Handhavingsbeleid brandveiligheid in Amersfoort

Handhavingsbeleid brandveiligheid in Amersfoort

Handhavingsbeleid brandveiligheid in Amersfoort Een onderzoek naar de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid in de periode 2002-2005

21 augustus 2006

Inhoudsopgave 1

Inleiding ................................................................................................................................................. 7 1.1 Verantwoording onderzoekskeuze..................................................................................................... 7 1.2 Doel- en vraagstelling.......................................................................................................................... 7 1.3 Onderzoeksaanpak.............................................................................................................................. 8 1.4 Leeswijzer ............................................................................................................................................ 9

2

Handhavingsbeleid in algemene zin.................................................................................................... 11 2.1 Programmatisch Handhaven ........................................................................................................... 11 2.2 Integraal handhaven ......................................................................................................................... 13 2.3 Conclusie............................................................................................................................................ 16

3

4

Handhavingsbeleid Brandveiligheid ................................................................................................... 19 3.1

De brandweer .............................................................................................................................. 19

3.2

Beleidsinstrumentarium en uitvoering ...................................................................................... 20

3.3

De gebruiksvergunning............................................................................................................... 20

3.4

Toezicht........................................................................................................................................ 20

3.5

Aanpak van overtredingen ......................................................................................................... 23

3.6

Effecten van het beleid................................................................................................................ 25

3.7

Conclusie...................................................................................................................................... 26

De praktijk vanuit het perspectief van de doelgroep ........................................................................... 29 4.1 Dimensies van naleving..................................................................................................................... 29 4.2 Naleving nader bekeken ................................................................................................................... 33 4.3 Conclusie............................................................................................................................................ 35

5

Samenvatting en conclusies ................................................................................................................. 37 5.1 Inleiding ............................................................................................................................................. 37 5.2 Conclusies .......................................................................................................................................... 40 5.3 Slotbeschouwing en aanbevelingen ................................................................................................. 41

Geraadpleegde bronnen ............................................................................................................................... 45 Bijlage 1 Normenkader ............................................................................................................................... 47 Bijlage 2 Vragenlijst.................................................................................................................................... 51 Bijlage 3 Rechte tellingen ........................................................................................................................... 61 Bijlage 4 Responsverantwoording .............................................................................................................. 73

1

Inleiding

1.1 Verantwoording onderzoekskeuze Handhaving en handhavingsbeleid zijn brede begrippen die ingrijpen in vrijwel alle beleidsterreinen. Overal waar regels gemaakt worden is controle op de naleving nodig. Inspecteurs voor Bouw en Woningtoezicht controleren de naleving van bouwbesluiten en van bouwvergunningen. Sociaal rechercheurs controleren of uitkeringsgerechtigden niet zwart werken naast de uitkering en de brandweer controleert of beheerders zich houden aan de regels voor de brandveiligheid van gebouwen. Beleid en de daarbij behorende regels zijn alleen doeltreffend, wanneer de naleving hiervan actief wordt gestimuleerd, gecontroleerd en waar nodig gesanctioneerd. De rekenkamercommissie is dan ook geïnteresseerd in de wijze waarop het handhavingsbeleid binnen de gemeente is uitgewerkt en wat de stand van zaken is met betrekking tot de uitvoering hiervan. Zij heeft besloten hier onderzoek naar te verrichten. Gezien de breedte van het onderwerp heeft de rekenkamercommissie besloten het onderzoek toe te spitsen op het handhavingsbeleid op het terrein van brandveiligheid van openbare gebouwen (horecagelegenheden, zorginstellingen, sporthallen, scholen, bioscopen en dergelijke). De rekenkamercommissie heeft gekozen voor deze afbakening vanwege de maatschappelijke relevantie ervan. Immers, het niet naleven van de brandveiligheidsregels in openbare gelegenheden brengt serieuze risico’s met zich mee. Bovendien sluit de rekenkamercommissie met dit onderwerp aan bij een actueel thema binnen de gemeente. In een recent memo geeft de brandweer aan niet in alle gevallen het gewenste brandveiligheidsniveau te kunnen garanderen1. Om deze situatie te verbeteren, zijn inmiddels twee maatregelen genomen: (1) een aantal inspecteurs is opgeleid tot Bijzonder Opsporingsambtenaar (BOA) en (2) het sanctie-instrumentarium is uitgebreid door invoering van de Beleidsregel Brandveiligheid die de brandweer in staat stelt ter plekke een last onder dwangsom op te leggen. De rekenkamercommissie vindt de vraag relevant welk niveau van brandveiligheid op dit moment wel kan worden gegarandeerd en in hoeverre met de genomen maatregelen hierin verbetering kan worden verwacht.

1.2 Doel- en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is het onderzoeken van de effectiviteit, of doeltreffendheid, van het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid bij openbare gebouwen. Openbare gebouwen zijn in het onderzoek gedefinieerd als gebouwen waarvoor een gebruiksvergunning vereist is en die onderhevig zijn aan inspecties van de brandweer. Het onderzoek is gericht op het vaststellen van de doeltreffendheid van het beleid. De rechtmatigheid en doelmatigheid maken geen deel uit van het rekenkameronderzoek. Als onderzoeksperiode is gekozen voor de periode 2002-2005. Dit is kort genoeg om uitvoerbaar en voldoende actueel te blijven en lang genoeg om uitspraken te doen over trends en ontwikkelingen. ______________ 1

Zie BW voorstel ‘Beleidsregels handhaving brandveiligheid, d.d. 01-07-2005. Brandveiligheidsniveau definiëren wij als de kans op een (brand)ongeval in relatie tot de ernst van de gevolgen hiervan.

7

De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt: In hoeverre was in Amersfoort in de periode 2002-2005 sprake van een voldoende doeltreffend handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid van openbare gebouwen en welke effecten kunnen worden verwacht van het geïntensiveerde handhavingsbeleid? Deze hoofdvraag is opgedeeld in een aantal deelvragen die in dit rapport beantwoord worden1: 1. Hoe is het handhavingsbeleid van de gemeente in algemene zin vormgegeven? 2. Hoe is het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid vormgegeven? a) Wat is het beleidsinstrumentarium voor handhaving van brandveiligheid? b) Op welke wijze is het handhavingsbeleid brandveiligheid uitgevoerd? c) Hoe wordt de uitvoering van het handhavingsbeleid brandveiligheid gecontroleerd door de gemeente? d) Welke doelstellingen zijn geformuleerd en wat is het gewenste nalevingsniveau2? e) Hoe vaak zijn tekortkomingen in de naleving aangetroffen en wat was hun aard? f) Welke sancties zijn toegepast? 3. Wat is het ‘feitelijke’ nalevingsniveau? a) In welke mate geeft men aan de regels na te leven? b) In hoeverre is de doelgroep bekend met de regels omtrent brandveiligheid 4. Hoe is het Amersfoortse beleid in vergelijking met andere gemeenten?

1.3 Onderzoeksaanpak Normenkader Centraal in het onderzoek staat een normenkader, op basis waarvan de rekenkamercommissie een oordeel vormt over de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid. Dit betekent dat de verzamelde informatie naast een ‘meetlat’ is gelegd. Het normenkader is geformuleerd aan de hand van de in het gemeentelijk beleid gestelde doelstellingen, een handreiking voor het vergroten van de effectiviteit van het beleid uitgegeven door het projectbureau ‘Handhaven Op Niveau’3 en een beknopte benchmark waarbij is bekeken hoe een aantal andere gemeenten met de handhaving van brandveiligheid omgaan. Het normenkader is in de bijlage verder uitgewerkt. Onderzoeksfasen Het onderzoek is opgebouwd uit vier fasen. Het doel van de eerste fase was inzicht te krijgen in de beleidscontext. Hiertoe hebben we verschillende beleidsdocumenten bestudeerd waaronder de nota Programmatisch Handhaven, de nota Integraal Handhavingsbeleid en de Uitvoeringsprogramma’s 2004 en 2006. Daarnaast is er in deze fase een gesprek geweest met drie leden van de werkgroep Integraal Handhaven van de gemeente. In de tweede fase lag de nadruk op het handhavingsbeleid ten aanzien van de brandveiligheid. We hebben beleidsdocumenten bestudeerd, zoals de Beleidsregels Handhaving Brandveiligheid en het Meerjarenplan van de brandweer. Daarnaast is er een gesprek geweest met de brand______________ 1

Tijdens het onderzoek zijn deze deelvragen nog nader gespecificeerd in subvragen. Omwille van de leesbaarheid beperken we ons in deze rapportage tot de hoofdvragen. 2 Onder nalevingsniveau verstaan wij de mate waarin de (brandveiligheids)regels worden nageleefd door het adressaat als geheel. 3 Dit bureau is door het Rijk opgezet en ondersteunt gemeenten bij het opstellen en uitvoeren van handhavingsbeleid.

8

weer. Om een goede indruk te krijgen van de naleving hebben we in deze fase een enquête afgenomen onder 450 eigenaren/beheerders van openbare gebouwen. Tevens heeft met twee beheerders (van een onderwijsinstelling en een horeca-instelling) een gesprek plaatsgevonden, waarin de nadruk lag op de eigen naleving van de regels en de indruk die men heeft van de handhavingsactviteiten van de brandweer Amersfoort. In de derde fase hebben we het Amersfoortse handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid vergeleken met het beleid van drie gemeenten van vergelijkbare grootte als Amersfoort: Leiden, Dordrecht en Arnhem. Er zijn beleidsdocumenten bestudeerd en gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren uit elke gemeente. In de laatste fase hebben we de verzamelde informatie bij elkaar gebracht, geanalyseerd en beschreven. In deze fase is ook een gesprek gevoerd met de burgemeester als portefeuillehouder Openbare Orde en veiligheid. Uitvoerders en planning Gezien de beperkte capaciteit waarover de rekenkamercommissie zelf beschikt, heeft ze besloten voor dit onderzoek een extern bureau in te huren. Daarbij is de keuze gevallen op het bureau Research voor Beleid1. Het onderzoeksteam werd gevormd door de secretaris van de rekenkamercommissie, een onderzoeker en een projectleider van Research voor Beleid. De heer Oostlander was lidrapporteur vanuit de rekenkamercommissie. Het onderzoek startte half februari en heeft een doorlooptijd gehad van circa 18 weken, gevolgd door de hoor en wederhoorprocedure van 10 weken2.

1.4 Leeswijzer Het tweede hoofdstuk beschrijft het algemene handhavingsbeleid van de gemeente Amersfoort en beantwoordt daarmee de eerste onderzoeksvraag. We gaan in op de ideeën van ‘Programmatisch Handhaven‘ en ‘Integraal Handhaven’ en op de gang van zaken in de praktijk. In het derde hoofdstuk wordt ingegaan op het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid. We behandelen de organisatie, de beleidsinstrumenten en wijze van prioriteren, de uitvoering van de handhaving en de naleving. De tweede onderzoeksvraag (inclusief de subvragen) worden hiermee beantwoord. Het vierde hoofdstuk gaat in op de praktijk achter dit beleid; hoe is volgens eigen zeggen de naleving van de gebruiksvergunninghouders? De enquête vormt de basis van dit hoofdstuk en geeft daarmee antwoord op de derde onderzoeksvraag. De vergelijking van Amersfoort met de gemeenten Leiden, Dordrecht en Arnhem is in kaders opgenomen in de hoofdstukken. De laatste onderzoeksvraag wordt dus verspreid over de hoofdstukken beantwoord. In het laatste hoofdstuk komen de conclusies aan bod en wordt de hoofdvraag zoals geformuleerd in paragraaf 1.2 beantwoord.

______________ 1

Drie bureaus zijn uitgenodigd een offerte in te dienen. Alle hebben dit gedaan. Er is vervolgens met twee bureaus een gesprek geweest. 2 Normaliter beslaat de hoor- en wederhoorprocedure ongeveer vijf weken. In verband met het zomerreces is deze periode verlengd.

9

2

Handhavingsbeleid in algemene zin

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe het handhavingsbeleid van de gemeente is opgezet, zowel beleidsmatig als organisatorisch. Daarmee beantwoorden we de eerste onderzoeksvraag hoe het handhavingsbeleid in algemene zin is vormgegeven. Achtereenvolgens gaan we in op de concepten ‘Programmatisch Handhaven’ en ‘Integraal Handhaven’. We kijken bij elk van deze concepten hoe ze in de praktijk vorm krijgen.

2.1 Programmatisch Handhaven algemeen Na de incidenten ‘Volendam’ en ‘Enschede’ is er landelijk veel aandacht gekomen voor fysieke veiligheid. Dit heeft samen met het rapport van de commissie-Michiels uit 1998, waarin een omvangrijk handhavingstekort werd geconstateerd, ertoe bijgedragen dat gemeenten en andere handhavingsinstanties hun handhavingsbeleid kritisch zijn gaan bekijken. De landelijke overheid heeft in deze context in 2001 de stuurgroep Handhaven op Niveau in het leven geroepen. Deze stuurgroep geeft advies en reikt middelen aan die gemeenten, provincies, waterschappen en andere handhavingsorganisaties kunnen gebruiken voor het optimaliseren van hun handhavingsbeleid. De noemer waaronder de professionalisering en optimalisering van het handhavingsbeleid plaatsvinden, is ‘Programmatisch handhaven’. Programmatisch Handhaven is het cyclisch, democratisch, integraal en transparant handhaven van ordeningswetgeving1. Inherent aan het programmatisch handhaven is dat men van tevoren risico’s inschat, prioriteiten stelt, bepaalt welke nalevingsniveaus men nastreeft en nagaat of dit lukt2. Het handhavingsbeleid zou idealiter bestaan uit een cyclus waarbij prioriteiten en bijbehorende handhavingsacties worden gebaseerd op van te voren te formuleren doelstellingen en een evaluatie van het beleid. Om het handhavingsbeleid op deze cyclische manier vorm te geven, reikt de stuurgroep een aantal instrumenten aan. Eén van de instrumenten is de risicomatrix. Met behulp van deze matrix kunnen risico’s worden ingeschat en kunnen aan de hand hiervan prioriteiten voor de uitvoering van de handhavingstaken worden gesteld. Een tweede instrument is de ‘Tafel van elf’. De ‘Tafel van elf’ is een opsomming van elf factoren of dimensies die van invloed zijn op de naleving van regels. Met behulp van dit instrument kunnen sterke en zwakke kanten van de handhaving en de naleving worden bepaald. Aan de hand van deze inzichten kan het bestaande beleid worden geëvalueerd en kan gekeken worden waar de handhaving zich op zou moeten richten. Bijvoorbeeld als blijkt dat er minder wordt nageleefd, omdat er onvoldoende kennis van regels is, dan is dit een aangrijpingspunt om het preventieve handhavingsbeleid (waaronder voorlichting) te intensiveren.

Amersfoort In navolging van de groeiende aandacht voor handhaving is in Amersfoort in 2001 een onderzoek uitgevoerd naar de afstemming tussen brandweer en de gemeentelijke afdelingen ‘Bouw- en Gebruikskwaliteit’ en ‘Milieu’. Naar aanleiding van dit onderzoek is de nota ‘Integraal Handhavingsbeleid gemeente Amersfoort’ opgesteld. Deze nota is in 2003 uitgewerkt in een nota ‘Programma______________ 1 2

Definitie gehanteerd door de stuurgroep Handhaven op Niveau Algemene Rekenkamer (2005), Handhaven en gedogen, Den Haag

11

tisch handhaven’ die de basis vormt voor de jaarlijks door het bestuur vast te stellen uitvoeringsprogramma’s. De idee achter programmatische handhaving binnen de gemeente Amersfoort is dat de handhaving zich ontwikkelt van reactief naar proactief, planmatig en integraal. Halverwege 2004 is het uitvoeringsprogramma 2004 vastgesteld met daarin een plan van aanpak om het handhavingsbeleid uit te werken en ‘goed op de kaart te zetten’. Het handhavingsbeleid van de gemeente is als volgt opgebouwd: Schema 2.1 handhavingsbeleid Gemeente Amersfoort Visie Nota Integraal handhavingsbeleid (2002)

Beleidsmatige uitwerking Nota programmatisch handhaven (2003)

Uitvoeringsprogramma’s (2004, 2006)

Benchmark Arnhem heeft een eerste handhavingstrategie uitgewerkt voor 2005-2006. Leiden en Dordrecht zijn hier al voor 2002 of 2003 mee begonnen.

De praktijk van het Programmatisch Handhaven in Amersfoort Centraal in het Programmatisch Handhaven’ staat: 1. het inschatten van risico’s; 2. het stellen van prioriteiten; 3. het bepalen van nalevingsniveaus en het nagaan of dit lukt.

Ad 1/2. Inschatting risico’s en prioritering; uitvoeringsprogramma’s Eén van de afspraken die is gemaakt, is het jaarlijks uitbrengen van een Uitvoeringsprogramma met daarin de prioriteiten en de handhavingsactiviteiten die in het daarop volgende jaar worden uitgevoerd door de afdelingen van de sector Stedelijke Ontwikkeling en Beheer (SOB), de brandweer, politie, de afdeling milieu van het Gewest, de concernstaf en stadstoezicht. “In het Uitvoeringsprogramma komt tot uiting hoe de beschikbare middelen, financiën en personeel en de mix

12

van nalevingsinstrumenten worden ingezet op activiteitenniveau”1. De handhavingstaken die in dit uitvoeringsprogramma staan, worden geformuleerd aan de hand van prioriteiten. Hierbij wordt gewerkt met een risicomatrix. Voor dit Uitvoeringsprogramma hebben de verschillende handhavingspartijen in 2004 een risicomatrix ingevuld. De risicomatrix inventariseert wat de gevolgen zijn voor bepaalde handhavingsthema’s (bijvoorbeeld Horeca Binnenstad of Stallen van voertuigen) als er niet wordt gehandhaafd (zie verder het normenkader in bijlage 1). In het Uitvoeringsprogramma 2004 is op basis hiervan een indeling gemaakt van handhavingsthema’s met hoge, gemiddelde en lage prioriteit. In 2005 is er geen uitvoeringsprogramma uitgebracht en zijn er geen nieuwe prioriteiten gesteld. De belangrijkste reden hiervoor is dat er binnen de gemeente op dat moment onvoldoende personele capaciteit beschikbaar was. Men is, wat betreft de integrale handhavingsactiviteiten, in dat jaar op dezelfde voet doorgegaan als in 2004. In februari 2006 is een nieuw Uitvoeringsprogramma opgesteld. De opzet hiervan is anders dan het programma uit 2004. In dit Uitvoeringsprogramma zijn alleen de activiteiten beschreven die integraal worden uitgevoerd. Bovendien wordt er gesproken over een hoge en een lage prioriteit. De middencategorie is in dit Uitvoeringsprogramma niet meer aan de orde. Ad. 3 Nalevingsniveaus en evaluatie Er zijn in afwijking van hetgeen in het Uitvoeringsprogramma (zie ook kader blz. 10) staat geen gewenste nalevingsniveaus geformuleerd. Er wordt ook niet gekeken welk nalevingsniveaus behaald zijn. Er worden geen aparte jaarverslagen over het handhavingsbeleid gemaakt. Wel wordt gerapporteerd middels de sectorale jaarverslagen. Het handhavingsbeleid wordt niet geëvalueerd en de beleidscyclus, waarbij onder meer verbeterpunten worden geformuleerd aan de hand van een evaluatie, wordt niet afgemaakt. De portefeuillehouder bevestigt dit: ‘hier ligt een ontwikkelpunt voor de toekomst’. De nadruk lag de afgelopen periode op de kwantiteit, te weten het wegwerken van de achterstanden in gebruiksvergunningen (zie hierover in hoofdstuk 3) Benchmark De gemeente Amersfoort geeft als enige van de benchmarkgemeenten geen apart jaarverslag handhaving uit. In Dordrecht verschijnt jaarlijks een verantwoordingsrapportage over de handhavingsactiviteiten. Deze wordt besproken in de raadscommissie. In Arnhem wordt aan het eind van het jaar een beleidsevaluatie uitgevoerd. De verantwoording loopt daar synchroon met de begrotingscyclus. Ook in Leiden wordt een jaarverslag uitgebracht.

2.2 Integraal handhaven Betrokken partijen Handhaving vindt plaats op vele beleidsterreinen. Er zijn dan ook meerdere afdelingen binnen de gemeente die in meerdere of mindere mate met handhaving te maken hebben.

______________ 1

Programmatisch Handhaven, van reactie naar pro-actie, 2003, Gemeente Amersfoort

13

Schema 2.2

betrokken beleidsterreinen en afdelingen bij handhaving. Beleidsterreinen: Milieu • • Bouwen • Openbare ruimte • Ruimtelijke ordening • Openbare orde en veiligheid

Brandweer

Sector

Politie

Gewest

Concernstaf en

Stedelijke

Eemland

Stadstoezicht

Ontwikkeling

(Milieu)

en Beheer

Integraal Handhaven In het K+V rapport uit 2002 is gepleit voor het opzetten van één centrale handhavingsafdeling binnen de gemeenten. De gemeente Amersfoort heeft bewust gekozen om niet een structuurdiscussie te gaan voeren, maar zich te concentreren op de feitelijke handhaving1. Er is dus niet, zoals in sommige andere gemeenten, één handhavingsafdeling opgericht. In plaats hiervan is de werkgroep Integraal Handhaven in het leven geroepen met daarin vertegenwoordigd de afdelingen die iets met handhaving te maken hebben binnen de gemeente Amersfoort. Al de handhavingspartijen uit deze werkgroep zijn lokaal georganiseerd, behalve de politie en het Gewest Eemland. Deze partijen tezamen vormen de Amersfoortse ‘handhavingsorganisatie’, hoewel er geen sprake is van een fysieke entiteit. Schema 2.3

organisatie van integrale handhaving gemeente Amersfoort Werkgroep Integraal Handhaven: • • • • • • • • •

Bouw- en gebruikskwaliteit Beheer Openbare Ruimte Gewest Eemland Openbare Orde en Veiligheid Juridische Zaken Brandweer Politie gemeentelijke afdeling Milieu Stedelijk Beheer

Uitvoeringsprogramma

Terugblik

Risico’s

Prioriteiten

Integrale Activiteiten

______________ 1

Zie gespreksverslag portefeuillehouder Openbare Orde en Veiligheid

14

Capaciteit

Benchmark In Arnhem zijn alle afdelingen die met handhaving te maken hebben bijeen gebracht in één sector. De gemeentelijke brandweer is regionaal georganiseerd, maar er vindt nauwe afstemming plaats met de ‘handhavingssector.’ Interessant detail uit deze gemeente is de mogelijkheid voor medewerkers om snuffelstages te lopen op andere afdelingen om zo meer inzicht in andere handhavingstaken te krijgen. Leiden heeft de meeste handhavingsactviteiten op het gebied van fysieke veiligheid ondergebracht in één afdeling. De brandweer is hier geen onderdeel van. In Dordrecht is een aparte projectleider handhaving aangesteld met coördinerende taken en vindt maandelijks overleg plaats met de contactpersonen uit de betrokken afdelingen. De organisatiestructuur is niet aangepast.

De werkgroep heeft zich ten doel gesteld te kijken hoe integrale handhaving binnen de gemeentelijke structuur vorm kan krijgen. Omdat de handhavingstaken van de gemeente versnipperd zijn over verschillende afdelingen en onderdelen, is de insteek van de werkgroep de verschillende handhavingspartijen met elkaar en elkaars werkwijzen te laten kennismaken. Binnen de werkgroep wordt informatie uitgewisseld tussen de verschillende handhavingspartijen, waarbij afspraken worden gemaakt over de integrale aanpak en nieuwe ontwikkelingen worden gesignaleerd. Benchmark Ook Leiden, Dordrecht en Arnhem hebben een integrale handhaving tot doel. De ene gemeente formuleert een verregaande doelstelling: integraliteit van handhaven op alle gebieden van de fysieke veiligheid (Dordrecht). De andere gemeente is wat voorzichtiger: integraliteit in twee stappen: eerst voor elkaar leren signaleren en daarna voor elkaar handhaven (Arnhem). In Leiden heeft integraliteit wel aandacht, maar is de focus vooral gericht op het inhalen van de achterstand op het gebied van gebruiksvergunningen.

De praktijk van het Integraal Handhaven In de praktijk blijkt het lastig om handhavingstaken integraal uit te voeren. Een efficiënt en effectief systeem van handhaving is niet gemakkelijk te organiseren1. Ten eerste zijn de verschillende handhavingspartijen op verschillende beleidsterreinen actief. Zo handhaven BGK, BOR, SB, brandweer en OOV met name op het gebied van de openbare ruimte en de gebouwde omgeving. De afdeling Milieu en het gewest Eemland handhaven op het gebied van milieu (bovendien is het gewest Eemland een regionale organisatie). De afdeling Juridische Zaken ondersteunt het beleid en handelt zaken af die het bestuursrechtelijke traject in zijn gegaan. De politie en de brandweer zijn partijen die weer op andere terreinen handhaven. Daarnaast heeft elk van deze handhavingspartijen een eigen werkwijze en hebben de ‘handhavers’ andere competenties. Ook heeft elke handhavingspartij eigen prioriteiten en bijbehorende activiteiten die uitgevoerd moeten worden. Door de gekozen constructie, waarbij zoveel mogelijk wordt samengewerkt tussen afdelingen met behoud van de eigen verantwoordelijkheid, kan het integraal handhaven niet afgedwongen worden. In die zin ontbreekt centrale, dwingende aansturing. De portefeuillehouder geeft aan dat nu handhaving een politiek ‘hot item is’, besloten is te proberen de handhaving voor de openbare ruimte onder één afdeling onder te brengen. Momenteel is de sector SOB bezig met een herstructurering van de gemeentelijke handhavingsorganisatie. Het streven ______________ 1

Zie beleidsprogramma brandweer 2006-2010 pag. 33

15

is daarbij te komen tot een organisatiestructuur die integrale handhaving moet vergemakkelijken. Hoe de handhavingsorganisatie er dan uit komt te zien is nog niet duidelijk, maar zeker is dat er eenduidige aansturing moet komen vanuit twee clusters: ‘openbare ruimte’ en ‘objecten’. In de loop van dit jaar (2006) komt er een programma voor de herstructurering op het gebied van de openbare ruimte. Draagvlak voor ‘Integraal Handhaven’ binnen de gemeente Uit het onderzoek blijkt dat handhaving op bestuurlijk niveau aandacht krijgt. De gemeente is bezig met het herschikken van de handhavingspartijen en –functies. Daarnaast voelen de handhavingspartijen zich gesteund door het College van B&W als het gaat om stevig optreden tegen overtreders. Aandacht voor integrale handhaving is volgens de respondenten van belang, omdat naar verwachting in 2008 de omgevingsvergunning van kracht wordt. Voor deze geïntegreerde vergunning is Integraal Handhaven een noodzaak.

De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. De vergunning moet leiden tot:

· · · ·

minder administratieve lasten voor bedrijven en burgers betere dienstverlening door de overheid aan bedrijven en burgers kortere procedures geen tegenstrijdige voorschriften

Bron: De omgevingsvergunning; één integrale omgevingsvergunning voor fysieke projecten, Ministerie van VROM, 2005

2.3 Conclusie Sinds de incidenten in Volendam en Enschede is het denken over veiligheid binnen de gemeente Amersfoort veranderd. Het handhavingsbeleid van de gemeente is in deze context opnieuw bekeken en is in de periode 2001-2005 waar mogelijk geoptimaliseerd. Centraal in dit hoofdstuk stond de vraag hoe het algemene handhavingsbeleid binnen de gemeente Amersfoort is vormgegeven. Het Amersfoortse handhavingsbeleid is uitgewerkt in een visie, een beleidsdocument en jaarlijkse uitvoeringsplannen. Er zijn vele afdelingen betrokken bij de handhaving. De coördinatie van het handhavingsbeleid is in handen van de werkgroep Integraal handhaven. De noemer waaronder de professionalisering en optimalisering van het handhavingsbeleid plaatsvinden, is ‘Programmatisch handhaven’. De idee achter programmatische handhaving binnen de gemeente Amersfoort is dat de handhaving zich ontwikkelt van reactief naar proactief, planmatig en integraal. Programmatisch handhaven wordt binnen Amersfoort beschouwd als een cyclisch, democratisch, integraal en transparant proces. De werkgroep stelt de gezamenlijke handhavingsacties op aan de hand van een prioritering. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een risicomatrix. De wijze van prioriteren lijkt echter niet vast te staan en er wordt geen vast format voor het Uitvoeringsprogramma gebruikt. Dit is in 2004 wel geformuleerd (zie kader blz. 10), maar in de praktijk worden niet alle elementen uit het format in de Uitvoeringsprogramma’s opgenomen. Zo worden de ande-

16

re twee elementen van Programmatisch handhaven (het bepalen van nalevingsniveaus en het nagaan of deze ook worden behaald) in de praktijk (nog) niet gerealiseerd. Er wordt alleen in algemene zin een nalevingsniveau geformuleerd en er worden geen systematische evaluaties uitgevoerd. De beleidscyclus wordt in die zin niet rond gemaakt. De werkgroep Integraal Handhaven heeft de verschillende handhavingspartijen met elkaar kennis laten maken. Daarnaast probeert de werkgroep zoveel mogelijk activiteiten integraal vorm te geven. Dit is echter lastig, omdat de verschillende handhavingspartijen verschillende werkwijzen en instrumenten hanteren en bovendien van verschillende kanten worden aangestuurd. Uit het onderzoek blijkt dat er wel goede wil is bij de uitvoerende organisaties , maar dat het concept Integraal handhaven binnen de huidige structuur van de gemeentelijke handhavingsorganisatie onvoldoende vorm kan krijgen. Op dit moment wordt gewerkt aan een programma voor de herstructurering op het gebied van de handhaving in openbare ruimte.

17

18

3

Handhavingsbeleid Brandveiligheid

In dit hoofdstuk gaan we in op de tweede deelvraag hoe het brandveiligheidsbeleid is vormgegeven. We bespreken daarbij de organisatie van de handhaving bij de brandweer, de gebruiksvergunning, de wijze van prioriteren, het toezicht en de naleving. De informatie die als basis heeft gediend voor dit hoofdstuk komt uit diverse beleidsstukken van de brandweer en de gemeente, alsmede een gesprek met de brandweer.

3.1 De brandweer De brandweer heeft als belangrijkste taken het organiseren van de fysieke veiligheid van mens, dier en milieu en de crisisbeheersing. Dat is meer dan het bestrijden van brand en het bieden van hulp bij ongevallen. Door te adviseren over de inrichting van gebieden en door vergunningverlening en handhaving beperkt de brandweer de risico’s in de stad zoveel mogelijk. Dit doet zij in samenwerking met andere gemeentelijke diensten. Hoe is nu het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid vormgegeven? (onderzoeksvraag 2) . De taken van de brandweer zijn onder te verdelen in pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. De handhavingstaken liggen bij de afdeling Veiligheid1. In totaal heeft de brandweer momenteel 2.5 fte beschikbaar voor handhaving van met name gebruiksvergunningen. De brandweer bestaat uit twee afdelingen en een stafafdeling Middelen en Ondersteuning. Schema 3.1

Handhaving binnen de brandweerorganisatie

Brandweer organisatie

Afdeling Operatiën

Afdeling Veiligheid

Afdeling Middelen en Ondersteuning

Handhavingstaken

______________ 1

Brandweer Amersfoort; de motor achterveiligheid, november 2005.

19

3.2

Beleidsinstrumentarium en uitvoering

Wat is het beleidsinstrumentarium voor de handhaving van brandveiligheid en hoe wordt dit uitgevoerd? (onderzoeksvragen 2a en 2b). Het instrumentarium van de brandweer Amersfoort bestaat uit: gebruiksvergunning toezicht (regulier en thematisch) aanpakken van overtredingen middels bestuursrechtelijke (bestuursdwang, last onder dwangsom) en strafrechtelijke (procesverbaal/BOAs) instrumenten.

· · ·

3.3

De gebruiksvergunning

Een gebruiksvergunning is een vergunning voor het brandveilig gebruik van gebouwen waar grotere groepen (soms verminderd redzame) mensen verblijven, zoals een kantoorgebouw, café of verpleeghuis1. Ook objecten waar een extra risico aanwezig is, zoals kamerverhuur, dagverblijven voor kinderen of lichamelijk- en/of geestelijke gehandicapten zijn gebruiksvergunningplichtig. Het afgeven van gebruiksvergunningen en de controles hierop is, naast het geven van voorlichting en het adviseren over brandveiligheid een belangrijke preventieve taak van de brandweer. Tot 2000 is een achterstand opgelopen in het afgeven van gebruiksvergunningen. Vanaf 2000 lag de nadruk dan ook op het inhalen van deze achterstand. De achterstand is inmiddels volledig ingehaald. Benchmark Ook Leiden, Dordrecht en Arnhem hebben te maken gehad met een achterstand in de uitgifte van gebruiksvergunningen. Op dit onderdeel heeft een inhaalslag plaatsgevonden. In Arnhem en Amersfoort is dit inmiddels afgerond, in de andere gemeenten loopt dit proces nog.

3.4

Toezicht

Regulier toezicht De brandweer heeft een bestand van 1500 gebouwen die periodiek worden gecontroleerd op brandveiligheid. Ongeveer 750 à 800 hiervan zijn gebruiksvergunningsplichtig. De controles van de vergunninghouders (de reguliere controles) prioriteert de brandweer aan de hand van de landelijke richtlijn ‘Preventie Activiteitenplan’ (prevap). Met deze methode krijgen verschillende typen gebouwen een prioriteitscode met bijbehorende controlefrequentie. De code die wordt toegekend (1= hoogste prioriteit, 4= laagste prioriteit) hangt af van het aantal mensen dat in het gebouw aanwezig kan zijn, de kwetsbaarheid van de gebruikersgroep (zo heeft een zorginstelling een hoge prioriteit), de oppervlakte van het gebouw en de hoogste verblijfsvloer. Aan de code is een controlefrequentie gekoppeld die varieert van twee keer per jaar tot eens in de vier jaar.

______________ 1 2

Brandweer Amersfoort; de motor achter veiligheid, november 2005 Voor de vragenlijst en de responsverantwoording verwijzen we naar bijlage 2 en 3.

20

Benchmark Ook in Dordrecht en Arnhem wordt met de Prevap-richtlijn gewerkt. In Leiden gebeurt dit nog niet. Hier krijgen alle gebruiksvergunninghouder eens per jaar controle.

Deze controlefrequenties gelden voor gebouwen die een gebruiksvergunning hebben. De andere gebouwen uit het bestand van de brandweer krijgen automatisch de laagste prioriteit en worden dus eens in de vier jaar gecontroleerd. De brandweer besteedt wel extra aandacht aan ‘grensgevallen’ (gebouwen die net geen gebruiksvergunning hoeven te hebben). De controlefrequenties die uit de prevap-richtlijn zijn afgeleid worden voor 85-90% daadwerkelijk gerealiseerd. Het aantal daadwerkelijk uitgevoerde controles hangt af van de naleving door de vergunninghouders. Indien er veel overtredingen geconstateerd worden die een handhavingsactie behoeven (aanschrijven, hercontrole), kan dit ten koste gaan van de controle van een ander object. De enquête onder gebruiksvergunninghouders (zie hoofdstuk 4) geeft ook het beeld dat sprake is van regelmatige controles. 25% van de respondenten is in de periode 2002-2006 twee keer gecontroleerd, 22% vier keer, en 16% zelfs meer dan vier keer. De categorie ‘werknemers’ (bedrijven, fabrieken en opslag) worden het minst vaak gecontroleerd. De categorie ‘kwetsbare groepen’ (onderwijs- en zorginstellingen) en de categorie ‘amusement’ (horeca, theaters en dergelijke) het vaakst. Dit komt globaal overeen met de controlefrequenties van ‘prevap’. Ook uit de interviews met twee vergunninghouders blijkt dat men heeft gemerkt dat er sinds 2002 regelmatig controles worden uitgevoerd. De brandweer heeft zelf aangegeven ‘op schema’ te zijn voor wat betreft het afgeven en controleren van gebruiksvergunningen. Tabel 3.2

Hoe vaak is uw bedrijf of instelling in de periode 2002 t/m 2006 door inspecteurs van de brandweer gecontroleerd?

Functiegebouw

1 keer

2 keer

3 keer

4 keer

meer dan 4 keer

weet niet/ geen mening

Totaal

Kwetsbare groepen Amusement/recreatie Werknemers Overig

15% 13% 28% 13%

23% 19% 37% 20%

7% 15% 18% 11%

26% 28% 8% 28%

23% 22% 3% 16%

7% 4% 6% 11%

100% 100% 100% 100%

Totaal

18%

25%

13%

22%

16%

7%

100% N= 218

Bonus/malus systeem In het Uitvoeringsprogramma 2004 wordt voorgesteld een zogenaamd ‘bonus/malus’ -systeem te hanteren. Bij de toepassing van dit systeem hangt de controlefrequentie van een bedrijf of instelling af van de mate van naleving in het verleden. Dit systeem is een manier om een prioritering in de taken aan te brengen, omdat het ervoor zorgt dat bedrijven en instellingen die zich goed aan de regels houden minder vaak gecontroleerd worden dan bedrijven of instellingen die de regels slechter naleven. Op deze manier is de verdeling van capaciteit optimaal.

21

Bonus/malus systeem: Uitgangspunt is de controlefrequentie van ‘prevap’. Als een bedrijf of instelling goed naleefgedrag heeft getoond in de afgelopen 2 jaar, valt het terug naar 50% van de controles. Als er sprake is van goed naleefgedrag in de afgelopen 3 jaar, dan valt het terug naar 25% van de controles met een minimum van 1 keer per 2 jaar. Wanneer bij controle blijkt dat er een overtreding is, stijgt de controlefrequentie met een stap (bijv. 25% naar 50%). Bron: Uitvoeringsprogramma 2004

In de praktijk wordt dit systeem echter nog niet toegepast, omdat de brandweer geen zicht heeft op het nalevingsgedrag van vergunninghouders over meerdere jaren (zie ook ‘nalevingniveaus’ verderop)1. Dit komt omdat pas sinds kort met een digitaal registratiesysteem wordt gewerkt. Het is wel de bedoeling van de brandweer het ‘bonus/malus’ -systeem in de toekomst, zodra men over meer digitale gegevens beschikt, toe te passen. Er is nu gestart met het in kaart brengen van het nalevingsgedrag, de uitvoering van het bonus/malus systeem wordt in de beleidsperiode 2006-2010 uitgevoerd. Thematisch toezicht Vanaf 2005 heeft een verschuiving plaatsgevonden in de focus van het beleid. Toen de ‘kwantiteit’ op orde was (alle ‘achterstallige’ gebruiksvergunningen zijn inmiddels afgegeven) kon er meer aandacht komen voor de kwaliteit van het beleid, namelijk het verscherpen van het toezicht en het optimaliseren van het instrumentarium (o.a. sneller kunnen optreden door het lik-op-stuk beleid, het direct opleggen van een dwangsom en het opleiden van BOA’s). Nu is er capaciteit voor thematische controles. Volgens de burgemeester zijn bewust thematische prioriteiten gesteld aan de hand van berekende risico’s. Zo worden seksinrichtingen en coffeeshops een aantal keer per jaar gecontroleerd. Met het oog op ‘Integraal Handhaven’ gebeurt dit zoveel mogelijk met andere gemeentelijke diensten. Sinds vorig jaar is het toezicht op ‘hottimes’ geïnitieerd. Dit houdt in dat er tijdens druk bezochte tijden bij horeca en detailhandel gezamenlijk met de politie wordt gecontroleerd, bijvoorbeeld tijdens koopavonden of uitgaansavonden in discotheken. De brandweer gaat ervan uit dat deze ‘zichtbare’ controles tevens een preventieve werking hebben. Door te controleren op ‘hottimes’ hoopt de brandweer dat horeca-eigenaren het gevoel krijgen van “de jongens zijn er weer”. Daarnaast beziet de brandweer of er een keurmerk ontwikkeld kan worden voor veilige uitgaansgelegenheden in het kader van het convenant ‘ Veilig Uitgaan’. Bij evenementen surveilleert de brandweer gezamenlijk met Stadstoezicht. Ook vervullen zij een oog & oor –functie voor elkaar. De oog & oor –functie houdt in dat gemeentelijke partijen tevens kijken naar misstanden die niet direct op hun eigen werkveld betrekking hebben en vervolgens de informatie doorgeeft aan de juiste dienst. De oog & oor –functie is een belangrijk aspect van het ‘Integraal Handhaven’. Aandacht voor preventieve handhaving is er verder, doordat de brandweer horecaondernemers in het Horecaoverleg informeert over de regelgeving en draagvlak hiervoor creëert. Ook wordt er een kerstkaartenactie gehouden, waarbij horecaondernemers geadviseerd worden over brandveiligheid rondom Kerst. Naast deze ‘geplande’ activiteiten, reageert de brandweer ook op meldin______________ 1

nalevingsgedrag: actviteiten die het adressaat al dan niet onderneemt om aan gestelde regels te voldoen.

22

gen die binnen komen via het zogenaamde ‘piepsysteem’. Burgers melden misstanden echter over het algemeen niet vaak direct aan de brandweer. Dit komt ongeveer eens in de maand voor.

3.5 Aanpak van overtredingen Instrumenten Om tekortkomingen in de naleving aan te pakken kan de brandweer (via de gemeente) bestuursrechtelijke instrumenten inzetten om een overtreding ongedaan te (laten) maken. Daarbij gaat het om bestuursdwang, last onder dwangsom en het (deels) intrekken van een vergunning waardoor een gebouw (gedeeltelijk) gesloten kan worden. In de periode 2002-2005 is er zelden strafrechtelijk opgetreden tegen overtreders. De focus van het bestuursrecht is het ongedaan maken van de overtreding. In de praktijk wordt dan ook zoveel mogelijk in overleg met de overtreder opgelost zonder dat er bestuursrechtelijke of strafrechtelijke instrumenten worden ingezet. Alleen als de overtreder niet mee wil werken worden deze instrumenten opgelegd. De meeste overtredingen die worden aangetroffen hebben betrekking op vluchtwegen en verlichting (zie ook hoofdstuk vier). In de praktijk komt het geheel of gedeeltelijk sluiten van panden niet vaak voor. Vaak is het dreigen met sluiting voldoende om de overtreder mee te laten werken. Is er echter sprake van een zeer onveilige situatie dan gaat de brandweer daadwerkelijk over tot sluiting, zoals blijkt uit het voorbeeld van hotel-restaurant de Wok. Gemeente Sluit hotel-restaurant de Wok. 24 maart 2006 Vrijdagmiddag 24 maart heeft de gemeente hotel-restaurant De Wok (voorheen Boeddha) gesloten. De sluiting volgt op een gezamenlijke inspectie door brandweer, politie, belastingdienst en arbeidsinspectie. De inspectie vond plaats op donderdagavond 23 maart, 22.00 uur. Aanleiding voor de actie was de voortdurende brandonveilige situatie in het horecapand; de exploitant van het bedrijf reageerde niet voldoende op aanzeggingen van de brandweer om de brandveiligheid in het pand op orde te brengen. Bij de inspectie werd daarnaast in het pand aan de Utrechtseweg 2 een persoon zonder geldige verblijfsvergunning aangehouden. De inspectie was een gezamenlijke actie van de brandweer en de wijk-, zeden-, milieu- en vreemdelingenpolitie, de arbeidsinspectie, de belastingdienst en de gemeente. De leiding was in handen van de brandweer. Vanaf de ingebruikname van het pand door de huidige exploitant heeft de brandweer na inspecties tot vijf maal toe rapport opgemaakt. Er was - zowel in het hotel als in het restaurantgedeelte - veel mis met de brandveiligheidssituatie: zo functioneerde de automatische brandmeldinstallatie niet goed, was de noodverlichting deels kapot, waren vluchtwegen versperd, werkten brandwerende scheidingen niet en lag er brandgevaarlijk materiaal opgeslagen in het pand. Ook ontbrak het verplichte ontruimingsplan. Sinds september 2005 is de brandweer 19 keer uitgerukt voor een loze melding naar het pand aan de Utrechtseweg. Naast brandonveilig was de bedrijfsvoering in De Wok ook in strijd met de hygiëneregels. De gemeente heeft nu bestuursdwang toegepast en het bedrijf gesloten totdat er aan alle (veiligheids)voorschriften is voldaan. Op het tijdstip van de inspectie waren vijf hotelkamers in gebruik. De gasten zullen (zonodig) elders ondergebracht worden. Bron: Gemeente Amersfoort

23

De brandweer zegt pragmatisch om te gaan met eventuele tegenstrijdigheden in regels en situaties waarbij de regels botsen met de praktijk. Een voorbeeld hiervan is een café-eigenaar die de vluchtdeur op slot wil doen, vanwege publiek dat anders via de achterdeur binnen kan komen. Een ander voorbeeld is een monumentaal pand waarvan de deur naar binnen opent. Volgens de brandveiligheidsregels moet de deur naar buiten openen, maar omdat het een monumentaal pand is, mag het niet zomaar verbouwd worden. De brandweer zegt in dergelijke gevallen met de ondernemer mee te denken, zonder dat de veiligheid in het geding komt. In het geval van tegenstrijdige regelgeving staat veiligheid voorop. Volgens de brandweer is de overtreder over het algemeen bereid mee te werken. Sinds de achterstand in het afgeven van de gebruiksvergunningen is ingehaald, is aandacht geweest voor het aanscherpen van het instrumentarium. In 2005 constateerde de brandweer dat de tot dan toe ingezette handhavingsinstrumenten niet voldoende slagkracht gaven om in alle gevallen het gewenste brandveiligheidsniveau te kunnen garanderen1. In bepaalde situaties is het van belang direct op te kunnen treden, bijvoorbeeld als er op een avond te veel bezoekers in een discotheek zijn. Instrumenten als bestuursdwang en een last onder dwangsom zijn in een dergelijke situatie minder geschikt, omdat de inzet ervan tijdrovend is. Om deze situatie te verbeteren, zijn inmiddels twee maatregelen genomen. Ten eerste is een aantal inspecteurs opgeleid tot Bijzonder Opsporingsambtenaar (BOA) en daarnaast is het sanctie-instrumentarium uitgebreid door invoering van de Beleidsregel Brandveiligheid die de brandweer in staat stelt ter plekke, zonder tussenkomst van de gemeente een last onder dwangsom op te leggen2. Door het inzetten van BOA’s kan strafrechtelijk worden opgetreden. Deze BOA’s zijn bevoegd een procesverbaal op te maken waardoor de overtreder door het Openbaar Ministerie kan worden vervolgd. De BOA’s kunnen geen strafrechtelijke boete opleggen. Die bevoegdheid ligt exclusief bij het OM.

Toegepaste sancties In onze onderzoeksopzet hebben wij ook de vraag gesteld naar het aantal tekortkomingen in de naleving en aard hiervan en de sancties die hierop zijn toegepast (onderzoeksvragen 2c en 2d). Het blijkt dat geen overzicht is van de hoeveelheid en aard van de geconstateerde overtredingen en de getroffen maatregelen. Tot mei 2005 werden inspectieverslagen alleen op papier geregistreerd waardoor het niet mogelijk was om gegevens te aggregeren en onderzoeksmatige analyses te doen. Sindsdien wordt ook gebruik gemaakt van een digitaal registratiesysteem; het BWTsysteem. De geschiedenis van de laatste jaren is wel ingevoerd in BWT, maar de voor dit doel gewenste rapportages zijn nog niet te genereren. Met het BWT-systeem is het de bedoeling in de toekomst wel meer zicht te krijgen op de ingezette instrumenten en de effecten hiervan. Hoewel er geen duidelijk zicht is op de naleving beoordeelt de brandweer het beleid als effectief.

Benchmark Over het algemeen geldt voor alle gemeenten dat er op dit moment weinig bekend is over het feitelijke nalevingsniveau. De gemeente Leiden geeft aan dat de naleving van de regels nog niet zo goed is; er worden nog veel overtredingen aangetroffen. Arnhem vindt het gezien de recente invoering van het integraal handhavingsprogramma nog te vroeg om hierover iets te kunnen zeggen. Ook Dordrecht durft het niet aan om iets te zeggen over de effecten van het gevoerde beleid.

______________ 1 2

Zie BW voorstel ‘Beleidsregels handhaving brandveiligheid, d.d. 01-07-2005. De Beleidsregels Brandveiligheid gelden alleen voor horeca en detailhandel

24

3.6

Effecten van het beleid

Rapportages Hoe wordt de uitvoering van het handhavingsbeleid brandveiligheid gecontroleerd door de gemeente? (onderzoeksvraag 2c). De brandweer maakt sinds 2003 jaarverslagen in het kader van contractmanagement. In de jaarverslagen wordt gerapporteerd of de voorgenomen activiteiten ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Daarnaast bestaat het jaarverslag uit een financieel overzicht en financiële analyses. Uit een analyse van de jaarverslagen blijkt dat de meeste prestaties die gepland zijn ook zijn uitgevoerd. Naast de jaarverslagen stelt de brandweer sinds 2001 zogenaamde meerjarenplannen op waarin onder andere de visie van de brandweer voor de komende jaren en de bijbehorende activiteiten en financiële onderbouwingen worden beschreven. Er zijn inmiddels twee van deze meerjarenplannen uitgebracht; één voor de periode 2001-2004 en één voor de periode 2006-2010. De meerjarenplannen worden vastgesteld door het college van B&W. Effectiviteit In de jaarverslagen en meerjarenplannen wordt niet gerapporteerd over de effectiviteit van het beleid. Desalniettemin beoordeelt de brandweer het beleid als effectief. Ten eerste is de achterstand in de gebruiksvergunningen ingelopen. Dit betekent onder meer dat alle vergunninghouders op de hoogte zijn gesteld van alle geldende regelgeving. Verder heeft men zich bezonnen op het instrumentarium en op thematisch toezicht (o.a. op ‘hottimes’). Ten derde constateert de brandweer dat er goede wil is bij de ondernemers en dat de naleving de afgelopen jaren beter is geworden. Op dit moment doet de brandweer de eerste ervaringen op met de BOA’s en het direct opleggen van een last onder dwangsom. Er is nog geen zicht op de effecten hiervan, maar de verwachtingen van de brandweer zijn hoog. Deze ‘nieuwe’ instrumenten maken het mogelijk direct op te treden. Dit geeft meer slagkracht en er gaat bovendien een preventieve werking van uit, aldus de brandweer. Nalevingniveaus Welke doelstellingen worden geformuleerd en wat is het gewenste nalevingsniveau? (onderzoeksvraag 2f). In het nieuwe beleidsprogramma van de brandweer 2006-2010 wordt vermeld dat waar nodig prestatie-indicatoren worden ontwikkeld. Op dit moment gebeurt dat nog niet. Naar eigen zeggen wordt er in principe naar 100% naleving gestreefd. De effecten van de handhaving worden niet structureel door de brandweer gemeten. Er wordt nagedacht over prioriteiten, handhavingsacties en de benodigde middelen. Er wordt echter niet systematisch gekeken wat de ‘feitelijke’ naleving is en aan de hand hiervan of men de juiste prioriteiten hanteert, de juiste instrumenten inzet en op welke punten het beleid moet worden bijgesteld. De beleidscyclus is in die zin niet rond2. Wel wordt aan de hand van jaarrapportages bezien wat er precies is uitgevoerd en

1 2 Dit is overigens ook eerder vastgesteld in het rapport Berenschot. ‘Doorlichtingen op doelmatigheid en doeltreffendheid’ dd. 15 oktober 2004

25

met welke middelen. Deze jaarrapportages zijn echter feitelijk van aard en geven geen totaalbeeld van de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Benchmark Opvallend is dat ook in Leiden, Dordrecht en Arnhem niet duidelijk is geformuleerd welk effect wordt beoogd in termen van nalevingsniveaus. Betrokkenen geven aan dat het lastig is om te beschrijven wat precies het uiteindelijke effect moet zijn van de handhavingsactiviteiten.

De conclusie luidt dat niet systematisch wordt gereflecteerd op de effectiviteit van het beleid. Dit heeft te maken met de tot voort kort vigerende wijze van registratie, waarbij van elke gebruiksvergunningsplichtige een papieren ‘dossier’ aanwezig is, maar geen digitale informatie beschikbaar is. Met het BWT-systeem dat sinds mei 2005 gebruikt wordt kan wellicht in de toekomst meer inzicht verkregen worden in de ‘feitelijke’ naleving en kunnen hier de doelstellingen en prioriteiten op worden afgestemd.

Benchmark Ook in Dordrecht werd op het gebied van brandveiligheid de afgelopen jaren alleen met papieren dossiers gewerkt. In deze gemeente is dit jaar een start gemaakt met het verbeteren van deze informatie-infrastructuur. De andere gemeenten waren hier al eerder mee begonnen.

3.7

Conclusie

Dit hoofdstuk behandelde de vraag hoe het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid is vormgegeven. De handhavingstaken van de brandweer zijn ondergebracht bij de afdeling Veiligheid1. In totaal heeft de brandweer momenteel 2.5 fte voor handhaving van met name gebruiksvergunningen. Het beleidsinstrumentarium van de brandweer voor handhaving bestaat uit: · de gebruiksvergunning · het regulier en thematisch toezicht · sanctieapparaat (bestuursdwang, last onder dwangsom) De inhaalslag van de gebruiksvergunningen is recentelijk afgerond en men werkt momenteel aan de aanscherping van het instrumentarium. Zo kunnen overtreders met de ‘nieuwe’ instrumenten (direct opleggen van een last onder dwangsom en BOA’s) beter worden aangepakt en is er capaciteit voor thematische controles en controles op ‘hottimes’. De brandweer legt verantwoording af aan de gemeente over haar activiteiten door het opstellen van jaarverslagen die door het college van B&W worden goedgekeurd. Tot nu toe zijn drie jaarverslagen vastgesteld. De brandweer stelt prioriteiten en denkt na over het instrumentarium en thematische controles, maar er worden geen nalevingsniveaus geformuleerd en de naleving wordt niet gemeten. Er wordt ______________ 1

Brandweer Amersfoort; de motor achterveiligheid, november 2005.

26

ook niet systematisch nagegaan wat de redenen zijn voor het niet-naleven van de regels. Hierdoor wordt geen antwoord gegeven op de vraag of de juiste doelstellingen en prioriteiten zijn geformuleerd en of de juiste instrumenten zijn ingezet. Op dit moment is de registratie van de brandweer niet geschikt om na te gaan wat de geconstateerde overtredingen en toegepaste maatregelen zijn, zodat onderzoeksmatige analyses gemaakt kunnen worden. In de toekomst is dit wel mogelijk, omdat sinds mei 2005 het digitale BWT- registratiesysteem wordt gehanteerd waarin per adres de geschiedenis is op te vragen. De brandweer zelf beoordeelt het beleid als effectief. Ten eerste is de achterstand in de gebruiksvergunningen ingelopen. Verder is aandacht besteed aan het instrumentarium en is het thematisch toezicht geïntroduceerd (o.a. op ‘hottimes’). Daarnaast merkt de brandweer dat er bij de ondernemers sprake is van goede wil en dat de naleving de afgelopen jaren beter is geworden. In het kader van de omgevingsvergunning die in 2008 van kracht wordt en de regionalisering van de brandweer is ‘Integraal Handhaven’ een concept dat binnen de brandweer aandacht heeft. Op uitvoerend niveau wordt zoveel mogelijk binnen de huidige structuur van de handhavingsorganisatie samengewerkt en gezamenlijk inspecties uitgevoerd. De brandweer mist echter volgens eigen zeggen een centrale aansturing vanuit de gemeente.

27

4

De praktijk vanuit het perspectief van de doelgroep

In dit hoofdstuk gaan we in op de derde onderzoeksvraag ‘Wat is het ‘feitelijke nalevingsniveau?’. We bezien we de werkwijze van de brandweer vanuit het perspectief van de doelgroep van het beleid. We baseren ons daarbij op de telefonische enquête onder beheerders/ eigenaren van openbare gebouwen en de gesprekken die met twee van hen hebben plaatsgevonden. Het ging hierbij voornamelijk om de vraag hoe de doelgroep het handhavingsbeleid brandveiligheid ervaart en hoe volgens eigen zeggen hun naleving is. Voor de vragenlijst en rechte tellingen verwijzen we naar bijlage 2 en 3. Een responsoverzicht is in bijlage 4 opgenomen. Om inzicht te krijgen in de perceptie van het beleid door de doelgroep, is een telefonische enquête gehouden onder 450 beheerders/eigenaren van openbare gebouwen die een gebruiksvergunning hebben. Deze zijn onderverdeeld in de volgende vier categorieën. · Kwetsbare groepen: onderwijsinstelling, kinderdagverblijf, zorginstelling · Amusement/recreatie: horeca, bioscoop, museum, theater, buurthuis, sporthal, zwembad · Werknemers: kantoor, fabriek, opslagruimte · Overig: winkelgebouw, religie. De eerste paragraaf gaat in op wijze waarop de gebruikers zelf hun naleving beoordelen. Vervolgens brengen wij in kaart hoe de gebruikers ‘scoren’ op de verschillende nalevingsdimensies van ‘Tafel van elf. De ‘Tafel van elf’ is een opsomming van elf factoren of dimensies die van invloed zijn op de naleving van regels (zie verder bijlage normenkader). In de tweede paragraaf bezien we of, en op welke dimensies, de ‘nalevers’ verschillen van de ‘overtreders’. We sluiten af met een aantal conclusies.

4.1 Dimensies van naleving Naleving volgens gebruikers zelf Wat is het feitelijk nalevingsniveau volgens de gebruikers? Eén derde van de gebruiksvergunninghouders zegt dat bij de laatste controle één of meerdere overtredingen zijn geconstateerd. De overtredingen hebben over het algemeen betrekking op de uitgangen en vluchtwegen (bij 43% van de respondenten) en in tweede plaats op de verlichting (bij 27% van de respondenten). In nagenoeg alle gevallen is de overtreding in overleg met de brandweer opgelost. Als we kijken naar de verschillende categorieën, dan valt op dat de organisaties en bedrijven uit de categorie ‘werknemers’ het slechtst naleven. De categorie ‘amusement’ en de restcategorie leven de regels volgens eigen zeggen het best na.

______________

29

Tabel 4.1

Zijn tijdens de laatste controle één of meerdere overtredingen geconstateerd?

Functiegebouw

ja, 1 overtreding

ja, meerdere overtredingen

nee

weet niet/ geen mening

Totaal

Kwetsbare groepen Amusement/recreatie Werknemers Overig

19% 14% 18% 13%

16% 12% 24% 9%

59% 72% 49% 69%

6% 2% 10% 8%

100% 100% 100% 100%

Totaal

16%

16%

61%

7%

100% N= 229

In welke mate geeft men aan de regels na te leven? (onderzoeksvraag 3a). Op de vraag hoe men de eigen naleving beoordeelt, antwoordt een ruime meerderheid dat deze ‘zeer goed’ (26%) tot ‘goed’ (70%) is. Er zijn nauwelijks verschillen tussen de verschillende categorieën. ‘Scores’ op de nalevingsdimensies van de ‘Tafel van elf’ Kennis van regels In hoeverre is de doelgroep bekend met de regels omtrent brandveiligheid? (onderzoeksvraag 3b). De doelgroep is redelijk bekend met de brandveiligheidregels. 60% zegt deze goed tot zeer goed te kennen. 13% zegt deze slecht of zelfs zeer slecht te kennen. 28% geeft aan de regels in grote lijnen te kennen. Gezien de gedetailleerdheid van de regels is het de vraag of het ‘in grote lijnen’ kennen van de regels voldoende is om de regels goed te kunnen naleven. Als we kijken naar de verschillende categorieën dan blijkt de kennis bij de categorie ‘amusement’ het best. Bij de categorie ‘werknemers’ bestaat de minste kennis over de brandveiligheidsregels. Wellicht omdat deze categorie het minst geïnteresseerd is in de brandveiligheidregels en ook de controlekans het kleinst acht (zie verderop). De respondenten die bekend zijn met de regels (in grote lijnen tot zeer goed) vinden deze regels over het algemeen duidelijk. Toch geeft 15% aan de regels onduidelijk te vinden. De kennis welke sanctie bij welke overtreding hoort is niet aanwezig. Maar liefst 78% zegt dit niet te weten. Kosten/baten Het naleven van de regels wordt door de gebruiksvergunninghouders als een dure aangelegenheid gezien. Bijna driekwart is het eens met de stelling dat het naleven van de regels kostbaar is. Tabel 4.2

Stelling: Het naleven van de brandveiligheidseisen is kostbaar helemaal mee eens

mee eens

neutraal

mee oneens

Kwetsbare groepen Amusement/recreatie Werknemers Overig

20% 12% 10% 16%

55% 58% 54% 69%

5% 7% 3%

16% 16% 33% 15%

5% 7%

Totaal

15%

58%

4%

21%

3%

Functie gebouw

weet niet/ geen mening

Totaal 100% 100% 100% 100% 100% N= 230

Immateriële kosten en baten: imago Het niet naleven van de regels kan slecht zijn voor het imago van een bedrijf of instelling. Zoals verwacht is imago voor de categorie ‘werknemers’ het minst van belang. Desalniettemin zegt nog

30

71% het (helemaal) eens te zijn met de stelling dat het naleven van de regels goed is voor hun imago. Bij de overige categorieën is dit nog een groter gedeelte (82-83%). Op de vraag of men het nadelig zou vinden als bekend zou worden dat het bedrijf of instelling een sanctie heeft gekregen voor het niet naleven van de regels zegt 83% dit als zeer nadelig of nadelig te ervaren. 14% procent zegt dit niet of nauwelijks nadelig te vinden. In deze laatste groep is de categorie ‘werknemers’ het meest vertegenwoordigd. Figuur 4.1 Stelling: Het naleven van de brandveiligheidseisen is goed voor ons imago 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

w eet niet/geen mening mee oneens neutraal mee eens

ve rig O

us em Am

Kw

et sb ar e

gr oe pe n

en t/r ec re at ie W er kn em er s

helemaal mee eens

Mate van acceptatie Onder de doelgroep is sprake van een hoge mate van acceptatie van het beleidsdoel. Maar liefst 94% is het (helemaal) eens met de stelling dat het belangrijk is dat de gemeente Amersfoort streng toeziet op de brandveiligheid van openbare gebouwen. Ook wordt de deskundigheid van de inspecteurs door de doelgroep goed beoordeeld. Ruim twee derde beoordeelt deze als ‘goed’, nog eens een kwart zegt dat de deskundigheid van de inspecteurs ‘voldoende’ is. Een groot deel van de respondenten die bekend zijn met de brandveiligheidsregels vindt dat deze naleefbaar zijn. Een kwart vindt ze gedeeltelijk naleefbaar. Opvallend is dat voor de categorie ‘kwetsbare groepen’ zoals scholen en zorginstellingen het naleven (van dezelfde regels) het meeste moeite lijkt te kosten. Bijna de helft van deze categorie zegt de regels gedeeltelijk of niet naleefbaar te vinden. Bij met name de categorie ‘werknemers’ is dit veel minder. Vindt u de brandveiligheidsregels naleefbaar?

w eet niet/ geen mening nee gedeeltelijk

Am

ba re Kw et s

ve rig O

W er kn em er s

ja,

gr oe pe n

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

us em en t/r ec re at ie

figuur 4.2

31

Uit de open antwoorden op de vraag wat hiervoor de belangrijkste reden is blijkt dat men de regels vindt botsen met de praktijk: “Een school is geen school zonder tekeningen en werkstukken, die opgehangen worden. Strikt volgens de regels zou dat niet mogen”. Ook geven sommige respondenten aan dat de regels veranderen of soms tegenstrijdig zijn. Normgetrouwheid doelgroep De normgetrouwheid van de doelgroep is een dimensie die niet expliciet in de enquête is meegenomen1. Wel is gevraagd naar hoe men de naleving van andere bedrijven/instellingen in dezelfde sector beoordeelt. Een groot deel van de respondenten antwoordt dat men dit niet weet. Tabel 4.3

Hoe beoordeelt u over het algemeen de naleving van de brandveiligheidseisen van andere bedrijven of instellingen in uw sector?

Functiegebouw

zeer goed

goed

niet goed/ niet slecht

slecht

zeer slecht

weet niet/ geen mening

5%

Totaal

Kwetsbare groepen

6%

47%

42%

100%

Amusement/recreatie Werknemers Overig

4% 1% 9%

47% 33% 26%

7% 1% 2%

5% 3% 17%

2%

35% 61% 45%

100% 100% 100%

Totaal

5%

39%

3%

7%

0%

47%

100% N= 230

Meldingskans De kans dat iemand anders dan de overheid een overtreding meldt, aan de betreffende overheidsinstantie is volgens de doelgroep klein. 86% van de respondenten zegt dat deze kans klein (38%) tot zeer klein (48%) is. Controlekans De respondenten denken over het algemeen dat de kans dat zij gecontroleerd worden groot is. Bij de categorie ‘werknemers’ zien we echter een iets ander beeld. Zo geeft 40% van de categorie werknemers aan dat zij de kans op controle klein tot zeer klein inschat. In de categorie ‘amusement’ geeft 12% aan dat zij de kans klein acht. Dit komt globaal overeen met de controlefrequenties uit de prevap-richtlijn. Tabel 4.4

Hoe groot schat u de kans dat de brandweer inspecteurs langs stuurt om uw bedrijf of instelling te controleren op naleving van de brandveiligheidseisen?

Functiegebouw

zeer groot

groot

klein

zeer klein

weet niet/ geen mening

Totaal

Kwetsbare groepen Amusement/recreatie Werknemers Overig

31% 35% 13% 18%

41% 46% 46% 60%

22% 12% 36% 20%

2%

5% 7%

4% 2%

100% 100% 100% 100%

Totaal

24%

47%

23%

2%

3%

100% N=230

______________ 1

Normgetrouwheid is de mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid. Het operationaliseren hiervan zou betekenen dat er een groot aantal extra vragen aan de enquête had moeten worden toegevoegd. Uit efficiency overwegingen is hier uiteindelijk van af gezien.

32

Detectiekans De respondenten zijn van mening dat, indien er sprake zou zijn van een overtreding, deze tijdens een controle (zeer) waarschijnlijk wordt opgemerkt. Slechts 4% van de respondenten denkt dat deze waarschijnlijk niet wordt opgemerkt. Selectiviteit De respondenten hebben geen goed beeld van de selectie die de brandweer maakt in de te controleren bedrijven en instellingen. 60% van hen geeft aan dit niet te weten of hier geen mening over te hebben. Sanctiekans Ruim de helft van de respondenten denkt niet dat zij een sanctie krijgen opgelegd als zij een overtreding begaan. Dit lijkt veel, maar is te verklaren vanuit het feit dat de brandweer, zoals ook blijkt uit de gevoerde gesprekken, veel overtredingen in overleg oplost. De sancties, zoals bestuursdwang en een last onder dwangsom, worden in de praktijk niet vaak gebruikt. De ingeschatte kans op een sanctie is bij de categorie ‘werknemers’ het laagst. 65% denkt niet dat zij een sanctie opgelegd krijgen na het constateren van een overtreding. Bij de categorie ‘kwetsbare groepen’ is dit 56%. Bij de categorie ‘amusement’ en de restcategorie geldt dit voor respectievelijk 47% en 42%. Sanctie-ernst In de enquête is gevraagd wat de respondenten vinden van de zwaarte van de sanctiemaatregelen. Een groot aantal respondenten heeft deze vraag echter niet kunnen beantwoorden, omdat zij onvoldoende op de hoogte zijn van welke sanctiemaatregel bij welke overtreding hoort. Maar liefst 64% antwoord daarom ‘weet niet’ op deze vraag.

4.2 Naleving nader bekeken We hebben van bovenstaande dimensies gekeken of zij invloed hebben op de naleving. Met andere woorden, verschillen de ‘overtreders’ op deze dimensies van de ‘nalevers’. De ‘overtreders’ zijn in deze analyse degenen die hebben aangegeven dat er bij de laatste controle één of meerdere overtredingen zijn geconstateerd. Opvallend is dat de nalevers beduidend beter op de hoogte zijn van de brandveiligheidsregels dan de ‘overtreders’. De helft van de ‘overtreders’ zegt de regels goed tot zeer goed te kennen, tegen 67% van de ‘nalevers’. Tabel 4.5

Hoe goed kent u de eisen die de gemeente Amersfoort stelt in het kader van brandveiligheid van openbare gebouwen? Overtredingen geconstateerd?

Totaal

Ja

Nee

Zeer goed

15%

12%

13%

Goed Niet goed, niet slecht (de grote lijnen) Slecht Zeer slecht

36% 37% 8% 4%

55% 22% 7% 3%

49% 27% 7% 3%

100%

100%

N= 213 100%

Totaal

33

De ‘nalevers’ zijn het over het algemeen vaker eens met de stelling dat het naleven van de regels kostbaar is dan de ‘overtreders’ (figuur 4.3). Dit is opvallend, omdat men zou verwachten dat het kostenaspect een mogelijke overweging is bij het ‘bewust’ overtreden van de regels. Het kan echter ook zo zijn dat de ‘nalevers’ aanpassingen aan het gebouw hebben gedaan, die de ‘overtreders’ (nog) niet hebben gedaan, waardoor de laatste groep nog geen goed zicht heeft op de kosten. Figuur 4.3 Stelling: Het naleven van de brandveiligheidseisen is kostbaar 100% w eet niet/geen mening mee oneens

90% 80% 70%

neutraal

60% 50%

mee eens

40% 30%

helemaal mee eens

20% 10% 0% %

%

ja

nee

Overtredingen geconstateerd?

Degenen die de regels naleven denken vaker dat het naleven van de regels goed is voor het imago dan degenen bij wie één of meerdere overtredingen zijn geconstateerd. Tabel 4.6

Stelling: Het naleven van de brandveiligheidseisen is goed voor ons imago Overtredingen geconstateerd?

Helemaal mee eens Mee eens Neutraal Mee oneens Weet niet/geen mening Totaal

Totaal

ja

nee

5% 64% 5% 27%

12% 72% 3% 12% 1%

100%

100%

9% 69% 4% 17% 0% N= 213

100%

De meldingskans (de kans dat iemand, bijvoorbeeld een bezoeker de overtreding meldt aan de gemeente of brandweer) wordt door ‘nalevers’ hoger ingeschat dan door ‘overtreders’. 5% van de ‘overtreders’ schat deze kans groot of zeer groot in, tegenover 12% van de ‘nalevers’. De controlekans (de kans dat de brandweer een inspecteur langs stuurt voor een controle) wordt echter door beide groepen ongeveer even groot ingeschat. Dit is opvallend, want men zou verwachten dat de kans op controles een grote invloed zou hebben op de naleving. Uit deze analyse komt dit niet naar voren.

34

4.3 Conclusie In dit hoofdstuk is beschreven wat de ‘feitelijke’ naleving is en in hoeverre de doelgroep bekend is met de regels en hoe het de eigen naleving beoordeelt. De naleving van de brandveiligheidsregels is volgens de respondenten goed. In totaal zegt ongeveer tweederde van hen dat er bij de laatste controle geen overtredingen zijn geconstateerd. Uit de analyse komt naar voren dat de naleving het best is onder de categorie ‘amusement’. Ook is de kennis van regels het best binnen deze categorie. Overigens is de naleving en de kennis van de regels ook bij de andere groepen niet slecht. Uit de analyse blijkt dat de ‘nalevers’ beter op de hoogte zijn van de brandveiligheidsregels dan de ‘overtreders’. Tevens blijkt dat de respondenten (nog) niet op de hoogte zijn van de overtredingen en bijbehorende maatregelen. De kans op controle wordt door de verschillende respondenten hoog ingeschat. De categorie ‘werknemers’ schat deze kans, overeenkomstig de controlefrequenties van ‘prevap’, het laagst in. De controlekans is in deze analyse echter niet van invloed op de naleving. Met andere woorden; het maakt voor het naleven van de regels niet uit of een instelling eens in de vier jaar of twee keer per jaar wordt gecontroleerd. Dit is een opmerkelijke uitkomst. Men zou verwachten dat hoe hoger de kans op controle is, hoe beter er wordt nageleefd. In deze analyse komt dit verband niet naar voren. De meldingskans door derden lijkt wel van invloed op de naleving. Deze kans wordt echter door de vergunninghouders als klein ervaren. Verder zien we dat het imago van belang is voor de naleving (met name voor de organisaties en instellingen uit de categorieën ‘amusement’ en ‘kwetsbare groepen’).

35

36

5

Samenvatting en conclusies

5.1 Inleiding De doelstelling van dit onderzoek was het onderzoeken van de effectiviteit, of doeltreffendheid, van het handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid bij openbare gebouwen. Openbare gebouwen zijn in het onderzoek gedefinieerd als gebouwen waarvoor een gebruiksvergunning vereist is en die onderhevig zijn aan inspecties van de brandweer. De centrale vraagstelling van het onderzoek luidde: In hoeverre was in Amersfoort in de periode 2002-2005 sprake van een voldoende doeltreffend handhavingsbeleid op het gebied van brandveiligheid van openbare gebouwen en welke effecten kunnen worden verwacht van het geïntensiveerde handhavingsbeleid? Deze hoofdvraag is opgedeeld in een aantal deelvragen: 1. Hoe is het handhavingsbeleid van de gemeente Amersfoort in algemene zin vormgegeven? Het Amersfoortse handhavingsbeleid is uitgewerkt in een visie, een beleidsdocument en jaarlijkse uitvoeringsplannen. Er zijn vele afdelingen betrokken bij de handhaving. De coördinatie van het handhavingsbeleid is in handen van de werkgroep Integraal Handhaven. De werkgroep Integraal Handhaven heeft de verschillende handhavingspartijen met elkaar kennis laten maken. Daarnaast probeert de werkgroep zoveel mogelijk activiteiten integraal vorm te geven. Dit is echter lastig, omdat de verschillende handhavingspartijen verschillende werkwijzen en instrumenten hanteren en bovendien van verschillende kanten worden aangestuurd. Uit het onderzoek blijkt dat er wel goede wil is bij de uitvoerende organisaties, maar dat het Integraal Handhaven binnen de huidige structuur van de gemeentelijke handhavingsorganisatie onvoldoende vorm kan krijgen. Op dit moment wordt gewerkt aan een programma voor de herstructurering op het gebied van de handhaving in openbare ruimte. De noemer waaronder de professionalisering en optimalisering van het handhavingsbeleid plaatsvinden, is ‘Programmatisch handhaven’. De idee achter programmatische handhaving binnen de gemeente Amersfoort is dat de handhaving zich ontwikkelt van reactief naar proactief, planmatig en integraal. Programmatisch handhaven wordt binnen Amersfoort beschouwd als een cyclisch, democratisch, integraal en transparant proces. De werkgroep stelt de gezamenlijke handhavingsacties op aan de hand van een prioritering. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een risicomatrix. De wijze van prioriteren lijkt echter niet vast te staan en er wordt geen vast format voor het Uitvoeringsprogramma gebruikt. Er worden geen specifieke nalevingsniveaus geformuleerd of systematische evaluaties uitgevoerd. De beleidscyclus wordt in die zin niet rond gemaakt.

37

2. Hoe is het handhavingsbeleid brandveiligheid vormgegeven? De taken van de brandweer zijn onder te verdelen in pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. De handhavingstaken liggen bij de afdeling Veiligheid1. In totaal heeft de brandweer momenteel 2.5 fte voor handhaving van met name gebruiksvergunningen. In het kader van de omgevingsvergunning die in 2008 van kracht wordt en de regionalisering van de brandweer is ‘Integraal Handhaven’ een concept dat binnen de brandweer aandacht heeft. Op uitvoerend niveau wordt zoveel mogelijk binnen de huidige structuur van de handhavingsorganisatie samengewerkt en gezamenlijk inspecties uitgevoerd. De brandweer mist echter volgens eigen zeggen een centrale aansturing vanuit de gemeente. •

2a. Wat is het beleidsinstrumentarium voor handhaving van de brandveiligheid?

De handhavingsinstrumenten van de brandweer Amersfoort bestaan uit: De gebruiksvergunning Toezicht (regulier en thematisch) Het aanpakken van overtredingen middels bestuursrechtelijke (bestuursdwang, last onder dwangsom) en strafrechtelijke (procesverbaal/BOAs) instrumenten.

· · ·

•

2b. Op welke wijze is het handhavingsbeleid brandveiligheid uitgevoerd?

Op het inhoudelijk terrein van de brandveiligheid is besloten allereerst de achterstand in het afgeven van gebruiksvergunningen in te halen. Dit is in 2005 gerealiseerd. Daarnaast is gekeken welke doelgroepen ‘extra’ aandacht behoeven. De uitgaansgelegenheden en de instellingen voor ‘kwetsbare groepen’ hebben vervolgens in het beleid de hoogste prioriteit gekregen. Deze prioriteit is onder andere tot uiting gekomen in de thematische controles die vervolgens hebben plaatsgevonden. Zo is het controleren op ‘hottimes’ geïnitieerd, waarbij op druk bezochte tijdstippen wordt gecontroleerd. Voor de horeca betekent dit dat er tijdens uitgaansavonden wordt geïnspecteerd. Voor de detailhandel houdt dit in dat de brandweer tijdens koopavonden controles uitvoert. Naast de aandacht voor thematische controles heeft de brandweer extra mogelijkheden gekregen om op te treden tegen overtreders. In de Beleidsregels Brandveiligheid uit 2005 is vastgelegd dat de brandweer bij horeca en detailhandel direct, zonder tussenkomst van de gemeente een dwangsom kan opleggen. Hierin is ook vastgesteld dat BOA’s worden opgeleid om de brandweer meer slagkracht te geven. •

2e. Hoe wordt de uitvoering van het handhavingsbeleid brandveiligheid gecontroleerd door de gemeente?

De brandweer maakt sinds 2003 jaarverslagen in het kader van contractmanagement. In de jaarverslagen wordt gerapporteerd of de voorgenomen activiteiten ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Daarnaast bestaat het jaarverslag uit een financieel overzicht en financiële analyses. Naast de jaarverslagen stelt de brandweer sinds 2001 zogenaamde meerjarenplannen op waarin onder andere de visie van de brandweer voor de komende jaren en de bijbehorende activiteiten en financiële onderbouwingen worden beschreven. Het college van B&W stelt de plannen vast. ______________ 1

Brandweer Amersfoort; de motor achterveiligheid, november 2005.

38

•

2f. Welke doelstellingen zijn geformuleerd en wat is het gewenste nalevingsniveau?

De brandweer formuleert geen specifieke gewenste nalevingsniveaus. Naar eigen zeggen wordt er in principe naar 100% naleving gestreefd. De effecten van de handhaving worden niet structureel door de brandweer gemeten. Er wordt nagedacht over prioriteiten, handhavingsacties en de benodigde middelen. Er wordt echter niet systematisch gekeken wat de ‘feitelijke’ naleving is en aan de hand hiervan of men de juiste prioriteiten hanteert, de juiste instrumenten inzet en op welke punten het beleid moet worden bijgesteld. Het beleidsproces wordt in die zin dus niet afgemaakt. Wel wordt aan de hand van jaarrapportages bezien wat er precies is uitgevoerd en met welke middelen. Deze jaarrapportages zijn echter feitelijk van aard en geven geen totaalbeeld van de realisatie van de beleidsdoelstellingen. De brandweer zelf beoordeelt het beleid als effectief. Ten eerste is de achterstand in de gebruiksvergunningen ingelopen. Verder is aandacht besteed aan het instrumentarium en is het thematisch toezicht geïntroduceerd (o.a. op ‘hottimes’). Daarnaast merkt de brandweer dat er bij de ondernemers sprake is van goede wil en dat de naleving de afgelopen jaren beter is geworden. • •

2c. Hoe vaak zijn tekortkomingen in de naleving aangetroffen en wat was hun aard? 2d. Welke sancties zijn toegepast?

Op dit moment is de registratie van de brandweer niet geschikt om na te gaan wat de geconstateerde overtredingen en toegepaste maatregelen zijn, zodat er geen onderzoeksmatige analyses gemaakt kunnen worden. In de toekomst is dit wel mogelijk, omdat sinds mei 2005 het digitale BWT- registratiesysteem wordt gehanteerd waarin per adres de geschiedenis is op te vragen. Op dit moment is er dus nog geen inzicht in de hoeveelheid en aard van de geconstateerde overtredingen en de getroffen maatregelen. Volgens de respondenten bij de brandweer zijn voorkomende overtredingen het blokkeren van een nooduitgang of een kapotte noodverlichting. Volgens de brandweer is het inzetten van bestuursdwang of last onder dwangsom vaak niet nodig omdat de gebruiksvergunninghouders over het algemeen bereid zijn om mee te werken. 3. Wat is het feitelijk nalevingsniveau? • In hoeverre is de doelgroep bekend met de brandveiligheidsregels en in welke mate geeft men aan de regels na te leven? De naleving van de brandveiligheidsregels is volgens de respondenten goed. In totaal zegt ongeveer tweederde van hen dat er bij de laatste controle geen overtredingen zijn geconstateerd. Uit de analyse komt naar voren dat de naleving het best is onder de categorie ‘amusement’. Ook is de kennis van regels het best binnen deze categorie. Uit de analyse blijkt dat de ‘nalevers’ beter op de hoogte zijn van de brandveiligheidsregels dan de ‘overtreders’. Tevens blijkt dat de respondenten (nog) niet op de hoogte zijn van de overtredingen en bijbehorende maatregelen. De kans op controle wordt door de verschillende respondenten hoog ingeschat. De categorie ‘werknemers’ schat deze kans, overeenkomstig de controlefrequenties van ‘prevap’, het laagst in. De controlekans is in deze analyse echter niet van invloed op de naleving. Met andere woorden; het maakt voor het naleven van de regels niet uit of een instelling eens in de vier jaar of twee keer

39

per jaar wordt gecontroleerd. Dit is een opmerkelijke uitkomst. Men zou verwachten dat hoe hoger de kans op controle is, hoe beter er wordt nageleefd. In deze analyse komt dit verband niet naar voren. De meldingskans door derden blijkt wel van invloed op de naleving. Deze kans wordt echter door de vergunninghouders als klein ervaren. Verder zien we dat het imago van belang is voor de naleving (met name voor de organisaties en instellingen uit de categorieën ‘amusement’ en ‘kwetsbare groepen’). 5. Hoe is het Amersfoortse beleid in vergelijking met andere gemeenten? Om het handhavingsbeleid in Amersfoort en de resultaten hiervan in perspectief te plaatsen, hebben wij een korte benchmark uitgevoerd. Hiervoor zijn drie gemeenten geselecteerd van een vergelijkbare grootte als Amersfoort: Arnhem, Dordrecht en Leiden. Uit onze inventarisatie blijkt dat de gemeenten over het algemeen weinig van elkaar verschillen waar het gaat om het beleid en de organisatie rondom handhaving. De situatie in Amersfoort wijkt dus niet veel af van die zoals wij die hebben aangetroffen in de andere gemeenten.

5.2 Conclusies Wanneer wij terugkoppelen naar onze centrale vraagstelling, moeten we vaststellen dat harde uitspraken over de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid niet mogelijk zijn. Hiervoor ontbreekt het aan de benodigde gegevens over de ontwikkeling van het aantal overtredingen in de afgelopen periode. Wel kunnen we vaststellen, dat in de afgelopen periode een aantal voorwaarden zijn geschapen voor een doeltreffender handhavingsbeleid op het gebied van de brandveiligheid. Allereerst is de achterstand in de gebruiksvergunningen ingelopen. Dit is belangrijk omdat de vergunninghouders in het vergunningverleningsproces informatie is verschaft over de regels omtrent brandveiligheid. Deze kennis is een belangrijke voorwaarde voor de naleving, zo blijkt uit de enquête onder de gebruiksvergunninghouders. In de tweede plaats is een start gemaakt met een cyclische beleidsaanpak in de vorm van het ‘Programmatisch Handhaven’ en een integrale uitvoering. Ten derde is het toezicht en het instrumentarium van de brandweer aangescherpt. De verwachtingen van het geïntensiveerde beleid zijn positief. De brandweer verwacht hiermee meer slagkracht te krijgen. De enquête onder gebruiksvergunninghouders geeft aantal positieve bevindingen ten aanzien van het beleid en de naleving, maar laat ook zien dat bij eenderde van de gebruiksvergunninghouders bij de laatste controle één of meerdere overtredingen zijn vastgesteld. De rekenkamercommissie concludeert dat zowel de beleidsvorming als de organisatorische inbedding van de handhaving op het gebied van brandveiligheid nog te weinig systematisch zijn. De werkgroep heeft een start gemaakt met het ‘Programmatisch Handhaven’ en ‘Integraal Handhaven’, maar in de praktijk blijkt dat de brandweer nog onvoldoende centrale aansturing ervaart om hun handhavingstaken integraal uit te voeren. Bovendien is de personele basis voor ‘Integraal Handhaven’ momenteel dusdanig smal dat er gemakkelijk capaciteitsproblemen kunnen ontstaan. Er is wel sprake van een geïntensiveerde samenwerking, maar een echte inbedding van een integrale handhavingsaanpak in een planning- en controlcyclus is er nog niet.

40

Ook blijkt dat er, zowel bij de brandweer als binnen de werkgroep, weliswaar risico’s worden ingeschat en prioriteiten worden gesteld, maar dat er geen gewenst nalevingsniveau (of andere concrete doelstellingen) wordt geformuleerd. Tevens vinden geen systematische evaluaties plaats, waardoor niet wordt nagegaan welk nalevingsniveau is behaald en welke instrumenten moeten worden ingezet om dit niveau te verbeteren. Eventuele verbeterpunten worden niet gestructureerd geïnventariseerd. De beleidscyclus wordt met ander woorden nog niet rondgemaakt. De situatie in Amersfoort is daarmee vergelijkbaar met die in de benchmarkgemeenten. Samenvattend concluderen wij dat in de periode 2002-2005 voorwaarden zijn geschapen voor een meer doeltreffend beleid op het gebied van brandveiligheid, maar dat de beoogde integrale en programmatische aanpak in de praktijk nog niet ten volle wordt gerealiseerd.

5.3

Slotbeschouwing en aanbevelingen

Het onderzoek laat zien dat de afgelopen jaren door de gemeente Amersfoort een duidelijke stap voorwaarts is gezet om de handhaving op het gebied van brandveiligheid te versterken. Een belangrijke slag die is geslagen is het wegwerken van de achterstand in het verlenen van gebruiksvergunningen. Tegelijkertijd moet worden benadrukt dat het proces hiermee niet ten einde is. Uit het onderzoek blijkt dat met name op het gebied van de handhavingsorganisatie en het beleidsproces nog verbetering mogelijk en noodzakelijk is. De organisatie lijkt zich hiervan voldoende bewust, gegeven de ontwikkeling die inmiddels is ingezet om de handhavingstaken steviger te verankeren binnen de organisatiestructuur. De rekenkamercommissie is positief over het voornemen tot het oprichten van een handhavingsorganisatie en verwacht dat hiermee de beoogde integrale handhaving beter vorm zal krijgen. De conclusie dat de beleidscyclus op het gebied van brandveiligheid nog niet wordt rondgemaakt is niet nieuw; al eerder concludeerde het bureau Berenschot in 2004 hetzelfde in zijn onderzoek naar de brandweerorganisatie. Twee jaar later constateert de rekenkamercommissie opnieuw dat het nog teveel ontbreekt aan een systematische toetsing van de beleidseffecten en de terugkoppeling hiervan naar nieuw beleid. Door middel van de introductie van een nieuw registratiesysteem bij de brandweer denkt Amersfoort in de toekomst hierin verbetering te kunnen realiseren. De rekenkamercommissie stelt dat naleving van regels wordt bepaald door verschillende factoren. Deze zijn beschreven in handhavingsmodellen zoals ‘De tafel van 11’. Door deze factoren te beïnvloeden, kan de naleving worden bevorderd en wordt het beleid dus doeltreffender. Hoewel aan het handhavingsbeleid van de gemeente Amersfoort geen modellen ten grondslag liggen, blijkt dat het ingezette beleid op veel punten goed aansluit bij de best practices zoals die zijn beschreven in het praktijkgerichte handhavingsmodel ‘De tafel van 11’. Op enkele factoren waarvan bekend is dat deze de naleving beïnvloeden, zou het handhavingsbeleid nog beter kunnen inspelen, zoals de bekendheid van regels en sancties.

41

Deze beschouwingen brengen de rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen. Deze gelden voor het handhavingsbeleid van de gemeente in het algemeen en de handhaving op het gebied van de brandveiligheid in het bijzonder. 1.

Voer de lijn zoals ingezet met het concept ‘programmatisch handhaven’ systematisch door, en besteed daarbij ook aandacht aan effectmeting en verslaglegging.

2.

Formuleer op een heldere en realistische wijze wat integrale handhaving voor de Amersfoortse situatie moet inhouden. Gezien de diversiteit in de aard en omvang van de verschillende handhavingstaken ligt een gedifferentieerde aanpak voor de hand. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen: (a) (b) (c)

3.

handhavingstaken die passen binnen een integrale aanpak. handhavingstaken waarbij de integrale aanpak is gericht op signalering door de verschillende handhavingspartners voor elkaar handhavingstaken die gezien hun specialistische karakter niet in aanmerking komen voor een integrale aanpak

Zorg voor een spoedige oprichting van een integrale handhavingsorganisatie aansluitend op de beoogde integrale aanpak (zie 2). Deze handhavingsorganisatie moet niet alleen een antwoord bieden op de huidige problemen ten aanzien van de centrale aansturing van handhavingstaken binnen de gemeente, maar ook anticiperen op de omgevingsvergunning zoals die naar alle waarschijnlijkheid per 1 januari 2008 wordt ingevoerd. Dit betekent dus ook samenwerking met de regionale partners. Ten aanzien van de brandveiligheid is daarbij de voorgenomen gefaseerde ontwikkeling naar een brandweerregio relevant. Het is de taak van deze handhavingsorganisatie zorg te dragen voor een goede afstemming tussen beleid en uitvoering en alsdus te fungeren als spil in de plan – do – checkcyclus. Het ligt voor de hand bij de inrichting van de handhavingsorganisatie ook rekening te houden met de invoering van de bestuurlijke boete, hoewel nog niet exact bekend is in welke vorm en wanneer deze realiteit zal zijn.

4.

Maak bij de formulering van beleid gebruik van de best practices zoals die elders in het land zijn opgedaan en sluit zo veel mogelijk aan bij factoren waarvan bekend is dat deze de naleving bevorderen. Inspelen op het imago van gebruiksvergunninghouders is effectief, zo blijkt uit de enquête. Het idee dat leeft bij de Brandweer om te komen tot een vignet ‘veilig uitgaan’ verdient dan ook uitwerking1. Verder behoeven de volgende punten aandacht: • de onbekendheid bij de doelgroep van de mogelijke sancties bij niet-naleving • de beleving bij de doelgroep dat sanctiekans klein is • de beleving bij de doelgroep dat de meldingskans klein is

______________ 1

Zie hoofdstuk 3

42

5.

De recente aandacht in De Ronde1 voor de handhavingsorganisatie laat zien dat raadsleden belang hechten aan een gestructureerde aanpak van de handhavingstaken. De rekenkamercommissie beveelt dan ook aan de raad op hoofdlijnen te betrekken bij de vorming van de handhavingsorganisatie en de raad regelmatig te informeren over de voortgang die wordt geboekt met het handhavingsbeleid. Dit kan door middel van een handhavingsverslag of in een aparte paragraaf in het jaarverslag.

______________ 1

Tijdens De Ronde van 27 juni 2006 is het initiatiefvoorstel ‘Integraal bureau toezicht en handhaving’ (PvdA) aan de orde geweest.

43

Geraadpleegde bronnen Documenten Gemeentelijke stukken Programmatisch Handhaven; van reactie naar pro-actie (2001) Gemeente Amersfoort Integraal Handhavingsbeleid gemeente Amersfoort (2001) Gemeente Amersfoort, SOB/DO Regionaal Handhavingsprogramma Eemland 2005 (2004) Gemeente Amersfoort, SOB/SB/MI Bouwverordening Amersfoort (2005), Gemeente Amersfoort Uitvoeringsprogramma 2004 Handhaving (2004), Gemeente Amersfoort, SOB/DO Uitvoeringprogramma 2006 “Vergunning en handhaving Amersfoort” (2006), Gemeente Amersfoort, SOB/DO Beleidsregels brandveiligheid advisering bouwvergunningen, Gemeente Amersfoort Brandweerwet 1985 Beleidsregels Handhaving Brandveiligheid (2005), Gemeente Amersfoort, BRW/MO Brandbeveiligingsverordening 2005 (2005), Gemeente Amersfoort Bouwverordening Amersfoort (2005), Gemeente Amersfoort Verordening Brandveiligheid en Hulpverlening (2004), Gemeente Amersfoort Brandweer Brandweer Amersfoort, de motor achter veiligheid (2005), Brandweer Amersfoort Jaarverslag 2003, Brandweer Amersfoort Jaarverslag 2004, Brandweer Amersfoort Jaarverslag 2005, Brandweer Amersfoort Gemeente Amersfoort Brandweerbeleidsplan (2001), Adviesbureau van Dijke Brandweer Amersfoort; lokaal verankerd, regionaal versterkt: sturen op kwaliteit (2006), Twynstra Gudde Doorlichtingen op doelmatigheid en doeltreffendheid; onderdeel: Brandweer Gemeente Amersfoort (2004), Berenschot Brandweer Amersfoort; beleidsprogramma 2006-2010 ‘Lokaal verankerd, regionaal versterkt: sturen op kwaliteit. Andere documenten Handhaven en gedogen (2005), Tweede Kamer der Staten-Generaal Handhaven op niveau; leergang Programmatisch Handhaven (2003), Expertisecentrum Rechtshandhaving De ‘Tafel van elf’, een veelzijdig instrument (2004), Expertisecentrum Rechtshandhaving De omgevingsvergunning, Ministerie van VROM, www.vrom.nl Onderzoek lokale rekenkamers & Rekenkamercommissies (2004), NVRR Gebruiksvergunning blijft een stiefkindje, A. van der Eijk, Handhaving 2006 nr. 1 (2006) Brandveiligheid in de horeca; toepassing van kosten-batenanalyse op justitieel terrein, G. Suurmond; B. C. J. van Velthoven, Justitiële verkenningen, jrg. 29, nr. 9 (2003) Onderzoek veiligheid en gezondheid bij discotheken (2005), VROM inspectie

45

Geïnterviewden De heer K. Vonck, adviseur Openbare Orde en Veiligheid De heer J. van Gessel, hoofd handhaving De heer J. W. M. Kroes, directiesecretaris SOB De heer R. Frek, directeur Brandweer Amersfoort De heer M. Geleijnse, jurist De heer B. J. van Empelen, inspecteur veiligheid Brandweer Amersfoort De heer H. W. Jansen, coördinator gebruiksvergunningen Brandweer Amersfoort De heer H. Booij, hoofd veiligheid Brandweer Amersfoort De heer O. D. van der Steeg, technisch onderwijsassistent/ hoofd BHV, Farel College Mevrouw Akkermans, café de Koppelpoort Mevrouw M. E. Th. Rijntjes- van Giezen, juridisch medewerker, Dienst Bouwen en Wonen, Gemeente Leiden De heer G. J. Broekhuis, juridisch medewerker, Dienst Bouwen en Wonen, Gemeente Leiden Mevrouw A. van Vliet-Kuiper, burgemeester Amersfoort

mw. C. Baarschers, hoofd handhaving milieu Dienst Stadsbeheer gemeente Arnhem mw. T. van Wattum, projectleider Handhaving gemeente Dordrecht

46

Bijlage 1 Normenkader

47

48

Normenkader In het normenkader wordt onderscheid gemaakt tussen interne en externe criteria. Met behulp van de interne criteria toetsen we of het beleid daadwerkelijk is uitgevoerd zoals is bedoeld. De externe criteria gebruiken we om te kijken of, en op welke wijze, de gemeente prioriteiten stelt, de ‘juiste’ instrumenten worden ingezet en hoe de gemeente Amersfoort handhaaft in vergelijking met andere gemeenten. Onze meetlat is weergegeven in tabel 1 Tabel B.1

Normenkader

Beoordelingsaspecten Intern Beleidsuitvoering

Extern

Stellen van prioriteiten Bevordering naleving Handhaving in perspectief

criteria · Uitvoering conform eigen beleidsopzet van programmatisch hh: · cyclische beleidsaanpak · uitvoering volgens eigen planning (beleidsprestaties) · gerealiseerd nalevingsniveau (effecten) · Objectieve prioritering door gebruik van een risicomatrix of vergelijkbaar instrument · Inzet ‘juiste’ instrumenten door toepassing ‘Tafel van elf’ of een ander instrument Benchmark met vergelijkbare steden: · Arnhem · Dordrecht · Leiden

Toelichting op de meetlat Interne criteria: programmatisch handhaven Het uitgangspunt van het handhavingsbeleid van Amersfoort is programmatisch handhaven. De kern van programmatisch handhaven is dat men van tevoren risico’s inschat, prioriteiten stelt, bepaalt welke nalevingsniveaus men nastreeft en ook nagaat of dit lukt.1 In dit onderzoek toetsen wij de mate waarin de Amersfoortse handhavingspraktijk in overeenstemming met het eigen uitgangspunt van programmatisch handhaven en de uitwerking hiervan in uitvoeringsplannen. Externe criteria: prioriteiten Omdat er meestal niet genoeg capaciteit is om alle mogelijke handhavingstaken uit te voeren, dienen er prioriteiten gesteld te worden. Dit kan met behulp van een risicomatrix. De risicomatrix is een instrument dat is ontwikkeld op basis van praktijkervaringen. Het wordt door verschillende overheidsinstanties gebruikt om prioriteiten te stellen2. De risicomatrix inventariseert wat de gevolgen zijn als er niet wordt gehandhaafd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar de gevolgen voor: · fysieke veiligheid · sociale veiligheid · financieel economische schade · schade aan natuur en milieu · schade aan gezondheid · bestuurlijk imago ______________ 1 2

Algemene Rekenkamer (2005), Handhaven en gedogen. Den Haag. Risicomatrix, Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2003

49

De risicomatrix is een eenvoudig instrument dat helpt op objectieve wijze de juiste prioriteiten te formuleren voor de handhaving. In het onderzoek naar het handhavingsbeleid in Amersfoort kijken wij of bij het stellen van de prioriteiten gebruik is gemaakt van de risicomatrix of een vergelijkbaar instrument. Externe criteria: bevorderen naleving Het is het belangrijk te weten hoe de naleving van regels is en waarom er eventueel niet voldoende wordt nageleefd. Deze inzichten verschaffen aanknopingspunten voor het optimaliseren van het handhavingsbeleid. Hiertoe is een checklist ontwikkeld die inzicht verschaft in de mate van naleving van de wetgeving, ‘de Tafel van elf’1. Deze ‘Tafel van elf’ is opgebouwd uit elf dimensies die met elkaar de mate van naleving bepalen: 1. kennis van regels 2. kosten/baten 3. mate van acceptatie 4. normgetrouwheid groep 5. niet-overheidscontrole (maatschappelijke controle) 6. meldingskans 7. controlekans 8. detectiekans 9. selectiviteit van controles (juist niet-nalevers hebben grotere controlekans) 10. sanctiekans 11. sanctie-ernst De ‘Tafel van elf’ levert aangrijpingspunten voor zowel het bepalen als de evaluatie van het beleid. In het onderzoek beoordelen we aan de hand van de ‘Tafel van elf’ in hoeverre de gemeente Amersfoort de juiste instrumenten in zet en optimaal gebruik maakt van de mogelijkheden om de naleving van regelgeving te bevorderen. Externe criteria: handhavingsperspectief Om het handhavingsbeleid en de uitvoering op het gebied van brandveiligheid van de gemeente Amersfoort in perspectief te plaatsen, vergelijken we dit met het beleid en de uitvoering in drie gemeenten van vergelijkbare omvang als Amersfoort, te weten: Leiden, Arnhem en Dordrecht. In deze vergelijking gaan wij na wat de sterke en zwakke onderdelen zijn van de Amersfoortse praktijk ten opzichte van andere gemeenten.

______________ 1

De Tafel van Elf is in 1994 opgesteld door mr. dr. D. Ruimschotel in samenwerking en in opdracht van het ministerie van Justitie. Nadien is de Tafel van Elf verder ontwikkeld en verbeterd.

50

Bijlage 2 Vragenlijst

51

52

Vragenlijst: Handhavingsbeleid brandveiligheid in Amersfoort Screening Goedemorgen/middag/avond, u spreekt met …van Research voor Beleid. Kan ik spreken met iemand die verantwoordelijk is voor de brandveiligheid van het gebouw? (eventueel: “dit is vaak de Facility Manager/hoofd facilitaire zaken” of “iemand die verantwoordelijk is voor de gebruiksvergunning van het gebouw”) Goedemorgen/middag/avond, u spreekt met …van Research voor Beleid. In opdracht van de gemeentelijke rekenkamer doen wij een onderzoek naar de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid van de Gemeente Amersfoort. Het onderzoek richt zich op de handhaving van de brandveiligheid van openbare gebouwen. Mogen we u wat vragen stellen over uw bedrijf of instelling en de manier van handhaven door de gemeente? De informatie die u geeft wordt anoniem verwerkt en is niet naar uw bedrijf herleidbaar. Het afnemen van de vragenlijst duurt ongeveer 15 minuten.

· ·

Ja

 ga naar vragenlijst

Nee  Jammer, mogen we u toch een paar korte vragen stellen? Ja  vraag 31 en 30 (deze volgorde) en vragen weigering Nee  vragen weigering

Achtergrond Ik ga u eerst wat algemene vragen stellen over uw bedrijf of instelling

1.

Wat is uw functie binnen het bedrijf/instelling? 1
eigenaar/directeur 2
bedrijfsleider/locatiemanager 3
hoofd facilitaire zaken 4
anders, namelijk………………………………………………………………………………….

2.

Wat voor functie heeft het gebouw? 1
woongebouw 2
logiesgebouw (bijv. hotel) 3
onderwijsinstelling (ook kinderdagverblijf) 4
zorginstelling 5
kantoor 6
fabriek of opslagruimte 7
amusement (bioscoop, museum, theater, schouwburg, buurthuis, wijkcentrum, tentoonstellingsgebouw, bibliotheek) 8
horeca 9
sportgebouw (sporthal, stadion, zwembad) 10
winkelgebouw 11
religie (gebedshuis) 12
station, markt, tijdelijk gebouw 13
anders, namelijk………………………………………………………………………………….

B3155/3 maart 2006

53

3.

Hoeveel personen mogen maximaal in het gebouw aanwezig zijn? 1
0 - 50 2
51 - 100 3
101 - 250 4
251 - 500 5
501 - 1000 6
meer dan 1000 -5
weet niet

4.

Hoe oud is het gebouw waar uw bedrijf of instelling is gevestigd? 1
0 - 2 jaar 2
3 - 10 jaar 3
11 - 50 jaar 4
meer dan 50 jaar -5
weet niet

5. Wanneer is de gebruiksvergunning afgegeven? 1
2006 2
2005 3
2004 4
2003 5
2002 6
2001 7
2000 8
voor 2000 9
ik heb geen gebruiksvergunning -5
weet niet

Tafel van elf De volgende vragen gaan over het handhaven van de brandveiligheid door de gemeente. De vragen zijn nadrukkelijk NIET bedoeld om uw naleving te controleren. Het gaat er om het beleid van de gemeente te evalueren. Met behulp van deze vragen kunnen we achterhalen op welke punten het beleid geoptimaliseerd kan worden.

6.

Hoe goed kent u de eisen die de gemeente Amersfoort stelt in het kader van brandveiligheid van openbare gebouwen? 1
zeer goed 2
goed 3
niet goed, niet slecht (de grote lijnen) 4
slecht  ga naar vraag 10 5
zeer slecht  ga naar vraag 10

7.

Hoe duidelijk vindt u de brandveiligheidsregels?
zeer duidelijk 2
duidelijk 3
onduidelijk 4
zeer onduidelijk 1

8.

Vindt u de brandveiligheidsregels naleefbaar?
ja  ga naar vraag 10 2
gedeeltelijk 3
nee 1

54

9.

Waarom vindt u de regels niet of deels niet naleefbaar? …………………………………………………………………………………………………………

10. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens bent met onderstaande stellingen: “Het naleven van de brandveiligheidseisen is kostbaar” 1
helemaal mee eens 2
mee eens 3
neutraal 4
mee oneens 5
helemaal mee oneens “Het naleven van de brandveiligheideisen is goed voor ons imago” 1
helemaal mee eens 2
mee eens 3
neutraal 4
mee oneens 5
helemaal mee oneens “Het is belangrijk dat de gemeente Amersfoort streng toeziet op de brandveiligheid van openbare gebouwen” 1
helemaal mee eens 2
mee eens 3
neutraal 4
mee oneens 5
helemaal mee oneens “Het naleven van de brandveiligheidseisen heeft in mijn organisatie hoge prioriteit” 1
helemaal mee eens 2
mee eens 3
neutraal 4
mee oneens 5
helemaal mee oneens “De brandveiligheidseisen voor openbare gebouwen die door de gemeente Amersfoort gesteld worden zijn acceptabel” 1
helemaal mee eens  ga naar vraag 12 2
mee eens  ga naar vraag 12 3
mee oneens 6
neutraal 7
helemaal mee oneens -5
weet niet  ga naar vraag 12 11. Waarom vindt u de brandveiligheidseisen die de gemeente Amersfoort stelt niet acceptabel? Meerdere antwoorden mogelijk 1
te veel regels 2
regels zijn te gedetailleerd 3
regels zijn onduidelijk 4
regels zijn tegenstrijdig 5
anders, namelijk………………………………………………………………………….. 12. Hoe beoordeelt u de deskundigheid van de inspecteurs van de brandweer? 1
goed 2
voldoende 3
onvoldoende 4
slecht 5
ik heb hier geen ervaring mee

55

13. Gesteld dat u een overtreding van de brandveiligheidseisen heeft begaan, wat is volgens u de kans dat iemand, bijvoorbeeld een bezoeker, de overtreding meldt aan de betreffende overheidsinstantie? 1
zeer groot 2
groot 3
klein 4
zeer klein 14. Hoe groot schat u de kans dat de brandweer inspecteurs langs stuurt om uw bedrijf of instelling te controleren op naleving van de brandveiligheidseisen? 1
zeer groot 2
groot 3
klein 4
zeer klein 15. Gesteld dat u een overtreding van de brandveiligheidseisen heeft begaan, denkt u dat de overtreding bij controle ook daadwerkelijk opgemerkt wordt? 1
ja, zeker wel 2
ja, waarschijnlijk wel 3
nee, waarschijnlijk niet 4
nee, zeker niet -5
weet niet/geen mening 16. Zijn overtredingen van brandveiligheidseisen volgens u over het algemeen makkelijk te bewijzen door de inspecteurs? 1
zeer makkelijk 2
makkelijk 3
moeilijk 4
zeer moeilijk 17. Heeft u het idee dat de brandweer de juiste selectie maakt tussen de bedrijven, zodat vooral de bedrijven worden gecontroleerd waar daadwerkelijk overtredingen plaatsvinden? 1
ja 2
nee -5
weet niet De brandweer en gemeente kunnen een aantal sancties toepassen indien een overtreding van de brandveiligheidseisen wordt geconstateerd. Dit zijn:

· · ·

Bestuursdwang, waarbij de overtreding door de gemeente ongedaan gemaakt wordt op kosten van de overtreder. Dwangsom, waarbij de overtreder de overtreding ongedaan moet maken en een dwangsom moet betalen indien hij dit niet doet Strafrechtelijke maatregelen waarbij een procesverbaal wordt opgemaakt in samenwerking met de politie.

Daarnaast kunnen zij een vergunning intrekken en een pand geheel of gedeeltelijk sluiten.

18. Gesteld dat u een overtreding heeft begaan, denkt u dat na constatering van de overtreding, u een sanctie krijgt opgelegd? 1
ja 2
nee -5
weet niet 19. Is bij u bekend welke sanctie bij welke overtreding hoort? 1
ja 2
min of meer 3
nee

56

20. Wat vindt u over het algemeen van de zwaarte van de sanctiemaatregelen? 1
ik vind de sancties over het algemeen te zwaar 2
ik vind de sancties over het algemeen passend 3
ik vind de sancties over het algemeen te licht -5
weet niet 21. Hoe nadelig zou u het vinden als openbaar bekend wordt dat uw bedrijf of instelling een sanctie heeft gekregen voor het niet naleven van de brandveiligheidseisen? 1
zeer nadelig 2
nadelig 3
nauwelijks nadelig 4
niet nadelig

Eigen naleving De volgende vragen gaan over de situatie van uw eigen bedrijf of instelling. Nogmaals willen we benadrukken dat de vragen anoniem worden verwerkt en de gegevens slechts dienen om de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid van de gemeente te bepalen.

22. Hoe groot acht u het risico op brandgevaar in uw bedrijf of instelling? 1
zeer groot 2
groot 3
gemiddeld 4
klein 5
zeer klein 23. Is uw bedrijf/instelling in de periode 2002-2005 wel eens door inspecteurs van de brandweer gecontroleerd op brandveiligheid? 1
ja 2
nee  ga naar vraag 25 -5
weet niet 24. Hoe vaak is uw bedrijf of instelling in de periode 2002 t/m 2005 door inspecteurs van de brandweer gecontroleerd? 1
1 keer 2
2 keer 3
3 keer 4
4 keer 5
meer dan 4 keer -5
weet niet 25. Wanneer bent u voor het laatst gecontroleerd? 1
in 2006 2
in 2005 3
in 2004 4
in 2003 5
in 2002 6
voor 2002 7
nog nooit  ga naar vraag 29 -5
weet niet

57

26. Zijn tijdens de laatste controle één of meerdere overtredingen geconstateerd? 1
ja, 1 overtreding 2
ja, meerdere overtredingen 3
nee  ga naar vraag 29 27. Waar had deze overtreding / hadden deze overtredingen betrekking op? Meerdere antwoorden mogelijk 1
uitgangen en vluchtwegen 2
stoffering en versiering 3
installaties (verwarming, kookdoeleinden) 4
verlichting 5
blusinstallatie en blusmiddelen 6
verbod voor roken en open vuur 7
opstellingsplannen (o.a. opstelling zitplaatsen) 8
afval 9
periodieke controle aan brandhaspels, telefooninstallaties, sluitingsmechanismen en dergelijke 10
rook- en warmteafvoer 11
brandweerlift 12
brandmeldinstallatie of alarminstallatie 13
brandweeringang 14
vluchtdeuren 15
flessengasinstallatie 16
overdrukinstallatie 17
luchtbehandelinginstallatie 18
register 19
anders, namelijk……………………………………………………………………………… 28. Wat was het gevolg van deze overtreding? Meerdere antwoorden mogelijk 1
een waarschuwing 2
bestuursdwang (het ongedaan maken van de overtreding) 3
een dwangsom (het opgelegd krijgen van een bedrag dat verbeurd wordt voor het niet herstellen of opheffen van de overtreding) 4
procesverbaal 5
beperkt gebruik of (gedeeltelijke) sluiting 6
de constatering had geen gevolgen 7
anders, namelijk…………………………………………………………………………… -5
weet niet 29. Hoe beoordeelt u over het algemeen de naleving van de brandveiligheidseisen van andere bedrijven of instellingen in uw sector? 1
zeer goed 2
goed 3
niet goed/niet slecht 4
slecht 5
zeer slecht 30. Hoe beoordeelt u over het algemeen uw eigen naleving van de brandveiligheidseisen? 1
zeer goed 2
goed 3
matig 4
slecht 8
zeer slecht

58

31. Wat is volgens u de belangrijkste reden van eigenaren en beheerders van openbare gebouwen voor het (gedeeltelijk) niet naleven van de regels voor brandveiligheid? …………………………………………………………………………………………………………. 32. Stel dat u vandaag gecontroleerd zou worden door inspecteurs van de brandweer, zouden zij een overtreding van de brandveiligheidseisen aantreffen? 1
ja, één 2
ja, meerdere 3
nee, geen een  ga door naar vraag 35 4
ik ken de brandveiligheidregels onvoldoende om deze vraag te beantwoorden  ga door naar vraag 35 33. Waar heeft deze overtreding / hebben deze overtredingen betrekking op? Meerdere antwoorden mogelijk 1
uitgangen en vluchtwegen 2
stoffering en versiering 3
installaties (verwarming, kookdoeleinden) 4
verlichting 5
blusinstallatie en blusmiddelen 6
verbod voor roken en open vuur 7
opstellingsplannen (o.a. opstelling zitplaatsen) 8
afval 9
periodieke controle aan brandhaspels, telefooninstallaties, sluitingsmechanismen en dergelijke 10
rook- en warmteafvoer 11
brandweerlift 12
brandmeldinstallatie of alarminstallatie 13
brandweeringang 14
vluchtdeuren 15
flessengasinstallatie 16
overdrukinstallatie 17
luchtbehandelinginstallatie 18
register 19
anders, namelijk………………………………………………………………………………… 34. Wat is de reden voor de overtreding(en)? …………………………………………………………………………………………………………… 35. Hoe moeilijk vindt u het om het geheel aan brandveiligheidregels na te leven in uw bedrijf of instelling? 1
zeer moeilijk 2
moeilijk 3
neutraal  einde vragenlijst 4
makkelijk  einde vragenlijst 5
zeer makkelijk  einde vragenlijst

36. Wat is hiervoor de belangrijkste reden? ………..…………………………………………………………………………………………………

EINDE VRAGENLIJST HARTELIJK DANK VOOR UW MEDEWERKING EN NOG EEN FIJNE DAG

59

60

Bijlage 3 Rechte tellingen

61

62

Rechte tellingen 1. Wat is uw functie binnen het bedrijf/instelling?

Eigenaar/directeur Bedrijfsleider/locatiemanager Hoofd facilitaire zaken Beheerder Management Stafmedewerker Secretarieel/administratief Overig Totaal

N= 230

% 27% 14% 13% 6% 13% 22% 2% 3% 100%

N= 230

% 5% 1% 23% 4% 22% 8% 8% 13% 2% 9% 6% 100%

N= 230

% 10% 13% 23% 15% 7% 2% 31% 100%

N= 230

% 3% 23% 44% 25% 5% 100%

2. Wat voor functie heeft het gebouw?

Woongebouw Logiesgebouw (bijv. Hotel) Onderwijsinstelling (ook kinderdagverblijf) Zorginstelling Kantoor Fabriek of opslagruimte Amusement (bioscoop, museum, theater, schouwburg, buurthuis, Horeca Sportgebouw (sporthal, stadion, zwembad) Winkelgebouw Religie (gebedshuis) Totaal

3. Hoeveel personen mogen volgens de wet maximaal in het gebouw aanwezig zijn?

0 – 50 51 – 100 101 – 250 251 – 500 501 – 1000 Meer dan 1000 Weet niet/geen mening Totaal

4. Hoe oud is het gebouw waar uw bedrijf of instelling is gevestigd?

0 - 2 jaar 3 - 10 jaar 11 - 50 jaar Meer dan 50 jaar Weet niet/geen mening Totaal

63

5. Wanneer is de gebruiksvergunning afgegeven?

2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 voor 2000 Ik heb geen gebruiksvergunning Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 3% 23% 16% 9% 9% 5% 4% 10% 1% 20% 100%

6. Hoe goed kent u de eisen die de gemeente Amersfoort stelt in het kader van brandveiligheid van openbare gebouwen?

Zeer goed Goed Niet goed, niet slecht (de grote lijnen) Slecht Zeer slecht Totaal

N= 230

% 13% 47% 28% 8% 5% 100%

N= 200

% 11% 71% 14% 1% 2% 100%

N= 200

% 70% 26% 3% 2% 100%

N= 59

% 27% 15% 12% 22% 22% 2% 100%

7. Hoe duidelijk vindt u de brandveiligheidsregels?

Zeer duidelijk Duidelijk Onduidelijk Zeer onduidelijk Weet niet/geen mening Totaal

8. Vindt u de brandveiligheidsregels naleefbaar?

Ja Gedeeltelijk Nee Weet niet/geen mening Totaal

9. Waarom vindt u de regels niet of deels niet naleefbaar?

Regels zijn tegenstrijdig Regels zijn overdreven (niet reeël) Regels veranderen vaak Regels botsten met de praktijk Overig Weet niet/geen mening Totaal

64

10. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: Het naleven van de brandveiligheidseisen is kostbaar

Helemaal mee eens Mee eens Neutraal Mee oneens Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 15% 58% 4% 21% 3% 100%

10. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: Het naleven van de brandveiligheideisen is goed voor ons imago

Helemaal mee eens Mee eens Neutraal Mee oneens Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 9% 70% 3% 16% 1% 100%

10. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: Het is belangrijk dat de gemeente Amersfoort streng toeziet op de brandveiligheid van openbare gebouwen

Helemaal mee eens Mee eens Neutraal Mee oneens Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 18% 76% 2% 3% 0% 100%

10. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: Het naleven van de brandveiligheidseisen heeft in mijn organisatie hoge prioriteit

Helemaal mee eens Mee eens Neutraal Mee oneens Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 14% 73% 4% 8% 0% 100%

10. Kunt u aangeven in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: De brandveiligheidseisen voor openbare gebouwen die door de gemeente Amersfoort gesteld worden zijn acceptabel

Helemaal mee eens Mee eens Neutraal Mee oneens Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 5% 73% 6% 7% 9% 100%

65

11. Waarom vindt u de brandveiligheidseisen die de gemeente Amersfoort stelt niet acceptabel? Meerdere antwoorden mogelijk

Te veel regels Regels zijn te gedetailleerd Regels zijn onduidelijk Regels zijn tegenstrijdig Anders, namelijk Totaal

N= 17

% 18% 29% 6% 24% 76% 100%

N= 230

% 61% 24% 3% 2% 11% 100%

Gepercenteerd op aantal respondenten

12. Hoe beoordeelt u de deskundigheid van de inspecteurs van de brandweer?

Goed Voldoende Onvoldoende Slecht Ik heb hier geen ervaring mee Totaal

13. Gesteld dat u een overtreding van de brandveiligheidseisen heeft begaan, wat is volgens u de kans dat iemand, bijvoorbeeld een bezoeker, de overtreding meldt aan de betreffende overheidsinstantie?

Zeer groot Groot Klein Zeer klein Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 1% 8% 38% 48% 3% 100%

14. Hoe groot schat u de kans dat de brandweer inspecteurs langs stuurt om uw bedrijf of instelling te controleren op naleving van de brandveiligheidseisen?

Zeer groot Groot Klein Zeer klein Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 24% 47% 23% 2% 3% 100%

15. Stel dat u niet aan alle brandveiligheideisen voldoet, denkt u dan dat de overtreding bij controle ook daadwerkelijk opgemerkt wordt?

Ja, zeker wel Ja, waarschijnlijk wel Nee, waarschijnlijk niet Nee, zeker niet Weet niet/geen mening Totaal

66

N= 230

% 54% 40% 4% 0% 1% 100%

16. Zijn overtredingen van brandveiligheidseisen volgens u over het algemeen makkelijk te bewijzen door de inspecteurs?

Zeer makkelijk Makkelijk Moeilijk Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 7% 77% 9% 7% 100%

17. Heeft u het idee dat de brandweer de juiste selectie maakt tussen de bedrijven, zodat vooral de bedrijven worden gecontroleerd waar daadwerkelijk overtredingen plaatsvinden?

Ja Nee Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 24% 16% 60% 100%

18. Gesteld dat u een overtreding heeft begaan, denkt u dat na constatering van de overtreding, u een sanctie krijgt opgelegd?

Ja Nee Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 43% 54% 3% 100%

N= 230

% 8% 14% 78% 100%

N= 230

% 9% 26% 1% 64% 100%

19. Is bij u bekend welke sanctie bij welke overtreding hoort?

Ja Min of meer Nee Totaal

20. Wat vindt u over het algemeen van de zwaarte van de sanctiemaatregelen?

Ik vind de sancties over het algemeen te zwaar Ik vind de sancties over het algemeen passend Ik vind de sancties over het algemeen te licht Weet niet/geen mening Totaal

21. Hoe nadelig zou u het vinden als openbaar bekend wordt dat uw bedrijf of instelling een sanctie heeft gekregen voor het niet naleven van de brandveiligheidseisen?

Zeer nadelig Nadelig Nauwelijks nadelig Niet nadelig Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 44% 39% 11% 3% 3% 100%

67

22. Hoe groot acht u het risico op brandgevaar in uw bedrijf of instelling?

Zeer groot Groot Gemiddeld Klein Zeer klein Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 1% 4% 15% 39% 41% 0% 100%

23. Is uw bedrijf/instelling in de periode 2002-2006 wel eens door inspecteurs van de brandweer gecontroleerd op brandveiligheid?

Ja Nee Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 95% 1% 4% 100%

24. Hoe vaak is uw bedrijf of instelling in de periode 2002 t/m 2006 door inspecteurs van de brandweer gecontroleerd?

1 keer 2 keer 3 keer 4 keer Meer dan 4 keer Weet niet/geen mening Totaal

N= 218

% 18% 25% 13% 22% 16% 7% 100%

N= 230

% 16% 56% 15% 5% 1% 0% 7% 100%

N= 229

% 16% 16% 61% 7% 100%

25. Wanneer bent u voor het laatst gecontroleerd?

in 2006 in 2005 in 2004 in 2003 in 2002 Nog nooit Weet niet/geen mening Totaal

26. Zijn tijdens de laatste controle één of meerdere overtredingen geconstateerd?

Ja, 1 overtreding Ja, meerdere overtredingen Nee Weet niet/geen mening Totaal

68

27. Waar had deze overtreding / hadden deze overtredingen betrekking op? Meerdere antwoorden mogelijk

Uitgangen en vluchtwegen Stoffering en versiering Installaties (verwarming, kookdoeleinden) Verlichting Blusinstallatie en blusmiddelen Verbod voor roken en open vuur Afval Periodieke controle aan brandhaspels, telefooninstallaties, Brandmeldinstallatie of alarminstallatie Vluchtdeuren Luchtbehandelinginstallatie Overig Weet niet/geen mening Totaal

N= 74

% 43% 4% 4% 27% 12% 1% 1% 4% 9% 19% 1% 14% 1% 100%

N= 74

% 57% 1% 40% 5% 1% 100%

Gepercenteerd op aantal respondenten

28. Wat was het gevolg van deze overtreding? Meerdere antwoorden mogelijk

Een waarschuwing (verhelpen van overtreding binnen bepaalde Bestuursdwang (het ongedaan maken van de overtreding) De constatering had geen gevolgen Overig Weet niet/geen mening Totaal Gepercenteerd op aantal respondenten

29. Hoe beoordeelt u over het algemeen de naleving van de brandveiligheidseisen van andere bedrijven of instellingen in uw sector?

Zeer goed Goed Niet goed/niet slecht Slecht Zeer slecht Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 5% 39% 3% 7% 0% 47% 100%

N= 230

% 26% 70% 3% 0% 1% 100%

30. Hoe beoordeelt u over het algemeen uw eigen naleving van de brandveiligheidseisen?

Zeer goed Goed Matig Slecht Weet niet/geen mening Totaal

69

31. Wat is volgens u de belangrijkste reden van eigenaren en beheerders van openbare gebouwen voor het (gedeeltelijk) niet naleven van de regels voor brandveiligheid?

Kosten Nonchalance Regels niet naleefbaar Onwetendheid (onbekendheid regels) Anders Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 48% 25% 9% 10% 3% 6% 100%

32. Stel dat u vandaag gecontroleerd zou worden door inspecteurs van de brandweer, zouden zij een overtreding van de brandveiligheidseisen aantreffen?

Ja, één Ja, meerdere Nee, geen een Ik ken de brandveiligheidregels onvoldoende om deze vraag te Weet niet/geen mening Totaal

N= 230

% 13% 6% 79% 0% 2% 100%

33. Waar heeft deze overtreding / hebben deze overtredingen betrekking op? Meerdere antwoorden mogelijk

Uitgangen en vluchtwegen Verlichting Blusinstallatie en blusmiddelen Brandmeldinstallatie of alarminstallatie Vluchtdeuren Overig Weet niet/geen mening Totaal

N= 46

% 40% 16% 11% 2% 18% 8% 10% 100%

N= 40

% 34% 7% 16% 43% 100%

Gepercenteerd op aantal respondenten

34. Wat is de reden voor de overtreding(en)?

Nonchalance Onwetendheid Regel niet goed naleefbaar Anders Totaal

35. Hoe moeilijk vindt u het om het geheel aan brandveiligheidregels na te leven in uw bedrijf of instelling?

Zeer moeilijk Moeilijk Neutraal Makkelijk Zeer makkelijk Weet niet/geen mening Totaal

70

N= 230

% 3% 23% 9% 62% 3% 0% 100%

36. Wat is hiervoor de belangrijkste reden?

Regels botsen met de praktijk Te veel en/of onduidelijke regels Wijzigingen en/of aanvullingen in de regelgeving Kosten / tijdgebrek Nonchalance (geen prioriteit) Onvoldoende zicht op naleving Anders Totaal

N= 59

% 19% 15% 17% 13% 13% 13% 10% 100%

71

72

Bijlage 4 Responsverantwoording

73

74

Responsverantwoording AFGEROND BESTAND A1. Interview compleet

In % 230

51,1

7 Gesprek afgebroken

0

0,0

2 Voldoet niet aan criteria

0

0,0

230

51,1

401 Tegen enquêtes in het algemeen

0

0,0

402 Tegen commerciele enquêtes

0

0,0

403 Tegen deze enquête

0

0,0

404 Tegen telefonische enquêtes

0

0,0

405 Geen tijd/geen zin

0

0,0

406 Anderen bij resp. mogen niets horen

0

0,0

407 Persoonlijke redenen

0

0,0

408 Taboe-onderwerp

0

0,0

409 Hoorn wordt erop gegooid

0

0,0

410 Agressieve weigering (schelden)

0

0,0

411 Geen specifieke reden gegeven

0

0,0

412 Niet eens met bekend zijn NAWT

0

0,0

413 Iemand anders weigert voor resp.

0

0,0

496 Andere reden weigering

0

0,0

21

100,0

21

4,7

A2. Overige interviews

Met resultaat A3. Weigering

4 weigerlijst

Weigering A4. Onbruikbaar 101 Is een geheim nummer

0

0,0

102 Tri-toon

4

11,1

104 Naam correspondeert niet met awt

8

22,2

105 Respondent onbekend

1

2,8

106 Respondent is verhuisd

1

2,8

107 Betreft telefoonnr van bedrijf/huishouden

0

0,0

27

65,9

302 Niet meer werkzaam

2

5,6

108 Respondent overleden

0

0,0

43

9,1

201 Turks

0

0,0

202 Marokkaans

0

0,0

203 Duits

0

0,0

204 Engels

0

0,0

205 Frans

0

0,0

206 Spaans

0

0,0

296 Andere taal

0

0,0

299 Onbekende taal

0

0,0

Taalproblemen

0

0,0

00 Maximaal benaderd

0

0,0

11 In gesprek

0

0,0

12 Geen gehoor

0

0,0

16 Antwoordapparaat

0

0,0

103 Fax

0

0,0

301 Op vakantie

0

0,0

156

98,7

399 Onbekend

0

0,0

99 Andere reden onbereikbaar

0

0,0

156 450

34,7 100,0

0 0

0,0 0,0

0 450

0,0 100,0

196 Andere reden onbruikbaar

Onbruikbaar A5 Taalproblemen

A6 Onbereikbaar

303 Niet aanwezig tijdens onderzoeksperiode

Onbereikbaar Totaal Afgerond Bestand GEDEACTIVEERD Niet meer nodig na quotering Inactief WERKVOORRAAD Werkvoorraad Totaal

75

76