de gevolgde werkwijze zijn verantwoord. Hierbij zijn o.a. de strategie, bronnen, betrouwbaarheid en validiteit van de bronnen en de wijze van ontsluiting behandeld. In het volgende deel van deze master thesis wordt het conceptuele kader uitgewerkt, waarna op basis van dit kader de praktijksituaties worden geanalyseerd. Ook de interviewgegevens zijn hierin verwerkt.

27

Deel 3

Conceptueel kader – Deel 3

Conceptueel kader

29

Deel 3 – Conceptueel kader______________________________________________________________________________

30


Deel 3. Conceptueel kader In het vorige hoofdstuk hebben we kunnen lezen dat een aantal theoretische begrippen uitgewerkt moet worden, alvorens de praktijksituaties in Winterswijk en ’s-Hertogenbosch nader geanalyseerd kunnen worden. Vanuit de probleemstelling (zie hoofdstuk 1) gaat het om een drietal begrippen, te weten: • • •

integrale gebiedsontwikkeling; ruimtelijke kwaliteit; en de organisatie van ruimtelijke kwaliteit: het besturen en beheersen van kwaliteit.

Waar documentatie vooral een praktische relevantie heeft, is literatuur reflectief van aard. Literatuur is in dit hoofdstuk enerzijds gebruikt om begrippen te operationaliseren, maar anderzijds ook om op bepaalde definities te kunnen reflecteren, zodat deze in een nieuw daglicht geplaatst kunnen worden. Als eerste wordt het begrip integrale gebiedsontwikkeling uitgewerkt.

3. Integrale gebiedsontwikkeling: een relatief nieuw academisch begrip

3.1. Inleiding Ondanks dat integrale gebiedsontwikkeling een relatief nieuw academisch begrip is, zijn er de laatste jaren diverse onderzoeken uitgevoerd die hebben geleid tot publicaties over dit onderwerp. Aan de hand van een aantal van deze publicaties wordt in dit hoofdstuk ingegaan op wat integrale gebiedsontwikkeling nu precies inhoudt en wat een specifieke gebiedsontwikkeling, zoals die van een spoorzone, integraal en complex maakt. Aan de hand van verschillende in de theorie onderscheiden stappen wordt ook ingegaan op de fases waaruit het proces van integrale gebiedsontwikkeling bestaat.

3.2. Integrale gebiedsontwikkeling: een nadere verkenning Integrale gebiedsontwikkeling is een vrij jong begrip waarover de laatste jaren steeds vaker wordt gepubliceerd (o.a. Bruil e.a. 2004; Daamen 2005; Louw en van der Toorn-Vrijthoff 2002). Integraal verwijst vaak naar een samenhang tussen fysiek-ruimtelijke, economische en sociaal-culturele aspecten in het ontwikkelingsproces, maar ook naar het vermogen tot integratie van uiteenlopende kennis en vaardigheden en het strategisch en procesgericht handelen (Daamen, 2005: 25). Een eenduidige, algemeen aanvaarde definitie ontbreekt echter. Bruil e.a. (2004: 397) tracht een samenvatting te geven waarbij onder integrale gebiedsontwikkeling opgaven vallen die leiden tot een fysieke en functionele verandering van een (stedelijk) gebied. Daarbij wordt de mate van integraliteit bepaald door de mate waarin het bestaande wordt veranderd en waarin diverse aspecten zoals ruimtelijke schaalniveaus, wijzigingen van eigendomsverhoudingen, randvoorwaarden en expertise uit verschillende beleidssectoren, belangen van betrokken partijen, fysiek-ruimtelijke aspecten, en technische, juridische, politieke, economische, demografische, ecologische en sociaal-culturele voorwaarden met elkaar in verband worden gebracht en als één opgave worden opgepakt. In deze definitie wordt het begrip integraal breed uitgewerkt maar wordt naar mijn mening nog te weinig ingegaan op het spanningsveld tussen verschillende belangen, doelstellingen en besluitvormingsprocessen die bij verschillende stakeholders te onderscheiden zijn. Wallagh (2005) wijst in zijn definitie wel op het in de tijd veranderende krachtenveld waarbinnen partijen met uiteenlopende belangen, posities, rollen, verantwoordelijkheden en risico’s opereren. Ook geeft hij aan dat dit een belangrijke oorzaak is van de lange doorlooptijd van integrale gebiedsontwikkelingen. Integrale gebiedsontwikkelingen zijn ook vaak erg ambitieus en (mede daardoor) complex. Peek (2006) vergelijkt integrale gebiedsontwikkeling ook wel met open hart chirurgie, een zware ingreep waarbij de patiënt wel in leven moet blijven. Essentieel is het in stand blijven van de stedelijke

31


infrastructuur, die door Louw en Van der Toorn-Vrijthoff (2002: 15-16) wordt vergeleken met ‘zenuwbanen en knopen die bepalend zijn voor de interne fysieke communicatie van de patiënt’ en dit mag tijdens de operatie niet worden beschadigd. Vooral wanneer het gaat om spoorzones met een (openbaar) vervoersknooppunt gaat deze vergelijking goed op. Wanneer we dieper op deze specifieke soort gebiedsontwikkeling ingaan dan valt op dat naast dat de plannen vaak ambitieus zijn en dat de herontwikkeling plaats vindt in een gebied met een (openbaar) vervoersknooppunt, er meerdere redenen zijn waarom de herontwikkeling van een spoorzone een complexe opgave is. In de volgende paragraaf ga ik hier dieper op in.

3.3. Herontwikkeling van een spoorzone; een complexe opgave In de literatuur worden hiervoor diverse redenen voor de complexiteit van de opgave aangedragen. Bruil e.a. (2004) heeft deze redenen geordend op vier onderdelen, te weten: inhoud, proces, context en sturing. Deze onderdelen zouden nog aangevuld kunnen worden met ambitieuze plannen (Peek, 2006) en economische omstandigheden (Bertolini en Spit, 1998; Van Ham en Koppenjan, 2002). Hieronder worden deze redenen kort uitgelegd.

3.3.1. Inhoud Inhoudelijk is de herontwikkeling van een spoorzone complex omdat het gaat om de herontwikkeling van een (binnen)stedelijk gebied waar naast verschillende functies zoals wonen, werken en voorzieningen ook sprake is van belangrijke infrastructuur. Een spoorzone is vaak de knoop in de stedelijke infrastructuur, die al decennia terug is aangelegd. Op dat moment was er vaak voldoende ruimte om vooral werkfuncties toe te voegen. Tegenwoordig moeten de verschillende functies vaak in een beperktere fysieke ruimte in en rondom het station (her)ontwikkeld worden omdat omliggende gebieden al bebouwd zijn. Complexiteitsverhogend is het feit dat de infrastructurele functie zo min mogelijk verstoord mag worden.

3.3.2. Proces & partijen Ook procesmatig is de herontwikkeling van een spoorzone een complexe opgave. Er is een veelvoud aan partijen betrokken, waaronder gebruikers, verschillende overheden, vastgoedpartijen en de beheerder en exploitant van het spoor. Wat in de praktijk opvalt, is dat deze verschillende partijen verschillende doelstellingen, verwachtingen, institutionele kaders en besluitvormingsprocessen hebben. Dit versterkt de complexiteit. In de literatuur over integrale gebiedsontwikkeling valt op dat de hiervoor beschreven situatie niet uniek is. Bij de herontwikkeling van binnenstedelijke spoorzones zijn vaak bijzonder veel partijen betrokken. Oorzaken hiervan zijn gerelateerd aan de lokale uitgangssituatie (op bijvoorbeeld het gebied van grondeigendom, eventuele PPS overeenkomst, omwonenden etc.), de gestelde ambitie en de weten regelgeving. Daamen (2005) constateert dat binnenstedelijke locaties vaak worden gekenmerkt door een bijzonder onoverzichtelijk en complex gedeeld eigendom van grond en opstallen en een groot aantal verschillende exploitanten en gebruikers, zowel van het vastgoed zelf als van de infrastructuur. Bij het proces speelt volgens Spaans (2000) ook een rol dat mede door het integrale karakter van de herontwikkeling er verschillende overheden en private partijen uit verschillende sectoren betrokken raken, zeker wanneer functiemenging wordt nagestreefd. Deze veelheid aan partijen maakt het proces complexer. Daarnaast bepaalt de Nederlandse weten regelgeving dat de overheid een centrale rol in de ruimtelijke ordening heeft, en dat de gemeente op haar beurt een centrale rol in lokale gebiedsontwikkelingsprocessen heeft. Ook verzekert de overheid zich via weten regelgeving van allerlei maatschappelijke en individuele belangen via inspraakprocedures (Adriaansens, Mendel en Wessel, 1992). In de volgende paragrafen en het volgende hoofdstuk zal nader op deze onderdelen op het gebied van proces en partijen in worden gegaan. Waarbij in het volgende hoofdstuk vooral wordt ingegaan op de relatie tot het begrip ruimtelijke kwaliteit.

32


3.3.3. Context Herontwikkeling van spoorzones kan op een brede maatschappelijke belangstelling rekenen. In een groot aantal spoorzones is namelijk veel potentiële ruimte aanwezig voor het bouwen van woningen, kantoren en andere functies. Functies die, volgens de Nota Ruimte (Ministerie van VROM, 2001), zoveel mogelijk in de stad moeten worden gerealiseerd. Naast potentiële inbreidingsruimte die de Rijksoverheid en ook gemeenten zien, spreken gemeenten zich ook vaak uit over mogelijkheden om de stad te vernieuwen, het netwerk van openbaar vervoer te versterken en de stad te vermarkten (Bruil e.a., 2004). En private partijen zien op hun beurt ontwikkelingsmogelijkheden door o.a. de goede bereikbaarheid in combinatie met de vaak binnenstedelijke ligging van de locatie en de loopstromen die het knooppunt genereert.

3.3.4. Sturing Voorgaande uiteenzetting maakt duidelijk dat de herontwikkeling van een spoorzone door de complexiteit van de inhoud en het proces gecombineerd met een veelheid aan stakeholders en een grote maatschappelijke belangstelling ook een complexe sturingsopgave wordt. Sturing moet plaats vinden binnen de afstemming tussen verschillende besluitvormingsprocessen van betrokken partijen. Peek (2006) concludeert dat sturing en besluitvorming niet langer top - down vanuit de overheid kan gebeuren in situaties waarbij spoorzones steeds vaker door de (lokale) overheid in combinatie met marktpartijen worden herontwikkeld. Dit heeft o.a. invloed op het sturen op ruimtelijke kwaliteit. In de volgende hoofdstukken, wanneer begrippen als ruimtelijke kwaliteit en de organisatie van ruimtelijke kwaliteit worden uitgewerkt, zal hier dan ook nader op in worden gegaan.

3.3.5. Ambitieuze plannen Peek (2006) stelt verder dat wanneer spoorzones worden herontwikkeld er vaak sprake is van langdurige en moeizame planvorming. Uit verschillende bronnen blijkt dat tussen initiatief en realisatie ongeveer acht jaar liggen (Bertolini en Spit 1998; Kooijman en Wigmans 2003; Ministerie van VROM 2003, 2006). Uitzonderingen zijn Rotterdam Centraal en Utrecht Centraal waar het respectievelijk 10 jaar en meer dan 20 jaar heeft geduurd voordat er werd gebouwd (Peek, 2006). Winterswijk kan aan deze uitzonderingen worden toegevoegd. Een belangrijke reden voor deze lange termijnen wordt vaak gezien in het stapelen van doelen. Openbaar vervoer moet bijvoorbeeld worden gebundeld, de barrièrewerking moet verdwijnen, de leefbaarheid moet verbeteren en de economische potenties moeten worden gerealiseerd. Omdat de meeste binnenstedelijke spoorzones nog niet (in hun geheel) zijn herontwikkeld, is vaak nog niet vast te stellen of de hoge ambities in de praktijk ook worden gerealiseerd. Onderzoek naar de herontwikkeling van de spoorzone in bijvoorbeeld ’s-Hertogenbosch wijst volgens Hobma (2004) uit dat we daar van een succes mogen spreken, maar Peek (2006) stelt dat pas over een groot aantal jaren duidelijk wordt of men er in ’s-Hertogenbosch echt in is geslaagd de spoorzone een onderdeel van de binnenstad te laten worden.

3.3.6. Economische omstandigheden Een andere reden die de complexiteit versterkt zijn veranderende economische omstandigheden. Door de lange planvorming kunnen verschillende economische omstandigheden, bijvoorbeeld de lokale vraag naar kantoorruimte, dusdanig zijn veranderd dat de haalbaarheid van het project onder druk komt te staan. Zeker wanneer de haalbaarheid van een plan sterk afhankelijk is van de realisatie van kantoren, is deze afhankelijk van de dynamiek van de vastgoedmarkt (Bertolini en Spit, 1998; Van Ham en Koppenjan, 2002).

33


3.4. Stappen in de planvorming Voor bijna alle spoorzones in Nederland zijn plannen gemaakt, in de maak of worden deze uitgesteld, veranderd of gerealiseerd. Vaak wordt er een naam gegeven aan de fase waarin de gebiedsontwikkeling zich op dat moment bevindt. In de literatuur van integrale gebiedsontwikkeling worden verschillende indelingen gehanteerd. Deze indelingen zijn samen te vatten in de fases: initiatief, voorbereiding, realisatie en exploitatie/gebruik. In de literatuur is vooral een onderscheid gemaakt op niveau van subfases (Kolpron Consultants 1998; Spaans 2000; Fukken, Van de Plas en Visser 2000). In de praktijk lopen de verschillende fases door elkaar en kan gesproken worden van een iteratief, cyclisch proces. De fases zullen elkaar niet stap voor stap opvolgen, maar vaak is sprake van parallelle projecten, waarbij verschillende deelgebieden zich in verschillende fases bevinden. En uiteindelijk verouderd het gebied tijdens de fase van exploitatie en kunnen naar verloop van tijd weer initiatieven voor (her)ontwikkeling ontstaan. Hierna worden de hierboven onderscheiden fases van integrale gebiedsontwikkeling kort toegelicht.

3.4.1. Initiatief Vaak beginnen gebiedsontwikkelingen met een publiek initiatief. Hierbij gaat het dan meestal om een beslissing tot (her-)bestemming of (her-)ontwikkeling van een locatie of gebied. Het komt echter ook steeds vaker voor dat private partijen het heft in handen nemen en zelfstandig gebiedsontwikkelingen voorstellen aan de overheid. Het formuleren van ambities, die vastgelegd worden in visies spelen hierbij niet de enige rol. Ook proberen partijen vaak in deze fase via grondverwerving een positie in het proces te verwerven. Gemeenten kiezen tegenwoordig bij het opstellen van visies vaak voor interactieve planvorming, d.w.z. meerdere partijen waaronder belangengroeperingen, bedrijfsleven en burgers worden betrokken bij het opstellen van visies. Hierdoor kan de doorlooptijd van de initiatieffase toenemen.

3.4.2. Voorbereiding of planvormingsfase Tijdens de planvorming gaat het om de voorbereiding van verschillende projecten – infrastructuur, vastgoed en openbaar gebied – die zowel fysiek als functioneel een hoge mate van onderlinge afstemming nodig hebben. Wil een gebied in de toekomst goed (blijven) functioneren dan is deze afstemming volgens Daamen (2005) essentieel. Tegelijkertijd geeft Daamen (2005) ook aan dat er bijna een natuurlijke neiging bestaat om projecten op te splitsen in deelprojecten. Naarmate de duur en het aantal functies van een project toenemen, wordt deze neiging groter. Parallel aan het planvormingsproces loopt vaak het bestemmingsplantraject.

3.4.3. Realisatie In de realisatiefase gaat het om de gronden opstalontwikkeling. De grondexploitatie speelt hierbij een belangrijke rol. Bij de herontwikkeling van een spoorzone is de grondexploitatie al ruim voor de realisatiefase in beeld omdat deze het meest risicovolle onderdeel van de totale ontwikkeling vormt. Dit komt vaak door de lange duur van het proces en de grote marktafhankelijkheid (Kooiman en Wigman, 2001). Daarbij valt verder op dat taken als bouwen woonrijp maken meestal door de gemeente worden uitgevoerd. Dit in tegenstelling tot de opstalontwikkeling. De hierbij van belang zijnde opstalexploitatie is meestal de verantwoordelijkheid van private partijen. Net als de fase van grondontwikkeling is deze fase sterk afhankelijk van marktomstandigheden. Vaak is er sprake van een bepaald percentage voorverkoop alvorens gebouwd gaat worden. Voor de opstalontwikkeling komen vaak ook projectontwikkelaars en beleggers in beeld.

34


3.4.4. Exploitatie / gebruik Na de realisatie begint de fase van gebruik. Gebouwen worden geëxploiteerd, beheerd en onderhouden. Bij commercieel vastgoed zal er in de gebruiksfase door de eigenaar vaak aangestuurd worden op waardeontwikkeling. Bij koopwoningen zijn het onderhoud en beheer in handen van bewoners en zal er in mindere mate op waardeontwikkeling worden gestuurd. De overheid is verantwoordelijk voor het beheer van de openbare ruimte. In Nederland wordt het beheer en onderhoud van de openbare ruimte maar op een zeer geringe schaal door private partijen uitgevoerd. Uiteindelijk kan er sprake zijn van de wens tot herontwikkeling zodat men weer in de initiatieffase belandt.

3.5. Belangen in het proces van integrale gebiedsontwikkeling Integrale gebiedsontwikkeling is een proces waarvan de uitkomsten vaak vooraf moeilijk zijn te definiëren. Dit wordt onder andere veroorzaakt door de betrokkenheid van een veelvoud aan partijen. Partijen met ieder hun eigen visies, doelen en besluitvormingstrajecten. In de voorgaande paragrafen is hier al kort op ingegaan, en dan vooral op het feit dat al deze partijen voor een complex (besluitvormings-)proces zorgen. Hierbij werd ook duidelijk dat het opknippen van een gebied in deelgebieden een vaak gebruikte oplossing is om grip op de ontwikkeling te krijgen. Ook het begrijpen en doorgronden van de verschillende partijen speelt hierbij een belangrijke rol. In deze paragraaf zal daarom dieper worden ingegaan op partijen die vaak betrokken zijn bij integrale gebiedsontwikkelingen en in het bijzonder de herontwikkeling van spoorzones.

3.5.1. ‘Stakeholders’ en ‘shareholders’ Bij bijna iedere integrale gebiedsontwikkeling is sprake van betrokkenheid van meerdere belanghebbende partijen. Hierbij maakt Daamen (2005) onderscheid tussen shareholders en stakeholders. Shareholders zijn partijen die een financieel belang hebben en stakeholders zijn partijen met een maatschappelijk of persoonlijk belang. In de praktijk worden beide groepen partijen vaak aangeduid als belanghebbenden. Wat opvalt, is dat shareholders met grondeigendom vaak een bepalende rol in het gebiedsontwikkelingsproces hebben. Het zelfrealisatiebeginsel, de koppeling tussen grondeigendom en bouwrecht, vormt hiervoor de (wettelijke) basis. Eerder hebben we gelezen dat het grondeigendom bij de herontwikkeling van spoorzonegebieden vaak over meerdere partijen verdeeld is. Dit maakt de herontwikkeling complex en kostbaar. De participatie van meerdere belanghebbende partijen in het proces van gebiedsontwikkeling is van groot belang voor het uiteindelijke resultaat ervan (Bruil e.a. 2004; Daamen 2005). Vanuit dit gegeven is het belangrijk verschillende belanghebbende partijen te onderscheiden. Van ‘t Verlaat (2003) maakt een onderscheid tussen belanghebbenden uit de private en publieke sector. Daarnaast kunnen op basis van Akro Consult en Instituut voor Bouwrecht (1996), Eekhout (2000) en Van ‘t Verlaat (2003) ook nog burgers en (maatschappelijke) belangengroeperingen toegevoegd worden.

3.5.2. Private belanghebbenden Belangrijke private partijen zijn beleggers, financiers, bouwbedrijven, projectontwikkelaars, woningcorporaties en de gebruikers zelf. Daar waar beleggers en woningcorporaties vaak een lange termijn visie hebben, is de visie van financiers, bouwbedrijven en projectontwikkelaars vaak gericht op de korte termijn. Een belegger is gericht op een zo hoog mogelijke rendement over een lange periode. Een financier is gericht op de projectfinanciering en het verstrekken van hypotheken tegen een zo hoog mogelijke rentevoet. Een bouwbedrijf is gericht op continuïteit van de bouwproductie en streeft vaak naar winstmaximalisatie. Echte projectontwikkelaars zijn er steeds minder. Steeds vaker maakt deze partij onderdeel uit van een belegger, financier of bouwbedrijf. Kwaliteit tegen een lage prijs en maximalisatie van de ontwikkelingswinst staan hierbij centraal. Het belang van een woningcorporatie verschuift sinds de verzelfstandiging in 1995 steeds meer van een puur maatschappelijk belang naar een bedrijfsmatig belang (RIGO Research en Advies BV, 2006). Continuïteit wordt hierbij steeds belangrijker. Eindgebruikers in een gebied kunnen

35


bijvoorbeeld bewoners of ondernemers zijn. Zij stellen eisen aan de gebouwen en het openbaar gebied, waarbij de eigen (financiële) mogelijkheden een belangrijke rol spelen.

3.5.3. Publieke belanghebbenden De rijksoverheid bepaalt met betrekking tot een ‘goede ruimtelijke ordening’ de beleidskaders op landelijk niveau. Dat gebeurt in eerste instantie op basis van grondbeginselen, maar ook politieke overtuigingen kunnen een rol spelen. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit is hierbij een belangrijke kerndoelstelling van de ruimtelijke ordening geworden. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. Naast de rijksoverheid speelt de provinciale overheid een belangrijke rol bij het implementeren en controleren van rijksbeleid. Uit de Nota Ruimte (Ministerie van VROM, 2004) blijkt dat de rijksoverheid steeds meer verantwoordelijkheden delegeert aan provincies, zodat meer integrale oplossingen kunnen worden bereikt. De provincies en ook de samenwerkende gemeenten in regio’s (Wet Gemeenschappelijke Regeling, WGR) concretiseren het rijksbeleid. De verwachting is dat regio’s hierbij steeds belangrijker worden. Dit vraagt volgens Witsen (2006) op haar beurt wel om een meer uitgewerkte sturingsstrategie van de rijksoverheid, waarmee de regio’s goed uit de voeten kunnen. De belangen die op gemeentelijk niveau een rol spelen hebben een sterk politiek karakter. Het verkrijgen van politiek en maatschappelijk draagvlak voor een bepaald (ruimtelijk) plan is voor het College van Burgemeester & Wethouders (College van B&W) en de gemeenteraad dan ook van groot belang. De laatste groep publieke belanghebbenden bestaat uit de redelijk zelfstandige of geheel geprivatiseerde (voormalige) overheidsinstanties zoals de Rijksgebouwendienst, de Nederlandse Spoorwegen (NS), ProRail en NS Poort (voorheen NS Vastgoed). Vooral ProRail en NS Poort zijn belangrijke partijen bij het herontwikkelen van een spoorzone.

3.5.4. Burgers en belangengroeperingen Burgers en belangengroeperingen zijn een belangrijke groep belanghebbenden. In de vorige paragraaf hebben we al kunnen lezen dat gemeentelijke visies en beleid tegenwoordig steeds vaker interactief met burgers en belangengroeperingen wordt opgesteld. Ook is er ruimte voor inspraak, al voordat tot de planvormingsfase wordt overgegaan. Bij de herontwikkeling van een spoorzone kunnen er grote verschillen ontstaan tussen de belangen van de huidige en toekomstige gebruikers, maar ook tussen de belangen van de eigenaren en gebruikers. Belangrijk is om op te merken dat niet iedere belanghebbende democratisch is vertegenwoordigd in het gemeentebestuur, omdat bepaalde belanghebbenden zoals ondernemers, consumenten en eigenaren vaak in een andere gemeente woonachtig zijn. Dit kan een complicatie zijn wanneer lokale bestuurders alleen letten op het (deel)belang van de burgers (Daamen, 2005). Andere belanghebbenden zijn belangenorganisaties zoals lokale bewoners-, eigenaren-, industrie- en winkeliersverenigingen. Ook zijn er landelijke organisaties actief zoals milieuorganisaties. Alle hiervoor genoemde partijen krijgen te maken met (wettelijke) procedures. Deze procedures, zoals de bestemmingsplanprocedure, worden vaak gevolgd om het proces (van bijvoorbeeld ruimtelijke ordening) te structureren, maar kunnen ook een belemmering vormen in het proces. Zo worden procedures vaak aangehaald als een belangrijke reden voor vertraging in het proces van binnenstedelijke herstructurering.

3.6. Tot slot: integrale gebiedsontwikkeling; een complex proces Zoals in dit hoofdstuk duidelijk werd is integrale gebiedsontwikkeling een complex, langdurig proces. Dit komt vaak door een combinatie van veel betrokken partijen, hun verschillende besluitvormingsprocessen, de vaak hoge ambities, en de veelheid aan relevante weten regelgeving etc. Door het proces en het gebied op te delen wordt vaak getracht de complexiteit te verminderen. Ook het begrijpen en doorgronden van betrokken partijen kan er voor zorgen dat grip op het proces wordt verkregen, ten einde ruimtelijke kwaliteit te kunnen realiseren.

36


Vanuit het kader van integrale gebiedsontwikkeling vraagt dit om nadere analyse van een tweetal begrippen: ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement. Centraal staat hierbij de vraag hoe ruimtelijke kwaliteit in het proces van integrale gebiedsontwikkeling van spoorzonegebieden geborgd kan worden. In het volgende hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op de vraag: wat is ruimtelijke kwaliteit?

37


4. Wat is ruimtelijke kwaliteit? Een nadere verkenning 4.1. Inleiding Ruimtelijke kwaliteit wordt gezien als het ‘leidend beginsel’ voor de ruimtelijke ordening (Reijndorp, 1998). Iedereen is het over eens dat ingrepen in de ruimte moeten leiden tot een kwaliteitsverbetering. In de praktijk van (her-) ontwikkeling van spoorzones wordt deze kwaliteit echter lang niet altijd bereikt. Ook komt het voor dat het denken over de ruimtelijke kwaliteit van een bepaalde gebiedsontwikkeling in de loop van de tijd verandert. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de ontwikkeling van Hoog Catherijne in Utrecht. Hoog Catherijne is in feite een vroeg voorbeeld van meervoudig en intensief ruimtegebruik. Vanuit dit oogpunt was de ontwikkeling van Hoog Catherijne een ruimtelijk succes. Daarnaast is het echter ook een voorbeeld van functiescheiding (auto’s en laden en lossen op straatniveau, gescheiden van winkelen en langzaam verkeer op een hoger niveau). En functiescheiding, voortgekomen uit het modernistische CIAM - gedachtegoed 5 staat haaks op hedendaagse stromingen waarin kleinschaligheid, functiemenging en behoud van historische elementen de voorkeur krijgen. Vanuit deze optiek heeft Hoog Catherijne vandaag de dag weinig ruimtelijke kwaliteit. Het voorbeeld van Hoog Catherijne illustreert dat ruimtelijke kwaliteit niet eenvoudig te definiëren is. Toch volgt in dit hoofdstuk een zoektocht naar wat ruimtelijke kwaliteit is omdat het voor het onderzoek belangrijk is om te werken met afgebakende begrippen. Je kunt namelijk niet of nauwelijks wetenschappelijk onderzoek doen aan de hand van niet-afgebakende begrippen. De zoektocht wordt gestart vanuit de context van de spoorzone, waarna steeds verder ingezoomd wordt op het begrip ruimtelijke kwaliteit zelf. Ook komt de plaatsbepaling van het begrip ruimtelijke kwaliteit in dit onderzoek aan de orde. Maar eerst een nadere verkenning van de kwaliteit van spoorzones.

4.2. Kwaliteit van spoorzones De laatste 10-15 jaar staat de herontwikkeling van spoorzones steeds meer in de belangstelling. Verschillende steden initiëren herontwikkelingsplannen voor hun spoorzones. Hiermee willen deze steden zich vaak onderscheiden. Bertolini en Spit (1998) constateren een aantal ontwikkelingen die van belang is voor de herontwikkeling van spoorzones. Als eerste versterkt het milieubeleid van de overheid de aandacht voor openbaar (rail-) vervoer. Ten tweede schenken steeds meer gemeenten aandacht aan het herontwikkelen van binnensteden en spoorzones (die vaak in of tegen het centrum aan liggen). Zowel in het ruimtelijke beleid als het economische beleid komt deze aandacht tot uiting, veelal omdat deze herontwikkelingen de lokale economie versterken. Op de derde plaats moet genoemd worden dat historische, technologische en ruimtelijke ontwikkelingen er voor gezorgd hebben dat spoorweggerelateerde industrie binnenstedelijke spoorzones vaak heeft verlaten. Hierdoor is ruimte vrij gekomen voor de ontwikkeling van andere functies rondom het spoor, zoals woon- en nieuwe werkfuncties. Daarnaast zijn er technologische verbeteringen in het regionale, nationale en internationale vervoer die van invloed zijn op spoorzones. Denk bijvoorbeeld aan de Hogesnelheidslijnen (HSL) en regionale light-rail projecten. In diverse onderzoeken worden verschillende kwaliteitsdimensies genoemd die specifiek van invloed zijn op spoorzones. Zo noemen Van den Berg & Pol (1999) de vervoerswaarde. De spoorzone heeft een functie als knoop. Overheden en spoorwegmaatschappijen zijn continu bezig de transferkwaliteit en de bereikbaarheid van spoorzones te vergroten, door bijvoorbeeld het verknopen van verschillende vervoersmodaliteiten. Denk aan internationale of regionale aansluitingen, maar ook aan bijvoorbeeld aansluitingen op auto-, bus- en fietsvervoer en voetpaden. Van den Berg & Pol (1999) onderscheiden hierbij een fysieke component (een efficiënte OV-terminal) en een niet - fysieke component (afstemde dienstregelingen). Het stimuleren van de vervoerswaarde van een spoorzone is belangrijk vanuit de optiek van mobiliteit, milieubeleid, en het bevorderen van het openbaar vervoer. Daarnaast kunnen spoorzones, 5

CIAM staat voor Congrès International des Architectes Modernes, en is in 1928 opgericht door Le Corbusier en Siegfried Giedion in La Sarraz. De CIAM vormde de spil van de internationale modernistische beweging die uitging van een rationalistische stedenbouw, geënt op scheiding en ordening van functies (Van der Cammen & De Klerk, 1996).

38


door hun binnenstedelijke karakter, er voor zorgen dat de concentratie van vervoersmodaliteiten ten goede komt aan de aanliggende gebieden en omgekeerd. Hiermee wordt een tweede karakter van spoorzones duidelijk. Naast de functie van knoop vervult de spoorzone ook de functie van plaats. Ten gevolge van de ligging van spoorzones in of nabij het stadscentrum kan vaak gesproken worden van een sterke plaats. Maar ook een plaats waaraan bewoners en gebruikers hoge eisen stellen. Wanneer dieper wordt ingezoomd op de functie van de spoorzone als plaats dan is de kwaliteitsdimensie omgevingskwaliteit volgens Verbart (2004) en Peek (2006) belangrijk. Omgevingskwaliteit staat voor de samenhang tussen vastgoed, verblijfsfuncties en verblijfsactiviteiten. Wanneer de omgevingskwaliteit hoog is, is er functionele en visuele samenhang in de onderdelen van de gebouwde omgeving. Dit zorgt voor een prettig verblijfsklimaat. Een belangrijke kwaliteitseis die in dit kader steeds vaker wordt genoemd is het mengen van meerdere functies in één gebied. Door meerdere functies te mengen ontstaat vaak een levendig gebied wat als prettig, interessant en veilig ervaren wordt. Aan de andere kant kan functiemenging (zoals wonen, werken, recreëren, vervoeren et cetera) soms ook tot een spanningsveld leiden. Bertolini en Spit (1998) onderscheiden voor spoorzones de spanning tussen wat zij noemen de ‘space of flows’ (knoop) en de ‘space of place’ (plaats): ‘on the one hand, stations offer a (potential) connection to several of material and immaterial flows that create value in the current ‘‘informational’’ (Castells, 1989) mode of development. Stations are (or may become) important nodes in both transport and non – transport (e.g. business, consumption) networks. The connection to ever denser, faster and further reaching transportation systems, as well as the development there of office complexes and shopping centers are materializations of this global dimension of station locations. On the other hand, stations identify as a ‘place’, a both permanently and temporarily inhabited area of the city, a dense and diverse conglomeration of uses and forms accumulated through time, that may or may not share in the life of the node. The mixture of housing, small business premises and informal public spaces of the station’s neighbourhood is an expression of this local dimension.’ Ofschoon het tweeledige karakter van knoop en plaats voor alle stedelijke knooppunten geldt, nemen binnenstedelijke spoorzones wel een bijzondere positie in omdat het zowel een sterke knoop is (voortkomend uit de multi - modale bereikbaarheid) als een sterke plaats (ten gevolge van de ligging in of nabij het stadscentrum vaak in combinatie met functiemenging in het gebied zelf). Inherent aan dit tweeledige karakter is een grote stroom gebruikers en hoge verwachtingen voor wat betreft de herontwikkeling. Er wordt met andere woorden synergie verwacht tussen de knoop- en de plaatsfunctie. Het bereiken van deze synergie komt vaak tot uiting in de derde kwaliteitsdimensie die voor spoorzones kan worden onderscheiden, namelijk de economische vitaliteit (Verbart, 2004). Herontwikkeling van spoorzones kan bijdragen aan het verhogen van de economische vitaliteit. Door (economische) activiteiten toe te voegen stijgt de waarde van de grond en verkrijgt de gemeente meer inkomsten. Direct en indirect kan er ook een werkgelegenheidseffect optreden. Daarnaast zal een stijgende vervoerswaarde van de spoorzone gewaardeerd worden door het bedrijfsleven. Dit zal de spoorzone als vestigingslocatie versterken. Hiervoor zijn een aantal kwaliteitsdimensies van spoorzones genoemd die actueel zijn. Herontwikkeling van spoorzones staat volop in de belangstelling en ruimtelijke kwaliteit speelt hierbij een belangrijke rol. Ruimtelijke kwaliteit an sich is echter een begrip dat al langer bestaat. In de volgende paragraaf wordt het begrip nader verkend en wordt getracht het begrip te definiëren.

4.3. Ruimtelijke kwaliteit, nader verkend Ruimtelijke kwaliteit is een nadere invulling van de term kwaliteit. Deze term komt uit het Latijnse qualitas dat eigenschap of karakter betekent. In de hedendaagse literatuur zijn talrijke definities van ruimtelijke kwaliteit voorhanden. Een algemeen aanvaarde definitie van ruimtelijke kwaliteit bestaat echter niet. Het pluriforme karakter blijkt uit de verschillende invalshoeken die auteurs gebruiken om het begrip te definiëren. Meestal wordt in de literatuur verwezen naar een klassiek boek van de Romeinse architect Vitrivius uit de eerste eeuw voor Christus, te weten De architectura (Bruil e.a. 2004; Hooimeijer e.a. 2001). Vitrivius definieert de kwaliteit van een bouwwerk als de onlosmakelijke samenhang tussen de begrippen firmitas (constructie, stevigheid, duurzaamheid), utilitas (functionele – en gebruikskwaliteiten) en venustas (schoonheid, authenciteit en oorspronkelijkheid). Deze driedeling heeft door de eeuwen stand gehouden, de exacte uitwerking verschilt echter per periode. Bepaalde

39


aspecten van kwaliteit worden steeds opnieuw genoemd in verschillende plaatsen en verschillende tijden. Maar welke invulling men daaraan geeft is afhankelijk van de context. Over wat ruimtelijke kwaliteit exact is, verschillen de meningen. Wie de hierover gepubliceerde discussies overziet, concludeert volgens Reijndorp (1998) dat het onmogelijk blijkt om een algemeen aanvaardbare definitie van ruimtelijke kwaliteit te geven. De overheid heeft wel in belangrijke mate bijdragen aan het nader verkennen en definiëren van het begrip ruimtelijke kwaliteit door het begrip een centrale plaats in de beleidsontwikkeling te geven. Zo was ruimtelijke kwaliteit een belangrijk onderwerp bij de totstandkoming van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (Ministerie van VROM, 1988). Deze nota zegt hierover het volgende: ‘meer kwaliteit is van groot belang voor vele beleidsterreinen. Ook het ruimtelijke beleid zelf levert een bijdrage aan de kwaliteit van ons stedelijk en landelijk gebied. Het ruimtelijk beleid is er op gericht de gebruikswaarde van een gebied te vermeerderen, de belevingswaarde te verhogen, en de toekomstwaarde te vergroten. De concrete invulling van ruimtelijke kwaliteit zal daarbij van geval tot geval verschillen’. Door ruimtelijke kwaliteit onder te verdelen in drie aspecten werd getracht het begrip nader te operationaliseren. In de publicatie ‘Ruimtelijk beter investeren’ van de Rijksplanologische Dienst zijn de drie aspecten nog verder uitgewerkt: •

gebruikswaarde: functionele geschiktheid, doelmatig gebruik, doelmatige aanleg, doelmatig beheer, samenhang, bereikbaarheid, interferentie. • belevingswaarde: identiteit, diversiteit, herkenbaarheid, zingeving. • toekomstwaarde: sturende werking, doelmatigheid in de tijd, uitbreidbaarheid, aanpasbaarheid. (Rijksplanologische Dienst, 1996) Het is de vraag in hoeverre deze uitwerking helpt om het begrip ruimtelijke kwaliteit adequaat te definiëren. Het eerste dat opvalt, is dat de genoemde uitwerking iets meer geoperationaliseerd is dan de hoofdcategorieën waaronder zij vallen. Zij vormen echter slechts een eerste stap naar een verdere operationalisering. Wat ontbreekt, is dat een ruimtelijke inrichting meestal meerdere functies of belangen moet dienen om conflicten te vermijden of te zorgen voor onderlinge versterking (Hooimeijer e.a., 2001). De schaal die specifiek bij de ontwikkeling van spoorzones van toepassing is (geen object maar een gebied en niet één aspect maar meerdere etc.) en de negatieve en positieve spanningen die dit oproept zijn niet meegenomen in bovenstaande uitwerking. In de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (Ministerie van VROM, 2001) wordt ruimtelijke kwaliteit wel dieper uitgewerkt. Er worden zeven criteria voor ruimtelijke kwaliteit in deze nota beschreven. In tabel 4.3 zijn deze criteria kort samengevat. Deze criteria zijn volgens de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening ‘zeven criteria voor ruimtelijke kwaliteit die richting geven aan de ruimtelijke inrichting van Nederland voor de komende dertig jaar’ (Ministerie van VROM, 2001).

Tabel 4.3.1. Zeven criteria voor ruimtelijke kwaliteit (bron: Ministerie van VROM, 2001)

40

Criteria

Samenvatting

Economische doelmatigheid

Economische functies moeten goed op elkaar aansluiten

Culturele diversiteit

Ruimte voor verscheidenheid aan culturele en recreatieve activiteiten

Ruimtelijk-socialerechtvaardigheid

Tegengaan van ongelijkheid tussen sociale groepen en regio’s

Ecologische duurzaamheid

Ecologische systemen moeten in stand blijven of worden hersteld

Ruimtelijke diversiteit

Accentuering van verschillen tussen stad en land, donker en licht, druk en stil

Culturele identiteit

Schoonheid van stad en land: aandacht voor inrichting en ontwerp

Menselijke maat

Mensen mogen niet worden overweldigd door gebouwen en infrastructuur


Hooimeijer e.a. (2001) concluderen juist dat de zeven criteria uit de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening niet voldoen omdat publieke belangen (economische, sociale en culturele) en ontwerpeisen (diversiteit, identiteit en menselijke maat) door elkaar lopen, of omdat ontwerpeisen tot publiek belang worden verklaard. Daarmee wordt begripsverwarring eerder versterkt dan opgelost. Geconcludeerd wordt dat de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening vragen oproept zoals: • •

betekent de exclusieve koppeling van duurzaamheid aan ecologie dat toekomstwaarde (bijvoorbeeld aanpasbaarheid etc.) geen rol speelt in de inrichting ten behoeve van economische functies? betekent menselijke maat het einde van de hoogbouw en hoe verhoudt dit zich tot doelmatig en duurzaam ruimtegebruik?

Om een antwoord te geven op dergelijke vragen hebben Hooimeijer e.a. (2001) een analysekader ontwikkeld waarin ontwerpeisen en de kwaliteitscriteria die hieruit voortkomen meer eenduidig kunnen worden gekoppeld aan uiteenlopende private en publieke belangen. Hierdoor kan maatschappelijke waardering in de beoordeling van de inrichting worden meegewogen en kunnen spanningen zichtbaar worden. De matrix voor ruimtelijke kwaliteit die hierna gepresenteerd wordt, moet een belangrijke bijdrage leveren aan de communicatie tussen betrokken partijen. Uit de matrix is een grote verzameling aandachtspunten van ruimtelijke kwaliteit af te leiden. Gesproken kan worden van een verdere verdiepingsslag van het begrip ruimtelijke kwaliteit.

Tabel 4.3.2. Matrix ruimtelijke kwaliteit (bron: Hooimeijer e.a., 2001) Economisch

Sociaal

Ecologisch

Cultureel

Gebruikswaarde

Allocatie–efficiency Bereikbaarheid Externe effecten Multi - purpose

Toegang Verdeling Deelname Keuze

Veiligheid Hinder Verontreiniging Verdroging Versnippering

Keuzevrijheid Verscheidenheid Ontmoeting

Belevingswaarde

Imago Attractiviteit

Ongelijkheid Verbondenheid Veiligheid

Ruimte, Rust Schoonheid Gezondheid

Eigenheid Schoonheid Contrast

Toekomstwaarde

Stabiliteit/flexibiliteit Agglomeratie Cumulatieve attractie

Insluiting Cultures of poverty

Voorraden Ecosystemen

Erfgoed Integratie Vernieuwing

Hierboven en op de voorgaande bladzijden is het begrip ruimtelijke kwaliteit op verschillende wijzen benaderd. Alvorens geconcludeerd kan worden welke benadering in het onderzoek zal worden toegepast worden de verschillende definities in de volgende paragraaf eerst met elkaar vergeleken.

4.4. Verschillende definities van ruimtelijke kwaliteit: een vergelijking Bij het vergelijken van de verschillende definities van ruimtelijke kwaliteit maak ik gebruik van de door Harteloh en Casparie (1991) onderscheiden dimensies van kwaliteit. In de eerste plaats kan ruimtelijke kwaliteit al dan niet worden beschouwd als een primitief, niet operationeel te definiëren begrip. In zo’n geval wordt aangesloten bij Reijndorp (1998) die concludeert dat ruimtelijke kwaliteit niet exact te definiëren is. Hierbij moet worden opgemerkt dat ook in het dagelijks taalgebruik ruimtelijke kwaliteit vaak als primitief begrip wordt beschouwd (denk bijvoorbeeld aan de schoonheid van een ontwikkeling). Voor onderhavig onderzoek is dit echter niet voldoende. Een tweede dimensie waarop kwaliteitsdefinities kunnen worden ingedeeld is, subjectief versus objectief. Ruimtelijke kwaliteit kan opgevat worden als een subjectgebonden begrip. In de eerste plaats zullen subjecten een oordeel uitspreken over wat belangrijke eigenschappen zijn van

41


ruimtelijke kwaliteit en vervolgens zullen zij de kwaliteit op de realisering van die eigenschappen beoordelen. Niet ieder subject hoeft daarbij tot een zelfde oordeel te komen. Jansen (1993) geeft bijvoorbeeld aan dat iedereen vaak tot een verschillend oordeel komt omdat subjecten deel uit maken van verschillende sociaal - culturele groepen die door hun verschillende achtergrond tot een ander oordeel over dezelfde omgeving of hetzelfde plan kunnen komen. Naarmate er meer overeenstemming is over de oordelen treedt er intersubjectiviteit op. De definitie van Hooimeijer e.a. (2001) sluit hierbij aan doordat gesteld wordt dat ruimtelijke kwaliteit alleen zin heeft wanneer de betrokkenen het over dit begrip eens zijn. Hierbij valt ook op dat ruimtelijke kwaliteit tijdgebonden en dus dynamisch kan zijn: wat nu als ruimtelijke kwaliteit wordt ervaren hoeft dat over 30 jaar niet meer te zijn (van den Ree, 1996). Een harde normstelling voor ruimtelijke kwaliteit wordt daarmee moeilijk, zoniet onmogelijk. Een derde dimensie waarop ruimtelijke kwaliteitsdefinities kunnen worden onderscheiden, is het absolute, dan wel relatieve karakter van de definitie. Wanneer gesproken wordt over een absolute definitie, dan wordt ruimtelijke kwaliteit gedefinieerd met in het achterhoofd een discrete schaal. Meestal is dit een tweepuntsschaal: een ontwikkeling heeft ruimtelijke kwaliteit of niet. Weinig definities lijken hierbij aan te sluiten. Wanneer ruimtelijke kwaliteit gedefinieerd wordt vanuit een relatief karakter wordt een continue schaal als uitgangspunt genomen. Er wordt gesproken over de mate van aanwezigheid van ruimtelijke kwaliteit. In een relatieve definitie komt meer tot uiting dat objecten vaak onderling met elkaar vergeleken worden met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit. Het ene object kan beter scoren op de ene kwaliteitseis, het andere object op de andere eis. Een andere dimensie die Harteloh en Casparie (1991) onderscheiden is de mate waarin het kwaliteitsbegrip contextafhankelijk of contextonafhankelijk wordt beschouwd. Bij een contextafhankelijke definitie van het begrip ruimtelijke kwaliteit hangt de te hanteren definitie af van de maatschappelijke en/of wetenschappelijke context waarin het begrip wordt gebruikt. In het verlengde van de contextafhankelijke definitie zou je kunnen zeggen dat ruimtelijke kwaliteit kan worden opgevat als sociaal construct. Ruimtelijke kwaliteit is volgens deze opvatting een begrip dat afhankelijk van tijd, plaats en betrokkenen een betekenis krijgt in de afstemmings- en onderhandelingsprocessen tussen verschillende betrokkenen en/of belanghebbenden. De sociaal - culturele, maatschappelijke en/of wetenschappelijke context komt hierin terug maar ook bijvoorbeeld machtsrelaties tussen betrokkenen en de fase waarin een spoorzone - ontwikkeling zich bevindt. Ten slotte kan ruimtelijke kwaliteit worden gedefinieerd met in het achterhoofd de mate waarin de definitie multi-aspectmatig dan wel uni-aspectmatig is. Zoals in de vorige paragraaf bleek wordt ruimtelijke kwaliteit in veel opvattingen gezien als een begrip dat is opgebouwd uit meerdere aspecten, die bij nadere operationalisering expliciet gemaakt moeten worden.

4.5. Realiseren van ruimtelijke kwaliteit Naast het operationaliseren van het begrip ruimtelijke kwaliteit is het ook van belang nader in te gaan op de realisatie van ruimtelijke kwaliteit. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit is meestal een lokale aangelegenheid, die vaak op gebiedsniveau plaats vindt. Eisen die in de samenleving, al dan niet bij weten ruimtelijke plannen worden gesteld, kunnen op lokaal niveau een ontwikkelingsproces realiseerbaar maken of juist frustreren (Daamen, 2005). In deze paragraaf wordt een aantal concrete opvattingen beschreven die het realiseren van ruimtelijke kwaliteit op lokaal niveau mogelijk zou kunnen maken. Verbart (2004) onderscheidt vier opvattingen voor het tot stand brengen van ruimtelijke kwaliteit: • • • •

hoge kwaliteit via het realiseren van een verleidelijk beeld; hoge kwaliteit via een integraal plan; hoge kwaliteit via een objectieve checklist; en hoge kwaliteit via procesmanagement.

Deze opvattingen komen voort uit verschillende disciplines, te weten stedenbouwkunde (Verbart verwijst o.a. naar Beekman, Slegers, Nio en Reijndorp) en bestuurskunde (verwezen wordt naar o.a. De Bruijn, Klijn en Teisman). Vanuit de discipline van bedrijfs- en organisatiekunde zou ik hier nog de volgende opvatting over het tot stand brengen van (ruimtelijke) kwaliteit aan willen toevoegen: •

42

hoge kwaliteit via kwaliteitsmanagement (Dale, Godfrey en Juran).


Hierna worden deze opvattingen kort samengevat. Vervolgens worden deze opvattingen aan de hand van de praktijksituaties Winterswijk en ’s-Hertogenbosch verder onderzocht. Hierbij wordt duidelijk in hoeverre deze opvattingen invloed uitoefenen op de realisatie van ruimtelijke kwaliteit. Ook wordt duidelijk of er niet meer opvattingen zijn voor het tot stand brengen van ruimtelijke kwaliteit. Maar nu volgt eerst een korte samenvatting van de hiervoor genoemde opvattingen.

4.5.1. Hoge kwaliteit via het realiseren van een verleidelijk beeld In deze opvatting komt een hoge ruimtelijke kwaliteit tot stand via het (beeldende) ontwerp van een creatieve en kundige ontwerper. De ontwerper past hierbij (autonome) vormprincipes toe. In de loop van de jaren ’80 van de vorige eeuw heeft deze opvatting aan populariteit gewonnen doordat er een concurrentiestrijd tussen steden ontstond. Binnenstedelijke locaties werden herontwikkeld, nadat bedrijven veelal naar bedrijventerreinen vertrokken. Om deze gebieden adequaat te kunnen ontwikkelen moesten (liefst nieuwe) bedrijven en inwoners aangetrokken worden. In deze concurrentiestrijd stonden ‘verleidelijke beelden’ centraal. Nadruk ligt vooral op vorm, context is minder belangrijk en de individuele ontwerper heeft veel vrijheid. Belangrijk is hierbij om op te merken dat in paragraaf 4.3 duidelijk werd dat Vitrivius al stelde dat naast schoonheid en duurzaamheid, functionele- en gebruikswaarde ook belangrijk zijn. Daarnaast kunnen statische eindbeelden verdere ontwikkeling van ruimtelijke inrichtingsvoorstellen ook belemmeren waardoor de eindbeelden in de praktijk maar moeizaam worden gerealiseerd.

4.5.2. Hoge kwaliteit via een integraal plan In deze opvatting uit de communicatieve stroming van de stedenbouwkunde wordt meestal gesteld dat een hoge kwaliteit voort komt uit het herkennen, erkennen, bijeenbrengen en integreren van alle belangen in een ontwerp dat vervolgens stringent bewaakt wordt. Hieruit spreekt een meer op belangen gerichte opvatting van ruimtelijke kwaliteit waarbij de (dynamische) kwaliteit meer door communicatie over en weer tot stand komt. Ontwerpen moeten aansluiten bij wensen en belangen van verschillende stakeholders. Integrale planvorming moet er voor zorgen dat deze aansluiting gerealiseerd wordt, waarbij het ontwerp stringent bewaakt wordt. In de praktijk blijkt dat bij de herontwikkeling van (vaak grootschalige) spoorzones als geheel het stringent vasthouden aan een ontwerp vaak niet mogelijk is omdat de belangen en benodigde middelen in de tijd aan verandering onderhevig zijn. Maatschappelijk dynamiek kan ervoor zorgen dat bepaalde zaken (denk aan milieu en (sociale) veiligheid) belangrijker worden bij het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. De nadruk op het stringent bewaken van een integraal plan lijkt bij de herontwikkeling van spoorzones volgens Verbart (2004) dan ook (te) eenzijdig.

4.5.3. Hoge kwaliteit via een objectieve checklist Bij deze derde opvatting wordt ervan uitgegaan dat ruimtelijke kwaliteit te definiëren is in objectieve criteria. Met deze criteria kunnen ruimtelijke plannen beoordeeld worden. Hierdoor kan de kwaliteit worden bewaakt zodat deze ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt. Ook deze benadering is op zichzelf eenzijdig. In de praktijk wordt namelijk geconstateerd dat ruimtelijke kwaliteit moeilijk te definiëren is (Reijndorp, 1998) en dat de afweging en het scoren tussen de criteria veelal ingewikkeld en normatief geladen is (De Bruijn e.a., 1998). Het begrip blijkt slechts vanuit meerdere optieken te benaderen (zie paragrafen 4.3 en 4.4). In het proces van herontwikkeling van spoorzones wordt het begrip echter steeds meer als communicatief instrument gebruikt dan als statisch begrip. Door de aard van (her-) ontwikkelingen zoals bij spoorzones, wordt het begrip ruimtelijke kwaliteit steeds meer context gebonden, waarbij door communicatie over en weer invulling aan het begrip wordt gegeven, soms resulterend in een checklist. Voordeel van een dergelijke communicatieve benadering is dat in het proces specifieke tegenstellingen en conflicten (op het gebied van ruimtelijke kwaliteit) aan het licht komen en dat daarbij de kwaliteitsdimensies kunnen worden geformuleerd die voor de concrete locatie relevant zijn. Dit sluit ook aan bij de volgende opvatting, dat hoge kwaliteit via procesmanagement kan worden bereikt.

43


4.5.4. Hoge kwaliteit via procesmanagement Bij de vierde opvatting over ruimtelijke kwaliteit valt deze samen met de mate waarin betrokkenen achteraf tevreden zijn over het proces en de resultaten daarvan. Ruimtelijke kwaliteit wordt hiermee afhankelijk van de kwaliteit van het proces. Binnen deze opvatting wordt gesteld dat goed procesmanagement kan bijdragen aan het tot stand komen van een hoge ruimtelijke kwaliteit. Bestuurskundigen nemen afscheid van het principe dat complexe interactieprocessen begrepen en gestuurd kunnen worden vanuit een centraal (overheids-) orgaan. De aandacht ligt veel meer op de interactieprocessen die zich voordoen in (of tussen) netwerken van wederzijds afhankelijke actoren (Klijn & Koppenjan, 1997). Ruimtelijke kwaliteit moet interactief door de betrokken actoren ontdekt en vormgegeven worden. De inrichting van het proces van herontwikkeling van spoorzones sluit vaak bij deze benadering aan. Er is sprake van meerdere partijen en in het gebied moeten meerdere functies door verschillende partijen in samenhang op vaak verschillende momenten ontwikkeld worden. Verbart (2004) stelt dat een procesbenadering belangrijke handvaten biedt door het verband tussen de kwaliteit van projecten en de (inrichting van) processen. Daarbij plaatst hij wel een kanttekening. Het oordeel over de kwaliteit van het proces neemt alleen het oordeel van betrokkenen in ogenschouw en er zou te weinig aandacht zijn voor de ‘inhoud’ van projecten. In het volgende hoofdstuk (de organisatie van ruimtelijke kwaliteit) ga ik hier dieper op in.

4.5.5. Hoge kwaliteit via kwaliteitsmanagement In de bedrijfs- en organisatiekunde wordt het realiseren van kwaliteit vaak gekoppeld aan een zogenaamd kwaliteitssysteem. Een kwaliteitssysteem bestaat uit het geheel van de organisatorische structuur, verantwoordelijkheden, procedures, processen en voorzieningen voor het ten uitvoer brengen van kwaliteitsmanagement (EOQC Glossary Committee, 1989). Gesproken wordt van organisatie van kwaliteit. Hierbij spelen kwaliteitseisen van een heterogene kring van stakeholders vaak een grote rol. Vanaf het tijdperk van Inspectie (rond 1930), via Quality Control (rond 1950) en Quality Assurance (1970/1980) heeft kwaliteitsmanagement zich in de bedrijfs- en organisatiekunde rond 1990 ontwikkeld tot Total Quality Management (Dale, 1994). Interessant is dat Total Quality Management (TQM) uitgaat van een holistische, integrale benadering van een organisatie waarbij kwaliteit als een dynamisch begrip wordt gezien en participatie een belangrijke rol speelt. Zo definieert Soin (1992) TQM als volgt: ‘An effort of continuous quality improvement of all processes, products and services, through universal participation, that results in increasing customer satisfaction and loyalty, and improved business results.’ Simpel gezegd is TQM een gemeenschappelijk samenwerkingsverband binnen een organisatie en de daarbij betrokken externe bedrijfsprocessen om te komen tot het produceren van producten en diensten die voldoen aan de eisen en verwachtingen van klanten. Interessant zijn de overeenkomsten met het ontwikkelingsproces van spoorzones waarbij ruimtelijke kwaliteit zich vaak manifesteert als dynamisch begrip dat interactief in een gebiedsontwikkelingsproces vorm gegeven wordt. Ook hier speelt participatie (van omwonenden, gebruikers, ontwikkelaars etc) een belangrijke rol. In het volgende hoofdstuk wordt hier dan ook dieper op ingegaan.

4.6. Tot slot: plaatsbepaling van ruimtelijke kwaliteit binnen het onderzoek Het begrip ruimtelijke kwaliteit kan niet exact worden gedefinieerd, maar het begrip kan wel benaderd worden. In dit hoofdstuk is hier invulling aan gegeven, door de verschillende definities van ruimtelijke kwaliteit te structureren naar verschillende invalshoeken en dimensies. Daarbij is ook het belang van ruimtelijke kwaliteit duidelijk naar voren gekomen, d.w.z. dat ingrepen in de ruimte moeten leiden tot een kwaliteitsverbetering. Dit betekent dat de gebruikswaarde van een gebied moet worden vermeerderd, de belevingswaarde moet worden verhoogd en de toekomstwaarde moet worden vergroot. De concrete invulling van het begrip ruimtelijke kwaliteit verschilt daarbij van geval tot geval. Tijdens de interviews die in het kader van dit onderzoek zijn afgenomen en het lezen van wetenschappelijke literatuur is gebleken dat definities van ruimtelijke kwaliteit vaak ook contextafhankelijk zijn. Het sociale construct heeft namelijk grote invloed op de perceptie en definiëring van ruimtelijke kwaliteit. Ik ben me hiervan bewust en acht het daarom niet alleen

44


noodzakelijk zo goed als mogelijk te achterhalen welke definitie of groep definities dominant is, maar ook rekening te houden met de context van waaruit de definitie van ruimtelijke kwaliteit is gevormd. Op basis van de analyse in dit hoofdstuk kan voorzichtig worden geconcludeerd dat er consensus bestaat over de volgende waarnemingen: • • • • •

een eenduidige definitie over ruimtelijke kwaliteit ontbreekt; mede daardoor is het moeilijk om het begrip te operationaliseren; ruimtelijke kwaliteit is gebiedsgericht, multi-aspectmatig, subjectief en contextafhankelijk; het begrip ruimtelijke kwaliteit kan goed als communicatie-instrument in het gebiedsontwikkelingsproces ingezet worden; betrokkenen moeten zich bewust zijn van het feit dat de interpretatie van ruimtelijke kwaliteit o.a. onderhevig is aan sociaal-culturele verschillen.

Al met al ga ik in dit onderzoek uit van een breed en meervoudig kwaliteitsbegrip. Hierbij sluit ik mij aan bij de definitie van het Ministerie van VROM (2001) uit de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en de verdiepingsslag die Hooimeijer e.a. (2001) hierop volgend heeft gemaakt. Hierbij valt op dat in hedendaagse publicaties over kwaliteitsmanagement in het bedrijfsleven een vergelijkbaar breed kwaliteitsbegrip wordt gehanteerd. Dynamiek en participatie van meerdere partijen in het proces spelen bij TQM namelijk een grote rol. Het is uiterst interessant om op basis van interviews en bronnenonderzoek te onderzoeken wat ruimtelijke kwaliteit bij de herontwikkeling van de spoorzones in ’s-Hertogenbosch en Winterswijk inhoudt. Hierbij zal ik, ter ondersteuning, gebruik maken van de matrix van Hooimeijer (2001). Geconcludeerd kan worden dat het belangrijk is dat partijen in het proces van gebiedsontwikkeling vooral moeten trachten overeenstemming te bereiken over de concretisering van het begrip ruimtelijke kwaliteit. De procesinrichting speelt hierbij een belangrijke rol. Belangrijk is dan ook om te achterhalen welke plaats ruimtelijke kwaliteit in het proces heeft: hoe wordt getracht ruimtelijke kwaliteit te bereiken en wanneer wordt ruimtelijke kwaliteit in het proces gedefinieerd en vastgelegd? Gebeurt dit vooraf, achteraf of ergens gaandeweg het proces? En is hierbij sprake van consensus, een compromis of commitment? Met al deze vragen wordt de link gelegd naar het bereiken van ruimtelijke kwaliteit door procesmanagement en de invloed die bestaande organisatievormen uitoefenen op het bereiken van ruimtelijke kwaliteit. Dit zijn vraagstukken die vele betrokkenen bij de herontwikkeling van spoorzones intrigeert. In het volgende hoofdstuk van dit onderzoek wordt hier dan ook nader op ingegaan.

45


5. Organisatie van ruimtelijke kwaliteit 5.1. Inleiding In het vorige hoofdstuk is al kort ingegaan op verschillende opvattingen over het tot stand brengen van ruimtelijke kwaliteit. Duidelijk werd dat deze opvattingen vaak uitgaan van een wens om te sturen op ruimtelijke kwaliteit. Afgevraagd moet worden in hoeverre en hoe daar bij het organiseren van herontwikkelingsprocessen invulling aan kan worden gegeven. Hierbij komt al snel theorie over procesmanagement in beeld. Volgens verschillende publicaties (zie bijvoorbeeld Peek en Wigmans, 2001) hangen integrale gebiedsontwikkeling en procesmanagement nauw met elkaar samen. Procesmanagement wordt dan opgevat als een managementinstrument dat uitermate geschikt is om complexe ontwikkelingsprocessen te besturen, vooral waarbij complexe doelen op bijvoorbeeld het gebied van ruimtelijke kwaliteit worden nagestreefd. Kort gezegd komt het er in deze publicaties op neer dat procesmanagement in deze situaties het geëigende sturingsinstrument is. In dit hoofdstuk wil ik aan de hand van de theorie over procesmanagement nagaan of dit het geval is. Hierbij is het van belang in te gaan op de ontwikkeling die organisatieen besturingsstructuren, zoals procesmanagement, hebben doorgemaakt. Buiten de inrichting van het ontwikkelingsproces zelf spelen namelijk de gegeven structuren van betrokken organisaties en de wijze waarop deze organisaties worden bestuurd ook een grote rol. Zo geven Teisman (2001) en In ’t Veld (1994) aan dat de bestaande organisatieen managementstructuren verregaande gevolgen kunnen hebben voor de mate waarin gestuurd kan worden op aspecten zoals (ruimtelijke) kwaliteit, flexibiliteit en 6 complexiteit . In dit hoofdstuk zal nader op de bestaande organisatieen managementstructuren worden ingegaan. Dit vanuit de optiek van ruimtelijke kwaliteit en de gemeentelijke organisatie, twee belangrijke onderdelen van dit onderzoek. Hierbij is het belangrijk om te beginnen bij de basis. Als eerste wordt ingegaan op de wijze waarop verschillende organisatieen managementstructuren zich in de loop van de tijd ontwikkeld hebben. De meest recente managementstructuur, procesmanagement, wordt als laatste behandeld.

5.2. Organisatiestructuren en ruimtelijke kwaliteit Gemeenten hebben een belangrijke rol in gebiedsontwikkelingen. Verschillende afdelingen binnen de gemeente raken al snel betrokken bij verschillende fases van de ontwikkeling. Hierbij is het belangrijk om te constateren dat de gemeentelijke organisatie veelal ingericht is op principes die vanuit een bedrijfskundige optiek vergeleken kunnen worden met de productstroomgerichte structuur. 7 Activiteiten werden en worden hierbij veelal georganiseerd rondom onafhankelijk functionerende producten en diensten. Er wordt vaak gekozen voor een zodanige opdeling van deze producten en diensten in subcategorieën zodat een minimum aan uitwisselingsrelaties nodig is. Resultaat is een gemeentelijke organisatie met redelijk onafhankelijk functionerende afdelingen, die vaak weer geclusterd zijn in zogenaamde sectoren. Dit wordt ook wel de traditionele hiërarchische lijnorganisatie genoemd (Teisman, 2001; In ’t Veld, 1993). Wanneer over gebiedsontwikkelingsprojecten wordt gesproken zijn in een gemeentelijke organisatie, die ingericht is volgens de traditionele lijnorganisatie, vaak verschillende afdelingen betrokken. Hierbij moet gedacht worden aan afdelingen zoals Ruimtelijke Ordening (waar aan bestemmingsplannen wordt gewerkt), Grondzaken (waar gewerkt wordt aan grondverwerving, bouwen woonrijp maken en gronduitgifte), en een afdeling Vergunningen (waar vergunningsaanvragen 8 worden behandeld) . Binnen deze afdelingen kan goed op kwaliteit worden gestuurd, doordat taken kunnen worden geruild en eventueel geïntegreerd waardoor medewerkers meer mogelijkheden krijgen om te sturen op kwaliteit.

6

Wanneer gesproken wordt over een organisatiestructuur gaat het over de wijze waarop het werk in een organisatie verdeeld is over individuen en groepen. Wanneer gesproken wordt over een management- of besturingsstructuur gaat het over de wijze waarop de organisatie bestuurd wordt en welke coördinatiemechanismen hiervoor zijn ingesteld. 7 Zie voor een meer diepgaand overzicht en inzicht in organisatiestructuren onder andere De Sitter, 2000; In ’t Veld, 1993; Mintzberg, 1979 en Nadler & Tushman, 1997. 8 Hier is voor veelkomende afdelingsnamen zoals Ruimtelijke Ordening, Grondzaken en Vergunningen gekozen, maar ook namen als Ruimte, Grondbedrijf, Grondgebiedszaken, Bouwen en Wonen etc. komen voor.

46


Om ruimtelijke kwaliteit vanuit deze traditionele lijnorganisatie te optimaliseren is in het verleden vooral gekeken naar interne specialisatie. Veel gemeenten hebben één of meerdere gespecialiseerde stedenbouwkundigen in dienst genomen, die o.a. als taak hebben gekregen de ruimtelijke kwaliteit van een plaats te bewaken, cq. te verbeteren. Deze interne specialisatie alleen, bleek echter vaak (door o.a. de betrokkenheid van een veelvoud aan partijen) niet voldoende om goed op ruimtelijke kwaliteit te kunnen sturen. Zodra het gaat om het organiseren van meer grootschalige ruimtelijke ontwikkelingsvraagstukken kwamen steeds meer gemeenten in jaren negentig van de vorige eeuw in aanraking met projectmanagementstructuren. Enerzijds doordat binnen grootschalige ontwikkelingsvraagstukken steeds intensiever samen werd gewerkt met projectontwikkelaars (via PPS – constructies), die al langer een projectmatige structuur hanteerden. Anderzijds door een algemene professionalisering van de gemeentelijke organisatie zelf. Naast steeds complexere eisen vanuit gebiedsontwikkelingsprocessen werden er namelijk ook vanuit andere vakgebieden steeds meer gecombineerde, multidisciplinaire eisen gesteld aan producten die een gemeentelijke organisatie levert. Inzet van verschillende specialisten en organisatieonderdelen werd steeds meer noodzakelijk. Vaak werd hiervoor dan een projectorganisatie opgericht. Daar waar de lijnorganisatie structureel en grotendeels routinematig is, kenmerkt de projectorganisatie zich door tijdelijkheid en de noodzaak vernieuwend te werken. De tijdelijkheid van de projectorganisatie leidde er vaak toe dat als het project wordt beëindigd, de projectmedewerkers als het ware terugstromen in de lijn. Wanneer meer structureel een invulling aan projectorganisaties word gegeven kon dit leidden tot het ontstaan van zogenaamde matrixorganisaties. Hieronder zijn de traditionele lijnen de projectmatige matrixorganisatie schematisch weergegeven.

Figuur 5.2.1. Traditionele gemeentelijke organisatie volgens een productstroomgerichte structuur en sectorenmodel Hierarchy level 1

Hierarchy level 2

Hierarchy level 3

Hierarchy level 3

Hierarchy level 2

Hierarchy level 3

Hierarchy level 2

Hierarchy level 3

Hierarchy level 3

Hierarchy level 3

Figuur 5.2.2. Matrixorganisatie: sectoren die productstroomsgewijs zijn opgebouwd en projectleiders die elk verantwoordelijk zijn voor een onderscheiden project

Hierarchy 1

Hierarchy 2

Hierarchy 3

Hierarchy 4

Hierarchy 5

Projectleider 1 Projectleider 2 Projectleider 3 Projectleider 4 Projectleider 5

Binnen een projectmatige structuur (die kan leiden tot een matrixstructuur) is het voor de stedenbouwkundige al gemakkelijker te sturen op ruimtelijke kwaliteit. Het vermogen om te sturen op ruimtelijke kwaliteit ligt echter vooral binnen de projectorganisatie. In de volgende paragraaf wordt verder ingegaan op het vermogen om te sturen op ruimtelijke kwaliteit.

47


5.3. Managementstructuren en de gevolgen voor de beheersing van ruimtelijke kwaliteit Verdeling van werkzaamheden over afdelingen, zoals in de vorige paragraaf beschreven, scheidt bepaalde functies en individuen en brengt andere juist bij elkaar. Management zorgt voor formele verbindingen tussen samenhangende werkzaamheden die door de verdeling zijn gescheiden, zodat een organisatie geïntegreerd en doelgericht kan werken. De managementstructuur wordt ook wel coördinatiemechanisme of besturingsstructuur genoemd (Nadler & Tushman, 1997). De keuze voor een bepaalde managementstructuur wordt ingegeven door afhankelijkheid tussen bepaalde werkzaamheden. Verschillen in afhankelijkheid tussen groepen / afdelingen vragen om verschillende formele managementstructuren. Doel is het structuren en ontwerpen van mechanismen die er voor zorgen dat iedere groep die informatie ontvangt die er voor zorgt dat deze groep zijn werk naar behoren kan uitvoeren en dat de doelstellingen behaald kunnen worden. Meerdere wetenschappers zoals De Sitter (2000) en Nadler & Tushman (1997) noemen in dit verband de kwaliteit van informatie als primair ontwerpcriterium. Dit is een belangrijk aspect, ook in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen. Formele managementstructuren die er namelijk niet voor zorgen dat iedere groep beschikt over betrouwbare, actuele, volledige en relevante informatie zijn zeer kostbaar en verhinderen de ‘flow’ van informatie waardoor vaak vertraging ontstaat. Nadler & Tushman (1997) geven in hun boek Competing by Design een aantal alternatieven om strategic linking (coördinatie tussen individuen en groepen) vorm te geven vanuit het hierboven 9 beschreven principe van kwaliteit van informatie. Zo onderscheiden zij ‘hierarchy’ . Dit is een formele vorm van verdeling van autoriteit. Coördinatie gebeurt strikt langs de hiërarchische lijn. Coördinatie langs de hiërarchische lijn is de eenvoudigste en meest gebruikte managementstructuur, en komt nog steeds voor in de meeste (gemeentelijke) organisaties. Traditioneel hiërarchisch lijnmanagement wordt door Nadler & Tushman (1997) gezien als een managementstructuur die op bepaalde punten tekortschiet. Doordat traditioneel hiërarchisch lijnmanagement veelal routinematig is ontstaat namelijk onzekerheid over externe omstandigheden, specifieke projecten, gezamenlijke operaties etc. Door veranderende omstandigheden kan de afhankelijkheid tussen groepen veranderen waardoor de individuele manager snel overladen kan worden met informatie. Ook schieten traditionele structuren in deze situaties te kort omdat deze zich kenmerken door interne gerichtheid en routinematigheid. In de vorige paragraaf hebben we kunnen lezen dat deze situatie in het verleden veelal is opgelost door complementair aan de hiërarchische lijnorganisatie een projectmanagementstructuur in te voeren, soms leidend tot een matrixorganisatie. Zeker in situaties zoals bij integrale gebiedsontwikkeling hebben de werkzaamheden raakvlakken met verschillende groepen en / of individuen binnen, maar ook buiten, de gemeentelijke organisatie. De managementstructuur die hierbij een rol speelt, heet projectmanagement. Deze managementstructuur kenmerkt zich door tijdelijkheid en de noodzaak om per project een nieuw team met bijbehorende regels op te bouwen. De tijdelijkheid van een project wordt duidelijk aan de hand van de definitie die Pinto (1996) geeft voor een project: ‘A project is a temporary endeavor undertaken to create a unique product or service.’ Projectmanagement is hiermee een belangrijke aanvulling op bestaande coördinatiemechanismen zoals traditioneel hiërarchisch lijnmanagement. Deze ontwikkeling heeft geleid tot vele publicaties (recent: Webb, 2000; Meredith & Mandel, 2000; De Bruin, 2006; Admiraal, 2007). En in de loop van de tijd ook tot een aantal kritische beschouwingen. Zo werd in de vorige paragraaf duidelijk dat het voor de stedenbouwkundige, na invoering van een projectmatige structuur, gemakkelijker werd om te sturen op ruimtelijke kwaliteit. Maar ook dat het sturingsvermogen vooral binnen de bestaande projectorganisatie ligt. Dit terwijl tegenwoordig steeds meer externe factoren een rol spelen, die maar moeilijk te begrijpen zijn vanuit het project zelf. Het gaat hier dan volgens Teisman (2001:48) vooral over wijzingen in opvattingen van buitenstaanders over bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit, om gewijzigde financiële omstandigheden en om confrontaties met andere projecten of met andere partijen die het project willen onderbrengen of koppelen aan hun eigen project. Situaties waarin buitenstaanders het nut en de noodzaak van een project betwijfelen komen ook voor. Om deze problemen op te lossen wordt steeds vaker gezocht naar nieuwe managementstructuren, die met het begrip procesmanagement worden aangeduid. Hiermee is procesmanagement, naast projecten traditioneel hiërarchisch lijnmanagement, de derde managementstructuur die onderscheiden kan worden.

9

In de Nederlandse literatuur komt het begrip ‘hierarchy’ overeen met het begrip ‘traditioneel hiërarchisch lijnmanagement’ (o.a. Teisman, 2001 en De Sitter, 2000).

48


Figuur 5.3. Procesorganisatie. A1

A5

A2

De procesmanager werkt in een interorganisatorisch netwerk. Pcm is de procesmanager. A1 t/m A5 zijn de actoren, partijen en/of belanghebbenden (bron: Bruil, e.a., 2004).

Pcm

A4

A3

5.4. Procesmanagement, nader verkend Teisman (2001) heeft de belangrijkste verschillen tussen traditioneel lijnmanagement en projecten procesmanagement overzichtelijk in een schema weergegeven. Hieronder treft u dit schema aan.

Tabel 5.4. Indicatie van verschillen tussen lijn-, projecten procesmanagement (Teisman 2001, naar Graham 1989 en Teisman 1998). Lijnmanagement

Projectmanagement

Procesmanagement

Bekende, repeterende activiteiten

Nieuwe, eenmalige activiteit

Meervoudige activiteiten

Diverse doelen onder één regime

Eén doel onder gedeeld regime

Diverse doelen en gedeeld regime

Voortgaande, continue \oriëntatie

Oriëntatie op beperkte duur

Lang, maar met wisselend perspectief

Homogeen in cultuur en handelingsrituelen

Heterogeen in cultuur en handelingspatronen

Heterogeen, ambigu en dynamisch

Bestaande organisatie en procedures om eigen inspanningen te integreren

Tijdelijke projectorganisatie om inspanningen te integreren

Organiseren van wisselende interacties om gedrag op elkaar te betrekken

Aanzienlijke zekerheid bij medewerkers over prestaties, kosten en tijdschema

Aanzienlijke onzekerheid over prestaties, kosten en tijdschema

Onzekerheid en ambiguïteit over prestaties, kosten en tijdsperspectief

Productie vindt plaats binnen de bestaande lijnorganisatie

Productie vindt plaats buiten lijn, maar in één (tijdelijke) organisatie

Productie komt in interorganisatorische arena’s tot stand

Bastion van gekende gebruiken

Schendt gekende gebruiken

Zoekt nieuwe gebruiken

Bestendigt bestaande procedures en posities

Verstoort procedures en positie lijnorganisaties

Genereert dynamiek en eist flexibiliteit

49


In dezelfde publicatie constateert Teisman (2001) dat er de afgelopen decennia vooral bijzonder veel ervaring is opgedaan met lijnen projectmanagement en nog niet zozeer met procesmanagement. Ondanks de vele ervaringen met lijnen projectmanagement verloopt de relatie tussen beide vormen van management nog steeds bijzonder problematisch. Eén van de oorzaken is dat projectleiders veelal een vaste basis in de organisatie missen. Zij hebben moeite om middelen van de organisatie te betrekken in het project. Ook is de formele beoordeling van projectmedewerkers vaak voorbehouden aan de aanleverende lijnorganisatie. Tenslotte zijn projectleiders voor het vervolg van hun carrière vaak afhankelijk van de ruimte die de lijn voor hen beschikbaar wil stellen. Bij (gemeentelijke) overheden lijkt het lijnmanagement nog steeds meer aanwezig te zijn dan het projecten procesmanagement. Projectorganisaties zijn tijdelijk, terwijl het lijnmanagement bijna nooit wordt beëindigd. Hiermee blijven lijnorganisaties een bron van informatie en soms ook een hindermacht, bijvoorbeeld bij het creëren van (vernieuwende) ruimtelijke kwaliteit. In zo’n situatie moet je volgens Harrison (1992) als projectleider bijzondere vaardigheden bezitten, zoals het beheersen van de besluitvorming, hoogwaardige vergadertechnieken en het benutten van informatie. Zelfs het hanteren van bedrog en misleiding behoren volgens Harrison (1992) tot het competentievermogen van een projectleider. Pinto (1996) vindt vooral onderhandelingsvaardigheden de belangrijkste competentie, waarbij het vinden van wederzijds voordeel centraal staat. Daarnaast zou ook gedacht kunnen worden aan teamgerichte competenties zoals het goed kunnen samenstellen van een team. Dit kan een bijdrage leveren aan de efficiency en ook aan de effectiviteit (Akin, 1998). Teamvorming, onderhandelen en het benutten van informatie alleen lijkt tegenwoordig echter niet meer voldoende. Volgens Teisman (2001) laten zich steeds meer externe aspecten gelden, die maar moeilijk te begrijpen zijn vanuit de eigenschappen van het project zelf. Zoals in de vorige paragraaf beschreven is, gaat het dan bijvoorbeeld om wijzigingen in de opvattingen van ‘buitenstaanders’ over het nut en de noodzaak van het project als ook gewijzigde financiële omstandigheden, of gewijzigde opvattingen over bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit. Volgens Teisman (2001) weten zowel de literatuur over het projectmanagement, als ook de projectleiders in de praktijk moeilijk om te gaan met deze aspecten. Vaak worden deze aspecten weggezet als potentiële risico’s, waartegen een project beschermd moet worden. Deze externe ontwikkelingen kunnen echter ook een uitdaging gaan vormen voor het management van ruimtelijke projecten. In het verlengde hiervan ontwikkelt zich steeds meer theorie, onder de naam procesmanagement. Deze vorm van management is volgens Teisman (2001) te beschouwen als een mogelijk antwoord op zowel de netwerkvorming en dynamiek in de samenleving als op de toename van maatschappelijke ambities.

5.4.1. Procesmanagement, nader gedefinieerd Het afgelopen decennium is er steeds meer aandacht ontstaan voor de procesmatige aspecten van management. Wanneer het gaat over integrale gebiedsontwikkeling wordt vaak geconstateerd dat de inhoudelijke aspecten van de ontwikkeling zo complex zijn, dat grote aandacht voor procesaspecten noodzakelijk is om een gebiedsontwikkeling succesvol te kunnen doorlopen. De aandacht wordt binnen deze processen primair gericht op hoe de oplossingen zijn te realiseren, in plaats van de inhoud van de oplossing centraal te stellen (Wallagh, 2005). Het gaat daarbij om het betrekken van de juiste personen bij het oplossen van een probleem, welke tijdstermijnen te hanteren, hoe om te gaan met conflicten, etc. Hierover worden afspraken gedaan door spelregels te omschrijven, die de betrokken partijen hanteren om tot besluitvorming te komen (De Bruin e.a., 1998; Wallagh, 2005). Vanuit deze optiek is procesmanagement volgens Wallagh (2005) gedefinieerd als het vermogen om conflicterende claims op de schaarse ruimte zodanig te verzoenen (presenteren, vertalen, verwerken, combineren) dat de mate van conflict vermindert. Ontwikkelingsprocessen vormen de kern van procesmanagement, veel meer dan het bestaande beleid van betrokken overheden en andere partijen. In ontwikkelingsprocessen ligt de uitdaging in een goede verbinding tussen professionals, bestuur en burgers. Dit vereist samenbindende vermogens van een procesmanager. Ook omdat de meeste betrokkenen alle stappen op weg naar een integrale gebiedsontwikkeling niet in al hun complexiteit kunnen overzien. Bestaande managementmethoden zoals projectmanagement schieten hierbij dan ook vaak tekort. In de tabel aan het begin van deze paragraaf hebben we gezien dat het managen van processen zich op vele punten onderscheidt van lijnen projectmanagement. Hierop kan worden aangevuld dat procesmanagement naast doelbereikend ook doelzoekend is georiënteerd. In het procesontwerp zal daarom veel meer aandacht zijn voor deze zoekfunctie. Ook krijgt de verandering in de participatie van partijen aanzienlijke aandacht. En wordt aanvaard en mogelijk zelfs bevorderd dat er meerdere

50


opdrachtgevers en betrokkenen zijn. Over het algemeen wordt aanvaard dat het object van management minder concreet is dan bij projectmanagement en dat meer flexibiliteit gewenst en mogelijk is. Dit sluit aan bij de praktijk van het managen van integrale ontwikkelingsprocessen waarbij het vraagstuk van ruimtelijke kwaliteit een belangrijke rol speelt.

5.4.2. Procesmanagement en het managen van ruimtelijke kwaliteit In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat het belangrijk is dat partijen in het proces van gebiedsontwikkeling moeten trachten overeenstemming te bereiken over de concretisering van het begrip ruimtelijke kwaliteit. De procesinrichting speelt hierbij een belangrijke rol. Belangrijk is om te achterhalen welke plaats ruimtelijke kwaliteit in het proces heeft, wie betrokken worden en hoe wordt getracht ruimtelijke kwaliteit te bereiken. Ook is het belangrijk om te achterhalen wanneer ruimtelijke kwaliteit in het proces gedefinieerd en vastgelegd wordt. Gebeurt dit vooraf, achteraf of ergens gaandeweg het proces? Is hierbij sprake van consensus of een compromis en bovenal, is er commitment aanwezig? Belangrijke vragen, want er zijn vaak niet alleen conflicterende claims op schaarse ruimte, zoals Wallagh (2005) terecht concludeert, maar ook conflicten over bijvoorbeeld de perceptie van wat ruimtelijke kwaliteit nu precies is. Procesmanagement kan hierbij een belangrijke rol spelen. Hierna wordt daar aan de hand van drie belangrijke aspecten van procesmanagement (eigen bewerking van o.a. Kouwenhoven, 1991; De Bruin, 2001; Teisman, 2001 en Bruil, 2004) verder op ingegaan.

5.4.3. De stake- en shareholders: verschillende percepties en doelen In hoofdstuk 3 hebben we gelezen dat in bijna iedere integrale gebiedsontwikkeling er sprake is van betrokkenheid van meerdere belanghebbende partijen. Hierbij werd Daamen (2005) geciteerd die een onderscheid maakt tussen shareholders (partijen die een financieel belang hebben) en stakeholders (partijen met een maatschappelijk of persoonlijk belang). In de praktijk worden beide groepen partijen vaak aangeduid als belanghebbenden. Op grote lijnen kan een onderscheid worden aangebracht tussen belanghebbenden uit de private en publieke sector, burgers en (maatschappelijke) belangengroeperingen (Akro Consult en Instituut voor Bouwrecht 1996; Eekhout 2000 en Van ’t Verlaat 2003). In de analyse van de praktijkcases Winterswijk en ’s-Hertogenbosch in het volgende deel van deze master thesis zullen de verschillende belanghebbenden in het proces onderscheiden worden. Hiermee wordt dan de belangrijke vraag beantwoord wie betrokken is bij het proces van herontwikkeling van de lokale spoorzone. Deze verschillende belanghebbenden hebben eigen percepties over ruimtelijke kwaliteit, oplossingen om te komen tot ruimtelijke kwaliteit en strategische keuzes op het gebied van ruimtelijke kwaliteit. Deze percepties worden vaak ingegeven door eigen doelstellingen die in het belang zijn van de core values van de eigen organisatie. Ook opvattingen over wie verantwoordelijk is voor het bereiken van ruimtelijke kwaliteit kan verschillen tussen betrokken partijen. Voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit is dan ook een complexe uitwisseling van informatie tussen verschillende partijen noodzakelijk. Om dit als procesmanager te kunnen begeleiden is het belangrijk om inzicht te krijgen in het ‘krachtenveld’: naast het onderscheiden van de verschillende belanghebbenden moet een procesmanager achterhalen waar de belangen liggen en wat de standpunten, aannames, veronderstellingen en eventuele verborgen agenda’s zijn. Vanuit dit inzicht zal actief ingezet moeten worden op het gezamenlijk formuleren van doelen op het gebied van ruimtelijke kwaliteit (Kouwenhoven, 1991). Wanneer vroegtijdig vast wordt gelegd wat onder ruimtelijke kwaliteit wordt verstaan en hoe dit bereikt kan worden, lijken op het eerste gezicht de betrokken partijen eerder duidelijkheid te verkrijgen. Probleem hierbij is echter wel dat ruimtelijke kwaliteit gerealiseerd wordt over een lange termijn, zodat er een grote kans aanwezig is dat de in het begin van het proces vastgelegde doelen, later ter discussie worden gesteld. Denk alleen al aan veranderende marktomstandigheden die het ambitieniveau op gebied van ruimtelijke kwaliteit kunnen beïnvloeden. Vanuit deze optiek is het verstandiger om er voor te kiezen om ruimtelijke kwaliteit in de loop van het ontwikkelingsproces gezamenlijk uit te werken. Dit biedt voordelen op het gebied van flexibiliteit, maar uiteindelijk ook op het gebied van effectiviteit van de gerealiseerde ruimtelijke kwaliteit. Hierbij is het aan te bevelen om deze proceskeuze al aan het begin gezamenlijk te maken. Bij het vastleggen van ruimtelijke kwaliteit kan zich worden afgevraagd wie bepaalt wat deze kwaliteit dan inhoudt. Teisman (2001) constateert in dit kader dat een gezamenlijk ontwikkeld masterplan het

51


plan als geheel extra (ruimtelijke) kwaliteit kan geven die niet gerealiseerd kan worden door elk van de partners afzonderlijk. Dit sluit goed aan bij het karakter van integrale gebiedsontwikkeling waarbij partijen samenwerken vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid om het gebied te ontwikkelen. Hierbij zal een projectontwikkelaar geneigd zijn ruimtelijke kwaliteit na te streven omdat dit een positieve bijdrage zal leveren aan de verkoop / verhuur van het vastgoed en wellicht op termijn ook aan het imago van de ontwikkelaar. Daar waar het imago op de langere termijn wordt opgebouwd is de verkoop meer op de korte termijn georiënteerd. Dit in tegenstelling tot gemeentelijke organisaties die vanuit de verantwoordelijkheid voor een goede ruimtelijke ordening genegen zijn ruimtelijke kwaliteit voor een veel langere termijn na te streven. Het ontwikkelde gebied moet niet alleen direct na oplevering ruimtelijke kwaliteit bevatten, maar moet dit ook op langere termijn vast kunnen houden.

5.4.4. Organisatie, procedures en verschillende benaderingswijzen Wanneer de percepties en doelen (na intensief overleg) overeenkomen kan er nog steeds sprake zijn van een organisatorisch probleem. Voor een succesvolle samenwerking op het gebied van integrale gebiedsontwikkeling moet er sprake zijn van partijen die hun onderhandelingen op elkaar willen afstemmen. Dit vereist volgens Kouwenhoven (1991) een adequate, tijdelijke organisatievorm, die partijen bij elkaar moet houden en ook efficiënt moet zijn, d.w.z. niet teveel transactiekosten genereren. Om te komen tot besluitvorming over ruimtelijke kwaliteit zijn naast een organisatorische setting ook besluitvormingsprocedures noodzakelijk. In de praktijk van integrale gebiedsontwikkeling zullen de besluitvormingsprocedures van de betrokken partijen verschillen. Dus zullen gezamenlijk nieuwe spelregels geformuleerd moeten worden. Vanuit de optiek van ruimtelijke kwaliteit is nog niet veel over besluitvormingsprocedures gepubliceerd. Op andere gebieden, zoals infrastructuur is dit wel het geval. De WRR (1994) heeft bijvoorbeeld voorgesteld besluiten te nemen in drie stappen: een voorbereidingsbesluit, een projectbesluit en een uitvoeringsbesluit. Ook het tracébesluit en bijvoorbeeld planologische kernbeslissingen kennen een strak en eenzijdig regime. Deze procedurele besluitvormingsprocessen gaan volgens Teisman (2001) uit van een eenzijdige dominantie in processen en maakt partnerschap met andere partijen op voorhand moeilijk, zo niet onmogelijk. De procesmanager zal juist moeten werken aan gedeelde opvattingen over werkbare procedures. Naast het vastleggen van procedures en besluitvormingsprocessen gaat het dan veel meer om hoe belanghebbenden betrokken kunnen en willen worden bij (herontwikkelings-) projecten. Hierbij zijn verschillende benaderingswijzen te onderscheiden hoe omgegaan kan worden met belanghebbenden. In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen consensus en compromismodellen (o.a. Dewachter, 1986; Van der Krogt en Vroom, 1989). Consensus betekent dat er een breed gedragen overeenstemming moet zijn. Dit wil zeggen, dat de verschillende partijen het erover eens zijn dat een bepaalde keuze, alle omstandigheden in aanmerking genomen, de beste oplossing is. (Vrijwel) iedereen kan zich dan vinden in de oplossing, hoewel dat niet betekent dat iedereen het er volledig mee eens is (consensus is dus iets anders dan unanimiteit). In relatie tot het ontwikkelen van een spoorzone met ruimtelijke kwaliteit lijkt het consensusmodel niet te werken. In hoofdstuk 3 werd namelijk al geconcludeerd dat ruimtelijke kwaliteit kan worden opgevat als sociaal construct. Ruimtelijke kwaliteit is volgens deze opvatting een begrip dat, afhankelijk van tijd, plaats en betrokkenen, betekenis krijgt in de afstemmings- en onderhandelingsprocessen tussen verschillende betrokkenen en/of belanghebbenden. De sociaal - culturele, maatschappelijke en/of wetenschappelijke context komt hierin terug maar ook machtsrelaties tussen betrokkenen en de fase waarin de ontwikkeling zich bevindt. Hiermee wordt veel meer aangesloten bij het compromismodel dat zich, in tegenstelling tot het consensusmodel, veel meer richt op onderhandelingsprocessen tussen partijen. In de praktijk van gebiedsontwikkeling zien we dat het compromismodel dan ook vaak wordt toegepast in verschillende onderhandelingstrajecten. Conflicterende belangen worden uitonderhandeld en elementen van procesmanagement kunnen een bijdrage leveren om (gemakkelijker) compromissen te sluiten. Onafhankelijk van de toe te passen benadering is commitment van de betrokken partijen altijd van belang. Want in situaties waarbij het bij betrokken partijen ontbreekt aan commitment om te komen tot formuleringen van ruimtelijke kwaliteit, liggen conflicten (later) om de hoek. Ook omdat gebiedsontwikkelingsprocessen als dynamisch kunnen worden gekarakteriseerd, zoals in hoofdstuk 3 duidelijk werd. Toegepast op het begrip ruimtelijke kwaliteit wil dat zeggen dat door communicatie en onderhandelingsprocessen (gedeelde) formuleringen en opvattingen over ruimtelijke kwaliteit in de loop van de tijd kunnen veranderen. Formuleringen en opvattingen zijn dan ook veel meer een

52


resultante van een interactief proces. Voor een succesvol interactief proces is commitment aan het proces en einddoel een voorwaarde.

5.4.5. Inhoudsniveau In de voorgaande paragrafen werd al duidelijk dat ook op inhoudelijk niveau gewerkt moet worden aan ruimtelijke kwaliteit. Vanuit gezamenlijke eisen die gesteld worden aan ruimtelijke kwaliteit moeten kwaliteitsniveaus en – normen worden geformuleerd. Verschillende aspecten van ruimtelijke kwaliteit zoals de gebruiks-, belevings- en toekomstwaarde spelen hierbij een belangrijke rol, waarbij deze aspecten vanuit verschillende invalshoeken (o.a. economisch, sociaal, ecologisch, cultureel en procesmatig) moeten worden geformuleerd. In hoofdstuk 3 is hier uitvoerig op ingegaan. In de voorgaande paragrafen is getracht verschillende aspecten van procesmanagement verder te operationaliseren. Hierbij is getracht om de relatie met integrale gebiedsontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit zo veel mogelijk te leggen. In de volgende paragraaf worden de belangrijkste conclusies nog eens kort samengevat.

5.5. Procesmanagement en ruimtelijke kwaliteit in samenhang In de theorie over procesmanagement en ruimtelijke kwaliteit valt op dat vaak wordt aangesloten bij de opvatting dat de verschillende elementen van het proces belangrijk zijn en dat ruimtelijke kwaliteit een effect kan zijn van het proces als alle elementen adequaat worden ingevuld. Dit komt overeen met de ontwikkelgedachte van de Bruijn, ten Heuvelhof en in ’t Veld (1998). In de praktijk van integrale gebiedsontwikkeling is deze gedachte zeer waardevol, maar echter lang niet altijd voldoende om grip te krijgen en te houden op ruimtelijke kwaliteit. De elementen van het proces zelf zijn namelijk belangrijk, maar minimaal even belangrijk is de vraag wat een procesmanager met deze elementen in de praktijk doet. Hiermee wordt de relatie gelegd tussen proces en product. Volgens Smit, Dewulf en Spiering (2006) rechtvaardigt een proces zichzelf namelijk niet, maar is zij gericht op een bepaald resultaat; in dit geval de ruimtelijke kwaliteit van een gebiedsontwikkeling. Dit werd impliciet ook duidelijk in hoofdstuk 3 waarbij de definitie van ruimtelijke kwaliteit zowel product- als procescriteria omvatte. In deze master thesis en de af te leggen interviews probeer ik dan ook een combinatie tussen deze twee aspecten te leggen. Zo is bijvoorbeeld het in kaart brengen van het krachtenveld en de verschillende opvattingen over ruimtelijke kwaliteit belangrijk, maar nog belangrijker is de vraag wat de procesmanager met deze opvattingen in de praktijk gaat doen. In de literatuur van procesmanagement wordt de relatie tussen proces en product nog te weinig gelegd. Ook zijn er nog niet veel praktijkcases gepubliceerd. Het is dan ook belangrijk om in het vervolg van deze master thesis bij de interviews en uitwerking van de cases Winterswijk en ’s-Hertogenbosch hieraan de nodige aandacht te besteden. Vanuit diverse literatuur is wel duidelijk geworden dat de vraag hoe ruimtelijke kwaliteit georganiseerd kan worden steeds meer aandacht krijgt. En dat is terecht. Nog meer dan voorheen ervaren betrokken partijen in het ontwikkelingsproces namelijk hoe moeilijk het is om te sturen op ruimtelijke kwaliteit. Het sturen op en het uiteindelijk realiseren van ruimtelijke kwaliteit vereist een hoge graad van interactie en zal pas echt van de grond komen als de kennis van en vaardigheden in procesmanagement verder ontwikkeld zijn. Duidelijk is dat lijnen projectmanagement alleen tekortschieten in een integraal gebiedsontwikkelingsproces waarbij ambities op het gebied van ruimtelijke kwaliteit steeds hoger worden. Procesmanagement is hierbij niet alleen het vermogen om conflicterende claims op de schaarse ruimte op te lossen, maar ook om ruimtelijke kwaliteit zo te (laten) presenteren, vertalen, verwerken en combineren, dat realisatie van ruimtelijke kwaliteit dichterbij komt. In de huidige organisatiestructuren van gemeenten zitten verschillende belemmeringen die het resultaat negatief beïnvloeden: • •

deze structuren zijn veel meer gericht op bekende of eenmalige activiteiten. Dit terwijl het bij ruimtelijke kwaliteit veel vaker gaat om meervoudige activiteiten. gemeenten streven diverse doelen onder één structuur na en projectontwikkelaars leggen vaak nadruk op één doel onder één gedeelde structuur. Dit terwijl ruimtelijke kwaliteit vraagt om het combineren van diverse doelen die onder gedeelde regimes tot stand moeten komen.

53


Ook werd duidelijk dat ruimtelijke kwaliteit wordt geproduceerd in interorganisatorische arena’s en niet in bestaande lijn- of projectorganisaties van gemeenten of projectontwikkelaars. Wanneer de hiervoor genoemde belemmeringen kunnen worden weggenomen zal ruimtelijke kwaliteit in ontwikkelingsprocessen verder bevorderd kunnen worden. Dit vereist echter wel een behoorlijke aanpassing van betrokken organisaties en ook toepassing en ontwikkeling van procesmanagement in gebiedsontwikkelingstrajecten. De vraag die hierbij rijst is in hoeverre (aspecten van) procesmanagement worden toegepast in Winterswijk en ’s-Hertogenbosch ten einde ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling te realiseren. Bij het beantwoorden van deze vraag fungeren hoofdstukken 4,5 en 6 als een theoretisch kader waarmee deze praktijksituaties in het volgende deel van de master thesis geanalyseerd worden.

5.6. Tot slot: het framework of analysis In de voorgaande hoofdstukken is de theorie rondom de begrippen integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement geanalyseerd. De theorie uit hoofdstuk 3 over integrale gebiedsontwikkeling zal in het vervolg van deze master thesis worden gebruikt om de verschillende stappen in de planvorming in Winterswijk en ’s-Hertogenbosch te ordenen. Ook wordt deze theorie gebruikt om de betrokkenheid van verschillende stakeholders inzichtelijk te maken. De theorie uit hoofdstuk 4 rondom ruimtelijke kwaliteit zal worden gebruikt om te achterhalen hoe ruimtelijke kwaliteit in beide casus is gedefinieerd en toegepast. Hierbij is de matrix van Hooimeijer e.a. (2001) een adequaat hulpmiddel. Vervolgens zal de theorie uit hoofdstuk 5 ingezet worden om het organiseren van ruimtelijke kwaliteit, d.w.z. de invloed van de bestaande organisatieen managementstructuren en het toepassen van procesmanagement, in beide praktijksituaties te doorgronden. Uit de analyse van bovenstaande begrippen is gebleken dat het moeilijk is om bijvoorbeeld een begrip zoals ruimtelijke kwaliteit ondubbelzinnig te definiëren. Ook is gebleken dat het moeilijk is om causale verbanden aan te tonen tussen bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit en een ander belangrijk begrip uit het onderzoek, te weten procesmanagement. Wel kan op basis van de theoretische bevindingen uit hoofdstukken 3, 4 en 5 een set van voorwaarden worden weergegeven om ruimtelijke kwaliteit in relatie tot procesmanagement in de casus exploratief te kunnen analyseren. Deze set van voorwaarden vormen dan samen een zogenaamd framework of analysis (kortweg framework). Hierbij zal het framework niet worden ingezet als toetsingsinstrument, maar als instrument om de praktijksituaties in ’s-Hertogenbosch en Winterswijk te kunnen verklaren. Door na de analyse van de praktijksituaties de verschillende bevindingen met elkaar te confronteren kunnen in deel 5 van deze master thesis conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan. Hieronder en op de bladzijde volgt allereerst het framework:

Tabel 5.6. Framework of analysis dat dient als kader bij de analyse van de cases ’s-Hertogenbosch en Winterswijk.

54

Ruimtelijke kwaliteit

Procesmanagement

A1. Ruimtelijke kwaliteit wordt niet ondubbelzinnig gedefinieerd. Ingrepen in de ruimte moeten in ieder geval leiden tot een kwaliteitsverbetering. Dit betekent dat de gebruikswaarde van een gebied moet worden vermeerderd, de belevingswaarde moet worden verhoogd en de toekomstwaarde moet worden vergroot. De concrete invulling van ruimtelijke kwaliteit zal daarbij van geval tot geval verschillen.

A2. Diverse aspecten, zoals fysiek-ruimtelijke, juridische, technische, politieke, economische, demografische, ecologische en sociaal-culturele worden samen met belangen van betrokken partijen in verband gebracht en als één opgave opgepakt.

B1. Ruimtelijke kwaliteit krijgt verder betekenis in de afstemmings- en onderhandelings-processen tussen verschillende belanghebbenden en/of betrokkenen.

B2. Ruimtelijke kwaliteit wordt niet in het begin, maar gaandeweg het proces geformuleerd en uitgewerkt door de deelnemende partijen.


C1. De ruimtelijke inrichting moet daarbij meerdere belangen dienen om conflicten te vermijden waarbij het streven naar ruimtelijke kwaliteit juist kan zorgen voor onderlinge versterking.

C2. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit is een kerndoelstelling in het proces.

D1. Om ruimtelijke kwaliteit tot stand te kunnen brengen kan de gebiedsontwikkelaar beschikken over de volgende instrumenten: (1) het scheppen van een verleidelijk beeld en / of (2) een integraal plan en / of (3) een objectieve checklist en / of (4) procesmanagement en / of (5) kwaliteitsmanagement.

D2. Bij het organiseren van ruimtelijke kwaliteit zijn instrumenten en processen belangrijk, maar instrumenten en processen rechtvaardigen zichzelf niet; beide moeten namelijk altijd gericht zijn op een bepaald resultaat.

E1. Het begrip ruimtelijke kwaliteit is contextgebonden waarbij door communicatie tussen actoren invulling wordt gegeven aan het begrip.

E2. Wil de gemeente een regierol kunnen vervullen dan moeten betrokken partijen worden begrepen en doorgrond. Ook het in de tijd veranderende krachtenveld waarin betrokken partijen functioneren wordt begrepen en doorgrond. Hierop wordt ingespeeld.

F1. Vanuit deze context vormen diverse stakeholders een mening over ruimtelijke kwaliteit. Het sociaal construct speelt hierbij een grote rol. Het is namelijk niet alleen noodzakelijk zo goed als mogelijk te achterhalen welke definitie of groep definities dominant is, maar ook rekening te houden met de context van waaruit de definitie van ruimtelijke kwaliteit is gevormd.

F2. In situaties waarbij ruimtelijke kwaliteit in interorganisatorische arena’s wordt gedefinieerd, schieten traditionele managementstructuren zoals hiërarchisch – en ook projectmanagement vaak tekort en wordt de inzet van procesmanagement noodzakelijk. Inzicht in afstemmings- en onderhandelingsprocessen is hierbij erg belangrijk.

G1. De aanwezige organisatieen besturingsstructuur mag geen belemmering vormen voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. In dit kader kan geconcludeerd worden dat traditionele hiërarchische lijnen projectorganisaties tekortschieten bij het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. Ruimtelijke kwaliteit wordt namelijk geproduceerd in interorganisatorische arena’s en niet in bestaande lijn- of projectorganisaties van gemeenten of projectontwikkelaars.

G2. Om potentiële organisatorische belemmeringen te omzeilen is kennis van en vaardigheden in procesmanagement een vereiste. Inzicht in wie, wanneer en hoe bij het proces van integrale gebiedsontwikkeling betrokken wordt is een voorwaarde.

Toepassing van het framework In het framework zijn de belangrijkste voorwaarden op het gebied van procesmanagement en ruimtelijke kwaliteit geformuleerd. Hierbij is getracht relaties te leggen tussen deze begrippen. Het framework fungeert in het vervolg van dit onderzoek als kader bij de analyse van de praktijksituaties in ’s-Hertogenbosch en Winterswijk. Vragen als wie, wanneer en hoe betrokken wordt bij het proces en welke gevolgen dat heeft voor het resultaat (de ruimtelijke kwaliteit), zullen voor beide praktijksituaties moeten worden uitgewerkt. Hierbij moet worden opgemerkt dat minder dynamische factoren zoals de organisatie-, en in mindere mate, de besturingsstructuur (inclusief procesmanagement) geëvalueerd worden vanuit de opvatting dat de uitkomst ervan wordt gerealiseerd via mechanismen, lokale contextuele factoren en historische gebeurtenissen die op deze structuur van invloed zijn geweest. Dit sluit enerzijds aan bij de opvatting van het sociale construct in relatie tot ruimtelijke kwaliteit, maar anderzijds wordt hiermee ook aangesloten bij de zogenaamde realistische benadering van evalueren van Pawson en Tilley (in: Braster, J.F.A., 2000). Het framework vormt daarbij een handige set van voorwaarden.

55

Deel 4

Onderzoeksresultaten – Deel 4

Onderzoeksresultaten

57

Deel 4 - Onderzoeksresultaten

58


Deel 4. De onderzoeksresultaten In dit deel van het onderzoek worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de gebiedsontwikkelingen in Winterswijk en ’s-Hertogenbosch. Als eerste komt in hoofdstuk 6 de casus Winterswijk aan bod waarna in hoofdstuk 7 de casus ’sHertogenbosch volgt. De onderzoeksresultaten worden gepresenteerd aan de hand van gegevens uit diverse interviews, (interne) documenten en analyses aan de hand van het in deel 3 van dit onderzoek gepresenteerde framework of analysis. Bij het presenteren van de onderzoeksresultaten wordt als eerste ingegaan op de stappen die al in de planvorming zijn gezet en de belangen die hierbij een rol spelen. Deze delen zijn meer beschrijvend van aard zodat een goed beeld van beide gebiedsontwikkelingen ontstaat. Daarnaast wordt in het tweede deel van ieder hoofdstuk aan de hand van het framework ingegaan op de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit is geformuleerd en ook georganiseerd. Hierbij wordt ook inzichtelijk gemaakt wat de invloed is van de bestaande organisatie en het eventueel toepassen van procesmanagement op het bereiken van ruimtelijke kwaliteit. Deze delen zijn meer analyserend en verklarend van aard. Na een uitvoerige weergave van alle resultaten voor iedere casus afzonderlijk worden aan het einde van hoofdstuk 7 de verschillende resultaten met elkaar geconfronteerd. Op deze wijze wordt getracht verschillen, kansen en eventuele knelpunten te benoemen ten einde aanbevelingen te kunnen formuleren voor het Team Projecten van de gemeente Winterswijk. Maar nu volgen eerst de belangrijkste onderzoeksresultaten, te beginnen met de casus Winterswijk.

6. Casus Winterswijk 6.1. Inleiding In de gemeente Winterswijk staat herontwikkeling van de spoorzone volop in de belangstelling. Aangezien het totale grondgebied van de gemeente uit belangrijk cultuurlandschap bestaat 10, is de gemeente veelal gericht op inbreiding van functies in de huidige kern, alvorens functies aan de rand van de stad worden ontwikkeld. Herontwikkeling van de spoorzone is in dit kader één van de belangrijkste projecten. Hiermee sluit de gemeente Winterswijk zich aan bij het landelijke beleid waarin staat dat potentiële binnenstedelijke ruimte zoveel mogelijk moet worden benut voor het bouwen van woningen, kantoren en andere functies (Ministerie van VROM, 2001). Om deze inbreiding te bereiken zijn in het verleden diverse stappen door de gemeente gezet. Om meer inzicht in deze stappen te krijgen wordt in het begin van dit hoofdstuk nagegaan in welke fase de herontwikkeling van de spoorzone zich op dit moment bevindt. Ook wordt nagegaan welke kansen en knelpunten hierbij een rol spelen. Aan de hand van het framework wordt ingegaan op de rol van de belangrijkste stake- en shareholders en de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit is geformuleerd en georganiseerd. Het heden wordt echter ook vaak beïnvloed door het verleden. Zo is de aanleiding voor herontwikkeling van de spoorzone beter te begrijpen vanuit de historie van dit binnenstedelijke gebied. Daarom wordt als eerste kort ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van de Winterswijkse spoorzone.

6.2. Ontstaansgeschiedenis spoorzone Winterswijk In Winterswijk herinnert nu weinig meer aan het vroegere spoorwegknooppunt. Toch was Winterswijk eind negentiende en begin twintigste eeuw een belangrijk spoorwegknooppunt in Oost-Nederland. Na oprichting van de Nederlandsch-Westfaalsche Spoorweg Maatschappij (NWS) in 1872 door o.a. de Winterswijkse textielfabrikant Jan Willink, ontwikkelde Winterswijk zich tot een knooppunt van vijf 10

In 2007 is het totale grondgebied van de gemeente Winterswijk uitgeroepen tot Nationaal Landschap (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2008). De omgeving van Winterswijk bestaat uit een coulissenlandschap. Houtwallen en wegbegroeiingen delen het landschap op in kleine, onregelmatige vlakken, die vaak als essen in gebruik zijn.

59


lijnen, met twee stations, drie locomotieven depots, een rangeerterrein en een personeelsbezetting van 240 personen (Ligtenbarg, 2007). De spoorlijnen werden gebruikt voor personenvervoer, maar vooral het goederenvervoer (o.a. hout, erts en kolen voor de textielfabrieken) zorgde voor verdere economische groei van Winterswijk en de regio. Begin twintigste eeuw richtten fabrikanten en notabelen in de regio’s Achterhoek en Twente vele spoorlijnen op, zodat een fijnmazig netwerk van spoorlijnen ontstond. De spoorwegen werden in Winterswijk, net als in veel andere steden, buiten de stad aangelegd. Ook werd er een stationsgebouw gebouwd, dat net als in veel andere steden met de voorkant richting de binnenstad en nabij een weg naar het centrum (huidige Spoorstraat) kwam te liggen. Rondom het station ontstonden allerlei activiteiten. Er kwamen fabrieken en andere bedrijfsactiviteiten waar in de binnenstad geen plek meer voor was. Hierdoor ontwikkelde zich een stedelijk gebied los van de bestaande stad. Later werden ook woningen rondom de spoorzone gebouwd. Het emplacement bood ruimte voor het opstellen en onderhouden van locomotieven en voor open overslag van kolen, ertsen, hout en producten van nabij gelegen fabrieken. Al voor de Tweede Wereldoorlog zorgden verschillende ontwikkelingen, zoals de concurrentie van het bus- en autovervoer, voor het sluiten van veel spoorlijnen. Ook in Winterswijk werden hierdoor spoorlijnen gesloten, maar ook omdat duidelijk werd dat Winterswijk geen hoofdverbinding zou worden op het nationale spoorwegnet. Vandaag de dag resteren in Winterswijk slechts de spoorlijnen Zutphen – Winterswijk en Winterswijk – Arnhem.

Winterswijk anno 2008 (spoorzone midden in de kern)

60


Door de vele in onbruik geraakte rangeerterreinen resteert er een groot gebied (ca. 7 ha), midden in de kern van de stad, dat zijn functie verloren heeft. Dit werd versterkt door het feit dat vanwege logistieke redenen (wegtransport) en de beperkte uitbreidingsmogelijkheden veel bedrijven verhuisden naar bedrijventerrein Vèèneslat aan de zuidkant van Winterswijk. Anno 2008 is de spoorzone geen goede afspiegeling meer van het bedrijvige gebied dat het begin vorige eeuw was. Het gebied is nu deels bebouwd met loodsen van een houtdrogerij, een zalencentrum en een rommelmarkt en er is een bouwmaterialenhandel gevestigd. De rest van het gebied wordt slecht onderhouden en in onbruik geraakte rangeerterreinen zijn overwoekerd. Net als in veel andere steden kreeg in Winterswijk de weg ten noorden van de spoorzone min of meer de functie van een rondweg om het centrum (Zandvoort, 1984). De spoorzone zelf vormt een langgerekt gebied (1.100 m) midden in de kern zonder (langzaam) verkeersverbinding over of onder het spoor door. Dit heeft samen met de overwoekering van de spoorzone zelf de barrièrewerking die er van dit gebied uitgaat verder versterkt. Het ontstane extensieve en laagwaardige gebruik van de spoorzone, gekoppeld aan de ligging vlakbij het centrum, maakt de spoorzone al vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw interessant voor herontwikkeling. Historische ontwikkelingen, zoals verspreid grondeigendom, bodemvervuiling en milieuwetgeving ten aanzien van geluid en externe veiligheid beperken tot nu toe (deels) de herontwikkeling van het gebied.

6.3. Stappen in de planvorming in Winterswijk In de vorige paragraaf hebben we kunnen lezen dat de Winterswijkse spoorzone al vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw in aanmerking kwam voor herontwikkeling. Hierna zijn verschillende stappen in de planvorming gezet, ten einde de herontwikkeling van het gebied op gang te krijgen. Deze stappen kunnen geordend worden aan de hand van de in hoofdstuk 3 onderscheiden fases van gebiedsontwikkeling. Door deze fases kort te beschrijven wordt duidelijk hoe ver de herontwikkeling van het gebied is gevorderd en waar mogelijke kansen en knelpunten liggen. Op deze wijze kan de probleemstelling uit hoofdstuk 1 verder worden aangescherpt.

61


Figuur 6.3. Luchtfoto van de spoorzone

6.3.1. Initiatief De Gemeente Winterswijk heeft al langer de ambitie om de spoorzone te herontwikkelen. Al in de jaren ’80 van de vorige eeuw werden de eerste plannen ontwikkeld. Om uiteenlopende redenen hebben deze plannen nooit wortel geschoten. Hierbij spelen de vele organisatorische veranderingen en de passieve opstelling van NS Poort (de belangrijkste grondeigenaar) en het feit dat de gemeente de regie voor de uitvoering nooit echt naar zich toe heeft getrokken, een rol. De laatste levensvatbare plannen dateren uit 2002. In dat jaar werd een zogenaamde structuurvisie wonen en werken vastgesteld, welke is herzien in 2005. Het gaat hier om een actualisatie van het Structuurplan uit 1992, voor de onderdelen wonen en werken (Actualisatie Structuurplan, Visie Wonen en Werken, 2005). In de visie is aangegeven dat het noordelijke deel van de spoorzone herontwikkeld kan worden richting woonfuncties. Deze woonfuncties moeten komen te liggen in een open, parkachtige structuur. Het zuidelijke deel kan ontwikkeld worden met bedrijfsmatige functies en een school. In een later stadium zijn de keuzes uit de structuurvisie wonen en werken uitgewerkt in een zogenaamd Masterplan. In dit Masterplan zijn concrete inrichtingsplannen voor verschillende locaties in Winterswijk, waaronder de spoorzone, uitgewerkt. Het Masterplan is opgesteld na uitvoerige interactie met o.a. belangengroeperingen en inwoners (in paragraaf 6.4 ga ik hier dieper op in). Vooral belangengroeperingen zijn in verschillende stadia van de visievorming uitvoerig betrokken. Uiteindelijk is er voor gekozen om in het zuidelijke deel van de spoorzone ook een beperkte ontwikkeling van woonfuncties toe te voegen. Hiermee is de visie op het zuidelijke deel een echte multifunctionele gebiedsontwikkeling geworden. In 2005 is het Masterplan door de raad definitief vastgesteld (zie bijlage 3 voor een uitgebreide weergave van de Masterplanvisie op de spoorzone).

62


Vaak worden tijdens de initiatieffase niet alleen ambities vastgelegd in visies, maar proberen partijen via grondverwerving ook een positie in het proces te verwerven. In de Winterswijkse situatie valt op dat in deze fase geen noemenswaardige eigendomsveranderingen plaats hebben gevonden. De meeste gronden zijn in handen van NS Poort. Wel heeft een combinatie van samenwerkende partijen zich in 2005 bij het College van B&W aangeboden om verschillende herontwikkelingsgebieden uit het Masterplan samen met de gemeente uit te gaan voeren. Deze partijen zijn Woningbouwcorporatie De Woonplaats, Rabovastgoed en enkele Winterswijkse bouwbedrijven vertegenwoordigd door OBW B.V. Het College van B&W reageerde positief en er werd door het College geopteerd voor een PPS constructie met de hiervoor genoemde partijen. Resultaat was de oprichting van PPS Impuls in 2006 11. In de onderliggende overeenkomst zijn afspraken gemaakt over de herontwikkeling van 11 binnenstedelijke gebieden, waaronder een groot gedeelte van de spoorzone. Het PPS contract dat in Winterswijk is afgesloten karakteriseert zich als een PPS als joint venture (Bult - Spiering e.a., 2005). In de tabel hieronder worden een aantal kenmerken van een PPS als joint venture weergegeven.

Tabel 6.3. Kenmerken verschijningsvorm PPS als joint venture (eigen bewerking van de door Bult – Spiering e.a. (2005) onderscheiden kenmerken van PPS verschijningsvormen Kenmerken van een PPS als joint venture Integratie

Integratie van functies: inhoudelijke complexiteit

Actoren

Gemeente, ontwikkelaars, eigenaren: organisatorische complexiteit.

Afspraken

Intentie- en samenwerkingsovereenkomsten

Contractvormen

Entiteit: BV/NV – CV/VOF

Werkgebied

Grond – en / of vastgoedexploitatie

In de Winterswijkse situatie is er sprake van een samenwerkingsovereenkomst waarbij de betrokken partijen gebruik maken van een BV – CV constructie om de aansprakelijkheid zoveel mogelijk te beperken. PPS Impuls gaat alleen over de grondexploitatie van de in het contract onderscheiden gebieden. De opstalexploitatie wordt buiten beschouwing gelaten. Opvallend is dat NS Poort, de partij met het meeste grondeigendom in de spoorzone, geen deel 12 het proces van gebiedsuitmaakt van de overeenkomst. Dit heeft volgens geïnterviewden ontwikkeling behoorlijk vertraagd. Na het afsluiten van het PPS contract is door PPS Impuls als eerste getracht de gronden van NS Poort te verwerven. Tot nu toe is dat echter niet gelukt. Wel is door NS Poort in 2007 aangegeven dat zij bereid is de gronden via een zogenaamd bouwclaimmodel 13 te ontwikkelen, waarbij NS Poort de gronden levert aan de Gemeente Winterswijk.

6.3.2. Voorbereiding of planvormingsfase Tijdens de planvormingsfase gaat het om de voorbereiding van verschillende projecten – infrastructuur, vastgoed en openbaar gebied – die zowel fysiek als functioneel een hoge mate van onderlinge afstemming nodig hebben. Deze afstemming vindt plaats op gebiedsniveau. Als eerste moest hiervoor de spoorzone ruimtelijk afgebakend worden. De in het Masterplan gekozen ruimtelijke afbakening van de spoorzone is gebaseerd op een stedenbouwkundige verkenning van Wytze

11

De deelnemers aan het PPS contract hebben een gezamenlijke organisatie opgericht: PPS Impuls. Deze organisatie bestaat uit een (aangestelde) directeur en gedelegeerde medewerkers uit de deelnemende organisaties. 12 Dhr. D.P. van Dijk, teamleider Projecten en projectleider spoorzone van de gemeente Winterswijk is geïnterviewd op woensdag 21 mei 2008. Dhr. ing. E. Grotenhuis, afdelingsmanager Landschap & Ruimte van de gemeente Winterswijk is geïnterviewd op dinsdag 20 mei 2008. 13 Een bouwclaim houdt in dit geval in dat NS Poort de grond verkoopt aan de gemeente Winterswijk, dat deze grond vervolgens door de gemeente bouwrijp wordt gemaakt en dat NS Poort de grond bouwrijp teruggeleverd krijgt en daarmee het eerste bouwrecht heeft.

63


Patijn 14. Dhr. Patijn bekeek hierbij meerdere herontwikkelingsgebieden langs het spoor in samenhang waarbij een doorgaande groenstructuur voor onderlinge verbinding tussen deze gebieden en het buitengebied moest gaan zorgen. Deze visie is uiteindelijk leidend geweest voor de gebiedsafbakening in het Masterplan. Gesteld kan worden dat iedere ruimtelijke afbakening van een gebied arbitrair is, omdat de gekozen afbakening sterk afhangt van de afbakeningsmethode. De door dhr. Patijn gehanteerde afbakeningsmethode lijkt vooral een mix te zijn van functioneel – historische elementen en topografie. Er is duidelijk niet gekozen voor een methode zoals beloopbare afstand of een bestaand ontwikkelingsplan. Wel heeft de verkeerskundige situatie een belangrijke rol gespeeld. Hieronder is een schets van de spoorzone (inclusief centrumgebieden) uit het Masterplan (Gemeente Winterswijk, 2005) weergegeven. Wil een gebied als de spoorzone in de toekomst weer goed (kunnen) functioneren dan is verdere fysieke en functionele afstemming op gebiedsniveau essentieel. In hoofdstuk 3 van het theoretische kader werd duidelijk dat er bijna een natuurlijke neiging bestaat om projecten, zoals de herontwikkeling van een spoorzone, op te splitsen in deelprojecten. Naarmate de duur en het aantal functies van een project toenemen, wordt deze neiging groter. Ook in Winterswijk. Zoals uit de schets hieronder uit het Masterplan blijkt is ook hier gekozen voor het opdelen van het gebied. Op de schets staan twee noordelijke delen en twee zuidelijke delen. Een derde noordelijk deel staat niet op deze schets en wordt hier buiten beschouwing gelaten. Het voornemen is om deel 1 boven de spoorlijn en een gedeelte van het zuidelijke deel 3 als eerste te ontwikkelen. Het ligt voor de hand om deel 1 als eerste te ontwikkelen omdat het gebied als enige deelgebied grotendeels in eigendom is bij één van de PPS partners, te weten Rabovastgoed. Deel 2 en 4 maken geen deel uit van het PPS contract omdat zij pas later (respectievelijk na 2012 en na 2020) prioriteit krijgen.

Figuur 6.3.1. Schets uit het Masterplan Winterswijk met daarop de spoorzone en enkele centrumgebieden die voor herontwikkeling in aanmerking komen. De spoorzone gebieden zijn op de schets met verschillende kleuren aangegeven (bron: Masterplan Winterswijk, 2005, bewerking R. Lautenbach)

2

1

3

deel 1: wonen

4

deel 2: wonen deel 3: wonen, werken en voorzieningen deel 4: wonen

14

Dhr. W. Patijn heeft in opdracht van De Woonplaats, Rabovastgoed en OBW BV een stedenbouwkundige verkenning van diverse locaties uit het Masterplan Winterswijk gemaakt. Deze verkenning is niet gebundeld in een boekwerk, maar slechts op panelen bij de gemeente Winterswijk beschikbaar.

64


Dit onderzoek spitst zich toe op deelgebied 3. Wanneer in het vervolg van deze master thesis over de spoorzone in Winterswijk wordt gesproken wordt daarmee deelgebied 3 bedoeld. Voor dit deel van de spoorzone is gekozen omdat hier sprake is van een grootschalige integrale binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Het gaat om de herontwikkeling van een gebied van 7 à 8 ha waarbij meerdere partijen betrokken zijn zoals diverse grondeigenaren (waarvan NS Poort de meeste gronden in eigendom heeft) en partijen zoals PPS Impuls, gemeente Winterswijk, provincie Gelderland, ProRail en diverse eigenaren en huurders in het gebied. Daarnaast is ook sprake van een meervoudig programma met woon-, werk en maatschappelijke voorzieningen die vaak kenmerkend is voor een grootschalige, integrale binnenstedelijke ontwikkeling. Eén van de eerste acties van PPS Impuls was het inhuren van DS Landschapsarchitecten (DS). DS werd ingehuurd om de Masterplan visie voor wat betreft deel 3 van de spoorzone stedenbouwkundig uit te werken. Bij het laten opstellen van een stedenbouwkundig plan door DS heeft PPS Impuls en daarmee de gemeente gekozen voor een aanpak waarbij DS vooral een verleidelijk beeld moest scheppen. Met dit verleidelijke beeld moesten de belangrijkste grondeigenaar (NS Poort) en eventuele toekomstige investeerders en gebruikers overtuigd worden om het gebied te gaan ontwikkelen. DS heeft op basis van de opgestelde visie (Masterplan Winterswijk, 2005), diverse beleidsdocumenten en gesprekken met lokale experts vervolgens een stedenbouwkundig ontwerp gemaakt (DS Landschapsarchitecten, 2006). In hun ontwerp is DS uitgegaan van contextuele en historische factoren waardoor het wonen en werken volgens DS plaats moet vinden in lange gebouwen, als denkbeeldige wagons in een rij. Door te werken met gevarieerde tussenruimten en lichte variatie in de inrichting moet het een uitermate aantrekkelijk plan worden. Daarnaast valt op dat DS het groene karakter van het buitengebied van Winterswijk, in de spoorzone heeft doorgezet. Op de volgende bladzijde ziet u een illustratie van de stedenbouwkundige uitwerking van DS. In 2006 is het definitieve stedenbouwkundige plan vervolgens door DS gepresenteerd. Hierna heeft PPS Impuls het plan gebruikt om NS Poort en potentiële investeerders en gebruikers te interesseren voor de realisatie van het plan. In de loop van 2007 werd duidelijk dat het plan op weinig steun kon rekenen van de belangrijkste grondeigenaar NS Poort. Een belangrijk bezwaar van NS Poort was de insteek van het stedenbouwkundig ontwerp van DS waarbij het stedenbouwkundig concept van de bebouwing als wagons voor het gehele gebied van toepassing is. Hierdoor is het ontwikkelen van de spoorzone in delen bemoeilijkt. Ook de voorgestelde verkeersverbindingen werden als weinig flexibel beoordeeld (volgen oude tracés van het spoor). Omdat er sprake is van 2 een behoorlijk programma (150 woningen, 15.250 m maatschappelijke voorzieningen waaronder een 2 school en 28.150 m kantoren en bedrijfsgebouwen) heeft NS Poort aangegeven om ook op deelgebiedsniveau het gebied wederom op te willen splitsen. Hierbij heeft de huidige verzadigde kantorenmarkt in Winterswijk een rol gespeeld. Al met al ligt het volgens NS Poort voor de hand eerst functies te ontwikkelen waar wel vraag naar is, zoals de middelbare school De Driemark. Dit moet een fusielocatie worden waar de drie huidige locaties van De Driemark worden gehuisvest. Gevaar van verdere opdeling van het plangebied is wel dat de onderlinge relaties tussen de (bovenliggende) gebieden tijdens de verdere planuitwerking uit het oog wordt verloren. Hiermee zal rekening moeten worden gehouden bij de verdere planvorming. In 2007 is door de directie van PPS Impuls geconcludeerd dat een nieuwe aanpak gewenst is. De leiding van NS Poort trekt, na lang aandringen van de Winterswijkse politiek, haar eigen conclusies en geeft in 2007 aan open te staan voor onderhandelingen over verkoop van een deel van de spoorzone. Hierbij opteert NS Poort voor verkoop via een bouwclaimmodel aan de gemeente Winterswijk. NS Poort geeft ook aan dat zij PPS Impuls een organisatie vindt van te tijdelijke aard, en liever het gebied wil ontwikkelen met de gemeente Winterswijk. De gemeente en NS Poort tekenen in 2007 een intentieovereenkomst over de verkoop. In paragraaf 6.5.2. over het realiseren van ruimtelijke kwaliteit, wordt vanuit het perspectief van de stakeholders en het proces van samenwerken dieper ingegaan op de hiervoor omschreven gebeurtenissen. Parallel aan het planvormingsproces loopt het bestemmingsplantraject. De hiervoor noodzakelijke onderzoeken (ecologie, geluid etc) worden in de eerste helft van 2008 afgerond.

6.3.3. Realisatie In de realisatiefase gaat het om de gronden opstalontwikkeling. Voor wat betreft de spoorzone in Winterswijk is er nog geen sprake van realisatie. Eén heel belangrijk aspect van het herontwikkelingsproces is al wel ruimschoots voor de realisatiefase in beeld; de grondexploitatie. Tot nu toe geeft de grondexploitatie van het complex spoorzone een tekort aan (gegevens hierover zijn vertrouwelijk).

65


Figuur 6.3.2. Stedenbouwkundig ontwerp van de spoorzone door DS

6.3.4. Exploitatie- / gebruik Van een exploitatie - / gebruiksfase is nog geen sprake.

Afsluitend zijn de hiervoor omschreven gebeurtenissen, die in de verschillende fases van gebiedsontwikkeling de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden, hiernaast nog eens overzichtelijk in een tijdsbalk samengevat.

66


Tabel 6.3.1. Tijdsbalk met daarin de belangrijkste gebeurtenissen rondom de ontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk Tijdsbalk

Beschrijving gebeurtenissen rondom de ontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk

2002

Visie Wonen en Werken (Visie W&W) door de gemeenteraad vastgesteld. De spoorzone maakt onderdeel uit van de Visie W&W.

2002 – 2005

Masterplan Winterswijk, spoorzone, centrum en bedrijventerreinen. Vele gebieden uit de Visie W&W worden in dit Masterplan uitgewerkt in meer concrete inrichtingsvoorstellen.

April 2005

Masterplan Winterswijk, spoorzone, centrum en bedrijventerreinen vastgesteld door de gemeenteraad.

2005 – 2006

Woningbouwcorporatie De Woonplaats, Rabovastgoed en enkele Winterswijkse bouwbedrijven vertegenwoordigd door OBW B.V. bieden zich als uitvoeringscombinatie aan bij het College van B&W. Deze combinatie stelt voor om verschillende herontwikkelingslocaties uit het Masterplan samen met de gemeente uit te voeren. Het College reageert positief en er wordt gekozen voor een zogenaamde PPS constructie met de hiervoor genoemde partijen.

2006

Ondertekening PPS contract met de hierboven genoemde partijen. De op te richten PPSorganisatie wordt PPS Impuls genoemd. Het Masterplan Winterswijk vormt de basis voor ontwikkeling van verschillende binnenstedelijke locaties, waaronder de spoorzone.

2006

In opdracht van PPS Impuls onderzoekt Inbo de marktmogelijkheden van de locaties uit het PPS contract.

2006

In opdracht van PPS Impuls wordt door DS Landschapsarchitecten een stedenbouwkundige visie voor de spoorzone opgesteld. Deze visie wordt in 2007 definitief afgekeurd door de directie van PPS Impuls. Redenen voor afkeur liggen in een gebrek aan draagvlak bij grondeigenaar NS Poort en potentiële eindgebruikers.

2006

Verkiezingen in Winterswijk. De coalitie VVD, PvdA en CDA wordt vervangen door een coalitie van Winterswijks Belang (WB), PvdA en Progressief Winterswijk (PW). Bestuurlijk aandeelhouder van PPS Impuls wethouder mw. D. Abbink (VVD) wordt vervangen door wethouder dhr. ing. R. Gommers (WB).

2007

Nieuwe impulsen zijn gewenst om te komen tot een adequate herontwikkeling van de spoorzone.

2007 – 2008

Onderhandelingen met de belangrijkste grondeigenaar NS Poort vinden plaats. NS Poort is zeer afhoudend t.a.v. PPS Impuls en staat niet positief tegenover de door PPS Impuls voorgenomen ontwikkeling van het gebied.

Eind 2007

NS Poort staat, na lang aandringen van de Winterswijkse politiek, meer open voor onderhandelingen en geeft aan een deel van de spoorzone (daar waar de school gebouwd moet gaan worden) via een bouwclaimmodel te willen verkopen aan de gemeente Winterswijk. NS Poort geeft aan dat zij PPS Impuls een organisatie vindt van te tijdelijke aard, en liever het gebied wil ontwikkelen met de gemeente Winterswijk. De gemeente en NS Poort tekenen een intentieovereenkomst over de verkoop van een deel van de spoorzone.

2008

De onderhandelingen tussen NS Poort en de gemeente Winterswijk over verkoop van grond in de spoorzone lopen voorspoedig. Verwacht wordt dat de gemeente de gronden in de tweede helft van 2008 over kan nemen.

67


6.4. Belangen in het proces van integrale gebiedsontwikkeling in Winterswijk Integrale gebiedsontwikkeling is een proces waarvan de uitkomsten vaak vooraf moeilijk zijn te definiëren. Dit wordt onder andere veroorzaakt door de betrokkenheid van een veelvoud aan partijen. Partijen met ieder hun eigen visies, doelen en besluitvormingstrajecten. In de voorgaande paragraaf werd dit al duidelijk bij de keuze van NS Poort voor de gemeente en niet PPS Impuls als partij om haar grond aan te verkopen. Dit soort beslissingen van betrokken partijen zorgt voor complexiteit in het proces van gebiedsontwikkeling en vraagt aldus om een nadere analyse. Het begrijpen en doorgronden van de verschillende partijen speelt hierbij een belangrijke rol. In deze paragraaf wordt daarom dieper ingegaan op partijen die betrokken zijn de herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk.

6.4.1. De stake- en shareholders In hoofdstuk 3 werd een onderscheid gemaakt tussen shareholders, d.w.z. partijen die een financieel belang hebben, en stakeholders, d.w.z. partijen met een maatschappelijk of persoonlijk belang. In de praktijk worden beide groepen partijen vaak aangeduid als belanghebbenden. Hieronder wordt op basis van de in hoofdstuk 3 onderscheiden belanghebbende partijen, te weten private en publieke partijen, verder ingegaan op de betrokken belanghebbenden. De in hoofdstuk 3 onderscheiden burgers en belangengroeperingen zijn hierbij onder het kopje publieke partijen meegenomen.

6.4.2. De private belangen Zoals in de vorige paragraaf duidelijk werd, heeft de gemeente voor de realisatie van 11 belangrijke deelgebieden uit het Masterplan, waaronder een belangrijk deel van de spoorzone, in 2006 een samenwerkingsovereenkomst gesloten met een aantal private partijen. Hiermee zijn de partijen die deelnemen in PPS Impuls belangrijke stakeholders in het proces geworden. Opvallend is dat er geen partijenselectie heeft plaatsgevonden. De partijen hebben zichzelf als uitvoeringscombinatie voor het Masterplan bij het College van B&W aangedragen. Het bestuur van de gemeente Winterswijk heeft dit voorstel van de partijen aangenomen en op basis hiervan een PPS contract met deze partijen gesloten. Een selectie van geschikte partijen om het Masterplan mee uit te voeren heeft dus niet plaats gevonden. Zo is de belangrijkste grondeigenaar uit het deel van de spoorzone dat centraal staat in onderhavig onderzoek, te weten NS Poort, geen partij in PPS Impuls. Uit navraag tijdens de interviews is gebleken dat deelname van NS Poort ook nooit serieus door het College van B&W is onderzocht. Deze strategische keuze blijkt nu een vertragend effect te hebben op de herontwikkeling van het gebied omdat de noodzakelijke grondpositie voor ontwikkeling nu ontbreekt. Lange tijd bleek een oplossing via onderhandelingen of via publiekrecht uit te blijven, waardoor het in potentie succesvolle project in Winterswijk verder vertraagd werd. Grondeigendom blijkt een bepalende rol in het gebiedsontwikkelingsproces te spelen. Zo heeft NS Poort zich tot nu toe succesvol kunnen beroepen op de wettelijke basis van het zelfrealisatiebeginsel (de koppeling tussen grondeigendom en bouwrecht). Na jaren van moeizame gesprekken heeft NS Poort in 2007 voorgesteld het gebied gezamenlijk met de gemeente te willen ontwikkelen via een zogenaamd bouwclaimmodel. Naast NS Poort als grondeigenaar kunnen nog een aantal belangrijke (semi-) private partijen zoals spoorwegbeheerder ProRail en spoorweggebruiker Syntus onderscheiden worden. Verder is er een veelvoud aan private partijen betrokken waaronder o.a. gebruikers, bedrijven en omwonenden. Aan het einde van de volgende paragraaf zijn al deze partijen samen met de publieke partijen nog eens overzichtelijk in een figuur weergegeven, waarbij ook is aangeven welke partij kennis en mankracht inbrengt, welke partij beslist over het project, welke partij het project trekt en welke partij te maken heeft of krijgt met de gevolgen van het project.

6.4.3. De publieke belangen In de praktijk van gebiedsontwikkeling in Nederland zien we steeds meer een situatie waarin gemeenten eerst privaatrechterlijk een contract sluiten met private partijen over de ontwikkeling van

68


een gebied, en daarna pas de ruimtelijke aspecten van die overeenkomst bestuursrechterlijk vastleggen in een bestemmingsplan. Dit wordt in de praktijk ook wel het achteraf bestemmingsplan genoemd. Ook in Winterswijk is eerst een PPS overeenkomst gesloten en pas daarna de bestemmingsplanprocedure opgestart. Afgevraagd moet worden of hiermee het publieke belang in de vorm van rechtsbescherming is gediend. Begrippen als democratische legitimering en de relatie tussen proces en resultaat spelen hierbij een rol. Om dit goed te kunnen beoordelen wordt de wijze waarop het Masterplan is opgesteld geanalyseerd. Geconcludeerd kan worden dat tijdens het proces van het opstellen van het Masterplan alleen belangengroeperingen werden betrokken. Deze belangengroeperingen hadden de mogelijkheid deel te nemen aan diverse werkgroepen. Na het proces van het opstellen van een concept Masterplan hadden de Winterswijkse raadsleden de mogelijkheid te discussiëren over het Masterplan. Na besluitvorming van de raad over het concept hadden vervolgens alle publieke en private belanghebbenden de mogelijkheid om in te spreken en bezwaar te maken tegen de plannen, alvorens deze in definitieve vorm door de gemeenteraad werden vastgesteld. De binnengekomen bezwaren zijn door het College van B&W in behandeling genomen, gewogen en de gemeenteraad heeft hierover uiteindelijk besluiten genomen. Hiermee was er de mogelijkheid om in een vroegtijdig stadium van de planvorming in te spreken en bezwaar te maken en daarmee was er een extra bescherming bovenop de publieke rechtsbescherming die in de bestemmingsplanprocedure is verweven. Hierbij is het interessant om te onderzoeken vanuit welke reden deze proceskeuze is gemaakt. Op een ander niveau dan het bestemmingsplan is in ieder geval de democratische legitimering versterkt, doordat inwoners en bedrijven nog voor de bestemmingsplanprocedure inspraak- en bezwaarmogelijkheden werden gegeven. Afgevraagd moet worden of dit een bewuste proceskeuze is geweest om bijvoorbeeld de democratische legitimering te versterken of dat ook andere redenen een rol hebben gespeeld. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het versterken van de uiteindelijke ruimtelijke kwaliteit. Verder is het opvallend dat alleen belangengroeperingen en bijvoorbeeld niet grondeigenaren, betrokken werden bij het opstellen van het concept Masterplan. Is dit ook een bewuste proceskeuze geweest? In de volgende paragraaf (ruimtelijke kwaliteit in Winterswijk) ga ik dieper op deze vragen in. Ook de relatie tussen proces en resultaat komt hierbij aan de orde. Naast inwoners is ook de Provincie Gelderland betrokken geweest bij het opstellen van het Masterplan. Uiteindelijk heeft de Provinciale Planologische Commissie de visie behandeld en op de meeste onderdelen goedgekeurd. Ook vanuit de kant van bijvoorbeeld inwoners of bedrijven zijn nauwelijks bezwaren ingediend. Voor de spoorzone werden in ieder geval geen wijzigingen voorgesteld. Op de volgende bladzijde zijn de belangrijkste publieke belanghebbenden samen met de private belanghebbenden samengevat in figuur 6.4.

6.5. Ruimtelijke kwaliteit in Winterswijk In hoofdstukken 4 en 5 werd duidelijk dat ruimtelijke kwaliteit niet exact kan worden gedefinieerd, maar dat het begrip wel benaderd kan worden. Deze benadering is mede vorm gegeven door het grote aantal verschillende definities van ruimtelijke kwaliteit te structureren naar verschillende invalshoeken en dimensies. Ook is getracht relaties te leggen tussen ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement. De bevindingen hiervan zijn in paragraaf 5.6 weergegeven in een framework of analysis (kortweg framework). Dit framework is gebruikt bij de analyse van de toepassing van ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement in Winterswijk. Interessant is om te zien aan welke voorwaarden het gebiedsontwikkelingsproces en de gemeente zelf voldoen en welke benadering is gekozen om ruimtelijke kwaliteit te verankeren in het proces van gebiedsontwikkeling. In het vervolg van deze paragraaf wordt dan ook bij de weergave van de belangrijkste bevindingen verwezen naar de voorwaarden uit dit framework (A1, A2, B1,……..G2). Als eerste zijn de ruimtelijke plannen van de gemeente Winterswijk met behulp van het framework bestudeerd. Geanalyseerd is of aan het begrip aandacht wordt besteed en de wijze waarop het begrip in de plannen is geoperationaliseerd. Vervolgens is op basis van o.a. de afgenomen interviews met dhr. ing. E. Grotenhuis (afdelingsmanager Landschap & Ruimte (L&R), en dhr. D.P. van Dijk (projectleider spoorzone) van de gemeente Winterswijk onderzocht hoe binnen het proces van gebiedsontwikkeling gestuurd werd en wordt op ruimtelijke kwaliteit. Ook de invloed van het organisatieveranderingstraject, waar Winterswijk midden in zit, en de eventuele toepassing van procesmanagement komen hierbij ter sprake.

69


Figuur 6.4. Stakeholders herontwikkeling spoorzone Winterswijk (gebaseerd op Grootte, 1995). 1 = direct betrokken, 2 = zichtbaar betrokken, 3 = onzichtbaar betrokken.

Wie beslist over het project?

Prorail, NS Reizigers, PPS Impuls

3

Minsterie van VROM, Regio Achterhoek, OV bedrijven, Provincie Gelderland

2

Ministerie van VROM

Eigenaren, NS Poort, Gemeente Winterswijk

1 Wie stopt kennis en mankracht in het project?

Ministerie van VROM, PPS Impuls

Gemeente Winterswijk, NS Poort.

Spoorzone Winterswijk

Gemeente Winterswijk, NS Poort, evt. ontwikkelaar(s) en bouwbedrijven

Prorail, NS Reizigers

Wie voert het project uit?

70

Gemeente Winterswijk, Regio Achterhoek, NS Poort, reizigers, bewoners en bedrijven

Prorail, Provincie Gelderland, OV bedrijven, PPS Impuls

Wie gebruikt het resultaat of ondervindt de consequenties?


6.5.1. Analyse van ruimtelijke kwaliteit Voor de analyse van het toepassen van het begrip ruimtelijke kwaliteit bij de herontwikkeling van de spoorzone is naast interviews o.a. gebruik gemaakt van de volgende documenten: • • •

Visie Wonen en Werken (Gemeente Winterswijk, 2005). Masterplan Winterswijk (Gemeente Winterswijk, 2005). Stedenbouwkundig plan spoorzone, DS Landschapsarchitecten (2006).

In het Masterplan is voor de spoorzone de volgende ambitie geformuleerd: ‘de spoorzone wordt ontwikkeld tot een uniek gebied tussen de stadsdelen aan weerszijden van de spoorzone. Centraal staat de doorgaande parkstructuur die het belangrijkste structurerende element in de spoorzone vormt en de drie deelgebieden van de spoorzone met elkaar verbindt. Een tweede uitgangspunt heeft betrekking op het opheffen van de barrièrewerking van de spoorzone. Op verschillende plaatsen worden visuele relaties tussen de spoorzone en de aangrenzende stadsdelen tot stand gebracht. Daarnaast wordt ter hoogte van het station een nieuwe fysieke verbinding gerealiseerd voor voetgangers en fietsers’. Met het realiseren van bovenstaande ambitie moet de ruimtelijke kwaliteit van het gebied vergroot worden. Wat hierbij opvalt, is dat vooral aandacht wordt geschonken aan het aspect omgevingskwaliteit: Vooral de functionele en visuele samenhang in de onderdelen van de (gebouwde) omgeving moet worden versterkt. Dit moet zorgen voor een prettig verblijfsklimaat en de barrièrewerking, die van de spoorzone uitgaat, moet hierdoor worden weggenomen. Ook functiemenging moet worden toegepast om daarmee een levendig gebied te creëren wat als veilig en interessant ervaren moet gaan worden. Van een spanningsveld tussen knoop en plaats, zoals in hoofdstuk 4 is beschreven, zal in Winterswijk niet snel sprake zijn. Dit gezien de geringe functie van de spoorzone als knoop. Wel werd tijdens interviews met dhr. D.P. van Dijk en dhr. ing. E. Grotenhuis aangegeven dat de gemeente plannen heeft om een extra verkeersverbinding over het spoor aan te leggen. Tot nu toe loopt de realisatie van dit plan zeer moeizaam omdat ProRail geen voorstander is van het aanbrengen van extra verbindingen over het spoor. Door ook werkfuncties aan het programma toe te voegen richt de gemeente zich ook op het laten toenemen van de economische vitaliteit van het centrumgebied. Wanneer echter in de interviews naar belangrijke aspecten van ruimtelijke kwaliteit werd gevraagd werd economische vitaliteit niet of nauwelijks genoemd. Ruimtelijke kwaliteit moet zich vooral uiten in de wijze waarop de herontwikkeling van de spoorzone zich aansluit bij de identiteit van Winterswijk. Hierbij werd aangegeven dat het belangrijk is om een concept te ontwikkelen dat past bij het karakter van Winterswijk; ‘als dorp met stadse allure, gelegen in een Nationaal Landschap’. De toe te passen stedenbouwkundige structuur en architectuur moeten op deze identiteit aansluiten. Wanneer de matrix van ruimtelijke kwaliteit van Hooimeijer (2001, zie ook hoofdstuk 4) in interviews werd voorgelegd scoorden de aspecten Cultuur (verscheidenheid, schoonheid, integratie en erfgoed) en Sociaal (toegang, veiligheid en verbondenheid) dan ook erg hoog. Wat hierbij opvalt, is dat ruimtelijke kwaliteit door de geïnterviewden vooral op niveau van gebruiks- en belevingswaarde werd geoperationaliseerd. Aspecten op het niveau van toekomstwaarde spelen voor de geïnterviewden veel minder een rol. Dit is opvallend, omdat in het theoretische kader bleek dat vooral de gemeente dit niveau van ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling moet bewaken. Al met al kan geconcludeerd worden dat ook in geval van de Winterswijkse spoorzone ingrepen moeten leiden tot een toename van ruimtelijke kwaliteit, waarbij meerdere aspecten in ogenschouw worden genomen. Opvallend is dat een aspect als toekomstwaarde een minder belangrijke rol vervult dan aspecten op het gebied van gebruiks- en belevingswaarde (voorwaarde A1). Wanneer hier dieper op in wordt gegaan valt op dat hier vooral inhoudelijke aspecten, zoals de barrièrewerking en een doorlopende groenstructuur, centraal staan. Belangen van betrokken partijen zoals Syntus (spoorweggebruiker) en NS Poort (eigenaar van de gronden) hebben geen tot bijna geen rol gespeeld bij het formuleren van de ambities rondom ruimtelijke kwaliteit (voorwaarde A2 en B1). Alleen belangengroeperingen zoals de lokale centrum- en horecavereniging hebben invloed gehad tijdens het opstellen van het Masterplan. Door een belangrijke grondeigenaar en gebruiker niet direct te betrekken bij het formuleren van een visie op het gebied heeft de gemeente geriskeerd dat het commitment van deze partijen onder druk komt te staan. Dit terwijl de ruimtelijke inrichting juist meerdere belangen moet dienen om

71


conflicten te vermijden waarbij het streven naar ruimtelijke kwaliteit kan zorgen voor onderlinge versterking (voorwaarde C1).

6.5.2. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit Aangezien de gemeente Winterswijk na vaststelling van het Masterplan Winterswijk door de gemeenteraad in 2005 al weer enkele jaren actief is met de herontwikkeling van de lokale spoorzone is het interessant om te kijken welke instrumenten zijn ingezet om ruimtelijke kwaliteit in dit gebied te realiseren. Als eerste heeft de gemeente, met het Masterplan, ingezet op het realiseren van ruimtelijke kwaliteit door het opstellen van een integraal plan. Illustratief is hierbij de volgende ambitie die de gemeente in het Masterplan formuleerde: ‘In Winterswijk ligt een belangrijke opgave om de ruimtelijke kwaliteit van de kern en de relatie van de kern met het omliggende buitengebied te versterken. Op verschillende plaatsen zijn initiatieven genomen om met de herontwikkeling van locaties invulling te geven aan deze opgave. Een kader is nodig om deze initiatieven op elkaar af te stemmen en daarmee het effect op de ruimtelijke kwaliteit te vergroten’ (Gemeente Winterswijk, 2005). Dit geeft aan dat het vergroten van de ruimtelijke kwaliteit een kerndoelstelling was bij het opstellen van het Masterplan en de uiteindelijke uitvoering van deze visie (voorwaarde C2). Bij het opstellen van het Masterplan heeft de gemeente er bewust voor gekozen om diverse belangengroeperingen hierbij te betrekken. Wanneer in de interviews naar de achterliggende reden werd gevraagd kwam naar voren dat de gemeente hiermee vooral zocht naar democratische legitimering van de uiteindelijke besluitvorming. Slechts in geringe mate was het ook een doel om verschillende belangen en visies te herkennen, erkennen, bijeenbrengen en te integreren in één plan, om daarmee de ruimtelijke kwaliteit van de plannen te vergroten. Wanneer ruimtelijke kwaliteit vanuit deze optiek als resultaat wordt opgevat speelde in Winterswijk de relatie tussen proces en resultaat (voorwaarde D2) dan ook maar een zeer geringe rol bij het betrekken van belangengroeperingen. Hierbij is het ook opvallend dat geen uitvoerende partijen werden betrokken bij het proces van planvorming. Zo werden bijvoorbeeld woningbouwcorporatie De Woonplaats of belangrijke grondeigenaren zoals NS Poort niet betrokken. Geconcludeerd kan worden dat er met het Masterplan vooral gekozen is voor het betrekken van belangengroeperingen om draagvlak in de Winterswijks samenleving te creëren (democratische legitimering) waarbij besluitvorming over de uiteindelijke realisatie van ruimtelijke kwaliteit en daarmee het betrekken van bijvoorbeeld belangrijke grondeigenaren in de tijd gezien vooruitgeschoven werd. Wanneer we vanuit de visievorming verder inzoomen op de stedenbouwkundige planvorming zien we dat naast het realiseren van ruimtelijke kwaliteit d.m.v. een integraal plan de gemeente ook ingezet heeft op het realiseren van ruimtelijke kwaliteit via een verleidelijk beeld (voorwaarde D1). Eén van de eerste beslissingen van PPS Impuls was namelijk het laten opstellen van een attractief stedenbouwkundig plan voor de spoorzone. Hiervoor werd DS Landschapsarchitecten (DS) ingehuurd. Naast bovenstaande opvattingen werd in hoofdstuk 4 ook gesproken over procesmanagement en TQM als opvattingen waarmee ruimtelijke kwaliteit kan worden bevorderd dan wel gerealiseerd. Samen met de aspecten die in hoofdstuk 5 zijn beschreven onder de noemer van het organiseren van ruimtelijke kwaliteit gaat het dan over aspecten zoals proces, organisatieen besturingssystemen en hun invloed op het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. Dit vraagt om een nadere analyse van de organisatie van ruimtelijke kwaliteit in Winterswijk. In de volgende paragraaf wordt hier invulling aan gegeven.

6.6. Organisatie van ruimtelijke kwaliteit in Winterswijk In het theoretische kader, bestaande uit hoofdstukken 3,4 en 5 werd duidelijk dat de herontwikkeling van een spoorzone door de complexiteit van de inhoud en het proces gecombineerd met een veelheid aan stakeholders en een grote maatschappelijke belangstelling een complexe managementopgave wordt. Sturing op ruimtelijke kwaliteit moet plaats vinden binnen de afstemming tussen verschillende besluitvormingsprocessen van betrokken partijen. In hoofdstuk 5 werd duidelijk dat de organisatiestructuren van betrokken partijen en de wijze waarop deze partijen bestuurd worden hierbij een belangrijke rol spelen. Hierna wordt vanuit de optiek van de gemeente achteraf geëvalueerd hoe het gebiedsontwikkelingsproces tot nu toe is gemanaged en welke rol de organisatiestructuur daarbij heeft gespeeld. Hierbij wordt apart ingegaan op het eventueel toepassen van procesmanagement als 72


instrument om op ruimtelijke kwaliteit te kunnen sturen. Zoals in hoofdstuk 5 is aangegeven wordt de organisatieen besturingsstructuur (inclusief procesmanagement) geëvalueerd vanuit de opvatting dat de uitkomst ervan wordt gerealiseerd via mechanismen, lokale contextuele factoren en historische gebeurtenissen die op deze structuur van invloed zijn geweest.

6.6.1. Organisatiestructuur en ruimtelijke kwaliteit Bij aanvang van de visievorming rondom de spoorzone was de gemeente Winterswijk net als veel andere gemeentelijke organisaties ingericht op principes die vanuit een bedrijfskundige optiek vergeleken kunnen worden met de productstroomgerichte structuur (zie hoofdstuk 5). Activiteiten werden hierbij veelal georganiseerd rondom onafhankelijk functionerende producten en diensten. Resultaat was een gemeentelijke organisatie met redelijk onafhankelijk functionerende afdelingen, die geclusterd waren in zogenaamde sectoren. Voor de gemeente als geheel was er sprake van drie managementlagen bestaande uit een algemeen directeur, meerdere sectordirecteuren en afdelingsmanagers. Deze totale organisatieen besturingsstructuur kan goed vergeleken worden met de in hoofdstuk 5 omschreven traditionele hiërarchische lijnorganisatie. Verschillende afdelingen zoals de afdeling Ruimte (maken van bestemmingsplannen), Vergunningen (behandelen vergunningsaanvragen) en bijvoorbeeld Handhaving (handhaven van gemeentelijk beleid en regels) werkten binnen deze structuur af en toe aan dezelfde opgaven. Binnen de afdelingen afzonderlijk kon goed op de kwaliteit en kwantiteit van het werk worden gestuurd, doordat taken konden worden geruild en eventueel geïntegreerd. Het geheel zorgde er echter wel voor dat besluitvormingstrajecten vaak traag verliepen en dat er bijvoorbeeld aan grotere (bouw-) projecten door verschillende afdelingen werd gewerkt, zonder dat er sprake was van integratie van verantwoordelijkheden. Alvorens deze organisatiestructuur verder te analyseren en te beoordelen is het noodzakelijk iets meer te weten over de ontwikkeling van de organisatiestructuur. De keuze voor een functioneel geconcentreerde structuur is in beginsel in Winterswijk namelijk geen duidelijk uitgangspunt geweest, maar een incrementeel proces dat in de loop der jaren door verschillende factoren is beïnvloed. In de loop der jaren zijn de producten van de gemeente aangepast en veranderd, is de organisatie gegroeid en is ook de omgeving sterk veranderd. Product & omgeving De structuur van de organisatie moet passen bij het type product of dienst dat de organisatie levert. Het type product of dienst is voor de gemeente, gezien de zeer grote diversiteit aan producten en diensten, lastig te definiëren. Vanuit een zeer beperkte, maar voor deze master thesis relevante invalshoek van stedelijke herontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit is wel een korte analyse mogelijk. Een aantal decennia terug had de gemeente nog een zeer directe rol te vervullen in de (sociale) woningbouwproductie via woningbouwcorporaties. Gemeenten leverden via het middel van de woningbouwcorporaties als het ware kant en klare woningbouwproducten van beleid tot bakstenen. De nadruk lag hierbij veelal op kwantiteit. In de loop van de tijd veranderde het product. De ste woningbouwcorporaties werden aan het einde van de 20 eeuw verzelfstandigd en de meer stedelijke gemeenten gingen zich steeds meer concentreren op binnenstedelijke herstructurering en herstructurering van bedrijventerreinen. Het product werd als het ware een ‘herontwikkeld stukje stad of bedrijventerrein’, waarbij de nadruk veel meer op ruimtelijke kwaliteit kwam te liggen. Aangezien de gemeente ging ingrijpen in het bestaande stedelijke weefsel werden samenwerkingsprocessen met burgers en private partijen steeds belangrijker. Dit kan haast als een metafoor worden gezien voor de organisatiestructuur. Dat wil zeggen dat de invloed van burgers en private organisaties op de gemeentelijke organisatiestructuur niet moet worden onderschat en mede heeft bijgedragen aan nieuwe eisen die aan de organisatiestructuur worden gesteld. Omvang en leeftijd van de organisatie De structuur van de organisatie moet passen bij haar leeftijd en omvang. Naarmate de organisatie toeneemt in omvang en langere tijd bestaat, verandert de structuur vaak richting een meer bureaucratische configuratie: taken worden functioneel opgesplitst, het aantal formele regels neemt toe en de besluitvorming centraliseert. De omvang van de gemeente Winterswijk is in het verleden ook behoorlijk gegroeid door een beleid van de Rijksoverheid om steeds meer taken te decentraliseren op gemeentelijk niveau. De hiermee ontstane omvang van de organisatie heeft het mogelijk gemaakt zelfstandige, functionele eenheden te creëren.

73


Vanuit de hiervoor genoemde factoren is het ontstaan van de organisatiestructuur van de gemeente Winterswijk (deels) verklaard. Ook werd duidelijk dat er steeds nieuwe eisen vanuit de omgeving aan de organisatie worden gesteld. Zoals in hoofdstuk 5 bleek heeft de traditionele hiërarchische lijnorganisatie nadelen. Doordat traditioneel hiërarchisch lijnmanagement veelal routinematig is ontstaat er namelijk onzekerheid over externe omstandigheden en specifieke gezamenlijke projecten etc. Door veranderende omstandigheden kan de afhankelijkheid tussen groepen veranderen waardoor de individuele manager snel overladen kan worden met informatie. Ook schieten traditionele structuren in deze situaties te kort omdat deze structuren zich kenmerken door interne gerichtheid en routinematigheid. Dit komt de mate van flexibiliteit en de beheerstheid op bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit niet ten goede. De organisatiestructuur ter discussie Langzamerhand ontstond binnen de gemeente Winterswijk het besef dat de functioneel geconcentreerde structuur de mate van beheerstheid, flexibiliteit, en ook effectiviteit van communicatielijnen eerder bemoeilijkte dan mogelijk maakte. Hierbij ontstond heel duidelijk de wens om de organisatie opnieuw in te richten op een aantal principes: minder managers, een plattere organisatie en meer verantwoordelijkheid bij de medewerkers. Vanuit deze wens werd in 2007 en 2008 gewerkt aan een organisatieveranderingstraject onder de naam Beter voor elkaar (Gemeente Winterswijk, 2007). Gedurende het ingezette organisatieveranderingstraject ontstond ook de wens om een projectbureau in te voeren. Deze wens ontstond omdat de gemeente vanuit gebiedsontwikkelingsprocessen steeds meer werd geconfronteerd met gecombineerde, multidisciplinaire eisen. Een door de projectleider gecoördineerde inzet van verschillende specialisten en organisatieonderdelen werd hierbij steeds meer een noodzaak om aan deze eisen van de omgeving te kunnen voldoen. Vanaf 2004 zijn er al enkele medewerkers projectmatig aan het werk, alleen was het projectmatig werken nog niet formeel als besturingsmethode ingesteld. Ook een functie als projectleider ontbrak. Navraag in de interviews leert dat er bij de gemeente Winterswijk dan ook weinig sturing op aspecten zoal ruimtelijke kwaliteit was. Na een traject van een aantal jaren is per 1 maart 2008 een nieuwe organisatiestructuur ingevoerd. De organisatie is niet ingrijpend veranderd, de sector Landschap & Ruimte (L&R) is vervangen door een afdeling Landschap & Ruimte (L&R), en de afdelingsmanagers zijn vervangen door teamleiders. De grootste, voor dit onderzoek relevante verandering is het oprichten van het Team Projecten met daarin 7 projectleiders. In de loop van 2008 en 2009 moet het Team Projecten verder vorm worden gegeven waarbij een nadere invulling van de rol van projectleider en de te volgen werkwijze centraal staat. Dit moet uiteindelijk leiden tot een betere beheersbaarheid van projecten en ook een groter stuurvermogen op de output van deze projecten, waaronder ruimtelijke kwaliteit (voorwaarde G1). In hoofdstuk 5 bleek dat de keuze voor een complementaire projectstructuur om de eerder beschreven nadelen van de traditionele lijnorganisatie op te lossen, een veelgemaakte keuze is. Binnen een projectmatige structuur is het ook gemakkelijker om te sturen op ruimtelijke kwaliteit. In hoofdstuk 5 bleek echter ook dat de projectmanagementstructuur nog wel als nadeel heeft dat het vermogen om te sturen op ruimtelijke kwaliteit vooral binnen de projectorganisatie zelf ligt. Dit terwijl tegenwoordig steeds meer externe factoren een rol spelen, die maar moeilijk te begrijpen zijn vanuit het project zelf. Het gaat hier dan vooral over wijzingen in opvattingen van buitenstaanders over bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit, om gewijzigde financiële omstandigheden, om confrontaties met andere projecten of met andere partijen die het project willen onderbrengen of koppelen aan hun eigen projecten. Om deze problemen op te lossen wordt steeds vaker gezocht naar nieuwe managementstructuren, welke onder het begrip procesmanagement kunnen worden geschaard. Dit vraagt om een nadere analyse van de mate waarin procesmanagement wordt toegepast in Winterswijk. In de volgende paragraaf wordt hier dieper op ingegaan.

6.6.2. Procesmanagement Procesmanagement als besturingsmethode wordt op dit moment in Winterswijk niet toegepast, in de zin dat er een functie van procesmanager in de gemeentelijke organisatie voorkomt. Natuurlijk hebben de projectleider spoorzone (dhr. D.P. van Dijk) en de afdelingsmanager L&R en PPS Impuls aandeelhouder (dhr. ing. E. Grotenhuis) wel te maken met aspecten van procesmanagement die zij toepassen in het project zelf. Zo moeten zij verschillende doelen in het project gelijktijdig gaan afwegen, zoals het opheffen van de barrièrewerking, het aanleggen van extra parkeervoorzieningen voor het centrum, het aanbrengen van een doorgaande parkstructuur, het aanbrengen van fysieke en

74


visuele relaties met omliggende stadsdelen en natuurlijk het realiseren van maatschappelijk en privaat vastgoed in het gebied. Eigenlijk zijn alle aspecten van procesmanagement uit tabel 5.4 uit hoofdstuk 5 van toepassing op de gewenste ontwikkeling van de spoorzone. Er is bijvoorbeeld sprake van ‘meervoudige activiteiten, diverse doelen en een gedeeld regime’ terwijl besluitvorming plaats vindt in ‘interorganisatorische arena’s’. Een belangrijke arena is de aandeelhoudersvergadering van PPS Impuls. Hierbij valt op dat de meerwaarde van PPS Impuls voor de herontwikkeling van de spoorzone in de interviews door zowel de projectleider spoorzone als de afdelingsmanager L&R (èn aandeelhouder PPS Impuls) werd betwijfeld. Als belangrijke reden hiervoor noemen zij het feit dat NS Poort de meeste gronden in handen heeft, maar dat zij geen deel uitmaakt van PPS Impuls. Om dieper in te kunnen gaan op het al dan niet toe passen van procesmanagementtechnieken, wordt hieronder de Winterswijkse situatie geanalyseerd aan de hand van drie belangrijke aspecten van procesmanagement uit paragraaf 5.4. De stake- en shareholders: verschillende percepties en doelen Al eerder werd duidelijk dat de spoorzone onderdeel uitmaakt van het PPS contract dat de gemeente met een aantal private partijen heeft afgesloten om belangrijke deelgebieden uit het Masterplan te herontwikkelen. In het contract is opgenomen dat PPS Impuls als eerste stap in de herontwikkeling van het gebied de stedenbouwkundige uitwerking aanstuurt. In de loop van de tijd is gebleken dat PPS Impuls er voor wat betreft de spoorzone niet in is geslaagd een gedragen stedenbouwkundige uitwerking te presenteren. Dit werd o.a. duidelijk doordat NS Poort het stedenbouwkundig plan van DS Landschapsarchitecten niet steunt en als grondeigenaar liever rechtstreeks met de gemeente het gebied wil herontwikkelen dan met PPS Impuls. Hierop doorvragend in de interviews werd duidelijk dat met het vaststellen van het Masterplan in 2005 veel doelstellingen, waaronder die op het vlak van ruimtelijke kwaliteit, in het begin van het ontwikkelingstraject behoorlijk vastomlijnd zijn vastgesteld. Hierbij is wel heel interactief met belangengroeperingen gewerkt (voorwaarde B1), maar een belangrijke grondeigenaar als NS Poort of een gebruiker zoals Syntus zijn hierbij niet betrokken. Hiermee wordt in de gekozen procesaanpak niet volledig voldaan aan voorwaarde B1, B2 en E1 waarbij wordt gesteld dat ruimtelijke kwaliteit in de loop van het proces door de betrokken actoren wordt geformuleerd. Deels is voldaan aan voorwaarde B1 en E1, door belangengroeperingen intensief bij de planvorming te betrekken, maar deels is ook niet voldaan aan deze voorwaarde omdat de belangrijkste grondeigenaar NS Poort niet betrokken is geweest. Uiteindelijk heeft PPS Impuls er op initiatief van NS Poort voor gekozen om niet gezamenlijk met NS Poort doelen op het gebied van ruimtelijke kwaliteit te formuleren, maar de gemeente het mandaat te geven om de verdere stedenbouwkundige uitwerking opnieuw op te pakken. Hiermee is gekozen voor een organisatorische oplossing voor het gerezen probleem. Organisatie, procedures en verschillende benaderingswijzen In hoofdstuk 5 is duidelijk geworden dat voor een succesvolle samenwerking op het gebied van integrale gebiedsontwikkeling er sprake moet zijn van partijen die hun onderhandelingen op elkaar afstemmen. Dit vereist een adequate, tijdelijke organisatievorm, die partijen bij elkaar moet houden en ook efficiënt moet zijn, d.w.z. niet teveel transactiekosten moet genereren. Tot nu toe is PPS Impuls in relatie tot de herontwikkeling van de spoorzone geen organisatievorm gebleken die efficiënt is en weinig transactiekosten genereert. Met betrekking tot de ontwikkeling van de spoorzone wordt de betrokkenheid van PPS Impuls zelfs door de geïnterviewden ter discussie gesteld. Te meer omdat PPS Impuls tot nu toe geen meerwaarde voor de ontwikkeling van de spoorzone oplevert. Dit proces kan worden versterkt omdat in de interviews bleek dat de gemeente bij het realiseren van ruimtelijke kwaliteit een procesmodel van consensus hanteert. Dat wil zeggen dat de gemeente aanstuurt op een breed gedragen overeenstemming op het gebied van ruimtelijke kwaliteit. De verschillende partijen moeten het erover eens zijn dat een bepaalde keuze, alle omstandigheden in aanmerking genomen, de beste oplossing is. In relatie tot het ontwikkelen van de Winterswijkse spoorzone kan voorzichtig geconcludeerd worden dat het consensusmodel niet lijkt te werken. Dit sluit aan bij de bevindingen uit hoofdstuk 3 en 5 waarbij werd geconcludeerd dat ruimtelijke kwaliteit kan worden opgevat als sociaal construct. Ruimtelijke kwaliteit is volgens deze opvatting een begrip dat afhankelijk van tijd, plaats en betrokkenen een betekenis krijgt in de afstemmings- en onderhandelingsprocessen tussen verschillende betrokkenen en/of belanghebbenden. De sociaal culturele, maatschappelijke en/of wetenschappelijke context komt hierin terug maar ook bijvoorbeeld machtsrelaties tussen betrokkenen en de fase waarin een spoorzone - ontwikkeling zich bevindt. Wanneer hier in de interviews op werd doorgevraagd bleek er vaak wel inzicht te bestaan in verschillende betrokken partijen en de context waarin zij functioneren (voorwaarde F1). Alleen werd dit inzicht nog niet vertaald in (onderhandelings-)processen (voorwaarden E2 en G2) om ruimtelijke

75


kwaliteit adequaat uit te werken in bijvoorbeeld een gedragen stedenbouwkundig plan (voorwaarde F2). Doordat de gemeente gericht is op consensus kan hierdoor de relatie tussen proces en resultaat ook onder druk komen te staan waardoor de kans op vertraging in het proces wordt vergroot. Afgevraagd moet worden of het eindresultaat (ruimtelijke kwaliteit) hiermee gebaat is. Inhoudsniveau Ook op inhoudelijk niveau moet gewerkt worden aan ruimtelijke kwaliteit. De opvattingen die hierbij centraal staan willen echter nog wel eens verschillen. Een rode draad is wel dat ruimtelijke kwaliteit in geval van de spoorzone vooral moet aansluiten bij de identiteit van Winterswijk. Vanuit de grotere omgeving moet worden bekeken welke ontwikkeling aansluit bij Winterswijk als stad, maar ook bij Winterswijk als stad gelegen in een prachtig cultuurlandschap. Bij de opvatting over ruimtelijke kwaliteit speelt het te realiseren programma nog geen grote rol. Gezien de grootte van het programma, kan hier in de toekomst nog wel eens een spanningsveld ontstaan tussen de kleinschalige identiteit van Winterswijk en het grootschalige programma.

6.7. Tot slot: de organisatie van ruimtelijke kwaliteit ter discussie Uit de analyse van de verschillende stappen van de planvorming uit paragraaf 6.3 en de analyse van de betrokken private en publieke belangen kan geconcludeerd worden dat er al diverse stappen zijn gezet in de herontwikkeling van de Winterswijkse spoorzone. Deze herontwikkeling laat zich verder karakteriseren als een integrale gebiedsontwikkeling, vooral wat betreft herontwikkeling van het zuidelijke deel van de spoorzone. Ook is er sprake van een langdurig en complex herontwikkelingsproces door o.a. de veelheid aan betrokken partijen met hun verschillende besluitvormingsprocessen, de gestelde ambitie, betrokken weten regelgeving etc. Door het gebied verder op te delen is getracht een deel van deze complexiteit te verlagen. Hierbij is het streven naar ruimtelijke kwaliteit een kerndoelstelling gebleken in het proces. Dit betekent dat de casus Winterswijk, afgezet tegen het framework of analysis, voldoet aan voorwaarde A1. Toen in de analyse van de casus aan de hand van het framework dieper op het begrip ruimtelijke kwaliteit in relatie tot procesmanagement werd ingegaan bleek dat tijdens de visievorming op de spoorzone is gekozen voor een benadering waarbij in eerste instantie alleen belangengroeperingen werden betrokken (Masterplan Winterswijk, 2005). Uit nader onderzoek bleek dat vooral democratische legitimering hierbij een grote rol heeft gespeeld. Het is opvallend dat geen uitvoerende partijen werden betrokken bij het proces van planvorming. Zo werden bijvoorbeeld woningbouwcorporatie De Woonplaats of de belangrijkste grondeigenaar NS Poort niet betrokken. Door sterk te sturen op democratische legitimering lag bij de inrichting van het proces weinig nadruk op de relatie tussen proces en resultaat. Door deze aanpak scoort de casus Winterswijk minder goed op voorwaarden A2, B1, B2 en C1 uit het framework waarin gesteld wordt dat ruimtelijke kwaliteit betekenis kan krijgen in de onderlinge afstemming van belangen van belangrijke actoren. In het verlengde hiervan kan ook voorzichtig worden geconcludeerd dat de snelheid en resultaatgerichtheid van het proces van gebiedsontwikkeling hierdoor onder druk is komen te staan. Daarnaast werd in de analyse duidelijk dat veel proceskeuzes in Winterswijk aansluiten bij het consensusmodel. Hiertegenover staat dat bij het analyseren van de casus Winterswijk duidelijk werd dat er in een aantal situaties wel degelijk onderhandelingen vereist zijn om tot overeenstemming te kunnen komen over bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit. Vaak bestaat er in Winterswijk wel inzicht in de verschillende belangen en het functioneren van verschillende partijen in de context van het project. Maar worden deze opvattingen niet altijd omgezet in afstemmings- en onderhandelingsprocessen om op deze wijze op ruimtelijke kwaliteit te kunnen sturen (voorwaarde F2 en G2). Dit vraagt om een behoorlijke kennis van procesmanagement. In dit kader werd ook duidelijk dat de gemeente Winterswijk in ontwikkeling is. Projectmanagement is nog maar kort geleden geïntroduceerd als managementstructuur. Dit biedt nieuwe kansen, maar is bij het sturen van complexe integrale gebiedsontwikkelingsprocessen zoals in geval van de spoorzone niet voldoende. Kennis en vaardigheden op het gebied van procesmanagement zijn noodzakelijk. Aangezien de gemeente nu al vele jaren bezig met de herontwikkeling maar tastbare, fysieke resultaten nog ontbreken, is op dit vlak dan ook verandering noodzakelijk. Alvorens hier dieper op in te gaan is het interessant om te onderzoeken of processen ook daadwerkelijk anders aangepakt kunnen worden. In dit kader is het interessant om één van de verst gevorderde binnenstedelijke herontwikkelingsprojecten van Nederland te onderzoeken, te weten de spoorzone in ’s-Hertogenbosch. In het volgende hoofdstuk wordt dan ook dieper op de resultaten van deze casus ingegaan.

76


7. Casus ’s-Hertogenbosch 7.1. Inleiding De afgelopen 20 jaar is in ’s-Hertogenbosch hard gewerkt aan een totale transformatie van de spoorzone. Ook hier geldt, net als in Winterswijk, dat het verleden het heden beïnvloedt. Hieruit kunnen lessen worden getrokken voor de planontwikkeling in Winterswijk. In de eerste paragraaf wordt dan ook kort ingegaan op ontwikkelingen en keuzes die in ’s-Hertogenbosch zijn gemaakt die van invloed zijn geweest op de uiteindelijke herontwikkeling van het gebied. Deze keuzes worden geordend aan de hand van de in hoofdstuk 3 onderscheiden stappen in de planvorming. De ontstaansgeschiedenis van de spoorzone wordt hierbij slechts zeer beperkt toegelicht, aangezien dit minder relevant is ter beantwoording van de onderzoeksvragen 15. Na dit meer beschrijvende deel wordt, aan de hand van het framework, dieper ingegaan op de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit is geformuleerd en vooral georganiseerd. Dit deel is meer verklarend en analyserend van aard. Hierna wordt het hoofdstuk afgesloten met een onderlinge vergelijking van de onderzoeksresultaten van de casus Winterswijk en ’s-Hertogebosch. Dit zal ook worden gedaan aan de hand van het framework. Door de onderzoeksresultaten van Winterswijk en ’s-Hertogenbosch te vergelijken wordt getracht verschillen aan het licht te brengen, wat als input kan gelden voor het laatste hoofdstuk van deze master thesis: de conclusies en aanbevelingen. Maar nu eerst de analyse van de casus ’s-Hertogenbosch.

7.2. Stappen in de planvorming in ’s-Hertogenbosch Van oudsher is ’s-Hertogenbosch het bestuurs-, handels en dienstencentrum van de wijde regio. Als provinciehoofdstad en bestuurscentrum is het een aantrekkelijke vestigingsplaats voor bedrijven in de maatschappelijke en zakelijke dienstverlening. In het provinciale verstedelijkingsbeleid werd sinds de jaren ’80 aangestuurd op een vergroting van deze centrumfunctie. Om verdere bebouwing van het platteland in de regio tegen te gaan kreeg ’s-Hertogenbosch een zware opgave om jaarlijks 1.100 2 woningen, 10 tot 15 ha bedrijventerrein en 20.000 tot 25.000 m kantoren aan de voorraad toe te voegen. Hierbij kreeg de gemeente te maken met schaarste aan ruimte in en om de stad. Hierdoor bleef de bouwproductie in de jaren ’80 van de vorige eeuw steken op gemiddeld 600 woningen en slechts 11 ha bedrijventerrein per jaar. Op het gebied van kantoren werd vanaf de tweede helft van de jaren ’90 wel ruimschoots voldaan aan de opgave met de realisatie van 40.000 m2 kantoren op jaarbasis door de realisatie van kantorenlocatie Pettelaarpark (Bruil, e.a. 2004). Door de ligging van ’s-Hertogenbosch in een groene contramal van natuurgebieden zoals De Gemert en Het Bossche Broek waren de ogen vanaf de jaren ’80 vooral gericht op binnenstedelijke ontwikkelingsgebieden waarbij de Westelijke Spoorzone, een centraal gelegen gebied van bedrijventerreinen en sportveldcomplexen, de belangrijkste was. In een veel later stadium is daar nog de A2 – zone bijgekomen. Nadat de Westelijke Spoorzone vanaf midden jaren ’80 van de vorige eeuw in aanmerking kwam voor herontwikkeling zijn verschillende stappen in de planvorming gezet, ten einde de herontwikkeling van het gebied op gang te krijgen. Deze stappen zijn in het vervolg van deze paragraaf geordend aan de hand van de in hoofdstuk 3 onderscheiden fases van gebiedsontwikkeling. Hierbij is gebruik gemaakt van de gebiedsafbakening en procesbeschrijving van Gert-Joost Peek uit het boek Integrale gebiedsontwikkeling van Bruil e.a. (2004) aangevuld met informatie die is verkregen uit interviews met mw. ir. R.J.J. Severens (projectleider spoorzone gemeente ’s-Hertogenbosch). Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld informatie over en ervaringen met de gehanteerde PPS constructie. Ook zijn enkele documenten zoals het plan Verstedelijking spoorzone ’s-Hertogenbosch en het Masterplan Wolfsdonken geraadpleegd.

15

Geïnteresseerden in de ontstaansgeschiedenis van ’s-Hertogenbosch en specifiek haar spoorzone worden verwezen naar de uitstekende weergave hiervan door van Hans Dona (wethouder ’s-Hertogenbosch, 1982 – 1994, portefeuillehouder Stadsontwikkeling en cultuur 1986 – 1994) in het boek Integrale gebiedsontwikkeling van Bruil e.a. (2004).

77


7.2.1. Initiatief De spoorzone als totaalproject is in 1991 geïntroduceerd in de gemeentelijke nota Verstedelijking spoorzone ’s-Hertogenbosch. De spoorzone wordt ingedeeld in kerngebieden en uitstralingsgebieden. Een belangrijk kerngebied bestaat uit het voorplein van het station en het gebied ten westen van het station, La Gare. Dit wordt beschouwd als de ‘motor’ van de ontwikkeling van de spoorzone. Na de herontwikkeling van deze deelgebieden is gewerkt aan de realisatie van het derde deelgebied; het Paleiskwartier. Dit gebied is, net als La Gare, onderdeel van het voormalige bedrijventerrein De Wolfsdonken. Hieronder zijn de verschillende deelgebieden op kaart weergegeven: Voor dit onderzoek is vooral het deelgebied Paleiskwartier interessant omdat hier net als in Winterswijk sprake is van een integrale gebiedsontwikkeling waarbij meerdere functies op o.a. het gebied van wonen, werken en een school zijn ontwikkeld. Ook is hier net als in Winterswijk sprake van ontwikkeling via een PPS - constructie, daar waar bij de andere deelgebieden in ’sHertogenbosch sprake was van een reguliere grondexploitatie. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt dan ook hoofdzakelijk over de ontwikkeling van het Paleiskwartier gesproken.

Figuur 7.2.1. Drie verschillende deelgebieden van de herontwikkeling van de spoorzone in ’s-Hertogenbosch

2

3

1

Deelgebied 1: de stationsomgeving

Deelgebied 2: La Gare

Deelgebied 3: Paleiskwartier

In 1992 waren er 56 bedrijven gevestigd in de spoorzone. Dit gebied werd bedrijventerrein De Wolfsdonken genoemd, waar in totaal ruim 2000 mensen werkten. Het grondbezit ligt op dat moment voornamelijk bij deze bedrijven zelf, maar ook de NV Bossche Investeringsmaatschappij (BIM) heeft enkele kavels en panden in eigendom. In 1992 wordt de herontwikkeling van dit deel van de Wolfsdonken ingediend als VINEX - voorbeeldproject bij het Ministerie van VROM. De gemeente beschrijft haar rol als volgt: ‘De gemeente haakt in op realistische particuliere projectontwikkeling in het gebied, om uiteindelijk te komen tot een voor meerdere partijen aantrekkelijke PPS-constructie.’ De gemeente heeft een passief aankoopbeleid en is op zoek naar partners om het totale gebied mee te ontwikkelen. De gemeente is tevreden over Kondor Wessels die deelnam aan de ontwikkeling van het deelgebied La Gare. Zij benadert deze partij opnieuw voor een vervolgtraject samen met De Nationale Investeringsbank en ING Vastgoed. ING Vastgoed kan een perceel in het deelgebied van de lokale ING bank overnemen. Een intentieovereenkomst wordt in 1995 ondertekend en door de gemeenteraad goedgekeurd. Uiteindelijk stapt ING Vastgoed uit de samenwerking omdat zij er geen vertrouwen in heeft dat de gemeente belangrijke percelen tegen acceptabele bedragen kan aankopen. De gemeente benadert nieuwe partijen en de Stichting Pensioenfonds Stork treedt toe tot het samenwerkingsverband.

78


Ook in ’s-Hertogenbosch is sprake van een PPS- constructie met de kenmerken van een PPS als joint venture (zie voor een weergave van de kenmerken van een PPS als joint venture tabel 6.3 in hoofdstuk 6). Gekozen wordt voor een Besloten Vennootschap (BV) als juridische basis. Ook worden een samenwerkingsovereenkomst en een gebiedsontwikkelingsovereenkomst afgesloten. Hierin worden respectievelijk de onderlinge verhoudingen en verplichtingen geregeld tussen de partijen van de BV Ontwikkelingsmaatschappij Paleiskwartier (hierna de BV Paleiskwartier genoemd) en tussen deze maatschappij en de gemeente. De gronden in het gebied worden door de gemeente aangekocht en stapsgewijs doorverkocht aan de BV Paleiskwartier. Deze BV neemt zowel de grondals de opstalontwikkeling voor haar rekening, d.w.z. dat iedere partij die deelneemt aan de BV voor 25 % risicodragend participeert in zowel de grondals de vastgoedexploitatie. 16 In het interview met mw. ir. R.J.J. Severens , projectleider spoorzone van de gemeente ’sHertogenbosch, werd duidelijk dat de gemeente het initiatief heeft genomen om zowel de grondals de vastgoedexploitatie onderdeel te laten vormen van de BV Paleiskwartier. De belangrijkste reden was niet alleen om op deze manier risico’s zoals bodemvervuiling, verwerving etc. te kunnen delen, maar ook vooral om een bredere basis aan de samenwerking met de private partijen te kunnen geven. Dus niet alleen inhoudelijke overwegingen maar ook procesmatige overwegingen speelden een belangrijke rol bij de keuze voor de hierboven omschreven PPS – constructie. De gemeenteraad heeft met de oprichting van de BV Paleiskwartier een ruim mandaat aan de BV gegeven om zelfstandig het programma voor het gebied te bepalen en de regie over de gebiedsontwikkeling in handen te nemen. Het openbare gebied wordt na ontwikkeling om niet aan de gemeente teruggeleverd (Bruil e.a. 2004).

7.2.2. Voorbereiding of planvormingsfase De oorspronkelijke visie van de Verstedelijking Spoorzone ging voornamelijk in op een revitalisering van het bestaande bedrijventerrein Wolfsdonken, aangevuld met kantoren en woningen. In het VINEX – voorbeeldplan werden deze uitgangspunten al losgelaten en werd een ‘hoogwaardig gemengd stedelijk gebied’ nagestreefd. Uiteindelijk wordt de stedenbouwkundige dhr. ir. S.V. Khandekar gekozen om deze visie stedenbouwkundig uit te werken. Gaandeweg dit proces wordt het ambitieniveau steeds hoger gesteld; menging van functies, bijzondere architectuur, ondergronds parkeren en een hoogwaardig openbaar gebied worden onder andere nagestreefd. De hoge ambities hebben uiteindelijk voor duurzame plannen gezorgd en er was ook sprake van een stevig fundament onder het proces van gebiedsontwikkeling. Het ontwerp van dhr. ir. S.V. Khandekar wordt eind 1996 vastgelegd in een Masterplan en in 1997 uitgewerkt in een voorontwerp bestemmingsplan dat in 1998 wordt gepresenteerd. Na oprichting van de BV Paleiskwartier wordt deze procedure echter stopgezet omdat het ontwerp plan te detaillistisch van opzet is en te weinig flexibiliteit bied om een hoogwaardig eindresultaat te garanderen. Gekozen wordt voor het Masterplan als kader en de realisatie van bouwplannen via een artikel 19 procedure op basis van het oude bestemmingsplan.

7.2.3. Realisatie November 1998 wordt in het Theater aan de Parade ‘Paleiskwartier’ gepresenteerd als nieuwe naam voor zowel La Gare als het resterende deel van bedrijventerrein De Wolfsdonken. De gemeente heeft de meeste gronden in handen en deze gronden wordt stapsgewijs overgedragen aan de BV Paleiskwartier. De ontwikkeling van vastgoed wordt door de BV Paleiskwartier voortvarend opgepakt. Als eerste wordt in 2000 begonnen met de bouw van een gemeenschappelijke parkeergarage, welke in 2001 wordt doorverkocht aan de gemeente. In de loop der jaren worden diverse bouwplannen gerealiseerd. De appartementenontwikkeling Armada van het Engelse Building Design Partnership in de vorm van zeilschepen en het kantoor van Van Lanschot Bankiers zijn hier aansprekende voorbeelden van.

16

Mw. Ir. R.J.J. Severens is geïnterviewd op 17 april 2008.

79


7.2.4. Exploitatie / gebruik Wanneer na verwachting rond 2010 / 2011 de laatste projecten in het Paleiskwartier zijn opgeleverd, is het centrum van ’s-Hertogenbosch ‘aan de andere kant van het spoor’ enorm uitgebreid. In het deelgebied Paleiskwartier zal dan 11.000 m2 kantoren, ruim 30.000 m2 commerciële functies, 1.200 woningen en ruim 3.500 parkeerplaatsen zijn gerealiseerd. De totale ontwikkeling rondom het station bedraagt een investering van bijna 1 miljard euro. Een enorm bedrag, wetende dat er anno 2008 in ’sHertogenbosch al sprake is van de verste gevorderde, grootschalige, binnenstedelijke herontwikkeling van een spoorzone in Nederland.

7.3. Belangen in het proces van integrale gebiedsontwikkeling in ’s-Hertogenbosch Integrale gebiedsontwikkeling is een proces waarvan de uitkomsten vaak vooraf moeilijk zijn te definiëren. Dit wordt onder andere veroorzaakt door de betrokkenheid van een veelvoud aan partijen. Partijen met ieder hun eigen visies, doelen en besluitvormingstrajecten. In de voorgaande paragraaf werd dit al duidelijk bij bijvoorbeeld de keuze van ING Vastgoed om uit het samenwerkingsverband te stappen omdat zij er geen vertrouwen meer in had dat de gemeente essentiële percelen tegen acceptabele bedragen kon verwerven. Dit soort beslissingen van betrokken partijen zorgt voor complexiteit in het proces van gebiedsontwikkeling, en vraagt aldus om een nadere analyse. Het begrijpen en doorgronden van de verschillende partijen speelt hierbij een belangrijke rol. In deze paragraaf wordt daarom dieper ingegaan op partijen die betrokken zijn de ontwikkeling van de spoorzone in ’s-Hertogenbosch.

7.3.1. De stake- en shareholders In hoofdstuk 3 werd een onderscheid gemaakt tussen shareholders, d.w.z. partijen die een financieel belang hebben, en stakeholders, d.w.z. partijen met een maatschappelijk of persoonlijk belang. Hierbij werd opgemerkt dat in de praktijk de beide groepen partijen vaak worden aangeduid als belanghebbenden. Hierna wordt langs twee lijnen, de private en de publieke belangen, verder ingegaan op de wijze waarop belanghebbenden in ’s-Hertogenbosch betrokken zijn bij het eerder omschreven proces van gebiedsontwikkeling. De in hoofdstuk 3 onderscheiden burgers en belangengroeperingen zijn hierbij onder het kopje publieke partijen meegenomen.

7.3.2. De private belangen De gemeente ’s-Hertogenbosch is hoofdverantwoordelijk voor de (her)ontwikkeling van de spoorzone. In de loop der jaren heeft de gemeente te maken gehad met diverse betrokken private partijen. Bij de ontwikkeling van La Gare was de gemeente min of meer gedwongen tot samenwerking met Konder Wessels via zijn grondpositie. Bij de ontwikkeling van Paleiskwartier waren er in het begin veel meer actoren gezien de vele eigenaren en gebruikers van bedrijven en/of grond in het plangebied die uitgekocht moesten worden. Gezien deze situatie was samenwerking met private partijen voor de

80


gemeente een absolute noodzaak om het noodzakelijke investeringsvermogen bij elkaar te krijgen. Na de in eerste instantie gedwongen samenwerking met Kondor Wessels, bleek deze samenwerking zo goed uit te pakken dat deze partij al vrij snel benaderd werd om deel te nemen aan de ontwikkeling van het volgende deelgebied; Paleiskwartier. Hierbij is de gemeente wel bewust op zoek gegaan naar meerdere partners om mee samen te werken om op die manier een afhankelijkheidspositie t.o.v. Kondor Wessels te voorkomen en projectrisico’s te spreiden. Partners die niet alleen denken in garanties, maar die net als Kondor Wessels ook op basis van gelijkwaardigheid willen samenwerken waren gewenst. Vanuit deze situatie heeft de gemeente zelf aangestuurd op de partijen waarmee zij samenwerkt in de BV Paleiskwartier. Na Konder Wessels is Stork Pensioenfonds geselecteerd uit meerdere partijen om deel te nemen aan de ontwikkeling van het Paleiskwartier. Procesoverwegingen, zoals op het gebied van samenwerken, hebben hier volgens de directeur Stadsontwikkeling dhr. W. van der Made een zeer grote rol in gespeeld, met nadruk op het uitsluiten van vriendjespolitiek (Bruil e.a., 2004). Begrippen als commitment en vertrouwen hebben hierbij ook een grote rol gespeeld. In het volgende deel wordt hier, bij de analyse van de toepassing van procesmanagement, verder op ingegaan.

7.3.3. De publieke belangen Naast private partijen heeft de gemeente ook te maken met publieke partijen, burgers en belangengroeperingen. Deze partijen kunnen hun belangen via diverse wegen behartigen. Het bestemmingsplan met aanverwante procedure is een sterke, wettelijke procedure waarin zij hun belang in kunnen brengen via inspraak, zienswijzen en bezwaar. In dat kader valt op dat de gemeente ’s-Hertogenbosch de procedure voor een ontwerp bestemmingsplan voor het Paleiskwartier in 1998 stopzette, omdat dit plan in de praktijk van de gebiedsontwikkeling onvoldoende flexibel bleek. Fred Hobma (2004) heeft zich afgevraagd in hoeverre het stopzetten van deze procedure invloed had op de effectiviteit van de gebiedsontwikkeling. Hij concludeert dat er in het geval van ontwikkeling van het deelgebied Paleiskwartier wel degelijk sprake was van een verhoogde effectiviteit, doordat er geen juridische procedures zijn gevoerd (tegen de noodzakelijke vrijstellingen op basis van het oude bestemmingsplan). In het verlengde hiervan moet dan wel afgevraagd worden of publieke belangen zoals democratische legitimering en rechtsbescherming dan wel geborgd zijn. Op dit vlak kan, net als in Winterswijk, geconcludeerd worden dat met de ontwikkeling van een Structuurvisie (in Winterswijk Masterplan genoemd) invulling aan deze begrippen is gegeven. Er was de mogelijkheid tot inspraak tijdens diverse bijeenkomsten en ook schriftelijk kon gereageerd worden. En tijdens de behandeling van de vrijstellingsverzoeken op het bestemmingsplan was er wederom de mogelijkheid op het indienden van zienswijzen en bezwaar. Daar waar in Winterswijk het Masterplan werd opgesteld om o.a. belangen van belangengroeperingen te verenigingen, te werken aan (maatschappelijk) draagvlak en om de democratische legitimering voor de binnenstedelijke herstructurering te versterken, is het interessant om te onderzoeken welke proceskeuzes in ’s-Hertogenbosch centraal hebben gestaan bij het opstellen van het Masterplan Wolfsdonken. Op een ander niveau dan het bestemmingsplan is in ieder geval de democratische legitimering versterkt, doordat inwoners nog voor de vrijstellingsprocedure inspraak- en bezwaarmogelijkheden werden gegeven. Afgevraagd moet worden of dit een belangrijke reden was of dat er ook sprake was van een bewuste proceskeuze om bijvoorbeeld de uiteindelijke ruimtelijke kwaliteit te versterken. In de volgende paragrafen over ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement, ga ik hier dieper op in. Ook de relatie tussen proces en resultaat komt hierbij aan de orde. Naast het publiek belang en de organisatie daarvan had de BV Paleiskwartier natuurlijk ook te maken met diverse publieke partijen zoals ProRail en de Provincie Brabant. Op de volgende bladzijde zijn alle relevante publieke en private partijen overzichtelijk in een figuur weergegeven. Hierbij is ook aangeven welke partij kennis en mankracht inbrengt, welke partij beslist over het project, welke partij het project trekt en welke partij te maken heeft of krijgt met de gevolgen van het project.

81


Figuur 7.3. Stakeholders herontwikkeling spoorzone ’s-Hertogenbosch (gebaseerd op Grootte, 1995). 1 = direct betrokken, 2 = zichtbaar betrokken, 3 = onzichtbaar betrokken.

Wie beslist over het project?

Prorail, NS Reizigers, PPS Impuls

3

Minsterie van VROM, Regio, OV bedrijven, en Provincie Brabant

2

1 Wie stopt kennis en mankrac ht in het project?

Ministerie van VROM,

Eigenaren, BV Paleiskwartier, NS Poort, Gemeente ‘sHertogenbosch

BV Paleiskwartier, Gemeente ’sHertogenbosch, NS Poort.

Spoorzone s-Hertogenbosch

Gemeente ’sHertogenbosch, NS Poort

Prorail, NS Reizigers

Wie voert het project uit?

82

Ministerie van VROM

Gemeente Den Bosch BV Paleiskwartier, Regio, NS Poort, NS Reizigers, bewoners en bedrijven

Prorail, Provincie Brabant, OV bedrijven

Wie gebruikt het resultaat of ondervindt de consequenties?


7.4. Ruimtelijke kwaliteit in ’s-Hertogenbosch In de voorgaande paragrafen is vooral het proces van gebiedsontwikkeling en de daarbij betrokken stakeholders in kaart gebracht. In deze paragraaf gaat het vooral om de vraag welke plaats ruimtelijke kwaliteit in dit proces had en hoe de stakeholders hiermee om gingen. Hiervoor zijn als eerste een aantal ruimtelijke plannen van de gemeente ’s-Hertogenbosch bestudeerd. Geanalyseerd is of aan het begrip aandacht is besteed en zo ja, op welke wijze het begrip in de plannen is geoperationaliseerd. Vervolgens is op basis van o.a. de afgenomen interviews met mw. ir. R.J.J. Severens (projectleider spoorzone, gemeente ’s-Hertogenbosch) en dhr. ir. S.V. Khandekar (directeur van Khandekar Stadsontwerp en Landschapsarchitectuur) aangegeven hoe binnen het proces van gebiedsontwikkeling gestuurd werd op ruimtelijke kwaliteit. Bij al deze analyses is gebruik gemaakt van het framework of analysis uit hoofdstuk 5. Als eerste wordt hieronder dieper ingegaan op de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit in ’s-Hertogenbosch is geformuleerd.

7.4.1. Analyse van de ruimtelijke kwaliteit Voor de analyse van het toepassen van het begrip ruimtelijke kwaliteit bij de herontwikkeling van de spoorzone zijn naast interviews o.a de volgende documenten geanalyseerd: • Masterplan Wolfsdonken, december 1996; • Het Paleiskwartier, Beeldkwaliteitsdocument, januari 1998; Bij deze analyse heeft het eerder gepresenteerde framework of analysis een belangrijke rol gespeeld. Zie paragraaf 5.6 voor een uitgebreide weergave van dit framework. In het vervolg van deze paragraaf wordt bij de weergave van de belangrijkste bevindingen verwezen naar de voorwaarden uit dit framework (A1, A2, B1,……..G2). De analyseresultaten Wanneer voorwaarde A op het gebied van ruimtelijke kwaliteit in beschouwing wordt genomen, wordt aan de hand van de geraadpleegde documenten duidelijk dat in de planvorming in ’s-Hertogenbosch weinig wordt ingegaan op het begrip ruimtelijke kwaliteit of daaraan verbonden aspecten. In het Masterplan Wolfsdonken worden wel uitgangspunten geformuleerd, die vooral ingaan op de functionele relatie met de binnenstad: • ’s-Hertogenbosch, en in het bijzonder de drukke en steeds meer activiteiten aantrekkende binnenstad, zoekt ruimte om dit groeiproces in goede banen te leiden en tegelijkertijd te stimuleren.’ • ‘omdat de ontwikkeling van de spoorzone zorgt voor een uitbreiding van de binnenstad door functionele herschikking en het opheffen van de barrièrewerking van het spoor, ontstaat er ruimte voor een zorgvuldige ontwikkeling van de karakteristieke binnenstad met benutting van cultuurhistorische waarden.’ (Bron: Masterplan 1996). In het Masterplan worden ook niet al te veel keuzes over het programma gemaakt. Het moet vooral ontwikkeling worden met gemengde functies: • Wonen 30 tot 50 %; • Kantoren 20 tot 40 %; • Kantoorachtigen / showrooms 10 tot 25 %; • Cultuur en onderwijs 0 tot 10 %; • En commerciële functies 2 tot 5 %. 17 In het gebied moeten bovenstaande functies een plaats krijgen. Dhr. ir. S.V. Khandekar geeft aan dat hij ruimtelijke kwaliteit hierbij vooral ziet als een ‘sense of place’. Om deze zogenaamde ‘sense of place’, vast te kunnen stellen spelen de volgende aspecten een rol: 1. Fysieke eigenschappen van het (grotere) gebied, zoals de staat van de bodem, een spoorlijn etc. 2. Het programma (bij aanvang van het project, maar dit wordt niet als een vast staand gegeven beschouwd). 3. En de interpretatie van 1 en 2.

17

Interview met dhr. ir. S.V. Khandekar, afgenomen op maandag 19 mei 2008.

83


Vanuit een analyse van bovenstaande aspecten heeft dhr. ir. S.V. Khandekar de volgende hoofddoelstelling voor de herontwikkeling van de spoorzone geformuleerd: ‘herontwikkeling van het gebied in een periode van zes tot tien jaar tot een eigentijds binnenstedelijk gebied met een hoge dichtheid, hoge ruimtelijke kwaliteit, hoge menging van functies, waaronder vooral wonen, kantoor, kantoorachtige bedrijven, en eventueel maatschappelijke, commerciële, culturele en onderwijsvoorzieningen’ (Masterplan Wolfsdonken, 1996). Deze doelstelling is vervolgens gebruikt in het haalbaarheidsonderzoek van Credo (1996). Hier wordt net iets dieper op het begrip ruimtelijke kwaliteit ingegaan. Het gaat dan om ‘een gebied met een eigen kwaliteit en een evenwichtig functiepatroon’ (Credo, 1996). Ook hier wordt veel belang gehecht aan een sterke identiteit, omdat dit een belangrijke bijdrage aan de uiteindelijke opname in de markt kan leveren. In verregaande operationalisaties van ruimtelijke kwaliteit zoals die van Hooimeijer e.a. (2001; zie hoofdstuk 4) ziet dhr. ir. S.V. Khandekar niet direct een meerwaarde voor het proces van gebiedsontwikkeling. Deze operationalisatie van het begrip ruimtelijke kwaliteit wordt als veel te detaillistisch opgevat. Al met al kan worden geconcludeerd dat het begrip ruimtelijke kwaliteit in ’s-Hertogenbosch niet ondubbelzinnig is vastgelegd en dat de invulling van het begrip open stond voor discussie (voorwaarde A1 en B2). Het Masterplan is vervolgens in de loop van de tijd uitgewerkt in een Beeldkwaliteitsplan. Hierin wordt de vrijheid van de architecten behoorlijk beperkt. Bouwhoogten, plaats en oriëntatie van het gebouw, open dan wel geslotenheid evenals de functie worden expliciet vastgelegd. Ook de kleur bakstenen en sfeeruitingen worden beschreven. Met deze plannen drukt dhr. ir. S.V. Khandekar, opsteller van zowel het Masterplan als het Beeldkwaliteitsplan, nadrukkelijk zijn stempel op het gebied. Navraag in de interviews met dhr. ir. S.V. Khandekar en mw. ir. R.J.J. Severens leert wel dat deze meer strikte invulling pas in de loop van de tijd heeft plaatsgevonden en na verschillende afstemmings- en onderhandelingsprocessen van de deelnemende partijen uit de BV Paleiskwartier (voorwaarden B1 en E1). Al met al worden in het Masterplan vooral impliciete kwaliteitscriteria gebruikt. Dit sluit goed aan bij het beeld dat mw. ir. R.J.J. Severens schetst. Zij gaf aan dat eind jaren ’90 alleen duidelijk was dat er een ‘hoge ruimtelijke kwaliteit’ werd nagestreefd (voorwaarde C1). Wat deze ‘hoge ruimtelijke kwaliteit’ dan precies inhield was bij de betrokkenen nog niet duidelijk. Een uitwerking naar gebruiks-, belevings- en toekomstwaarde ontbrak bijvoorbeeld (voorwaarde A1). Pas bij het opstellen van het Beeldkwaliteitsplan is de na te streven ruimtelijke kwaliteit in de loop van de tijd verder afgebakend. Navraag in de interviews leerde dat de samenwerking tussen de betrokkenen uit de BV Paleiskwartier en de afweging van hun belangen hierbij een grote rol heeft gespeeld (Voorwaarde B2 en C1 uit het framework). In het verlengde hiervan was het nastreven van ruimtelijke kwaliteit niet zozeer een kerndoelstelling in het proces (voorwaarde C2). Het was één van de doelstellingen, naast bijvoorbeeld financiële, markttechnische en functionele doelstellingen. Zo zijn er bijvoorbeeld keuzes in het stratenpatroon gemaakt, waarbij volgens dhr. W. van der Toorn Vrijthoff en mw. M Talstra (In: Bruil e.a., 2004) vooral financiële overwegingen en geen overwegingen op het gebied van ruimtelijke kwaliteit een rol hebben gespeeld. Naast financiële overwegingen heeft ook de mate van flexibiliteit van het plan hierbij een grote rol gespeeld. Wanneer iets dieper op het realiseren van de eerder genoemde doelstelling uit het Masterplan wordt ingegaan valt op dat in de uitgangspunten in relatie tot ruimtelijke kwaliteit niet al te veel aandacht wordt geschonken aan het aspect omgevingskwaliteit. Naast het feit dat de barrièrewerking van het spoor moet worden geslecht, hoeft de te realiseren ruimtelijke kwaliteit niet (sterk) aan te sluiten bij de kwaliteit van het bestaande stedelijke weefsel. De nadruk ligt veel meer op het ontwikkelen van diverse functies waar in de kleinschalige Bossche binnenstad geen plaats meer voor was. Gezien de grote vraag naar kantoorruimte en appartementen zorgde dit voor een zeer grootschalige stedelijke herontwikkeling welke contrasteert met de meer kleinschalige binnenstad. Van het spanningsveld tussen knoop en plaats, zoals in hoofdstuk 4 is beschreven (Bertolini en Spit, 1998), is in ’s-Hertogenbosch niet zozeer sprake. De aanwezigheid van het station werd veel meer als een kans ervaren. De grootte stromen reizigers en goede bereikbaarheid fungeren juist veel meer als een motor voor de ontwikkeling. Door daarbij ook werkfuncties aan het programma toe te voegen richtte de gemeente zich hierbij ook op het laten toenemen van de economische vitaliteit van het spoorzonegebied. Duidelijk is geworden dat het begrip ruimtelijke kwaliteit niet in detail is geoperationaliseerd en dat de transformatie van een bedrijventerrein, het gegeven programma en vooral de na te streven ‘sense of place’, naast (financiële, markttechnische etc) belangen een grote rol heeft gespeeld bij het formuleren van ruimtelijke kwaliteitsbegrippen in het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan (voorwaarde A2).

84


Ook leerde navraag in de interviews dat bij het realiseren van ruimtelijke kwaliteit het belangrijk is dat er een beperkt aantal mensen verantwoordelijk wordt gesteld voor het vasthouden en bereiken van deze ruimtelijke kwaliteit. Hiermee werd door de betrokkenen een duidelijke verbinding gelegd met het proces van het sturen op ruimtelijke kwaliteit. In de volgende paragraaf ga ik hier dieper op in.

7.4.2. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit In hoofdstuk 4 en het framework of analysis werden verschillende mogelijkheden onderscheiden om te sturen op ruimtelijke kwaliteit zoals het scheppen van een verleidelijk beeld, integraal plan, checklist en proces- en kwaliteitsmanagement (voorwaarde D1). Navraag in de interviews en het bestuderen van diverse documenten leerde dat bij de herontwikkeling van de spoorzone in ’sHertogenbosch in eerste instantie werd gestuurd op ruimtelijke kwaliteit via een Masterplan en Beeldkwaliteitsplan. Deze documenten dienden enerzijds als een verleidelijk beeld maar ook als een integraal plan. Eerder werd in de vorige paragraaf duidelijk dat in het Masterplan het begrip ruimtelijke kwaliteit niet heel expliciet is geoperationaliseerd. Wel is het begrip ruimtelijke kwaliteit in het Beeldkwaliteitsplan verder afgebakend. Ruimtelijke kwaliteit werd in de loop van het ontwikkelingsproces door de betrokken partijen steeds verder uitgewerkt en afgebakend. Hiermee lijkt de gevolgde benadering in ’s-Hertogenbosch ook aan te sluiten bij het bereiken van ruimtelijke kwaliteit via procesmanagement. Mw. ir. R.J.J. Severens gaf aan dat procesmanagement noodzakelijk was om gezamenlijk met meerdere partijen meerdere functies door verschillende partijen in samenhang op vaak verschillende momenten te kunnen ontwikkelen. In de volgende paragraaf ga ik dieper in op het hanteren van procesmanagement als middel om ruimtelijke kwaliteit te bereiken. Naast het feit dat het proces in ’s-Hertogenbosch veel aandacht kreeg zijn er ook aspecten die aansluiten bij het concept van TQM. Simpel gezegd is TQM een gemeenschappelijk samenwerkingsverband binnen een organisatie en de daarbij betrokken externe bedrijfsprocessen om op deze manier te komen tot het produceren van producten en diensten die voldoen aan de eisen en verwachtingen van klanten. Interessant zijn de overeenkomsten met het ontwikkelingsproces in ’sHertogenbosch waarbij de werkwijze van de BV Paleiskwartier overeenkomsten vertoont met die van TQM zoals hierboven beschreven. Ook hier was sprake van het produceren van producten, in dit geval appartementen, kantoren en voorzieningen. Ruimtelijke kwaliteit heeft zich hierbij gemanifesteerd als een dynamisch begrip dat in de loop van de tijd verder is uitgewerkt, waarbij de eisen en verwachtingen van de klant (marktopname) centraal stonden. De nadruk lag (mede) op het laten aansluiten van de te realiseren ruimtelijke kwaliteit op de eisen en verwachtingen van toekomstige bewoners en gebruikers om een spoedige marktopname veilig te stellen. Hiervoor is diverse malen marktonderzoek verricht (o.a. door Bureau Middelkoop). Net als bij TQM werd ervoor gekozen om het gemeenschappelijke samenwerkingsverband (in dit geval de BV Paleiskwartier, bij TQM gaat het vaak om een gemeenschappelijk samenwerkingsverband binnen een organisatie) een grote mate van mandaat te geven om op deze manier te komen tot het produceren van een plan dat voldeed aan de eisen en verwachtingen van klanten. Gezien de verhoudingen in de BV Paleiskwartier (25 publiek, 75 % privaat) lijken marktpartijen hierbij in ’s-Hertogenbosch behoorlijk dominant te zijn. Geconcludeerd kan worden dat in het proces ruimtelijke kwaliteit dus niet vooraf stringent werd geformuleerd maar dat het begrip in de loop van het proces verder werd afgebakend (Masterplan grof, naar Beeldkwaliteitsplan fijn) en dat hierbij een belangrijke rol was weggelegd voor dhr. ir. S.V. Khandekar, opsteller van het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan. In een later stadium is onder zijn leiding ook een plan voor de (openbare) buitenruimte opgesteld. Gedurende dit proces nam dhr. S.V. Khandekar de rol in van stedenbouwkundig supervisor. Hierdoor kon enerzijds de ruimtelijke kwaliteit van het plan in de loop van het proces verfijnd worden èn anderzijds kon deze kwaliteit ook goed bewaakt worden. In een interview met dhr. W. van der Toorn Vrijthoff en mw. M. Talstra (in: Bruil e.a., 2004) geeft dhr. ir. S.V. Khandekar aan dat hij als stedenbouwkundige in het begin van het proces ook vooral luisteraar moest zijn. ‘Luisterend naar de vele mensen die betrokken zijn bij het plan, naar hun ideeën, naar hun doelen en hun condities. Uit die verschillende opvattingen en verhalen moet de essentie, het hoofdthema, worden gehaald.’ De keuze voor een opzet waarbij ruimtelijke kwaliteit pas in de loop van het proces werd uitgewerkt is voor een groot gedeelte ingegeven door een op belangen gerichte benadering van het bereiken van ruimtelijke kwaliteit. Deze proceskeuze heeft uiteindelijk volgens de geïnterviewden een positief effect gehad op de effectiviteit van het proces van gebiedsontwikkeling en de uiteindelijk behaalde ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Hierbij is het belangrijk om in het proces van plannen maken niet alleen nadruk te leggen op het operationaliseren van het begrip ruimtelijke kwaliteit, maar

85


dat ook vooral gekeken moet worden naar aspecten als commitment, draagvlak en het vermogen om te kunnen sturen op ruimtelijke kwaliteit. Dit vraagt om een diepere analyse van voorwaarden E, F en G uit het framework of analysis. In de volgende paragraaf wordt hier invulling aan gegeven.

7.5. Organisatie van ruimtelijke kwaliteit in ’s-Hertogenbosch In de voorgaande paragrafen is ingegaan op de wijze waarop in ’s-Hertogenbosch invulling is gegeven aan en is gestuurd op het begrip ruimtelijke kwaliteit. Duidelijk is geworden dat procesmanagement hierbij een belangrijke rol heeft gespeeld. Alvorens hier dieper op in te gaan wordt eerst geanalyseerd welk managementperspectief tijdens het ontwikkelingsproces van de spoorzone is gehanteerd. Vanuit deze analyse, wordt ingegaan op de rol die procesmanagement heeft gespeeld. In deze scriptie wordt alleen ingegaan op de wijze waarop de ambtelijk betrokkenen sturing hebben gegeven aan het proces van gebiedsontwikkeling. De bestuurlijke en politieke kant is hierbij buiten beschouwing gelaten. Binnen de ambtelijke organisatie heeft de trekkersrol gelegen bij de directeur Stadsontwikkeling, dhr. W van der Made gesteund door de projectleider spoorzone mw. ir. R.J.J. Severens. Mw. Severens is in het kader van dit onderzoek geïnterviewd. Het is niet mogelijk gebleken dhr. W. van der Made te interviewen. Wel zijn enkele meer organisatorische vraagstukken voorgelegd dhr. K. Van Weert, personeels- en organisatiemanager bij de gemeente ’s-Hertogenbosch. In deze paragraaf wordt achteraf geëvalueerd hoe het gebiedsontwikkelingsproces is gemanaged en welke rol de organisatiestructuur daarbij heeft gespeeld. Van een klassieke evaluatie is hierbij geen sprake omdat niet objectief kan worden nagegaan of het bereikte resultaat overeenkomt met het van te voren gewenste einddoel. Daarvoor heeft de gebiedsontwikkeling teveel plaats gevonden in een te complexe omgeving en beslaat zij te veel jaren. Zoals in paragraaf 5.6 werd aangegeven kan de organisatieen besturingsstructuur (inclusief procesmanagement) wel worden geëvalueerd vanuit de opvatting dat de uitkomst ervan wordt gerealiseerd via mechanismen, lokale contextuele factoren en historische gebeurtenissen die op deze structuur van invloed zijn geweest. Hiermee wordt enerzijds aangesloten bij de opvatting van het sociale construct in relatie tot ruimtelijke kwaliteit en de organisatie ervan, maar anderzijds wordt hiermee ook aangesloten bij de zogenaamde realistische benadering van evalueren van Pawson en Tilley (in: Braster, J.F.A., 2000).

7.5.1. Organisatiestructuur en ruimtelijke kwaliteit Bij het begin van de herontwikkeling van de spoorzone kende de gemeente ’s-Hertogenbosch projecten procesmanagement als formele besturingsmethoden nog niet. Wanneer de contextuele en historische factoren worden geanalyseerd wordt namelijk duidelijk dat in de jaren ’80 en begin jaren ’90 de gemeente ’s-Hertogenbosch was ingericht als een traditionele lijnorganisatie zoals beschreven in hoofdstuk 5 van dit onderzoek. In 1985 werd zelfs tegelijk met de invoering van een nieuwe organisatiestructuur alle projectgroepen opgeheven. Het projectmatig werken had volgens het 18 toenmalige management niet geleid tot efficiënt en effectief werken . Pas na de gemeentelijke herindeling van 1996, toen ’s-Hertogenbosch werd samengevoegd met Rosmalen kwamen er wijzigingen in de (formele) organisatieen besturingsstructuur. Er kwam een nota over de organisatieontwikkeling van de sector Stadsontwikkeling (Gemeente ’s-Hertogenbosch, 1997) waarin de volgende doelstelling werd opgenomen: ‘Er moet duidelijkheid komen over de positionering en inbedding van projectmanagement in de sector, inclusief duidelijkheid over de rollen, taken, bevoegdheden van opdrachtgever, projectleider en projectcoördinator.’ Dit uitgangspunt geeft aan dat er al (informeel) projectmatig werd gewerkt. In 1997werd een groep Projectmanagement opgericht. Het feit dat steeds meer integrale projecten, zoals de herontwikkeling van de spoorzone, door de gemeente werden opgepakt, speelde een grote rol bij het invoeren van projectmanagement. Het werd steeds meer gewenst dat verschillende disciplines in de gemeente vanuit het project zelf en niet vanuit de lijn worden aangestuurd. Deze meer gecoördineerde inzet van verschillende specialisten en organisatieonderdelen werd steeds meer een noodzaak om aan de verwachtingen van betrokkenen bij het project te kunnen voldoen (voorwaarde G1). Dit geldt overigens niet voor alle projecten die binnen de gemeente ’s-Hertogenbosch worden uitgevoerd. Als criterium voor projectmatig werken geldt dat het moet gaan om werkzaamheden ‘die 18

Bron: Bruil, 2004 en op basis van navraag bij personeelsmanager K. van Weert van de gemeente ’s-Hertogenbosch op 9-42008).

86


uiteindelijk gericht zijn op het realiseren van een (gebouwd) resultaat in de stad (gebouwen, herstructurering, herinrichting) en die tot stand komen door intensieve samenwerking van een groot aantal disciplines binnen en buiten de sector Stadsontwikkeling’ (Gemeente ’s-Hertogenbosch, 1997). In 2008 past de gemeente ’s-Hertogenbosch zowel principes van lijn- als van projectmanagement toe. In die zin is beperkt sprake van een matrixorganisatie. Aanvullend onderzoek van interne documenten leert dat de projectleider in de praktijk functioneert binnen de traditionele hiërarchische lijnorganisatie waarbij zij hun projecten managen op tijd, geld, informatie, organisatie en ook kwaliteit (Gemeente ’s-Hertogenbosch, 1997). Naast inhoud speelt het proces ook een (steeds) belangrijke(re) rol. Vanuit de eerder beschreven realistische benadering van evalueren kan voorzichtig worden geconcludeerd dat het sturingsinstrument procesmanagement door de gemeente ’s-Hertogenbosch vanaf het begin van de herontwikkeling van de spoorzone niet bewust is ingezet. De eerste visies op de spoorzone werden namelijk veel eerder ontwikkeld dan dat het begrip procesmanagement in de Nederlandse literatuur werd geïntroduceerd (vanaf midden jaren ’90). Onbewust is er echter wel degelijk sprake geweest van het toepassen van procesmanagement (voorwaarde G2). Hierna ga ik daar dieper op in.

7.5.2. Procesmanagement Procesmanagement is in ’s-Hertogenbosch nog niet aanwezig op functieniveau, in de zin dat er een procesmanager actief is. Wel zijn er in de loop van de tijd vele elementen van procesmanagement toegepast bij de herontwikkeling van de spoorzone. Op basis van analyse van de Bossche situatie en de afgenomen interviews kan voorzichtig worden geconcludeerd dat de directeur Stadsontwikkeling, dhr. W. van der Made en de projectleider spoorzone, mw. ir. R.J.J. Severens personen zijn uit de gemeentelijke organisatie die aspecten van procesmanagement hebben toegepast. De directeur Stadsontwikkeling heeft de herontwikkeling van de spoorzone geïnitieerd zonder dat het daadwerkelijke einddoel bekend was. Wanneer de kenmerken van procesmanagement uit tabel 5.3 uit hoofdstuk 5 op de Bossche situatie wordt toegepast kan geconcludeerd worden dat vele aspecten van procesmanagement van toepassing waren op de herontwikkeling van de lokale spoorzone. Zo was er sprake van meervoudige activiteiten die door de directeur en de projectleider werden ontplooid, waarbij diverse doelen onder een gedeeld regime werden nagestreefd. Het proces was zeer zeker dynamisch te noemen waarbij de directeur en projectleider lang niet zeker waren over bijvoorbeeld kosten en tijdsperspectief van de ontwikkeling. En de productie kwam in interorganisatorische arena’s tot stand. Om nog dieper op het toepassen van procesmanagement in de casus ’s-Hertogenbosch in te gaan wordt hierna de situatie in ’s-Hertogenbosch geanalyseerd aan de hand van drie belangrijke aspecten van procesmanagement uit paragraaf 5.4. Organisatie, procedures en verschillende benaderingswijzen Procesmanagement is als besturingsmethode niet formeel geïnstitutionaliseerd in de gemeentelijke organisatie in die zin dat de functie van procesmanager voorkomt. Hierboven werd al geconcludeerd dat toch bijna alle kenmerken van procesmanagement uit tabel 5.3 op de Bossche situatie van toepassing zijn. Dit wordt versterkt met de resultaten uit het interview met mw. ir. R.J.J. Severens en eerdere onderzoeken (o.a. Bruil e.a., 2004). In het interview kwam ook naar voren dat met de oprichting van de BV Paleiskwartier er een grote verandering in het proces kwam. Het procesmatige werken werd volgens mw. ir. R.J.J. Severens als het ware geïnstitutionaliseerd en de verdere ontwikkeling van de westzijde van de spoorzone en de daaraan verbonden activiteiten werden en worden nog steeds binnen dit samenwerkingsverband geregeld. De arena van tegenstrijdige belangen en verschillende benaderingswijzen werd als het ware verlaten omdat men vanaf dat moment gezamenlijk in de BV werkte aan gezamenlijk geformuleerde doelstellingen. Dit heeft een positief effect gehad op de realisatie van ruimtelijke kwaliteit (voorwaarden F2 en G1). De directeur Stadsontwikkeling en projectleider spoorzone maakten, naast vertegenwoordigers van de drie private partijen, deel uit van de directie van de BV Paleiskwartier. Op deze manier werd een goede gemeenschappelijke basis geschapen om samen aan het project te werken omdat zowel risico’s als potentiële opbrengsten tussen marktpartijen en de gemeente werden gedeeld. Een belangrijke voorwaarde hiervoor was dat zowel de grondals de vastgoedexploitatie deel uitmaakte van de PPS-overeenkomst.

87


De stake- en shareholders: verschillende percepties en doelen Om als procesmanager processen te kunnen begeleiden en te sturen is het belangrijk om inzicht te krijgen in het ‘krachtenveld’: naast het onderscheiden van de verschillende belanghebbenden moet een procesmanager achterhalen waar de belangen liggen en wat de standpunten, aannames, veronderstellingen en eventuele verborgen agenda’s zijn. En hierop inspelen (voorwaarde E2). Hierbij speelt de sociale dynamiek een grote rol. Er zijn weinig tot geen schriftelijke bronnen aanwezig waaruit valt te achterhalen hoe de interactie tussen de verschillende partijen plaats heeft gevonden. Hierbij moet ik mij richten tot de informatie die ik uit interviews met mw. ir. R.J.J. Severens en dhr. ir S.V. Khandekar heb verkregen. Mw. ir. R.J.J. Severens gaf aan dat de sociale kant van de samenwerking erg belangrijk is. Zij vergelijkt het met een huwelijk. ‘Net als in huwelijken moet er actief gewerkt worden aan intermenselijke relaties. Dit om de verschillende percepties en doelen te achterhalen, begrijpen en om te zetten in een productieve samenwerking. Activiteiten zoals het gezamenlijk bekijken van projecten en weekenden de hei op zijn bewust ingezet om de contacten en sfeer goed te houden, cq. te verstevigen’. Hiermee werd als het ware een goede basis geschapen om ruimtelijke kwaliteit na te streven en uiteindelijk te bereiken. Inhoudsniveau Welke positie ruimtelijke kwaliteit had in het proces van gebiedsontwikkeling werd niet vanaf het begin tot in detail geformuleerd. De directeur Stadsontwikkeling geeft in een interview met mw. Bruil (in Bruil e.a., 2004) aan dat niet zozeer harde zaken op inhoudsniveau zoals kwalitatief goede plannen in het begin de grootste rol speelden, maar vooral sociale aspecten op het gebied van samenwerken, begrijpen en doorgronden van andere partijen. Ook de stedenbouwkundige dhr. ir. S.V. Khandekar, wees tijdens het door mij afgenomen interview op een goede en respectvolle intermenselijke samenwerking. Vanuit dit inzicht is er in ’s-Hertogenbosch gestuurd op het gezamenlijk formuleren van doelen op het gebied van ruimtelijke kwaliteit. En dit kost tijd. Zoals in paragraaf 7.4. duidelijk werd is het begrip ruimtelijke kwaliteit gaandeweg het proces steeds verder afgebakend. Hierbij was een belangrijke rol weggelegd voor de stedenbouwkundige supervisor dhr. ir. S.V. Khandekar. De keuze om ruimtelijke kwaliteit pas gaandeweg het proces verder uit te werken was niet een bewuste keuze, maar meer een gevolg van het verloop van het proces. Dit heeft ook te maken met de houding die de directeur en projectleider tijdens het proces etaleerden. Zij waren altijd gericht op een gedragen overeenstemming. ‘Anders krijg je strategisch gedrag en het tegenover elkaar zitten in plaats van gezamenlijk optrekken. Besluitvorming in de directie was dan ook op basis van unanimiteit en er was sprake van een vetorecht. Met z’n allen werd gehecht aan een goed product’ (bron: interview mw. ir. R.J.J. Severens). Samen met de langdurige PPS constructie zorgde dit voor een goede basis om samen te werken’. Op basis van het bovenstaande zou in eerste instantie geconcludeerd kunnen worden dat de gevolgde werkwijze lijkt aan te sluiten bij het consensusmodel, zoals beschreven in hoofdstuk 5 van deze master thesis. Bij het doorvragen op dit onderdeel werd echter duidelijk dat er in een aantal situaties wel degelijk onderhandelingen vereist waren om tot overeenstemming te kunnen komen. Zeker wanneer het ging om keuzes rondom het stratenpatroon, bouwhoogten, en intensiteiten waren onderhandelingen noodzakelijk om het gemeentelijke standpunt te behouden. Dit in ogenschouw nemende kan voorzichtig geconcludeerd worden dat de gevolgde strategie ook vaak aansloot bij het compromismodel zoals beschreven in hoofdstuk 5. Hierbij moet echter wel worden opgemerkt dat de langdurige PPS - constructie er voor heeft gezorgd dat er niet altijd meer onderhandeld hoefde te worden en dat mede hierdoor veel sneller overeenstemming over zaken, op bijvoorbeeld het gebied van ruimtelijke kwaliteit, bereikt kon worden. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat de aspecten van procesmanagement uit paragraaf 5.4 en het framework of analysis bij de herontwikkeling van de spoorzone volop zijn ingezet. Hierbij lag de nadruk meer op sociale dan op inhoudelijke aspecten. Zonder overigens het resultaat uit het oog te verliezen. Goede plannen en hoge ambities waren volgens mw. ir. R.J.J. Severens en dhr. ir. S.V. Khandekar een heel belangrijke voorwaarde om tot ruimtelijke kwaliteit te komen waarbij de sociale aspecten bepaalden of de partijen deze kwaliteit uiteindelijk ook gezamenlijk realiseerden. Anders dan in de literatuur vaak het geval is werd in de praktijk van ’s-Hertogenbosch daarmee wel de relatie tussen product en proces vrij stevig gelegd. Hiermee werd dan ook meer aangesloten bij voorwaarde D2 uit het framework of analysis gebaseerd op de opvatting van Smit, Dewulf en Spiering (2006) dan bij de opvatting van de Bruijn, ten Heuvelhof en in ’t Veld (1998) op het realiseren van ruimtelijke kwaliteit (zie hoofdstuk 5). Oftewel het proces rechtvaardigt zichzelf niet, maar is altijd gericht op een bepaald resultaat.

88


7.6. Tot slot: ruimtelijke kwaliteit in Winterswijk en ’s-Hertogenbosch, een vergelijking In de voorgaande paragrafen is ruimtelijke kwaliteit en de organisatie ervan voor zowel de casus Winterswijk als ’s-Hertogenbosch afzonderlijk geanalyseerd en weergegeven. Wanneer deze onderzoeksresultaten, aan de hand van het framework of analysis, op elkaar worden betrokken kunnen een aantal interessante overeenkomsten en verschillen worden blootgelegd. In deze paragraaf wordt hier invulling aan gegeven ten einde vanuit deze weergave in het volgende hoofdstuk aanbevelingen te kunnen formuleren voor het gebiedsontwikkelingsproces in Winterswijk. Aan de hand van de analyses in hoofdstuk 6 en 7 kan geconcludeerd worden de twee gebiedsontwikkelingen in verschillende mate voldoen aan de voorwaarden uit het framework. Dit illustreert een verschil in aanpak van beide ontwikkelingen. Daar waar in Winterswijk ruimtelijke kwaliteit al in een vrij vroegtijdig stadium van de planvorming op vrij uitgebreide wijze is geformuleerd is er in ’s-Hertogenbosch voor gekozen om de na te streven ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling niet meteen te uitvoerig uit te werken. Hier is gekozen voor een aanpak waarbij ruimtelijke kwaliteit in de loop van het proces werd verfijnd, waarbij er een afstemming ontstond tussen wensen en belangen van betrokken partijen. Op deze wijze is meer ruimte gelaten in de onderhandelings- en afstemmingsprocessen tussen betrokken actoren. Al met al kan geconcludeerd worden dat de casus ’s-Hertogenbosch hiermee meer aansluit bij voorwaarden A en B op dit gebied uit het framework, dan in Winterswijk het geval is. Op basis hiervan kan echter niet worden geconcludeerd dat door deze aanpak de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling in ’s-Hertogenbosch gewaarborgd was. Wel heeft deze aanpak een positieve bijdrage gehad aan de uiteindelijk gerealiseerde ruimtelijke kwaliteit. Wanneer we de daadwerkelijke formulering van ruimtelijke kwaliteit in beide casus vergelijken dan valt verder op dat ruimtelijke kwaliteit uit verschillende invalshoeken is geformuleerd. Het is duidelijk geworden dat de uitwerking van het begrip ruimtelijke kwaliteit m.b.t. de spoorzone in Winterswijk door de betrokkenen wordt geanalyseerd vanuit de identiteit van Winterswijk als geheel. Hierbij wordt Winterswijk o.a. gekenmerkt door haar groene uitstraling en dit groene karakter moet terugkomen in de spoorzone. Daarbij is er in de Masterplanvisie voor een ontwikkeling gekozen die ook aansluit bij de aard en schaal van de stad. Dit in tegenstelling tot de herontwikkeling in ’sHertogenbosch. Hier is bewust voor een ontwikkeling gekozen die veel grootschaliger is dan het nabij gelegen kleinschalige historische centrum. Er wordt als het ware een nieuwe identiteit gecreëerd. Het programma lijkt hier op het eerste gezicht meer leidend te zijn geweest. Uit de interviews met betrokkenen is echter gebleken dat er bewust gekozen is voor een meer grootstedelijke visie en dat het programma slechts een van de redenen was om hiervoor te kiezen. Menging van functies, ondergronds parkeren etc. waren andere belangrijke doestellingen die hebben geleid tot een meer grootstedelijk karakter van de ontwikkeling. De keuze voor het creëren van een geheel nieuwe identiteit voor de spoorzone heeft in ’sHertogenbosch gezorgd voor een hoog ambitieniveau. Positief effect hiervan was de zekere mate van enthousiasme die deze ambitie te weeg bracht bij belangrijke stakeholders en de hiermee gepaard gaande betrokkenheid van deze stakeholders in het proces. Dit resulteerde in een relatief snelle ontwikkeling. Wellicht dat het uiteindelijke resultaat in ’s-Hertogenbosch ook positief beïnvloed is door de manier waarop het proces is ingericht. Hierbij is in ’s-Hertogenbosch zowel gebruik gemaakt van project- als procesmanagementtechnieken en waren de betrokkenen er al vroeg van overtuigd dat deze instrumenten actief in moesten worden gezet. Wat dat betreft staat Winterswijk meer aan het begin van de introductie van projectmanagement, laat staan dat er actief en heel bewust gewerkt wordt met (aspecten van) procesmanagement. Er is in Winterswijk wel zicht op de belangen van verschillende stakeholders alleen worden deze tot nu toe of niet of te laat betrokken in het proces (denk aan de grondpositie van NS Poort) waardoor er (soms onnodig) vertraging optreedt. Op organisatorisch vlak is de gemeente Winterswijk wel in beweging. Er is een managementlaag verdwenen om adequater en sneller in de organisatie te kunnen communiceren. Om meer grip op grote (bouw-)projecten te kunnen krijgen is een Team Projecten opgericht. De projectleiders uit dit team moeten integraler werken, en verschillende onderdelen waaronder ruimtelijke kwaliteit, integreren in diverse projecten. Uit de analyse blijkt dat dit nog niet voldoende is om in een dynamische omgeving goed op ruimtelijke kwaliteit te kunnen sturen. Procesmanagement zal ook een steeds grotere rol moeten spelen om resultaten op dit vlak te kunnen bereiken. Zonder het proces centraal te stellen is het goed om bewuste keuzes op het gebied van het proces te maken. In Winterswijk worden deze keuzes nog niet altijd bewust gemaakt. Tot nu toe zijn deze proceskeuzes vooral ingegeven door democratische legitimering, daar waar de relatie tussen proces en het resultaat hierdoor uit het oog verloren dreigt te gaan. Zo werden een belangrijke grondeigenaar

89


en gebruiker niet betrokken bij het proces van visievorming en het sluiten van een PPS overeenkomst. Ook is lang niet altijd inzicht in de besluitvormingsprocessen van belangrijke stakeholders. Op dit vlak zullen meer bewuste analyses en keuzes gemaakt moeten worden om het proces te kunnen versnellen en om uiteindelijk ruimtelijke kwaliteit daadwerkelijk te kunnen realiseren. In die zin zijn er nog een aantal instrumenten welke in Winterswijk nog onderbenut zijn. Deze conclusie is niet eenzijdig. In het volgende hoofdstuk worden namelijk aanbevelingen gedaan aan het Team Projecten om de wijze van het organiseren van ruimtelijke kwaliteit verder te verstevigen.

90

Deel 5

Conclusies en aanbevelingen – Deel 5

Conclusies en aanbevelingen

93

Deel 5 - Conclusies en aanbevelingen

94


Deel 5. Conclusies en aanbevelingen

8. Conclusies en aanbevelingen 8.1. Inleiding In de eerste hoofdstukken van deze master thesis is ingegaan op de theoretische concepten rondom de begrippen integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement. Aan het einde van hoofdstuk 5 zijn ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement in samenhang geanalyseerd en zijn de bevindingen samengevat in een zogenaamd framework of analysis. Hiermee is invulling gegeven aan het kennisprobleem rond het verankeren van ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling. In het eerste deel van dit hoofdstuk zal ik de belangrijkste conclusies kort samenvatten. In het tweede deel van het hoofdstuk volgen, op basis van het praktijkonderzoek, aanbevelingen voor het Team Projecten voor het verder verankeren van ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling. Op deze manier kan ook een bijdrage worden geleverd aan het oplossen van het handelingsprobleem waarmee het Team Projecten wordt geconfronteerd.

8.2. Terugkoppeling van de onderzoeksresultaten naar de centrale onderzoeksvragen In onderhavig onderzoek stonden twee onderzoeksvragen centraal. De eerste onderzoeksvraag luidt: 1. Hoe kan ruimtelijke kwaliteit in het proces van integrale gebiedsontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk verankerd cq. geborgd worden? Om de eerste onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn als eerste verschillende begrippen (integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement) en hun onderlinge relaties onderzocht. Hieruit bleek dat het moeilijk is om causale verbanden aan te tonen tussen bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit en een ander belangrijk begrip uit het onderzoek; procesmanagement. Wel is op basis van literatuuronderzoek duidelijk geworden dat verschillende voorwaarden kunnen worden gesteld aan het proces van gebiedsontwikkeling ten einde ruimtelijke kwaliteit in dit proces te kunnen borgen. Deze voorwaarden, in hoofdstuk 5 het framework of analysis genoemd, worden hieronder en op de volgende bladzijde nog een keer kort weergegeven. Tabel 8.2. Voorwaarden die aan het proces van gebiedsontwikkeling gesteld kunnen worden ten einde ruimtelijke kwaliteit in dit proces te kunnen realiseren •

Ruimtelijke kwaliteit wordt niet ondubbelzinnig gedefinieerd;

•

Ingrepen in de ruimte moeten in ieder geval leiden tot een kwaliteitsverbetering;

•

Ruimtelijke kwaliteit krijgt betekenis in de afstemmings- en onderhandelingsprocessen tussen verschillende belanghebbenden en/of betrokkenen;

•

Ruimtelijke kwaliteit wordt niet volledig vastgelegd in het begin van het proces, maar gaandeweg geformuleerd en uitgewerkt door de deelnemende partijen;

•

De ruimtelijke inrichting moet meerdere belangen dienen om conflicten te vermijden waarbij het streven naar ruimtelijke kwaliteit juist kan zorgen voor onderlinge versterking;

•

Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit is een kerndoelstelling in het proces;

95


•

Bij het organiseren van ruimtelijke kwaliteit zijn instrumenten en processen belangrijk, maar instrumenten en processen rechtvaardigen zichzelf niet; beide moeten namelijk altijd gericht zijn op een bepaald resultaat;

•

Het begrip ruimtelijke kwaliteit is contextgebonden waarbij door communicatie tussen actoren invulling wordt gegeven aan het begrip;

•

Wil de gemeente een regierol kunnen vervullen dan moeten betrokken partijen door de gemeente worden begrepen en doorgrond. Ook het in de tijd veranderende krachtenveld waarin betrokken partijen functioneren wordt begrepen en doorgrond. Hierop wordt ingespeeld;

•

Diverse stakeholders vormen een mening over ruimtelijke kwaliteit. Het sociaal construct speelt hierbij een grote rol. Het is niet alleen noodzakelijk om zo goed als mogelijk te achterhalen welke definitie of groep definities dominant is, maar ook om rekening te houden met de context van waaruit de definitie van ruimtelijke kwaliteit is gevormd;

•

Inzicht in afstemmings- en onderhandelingsprocessen is hierbij erg belangrijk;

•

De aanwezige organisatieen besturingsstructuur mag geen belemmering vormen voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit;

•

Om potentiële organisatorische belemmeringen te omzeilen is kennis van en vaardigheden in procesmanagement een vereiste.

Toelichting op de voorwaarden Bovenstaande lijst is een opsomming van de voorwaarden waaraan een gebiedsontwikkelingsproces moet voldoen om ruimtelijke kwaliteit in het proces te kunnen borgen. Het is bijvoorbeeld onverstandig om de na te streven ruimtelijke kwaliteit aan het begin van een proces ondubbelzinnig vast te leggen. Hiermee wordt het herontwikkelingsproces namelijk aanzienlijk minder flexibel waardoor de kans bestaat dat de ruimtelijke kwaliteit onder druk komt te staan. Dit komt mede door het feit dat de realisatie van ruimtelijke kwaliteit in een spoorzone een proces is waarbij meerdere partijen moeten samenwerken aan de realisatie van meerdere functies. Op basis van de theoretische bevindingen kan geconcludeerd worden dat het belangrijk is dat partijen moeten trachten overeenstemming te bereiken over de concretisering van het begrip ruimtelijke kwaliteit. De matrix rondom ruimtelijke kwaliteit van Hooimeijer e.a. (2001) kan hierbij als een bruikbaar hulpmiddel worden ingezet. In het onderzoek is verder naar voren gekomen dat de context waarin partijen opereren invloed heeft op het proces van overeenstemming krijgen over de na te streven ruimtelijke kwaliteit. Het sociale construct heeft namelijk grote invloed op de perceptie en definiëring van ruimtelijke kwaliteit door betrokken partijen. Het is daarom bij gebiedsontwikkelingsprocessen niet alleen noodzakelijk zo goed als mogelijk te achterhalen welke definitie of groep definities op het gebied van ruimtelijke dominant is. Ook moet er rekening worden gehouden met de context van waaruit de definitie van ruimtelijke kwaliteit is gevormd. Dit vraagt om een aanpak waarbij specifieke voorwaarden aan de procesinrichting rondom het organiseren van ruimtelijke kwaliteit gesteld kunnen worden. Wanneer dieper op deze procesinrichting wordt ingegaan valt op dat het voor de manager van de gebiedsontwikkeling op de eerste plaats duidelijk moet zijn dat verschillende elementen van het proces (wie, wat, wanneer? etc) belangrijk zijn, maar dat het minstens even belangrijk is wat de manager met deze elementen in de praktijk doet. Ook is het belangrijk dat de manager een relatie legt tussen proces en product, bijvoorbeeld bij het definiëren van ruimtelijke kwaliteit. Uit onderhavig onderzoek blijkt dat het procesmodel van consensus hierbij nadelen heeft. In dit model wordt namelijk te veel op (unanieme) overeenstemming tussen betrokken stakeholders gestuurd. Hierdoor ontstaat een niet geringe kans dat het proces door deze aanpak vertraging oploopt en dat eventueel noodzakelijke onderhandelingen te weinig aandacht krijgen. Terwijl de opvatting van ruimtelijke kwaliteit als sociaal construct juist betekent dat ruimtelijke kwaliteit een begrip is dat afhankelijk van tijd, plaats en betrokkenen betekenis krijgt in afstemmings- en onderhandelingsprocessen tussen verschillende stakeholders. Vanuit deze opvatting ligt het voor de hand om te kiezen voor een procesinrichting die veel meer aansluit bij een compromismodel. Conflicterende belangen dienen

96


uitonderhandeld te worden en elementen van procesmanagement kunnen een bijdrage leveren om (gemakkelijker) compromissen te sluiten. Kennis en vaardigheden in procesmanagement is dan ook een vereiste om een spoorzone succesvol te kunnen herontwikkelen. Wanneer hierop dieper wordt ingegaan valt op dat bij gemeenten (zoals Winterswijk) kennis en vaardigheden van procesmanagement vaak ondervertegenwoordigd zijn en dat ook de organisatiestructuren vaak te veel gericht zijn op bekende of eenmalige activiteiten. Omdat ruimtelijke kwaliteit in spoorzones veelal wordt geproduceerd in interorganisatorische arena’s vraagt dit dan ook om een aanpassing van de gemeentelijke organisatie waarbij projecten procesmanagement als voorwaarden kunnen worden gesteld. Met de eerder genoemde voorwaarden is een bijdrage geleverd aan het beantwoorden van de eerste onderzoeksvraag. Daarnaast hebben deze voorwaarden ook een zogenaamd framework gevormd om de gebiedsontwikkelingen in Winterswijk en ’s-Hertogenbosch te onderzoeken. Op deze manier kan niet alleen een bijdrage worden geleverd aan het oplossen van het kennisprobleem, maar ook aan het oplossen van het handelingsprobleem. Dat wil zeggen dat diverse aanbevelingen op basis van praktijkanalyses (hoofdstuk 6 en 7) geformuleerd kunnen worden. In de volgende paragraaf ga ik dieper op deze aanbevelingen in.

8.3. Aanbevelingen Bij het formuleren van aanbevelingen speelt de tweede onderzoeksvraag een belangrijke rol: 2. Welke aanbevelingen voor het gebiedsontwikkelingsproces in Winterswijk kunnen op basis van de conclusies van de analyse gemaakt worden? De insteek in deze paragraaf is dusdanig dat er kaders worden aangegeven waarbinnen verbeteringen kunnen worden geïnitieerd en bewerkstelligd. Wanneer mogelijk worden instrumenten en/of ontwerpregels gepresenteerd waarmee de projectleider spoorzone en het Team Projecten aan de slag kan gaan om aanbevelingen te implementeren.

8.3.1. Ruimtelijke kwaliteit via een ambitieus plan of juist een bescheiden concept? Een veel gehanteerde strategie om op ruimtelijke kwaliteit te kunnen sturen is het ontwikkelen van één ambitieus overkoepelend stedenbouwkundig concept, zoals in ’s-Hertogenbosch succesvol is gebeurd. Ook in Winterswijk is in eerste instantie gestuurd op het ontwikkelen van één ambitieus plan (door DS Landschapsarchitecten). Dit plan moest zich zelf als het ware verkopen, onder andere aan de belangrijkste grondeigenaar NS Poort. Geconcludeerd kan worden dat de gemeente en PPS Impuls hierbij meer kozen voor een ‘product-’, dan voor een ‘procesbenadering’. De ervaring heeft geleerd dat het stedenbouwkundige plan van DS Landschapsarchitecten op weinig draagvlak kon rekenen en dat het plan daardoor uiteindelijk van tafel is gegaan. In theorie kunnen ambitieuze plannen enthousiasmeren, en processen als het ware stimuleren, maar door hun ingrijpende karakter kunnen deze plannen ook verzet oproepen. Vooral wanneer deze plannen in een vrij beperkte kring ontwikkeld worden bestaat de kans dat ‘buitenstaanders’, zoals NS Poort, zich gaan verzetten tegen de plannen. Gezien de huidige status quo, is een heroriëntatie op de planvorming dan ook noodzakelijk. Op basis van de analyse van de casus Winterswijk kan daarbij worden gesteld dat er niet alleen een nieuw stedenbouwkundig plan moet komen, maar dat als eerste nagedacht moet worden over de aanpak van dit op te stellen stedenbouwkundig plan. Hierbij onderscheid ik vier strategieën: 1. de gemeente houdt het opnieuw opstellen van een stedenbouwkundig plan open, en maakt allereerst procesafspraken met de belangrijkste stakeholders, waaronder NS Poort. 2. de gemeente laat het bestaande stedenbouwkundig plan versoberen op basis van de kritiek van NS Poort. 3. de gemeente laat het bestaande stedenbouwkundig plan aanpassen zodat het op te delen is, om op basis van beschikbare middelen de realisatie van één of meerdere delen ter hand te nemen. 4. de gemeente laat een totaal nieuw stedenbouwkundig plan opstellen. (eigen bewerking, op basis van Verbart, 2004). 97


Vanuit de onderzoeksresultaten kan geconcludeerd worden dat de nadruk niet alleen moet komen te liggen op het aanpassen of vernieuwen van het stedenbouwkundig plan, maar ook vooral op de relatie tussen ‘het product en het proces’. Oftewel, procesafspraken zijn zeker zo belangrijk als het maken van een stedenbouwkundig plan om uiteindelijk ruimtelijke kwaliteit te kunnen realiseren. Vanuit dit perspectief wordt aanbevolen om duidelijke procesafspraken met NS Poort te maken over de verdere ontwikkeling. Ook omdat de gemeente Winterswijk al jaren bezig is met het project spoorzone, tastbare resultaten tot nu toe ontbreken en NS Poort heeft aangegeven een deel van de spoorzone te willen verkopen aan de gemeente. Hierbij wordt ook aanbevolen om voorlopig in te zetten op een nieuw bescheiden stedenbouwkundig plan. Afgezet tegen de huidige marktmogelijkheden (verzadigde kantorenmarkt) is het aan te bevelen om hierbij eerst te onderzoeken aan welke functies (middelbare school De driemark, appartementen?) behoefte is. Doel van deze aanbeveling is om de betrokken partijen hun inspanningen meer te laten concentreren op één ontwikkeling en de hiervoor beschikbare middelen zodat de afhankelijkheid van te veel partijen en beschikbare budgetten beperkt wordt. Het vermogen van een bescheiden concept om daadwerkelijk iets te realiseren kan nieuwe energie geven aan de herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk. Doordat concrete ingrepen in de spoorzone hiermee tastbaarder worden gemaakt, kan de belangstelling ervoor, en het vertrouwen in het herontwikkelingsproces weer toenemen. Vanuit een procesperspectief is de ontwikkeling en verankering van een bescheiden plan dus interessant. Voor het tot stand brengen van ruimtelijke kwaliteit is het echter wel belangrijk dat de partijen niet alle ambities laten varen. In relatie tot het proces zou gestuurd kunnen worden op een zogenaamd proces van enrichment (Teisman, 2001). Dit wil zeggen dat het proces open staat voor verrijking van de ruimtelijke kwaliteit. Dit is een nieuwe aanpak voor de gemeente Winterswijk en vraagt aldus om nieuwe ontwerpregels voor het proces van gebiedsontwikkeling. In paragraaf 8.3.3. wordt samenvattend afgesloten met deze ontwerpregels. Als eerste ga ik in de volgende paragraaf nog iets dieper in op de gevolgen van de aanbevolen aanpak waarbij het product en het proces veel duidelijker in samenhang worden bezien.

8.3.2. Heroriëntatie op de projectaanpak en organisatieen besturingsstructuur In onderhavig onderzoek is duidelijk geworden dat verschillende aspecten op het gebied van proces, context en sturing, de ontwikkeling van een spoorzone tot een complexe opgave maken. Wanneer hier dieper op in wordt gegaan wordt duidelijk dat de gemeente Winterswijk voor het realiseren van haar doelstellingen steeds meer afhankelijk is geworden van interorganisatorische samenwerkingsverbanden zoals PPS Impuls en verschillende partijen zoals grondeigenaren en omwonenden. Geconcludeerd kan worden dat zonder vrijwillige medewerking van belangrijke partijen maatschappelijke doelen, zoals de herontwikkeling van de spoorzone, niet meer of zeer moeilijk haalbaar zijn. Voor een manager van een project zoals de spoorzone vormt een dergelijke omgeving een gegeven. Het is een omgeving waarmee omgegaan moet worden en als het kan ook op ingespeeld moet worden. Deze complexe omgeving wordt in geval van de ontwikkeling van de spoorzone ook versterkt door de hoge ambities op het gebied van ruimtelijke kwaliteit die in een vroeg stadium van de planvorming zijn vastgelegd (Masterplan Winterswijk, 2005). Dit alles stelt eisen aan de wijze waarop het management van het project is ingericht. Naast keuzes op productniveau, zoals een stedenbouwkundig plan, zijn proceskeuzes hierbij van belang. Zo werd in de vorige paragraaf aanbevolen niet alleen in te zetten op een bescheiden stedenbouwkundig plan, maar ook op het maken van procesafspraken. Hieronder wordt hier, allereerst vanuit een projectoriëntatie en later vanuit een bredere oriëntatie (de organisatieen managementstructuur van het Team Projecten en de organisatie als geheel), dieper op ingegaan. Van een project- naar een gecombineerde projecten procesaanpak Het leggen van relaties tussen product en proces vraagt om een aanpak van het project waarbij enerzijds op projecten anderzijds op procesmanagementtechnieken wordt ingezet. Vaak is een gecombineerde aanpak gewenst. Om deze gecombineerde aanpak te verduidelijken wordt hierna een praktisch instrument gepresenteerd; het zogenaamde trechtermodel.

98


Figuur 8.3.2. Relatie tussen proces en project en de verschillende stappen om het project spoorzone los te trekken (bron: eigen bewerking van Wallagh, 2005)

1. Initiatief Proces

2. Gemeenschappelijke beeldvorming 3. Gezamenlijke oplossing

Project 4. Formele beslissing Project

5. Implementatie en uitvoering

Toelichting NS Poort heeft al het initiatief genomen om een deel van de spoorzone te verkopen aan de gemeente via een bouwclaimmodel. Er is draagvlak bij de gemeente en NS Poort voor deze aanpak en een intentieovereenkomst is getekend. Onduidelijk is echter nog of er nog andere partijen bij dit proces betrokken moeten worden om bijvoorbeeld de verkoopwaarde en exploitatiekosten goed te kunnen bepalen. Ook moeten problemen die er spelen goed in kaart kunnen worden gebracht en moet helder worden welke belangen de betrokken partijen absoluut veilig willen stellen. In een eerste stap, in het bovenstaande trechtermodel de initiatieffase genoemd, zou de gemeente het initiatief kunnen nemen om samen met NS Poort te bepalen wie allemaal bij het proces betrokken moeten worden. Ook moet geanalyseerd worden welke belangen deze partijen hebben en welke verschillen er tussen de partijen spelen. Zo is de rol van PPS Impuls bij de herontwikkeling van de spoorzone tot nu toe onduidelijk. Het gezamenlijk formuleren van een probleembeschrijving kan hierbij helpen om de gemeente en NS Poort aan dit proces te binden. Een ander belangrijk aspect van de initiatieffase is een risico-analyse. Bij een complexe opgave, zoals de herontwikkeling van de Winterswijkse spoorzone, is het belangrijk om alle risico’s in beeld te hebben. Een dergelijke risico-analyse ontbreekt tot dusverre. Wanneer duidelijk is wie bij het proces betrokken moet(en) worden en wat de gezamenlijke doelstelling(en) en risico’s zijn, kan gewerkt worden aan gemeenschappelijke beeldvorming over de voorgenomen herontwikkeling. Informatie en ideeën moeten worden uitgewisseld tussen de partijen, om bijvoorbeeld als input te dienen voor het maken van een (bescheiden) stedenbouwkundig plan. Ook moeten eventuele problemen en probleempercepties tijdens deze fase helder worden. De projectleider dient zich in deze fase meer te gedragen als proces- dan als projectleider om gedeelde groepsbelangen en opvattingen boven tafel te krijgen. Ook kunnen eventuele conflicten in deze fase uitonderhandeld worden. Wanneer voorgaande aspecten aan het einde van deze fase duidelijk zijn geworden, kan ook de onderhandeling over verkoop van de grond worden gestart. Temeer omdat er een steeds beter beeld ontstaat van de eindsituatie. Als overeenstemming is over de probleemdefinitie, de functies die ontwikkeld gaan worden en welke partijen definitief betrokken gaan worden kan in de derde fase gezocht worden naar gezamenlijke oplossingen om het project definitief vlot te trekken. Dat wil zeggen een gedragen stedenbouwkundig plan en bijbehorende grondprijzen. In deze fase wordt duidelijk hoe de partijen tot een oplossing willen komen. Weegt het gezamenlijke belang zwaarder dan het individuele belang? Ook is het belangrijk om te bepalen welke speelruimte de partijen hebben nadat de beslissing is genomen over het stedenbouwkundig ontwerp, grondoverdracht, exploitatieovereenkomst, ontwikkelrechten etc. In stap 4 vallen dan de formele beslissingen en wordt toegewerkt naar de implementatie- en uitvoeringsfase, oftewel de daadwerkelijke herontwikkeling van de spoorzone. Proceskenmerken spelen dan steeds minder een rol en projectkenmerken zoals tijd, geld en planning des te meer.

99


De organisatieen besturingsstructuur ter discussie Naast conclusies en aanbevelingen op het niveau van het project zelf is het ook goed om conclusies en eventuele aanbevelingen te doen op het gebied van de organisatieen managementstructuur van de bredere gemeentelijke organisatie. Uit de evaluatie van de gemeentelijke organisatieen managementstructuur bleek dat de organisatiestructuur de afgelopen jaren ter discussie is gesteld. In 2007 en begin 2008 is gekozen voor een organisatiestructuur met minder managers en de invoering van een Team Projecten met 7 projectleiders. In hoofdstuk 5 bleek al dat de keuze voor een complementaire projectstructuur, om de nadelen van de traditionele lijnorganisatie op te lossen, een veelgemaakte keuze is. Binnen een projectmatige structuur is het gemakkelijker om te sturen op ruimtelijke kwaliteit. Nadeel is wel dat het vermogen om te sturen op ruimtelijke kwaliteit vooral binnen de projectorganisatie zelf ligt. Daarnaast is duidelijk geworden dat niet alleen ingezet moet worden op projectmanagementtechnieken maar ook op procesmanagementtechnieken. En om het stuurvermogen op ruimtelijke kwaliteit structureel te kunnen vergroten is het niet alleen noodzakelijk de projectaanpak voor de spoorzone bij te stellen, maar ook om deze aanbeveling door te zetten naar de totale organisatieen managementstructuur van de gemeente en specifiek het Team Projecten. Dit vraagt om nieuwe verhoudingen tussen de procesverantwoordelijke en het lijnmanagement van de gemeente Winterswijk. Tot nu toe ligt het mandaat voor het formuleren van een project- of een bepaalde procesaanpak bij het lijnmanagement. Wil procesmanagement zich binnen de gemeentelijke organisatie verder kunnen ontwikkelen dan moet procesverantwoordelijkheid en procesbevoegdheid echter samengebracht worden. Concreet betekent dit dat het lijnmanagement in ieder geval de volgende verantwoordelijkheden moet delegeren: • • •

toegang tot (management-) informatie: de procesverantwoordelijke moet (fysiek) toegang hebben tot alle informatie die voor het analyseren van het proces in kwestie belangrijk is. formuleren van doelstellingen: de procesverantwoordelijke moet doelstellingen en prestatiefactoren die belangrijk zijn voor het proces kunnen formuleren. initiëren van werkgroepen: de procesverantwoordelijke moet gemandateerd zijn om betrokken eindverantwoordelijken in het proces bij elkaar te roepen om zodoende te kunnen overleggen over geformuleerde doelstellingen en prestatiefactoren. (Eigen bewerking van Van Velzen, 2004).

Bovenstaande voorwaarden geven duidelijk aan dat niet zozeer de hiërarchie of organisatie centraal staat maar veel meer het organiseren zelf. Het is aan te bevelen om bovenstaande voorwaarden niet alleen intern in de Winterswijkse organisatie door te voeren, maar ook te laten gelden voor de samenwerking met externe partijen. Het verankeren van deze voorwaarden kan daarmee een eerste stap vormen op weg naar volledige procesverantwoordelijkheid.

8.3.3. Synthese: op weg naar een nieuw proces van gebiedsontwikkeling Voorgaande aanbevelingen hebben vooral als doel gehad om een bijdrage te leveren op het niveau van het product (stedenbouw), de manier waarop het project en proces van herontwikkeling van de lokale spoorzone wordt aangepakt en de wijze waarop de bestaande organisatieen managementstructuur hier invloed op uitoefent. Eén van de belangrijkste conclusies is dat de relatie tussen product èn proces in Winterswijk veel sterker gelegd moet worden. Ik ben me ervan bewust dat de voorgaande aanbevelingen op dit vlak slechts een ‘ruwe schets’ zijn van de te ondernemen plannen. Hiervoor is gekozen omdat niet alleen de nadruk lag op het handelings- maar ook op het kennisprobleem. Een uitgewerkt herontwerp van processen en structuren is dan ook geen doel op zich geweest. Om toch iets dieper op de relatie tussen product en proces in te gaan kunnen afsluitend wel een aantal ontwerpregels worden gepresenteerd die de projectleider spoorzone houvast kunnen bieden om op weg te gaan naar een nieuw proces van gebiedsontwikkeling. Alvorens deze ontwerpregels op te kunnen stellen is het goed om een helder beeld te hebben van enerzijds een aantal sturende condities (die het proces in Winterswijk vormen en beïnvloeden) en anderzijds strategische vragen (die vanuit de analyse van de casus gesteld moeten worden).

100


Sturende condities en strategische vragen Er is een aantal factoren in de omgeving van het project spoorzone waar de projectleider weinig aan kan veranderen. Zo is de grondpositie van NS Poort een gegeven en heeft de gemeente aldus te maken met een partij waarmee zij moet samenwerken. Temeer omdat NS Poort ook een ontwikkelende partij is die zich hoogstwaarschijnlijk succesvol kan beroepen op het zelfrealisatiebeginsel. Naast de grondeigenaar heeft de projectleider te maken met een Masterplan (gemeente Winterswijk, 2005), de door de gemeente Winterswijk en NS Poort uitgesproken intentie om het gebied te ontwikkelen via het eerder beschreven bouwclaimmodel en natuurlijk de bestaande weten regelgeving (vooral de Wet ruimtelijke ordening en Grondexploitatiewet). Naast deze meer sturende condities zijn er vanuit de analyse van de casus in hoofdstuk 6 ook enkele knelpunten en kansen naar voren gekomen die resulteren in een aantal vragen van strategische aard. Onderstaande vragen geven een goed beeld van de opgave: • • •

wat is de positie van PPS Impuls bij de herontwikkeling van de spoorzone volgens de gemeente Winterswijk? wat is de status van het ontwerp van DS Landschapsarchitecten? Wordt aangestuurd op een gehele of gedeeltelijke herziening van dit ontwerp? welke procesafspraken moeten door de gemeente en NS Poort worden gemaakt, ten einde het gebied te kunnen ontwikkelen en ruimtelijke kwaliteit te kunnen borgen?

Vanuit de sturende condities en strategische vragen kan een aantal ontwerpregels voor het proces van gebiedsontwikkeling van de Winterswijkse spoorzone worden geformuleerd. Hieronder worden deze ontwerpregels gepresenteerd. Hierbij is allereerst een onderscheid gemaakt tussen de huidige situatie (ist) en de gewenste situatie (soll), waarbij de ontwerpregels zijn onderverdeeld in regels op het gebied van product en proces. Tabel 8.3.3. Ontwerpregels op producten procesniveau voor herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk Product IST

Product SOLL

Ambitieus stedenbouwkundig plan

Bescheiden stedenbouwkundig plan wat open staat voor verrijking

Eén integraal herontwikkelingsplan voor de gehele spoorzone (DS Landschapsarchitecten) met nadruk op de (culturele) identiteit

Praktisch te realiseren, kleinere (deel)plannen met nadruk op realiseerbaarheid, (culturele) identiteit en goede verbindingen (infra/stedenbouw)

Veel nadruk op product(en) zoals stedenbouwkundig plan, intentieovereenkomst met NS Poort.

Meer nadruk op relatie tussen product en proces; welke procesafspraken óver producten moeten worden gemaakt?

Geen overeenstemming over grondexploitatiekosten en kwaliteitsniveau’s

Overeenstemming over grondexploitatiekosten en kwaliteitsniveau’s

Proces IST

Proces SOLL

Geen procesafspraken tussen de gemeente en NS Poort over wie, wanneer en hoe betrokken wordt bij het proces van gebiedsontwikkeling

Wel duidelijke procesafspraken over wie, wanneer en hoe betrokken wordt bij het proces van gebiedsontwikkeling

Onduidelijkheid over de positie van PPS Impuls bij ontwikkeling van de spoorzone

Duidelijkheid over de positie van PPS Impuls bij de ontwikkeling van de spoorzone

Procesafspraken over ruimtelijke kwaliteitseisen ontbreken

Procesafspraken over ruimtelijke kwaliteitseisen zijn aanwezig

101


Toelichting Met de ontwerpregels uit tabel 8.3.3. is getracht een bijdrage te leveren aan het proces van gebiedsontwikkeling in Winterswijk. Deze aanbevelingen kunnen niet los van elkaar worden beschouwd. Zoals eerder duidelijk werd zijn niet alleen productkeuzes noodzakelijk (een bescheiden stedenbouwkundig ontwerp), maar moeten ook heel duidelijk proceskeuzes worden gemaakt (o.a. over wie, wanneer en hoe betrokken wordt). Gezien de opgelopen vertraging wordt aanbevolen om het bescheiden stedenbouwkundig ontwerp met een beperkt aantal partijen op te stellen. Eerder werd al opgemerkt dat de rol van PPS Impuls hierbij tot nu toe onduidelijk is. De meerwaarde van PPS Impuls kan in geval van de spoorzone worden betwijfeld, aangezien NS Poort al ontwikkelkennis, capaciteit èn de grond in bezit heeft. Ook zal het belangrijk zijn om potentiële knelpunten op bijvoorbeeld het gebied van ruimtelijke kwaliteit te voorkomen. Zoals uit diverse ervaringen 19 blijkt ontstaan vaak discussiepunten over de kosten die gemaakt worden in de raakvlakken tussen enerzijds opstalontwikkeling en anderzijds openbare ruimte. Aangezien het Masterplan Winterswijk op het vlak van ruimtelijke kwaliteit bijvoorbeeld spreekt over een grote ambitie als een doorgaande parkstructuur (Gemeente Winterswijk, 2005) is dit punt bij de herontwikkeling van de lokale spoorzone extra belangrijk. Concreet betekent dit dat de grondexploitatiekosten en afbakening ervan in de gronden opstalontwikkeling in beeld moeten komen. Duidelijk moet zijn welke kosten ten laste komen van de grondexploitatie of dat zij (gedeeltelijk) ten laste komen van een deelnemende partij. Ook een heldere definiëring tussen openbare-, semi-openbare en private ruimte kan hierbij van belang zijn en dan vooral in relatie tot kwaliteitsaspecten zoals de doorgaande parkstructuur, het opheffen van de barrièrefunctie etc. Dit betekent niet dat deze afspraken in het begin van het proces gemaakt moeten worden zonder dat aanpassingen mogelijk zijn. Wel betekent dit dat deze productgerichte afspraken niet zonder duidelijke procesafspraken gemaakt kunnen worden. Het is dan ook aan te bevelen een uitgebreide analyse te maken van factoren die van invloed zijn op de ruimtelijke kwaliteit en ook de kosten en opbrengsten van het plan. Hierbij zou gebruik kunnen worden gemaakt van kwaliteitseisen en kwaliteitswensen (gebaseerd op Daamen, 2005). Ruimtelijke kwaliteitseisen geven de minimale doelstellingen van alle relevante stakeholders weer. Deze doelstellingen kunnen liggen op vele vlakken van ruimtelijke kwaliteit en zijn belangrijk voor het verkrijgen van politiek-bestuurlijk, financieel en maatschappelijk draagvlak. Het formuleren van kwaliteitswensen kan gedurende het proces worden ingevuld. Wensen kunnen zowel betrekking hebben op communicatie tussen betrokken partijen over ruimtelijke kwaliteit (proces) als over het ruimtelijke kwaliteitsniveau van de spoorzone (product). Hierdoor blijft het proces flexibel. Wel moet opgelet worden dat het draagvlak voor het plan niet in gevaar komt. Daar waar binnen projecten van PPS Impuls ervoor is gekozen alleen de grondexploitatie in beschouwing te nemen, is het te overwegen om bij de herontwikkeling van de spoorzone de vastgoedontwikkeling mee te nemen. Wanneer er voor wordt gekozen om door middel van de residuele methode grondprijzen te gaan bepalen wordt hierbij aanbevolen niet alleen kosten voor ruimtelijke kwaliteit mee te nemen, maar ook juist de (potentiële) opbrengsten. Voor NS Poort en toekomstige afnemers is dit van belang omdat de ruimtelijke kwaliteit van de spoorzone- oftewel de afstemming tussen openbare ruimte èn vastgoed- ook in de financiële waarde wordt verwerkt. Bij het toepassen van de hiervoor gepresenteerde ontwerpregels in de praktijk, is het aan te bevelen de relatie tussen proces en product scherp te monitoren. Dit om uiteindelijk ruimtelijke kwaliteit te kunnen realiseren. Hierbij moet worden opgemerkt dat de implementatie van de gepresenteerde ontwerpregels en aanbevelingen een veranderingsproces op zich is. In de volgende paragraaf wordt dan ook kort stil gestaan bij de wijze van implementatie en de gevolgen hiervan voor het proces van gebiedsontwikkeling en de gemeentelijke organisatie.

8.4. Implementeren van de aanbevelingen: verberen of vernieuwen? Met de conclusies en aanbevelingen uit de voorgaande paragrafen is getracht een bijdrage te leveren aan het proces van herontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk. Wanneer een aantal aanbevelingen wordt overgenomen, is er verandering noodzakelijk. Bijvoorbeeld in de te kiezen (proces)aanpak, maar ook bijvoorbeeld in de managementstructuur. Dit vraagt om verandering. Veranderingsprocessen zelf zijn vaak onderwerp van studie en het is belangrijk om hier kort bij stil te staan. Op deze wijze kan het Team Projecten bewuste keuzes maken met betrekking tot de implementatie van de aanbevelingen. 19

Zie de beschrijvingen van spoorzoneherontwikkelingen in ’s-Hertogenbosch (Bruil, e.a.,2004) en in Den Haag (Daamen, 2005).

102


Een veranderings- of implementatieproces kan volledig geïntegreerd worden in de bedrijfsvoering of kan naast de uitvoering van bestaande projecten stapsgewijs uitgevoerd worden. In de literatuur wordt weinig aandacht geschonken aan veranderingstrajecten die volledig zijn geïntegreerd in de bedrijfsvoering. Wel wordt veel aandacht besteed aan stapsgewijs veranderen (o.a. Schroeder en Robinson (1991) en De Sitter (2000)). Ondanks dat er wel degelijk verschillen in opvattingen bestaan tussen de hierboven genoemde auteurs, bestaat er toch enige consensus over de verschillen tussen twee vormen van verandering; vernieuwing of verbetering. Bij vernieuwing gaat het om stapsgewijze prestatieverhoging waarbij het object of proces volledig kan veranderen. Naar verwachting is vernieuwing in vergelijking tot verbetering te ingrijpend voor het Team Projecten. Zo zou de wijze waarop het management van projecten is ingericht bij vernieuwing volledig kunnen veranderen. Verbetering is meer een proces dan een project: het loopt door en wordt ook wel aangeduid met de term continue verbetering. Bij het implementeren van de aanbevelingen uit paragraaf 8.3 gaat hier de voorkeur naar uit. Wel betekent dit dat met het implementeren van de aanbevelingen aandacht moet worden besteed aan de organisatiecultuur en stijl van leidinggeven, elementen die moeilijk op korte termijn zijn te veranderen. Voordelen van deze aanpak t.o.v. vernieuwing zijn lagere kosten, risico’s en investeringen (Schroeder en Robinson, 1991). Er zijn een aantal verbeteringen zoals de aanbevelingen over het stedenbouwkundige plan en de projectaanpak die door de projectleider spoorzone opgepakt kunnen worden. En er zijn aanbevelingen die door de Teamleider Projecten en de Manager Landschap & Ruimte opgepakt kunnen worden. Hierbij kan gedacht worden aan de aanbeveling op het niveau van de organisatieen besturingsstructuur van het Team Projecten. Het verbeteren van de organisatie, die tot nu toe vooral gebaseerd is op een traditionele hiërarchische structuur, zal een intensief en complex proces worden. Het gaat namelijk niet alleen om structuurveranderingen, naar ook om veranderingen in gedrag van mensen, de wijze waarop zij denken over ruimtelijke kwaliteit en bijvoorbeeld hun vaardigheden in onderhandelen. Hierbij kunnen verschillende barrières optreden. Hieronder worden deze kort weergegeven. Ook wordt een aantal voorwaarden voor de implementatie van de aanbevelingen gegeven.

8.4.1. Barrières en voorwaarden De huidige situatie vraagt om een (langdurig) proces gericht op continue verbetering van zowel de aanpak van projecten als van de organisatieen besturingsstructuur. Hierbij gaat het om diepgewortelde structuren. Projecten werden in het verleden niet tot weinig projecten procesmatig aangepakt en de organisatie werd geleid vanuit traditionele hiërarchische structuren. Nog maar kort geleden is een managementlaag uit de organisatie verdwenen en is een Team Projecten met bijbehorende werkwijze geïntroduceerd. Bij een verdergaande verandering gebaseerd op projecten procesmanagement zoals voorgesteld, zullen een aantal barrières moeten worden geslecht. Eén van deze barrières is de werking van bureaucratie, die binnen een meer traditionele organisatie zoals de gemeente Winterswijk heerst. De gemeente Winterswijk was een traditionele organisatie georganiseerd op basis van interne en (deels) externe stabiliteit. De bijbehorende starheid en traagheid zullen niet direct vat hebben op de implementatie van aanbevelingen op projectniveau. De implementatie van aanbevelingen op organisatieniveau, zoals een meer procesgerichte werkwijze, zal hier wel mee te maken krijgen. Naast bureaucratische barrières onderscheiden veel auteurs o.a. culturele barrières, structureel wantrouwen en individuele belemmeringen die tijdens veranderingsprocessen aangaande werkprocessen en organisatieen managementstructuren op kunnen spelen (o.a. Bessant et al (1994) en Gerrichhauzen et al (1994)). Nu kan niet zonder meer worden gesteld dat gedurende het implementatietraject al deze barrières geslecht moeten worden. Toch is tijdens de interviews wel duidelijk geworden dat barrières rondom bureaucratie en cultuur binnen de gemeente Winterswijk in meer of minder mate aanwezig zijn. Om deze barrières te kunnen slechten kunnen enkele voorwaarden worden gesteld. Directe communicatie is belangrijk. Zowel op projectniveau met het toepassen van procesmanagementtechnieken, als op het organisatieniveau met het doorvoeren van structuur- en mandaatveranderingen. De voorgestelde verbeteringen hebben namelijk een strategisch karakter. Overtuiging en durf zijn net zo belangrijk als het rationeel begrijpen van de voorgestelde veranderingen. Dit zijn geen eigenschappen die direct worden geassocieerd met een traditionele gemeente. Naast durf en directe communicatie is in een veranderingstraject gericht op continu verbeteren en procesmanagement ook voortdurende training en opleiding van personeel belangrijk (Bessant & Caffyn, 1997).

103


In hoeverre de voorwaarden gemakkelijk zijn in te vullen en de barrières zijn te slechten is afwachten. Het is echter duidelijk dat de aanbevelingen, zoals weergegeven in dit hoofdstuk, verder uitgewerkt moeten worden. Op die manier kan het realiseren van ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling in Winterswijk versterkt worden.

8.5. Tot slot In de inleiding van de master thesis is de volgende doelstelling geformuleerd: Het ontwerpen van aanbevelingen voor de inrichting van het gebiedsontwikkelingsproces van de spoorzone in Winterswijk.

Hierbij lag de nadruk op het analyseren van de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling verankerd kan worden. In de voorgaande hoofdstukken is duidelijk geworden dat causale verbanden tussen enerzijds ruimtelijke kwaliteit en anderzijds de organisatie ervan moeilijk aan zijn te tonen. Wel kunnen duidelijke voorwaarden aan het proces en de organisatie worden gesteld ten einde ruimtelijke kwaliteit te kunnen realiseren. Bij het formuleren van deze voorwaarden was de casus ’s-Hertogenbosch zeer waardevol. Ook hier was sprake van een uniek proces zoals ieder proces van herontwikkeling van een spoorzone uniek is. Sommige theoretici staan dan ook sceptisch tegenover pogingen die worden gedaan om verbanden aan te leggen tussen verschillende herontwikkelingsprocessen, en de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit binnen deze processen is georganiseerd. Uit tal van studies blijkt echter wel degelijk dat uit praktijkcases ervaringen, leidraden en voorwaarden kunnen worden opgedaan die een uitstekende bijdrage kunnen leveren aan toekomstige opgaven, zoals in Winterswijk. Met deze master thesis heb ik getracht hieraan een bijdrage te leveren. In de master thesis is hierbij getracht een verband te leggen tussen proces en resultaat. Voor een aantal projecten, dat door het Team Projecten worden uitgevoerd, is dit een nieuw gegeven. Ik hoop dat deze master thesis voor het Team dan ook een inspirerend document is geworden om dit belangrijke element van integrale gebiedsontwikkeling voortvarend op te pakken!

104

Deel 6- Samenvatting en dankwoord

Deel 6

106

Deel 6 – Samenvatting en dankwoord

Samenvatting en dankwoord

107


108


Deel 6. Samenvatting en dankwoord In deel 6 van deze master thesis treft u de samenvatting van het onderzoek en het dankwoord aan.

9. Samenvatting Ontwikkeling van spoorzones, ook wel stationslocaties genoemd, staat in de belangstelling. Ook in Winterswijk. Nadat de spoorzone in Winterswijk in het begin van de vorige eeuw door industriële ontwikkeling (o.a. textiel) een bedrijvig gebied was, ligt het gebied er door verschillende ontwikkelingen nu verloren bij. In het gebied zijn nog maar enkele bedrijven gevestigd en het spoor wordt nog slechts gebruikt voor personenvervoer naar Zutphen en Arnhem. Er resteert een kale open plek in het stedelijke weefsel. Gezien deze ontwikkelingen en de centrale ligging van de spoorzone wil de gemeente het gebied graag herontwikkelen naar een gebied waar zowel woon-, werk- als maatschappelijke functies een plaats krijgen. Door o.a. het binnenstedelijke karakter van deze opgave en het toepassen van functiemenging ontstaat zo een complexe gebiedsontwikkeling, waarbij zware eisen worden gesteld aan het proces. Dit wordt versterkt door het hoge ambitieniveau van de na te streven ruimtelijke kwaliteit. Winterswijk heeft nog niet veel ervaring met een dergelijke complexe opgave. Alvorens de herontwikkeling van de spoorzone verder op te pakken is het Team Projecten van de gemeente dan ook zeer geïnteresseerd in aanbevelingen om het proces van gebiedsontwikkeling goed in te kunnen richten. Dit om de spoorzone te kunnen herontwikkelen tot een gemengd gebied met een hoge ruimtelijke kwaliteit. Centrale onderzoeksvragen Vanuit de hierboven weergegeven aanleiding voor het onderzoek zijn de volgende centrale onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Hoe kan ruimtelijke kwaliteit in het proces van integrale gebiedsontwikkeling van de spoorzone in Winterswijk verankerd cq. geborgd worden? 2. Welke aanbevelingen voor het gebiedsontwikkelingsproces in Winterswijk kunnen op basis van de conclusies van de analyse gemaakt worden?

Methodologie Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is de strategie gevolgd van de case studie, waarbij gebruik is gemaakt van bureauonderzoek. De diepgang die kenmerkend is voor de case studie, wordt in dit onderzoek bereikt door een arbeidsintensieve vorm van kennisgeneratie, namelijk het ‘face to face’ interview. Ook wordt gebruik gemaakt van inhoudsanalyse van documenten en literatuur. Voor het onderzoek zijn 4 mensen geïnterviewd. Het onderzoek is erop gericht een bijdrage te leveren aan de oplossing van een handelings- en kennisprobleem binnen het Team Projecten van de gemeente Winterswijk. Er is sprake van een handelingsprobleem omdat adequate aanbevelingen voor de inrichting van het gebiedsontwikkelingsproces ontbreken. En er is sprake van een kennisprobleem omdat onduidelijk is hoe ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling verankerd cq. geborgd kan worden. De onderzoeksvragen zijn beantwoord door relevante literatuur te bestuderen. Ook zijn uitspraken van geïnterviewden en relevante (gemeentelijke) documenten geïnterpreteerd in het licht van deze literatuur. Onderzoeksresultaten Als eerste zijn verschillende begrippen (integrale gebiedsontwikkeling, ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement) en hun onderlinge relaties nader onderzocht. Uit literatuuronderzoek bleek dat het moeilijk is om causale verbanden aan te tonen tussen bijvoorbeeld de begrippen ruimtelijke kwaliteit en procesmanagement. Wel is duidelijk geworden dat verschillende voorwaarden kunnen worden gesteld aan het proces van gebiedsontwikkeling ten einde ruimtelijke kwaliteit in dit proces te kunnen verankeren cq. borgen. Deze voorwaarden zijn op de volgende bladzijde weergegeven.

109


•

Ruimtelijke kwaliteit wordt niet ondubbelzinnig gedefinieerd;

•

Ingrepen in de ruimte moeten in ieder geval leiden tot een kwaliteitsverbetering;

•

Ruimtelijke kwaliteit krijgt betekenis in de afstemmings- en onderhandelingsprocessen tussen verschillende belanghebbenden en/of betrokkenen;

•

Ruimtelijke kwaliteit wordt niet volledig vastgelegd in het begin van het proces, maar gaandeweg geformuleerd en uitgewerkt door de deelnemende partijen;

•

De ruimtelijke inrichting moet meerdere belangen dienen om conflicten te vermijden waarbij het streven naar ruimtelijke kwaliteit juist kan zorgen voor onderlinge versterking;

•

Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit is een kerndoelstelling in het proces;

•

Bij het organiseren van ruimtelijke kwaliteit zijn instrumenten en processen belangrijk, maar instrumenten en processen rechtvaardigen zichzelf niet; beide moeten namelijk altijd gericht zijn op een bepaald resultaat;

•

Het begrip ruimtelijke kwaliteit is contextgebonden waarbij door communicatie tussen actoren invulling wordt gegeven aan het begrip;

•

Wil de gemeente een regierol kunnen vervullen dan moeten betrokken partijen door de gemeente worden begrepen en doorgrond. Ook het in de tijd veranderende krachtenveld waarin betrokken partijen functioneren wordt begrepen en doorgrond. Hierop wordt ingespeeld;

•

Diverse stakeholders vormen een mening over ruimtelijke kwaliteit. Het sociaal construct speelt hierbij een grote rol. Het is niet alleen noodzakelijk om zo goed als mogelijk te achterhalen welke definitie of groep definities dominant is, maar ook om rekening te houden met de context van waaruit de definitie van ruimtelijke kwaliteit is gevormd;

•

Inzicht in afstemmings- en onderhandelingsprocessen is hierbij erg belangrijk;

•

De aanwezige organisatieen besturingsstructuur mag geen belemmering vormen voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit;

•

Om potentiële organisatorische belemmeringen te omzeilen is kennis van en vaardigheden in procesmanagement een vereiste.

Met bovenstaande voorwaarden is een bijdrage geleverd aan het beantwoorden van de eerste onderzoeksvraag. Daarnaast hebben deze voorwaarden een zogenaamd framework of analysis gevormd om de casus Winterswijk en ’s-Hertogenbosch te kunnen analyseren. Uit deze kan geconcludeerd worden dat er al diverse stappen zijn gezet om te komen tot herontwikkeling van de Winterswijkse spoorzone. De herontwikkeling laat zich verder karakteriseren als een integrale gebiedsontwikkeling, vooral voor wat betreft herontwikkeling van het zuidelijke deel van de spoorzone. Ook is er sprake van een langdurig en complex proces, o.a. door de veelheid aan betrokken partijen met hun verschillende besluitvormingsprocessen, de gestelde ambitie, betrokken weten regelgeving etc. Door het gebied op te delen is getracht een deel van deze complexiteit te verlagen. Hierbij is het streven naar ruimtelijke kwaliteit een kerndoelstelling gebleken in het proces. Toen in de analyse van de casus dieper op het begrip ruimtelijke kwaliteit in relatie tot procesmanagement werd ingegaan, bleek dat tijdens de visievorming op de spoorzone is gekozen voor een benadering waarbij in eerste instantie alleen belangengroeperingen werden betrokken. Uit nader onderzoek bleek dat vooral democratische legitimering hierbij een grote rol heeft gespeeld. Het is opvallend dat geen uitvoerende partijen werden betrokken bij het proces van planvorming. Zo werden bijvoorbeeld woningbouwcorporatie De Woonplaats of de belangrijkste grondeigenaar NS Poort niet betrokken. Door sterk te sturen op democratische legitimering lag bij de inrichting van het proces weinig nadruk op de relatie tussen proces en resultaat. Door deze aanpak scoort de casus Winterswijk minder goed op verschillende voorwaarden uit het framework waarin gesteld wordt dat ruimtelijke kwaliteit betekenis kan krijgen in de onderlinge afstemming van belangen van belangrijke actoren. In het verlengde hiervan kan ook voorzichtig worden geconcludeerd dat de snelheid en resultaatgerichtheid van het proces van gebiedsontwikkeling door deze aanpak onder druk is komen te staan. Daarnaast werd in de analyse duidelijk dat veel proceskeuzes in Winterswijk gebaseerd zijn op consensus. Hiertegenover staat dat in een aantal situaties wel degelijk onderhandelingen vereist zijn om tot overeenstemming te kunnen komen. Bijvoorbeeld over ruimtelijke kwaliteit. Vaak bestaat er in Winterswijk wel inzicht in de verschillende belangen en het functioneren van verschillende partijen in de context van het project. Maar worden deze opvattingen niet altijd omgezet in afstemmings- en

110


onderhandelingsprocessen om op deze wijze op ruimtelijke kwaliteit te kunnen sturen. Dit vraagt om een behoorlijke kennis van procesmanagement. In dit kader werd ook duidelijk dat de gemeente Winterswijk in ontwikkeling is. Projectmanagement is nog maar kort geleden geïntroduceerd als managementstructuur. Dit biedt nieuwe kansen, maar is bij het sturen van complexe integrale gebiedsontwikkelingsprocessen niet voldoende. Kennis en vaardigheden op het gebied van procesmanagement zijn noodzakelijk. Aangezien de gemeente nu al vele jaren bezig is met de herontwikkeling van de spoorzone, maar tastbare, fysieke resultaten nog ontbreken, is op dit vlak dan ook verandering noodzakelijk. Aanbevelingen De hiervoor weergegeven onderzoeksresultaten stellen nieuwe eisen aan de wijze waarop het management van het project spoorzone, maar ook het management van de gemeentelijke organisatie is ingericht. In het onderzoek is gebleken dat traditionele strategieën en structuren niet meer voldoen. Naast de geëigende keuzes op productniveau, zoals een stedenbouwkundig plan, blijken ook vooral proceskeuzes van grote invloed op het te behalen resultaat. Bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke kwaliteit. Gezien o.a. de analyseresultaten en de huidige status quo in Winterswijk, bleek een heroriëntatie op de planvorming dan ook noodzakelijk. Hierbij moet er niet alleen een nieuw stedenbouwkundig plan komen, maar moet als eerste nagedacht worden over de procesaanpak van dit op te stellen plan. Samenvattend zijn de volgende aanbevelingen gedaan: • • •

de gemeente houdt het opnieuw opstellen van een stedenbouwkundig concept open, en maakt allereerst procesafspraken met de belangrijkste stakeholders, waaronder NS Poort. wanneer het stedenbouwkundig ontwerp wordt opgesteld kiest de gemeente voor een bescheiden stedenbouwkundig plan, dat openstaat voor verrijking gedurende het proces van gebiedsontwikkeling. op zowel project- als organisatieniveau wordt gekozen voor een gecombineerde aanpak waarbij zowel ingezet wordt op het verder verbeteren van projectmanagementtechnieken als op het invoeren van procesmanagement.

Eén van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen is het feit dat de relatie tussen product èn proces in Winterswijk veel sterker gelegd moet worden. Doelstelling in deze master thesis was het ontwerpen van aanbevelingen voor de herinrichting van het gebiedsontwikkelingsproces van de spoorzone in Winterswijk. Met de hiervoor genoemde aanbevelingen is een bijdrage aan deze doelstelling geleverd. Wel zijn deze aanbevelingen slechts een ‘ruwe schets’ van de te ondernemen plannen. Hiervoor is gekozen omdat niet alleen de nadruk lag op het handelings- maar ook op het kennisprobleem. Een uitgewerkt herontwerp van processen en structuren is dan ook geen doel op zich geweest. Om toch iets dieper op de relatie tussen product en proces in te gaan zijn afsluitend in de thesis wel een aantal ontwerpregels gepresenteerd. Deze ontwerpregels bieden een kader voor het Team Projecten en de projectleider spoorzone om op weg te gaan naar een nieuw proces van gebiedsontwikkeling. De ontwerpregels zijn zowel op product- als op procesniveau uitgewerkt, waarbij de huidige (ist) en de gewenste situatie (soll) is aangegeven:

Product IST

Product SOLL

Ambitieus stedenbouwkundig plan

Bescheiden stedenbouwkundig plan wat open staat voor verrijking

Eén integraal herontwikkelingsplan voor de gehele spoorzone (DS Landschapsarchitecten) met nadruk op de (culturele) identiteit

Praktisch te realiseren, kleinere (deel)plannen met nadruk op realiseerbaarheid, (culturele) identiteit en goede verbindingen (infra/stedenbouw)

Veel nadruk op product(en) zoals stedenbouwkundig plan, intentieovereenkomst met NS Poort.

Meer nadruk op relatie tussen product en proces; welke procesafspraken óver producten moeten worden gemaakt?

Geen overeenstemming over grondexploitatiekosten en kwaliteitsniveau’s

Overeenstemming over grondexploitatiekosten en kwaliteitsniveau’s

111


Proces IST

Proces SOLL

Geen procesafspraken tussen de gemeente en NS Poort over wie, wanneer en hoe betrokken wordt bij het proces van gebiedsontwikkeling

Wel duidelijke procesafspraken over wie, wanneer en hoe betrokken wordt bij het proces van gebiedsontwikkeling

Onduidelijkheid over de positie van PPS Impuls bij ontwikkeling van de spoorzone

Duidelijkheid over de positie van PPS Impuls bij de ontwikkeling van de spoorzone

Procesafspraken over ruimtelijke kwaliteitseisen ontbreken

Procesafspraken over ruimtelijke kwaliteitseisen zijn aanwezig

In de master thesis zelf is een uitgebreide toelichting op de ontwerpregels opgenomen. Hierbij is zoveel mogelijk getracht een verband te leggen tussen proces en resultaat. Voor een aantal projecten van het Team Projecten, waaronder de spoorzone, is dit een nieuw gegeven. Ik hoop dat deze master thesis voor de projectleider spoorzone en het Team Projecten dan ook een inspirerend document is geworden om dit belangrijke element van integrale gebiedsontwikkeling voortvarend op te pakken!

112


10. Dankwoord Deze master thesis is het resultaat van mijn afstudeeronderzoek dat ik heb verricht voor het Team Projecten van de gemeente Winterswijk. Hiermee wordt de studie Master of Science in Real Estate (MSRE) aan de Universiteit van Amsterdam (UvA) afgerond. Het is voor mij een onderzoek geworden waar ik met veel plezier aan heb gewerkt en waarin ik een koppeling heb kunnen maken tussen de (wetenschappelijke) theorie en de praktijk van herontwikkeling van spoorzones in zowel Winterswijk als ’s-Hertogenbosch. Aan deze scriptie ligt een uitgebreid onderzoek, in zowel Winterswijk als ’s-Hertogenbosch ten grondslag. Gedurende dit onderzoek heb ik kunnen rekenen op inhoudelijke en morele steun van velen. Op de eerste plaats wil ik daarom iedereen bedanken die in welke vorm dan ook een bijdrage heeft geleverd aan dit onderzoek. Daarnaast wil ik een aantal mensen bedanken voor hun bijdrage aan het onderzoek en het schrijven van de master thesis. Ten eerste Professor Geert Dewulf, hartelijk dank voor de vele boeiende en leerzame discussies die we het afgelopen jaar hebben gevoerd. Uw betrokkenheid bij mijn afstudeeronderzoek was zeer groot en uw begeleiding inspirerend met deze scriptie als resultaat. Daarnaast wil ik Eddie Grotenhuis en Dick van Dijk van de gemeente Winterswijk bedanken voor de inhoudelijk verrijkende discussies die we hebben gevoerd. Zonder jullie (inhoudelijke) steun had het onderzoek niet plaats kunnen vinden. Ook wil ik graag mw. Rosie Severens van de gemeente ’sHertogenbosch en dhr. Shyam Khandekar bedanken voor de mogelijkheid die jullie mij boden om in de keuken van het Paleiskwartier te mogen kijken. Hartelijk dank voor de inspirerende interviews en de ruime tijd die jullie voor mij vrijmaakten. Ook ben ik dank verschuldigd aan vele medewerkers van de gemeente Winterswijk, en in het bijzonder de medewerkers van Beatrixpark 2, voor de morele steun en belangstelling tijdens het onderzoek. En op persoonlijk vlak ben ik dank verschuldigd aan mijn familie en vrienden uit Enschede en daarbuiten. Bedankt voor jullie enorme belangstelling en geduld. We gaan het sociaal leven nu weer op een hoog pitje zetten! En bovenal wil ik mijn vriendin Maureen bedanken, voor al jouw steun en liefde en het feit dat je me er af en toe ook aan herinnerde dat er meer in het leven is dan werken en studeren!

113

Deel 7

Literatuur en bijlagen – Deel 7

Literatuur en bijlagen

115

Deel 7 – Literatuur en bijlagen_____________________________________________________________________________

116


Deel 7. Literatuur en bijlagen In dit afsluitende deel van de master thesis volgt als eerste een lijst van de gebruikte (wetenschappelijke) literatuur. Hierna wordt afgesloten met de bijlagen.

Literatuur Admiraal, M. (2007). Projectmanagement(methodieken): Stimulerend of complicerend? Facto Magazine, (12) december 2007, 50-53. Adriaansens, C.A., M.M. Mendel en J. Wessel (1992). Inleiding recht van de gebouwde omgeving. Deventer: Kluwer. Akin, G. (1998). Project team has a stake in partnering, in: Facilities Design & Management, 17 (1). 29-37. Akro Consult en Instituut voor Bouwrecht (1996), Publiek Private Samenwerking in de praktijk. Een handleiding. Voorburg: Nederlandse Vereniging van Bouwondernemers. Bertolini, L. (1996). Nodes and places. Complexities of railway station redevelopment. European Planning Studies, 4 (3), 331 – 345. Bertolini, L. en T. Spit (1998). Cities on Rails. The redevelopment of Station Areas. London: E & FN Spon. Berg, L. van den & P.J.M Pol (1999). The High-Speed-Train Station and Urban Revitalisation; A comprehensive analysis of the cities of Amsterdam, Antwerp, Berlin, Cologne, Dortmund, Lille, Munich, Rotterdam and Utrecht. Rotterdam: European Institute for Comparative Urban Research, Erasmus University Rotterdam. Berghuis, J.M.J., M. Herweijer en W.J.M. Pol (1995). Effecten van herindeling. Den Haag: Kluwer. Bessant, J., S. Caffyn, J. Gilbert, R. Hardink en S. Webb (1994). Rediscovering continuous improvement. Technovation, 14, nr.1, 17-29. Bessant, J. en S. Caffyn (1997). High involvement innovation through continuous improvement. Technovation. Vol.14, nr.1, 7-28. Borgdorff, A.J. (1992). Bestuurlijk – juridische aspecten van Publiek – Private Samenwerking. De Gemeentestem. Jaargang 142, nr. 6945. Braster, J.F.A. (2000). De kern van case studie’s. Assen: Van Gorcum. Bruil, I., e.a. (2004). Integrale gebiedsontwikkeling, het stationsgebied ’s-Hertogenbosch. Amsterdam: Uitgeverij Sun. Bruin, H. de (2001). Het open planproces: een open deur? Real Estate Magazine. Nr. 14, 21-29. Bruijn, H. de, E. ten Heuvelhof & R. in ’t Veld (1998). Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming. Schoonhoven: Academic Service. Bruijn, P. de (2006). De opdrachtgever, de stedenbouwkundige en de projectmanager: praktijkervaring. BOSS Magazine. (28) juli 2006, 18-22. Bult-Spiering, M. A. Blanken en G. Dewulf (2005). Handboek Publiek Private Samenwerking. Utrecht: Uitgeverij Lemma BV.

117


Cammen, H. van der & L.A. de Klerk (1996). Ruimtelijke ordening. De ontwikkelingsgang van de ruimtelijke ordening in Nederland. Wijk bij Duurstede: Spectrum. Castells, M. (1989). The informational city. Information technology, economic restructuring and the urban – regional process. Oxford: Blackwell. Daamen, T. (2005). De kost gaat voor de baat uit. Markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit bij stedelijke gebiedsontwikkeling. Amsterdam: Sun. Dale, B.G. (1994). Managing Quality, tweede druk. Herts: Prentice Hall. Den Hertog, F. en E. van Sluijs (1995). Onderzoek in Organisaties, een methodologische Reisgids. Assen: Van Gorcum. Dewachter, W. (1986). Politologie, Leuven: Acco. Eekhout (2000), Marktwerking op VINEX locaties. Doctoraalscriptie faculteit Bouwkunde, TU Delft. EOQC Glossary Committee (1989). Glossary of terms used in management of quality. 6th edition. Bern: EOQC Secretariat. Fukken, J.M., R.A.B. van der Plas en A.L.H. Visser (2000), Op de goede weg? Naar een optimale samenwerking tussen publiek en privaat bij infrastructuur projecten. Amersfoort: Twijnstra Gudde. Wesselink, J. W. (2001). Functiemenging leidt tot een hoger rendement. Vastgoedmarkt. p 70. Gerrichhauzen, J., A. Kampermann, R. Bouwen, F. Kluytmans (1994), Interventies bij Organisatieverandering. Deventer: Kluwer. Graham, R.J. (1989), Project Management if People Mattered. Bala Cynwyd: Primavera Systems. Groote, G.P. (1995), Projecten Leiden, Methoden en Technieken voor Projectmatig Werken. Utrecht: Het Spectrum. Harrison, F.L. (1992). Advanced Project Management, A Structured Approach. New York: Halstead Press. Hart, H, ‘t, (1998). Onderzoeksmethoden, theorieboek. Amsterdam: Boom (derde herz. druk). Harteloh, P.P.M. en A.F. Casparie (1991). Kwaliteit van zorg. Van een zorginhoudelijke benadering naar een bedrijfskundige aanpak. Den Haag: Vuga / De tijdstroom. Hobma, F.A.M. (2004). Integrale gebiedsontwikkeling als enkelvoudige case studie. In: Bruil, e.a. (red.), Integrale gebiedsontwikkeling, Het stationsgebied ’s-Hertogenbosch, 50-58. Hobma, F.A.M. (2004). De verwevenheid van publiekrechtelijk en privaatrechtelijk handelen. In: Bruil, e.a. (red.), Integrale gebiedsontwikkeling, Het stationsgebied ’s-Hertogenbosch, 50-58. Hobma, F.A.M. (2004). Het succes van ’s-Hertogenbosch. In: Bruil, e.a. (red.), Integrale Gebiedsontwikkeling, Het stationsgebied ’s-Hertogenbosch, 430-436. Hooimeijer, P., en H. Kroon en J. Luttik (2001). Kwaliteit in meervoud: conceptualisering en operationalisering van ruimtelijke kwaliteit voor meervoudig ruimtegebruik. Den Haag: Koninklijke De Swart. Jacobs, J (1989). The death and life of great American cities. New York: Vintage Books (1e druk uit 1961).

118


Jansen, W. (1993). De organisatie van kwaliteit. Essay voor de RPD in het kader van het project Stedelijke Milieudifferentiatie. Rotterdam: Bureau Metropolis. Jonker, J. en B.J.W. Pennink (2000). De kern van methodologie, een inleiding. Assen: Van Gorcum & Comp. B.V. Klijn, E.H. & J.M.F. Koppenjan (1997). Beleidsnetwerken als theoretische benadering: een tussenbalans. In: Beleidswetenschap nr. 2: 143-167. Kolpron Consultants (1998), Naar nieuwe financieringsvormen voor de tweede generatie Sleutelprojecten en HST stations. Ministerie van VROM, Den Haag, in opdracht van de Rijksplanologische Dienst. Kooijman, D.C. en G. Wigmans (2001). Risico’s in Rotterdam Centraal. Rooilijn, 34 (6), 308-314. Kooijman, D.C. en G. Wigmans (2003). Managing the city. Flows and places at Rotterdam Central Station. City, 7 (3), 301-326. Ham, J.C. van en J.F.M. Koppenjan, (eds) (2002). Publiek-private samenwerking bij Transportinfrastructuur, Wenkend of Wijkend Perspectief? Utrecht: Lemma BV. Kouwenhoven, V.P. (1991). Publiek-private samenwerking : mode of model? Delft: Eburon. Krogt, Th.P.W.M. van der en C.W. Vroom (1989). Organisatie is beweging. Utrecht: Lemma. Louw, E. (2004). Functiemenging wonen en werken. Gouda: Habiforum. Louw, E., en W. van der Toorn-Vrijthoff (2002), Integrale gebiedsontwikkeling: What’s in a name? Real Estate Magazine, 4 (20), 14-19. Meredith J.R. & S.J. Mandel (2000). Project Management; a manegerial approach. 4th ed., New York: Wiley. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Nationale Landschappen. Bekijk Nederland opnieuw (http://www.nationalelandschappen.nl/index.php), 7 januari 2008. Ministerie van VROM (1988). Vierde Nota over de ruimtelijke ordening. Den Haag. Ministerie van VROM (2001). Ruimte maken, ruimte delen. Vijfde Nota over de ruimtelijke ordening 2000 / 2020. Den Haag. Ministerie van VROM (2003). Nieuwe Sleutelprojecten in aantocht. Voortgangsrapportage december 2003. Den Haag. Ministerie van VROM (2003). Nieuwe Sleutelprojecten op stoom. Voortgangsrapportage maart 2006. Den Haag. Ministerie van VROM (2004). Nota Ruimte. Ruimte voor Ontwikkeling. Den Haag: Ministerie van VROM, LNV, VenW en EZ. Ministerie van VROM (2007). Minister Cramer en NS samen sterk voor herontwikkeling van verouderde stationslocaties (http://www.vrom.nl/pagina.html?id=34332), 22 oktober 2007. Mintzberg, H. (1979). The structuring of organizations. New Jersey: Prentice – Hall. Morgan, G. (1980). Paradigms, Methaphors and Puzzle Solving in Organization Theory, Administrative Science Quarterly, 25, 605-622.

119


Mulder, A. & C.L. van der Flier (2004). Een nieuw woonmilieu voor ‘s – Hertogenbosch. In: Bruil, e.a. (red.), Integrale gebiedsontwikkeling, Het stationsgebied ’s-Hertogenbosch, 130 – 145. Nadler, D.A. & M.L. Tushman (1997). Competing by Design, The Power of Organizational Architecture. New York: Oxford University Press. Nijkamp, P., M. van der Burch en G. Vindigni (2002), A comparative institutional evaluation of public - private partnerships in Dutch urban land - use and revitalization projects, Urban Studies, 39, nr.10, 1865 - 1880. Peek, G.J. en G. Wigmans (2001). Spoorzone ’s-Hertogenbosch. Het succes van gemeentelijk procesmanagement. Stedebouw & Architectuur, 18, nr. 11, december, 10-11. Peek, G.J. (2006). Locatiesynergie, een participatieve start van de herontwikkeling van binnenstedelijke stationslocaties, Delft: Eburon. Pinto, J.K. (1996). Power and Politics in Project Management. Sylva: Project Management Institute. Ree, J. van de (1996), Strategische planning en ruimtelijke kwaliteit. Een kwestie van inhoud of proces? Doctoraalscriptie planologie. Katholieke Universiteit Nijmegen. Reijndorp, A., e.a. (1998). De kern van het ruimtelijk beleid. Een onderzoek naar het begrip ruimtelijke kwaliteit. Werkdocument nr. W99. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Rijksplanologische Dienst (1996). Ruimtelijk beter investeren. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Schroeder, D.M. en A.G. Robinson (1991). America’s most successful export to Japan: continuous improvement programs. Sloan Management Review, 32, nr.3, 67-81. Sitter, de, L.U. (2000). Synergetich produceren, Human Resources Mobilisation in de productie: een inleiding in structuurbouw, derde druk, Assen: Van Gorcum. Spaans, M. (2000), Realisatie van stedelijke revitaliseringsprojecten. Een internationale vergelijking. Dissertatie, TU Delft: Delft University Press. Strauss, A.L. en J. Corbin (1990). Basics of qualitative research, grounded theory, procedures and techniques. Newbury Park: Sage. Teisman, G.R. (1998). Complexe besluitvorming, Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. Derde druk. Den Haag: Elsevier. Teisman, G.R. (2001). Besluitvorming en Ruimtelijke Procesmanagement. Studie naar eigenschappen van ruimtelijke besluitvorming die realisatie van meervoudig ruimtegebruik remmen of bevorderen. Delft: Eburon. Veld, J. in ‘t, (1993).Organisatiestructuur en arbeidsplaats. Houten: Stenfert Kroeze. Veld, J. in ‘t, (1994). Analyse van organisatieproblemen, een toepassing van het denken in systemen en processen. Houten: Stenfert Kroeze (zesde herz. druk, tweede oplage). Velzen, R.C.G. van. Procesmanagement en de SqEME-benadering. Deventer: Kluwer, 2004. Verbart, J. (2004). Management van ruimtelijke kwaliteit. De ontwikkeling en verankering van ruimtelijke inrichtingsconcepten in het Utrechtse stationsgebied. Delft: Eburon. Verlaat, J. van ‘t (2003), Citymanagement op verschillende schaalniveaus (syllabus). Den Haag: Nederlandse Opleiding voor Vastgoedmanagement (Novam).

120


Verschuren, P. en H. Doorewaard (2000). Het ontwerpen van een onderzoek. Utrecht: Lemma (3e druk). Wallagh, G.J. (2005). Basissyllabus – Module 1. Opleiding Gebiedsontwikkeling. Amsterdam: Amsterdam School of Real Estate. Webb, A. (2000). Project Management for successful product innovation. Brookfield: Gower. WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994). Besluitvorming over grote projecten. Den Haag: WRR rapport nr. 46. Witsen, P.P. (2006). Het Rijk moet zich waarmaken in de regio. Stedebouw en Ruimtelijke Ordening, (5), 14-23. Yin, R.K., (1989). Case studie Research: Design & Methods. Beverly Hills: Sage (Rev. Ed.). Zandvoort, F.L. (1984). Verdichting rond stations. Bureau voor stedebouw ir. F.L. Zandvoort BV, z.p., in opdacht van de Rijksplanologische Dienst.

121


Bijlage 1: overzicht gesprekspartners en vragenlijst Hieronder treft u een lijst aan met personen die in het kader van het onderzoek zijn geïnterviewd. Vermeld zijn de functies die centraal stonden in het gesprek. Ook is de vragenlijst weergegeven die tijdens de interviews is gebruikt.

Gesprekspartners: • • • •

17 april 2008, interview met mw. ir. R.J.J. Severens, projectleider spoorzone gemeente ’sHertogenbosch. 19 mei 2008, interview met dhr. ir. S.V. Khandekar, directeur van Khandekar, Bureau voor Stadsontwerp en stedenbouwkundig supervisor in ’s-Hertogenbosch. 21 mei 2008, interview met dhr. D.P. van Dijk, teamleider Projecten en projectleider spoorzone, Gemeente Winterswijk. 20 mei 2008, interview met dhr. ing. E. Grotenhuis, afdelingsmanager Landschap & Ruimte, Gemeente Winterswijk.

Vragenlijst interviews: Op basis van de literatuurstudie en studie van de casus Winterswijk en ’s-Hertogenbosch zijn onderstaande vragen opgesteld. Met deze vragen wordt getracht informatie te vergaren om de centrale onderzoeksvragen te beantwoorden. De vragen zijn verdeeld over drie belangrijke onderdelen van het onderzoek: • Integrale gebiedsontwikkeling • Ruimtelijke kwaliteit • En het organiseren van ruimtelijke kwaliteit Integrale Gebiedsontwikkeling 1. 2. 3. 4. 5.

Wat houdt integrale gebiedsontwikkeling voor u in? Wat maakt integrale gebiedsontwikkeling van spoorzones volgens u integraal? Wat maakt integrale gebiedsontwikkeling van spoorzones volgens u complex? Welke partijen onderscheidt u in het herontwikkelingsproces van de spoorzone? Wat zijn voor u de belangrijkste partijen in dit proces en waarom?

Ruimtelijke Kwaliteit 6. Wat is volgens u ruimtelijke kwaliteit? 7. Kunt u deze aspecten, en wellicht andere ordenen in de volgende matrix?

Economisch Gebruikswaarde

Belevingswaarde

Toekomstwaarde

122

Sociaal

Ecologisch

Cultureel


8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Hoe wordt in het proces van gebiedsontwikkeling getracht ruimtelijke kwaliteit te realiseren? Was er sprake van een verleidelijk beeld? Was er sprake van een integraal plan? Was er sprake van een objectieve checklist van ruimtelijke kwaliteit? Was er sprake van procesmanagement? Was er sprake van kwaliteitsmanagement? Was er sprake van een andere methode om ruimtelijke kwaliteit te realiseren? Ruimtelijke kwaliteit moet interactief door de betrokken actoren ontdekt en vormgegeven worden. Bent u het hiermee eens of oneens en waarom?

Het organiseren van ruimtelijke kwaliteit 16. Hoe is uw organisatie ingericht? Op de principes van lijn- of projectmanagement? 17. En welke positie heeft procesmanagement in uw organisatie? 18. In hoeverre beïnvloedt de bestaande organisatieen managementstructuur het gebiedsontwikkelingsproces? 19. In hoeverre beïnvloedt de bestaande organisatieen managementstructuur het vermogen om ruimtelijke kwaliteit te borgen in het proces van gebiedsontwikkeling? \ 20. Welke plaats had ruimtelijke kwaliteit in het proces van gebiedsontwikkeling? 21. Wordt het in het begin, aan het einde of ergens gaandeweg het proces gedefinieerd en vastgelegd? 22. En hoe werd bepaald wat ruimtelijke kwaliteit is? 23. Was er sprake van commitment gedurende het proces? 24. En was er sprake van consensus of een compromis om te komen tot keuzes op het gebied van ruimtelijke kwaliteit? 25. Wanneer we het hebben over het organiseren van ruimtelijke kwaliteit is een proces belangrijk, maar een proces rechtvaardigt zichzelf niet; het proces is namelijk altijd gericht op een bepaald resultaat. Bent u het hiermee eens of oneens en waarom? 26. In de BV Paleiskwartier neemt de gemeente samen met die marktpartijen deel in zowel de grondals de vastgoedexploitaties, ieder voor 25%.Waarom is gekozen voor een gezamenlijke deelname in beide exploitaties? En wat voor effect heeft deelname in de vastgoedexploitatie voor het proces en het resultaat?

123


Bijlage 2: gebruikte bronnen Voor het empirisch onderzoek heb ik gebruik gemaakt van diverse bronnen:

Bureau voor Stadsontwerp ir. S.V. Khandekar BV (1996). Wolfsdonken Masterplan. Benthuizen: Bureau voor Stadsontwerp ir. S.V. Khandekar BV. Bureau voor Stadsontwerp ir. S.V. Khandekar BV (1998). Het paleiskwartier. Beeldkwaliteitsdocument. Benthuizen: Bureau voor Stadsontwerp ir. S.V. Khandekar BV Credo Integrale Planontwikkeling BV (1996). Wolfsdonken haalbaarheidsonderzoek. DS Landschapsarchitecten (2005). Voorlopig ontwerp, Spoorzone en stationsplein Winterswijk. Amsterdam: DS Landschapsarchitecten. Gemeente ’s-Hertogenbosch (2008). Ruimtelijk Plan Paleiskwartier Zuid, Scharnierpunt tussen Binnenstad en West. ’s-Hertogenbosch: Gemeente ’s-Hertogenbosch. Gemeente ’s-Hertogenbosch (1997). Organisatie-ontwikkeling Stadsontwikkeling. De organisatiestructuur. ’s-Hertogenbosch: Gemeente ’s-Hertogenbosch. Gemeente ’s-Hertogenbosch (1991). Verstedelijking spoorzone ’s-Hertogenbosch. ’s-Hertogenbosch: Gemeente ’s-Hertogenbosch. Gemeente Winterswijk (2005). Masterplan Winterswijk, Centrum, Spoorzone en Bedrijventerreinen. Winterswijk: Gemeente Winterswijk. Gemeente Winterswijk (2005). Actualisatie Structuurplan, Visie Wonen en Werken. Winterswijk: Gemeente Winterswijk. Ligtenbarg, A (2007). Spoorwegen in Winterswijk & omstreken. Winterswijk, Drukkerij H.W. Holders. Gemeente Winterswijk (2007). Beter voor elkaar de gemeentelijke organisatie naar 2010. Winterswijk: Gemeente Winterswijk. RIGO Research en Advies BV (2006). Verzelfstandiging van woningcorporaties. Dynamiek in beleid en organisaties. In opdracht van de Raad voor de volksgezondheid en zorg. Amsterdam: RIGO.

124


Bijlage 3: Masterplan, onderdeel spoorzone Bron: Gemeente Winterswijk (2005). Masterplan Winterswijk, Centrum, Spoorzone en Bedrijventerreinen. Winterswijk: Gemeente Winterswijk.

6.1. Uitgangspunten voor de spoorzone In Winterswijk vormen de spoorlijnen van oudsher een belangrijk structurerend element. In het verkavelingspatroon is niet alleen de huidige spoorlijn naar Zutphen en Arnhem bepalend, ook het tracé van oude spoorlijnen is nog steeds herkenbaar in de verkaveling. Zo volgt de Europalaan het tracé van de voormalige oude spoorlijn naar Groenlo. Het gebied tussen de huidige spoorlijn en het tracé Europalaan – Parallelweg heeft hiermee een eigen structuur die afsteekt tegen het stedelijk weefsel ten noorden en ten zuiden van de spoorzone. De ruime opzet en de verkavelingsstructuur van de spoorzone getuigen van de functie als spoorwegknooppunt, die Winterswijk van oudsher had. Uitgangspunt is dat deze functie zichtbaar blijft door handhaving van de bestaande verkavelingsstructuur. De spoorzone wordt ontwikkeld tot een uniek gebied tussen de stadsdelen aan weerszijden van de spoorzone. Centraal staat de doorgaande parkstructuur die het belangrijkste structurerende element in de spoorzone vormt en de drie deelgebieden van de spoorzone met elkaar verbindt. Een tweede uitgangspunt heeft betrekking op het opheffen van de barrièrewerking van de spoorzone. Op verschillende plaatsen worden visuele relaties tussen de spoorzone en de aangrenzende stadsdelen tot stand gebracht. Daarnaast wordt ter hoogte van het station een nieuwe fysieke verbinding gerealiseerd voor voetgangers en fietsers. Tot slot zal de opvang en berging van hemelwater bijzondere aandacht vragen. De specifieke problematiek van de ondergrond (slecht doorlatende laag) vereist hiervoor voldoende ruimte. In de spoorzone zijn drie deelgebieden onderscheiden: • • •

spoorzone noord: tussen Tuunterstraat en Misterweg. spoorzone zuid: tussen Misterweg en Wooldseweg. de driehoek tussen Kreilstraat en Wooldseweg.

6.2. Spoorzone Noord: tussen Tuunterstraat en Misterweg Ruimtelijke principes • wonen. • open “parkachtige” structuur. • karakteristiek Het gebied tussen de Tuunterstraat en de Misterweg wordt ingericht als een park met verspreid kleine bouwmassa’s (2 tot 3 bouwlagen) met appartementen. Samen met de parkstructuur op spoorzone zuid ontstaat een zone die de kern van Winterswijk verbindt met haar landschappelijk aantrekkelijke buitengebied. Karakteristieke bebouwingselementen langs de Misterweg en op de Hoge Hazel blijven hierbij zo mogelijk behouden. Aan de overzijde van de spoorlijn wordt het silogebouw vervangen door een bouwmassa met appartementen. In deze bouwmassa komen het silhouet en de robuuste uitstraling van het huidige silogebouw terug. In de onderbouw van dit gebouw is ruimte voor de verplaatsing van een supermarkt uit het kernwinkelgebied voorzien.

125


Programma en realiseringsperiode Het programma voor de spoorzone noord omvat appartementen en een supermarkt. Een deel van de appartementen zal als woonzorg eenheden worden gerealiseerd. Bouwprogramma

Realiseringsperiode

Aantal M2

Wonen gestapeld Wonen gestapeld (woontoren)

2021 – 2025 2006 – 2007

200 40

Supermarkt

2006 – 2007

3800

6.3. Spoorzone zuid: tussen Misterweg en Wooldseweg Ruimtelijke principes • maatschappelijke functies, (zakelijke) dienstverlening en wonen. • open “parkachtige” structuur. • visuele relaties met stationsgebied. Karakteristiek In het gebied tussen de Misterweg en de Wooldseweg zijn de nieuwe vestiging van de middelbare school de Driemark en bedrijven voorzien. Voor de school wordt gedacht aan een complex met twee of drie afzonderlijke bouwmassa’s in combinatie met open ruimten en parkachtig groen. Voor huisvesting van bedrijven wordt een aantal bedrijfsgebouwen met een hoogwaardige uitstraling gerealiseerd. Ook deze bedrijfsgebouwen liggen in een parkachtige setting. Het voormalige station van de GOLS blijft behouden. Onderzocht wordt of het “spoorse” verleden in dit deelgebied tastbaar kan worden gemaakt. Zowel het scholencomplex als de bedrijfsgebouwen zijn georiënteerd op de Parallelweg. Een nieuwe verbinding voor langzaam verkeer ontsluit het scholencomplex en de bedrijven ook vanaf de stationslocatie en het OV-knooppunt. Daarnaast zijn in de spoorzone zuid enkele kleine bouwmassa’s met appartementen (2 tot 3 bouwlagen) in een parkachtige setting voorzien. De inpassing wordt bezien in relatie tot ontwikkeling van de bedrijvenlocatie Omgeving Narcisstraat. De parkeervoorzieningen voor het plangebied worden deels op één locatie geconcentreerd. Deze locatie is tevens bestemd als parkeervoorziening (150 tot 200 parkeerplaatsen) voor het kernwinkelgebied. Programma en realiseringsperiode Het programma voor de spoorzone zuid omvat appartementen, een scholencomplex en bedrijfsverzamelgebouwen. Een deel van de appartementen zal als woonzorg eenheden worden gerealiseerd. Bouwprogramma

Realiseringsperiode

Aantal M2

Wonen gestapeld School

2007 – 2011 2007 – 2009

150 12500

Maatschappelijk-culturele functies

2005 – 2006

2750

Bedrijfsgebouwen

2007 – 2011

28150

6.4. De driehoek tussen Kreilstraat en Wooldseweg Ruimtelijke principes • natuurlijk park met wonen. • oriëntatie op buitengebied.

126


Karakteristiek Na de opheffing van het spoorwegemplacement heeft de natuur bezit genomen van de driehoek tussen het spoor, de Wooldseweg en de Kreilstraat. Hiermee is een gebied ontstaan met bijzondere natuurwaarden. Het gebied staat via een corridor langs de spoorlijn in directe verbinding met het buitengebied ten zuidoosten van Winterswijk. Langs de Kreilstraat bestaat de mogelijkheid voor de realisering van een klein complex met bijzondere woningen die op dit natuurlijk park zijn gericht maar voor hun ontsluiting op de Kreilstraat zijn georiënteerd. Een alternatieve invulling wordt gevonden door afronding van het lint langs de Wooldseweg met bebouwing. Langs de spoorlijn wordt een nieuwe aansluiting op de Centrumring gerealiseerd ten behoeve van de ontsluiting in zuidoostelijke richting. Deze ontsluiting wordt met respect voor de bestaande waarden ingepast. Programma en realiseringsperiode Het programma voor de locatie Wooldseweg/Kreilstraat omvat grondgebonden woningen. Bouwprogramma

Realiseringsperiode

Aantal M2

Woningen in rijen

2012 – 2013

30

127


Bijlage 4: afkortingen

128

BIM

Bossche Investeringsmaatschappij

BV

Besloten Vennootschap

CDA

Christen Democratisch Appèl

College van B&W

College van Burgemeester & Wethouders

L&R

Landschap & Ruimte

MSRE

Master of Science in Real Estate

NS

Nederlandse Spoorwegen

OBW B.V.

Ondernemende Bouwers Winterswijk B.V.

PPS

Publiek Private Samenwerking

PPS Impuls

Publiek Private Samenwerkingsorganisatie Impuls

PvdA

Partij van de Arbeid

PW

Progressief Winterswijk

SPS

Stichting Pensioenfonds Stork

TQM

Total Quality Management

UvA

Universiteit van Amsterdam

VINEX

Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra

VVD

Volkspartij voor Vrijheid en Democratie

Ministerie van VROM

Ministerie van Verkeer, Ruimtelijke Ordening en Milieu

WB

Winterswijks Belang

WGR

Wet Gemeenschappelijke Regeling

Spoorzones. Integrale gebiedsontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit. Drs. Robert Lautenbach

Recommend Documents