13 OKTOBER 2013
Handelen in de geest van wens en wet Stand van zaken en ontwikkelingen rond de gemeenschappelijke regeling en dualisme Mogelijkheden ogelijkheden voor de GR Drechtsteden om de griffier door het AB te laten benoemen
PROF OF. DOUWE JAN ELZINGA MR. FRANK DE VRIES MR. DRS. JAN R. LUNSING
H Handelen in de geest van wens en wet Inhoud 1
Samenwerking Drechtsteden
3
2
Verhoudingen in GR Drechtsteden
3
3
2.1
Trends in regelgeving
3
2.2
Maatschappelijke trends trend
4
2.3
Bestuurlijke sensitiviteit
4
Handelen in de geest van
5
Gebruikte afkortingen
6
-2-
H Handelen in de geest van wens en wet
1
Samenwerking Drechtsteden teden De gemeenschappelijke regeling (GR) Drechtsteden bestaat sinds 2006. De zes gemeenten Ablasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido Hendrik Ido Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht zijn aangesloten bij deze gemeenschappelijke regeling. De zes betrokken gemeenten kennen kennen een inmiddels niet meer weg te denken samenwerking. Inhoudelijk werken de gemeenten samen op een aantal beleidsterreinen. Er is tevens een aantal uitvoeringsdiensten in het leven geroepen met een gezamenlijk niet geringe omvang van om en nabij 1100 fte (2013). Er is onder meer een gemeenschappelijk stafbureau (BDS), Ingenieursbureau (IBD), Onderzoekscentrum (OCD), Servicecenter (SCD), Belastingdienst (GBD) en Sociale Dienst (SDD). In 2013 is men begonnen de samenwerking te herijken. Dit proces nadert voltooiing voltooiing en verloopt langs de op 7 januari 2013 verschenen hoofdnotitie Samenwerking en Toekomst Drechtsteden.. De herijking lijkt vooral inhoudelijk van aard. Procedurele aspecten lijken geen rol te spelen.
2
Verhoudingen in GR Drechtsteden De regeling kent een Algemeen Bestuur (Drechtraad, AB) en een Dagelijks Bestuur (Drechtstedenbestuur, DB), een voorzitter en een secretaris. Er is ook een griffiersfunctie die wordt ingevuld door een griffier van een van de deelnemende gemeenten, in samenwerking met de andere ere griffiers. De griffiersfunctie is juridisch geformaliseerd door in een mandaatbesluit de taken en bevoegdheden van de secretaris ten aanzien van de ondersteuning van het AB, te mandateren aan de griffier. De griffier is daarmee in juridische zin een medewerker m van de secretaris, maar wordt feitelijk aangestuurd door het AB. De relatie tussen het AB en het DB van de GR Drechtsteden is op duale leest geschoeid door middel van een delegatiebesluit waarin alle bevoegdheden die in artikel 160 Gemeentewet aan n het college zijn toegekend bij de GR Drechtsteden aan het DB zijn gedelegeerd. Het AB bestaat uit raadsleden en collegeleden van de deelnemers. De collegeleden zijn allemaal benoemd in het DB en treden niet op in het AB. Men acteert op bestuurlijk niveau als ware het een gemeenteraad en een college. In lijn hiermee is er een scheiding van bevoegdheden tussen AB en DB. Nu wil het AB een volgende stap zetten. Het AB wil een eigen en zelfstandig opererende regiogriffie met een eigen griffier. Hiermee neemt ze afstand van de praktijk om gebruik te maken van een gemeentegriffier die 'het erbij doet' of, wat maar al te vaak het geval is, een AB die zich laat bijstaan door de secretaris van de gemeenschappelijke regeling. Die nieuwe griffie zou rechtstreeks aangestuurd estuurd moeten worden door het AB, op dezelfde wijze als bij een gemeente.
2.1 Trends in regelgeving In april van dit jaar verscheen de verwachte ontwerpregeling tot wijziging van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr). De wijziging was al bij de introductie introduct van het -3-
H Handelen in de geest van wens en wet dualistische model op gemeentelijk niveau aangekondigd, maar tot op heden uitgebleven. De ontwerp-regeling regeling (Kamerstukken II nr. 33597) kent twee centrale motieven. Dat is in de eerste plaats een zekere mate van dualisering van de verhoudingen binnen binnen gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast voorziet de ontwerp-regeling ontwerp regeling in een uitdrukkelijke(r) basis voor de uitvoeringsdiensten die de afgelopen jaren zijn verschenen en zullen verschijnen. De ontwerp-regeling regeling gaat uit van een strikte scheiding in personele zin tussen regelingen waarbij raadsbevoegdheden aan de orde zijn en regelingen waarbij uitsluitend bevoegdheden van het college van B&W en/of de burgemeester aan de orde zijn. Het voorstel benadrukt nog eens dat bevoegdheden in beginsel in handen liggen van het Algemeen Bestuur van regelingen, tenzij daarvan bij of krachtens de Wgr is afgeweken (art. 33 lid 1 Wgr) of als deelnemende gemeente bij de regeling beperkingen aanbrengen (art. 33 lid 2 Wgr). In die laatste categorie valt ook de aanstelling aanstelling van eigen personeelsleden van de regeling. Daarnaast introduceert de ontwerp-regeling ontwerp regeling een verantwoordingsverantwoordings en vertrouwensregel tussen de leden van het AB en het DB.
2.2 Maatschappelijke trends Hoewel de politieke wens breed leeft om het aantal gemeenschappelijke gemeenschappelijke regelingen te doen afnemen, blijkt het fenomeen toch weerbarstig. De verwachting is dat de drie decentralisaties zullen leiden tot een toename van gemeenschappelijke regelingen of uitbreiding van taken van bestaande gemeenschappelijke regelingen. Dit heeft direct tot gevolg dat gemeenteraden steeds meer taken op indirecte wijze zullen moeten aansturen. Ze moeten hun kaderstellende en controlerende functies uitvoeren via hun vertegenwoordigers in het AB en DB van een gemeenschappelijke regeling. Indien bovendien in ons land een veertigtal congruente samenwerkingsverbanden wordt gevormd, dan betekent dat bundeling en integratie van gemeenschappelijke regelingen. Ook deze bundeling en integratie zal de betekenis van het regionale niveau sterk doen toenemen. Dit zal ongetwijffeld tot gevolg hebben dat de AB’ss meer politiek zullen gaan functioneren. Ook het belang dat deelnemende gemeenteraden hebben bij de besluitvorming op regionaal niveau zal sterk toenemen, alleen al omdat de uiteindelijke verantwoordelijkheid jkheid voor de gedecentraliseerde taken op het lokale niveau blijft. De wens van het AB van de Drechtsteden (de Drechtraad) sluit aan bij deze trend. Dit type bestuurscolleges zal naar onze verwachting voorzichtig transformeren in de richting van politiekee vertegenwoordigende organen.
2.3 Bestuurlijke sensitiviteit Hierbij horen tal verschijnselen die inmiddels een plek hebben gekregen in de beschreven ontwerp-regeling. regeling. Ook de vorming van eigen ondersteunende organen en functies sluit hierbij aan. De nieuwe Wet gemeenschappelijke regeling, althans zoals hij er nu uit ziet, voorziet hierin niet uitdrukkelijk. Dat laatste heeft alles te maken met de wens van de wetgever om duale neigingen toch een tikje te onderdrukken om daarmee recht te kunnen doen aan het aloude predicaat van gemeenschappelijke regelingen als ‘verlengd ‘verlen lokaal bestuur’. Het levert, zo moge helder zijn, wel wat botsende uitgangspunten op. Inmiddels heeft het bestuur van de Vereniging van griffiers besloten hier actie te ondernemen in de richting van de wetgever. Oogmerk daarvan is om de algemene besturen besture van de gemeenschappelijkee regelingen op dit punt meer armslag te geven. Of de wetgever -4-
H Handelen in de geest van wens en wet hieraan tegemoet gaat komen, is op dit moment onzeker en daarom wordt daar in dit advies niet op vooruit gelopen.
3
Handelen in de geest van Hoe hiermee om te gaan? Het lijkt logisch om de griffiersfunctie te verankeren in de regelgeving. Dat vraagt enige creativiteit. We suggereren daarbij de volgende constructie: • • •
•
•
Het AB stelt een verordening op (Verordening ondersteuning AB); In de verordening worden de ondersteunende ondersteunende functies benoemd inclusief de functie van griffier; In de verordening komen bepalingen te staan omtrent taken en bevoegdheden, profielschets en benoemingsprocedure – inspiratie daartoe kan gevonden worden bij art. 107 e.v. Gemeentewet (positie griffier); Het AB stelt een commissie uit haar midden samen die de voorbereidende rol vervult. Dit kan op drie manieren worden geregeld: − In de commissie zitten DB en AB leden (gemengde commissie); − In de commissie zitten uitsluitend leden van het AB die niet lid zijn zij van het DB, maar de DB-leden DB leden geven een advies over de profielschets en het DB kan wensen en bedenkingen over de aanbeveling uiten; − In de commissie zitten uitsluitend leden van het AB die niet lid zijn van het DB en het DB geeft geen formeel advies over de de profielschets en het DB kan geen wensen of bedenkingen over de aanbeveling uiten; Het AB beveelt een kandidaat voor aan het DB ter benoeming. Dit betreft een enkelvoudige aanbeveling.
Formeel blijft, in afwijking van art. 107 Gemeentewet, de benoeming een ee bevoegdheid van het DB. Om die reden dient er sprake te zijn van een aanbeveling en niet van een voordracht. Staatsrechtelijk bezien is een voordracht meer bindend, waardoor de bevoegdheid van het benoemende orgaan wordt aangetast. Bij een aanbeveling blijft bl de bevoegdheid van het benoemende orgaan in stand, maar wordt deze materiaal gevuld door de aanbeveling. Ook bij de benoeming van burgemeesters door de Kroon bestaat een vergelijkbaar stelsel. Daar gaat het echter om een aanbeveling met twee namen; bij bi het waterschap werkt men met een enkelvoudige aanbeveling. Het is in dit stelsel denkbaar dat het DB - in weerwil van een aanbeveling van het AB - niet over gaat tot benoeming van de kandidaat. Dit zal slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden het geval val zijn en dan zullen ook andere zaken spelen, waar de meerderheid van het AB het niet eens kan worden met het DB. Aangezien de leden van het DB worden aangewezen door en uit het AB met inachtneming van het daaromtrent in de regeling (GR) bepaalde (art. 14 14 lid 1 Wet gemeenschappelijke regeling) beschikt de meerderheid van het AB over een middel om invloed te hebben op het DB, mocht het DB de door het AB voorgestelde kandidaat niet willen benoemen. Zolang de nieuwe Wgr de bevoegdheid om een griffier aan te stellen niet direct naar het AB verlegd, kan de voorgestelde procedure helpen om de materiële stappen van de benoeming door het AB te laten uitvoeren, terwijl de laatste formele stap door het DB gezet wordt. Er wordt de facto gehandeld in de geest het dualisme dualisme en daarmee in de geest van de gewenste verhoudingen tussen AB en DB bij de GR Drechtstenden. De iure wordt -5-
H Handelen in de geest van wens en wet gehandeld in de geest van de wet.
Gebruikte afkortingen AB DB GR
Algemeen Bestuur, Bestuur in casu de Drechtraad Dagelijks Bestuur, Bestuur in casu het Drechtstedenbestuur Gemeenschappelijke Regeling
-6-
Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuurdondersteuning Breede 18 9989 TA Warffum
[email protected] www.stibabo.nl
