HAK KONSTITUSIONAL DALAM UUD 1945. OLEH MARUARAR SIAHAAN.
Pendahuluan. Supremasi konstitusi yang menjadi doktrin dalam penyelenggaraan pemerintahan, bertumpu pada pengakuan konstitusi sebagai hukum yang tertinggi, yang menjadi sumber legitimasi segala kebijakan, baik dalam bidang hukum, ekonomi, social dan politik. Dalam mengawal konstitusi, dan menyelenggarakan pengawasan atas tindakan legislative berupa pengujian konstitusionalitas legislasi yang dihasilkan,
diukur dari norma-norma konstitusi
secara umum, maka norma-norma yang termuat dalam konstitusi, tidak saja yang mengatur organisasi kewenangan lembaga, dan hubungannya satu dengan yang lain, yang melahirkan kewenangan atau constitutional authorities, tetapi juga mengatur hubungan Negara dengan warganegara dalam konteks kewenangan Negara tersebut berhadapan dengan hak-hak konstitusional rakyat. Seluruh Negara di dunia
mengaku memiliki konstitusi masing-masing. Konstitusi
Indonesia yang dirumuskan menjelang kemerdekaan pada tahun 1945, oleh badan yang dikenal BPUPKI, meskipun masih sering diperdebatkan, dikatakan juga telah memuat hak-hak rakyat yang asasi, untu melindungi martabat manusia dalam pencapaian tujuan bersama kesejahteraan umum rakyat Indonesia. Tujuan bernegara, sebagaimana dimuat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, adalah untuk melindungi segenap bangsa dan tumpah
darah Indonesia, mencerdaskan kehidupan bangsa, memajukan kesejahteraan umum dan ikut serta memelihara perdamaian dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian dan keadilan social, meletakkan dasar hubungan Negara dengan warganegara dalam hubungan antara hak dan kewajiban/kewenangan konstitusional. Sebagai Negara hukum berdasar konstitusi yang demokratis dan Negara demokrasi yang berdasarkan konstitusi, maka batas-batas atas penyelenggaraan kekuasaan Negara, dapat setiap saat diukur dari hak-hak warganegara yang diberikan konstitusi. Walaupun penyelenggara Negara diberi kewenangan yang sah oleh konstitusi, terdapat perbuatan atau tindakan yang dilarang dilakukan jikalau melanggar hak-hak warganegara yang telah diberikan oleh konstitusi kepada mereka. Konstitusi dan konstitusionalisme. Seperti telah banyak dikatakan, setiap negara memiliki konstitusi, sebagian besar negara memiliki teks konstitusional, tetapi sangat sedikit yang memiliki konstitusionalisme. Hampir semua pejabat publik menyatakan melaksanakan konstitusionalisme, sehingga mengembang biakkan masalah penamaan (nomenklatur) tersebut. Aristoteles menggunakan beberapa definisi progresif konstitusi yang lebih luas. Dalam salah satu bukunya, dia merujuknya sebagai "organisasi dari polis, menyangkut jabatan secara umum, tetapi terutama berhubungan dengan jabatan tertentu yang berdaulat di dalam semua masalah. Di dalam bukunya yang ke 4, dia memperluas konstitusi sebagai : "sebuah organisasi jabatan dalam negara, dimana metode distribusi mereka adalah tetap, kewenangan berdaulat ditentukan, dan sifat tujuan yang akan dikejar oleh asosiasi dan semua anggotanya yang ditentukan. Kemudian dia, merumuskan konsep konstitusi menjadi menyeluruh yaitu sebagai : “cara hidup”. Orang mungkin menolak mendefinisikan sebuah konstitusi negara sebagai pengaturan
jabatan-jabatan dan kekuasaan publik serta hak-hak individu dan tetapi rumusan Aristoteles lebih luas karena menghilangkan kebingungan yang timbul dari conflating nilai-nilai politik dan pengaturan di mana orang-orang hidup dengan nilai-nilai dan pengaturan yang ditentukan oleh dokumen konstitusi. Teks konstitusional merujuk pada dokumen (atau kumpulan dokumen) yang seharusnya merinci beberapa atau sebagian besar prinsip-prinsip politik dasar dan tujuan bangsa, pengaturan kelembagaan, cara memilih pejabat publik, dan hak dan kewajiban warga negara pribadi. Memberi cap kepada sebuah dokumen sebagai “konstitusi”, tidaklah selalu dimaknai dengan sendiri terkait dengan norma konstitusionalisme maupun demokrasi.
Hampir semua negara memiliki konstitusi, yang mengatur bukan saja struktur , fungsi dan pembagian kekuasaan berbagai organ Negara, sampai kepada hubungan di antara mereka satu sama lainnya. Konstitusi modern tidak hanya membatasi diri melulu kepada aspek itu saja. Dia juga memuat hak-hak dasar dan kebebasan rakyat yang dapat dituntut terhadap Negara dan organ-organnya. Pemerintahan secara universal telah diterima sebagai kebutuhan untuk mempertahankan satu masyarakat yang tertib, tetapi dia melahirkan masalah yaitu bagaimana membatasi
kesewenang-wenangan
yang
melekat
secara
inheren
dalam
kekuasaan
pemerintahan. Boleh jadi tiap Negara telah memiliki konstitusi tetapi tidak menganut konstitusionalisme, karena konstitusionalisme merupakan satu konsep yang menguraikan bahwa suatu konstitusi mengandung dalam dirinya mekanisme control terhadap kekuasaan Negara. Konstitusionalisme merupakan antithesis kekuasaan yang sewenang-wenang. Rule of law digunakan untuk membatasi kesewenang-wenangan. Jikalau masih terdapat kesewenang-
wenangan dan ketidak pantasan, maka hal itu merupakan penyangkalan terhadap rule of law. Rule of law berbeda dengan law, karena hukum dapat mengembangkan kesewenangwenangan jikalau undang-undang meniadakan rule of law. 1 Unsur yang perlu bagi konsepsi rule of law ialah bahwa hukum harus tidak sewenang-wenang atau irrasional. Karenannya penting bahwa konstitusi memuat ketentuan yang efektif untuk mengekang kesewenang-wenangan eksekutif dan legislative. Salah satu cara memajukan konstitusionalisme
adalah dengan
menanamkan, hak-hak dan kebebasan rakyat yang dijamin dan dapat dituntut. Untuk tujuan inilah bahwa banyak konstitusi tertulis mencoba memberikan beberapa hak kepada rakyat. Pertanyaan penting adalah seberapa nyata atau seberapa efektif hak ini dalam praktek. Suatu konstitusi boleh jadi telah mempunyai pasal-pasal yang lengkap untuk mencapai tujuan itu, akan tetapi dia hanya menciptakan ilusi atau tanpa arti sama sekali. Perkembangan konstitusionalisme modern dewasa ini ditandai dengan konstitusionalisasi hak asasi manusia dalam Undang-Undang Dasar, dimana perlindungan dan jaminan terhadapnya menjadi tujuan yang paling pokok. Putusan-putusan yang paling penting dari MK sebagian besar merupakan penyelesaian hak asasi manusia. Tugas-tugas ini merupakan hal yang sulit karena dalam setiap sengketa konstitusi di depan MK yang berkenaan dengan ketentuan HAM terdapat kemungkinan pertentangan ketentuan HAM yang satu dengan ketentuan HAM lainnya. Dalam menyelesaikan persoalan-persoalan yang demikian MK harus melakukan interpretasi dan konstruksi tentang teori hak-hak konstitusional dan hak asasi manusia, untuk membangun norma dan nilai-nilai dalam konstitusi itu sendiri. Selain sebagai
1
Justice Kanna, sebagaimana dikutip oleh M.P. Jain, Indian Constitutional Law, fifth edition, 2004 Wadhwa Nagpur, hal 790.
pihak ketiga yang imparsial, hakim MK juga menghembuskan nafas kehidupan kedalam norma hak asasi dan mengembangkannya secara progresif 2. Putusan hakim MK dengan demikian menjadi kebijakan publik yang memuat bimbingan, arahan dan rambu-rambu yang harus dilaksanakan oleh pembuat undang-undang tentang bagaimana hak-hak asasi yang menjadi hak konstitusional itu harus dilindungi. Constitutional review merupakan kewenangan satu lembaga untuk membatalkan tindakan pemerintah –seperti legislasi, putusan adminitrasi, putusan pengadilan – atas dasar bahwa tindakan-tindakan ini telah melanggar aturan konstitusi termasuk HAM. Itu merupakan satu ciri pembeda konstitusionalisme hukum yang lebih tinggi. Dalam menjalankan review, hakim menafsirkan dan menerapkan (menegakkan) hukum konstitusi yang secara normatif lebih superior terhadap semua norma hukum lainnya. Sebagaimana akan dibicarakan dalam bab berikut, judicial review jenis Amerika hanya merupakan satu bentuk, subklas dari constitutional review. Constitutional Review Eropah dilakukan oleh hakim yang duduk dalam peradilan khusus, yang disebut MK. Sebagaimana disinggung dalam bab berikut, hakim biasa juga menerapkan hukum konstitusi untuk memutus sengketa diantara individu pribadi. Hak-Hak Konstitusional Dalam Undang-Undang Dasar. Satu pertanyaan yang wajar timbul apa yang dimaksud dengan hak konstitusional, dan bagaimana menemukannya. Sebagaimana di awal sudah dikatakan maka norma-norma yang termuat dalam konstitusi, tidak saja yang mengatur organisasi kewenangan lembaga, dan hubungannya satu dengan yang lain, yang melahirkan kewenangan atau constitutional authorities, tetapi juga mengatur hubungan Negara dengan warganegara dalam konteks 2
Alec Stone Sweet, Governing With Judges, Constitutional Politics in Europe, Oxford university Press, 2002 hal 28.
kewenangan Negara tersebut berhadapan dengan hak-hak konstitusional rakyat.
Dalam
hubungan dengan kekuasaan Negara, hak-hak warganegara diatur dalam konstitusi sebagai perlindungan dari perbuatan yang kemungkinan dilakukan penyelenggara Negara. Sebagai pemegang kedaulatan rakyat, wujud demokrasi bukan hanya tampak dari penentuan mereka yang duduk dalam kursi kekuasaan Negara melalui hak pilih rakyat yang menjadi salah satu hak konstitusional, tetapi juga tampak dari hak-hak yang diatur dalam konstitusi, yang merupakan batas yang tidak bisa dilanggar oleh penyelenggara Negara dalam menjalankan kekuasaan Negara, yaitu baik sebagai hak warga Negara atau hak asasi. Dalam UUD 1945
ada hak-hak
yang secara tegas disebut sebagai hak asasi, yang termuat dalam Bab XA UUD 1945, yang merupakan hak yang melekat pada harkat dan martabat manusia sejak lahir, seperti hak untuk hidup, hak untuk diperlakukan sama dan hak untuk mendapat kepastian hukum dan keadilan serta sejumlah hak-hak asasi lainnya. Hak asasi tersebut dikatakan sesungguhnya tidak tergantung pada Negara, dan telah ada sebelum Negara lahir. Namun hak konstitusional dapat juga dilihat secara timbal balik dengan kewajiban konstitusional Negara. Setiap kewajiban konstitusional Negara yang disebut dalam UUD 1945, menyimpulkan adanya hak konstitusional sebagai bagian yang tidak dapat dipisahkan dari padanya atau yang melekat pada kewajiban Negara tersebut. Misalnya kewajiban Negara untuk mengalokasi dana pendidikan 20 % dari APBN, serta kewajiban untuk belajar, semua melahirkan hak konstitusional bagi warga Negara, terhadap siapa Negara bekerja, serta yang menjadi tujuan Negara itu sendiri. Oleh karena itu di samping hak konstitusional yang dapat dilihat secara tegas dituliskan dalam konstitusi, ada juga yang harus di simpulkan dari kewajiban
Negara maupun kewajiban warganegara, karena antara hak dan kewajiban satu dengan lain tidak dapat dipisahkan. Pasal 51 ayat (1) UU MK mempersyaratkan kedudukan hukum Pemohon uji materil pada adanya hak konstitusionalnya yang dirugikan oleh berlakunya satu undang-undang. Oleh karena itu, secara khusus di MK, suatu proses judicial review dimulai dengan ada tidaknya hak-hak yang telah diberikan oleh Konstitusi tetapi dilanggar oleh satu kebijakan dalam bentuk diundangkannya satu undang-undang tertentu. Beberapa hak yang diberikan oleh konstitusi melalui norma-norma yang merumuskan tujuan Negara dalam bidang pendidikan, social, ekonomi, keyakinan politik dan agama, telah ditemukan dalam UUD 1945 sebelum perubahan. Beberapa diantaranya disebut sebagai alasan bahwa sebelum PBB mendeklarasikan Universal Declaration of Human Rights, UUD 1945 telah terlebih dahulu mengakui dan memuatnya dalam konstitusi, meskipun sebagaimana telah disebutkan, sesungguhnya hal demikian masih diperdebatkan. Apakah sesungguhnya hak konstitusional tersebut ? Pengikut sertaan ketentuan tentang hak-hak konstitusional di dalam konstitusi modern, secara radikal merubah kedudukan dan peran pengadilan dalam kehidupan ketatanegaraan. Dalam perubahan kedua UUD 1945, terjadi konstitusionalisasi HAM secara komprehensif daalam Bab XA UUD 1945, setelah lebih dahulu diundangkan Undang-Undang nomor 39 tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia. Setelah itu kemudian Indonesia meratifikasi dua instrument hak asasi manusia internasional yaitu International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) dan International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR). Hak-hak social politik yang dikategorikan sebagai generasi pertama HAM dan Hak-Hak Sosial, ekonomi dan
cultural yang disebut juga sebagai HAM generasi kedua, telah termuat dalam UUD 1945, sebagai bagian dari hak-hak yang di muat dalam UUD 1945. Konstitusionalisasi Hak-Hak Sosial Ekonomi. Gagasan tentang adanya tiga generasi hak asasi manusia, dikatakan diilhami oleh tiga tema normative revolusi Perancis, yaitu generasi pertama dikatakan terdiri dari hak-sipil dan politik (liberte); generasi kedua, mencakup hak-hak ekonomi, social dan budaya (egalite); dan generasi ketiga disebut sebagai hak-hak solidaritas (fraternite). 3 Hak-hak asasi generasi pertama berupa hak sipil dan politik, yang terinspirasi oleh filosofi politik individualism liberal dan doktrin laissez-faire, telah mengartikan hak-hak asasi manusia dengan isitilah yang bersifat negatif berupa “kebebasan dari” dari pada bersifat positif yang dirumuskan sebagai “hak atas”.4 Hak asasi manusia generasi generasi kedua, seperti hak hak atas jaminan social, hak atas pekerjaan, hak atas pendidikan, hak atas lingkungan yang sehat dan lain-lainnya, mensyaratkan intervensi Negara, dan bukan abstensi, dengan tujuan mencapai partisipasi yang merata dalam produksi dan distribusi hasilnya dengan adil, berasal dari filosofi sosialisme. Sebelum dihasilkannya Universal Declaration of Human Rights PBB pada tahun 1948, Indonesia, lebih awal telah memuat beberapa diantara hak itu dalam UUD 1945, seperti hak atas pendidikan, hak kolektif rakyat rakyat atas sumber daya alam dan manfaatnya, dan hak atas jaminan social bagi orang fakir miskin.5 Hak asasi generasi kedua ini lebih merupakan tuntutan atas persamaan social yang bersifat aspirasional, yang oleh beberapa pihak 3
Burns H Weston, Hak-Hak Asasi Manusia, dalam Hak-Hak Asasi Manusia Dalam Masyarakat Dunia, Isu dan Tindakan, T. Mulya Lubis (Penyunting) diterjemhkan oleh Setiawan Abadi, Yayasan Obor Indonesia, 1993, hal 12. 4 Ibid, hal 13. 5 Pasal 31, 33 dan Pasal 34 UUD 1945 sebelum Perubahan.
sesungguhnya tidak dipandang sebagai hak asasi karena implementasinya tunduk pada kondisi social ekonomi Negara yang menjadi persyaratan untuk dapat memenuhinya. Dalam transisi Negara-Negara Eropah Timur dari Negara komunis menjadi Negara demokrasi, perubahan dengan konstitusi baru yang dibentuk, umumnya menolak gagasan penasehat Barat yang menyarankan agar hak-hak positif, yaitu hak social ekonomi tidak dimasukkan dalam konstitusi karena dianggap berbahaya, yaitu hak-hak yang bersifat aspirasional dapat mengundang sisnisme yang luas, jikalau kondisi social ekonomi tidak mampu memenuhi janji yang demikian, yang juga berdampak pada hak-hak negative sebagai jaminan hak asasi tersebut juga tidak dapat ditegakkan. 6 Memang bagi para sarjana hukum Amerika, memasukkan hak social dan ekonomi dalam konstitusi hampir tidak terpikirkan, karena terbiasa berpikir bahwa penegakan hak-hak konstitusional tergantung pada pengadilan. 7 Dikatakan bahwa hak asasi manusia tanpa implementasi yang efektif merupakan bayangan tanpa substansi, dan kewajiban hukum yang ada, tetapi tidak dapat dijalankan, bagaikan hantu-hantu yang terlihat tapi sukar dipegang. 8
HIRARKI NORMA KONSTITUSI. Selama ini banyak orang yang beranggapan bahwa konstitusi atau Undang-Undang Dasar sebagai sebuah dokumen merupakan dokumen yang utuh dan harmonis secara kebahasaan dan konseptual dalam keseluruhan tubuhnya. Tidak mungkin terjadi bahwa satu norma dalam 6
Patricia M. Wald, dalam Foreword, The Struggle For Constitutional Justice in The Comunist Europe, Herman Schwartz, The Unibersity of Chicago Press, 2002, hal xvii 7 Herman Schwartz, Do Economic and Social Rights Belong in A Constitution?, 10 Am.U.J. Int & Pol’y 1994-1995, hal 1235. 88 Richard B. Lilich, Hak-Hak Sipil, dalam “Hak Asasi Manusia Dalam Masyarakat Dunia…”, op.cit hal 63.
pasal atau ayat tertentu bertentangan dengan pasal atau ayat lain dalam batang tubuh konstitusi tersebut. Tetapi fakta atau kenyataan tidak demikian. Terutama dengan perkembangan waktu yang membentuk jarak waktu yang panjang antara dibentuknya satu konstitusi dengan penggunaannya pada masa sekarang, dengan perubahan atau amandemen yang berlangsung secara bertahap seperti yang dialami UUD 1945, harmoni yang diimpikan dari satu konstitusi boleh jadi menjadi sangat jauh dari kenyataan. Tetapi justru merupakan tugas hakim semua pemegang kekuasaan, baik eksekutif, legislative maupun judikatif dan utamanya hakim konstitusi untuk membangun konstitusi sebagai satu dokumen yang utuh dan harmonis (the integrity of the constitution) melalui interpretasi dan konstruksi yang harus dilakukan, dalam menjalankan tugas dan wewenang konstitusional masing-masing.
Hukum konstitusi membentuk hierarki norma, dan hirarki ini juga mengkondisikan interpretasi konstitusi. Akibat langsung dari hak asasi manusia misalnya membentuk satu hubungan hierarkis diantara teks konstitusi. Satu hirarki dalam konstitusi (intraconstitutional hierarchies) lebih rumit, tetapi hukum menyiratkan
satu status yang istimewa bagi hak
konstitusi. Teks konstitusi bisa dianggap terlebih dahulu memproklamasikan HAM, sebelum membentuk lembaga negara dan sebelum fungsi-fungsi Pemerintahan dibagikan kepada lembaga-lembaga negara. Akibat pendirian ini, HAM dilihat oleh sarjana hukum dan banyak hakim memiliki satu eksistensi juridis yang lebih awal dan bebas dari negara. Doktrin menyatakan bahwa norma HAM merupakan satu jenis normativitas suprakonstitutional (supraconstitutional normativity) yang membuat mereka (setidaknya sebagian dari padanya) kebal terhadap perubahan melalui revisi konstitusi. Ini melekat dalam posisi hukum alam, meskipun hukum alam sangat jarang dikemukakan sebagai alasan. Status istimewa hak asasi ini,
tentu saja, ditegakkan oleh ketentuan yang mengaturnya, meskipun terjadi perubahan konstitusi : sebagaimana telah diutarakan sebelumnya. Masalah hirarki norma yang paling rumit yang dihadapi tampak ketika dua kewenangan konstitusional atau dua hak konstitusional bertentangan satu dengan yang lain dalam satu peristiwa atau kasus tertentu harus dipertimbangkan. Bahkan pengamatan secara sekilas memperlihatkan ruang yang luas tentang potensi masalah seperti itu. Menyangkut hubungan hirarkis yang ditetapkan antara : (i) Kewenangan konstitusional yang satu berhadapan dengan kewenangan konstitusional lainnya. (ii) Pasal HAM tertentu berhadapan dengan pasal HAM lainnya; (iii) pasal-pasal HAM berhadapan dengan kewenangan konstitusional yang tidak secara langsung berhubungan dengan HAM; dan (3) ketentuan HAM dan aturan serta praktek yang mengakar dalam tertib hukum lain (Hukum TUN, perdata beragam undang-undang). Pasal-pasal konstitusi merupakan ruang persaingan makna, karena mereka membangun argumen tentang sifat, isi dan dapat diterapkannya satu aturan tertentu. Kontradiksi makna ini mendorong pertumbuhan konstitusi Pembuat Undang-Undang, pembuat kebijakan dan terutama Hakim wajib memutus kontroversi hukum pertentangan diantara hak-hak konstitusional tersebut maupun antara hak konstitusional rakyat dengan kewenangan konstitusional Pemerintah,
yang secara inheren
merupakan kontroversi tentang aplikabilitas norma dalam situasi tertentu. Satu kontroversi yang spesifik tentang makna pasal-pasal konstitusi diputus dengan menerapkan hukum itu. Semua penyelenggara Negara menurut Konstitusi harus menyatakan bahwa setelah mempertimbangkan bahasa dan arsitektur konstitusi, mereka ada dalam posisi untuk memutus satu perkara khusus. Dalam kenyataan, kedua tahap tersebut sangat saling tergantung, terjadi kurang lebih secara simultan di dalam rangkaian proses interpretasi. Hal ini sangat penting dalam
proses
pengambilan keputusan mahkamah konstitusi. Karena interpretasi konstitusi terletak di pusat kebijakan konstitusi, dan karena bahasa konstitusi membentuk intepretasi konstitusi kita cenderung memiliki sedikit pilihan. Misalnya dalam benturan antara hak dan kebebasan untuk menyatakan pendapat boleh jadi berhadapan dengan hak atas kehormatan dan martabat manusia. Hak atas kebebasan berserikat dan berkumpul kemungkinan berhadapan dengan kewenangan Negara untuk menjaga ketertiban dan keamanan. Contoh lain, dalam konteks kewenangan konstitusional pusat dan daerah, misal prinsip konstitusi tentang Negara Kesatuan R.I. yang ditegaskan tidak dapat diubah, dengan satu sistem hukum, politik, sosial dan ekonomi dalam kesatuan wilayah yang utuh, berhadapan dengan norma konstitusi tentang penyelenggaraan desentralisasi pemerintahan yang membagi wilayah pemerintahan dalam Provinsi dan Kabupaten/ Kota yang berwenang menurut konstitusi untuk menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. Gagasan desentralisasi dan otonomi daerah seluas-luasnya dengan hak untuk menetapkan peraturan daerah untuk mengurus sendiri urusan pemerintahan daerahnya masing-masing, secara logis membutuhkan dukungan kewenangan untuk memperoleh revenue/penghasilan untuk membiayai penyelenggaran pemerintahan dan pelayanan masyarakat, di samping alokasi dana dari pemerintah pusat dalam perimbangan keuangan. Dalam konteks demikian, UU 28/2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang memberi kewenangan untuk mengenakan tariff atas objek pajak yang diatur dalam UU 28/2009 secara variatif dalam skala yang ditentukan tersebut, merupakan konsekwensi logis desentralisasi dan otonomi daerah. Proses penyeimbangan yang harus dilakukan dalam judicial review, bahwa hakim menentukan apakah, dan sejauh mana, satu nilai hukum atau satu hak individu, atau satu
kepentingan konstitusional pemerintah harus memberi jalan kepada satu nilai konstitusional lainnya. Berhadapan dengan batasan konstitusi tentang Negara Kesatuan R.I. yang mengamanatkan satu kesatuan sistim hukum pajak yang sama, dan tidak membeda-bedakan, dengan kewenangan pemerintahan daerah untuk menyelenggarakan urusannya dengan otonomi seluas-luasnya dan kewenangan untuk menetapkan peraturan daerah, maka pilihan proporsional daalam skala prioritas kepentingan dan kewenangan konstitusional dalam hirarki norma UUD 1945, dengan mana bahwa tujuan memberi dukungan pembiayaan bagi terselenggaranya pemerintahan daerah yang dapat diberikan tidak boleh mengesampingkan keutuhan wilayah dalam sistem hukum, politik dan ekonomi dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ukuran yang menggunakan uji proporsionalitas hemat kami ditemukan karena untuk memungkinkan Pemerintahan daerah dapat melaksanakan pelayanan masyarakat yang
lebih baik, dapat
diwujudkan melalui perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah yang lebih baik, tanpa mengesampingkan prinsip kesatuan wilayah dalam Negara Kesatuan R.I., yang merupakan norma yang lebih tinggi bobotnya dalam hirarki norma konstitusi. Oleh karenanya juga norma dalam UU 28/2009 yang memberi kewenangan untuk menetapkan tarif dalam skala yang ditentukan, sehingga menyebabkan perbedaan perlakuan dalam wilayah yang berbeda dalam NKRI, terhadap objek yang sama, tidak sesuai dengan UUD 1945. Akibat langsung dari hak asasi manusia misalnya membentuk satu hubungan hierarkis diantara teks konstitusi. Satu hirarki dalam konstitusi (intraconstitutional hierarchies) lebih rumit, tetapi hukum menyiratkan satu status yang istimewa bagi hak konstitusi. Teks konstitusi bisa dianggap terlebih dahulu memproklamasikan HAM, sebelum membentuk lembaga negara dan sebelum fungsi-fungsi Pemerintahan dibagikan kepada lembaga-lembaga negara. Akibat pendirian ini, HAM dilihat oleh sarjana hukum dan banyak hakim memiliki satu eksistensi
juridis yang lebih awal dan bebas dari negara. Doktrin menyatakan bahwa norma HAM merupakan satu jenis normativitas suprakonstitutional (supraconstitutional normativity) yang membuat mereka (setidaknya sebagian dari padanya) kebal terhadap perubahan melalui revisi konstitusi. Ini melekat dalam posisi hukum alam, meskipun hukum alam sangat jarang dikemukakan sebagai alasan. Status istimewa hak asasi ini, tentu saja, ditegakkan oleh ketentuan yang mengaturnya, meskipun terjadi perubahan konstitusi : sebagaimana telah diutarakan sebelumnya. Hukum konstitusi Jerman dan Spanyol memperlakukan ketentuan tentang HAM sebagai kaku dan tidak dapat berubah, sedang hak-hak yang bukan HAM fleksibel. Dan di Italia, MK Itali telah memberi apa yang kenyataanya berstatus suprakonstitusional terhadap “hak asasi yang tidak dapat dilanggar (‘inviolable rights).’ 9
Masalah hirarki norma yang paling rumit yang dihadapi MK tampak ketika dua hak asasi manusi yang bertentangan satu dengan yang lain dalam satu kasus tertentu harus dipertimbangkan. Bahkan pengamatan secara sekilas memperlihatkan jarak (range) yang luas tentang potensi masalah seperti itu. Menyangkut hubungan hirarkis yang ditetapkan antara : (1) tiap pasal HAM tertentu dan pasal HAM lainnya; (2) pasal-pasal HAM dan pasal konstitusi yang tidak secara langsung berhubungan dengan HAM; dan (3) ketentuan HAM dan aturan serta praktek yang mengakar dalam tertib hukum lain (Hukum TUN, perdata beragam
undang-
undang). Pasal-pasal konstitusi merupakan tempat persaingan tentang makna, karena mereka mengorganisir
argumen tentang sifat , isi dan dapat diterapkannya satu aturan tertentu.
Kontradiksi makna ini mendorong pertumbuhan konstitusi.
9
Alec Stone, op.cit hal
Hakim wajib memutus kontroversi hukum tentang HAM yang secara inheren merupakan kontroversi tentang aplikabilitas norma dalam situasi tertentu. Satu kontroversi yang spesifik tentang makna pasal-pasal konstitusi diputus dengan menerapkan hukum itu. Hakim Konstitusi menyatakan bahwa setelah mempertimbangkan bahasa dan arsitektur konstitusi, mereka ada dalam posisi untuk memutus satu perkara khusus. Dalam kenyataan, kedua tahap tersebut sangat saling tergantung, terjadi kurang lebih secara simultan di dalam rangkaian proses interpretasi. Kebenaran yang sederhana ini ternyata sangat penting terhadap pengertian kita tentang proses pengambilan keputusan mahkamah konstitusi. Bagaimanapun, karena interpretasi konstitusi terletak di pusat politik konstitusi, dan karena bahasa konstitusi membentuk intepretasi konstitusi kita cenderung memiliki sedikit pilihan kecuali mengambil struktur normatif pembuatan putusan konstitusi (perbuatan interpretasi) dengan serious. Dalam perselisihan tentang hukum aborsi, apakah hak untuk hidup mengalahkan hak seorang wanita untuk mengembangkan kepribadiannya? Dalam kasus penistaan, apakah kebebasan ekspresi pers atau hak individu atas kehormatan pribadi dan nama baik satu badan akan diberi keutamaan ? dalam satu sengketa tentang penyitaan hak milik, seberapa banyak bimbingan akan diberikan konstitusi kepada hakim bila, disatu pihak, hak milik dinyatakan, sedang dipihak lain, milik harus digunakan untuk kebaikan masyarakat, dan dapat dirampas oleh pejabat publik untuk kegunaan semacam itu. Kita dapat melanjutkannya terus. Apa yang jelas adalah bahwa jenis masalah ini tidak dapat dielakkan dan tidak mungkin dipecahkan secara definitif. Tidak mengherankan, bahwa ketegangan intraconstitutional seperti ini merupakan sumber pergulatan konstitusi.
besar hakim konstitusi
dalam pembuatan putusan dan perkembangan
Keseimbangan Perlindungan HAM Sebagai Hak Konstitusional
Perlindungan HAM merupakan tujuan sentral konstitusionalisme modern. Jumlah terbesar putusan2 paling penting yang diberikan oleh MK adalah penyelesaian sengketa tentang makna hak-hak asasi. Tugas ini secara normatif sulit karena, dalam setiap sengketa konstitusi didepan hakim MK, ketentuan tentang HAM yang dipersoalkan mungkin bertentangan dengan ketentuan HAM lainnya, ataupun dengan pasal2 yang tidak menyangkut HAM. Dalam menyelesaikan soal semacam itu, MK bertindak mengkonstruksikan teori hak konstitusional atau keadilan konstitusional, dengan membangun hierarki norma dan nilai-nilai dalam konstitusi itu sendiri. Constitutional Review secara abstrak model Eropah menjadi sangat kuat membentuk legal policy dari Hakim, meskipun blueprint kelembagaan Kelsen telah sangat dimodifikasi dalam satu segi yang sangat menentukan. Kelsen telah berpendapat bahwa MK harus tidak diberi kewenangan atas hak-hak konstitusional, untuk menjamin bahwa fungsi judikatif dan legislatif tetap seterpisah mungkin. Namun sejak perang dunia ke II, praktek hampir semua negara telah mengalami satu revolusi yang sangat penting dengan mengkodifikasikan hak-hak asasi manusia baik di tingkat nasional maupun suprnasional. Beban untuk melindungi hak-hak asasi ini jatuh pada MK. Struktur ketentuan HAM secara implisit membentuk delegasi kekuasaan diskresioner yang luar biasa kepada hakim MK. Untuk memberi ilustrasi, dibawah ini sejumlah persaingan hak tersebut dapat dilihat dengan tegas : Hak atas kebebasan menyatakan pendapat, yang dibatas oleh hak lain, termasuk kehormatan
dan privasi pribadi.
Hak milik yang memperoleh
pengakuan akan berhadapan dengan fungsi social sebagai batasan hak milik bagi keuntungan “public benefit, yang diatur dalam undang-undang. Domisili pribadi tidak dapat diganggu gugat, kecuali untuk penggeledahan dan penyitaan yang dilakukan ‘dalam perkara dan dengan cara yang diletakkan oleh undang-undang. Pers sekarang tidak tunduk kepada sensor manapun, tetapi ditentukan bahwa penerbitan yang bertentangan dengan moralitas dilarang. Pasal 28 menyatakan bahwa ‘setiap orang memiliki hak bagi pengembangan pribadi secara bebas sejauh tidak melanggar hak asasi orang lain atau melanggar ketertiban konstitusional dan aturan moral’, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 28J ayat (2) UUD 1945..
Ketegangan intraconstitutional tidak hanya semata-mata menjadi urusan hakim MK. Konstitusikonstitusi Eropah mensyaratkan pembuat undang-undang terlibat dalam pembuatan putusan konstitusi, yaitu untuk menjamin penghormatan bagi hak-hak konstitusional dan mengatur hak bagaimana hak-hak tersebut dinikmati dan dilaksanakan bagi kebaikan kolektivitas. Meskipun dinyatakan dalam pasal-pasal yang berbeda, kompetensi terakhir ini biasanya dilihat secara holistik, sebagai satu set kepentingan konstitusional yang utuh yang dimiliki oleh Pemerintah : untuk memberi ketertiban publik, melindungi moralitas publik, menjamin kebahagiaan (weal) umum, dan lain-lain. Meski konstitusi-konstitusi Eropa memerintahkan Parlemen dan hakim memutus sengketa diantara kepentingan pemerintah yang dilindungi secara konstitusional dan hak-hak konstitusional dalam tiap kasus tertentu, hanya sedikit indikasi yang diberikan bagaimana melakukan hal demikian. Sebaliknya, struktur pasal-pasal HAM mensyaratkan apa yang di namai ‘balancing/penyeimbang’ : pertimbangan tentang batas rasional yang pantas
dari (i) satu hak konstitusional individu dan kelompok tertentu yang telah berada dalam konflik dengan (2) hak individu orang lain, atau kepentingan konstitusional pemerintah. 10 Di Eropah telah di hasilkan satu tubuh doktrin dan asas yang semakin bertumbuh yang dirancang untuk menerangkan, mensintesiskan, dan membenarkan proses penyeimbangan dengan apa yang disebut “uji proporsionalitas.” Semua di elaborasi berdasar urutan yang sama : penafsiran, penyeimbangan, proporsionalitas. Misal Hakim MK, pertama-tama mencoba mengeluarkan dengan tafsir, konflik intrakonstitusional yang terjadi berdasar asumsi bahwa konstitusi adalah satu tubuh dari norma-norma yang harmonis, dan konflik diantara norma konstitusi hanya khayalan. Namun, jika satu sengketa memuat satu konflik yang inheren diantara dua ketentuan HAM (atau antara satu ketentuan HAM dengan kepentingan konstitusional pemerintah) yang tidak dapat diabaikan dengan tafsir, hakim bergerak kearah penyeimbangan. Dalam penyeimbangan, hakim menentukan apakah, dan sejauh mana, satu nilai hukum atau satu hak individu-individu, atau satu kepentingan konstitusional pemerintah harus memberi jalan kepada satu nilai hukum dan prinsip konstitusi lain yang berkaitan. Latihan atau penggunaan ini diatur oleh batu ujian proporsionalitas, yaitu bagaimana mencapai tujuan konstitusionalitas norma dengan kerugian atau pelanggaran yang paling minimum. Penyeimbangan merupakan teknik interpretif yang disukai, yang digunakan untuk memutus kasus dimana nilai-nilai hukum yang diajukan oleh para pihak, keduanya memiliki status yang sederajat (dalam hierarki norma), namun bertentangan satu sama lain( dalam konflik spesifik yang dihadapi). Ketika Mahkamah mengklaim menyeimbangkan konstitusional, atau hak konstitusional terhadap
dua hak
satu tujuan negara yang sah secara
konstitusional, satu batu uji proporsionalitas – sesungguhnya sebagai satu cara melindungi salah 10
Alec Stone ibid , hal 97.
satu hak konstitusional, yang menimbulkan kerugian minimal terhadap satu hak konstitusional lainnya
– yang secara logis tiimbul sebagai akibat
dari penggunaan alat keseimbangan,
(balancing exercise) dan hampir di semua perkara sesungguhnya terjadi. Jika dalam proses penyeimbangan, MK menentukan bahwa satu undang-undang melanggar penggunaan satu hak konstitusional, namun demikian undang-undang tersebut masih konstitusional – sejauh bahwa secara seimbang manfaat/pelayanan undang-undang terhadap beberapa nilai konstitusi yang lain melampaui keburukannya – sehingga sebagai akibatnya, kecuali pelanggaran yang terjadi secara minimum merupakan hal yang absolut dan perlu untuk melayani nilai lainnya, undang-undang tersebut inkonstitusional. Ini disebabkan karena semua pengurangan atas hak-hak tidak dapat dibenarkan oleh balancing, karena pengurangan demikian tidak menambahkan sesuatu yang positif yang tidak dapat melampaui efek negatifnya yang marginal. Dikatakan secara sederhana, tidak pernah cukup secara konstitusional, menurut satu standar keseimbangan, bahwa keuntungan konstitusional lebih besar dari kerugian konstitusional; konstitusional harus dapat dicapai setidaknya ongkos konstitusional
sebaliknya keuntungan paling sedikit atau
minimum. Dalam jenis peradilan seperti ini hakim MK tidak mempunyai pilihan kecuali menjawab pertanyaan berikut : dapatkah kita bayangkan adanya ketentuan undang-undang selain dari pada yang ada dihadapan kita yang dapat mencapai hasil yang sama, melayani nilai konstitusional yang sama, dengan ongkos konstitusi yang lebih rendah? Jika jawabannya ya, maka undang-undang yang dibayangkan itu konstitusional, tetapi yang ada dihadapan kita tidak. Satu jurisprudensi HAM berdasarkan penyeimbangan konstitusi (constitutional balancing) memimpin hakim untuk menempatkan dirinya ditempat legislator, dan melakonkan pertimbangan yang bergaya legislatif, yang sebagian menjelaskan mengapa kita menemukan MK sangat sering memerintahkan parlemen untuk membuat undang-undang dengan cara tertentu.
Satu jurisprudensi penyeimbang tidak hanya memberi MK diskresi yang besar, tetapi pada akhirnya menggolongkan kerja MK kedalam jenis pertimbangan dan pembuatan putusan yang lebih bergaya legislatif katimbang jurisprudensi HAM yang absolut. Batu uji penyeimbang dan doktrin proporsionalitas hanya berbuat sedikit dari pada mengakui, meskipun dalam cara yang berbelit-berbelit, seperti dalam contoh berikut ini : bahwa melindungi hak konstitusional merupakan kerja yang sukar; hakim MK harus memiliki dan menggunakan kekuasaan diskresioner yang luas agar dapat melaksanakan pekerjaan ini dengan sewajarnya; dan tidak terdapat aturan yang ketat dan tegas bagi perlindungan HAM yang dapat diartikulasikan. Tidak bermaksud mengatakan bahwa MK tidak mencoba membangkitkan aturan yang satbil untuk mengatur jenis pembuatan putusan konstitusi jenis ini, maupun tidak juga hasil putusan bersifat acak (random) Makna penyeimbang lebih dalam. MK tidak melindungi HAM tanpa menjadi terlibat secara mendalam dalam fakta, atau konteks sosial, atau pembuatan putusan yang mengandung unsure legislasi yang menggaris bawahi atau telah membangkitkan persoalan konstitusi. Dalam cara pembuatan keputusan semacam ini,, dimensi kebijakanlah yang berbeda, bukan hukum per se, dan perbedaan ini secara berat mengkondisikan pembangunan konstitusi dengan menyeret hakim MK kedalam kehidupan warga, dan karya legislator maupun hakim biasa. Kesimpulan Dan Penutup. Berbicara tentang hak konstitusional, sebagai hak dasar warganegara yang dimuat dalam konstitusi, telah meluas dengan diadopsinya hak-hak asasi manusia menjadi bagian hak konstitusional dalam UUD 1945. Konstitusi atau Undang Undang Dasar tidak selalu berada dalam satu keadaan yang harmonis. Konflik norma secara intrakonstitusional, dapat terjadi, baik
karena pergeseran makna, atau terjadinya perubahan UUD secara bertahap dalam kurun waktu yang berbeda. Terlebih lagi dengan konstitusionalisasi Hak Asasi Manusia, yang juga mengenal hirarki, terutama antara derogable rights dengan non-derogable rights, maka hirarki terjadi pula dengan norma-norma yang bukan HAM. Tetapi konstitusi tetap harus dilihat dan diperlakukan sebagai satu dokumen yang utuh berdasarkan doktrin the integrity of the constitution, dengan mana tidak boleh satu pasal atau ayat ditarik dari batang tubuh dan spirit konstitusi dan diberi makna sendiri lepas dari norma-norma lainnya sebagai satu struktur dan sistem. Oleh karena itu diperlukan satu metode keseimbangan (balancing) untuk menilai dan memberi makna yang konstitusional dalam hal terjadi benturan antara hak-hak konstitusional yang satu dengan lainnya, atau antara hak konstitusional dengan kewenangan konstitusional lembaga Negara, dengan mana dua atau lebih norma konstitusi yang bertentangan harus dipertimbangkan secara proporsional, dalam menentukan konstitusionalitas satu norma yang diuji, dengan melihat manakah yang paling besar menimbulkan kerugian konstitusional jika satu norma yang diuji diberlakukan. Jikalau satu norma dipertahankan, salah satu norma konstitusi dari dua yang secara intraconstitusional bersaing menjadi landasan yang didalilkan, maka yang paling sedikit merugikan itulah yang akan diterima sebagai landasan konstitusionalitas. Salatiga, 3 Desember 2011.
