Györkös Péter: Magyarország az uniós döntéshozatalban nemzeti érdekvédelem és koalícióalkotás a huszonötök közösségében

Györkös Péter: Magyarország az uniós döntéshozatalban – nemzeti érdekvédelem és koalícióalkotás a huszonötök közösségében Megjelent: Hegedűs István (szerk.): A magyarok bemenetele. Tagállamként a bővülő Európai Unióban. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2006. 413-436. p. Forrás: http://www.valasztaskutatas.hu

GYÖRKÖS PÉTER

Magyarország az uniós döntéshozatalban – nemzeti érdekvédelem és koalícióalkotás a huszonötök közösségében Bevezetés Magyarország és valamennyi, 2004-ben az Európai Unióhoz csatlakozott ország tizenöt éves adaptációs és felzárkózási folyamaton ment keresztül, ötven év közösségi jogalkotásához zárkózott föl annak érdekében, hogy bekerüljön az egységes belsõ piacba és végre része legyen a közös politikáknak, mi több, kedvezményezettje a jelentõs támogatást biztosító közös agrárpolitikának és regionális politikának. Ez legitim és érthetõ célkitûzés volt. Az egyenlõ esélyek és a jelentõs pénzügyi támogatások mellett azonban a tagságnak van egy harmadik elõnye is. Egy olyan esély és lehetõség, amely százmillió eurós elõnyökhöz és veszteségekhez is vezethet, ha jól vagy rosszul él vele egy tagállam. Ez pedig az intézményes integráció. Egyszerûsítve: az a pillanat, amikor már nem átvesszük a mások által létrehozott szabályokat, amikor nem adaptálódunk, hanem a közös politikacsinálás részévé válunk, amikor egyenrangúan veszünk részt a közösségi döntéshozatalban, annak minden szintjén és intézményében. Amikor nem csak ott ülünk a döntéshozatal helyszínén, hanem használhatjuk a mikrofont álláspontunk kifejtéséhez, a teremben vagy a folyosón megszólíttatunk más tagállamok által a koalícióképzés érdekében, végezetül pedig használjuk a szavazógombot. 2004. május 1-jén tíz új tagállam csatlakozott az unióhoz. Három oldalról fogalmazódtak meg aggodalmak. A régi tagállamok attól tartottak (mi több, sokan még ma is vallják), hogy az EU–25 kezelhetetlen intézményi monstrummá válik. Mások pedig azzal a feltételezéssel éltek, hogy az új tagállamok – mintegy monolit tömbként – új, más irányba állítják majd az unió szekérrúdját. Harmadrészt aggodalom fogalmazódott meg azzal kap-

414

DR. GYÖRKÖS PÉTER

csolatban, hogy az új tagállamok készek-e és képesek-e élni az intézményes tagság nyújtotta lehetõségekkel, intézményi beilleszkedésük képes lesz-e az unió egészének, egyúttal pedig nemzeteik javát szolgálni. 2006 tavaszán, két évvel a „big bang” (azaz az unió tíz taggal, a taglétszám kétharmadával történõ növelése) után számos tanulmány készült arról, hogy milyen gazdasági elõnyökkel járt az unió számára a bõvítés. Tételesen bizonyítást nyert, hogy a tíz új tag belépése nem bénította meg az intézmények mûködését, nem (a bõvítés) törte meg az uniós fejlõdés lendületét, és nem keletkeztek zavarok az egységes belsõ piac mûködésében. Mégis, az elmúlt idõszak belpolitikai fejleményei egyes új tagállamokban, a gazdasági fejlõdés lendületének megtörése, esetenként az államháztartás megingása, valamint az eurócsatlakozás halasztása, lebegtetése kapóra jött azoknak, akik a francia és holland népszavazásban megmutatkozó és mély gyökerekre visszavezethetõ belsõ problémákat, Európa jelenlegi rossz közérzetét elõszeretettel próbálják a bõvítéssel magyarázni. Ehhez jön még hozzá az a sejtés, miszerint egyes új tagállamok két évvel a tagság után mintha távolabb lennének az integráció centrumától, mint voltak 2004 tavaszán. 2006 közepén végleges, egyértelmû mérleg nem vonható meg. Jelen tanulmány egyik célja annak bizonyítása, hogy a 2004-es bõvítés a körülményekhez képest jól elõkészített volt és a 2005-ben kiélezõdõ válság okai döntõen nem a bõvítésben keresendõk. Másik, talán legfontosabb célja annak bemutatása, hogy miként zajlott le az új tagállamok, elsõsorban Magyarország intézményi beilleszkedése. Ez nem csupán a mennyiségi mutatókra vonatkozik, hanem arra is, hogy az új tagok mennyiben találták meg a nemzeti érdek védelmének, képviseletének lehetõségeit és eszközeit a közösségi érdeken belül, milyen hatékonysággal alkotnak szövetségeket, vagy kerülnek be ad hoc koalíciókba. Harmadrészt a fenti két dimenzióban nyert tapasztalatokból és az unió általános állapotából kiindulva megpróbálja felvázolni az Európa elõtt álló legnagyobb kihívásokat. Mindeközben a tanulmány két mítosszal próbál meg leszámolni. Elsõként azzal a jelentõs mértékben gyengült, de lassan visszalopakodó nézettel, miszerint az unió jelenlegi bajai jelentõs mértékben a bõvítésbõl erednek, nem utolsósorban éppen azáltal, hogy az EU–25 intézményi tekintetben nem mûködõképes, döntéshozatala lelassul, leáll, netán visszafejlõdési irányba áll. Egyúttal nem igaz az sem, hogy 2004. május 1-jén az új tagállamok végképp megérkeztek, felzárkóztak. Az egyik ok természetesen az átmeneti mentességek hosszú sora, amely folyamatos adaptációs kény-

MAGYARORSZÁG AZ UNIÓS DÖNTÉSHOZATALBAN…

415

szerként jelentkezik. A tagság elsõ két éve azt mutatja, hogy a derogációk felszámolása többé-kevésbé ütemesen halad, ráadásul a nagy költségigényû átmenetek ott szerepelnek az uniós források felhasználási listájának élén. De igazi „catching-up” kihívásnak ott a schengeni csatlakozás és az eurózóna beérése. Mindkettõ késlekedése a „másodosztályú tagság” érzetét erõsíti az új tagállamok polgáraiban. Másrészt különösen az eurócsatlakozás ékesen bizonyítja, hogy az áldozatvállalás sem ért véget 2004 tavaszán. Azaz erõs külsõ kényszer jelentkezik továbbra is, miközben az új tagállamok mintha éppen az intézményes tagság elérése miatt kicsit lazábban tekintetének a meg nem szûnt kényszerekre és lehetõségekre. (Kivétel Szlovénia.) Összességében tehát a „big bang” nevû történelmi vállalkozás nem ért véget sem a régi, sem az új tagállamok, sem az EU–25 egésze számára. Józan és megfontolt hozzáállás hiányában a jelenlegi hajszálrepedések még jelentõsebb szakadékká is kinõhetik magukat, amit mindenki érdekében el kellene kerülni.

Rövid visszatekintés a csatlakozási stratégiára Tagadhatatlan, hogy az Európai Unióhoz történõ csatlakozás jelentõs mértékben kényszerpálya, önálló stratégiára, kezdeményezésekre nem sok idõ és tér jut. Kicsit leegyszerûsítve, a tagjelölt egyetlen egyszerû üzenetet kap: itt az acquis communautaire (a közösségi joganyag), ezt kell átvenned és alkalmaznod. Az is tény, hogy minél késõbb válik valaki tagjelöltté, annál bonyolultabb a csatlakozása. Ennek oka egyrészt a folyamatosan növekvõ taglétszám (azaz a tárgyaló országok és ezáltal a tárgyalásokon megoldandó problémák mennyiségi növekedése és a mennyiség minõségi átváltozása), másrészt a közösségi joganyag folyamatos bõvülése, hiszen az unió a bõvítéstõl függetlenül folyamatosan mélyül, az integráció erõsödik, és az újabb tagjelölteknek egy jóval szélesebb és mélyebb acquis-t kell megismerni, megérteni, átvenni és alkalmazni. Az is tagadhatatlan, hogy a fejlõdéssel és bõvüléssel párhuzamosan csökkenni látszik a szolidaritás. Bár a kohézió, mint alapelv változatlanul érvényben van, az erre fordítható költségvetés mértéke folyamatosan csökken, illetve az átlagos fejlettségi szint csökkenése miatt a kisebb összeg is jóval többfelé osztódik föl.

416


Mindezek elõrebocsátása mellett is volt magyar csatlakozási stratégia, ami viszonylag egyszerû alaphelyzetbõl indult ki: alapvetõ érdekünk, hogy Magyarország az elsõ lehetséges idõpontban és az elérhetõ legkedvezõbb feltételekkel az unió teljes jogú tagjává váljon. Három alapdilemmát kellett tehát kezelni: idõpont, feltételek, teljes jogú tagság. Az idõpont ügye a kilencvenes évek közepétõl került kritikus megvilágításba. Hanna Suchocka volt lengyel miniszterelnök kifakadása, miszerint a közép-kelet-európai országok 1990 óta folyamatosan öt évre vannak a csatlakozástól, kifejezte azt a nagyfokú tanácstalanságot, ami az unión belül és kívül is tetten érhetõ volt. A régi tagállamok nem voltak felkészültek sem a villámgyors politikai és gazdasági rendszerváltásra, sem arra, hogy tucatnyi újonnan függetlenedõ (sõt, új) ország egyetlen külpolitikai célt vázol föl: taggá válni a NATO-ban és az EU-ban. 2006ban, azaz két évvel a „big bang” után egyes tagállamok még mindig meg vannak gyõzõdve arról, hogy a keleti bõvítés túl gyors volt. Ezzel szemben áll viszont az a tény, hogy a csatlakozási szándék bejelentése és a tényleges csatlakozás között tizenöt (!) év telt el. Ezt két szempontból is aktuális kiemelni. Egyrészt az unió belsõ állapotát magyarázó okoskodások egyik központi eleme a „túl gyors” bõvítés, ami egyszerûen nem igaz, bizonyítja ezt a másfél évtized. Másrészt azonban a jövõbeni bõvítések szemszögébõl, a jelenlegi tagjelöltek és potenciális tagjelöltek számára is fontos szempont annak tudatosítása, hogy például Magyarország esetében a társulási megállapodás aláírása és a csatlakozási szerzõdés hatálybalépése között tizenhárom év telt el. (Ezt azért is fontos rögzíteni, mert – Horvátország kivételével – a nyugat-balkáni országok még igencsak a folyamat elején tartanak, és a megalapozatlan ígéretek vagy önámítások késõbb súlyos problémák kiváltó okai lehetnek.) Magyarország az idõpont tekintetében folyamatosan bozótharcos szerepet vállalt föl. Elsõként nyújtotta be a csatlakozási kérelmet, folyamatosan számon kérte az unión az általa meghirdetett és nem igazán alkalmazott magasztos elvek érvényesítését (egyéni teljesítmény számít, csak az határozza meg a csatlakozás idõpontját), sokáig hitt vagy hinni próbált abban, hogy nem kell bevárni szinte minden rendszerváltó tagjelöltet. Amikor megkezdõdtek a tárgyalások, a nyitónyilatkozatban egyedül Magyarország állította föl 2002. január 1-jét saját munkahipotéziseként. (A többi öt „luxemburgi ország” saját céldátuma 2003 eleje volt.) A magyar nyitónyilatkozat azonban nem légbõl kapott álmokra épített, hanem arra, hogyha célunk a lehetõ legelsõ lehetséges idõpontban történõ csatlakozás, akkor iránymutatónak azt kell


417

tekinteni, amit az unió a maga szempontjából („abszorpciós képesség”) kialakít. 1998 tavaszán pedig egy alapdokumentum már tartalmazott ilyen hivatkozást. Nevezetesen a 2000–2006-os költségvetés tervezete, az Agenda 2000 bizottsági dokumentum 2002-tõl kezdõdõen „bõvítési fejezet” létrehozását javasolta a pénzügyi perspektíván belül. A költségvetés tervezõi stratégiai üzenetet próbáltak megfogalmazni, és ezt késõbb az állam- és kormányfõk sem utasították vissza, amikor 1999 márciusában Berlinben elfogadták a hétéves költségvetést. Magyarország ezt követõen is folyamatosan napirenden tartotta a „target date” kérdését. A helsinki és a nizzai csúcstalálkozók kissé ködös megfogalmazásai már kezdték közelebb hozni a céldátumot, de az igazi áttörést Göteborg jelentette, amihez a svéd elnökség alatti magyar tárgyalási teljesítmény adta az alapot. Miután a 2000. decemberi nizzai Európai Tanács rutinszerûen jóváhagyta az Európai Bizottság által javasolt ún. tárgyalási ütemtervet („road map”), Magyarország a svéd elnökséggel összefogva egyszerûen elkezdte azt végrehajtani. (A „road map” lényege a következõ volt: bár a tárgyalások 1998 márciusában elkezdõdtek, az EU–15 érdemi kérdésrõl, átmeneti mentességrõl 2000 õszéig, azaz több mint két évig nem volt hajlandó tárgyalni. Emiatt a tárgyalások 2000 közepére kifulladtak, további folytatásuk teljesen bizonytalanná vált. Az ütemterv keretében a Bizottság azt kérte a tagállamoktól, hogy végre alakítsák ki álláspontjukat, és kezdõdhessen érdemi tárgyalás, lehessen „letisztítani” a tárgyalóasztalt.) A 2001 júniusában ideiglenesen lezárt nyolc fejezet (köztük a négy alapszabadság, ezen belül a termõföld és a munkaerõ ügye) jelentette azt a kritikus tömeget, amelynek alapján a svéd elnökség a göteborgi csúcson ki tudta mondatni a menetrendet az állam- és kormányfõkkel: a csatlakozási tárgyalások lezárása az arra kész tagjelöltekkel 2002 végéig, és azok csatlakozása az unióhoz a 2004-es európai parlamenti választásokig. A többit pedig már ismerjük…) A másik alapdilemma a feltételrendszer körül rajzolódott ki. A „csatlakozni, de nem minden áron” kitétel nem csak retorikai kérdést jelentett, hanem valós dilemmákat is. A magyar stratégia formálásában két felismerés játszott döntõ szerepet. Egyrészt a „reálintegráció” minden várakozást meghaladott. A magyar gazdaság, mint nyitott gazdaság számára az unió belsõ piaca domináns partnerré vált. A külkereskedelemben az EU–15 részaránya meghaladta a 75%-ot. A privatizáció keretében az uniós gazdasági szereplõk egyre meghatározóbb szerephez jutottak a magyar valóság formálásában. Adta magát tehát a felismerés, hogy a gazdasági fejlõdésünk alapját jelentõ nyugat-európai gazdasági tér szabályait intézményes tagság

418


nélkül is át kell vennünk. A másik meglátás lényege pedig az volt, hogy a csatlakozás elõfeltételét jelentõ teljesítmény, azaz az acquis communautaire átvétele és alkalmazása döntõ mértékben tagság nélkül is érdekünkben áll. Az acquis ugyanis nem méreg. A kérdés csupán az, hogy a közösségi vívmányok átvétele során a) a lépések ütemezése egyensúlyba hozható-e az ország teljesítõ- és tûrõképességével, b) világosan lehatárolhatók-e azok az acquis-elemek, amelyek átvétele nem vagy egyelõre még nem áll Magyarország érdekében, és derogációk válnak szükségessé. Ugyancsak ide tartoztak azok az ügyek, ahol az adaptáció árát ténylegesen csak a tagságért cserébe voltunk hajlandók megfizetni (lásd: vízumpolitikai harmonizáció a szomszédos országok irányában). Ennek megfelelõen az acquis több mint kilenctizede esetében a feladat az alkalmazkodáshoz szükséges jogi és intézményi lépések megfelelõ ütemezése volt, amely a közösségi vívmányok átvételének nemzeti programja (ANP) keretében történt, s amely programot a folyamatosan módosuló céldátum tükrében gyakran ki kellett igazítani. Az átmeneti mentességek tekintetében két alaptípus kezelését kellett megoldani. Voltak-vannak a közösségi joganyagban olyan elemek, amelyek alkalmazása minden normális országnak elemi érdeke, de a megfelelés jelentõs beruházásokat igényel, amelyekhez idõ és pénz kell. Ide sorolható például az arzénes ivóvíz, a szennyvízkezelés, a szennyezõanyag-kibocsátás, a vágóhidak állapota stb. A „willing but not able” kategóriába tartozó tételeknél olyan átmeneti rezsimeket sikerült kialakítani, amelyek méltányos, elviselhetetlen terhet nem jelentõ, de a megfelelés kényszerét fenntartó módon biztosítják a menetrendnek megfelelõ alkalmazkodást a tagság idõpontján túlmutatóan, egészen 2015-ig. A másik alaptípus, ahol a tagjelölt ugyan elvileg képes lenne a tagság pillanatában megfelelni a közösségi szabályoknak, de ez politikai, gazdasági vagy társadalmi feszültséget keltene, értetlenséget váltana ki, összességében aláásná a csatlakozás mögött meghúzódó általános társadalmi és politikai támogatást. Példaként említhetõ a nem magyar állampolgárok termõföld-tulajdonlásának biztosítása, sõt, akár a 2,8%-os zsírtartalmú tej árusításának megszüntetése vagy a „rizlingszilváni” átkeresztelése. Végezetül az is kezdettõl fogva világos volt, hogy a tárgyalópartnernek is lesznek derogációs igényei, amelyek vagy a költségvetési korlátokra, vagy az egyes tagállamokon belül jelentkezõ politikai-társadalmi feszültségekre vezethetõk vissza. A legkézenfekvõbb eset a munkaerõ szabad áramlásának ügye, valamint a mezõgazdasági közvetlen kifizetések mértéke


419

volt, de ide sorolható az áru- és személyszállítás esetében a kabotázs, egy másik tagállam területén folytatott fuvarozás lehetõsége is. Azt máris le lehet szögezni – és a tagság elsõ két éve ezt meg is erõsíti –, hogy a kialkudott feltételrendszer minden jogos kritika ellenére is betöltötte alapvetõ funkcióját, nevezetesen azt, hogy az összeérkezés pillanatában biztosította a puha landolás, a „soft-landing” feltételeit. A belsõ piac és az egyes tagállami és új tagállami piacok, az egyes ágazatok, a társadalmak és az egyes társadalmi csoportok életében nem jelentkeztek olyan érdemi zavarok, amelyek a csatlakozásra, a nem kellõen kialakított feltételrendszerre lennének visszavezethetõk. A harmadik, nem elhanyagolható tárgyalási stratégiai alapelv az az egyszerû tétel volt, hogy Magyarország célja a teljes jogú tagság. Már a kilencvenes évek elejétõl folyamatosan sugalltak alternatív javaslatokat (különleges partnerség, csatlakozás az Európai Gazdasági Térséghez, teljes körû csatlakozás mínusz intézményi integráció). Magyarország és a többi tagjelölt errõl a kérdésrõl még tárgyalni sem volt hajlandó. A végeredmény ezt a megközelítést igazolja. A derogációk ugyanis nem jelentenek másodosztályú tagságot. Minden bõvítés során alkalmazták az összeilleszkedéshez elengedhetetlen ütközõpárnákat. Az átmeneti mentességek másik jellemzõje pedig éppen a nevükben szerepel, azaz átmenetiek, egy napon kifutnak, és beáll a teljes egyenlõség. A szennyvíz-derogációkra ez ugyanúgy érvényes, mint az euróövezeti tagságra. Ugyancsak ez vonatkozik a támogatásokra is. Azon persze mindig is lehet majd vitatkozni, hogy ezek az átmenetek, kiemelten a támogatások terén lehettek-e volna rövidebbek. A politikai realitások és a költségvetési kényszerek (különösen Németország tekintetében) ebben az esetben sem voltak figyelmen kívül hagyhatók. Összességében tehát azt talán kijelenthetjük, hogy az 1990-tõl formálódó, az egymást követõ kormányok által folyamatosan karban tartott integrációs stratégia eredményes volt. Az alapkonszenzus minden belpolitikai konfliktus ellenére mindvégig fennállt. (Az esetenként aktív, többségében inkább passzív Európa-politikai konszenzus egyik furcsa mellékterméke éppen az érdektelenség. Maga a népszavazás is arra mutatott rá, hogy a konszenzus könnyen demobilizáló hatást fejthet ki.) A tárgyalási stratégia – amelyet három kormány jegyzett 1998 márciusa és 2002 decembere között – minõsítése helyett arra érdemes felhívni a figyelmet, hogy 2004. május 1-jét követõen nem történtek zavarok a korábbi határ egyetlen oldalán sem, illetve senkinek a fejében sem fordult meg, hogy a csatlakozási szerzõdések védzáradékait alkalmazni kellene. (Ez érdekes kérdés lesz majd

420


Románia és Bulgária csatlakozását követõen.) Nem voltak olyan ágazatok, amelyek a csatlakozás miatt lehetetlenültek volna el. A tizenöt éves reálintegráció és a megfelelõ tárgyalási stratégia összességében és együttesen megfelelõ megérkezést és összeérést tett lehetõvé.

„The day after” Az említett tizenöt év alapvetõen és elsõsorban az alkalmazkodás idõszaka volt. Ez nem is lehetett másként. A csatlakozás vágya a felzárkózás kényszerét jelentette. Európa szerencsésebbik felén 1957 óta fokozatosan és értelemszerûen alapvetõen magukra nézve hoztak szabályokat, alakították, formálták az európai integrációt, bõvítették és mélyítették az acquis-t, alapozták meg a közös politikákat. Az új tagállamok polgárai a politikai „rehabilitáción” túlmenõen alapvetõen két területen vártak eredményt a csatlakozástól. Elsõként az egyenlõ esélyek terén. Bár a leglátványosabb kérdésben, a munkaerõ szabad áramlásában még néhány tagállam korlátozásokat tart fönn, azért az tény, hogy a négy alapszabadság – illetve azok jelenlegi szintje – tekintetében az új tagállamok gazdálkodói és polgárai már elérték, illetve fokozatosan elérik a kívánt szintet. A második nagy várakozás (értsd: lehetõség) azokhoz a közös politikákhoz kapcsolódik, amelyek jelentõs támogatási tartalommal bírnak, tehát a közös agrárpolitikához, illetve a strukturális és kohéziós politikához. Ezeken a területeken is jelentõs átmeneti szabályokról kellett megállapodni. A közvetlen mezõgazdasági kifizetések terén egy 25%-ról induló és tíz évig tartó derogáció érvényesül, míg a strukturális és kohéziós támogatásoknál egy 2004–2006 közötti hároméves „phasing-in” (bevezetõ szakasz) valósul meg. (Ennek megfelelõen 2004–2005–2006 folyamán az egy fõre jutó támogatás mértéke folyamatosan nõtt, és az már 2002-ben eldõlt, hogy 2007-tõl, az új hétéves költségvetés keretein belül az új tagállamok a régiekkel egyenlõ elbírálásban részesülnek.) Még így is soha nem látott mértékû azonban az a támogatás, amely a közös kasszából a közös politikák keretében érkezhet az új tagállamokba, köztük Magyarországra. Nem véletlen tehát, hogy az uniós tematikájú közbeszéd központi eleme a pénz, amely néha már csak „fejõstehénként” próbálja beállítani Brüsszelt. Holott azt már megtanulhattuk, hogy a „brüsszeli” pénz nehéz pénz. Komoly gazdaságfilozófiai és politikai viták alapján alakul ki a célrend-


421

szer, majd formálódnak a felhasználási szabályok. A mezõgazdaságban az elsõ év felhasználási mutatói igen alacsonyak voltak, de 2005 már biztató jeleket mutatott. (A Mezõgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal adatai alapján 2004-ben igen nehezen sikerült felhasználni a mintegy 240 milliárd forintos támogatási keretet, több kifizetés átcsúszott 2005-re, de a 2005-ös számok már kiegyensúlyozottak, és jelentõs növekedést mutatnak, elérve a 320 milliárd forintot, ami egy év alatt mintegy 30%-os növekedést jelent.) A regionális politikában a valódi kérdés pedig az lesz, hogy 2007-tõl képes lesz-e az ország a robbanásszerûen megnövekedõ források felhasználására. Volt egy harmadik szempont is, amely az unióról folyó hazai közgondolkodást jelentõsen befolyásolta és befolyásolja ma is. A közvéleménykutatók szerint az unió népszerûségének csökkenése jelentõs mértékben abból táplálkozik, hogy az emberek 2004 májusát követõen életszínvonaluk jelentõs, kimutatható javulására számítottak. Szögezzük le: ezt senki nem ígérte. Soha. A tagság legfontosabb hozadéka az esélyek folyamatos kiegyenlítõdése. A közös politikák szolgálják a felzárkózást, a kohéziót. De sem az unió, sem annak politikái önmagukban nem elégségesek az egyes emberek életszínvonalának emelésére. A tagság katalizátorként hathat, de önmagában semmiképpen sem szolgál a megoldás eszközeként. Az esélyek kiegyenlítõdése, illetve a pénz (értsd támogatáspolitika) mellett azonban van a tagságnak egy harmadik nagyon komoly elõnye, amirõl azonban az õt megilletõnél kevesebb szó esik. Az intézményi tagságról van szó. Arról a lehetõségrõl és jogosítványról, amit az jelent, hogy Magyarország, a magyar kormány, a magyar EP-képviselõk és a magyar állampolgárok közvetlenül vehetnek részt az unió formálásában. Tizenöt év alkalmazkodás, egy hosszú – de még nem véget érõ – adaptációs folyamat után végre bekapcsolódhatunk a döntéshozatalba, a politikaformálás bonyolult rendszerébe. A „policy-s shaping” pedig korántsem csak politikusok és tisztviselõk szórakoztatását és foglalkoztatását szolgálja. Az, aki hatékonyan használja ki az intézményes tagság nyújtotta lehetõségeket, az sok százmillió eurós elõnyökhöz juthat akkor, ha az összeurópai érdekharmonizáció folyamatán belül hatékonyan képviseli nemzeti érdekeit, országa, ágazatai, társadalmi csoportjai szempontjait, adottságait. A mikrofonhoz jutás és a szavazógomb használati joga nagy felelõsség, egyben nagy lehetõség is. Érdemes azonban leszögezni, hogy itt nem kötelezettséggel állunk szemben. Az elmúlt tizenöt évben hozzászoktunk ahhoz, hogy a közös szabályok átvételét számon kérik, folyamatosan ellenõrzik: keresik a magyar jogrendbe átültetett jogszabályt és az annak érvényt szerezni képes intéz-

422


ményeket. Ez a tagság után is így marad, hiszen újabb és újabb jogszabályok születnek az uniós döntéshozatali rendszerben, s ha egy tagállam azokat nem helyesen alkalmazza, indul a kötelezettségszegési eljárás („infringement”), vagy az ügy az Európai Bíróság elé kerül. Azt azonban egyetlen uniós testület sem vizsgálja, hogy egy tagállam mennyire aktív a döntéshozatal folyamatában. Azt még senkitõl sem kérték számon a közösségben, ha egy tagállam, annak képviselõi nem, vagy csak úgy szõrmentén szóltak bele a közös politikák formálásába. A formális és informális tagállami lét azonban nagyon komoly esélyeket rejt magában. Érdemes megvizsgálni, Magyarország (és általában az új tagállamok) mennyire tudott élni ezzel a lehetõséggel.

A tagállami mûködés magyar elõkészületei 2001 júniusában Göteborgban kialakult a csatlakozási menetrend, azaz választ kaptunk a „mikor” kérdésére. A 2001. decemberi laekeni Európai Tanács megválaszolta a második alapkérdést is („kivel?”), amikor lényegében eldöntöttnek nyilvánította a tízes bõvítést. Maradt a harmadik alapkérdés – milyen (pénzügyi) feltételek mellett. Az Európai Bizottság 2002 januárjában közzé is tette a pénzügyi csomagra vonatkozó javaslatát, de a tanács hosszú hónapokig azzal érdemben nem is foglalkozott. Mindenki várta a 2002. szeptemberi német szövetségi parlamenti választásokat. Az EU–15 közös álláspontja csak 2002 októberében alakult ki, így a legsúlyosabb csomag, a költségvetési-pénzügyi kérdések és a kvóták ügyében mindössze öt hét maradt az érdemi tárgyalásokra. Ebben a szakaszban, azaz 2002 elején indult el az a munka, amelynek célja a hatékony tagállami mûködés feltételeinek megteremtése volt. Miközben a tárgyaló delegáció feladata változatlanul a tárgyalások eredményes folytatása és lezárása maradt, miközben a kormányzat az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság koordinálásával továbbra is folytatta a jogharmonizációt és intézményfejlesztést, meg kellett kezdeni az intézményes integráció nyújtotta esélyek és lehetõségek kihasználását biztosító intézményrendszer és eljárási rend kialakítását. A folyamat több szakaszból állt. Bár kétségtelenül komoly eljárási, szervezeti, személyi háttér alakult ki a csatlakozási folyamatban, az elsõ elemzések már világosan kimutatták, hogy az unión belüli élet sokkal összetettebb, mint az azon kívüli élet. Kicsit talán leegyszerûsítve: közel sem olyan


423

komplex feladat harmincegy fejezetrõl tárgyalni, a jogharmonizációs programot és az acquis átvételének nemzeti programját végrehajtani, mint felelõsen bekapcsolódni az unió napi mûködésébe. Fel kellett készülni arra a pillanatra, amikor már nem évi kettõ-három miniszteri és öt-hat fõtárgyalói fordulóból áll az élet, hanem naponta csak a tanácsban 20-30 ülésre kerül sor. A tárgyalások záró szakaszában az uniós intézmények is megkezdték az elõkészületeket a pénzügyi csomagot és az intézményi kérdéseket sikeresen lezáró koppenhágai csúcstalálkozó utáni idõszakra. Elsõként létrejött egy ún. „interim” megállapodás, amelynek lényege és alapküldetése volt annak az idõszaknak a szabályozása, amikor a csatlakozási tárgyalásokat a felek lezárták, de a tagjelölt még nem tag, nem rendelkezik tagsági jogosítvánnyal. Ez azt is jelentette tehát, hogy a Koppenhága után születõ közös szabályokról formális csatlakozási tárgyalásokat folytatni már nem lehet, de a leendõ tagállam (ekkor már nem tagjelölt, hanem csatlakozó ország!) nem is részese még formálisan az új szabály létrehozási folyamatának. Az interim fázis két alszakaszra oszlott. A csatlakozási szerzõdés 2003. áprilisi aláírásáig tartott a passzív megfigyelõi idõszak, amikor is a csatlakozó ország már minden tervezetet kézhez kapott, de az azokat tárgyaló ülésekre még nem kapott meghívást. 2003. április végétõl az aktív megfigyelõi státus keretében már nem csak a tárgyalótermek nyíltak meg a leendõ tagállamok megfigyelõi elõtt (tanács, Európai Parlament), de azok szót kérhettek, még ha szavazati joguk nem is volt. Így lényegében erõs egy év állt rendelkezésre a tagállami mûködés tesztelésére, begyakorlására. Ez kiegészült továbbá egy egészen új dimenzióval is. 2003 júniusában ugyanis a tagállamok úgy döntöttek, hogy az alkotmányszerzõdés mielõbbi elfogadása érdekében már 2003 õszén megnyitják a kormányközi konferenciát. A csatlakozó országok képviselõi a konventben már jelen voltak, de jogaik még némileg korlátozottak maradtak. A kormányközi konferencia tekintetében azonban garantálták az egyenrangú részvételt, mint ahogy azt is, hogy az új szerzõdés aláírására nem kerülhet sor a csatlakozási szerzõdés hatálybalépéséig. Magyarországnak tehát három feladatcsoportot kellett párhuzamosan kezelni. Egyrészt befejezni a belsõ felkészülést, amelynek ellenõrzése során az Európai Bizottság folyamatosan jelentette meg a monitoringjelentéseket. Másrészt megteremteni az intézményes tagállami mûködés feltételeit. Harmadrészt pedig fokozatosan bekapcsolódni az unió és a közös politikák jövõjének alakításába.

424


A csatlakozási folyamat eljárási és szervezeti modelljére építve Magyarország is kialakította a tagállami mûködés alapjait. Ennek során kettõs szempontrendszert kellett összehangolni. Egyrészt biztosítani kellett a horizontális és a vertikális koordináció elvének gyakorlati megvalósulását. Abból kell ugyanis kiindulni, hogy egy tagállam kettõs szintû kormányzásban vesz részt: nemzeti és közösségi szinten. A két rendszer eltérõ szereplõkkel, módszertannal és idõbeosztással mûködik, de a kettõ között mégis a lehetõ legnagyobb összhangot kell biztosítani. Ellenkezõ esetben a tagállam nem tudja kihasználni a teljes jogú tagság nyújtotta intézményi elõnyöket, vagy nemzeti szintû politikaformálása és jogszabályalkotása folyamatosan konfliktusba kerül az uniós szabályokkal. A horizontális koordináció lényege, hogy minden uniós ügynek kell hogy legyen gazdája a magyar közigazgatáson belül (és lehetõleg csak egy fõfelelõs). Ezt az elvet képezi le az a tény, hogy az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság keretein belül jelenleg ötven tárcaközi szakértõi munkacsoport mûködik, lefedve a közös politikák és intézmények egészét. A vertikális koordináció három szempontból is fontos. Egyrészt biztosítja a megfelelõ összehangoltságot az ötven szakértõi csoport között, másrészt tagolja a döntési szinteket (EKTB, államtitkári értekezlet, miniszteri egyeztetõ, kormány), másrészt oly módon tehermentesíti a politikai szférát az uniós döntéshozatal rendkívüli dinamikájától és összetett mûködésétõl, hogy mindeközben folyamatosan fenntartja a politikai kontrollt, elkerülve a mûködés és a rendszer legitimitásának megkérdõjelezõdését. A másik logikai vonulat a tagállami mûködésben a korábban is követett három elv fenntartása: miniszteriális felelõsség, egyközpontú koordináció, egységes és osztatlan nemzeti álláspont. Az uniós ügyek egyik alapvetõ jellemzõje ugyanis, hogy lefedik a nemzeti lét szinte egészét. Ezért lehetetlenség egy egységes minisztériumból menedzselni az uniós ügymenetet. Ha van Európa-ügyi Minisztérium, akkor az az egész kormány. Ezért tehát minden dossziénak van egy valódi gazdája, ez pedig az elsõ helyi felelõs szaktárca, a politikai felelõsség pedig a szakminiszteré. Utóbbi természetesen a napi ügyvitelt ledelegálja a megbízott tisztviselõkre, de a politikai felelõsség az övé. Egyúttal minden miniszter és minden minisztérium – érthetõ módon – saját szektorális szempontjait helyezi elõtérbe. Az egységes és valóságosan összkormányzati Európa-politika érdekében kellõen erõs és egyközpontú koordinációs egység létrehozása indokolt. Magyarországon ezt a funkciót töltötte be 1996 és 2004 között a Külügyminisztériumban az Integrációs Államtitkárság, majd késõbb az Integrációs és Kül-


425

gazdasági Államtitkárság, 2004 és 2006 között a Miniszterelnöki Hivatalban mûködõ Európai Ügyek Hivatala, majd 2006 nyarától – immár ismét a Külügyminisztériumban funkcionáló – Európa-politikai Szakállamtitkárság. A fenti két elv alkalmazása együttesen adja ki a harmadik elemet, nevezetesen azt, hogy a kormány egy hangon beszéljen, egységes álláspontot képviseljen az uniós döntéshozatali fórumokon. Természetesen ez a képlet alapvetõen az uniós döntéshozatal kormányközi, tanácsi szakaszára vonatkozik, miközben az uniós létnek nemzeti és közösségi szinten számos további komponense van. Minden tagállamban mûködik a nemzeti kormányok parlamenti ellenõrzési mechanizmusa („scrutiny”), a társadalmi párbeszéd európai pillére stb. Az uniós politikai ciklusban egyszerre kell figyelmet fordítani a klasszikus döntéshozatalt megelõzõ (döntés-elõkészítõ), illetve az azt követõ (implementációs) fázisra, és az ezekben a szakaszokban a tagállamoktól nagy mértékben vagy teljesen független, fontos szerepet játszó európai intézményekre (Európai Bizottság, Európai Parlament, Európai Bíróság stb.). Végül, de nem utolsósorban létre kellett hozni a teljes magyar kormányzatot kicsiben leképezõ brüsszeli állandó képviseletet, amely minden kérdésben és minden szinten a hazai koordinációs rendszer kötelezõ szereplõje. A részletek további kibontása helyett összegezve talán annyit kijelenthetünk, hogy a tíz új tagállam többé-kevésbé zökkenõmentesen átesett az intézményi beilleszkedés alapszakaszán. Eljárásilag, strukturálisan létrehozták azokat az alrendszereket, amelyek az alapmûködést képesek biztosítani. Ezt követte aztán a következõ kérdés. Milyen hozzáadott értéket képesek megjeleníteni az „újak”, mennyire gazdagítják, segítik vagy lassítják, netán akadályozzák a közösség továbbfejlõdését? Azaz az intézményi-eljárási szemponton túl az új tagállamok milyen tartalmat kívánnak adni az európai építkezésnek. A magyar kormány 2004 decemberében tekintette át az ország Európapolitikáját és fogalmazta meg azt a hármas célrendszert, amelyben immár nem a permanens adaptációs kényszer, hanem a politikaformálóvá váló tagállami lehetõség vált a fõ motívummá. Elsõként azt a cél határozták meg, hogy Magyarország „fejezze be” az integrálódást. Ez több szálú cselekvési teret jelent és a jelenleg futó konvergenciavitához is szervesen kapcsolódó kérdés. Magyarország teljes jogú tagállammá vált 2004. május 1-jén, de számos területen még nem, vagy

426


nem teljesen került sor az integráció kiteljesedésére. Egyrészt ott vannak az átmeneti mentességek. Már a tagság elsõ éveiben lejárt a nagy tüzelõberendezések szennyezõanyag-kibocsátására érvényes átmeneti rezsim, valamint évrõl évre javítani kell az újrahasznosított hulladék arányait. Szerzõdéses kötelezettségünk az átmeneti mentességek menetrend szerinti felszámolása. Ugyanez vonatkozik a régi tagállamokra is, amennyiben õk igényeltek derogációt. A munkaerõ szabad áramlása mutatja, hogy bár papíron hétévesnek könyveljük el a munkaerõ-derogációt, két évvel a tagság után, az elsõ köztes felülvizsgálat nyomán az unió kétharmadában már effektíven szabadon mozoghat a magyar munkavállaló, feltéve, hogy kellõen mobil. Megalapozott az a várakozás, hogy a „2+3+2” rendszer öt év után megszûnik, ami alól kivételt maximum Ausztria és Németország képezhet, mivel esetükben reális a feltételezés, hogy a hét év egészét megpróbálják kihasználni. Másrészt az integráció úgy általában ugyan befejezõdött két évvel ezelõtt, Magyarország belépett úgy általában az unióba, de nem lett tagja a jelenleg létezõ két belsõ körnek, holott mindegyik esetében nemzeti érdek és közösen osztott cél a belépés. A 2004-es bõvítés egyik fontos sajátossága és egyben a korábbi bõvítésektõl jelentõsen eltérõ vonása, hogy 1998-as nyitó nyilatkozatában az unió a jövõre nézve kizárta az „opt-out”, azaz az integráció egyes mezõibõl való örökös kimaradás lehetõségét. A dán és brit kivételek kora lejárt, ami érthetõ, hiszen ellenkezõ esetben az „à la carte” Európák követhetetlen kuszasága jönne létre. (Nyilvánvaló ugyanis, hogy a taglétszám erõteljes növekedése megsokszorozná a nehézségeket abban az esetben, ha minden tagállam az integráció egyes területei közül mazsolázhatna, egyes közös politikákban részt venne, másokban nem.) Egyúttal ez nem jelentette azt, hogy aki az unióhoz csatlakozik, az valamennyi belsõ körhöz is azonnal felzárkózik. A schengeni és az eurócsatlakozás azonban nem lehetõség, hanem kötelezettség. Az új tagállamok pedig eleve nem is fogalmaztak meg fenntartásokat, kimaradási szándékot, hanem leszögezték, hogy mihamarabb e két zóna szerves részévé kívánnak válni. Polgáraik szempontjából is kritikus pont, hogy meddig ellenõrzik õket a belsõ határon, mikor válik tényleg szabaddá az út, illetve mikor lesz az õ pénztárcájukban is euró. A tényleges európai összetartozás e két szimbóluma az új tagok többsége számára továbbra is távoli célt jelent csupán. A schengeni csatlakozás elvi menetrendje 2007 õszét jelölte meg céldátumként, de a komplex feltételrendszer létrehozása a régi és az új tagállamoktól egyszerre követel meg jelentõs adaptációs lépéseket, ami miatt folyamatosan fennáll a csúszás lehetõsége.


427

Ennél is összetettebb az eurócsatlakozás ügye. Annak politikai, gazdasági és társadalmi hatásairól átfogó vita zajlik jelenleg Magyarországon is. Egy dimenzió azonban folyamatosan takarásban marad: az integrációpolitikai aspektus. Hiába csatlakozott Magyarország 2004. május 1-jén az unióhoz, és vált teljes jogú taggá, a tagság teljes értékûvé csak az eurófelzárkózással válik. Egyre világosabb továbbá, hogy az átlagpolgár számára az euró bevezetéséhez szükséges maastrichti kritériumoknak való megfelelés nagyobb, észrevehetõbb áldozatokkal jár majd, mint a csatlakozási folyamat egésze. Fel-felbukkan a kockázata annak is, hogy a csatlakozás, mint folyamat akár tíz évvel a csatlakozás után sem zárul le. Arról is kevés szó esik, milyen gazdasági és politikai, illetve tudati következményei lehetnek annak, ha egy visegrádi ország, vagy netán egy utánunk csatlakozó ország elõbb vezetné be a közös pénzt. Ami azonban a valós kihívás, az az a dilemma, ami az eurózóna jövõjét körbe lengi. 2002 és 2006 között általában csak legyinteni szoktak az euróövezetre, mondván az a beteg gazdaságok és költségvetések közössége. 2006 közepére azonban azt látjuk, hogy ez a tendencia megfordulóban van. Azaz megteremtõdhetnek a gazdasági-pénzügyi feltételei annak, hogy az eurózóna váljon a politikai integráció továbbfejlõdésének keretévé. Ez pedig nem más, mint a kiskörös együttmûködés, a „core Europe” víziójának realitássá válása. Ha pedig egy ilyen tendenciához Magyarország nem tud idõben felzárkózni, az szembe menne azzal az elemi Európa-politikai célkitûzésünkkel, amelynek középpontjában a teljes körû integráció, felzárkózás áll. A második Európa-politikai alapelv a kibõvített unió konszolidálása. Az EU–25 ugyan mûködõképes, mégis egyre több elemzés és politikai megszólalás mutat abba az irányba, hogy a bõvítést tegyék meg az európai problémák egyik (ha nem éppen) fõ okának. Miközben a bõvítés valóban katalizálta a negatív folyamatokat, azoknak semmiképpen nem kiváltó oka. Ez azonban könnyen feledésbe merül. Az új tagállamok, ezen belül Magyarország felelõssége tehát az EU–25 konszolidálása, cselekvés- és fejlõdésképességének demonstrálása. A stagnálás az egyik legnagyobb veszély az unió számára. Szemléletes az a hasonlat, miszerint az EU olyan, mint a bicikli, ami ha megáll, feldõl. A harmadik prioritás az unió továbbfejlõdését célozza meg. Ez kétirányú cselekvést ölel át: úgy erõsíteni, fejleszteni – ha tetszik mélyíteni – az uniót, hogy közben meg kell õrizni annak nyitottságát. Ez tehát egy olyan felfogás, amely épít az európai integráció elmúlt évtizedekben bevált fejlõ-

428


dési logikájára, ami – mint egy zipzár – szépen sorban és fokozatosan illesztette egymásba a mélyítés és a bõvítés kisebb-nagyobb lépéseit. Magyarország Európa-politikájának fontos sajátossága ugyanis az a tény, miszerint egyszerre és egymással párhuzamosan kész és képes politikailag és társadalmilag támogatni az unió mélyítését és bõvítését, egyiket sem preferálja a másikkal szemben. Ez mutatkozott meg a csatlakozási folyamatban, és nem mutatkozott ezzel ellentétes mozzanat a tagság elsõ két évében sem, sem az Alkotmányszerzõdés, sem a pénzügyi perspektíva tárgyalásán és annak hazai leképezõdésében. Ez tehát az általános alaphelyzet. Nézzük meg most a gyakorlati tapasztalatok alapján az új tagállamok teljesítményét, az EU–25 állapotát.

Két év tapasztalata – leszámolás a hamis mítoszokkal, egyben szembenézés a valósággal, avagy az EU–25 – általános állapot, politikaformálás, magatartásminták A legfontosabb hamis mítosz az EU–25 fejlõdés- és mûködésképtelenségére vonatkozott (vonatkozik). A „big bang” alaposan elõkészített történelmi lépésnek bizonyult. Ennek két bizonyítéka is van. Az egyik a belsõ piac mûködésének zavartalansága, a másik az intézményi mûködõképesség fennmaradása. A másik mítosz az új tagállamok oldalán keletkezett, és azt a látszatot keltette, hogy kész, megérkeztünk, „el lehet dobni a kalapácsot”, problémáink megoldódtak és megoldódnak, mert Európa a megoldás. Holott Európa nem a megoldás, hanem a lehetõség. De vegyük sorba a két tézist. A belsõ piac több évtized alatt egy rendkívül szerteágazóan szabályozott monstrummá vált. 2004-ben a tíz új tagállam csatlakozásával leomlott minden akadály az áruk szabad áramlása elõl, és a belsõ piacon semmiféle érdemi zavar nem keletkezett. Senki részérõl sem merült föl a védzáradék alkalmazásának ötlete. Nem keletkeztek zavarok egyetlen ágazatban sem. Nem került sor nagyobb élelmiszerbotrányokra (és a kisebbek kiinduló pontja is számos esetben egy-egy régi tagállam volt). Ugyanez volt érvényes a tõkemozgásokra, a szolgáltatásokra és – a jelentõs korlátozások mellett is – a személyek szabad áramlására. Azaz a felkészültség általános szintje, illetve a patikamérlegen kimért átmeneti mentességek teljes mértékben biztosították a puha földet érést, a 450 milliós belsõ piac zökkenõmentes mûködését.


429

Az intézmények sem bénultak le. A „big bang” intézményi elõkészítése 2000 decemberében Nizzában történt meg, amikor huszonhét tagig lefektették az intézményi alapkoordinátákat az Európai Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament mûködését illetõen. Még be sem fejezõdött a kormányközi konferencia, amikor megfogalmazódott az igény egy jóval nagyobb, átfogóbb intézményi reformra, ami aztán a 2001. decemberi Laekeni Nyilatkozatban öltött testet, s ahonnan egyenes út vezetett a konventig és a kormányközi konferencia összehívásáig – még a bõvítés elõtt! A legfõbb mozgatórugó pedig az a félelem volt, hogy hiába Nizza, az EU huszonöt taggal nem lehet mûködõképes. Tekintsük át a tényleges helyzetet intézményrõl intézményre. Az Európai Bizottság a portfólió nélküli tíz új biztossal, majd 2004 novemberétõl immár a végleges új felállásban zavarmentesen mûködik. A bizottság esetében külön figyelemre méltó elem az új tagállamok polgárainak felvétele a központi közösségi intézménybe. Miközben az új tagok az összlakosság kb. 20%-át teszik ki, két évvel a csatlakozás után az új tagállamokból érkezõ tisztviselõk a bizottsági apparátus 13%-át érik el, ami nem rossz arány. (Persze ebben jelentõs a tolmácsok-fordítók aránya, ami ugye azt jelenti, hogy a német nyelvhez ugyanannyi státus tartozik, mint az észthez.) Érdemes megállni a magyar mutatóknál is. Magyarország elsõként merítette ki a felsõ vezetõi „kvótát”, sõt, túl is lépte azt, és nem csak relatív, de abszolút mértékben is megelõzte Lengyelországot. (Ez a helyzet persze nem lesz tartós, de azt azért igazolja, hogy a magyar szakértõk minõségi és mennyiségi értelemben is kiemelkedõ teljesítményt mutattak föl.) A fiatal kezdõ tisztviselõkön pedig az múlik, hogy teljesítményük alapján tíz-húsz éven belül a bizottság egészében arányos magyar jelenlét legyen biztosítható. Az Európai Parlament ugyancsak simán állt át a nagyobb létszámra és komplexebb mûködésre. Az újak integrációját szemléltesse néhány magyar mutató. A két legnagyobb politikai család mindegyikében van egy-egy magyar alelnök. A magyar EP-képviselõk eddig 15 esetben kaptak raportõri megbízást, váltak dossziégazdává. (Ugyanez a szám a lengyel képviselõk esetében 9, míg a cseheknél 4.) Az EP politikai befolyása az elmúlt két évben rohamosan nõtt. A formális együttdöntési eljárás bõvülésén túl a testület véleménye szinte egyetlen kérdésben sem kerülhetõ meg. Úgy jelenség, hogy immár a Tanács átmeneti tanácstalanságát kihasználva az EP hoz létre alapkompromisszumot stratégiadossziékban, mint ahogy ez történt a belsõ piaci szolgáltatási irányelvvel.

430


Nézzük a Tanácsot! 2004. május 1. óta egyetlen olyan szavazásra sem került sor, amikor a döntést és az elõrelépést az új tagállamok akadályozták volna meg. Új tagállam önállóan eddig egyszer emelt vétót – Lengyelország 2006 januárjában a csökkentett áfa ügyében, mivel nem tolerálta, hogy a két-három régi tagállam által évek óta fenntartott vétót egy német– francia háttérmegállapodás feloldotta, figyelmen kívül hagyva egyes új tagállamok speciális szempontjait. Bár a vétó öt napig tartott, egyes régi tagállamok „farkast kiáltottak”, és bizonyítva látták az új tagállamokkal szemben megfogalmazott aggályokat. Természetesen volt olyan helyzet, amikor az új tagállamok is szerepet vállaltak a politikai megállapodás elmaradásában, de ezt soha nem kompaktan tették, hanem mindig más-más régi tagállam „társaságában”. A munkaidõ-szervezés kapcsán Nagy-Britannia és Németország kapott más-más okból jelentõs támogatást az új tagállamok többségétõl. (Magyarország nem tartozott közéjük, ami ugyancsak azt bizonyítja, hogy az új tagok nem tekinthetõk homogén csoportnak, hanem a változó koalíciók rendszeréhez és logikájához csatolódtak be.) Az Alkotmányszerzõdést tárgyaló kormányközi konferencia 2003 decemberében átmenetileg zátonyra futott. A vétót Spanyolország és Lengyelország jelentette be. Amikor azonban 2004 tavaszán a spanyol kormány és a spanyol álláspont változott, 2004 júniusában – hat héttel a bõvítés után – létrejött a politikai kompromisszum. (Késõbb pedig két alapító tagállam polgárai utasították el népszavazáson az Alkotmányszerzõdést!) A másik tárgyalási maratont a 2007 és 2013 közötti hétéves uniós költségvetés, a pénzügyi perspektíva vitája jelentette. 2005 júniusában öt tagállam mondott nemet a luxemburgi elnökség kompromisszumos javaslatára: Nagy-Britannia, Svédország, Hollandia, Spanyolország és Finnország. Egyik sem új tagállam. Talán az sem mellékes megállapítás, hogy 2004 tavasza óta az unió demokratikus mûködése terén nem visszalépés, hanem számos elõrelépés történt. A szubszidiaritási vita során és mentén jelentõsen megnõtt a nemzeti parlamentek iránti figyelem, mint ahogy az alacsonyabb döntési szintek bevonásának kényszere is. 2006 júniusában új transzparenciaszabályokat fogadtak el, amiknek alapján immár a teljes együttdöntési fázis nyilvános, és a Tanács soros finn elnöke immár a túlzott átláthatóságban rejlõ kockázatokról ír blogjában. Az összkép egyelõre mégis inkább változatos, árnyalt. Az új tagállamok keresik helyüket az unióban. Retorikájukban rendszeresen visszaköszön a


431

„Brüsszel, meg mi” érzésvilág. Az uniót, annak intézményeit még elõszeretettel tekintik külsõ tárgyalópartnernek. Nem mindig ismerik föl, hogy a nemzeti érdeket nem a „brüsszeli érdekkel” szemben, hanem a közösségi érdeken belül lehet és kell képviselni, nota bene védeni. Egyetlen tagállamnak sem lehet jó az, ami a közösségnek rossz. Az új tagállamok intézményi teljesítménye négy dimenzióban vizsgálható kellõ pontossággal. Egyrészt az már a csatlakozási tárgyalások során kiderült, hogy az új tagok soha nem képeznek majd egységes frontot. Még a visegrádi csoportot is könnyen sikerült megosztani Koppenhágában, és ezt követõen is inkább csak illúzió maradt a teljes összefogás. Ennek persze objektív akadályai is vannak, hiszen egy intézményi vitában teljesen más a közepesen nagy Lengyelország, ill. a közepesen kicsi Cseh- és Magyarország érdeke. Ráadásul Varsó szívesen fogadta és fogadja, ha a „nagyok” beveszik maguk közé (lásd: a francia politikus, Nicolas Sarkozy kezdeményezése a hat nagy tagállam belügyminiszteri csoportjának létrehozására: G6). A dolgot azonban úgy is lehet nézni, hogy végül is helyes és fontos, ha nem lehet egyértelmû vonalat húzni régiek és újak között. Az unió, az azon belüli választóvonalak, csoportok változó geometriát képeznek. Másrészt azt is megfigyelhetjük, hogy az új tagoknak vannak preferált témái. Magyarország törvényszerûen folyamatosan napirenden tartja a kisebbségi problémát, legyen szó romániai monitoringjelentésrõl, vízumpolitikáról, a beutazás anyagi fedezetének növelésérõl. Csehország rendszeresen napirendre veteti Kuba kérdését, míg Ciprus elsõsorban a török ügyekben szerepel aktívan. Egyúttal tanulságos az új tagállamok politikai magatartása és tárgyalási stratégiája a két nagy projekten belül. (Magyarország mindkét esetben a legaktívabb új tagállamok közé tartozott.) Az Alkotmányszerzõdést tárgyaló kormányközi konferencián az új tagok többsége a nagy és kis tagállamok viszonylagos egyensúlyát szorgalmazó „like-minded” csoportba kapcsolódott be, de abban mindvégig lényegében csak Cseh- és Magyarország tartott ki Ausztria és Finnország mellett. Lengyelország viszont mindvégig a tanácsi szavazati rend ügyére koncentrált („Nizza vagy halál”), és csak akkor változtatott álláspontján, amikor a spanyol kormányváltás miatt 2004 tavaszán magára maradt. Magyarország figyelemre méltó módon két további specifikus ügyet is sikerre vitt, ráadásul mindkettõt egyedül. Egyrészt elérte a kisebbségi formula kompromisszumos beépítését az unió alapértékei közé, másrészt a megerõsített együttmûködésben erõteljessé tudta tenni az unió egyben tartását szolgáló cikkek megfogalmazását.

432


A pénzügyi perspektíva tárgyalása során a „kohézió barátai” népes csoportján belül Magyarország mindvégig kezdeményezõ szerephez jutott, és figyelemre méltó módon talán itt valósult meg a legerõteljesebb magyar–lengyel együttmûködés 1990 óta. A végeredmény azért fontos, mert nem pusztán pénzrõl volt szó. A többi régi és a legtöbb új tagállamnak sikerült megakadályoznia, hogy egy esetenként kifejezetten álságos reformretorika alapján radikálisan felszámoljanak bevált és fontos közös politikákat. A végeredmény egyszerre nyit utat a megújulásnak és tart fenn hagyományos politikákat. A reformok és a stabilitás helyes aránya összeurópai érdek, a kiszámíthatóság eszköze, egyben a magyar felzárkózás záloga. A pénzügyi perspektíva és az Alkotmányszerzõdés tárgyalásának, valamint a mindennapi uniós létnek az is fontos tanulsága, hogy a „kicsik” egyáltalán nincsenek elveszve, helyzetük nem reménytelen. Természetesen, ha a „nagyok” összefognak, formális és informális súlyuk egyértelmûen domináns. Ha együtt akarnak valamit, azt keresztül is tudják vinni, mint ahogy az történt a kettõs többség bevezetésének ügyében. Ha összesúgnak, könnyen exkluzív klubot alkotnak, mint teszik ezt az iráni dosszié kezelése során. Egyúttal a „nagyok” sem egységesek. Alig lehet olyan ügyet találni, ahol az „ötök” nemzeti álláspontja, nemzeti érdeke egybeesik. A nagy tagállamok sem képeznek homogén tábort. Éppen ellenkezõleg, ugyanúgy sokszínûek, mind a kisebb tagországok. A „nagyok és kicsik” szembeállítása tehát a legtöbb esetben inkább mesterséges retorikai fogásnak számít. Egyúttal tény, hogy – elsõsorban intézményi tekintetben – a nagyobb és kisebb tagországok közti érdekharmonizáció nehezebbé válik. Már 2004-ben is gondot okozott, hogy tíz tagállam csatlakozott, amelyek közül egy számít „majdnem nagynak”, míg három kicsinek, kettõ pedig mininek. A „jugoszláv szindróma”, azaz a posztjugoszláv utódállamok tagsági perspektívája pedig tovább árnyalja a képet. Az unió kettõs legitimitását még sokáig nehéz lesz mindenkit kielégítõ módon kialakítani. A tagállamok és egyúttal a polgárok egyenlõségét intézményi oldalon nagyon nehéz lesz kiegyensúlyozni, legyen szó a tanácsi szavazatokról, az EP-mandátumok számáról, vagy az Európai Bizottság összetételérõl. Az új tagállamok oldalán jelentkezõ hamis mítosz a megérkezés mítosza. Az elvégzett és befejezett projekt mítosza. Ez két okból is téves alapállás. Egyrészt egy tagállam soha nem ér az integrációs feladatok végére. Az európai integráció dinamikus folyamat és a folyamatos közösségi szintû döntések eredményeként nemzeti szinten folyamatos adaptációs kényszer jelentkezik. Másrészt az új tagállamoknak számos „áthúzódó” adaptá-


433

ciós feladata maradt részben az átmeneti mentességek, részben pedig a már említett schengeni és eurócsatlakozás miatt. Az átmeneti mentességek egyszerûbb részét az új tagállamok egyelõre kezelik. Az igazi kihívás azonban a következõ idõszakban jelentkezik, amikor is kiderül, hogy a 2007–2013 közötti nemzeti fejlesztési tervek keretében a közösségi támogatások igen jelentõs részét a derogációk kifuttatására kell fordítani. Az ivóvíz arzénmentesítése, az útburkolatok megerõsítése, elsõsorban pedig a szennyvízkezelés jelentõs részben elszívja majd a fejlesztési forrásokat. Emellett fel kell készülni arra a helyzetre is, amikor nem csak a munkaerõ-derogáció fut majd ki, hanem a termõföldvásárlás is liberalizálandó lesz. Az adaptációs folyamat „természetes” velejárója, hogy a tagállam önhibáján kívül vagy tudatosan megsérti a közösségi jogot, vagy egyszerûen késlekedik annak átültetésével. Az Európai Tanács legfelsõ szinten fogalmazta meg azt a célt, hogy a transzpozíciós lemaradás ne haladja meg az 1,5%-ot. Ehhez képest a fél évvel ezelõtti 1,6%-os szinthez képest a legutóbbi statisztika már újra 1,9%-os uniós szintû elmaradást mutat. Ez nehezíti az egységes belsõ piac mûködését, aláássa az unió mûködésébe vetett közbizalmat és versenyproblémákat is okoz. Kezdetben a Bizottság is arra számított, hogy az új tagállamok javítani fogják az átlagteljesítményt. Ez két évig így is történt. Ennek oka elsõsorban az a tény volt, hogy a tizenöt évig tartó adaptációs lendület nem tört meg egy darabig, az új tagállamok közigazgatása rutinból folytatta a harmonizációt, és a politika szintén rutinból tudomásul vette, ha egy intézkedés indoklásában a harmonizáció szó szerepelt. Ez a tendencia azonban elkezdett megfordulni, az új tagállamok transzpozíciós lendülete megtört. Ennek egyik objektív oka, hogy a hosszú harmonizációs idõszak után a transzpozíciós lépések tényleges gyakorlati alkalmazása csak idõvel hozza felszínre a valós problémákat. Másrészt az Európai Bizottság is csak fokozatosan jut el az egyes nemzeti jogszabályok részletes áttekintéséig. Harmadrészt a tagság után fokozatosan kerül sor azokra a „feljelentésekre”, amikor gazdasági szereplõk, szakmai szervezetek vagy egyes állampolgárok fordulnak az uniós intézményekhez a közösségi jog megsértésének vélelmezésével vagy vádjával. Szubjektív okok is meghúzódnak a háttérben. Általános jelenség volt az új tagállamokban, hogy a „megérkezés” érzése a teljesítmény visszafogását eredményezte. Az uniós ügyek már nem jelentenek mindig és mindenkor prioritást, az uniós harmonizáció már nem kiemelt projekt. A csatlakozás után a legtöbb új tagállamban alaposan lecserélték a régi integrációs elitet, de nem állt rendelkezésre egy kész és képzett

434


második vonal, vagy cseresor. Ráadásul a „benn vagyunk” érzése magatartás-változást is eredményez annyiban, hogy kevésbé fogadják el az Európai Bizottság felszólításait. (Ez esetenként szakmailag is megalapozott, de kétségtelenül érzékelhetõ egyfajta attitûdváltozás is.) Nem utolsósorban pedig immár döntéshozóként szembesül az új tagállam azzal a helyzettel, hogy a minõsített többségi döntéshozatal keretében leszavazzák, de az így elfogadott jogszabályt mégiscsak át kell ültetnie és alkalmaznia kell. Összességében azt látjuk, hogy egyre növekszik az új tagállamok transzpozíciós elmaradása, ami egyszerre jelenti a notifikáció (az uniós jogszabály átültetését biztosító nemzeti jogszabály kihirdetése és ennek az Európai Bizottságnál történõ bejelentése) elmulasztását, illetve az átültetett jogszabályok tartalmi hiányosságait. Nem kis jelentõségû ügyekrõl van szó, említtessék meg a dohányreklám, a regisztrációs adó, a helyi iparûzési adó, vagy a visszaigényelhetõ telefonáfa ügye. Az ügyek zöme egyelõre még a bizottsági szakaszban van. Az Európai Bíróságnál új tagállam ellen a bíróság még csak három esetben indított eljárást (Cseh-, Észt- és Lengyelország ellen), miközben csak 2005-ben az EU–15 ellen 170 bírósági eljárás indult, de ez a helyzet idõvel nyilvánvalóan változni fog. Az Európai Bíróság ennek ellenére egyre inkább az új tagok figyelmének fókuszába kerül. Egyrészt lassan-lassan a nemzeti bíróságok az elõzetes döntéshozatali eljárás keretében a luxemburgi testülethez fordulnak (pl.: regisztrációs adó). Másrészt olyan, régi tagállam ellen indított ügyek kerülnek terítékre, amelyekben az ítélet komoly kihatással lesz az új tagállamokra (pl.: olasz iparûzési adó). Ha tehát összegezzük a transzpozíciós teljesítményt, és rávetítjük a schengeni és különösen az eurócsatlakozásra, akkor felmerül egy olyan következtetés lehetõsége is, miszerint az új tagállamok 2004-ig dinamikusan zárkóztak föl az uniós szabályrendszerhez, a tagság elsõ két évében még vitte õket a lendület, de ez megtörni látszik, ráadásul a legtöbb új tagállam esetében az euró bevezetésére vonatkozó nemzeti menetrendek változása olyan üzenetet is hordoz, hogy 2006 közepén távolabb vannak az integráció magjától, mint 2004 tavaszán. Az uniós lét továbbra is kényszer, de talán már nem akkora, mint volt 1990 és 2004 között. Ráadásul egyes új tagállamok belpolitikai térképének átrendezõdése horizontális befolyással is lehet akár az új tagállamok megítélésére, akár az EU–25 jövõjének tervezésére. Jelentõs számban vannak olyan szakértõk, akik szerint ez a kedvezõtlen tendencia Románia és Bulgária 2007 eleji csatlakozását követõen akár még erõsödhet is.


435

Mi vár Európára? Mi vár az új tagállamokra? Mi vár Magyarországra? Milyen is az EU–25 jelene, és milyen a jövõje? Az objektív elemzés azt mutatja, hogy a „big bang” stratégia sikeresen megvalósult. Az utózöngék azonban egyre inkább árnyalják a képet. Ráadásul, ha arról beszélünk, hogy milyen mértékben és módon befolyásolta, alakította a bõvítés az unió létét és fejlõdését, akkor egymásba kapcsolódik a tízes bõvítés, a közelgõ román és bolgár csatlakozás, valamint a jövõbeni bõvítés, nem utolsósorban a török kérdés. Ez kiegészül az unió régrõl magával hordozott belsõ nehézségeivel, problémáival. Az integrációs jövõkép különbségei, a mélyítéshez és bõvítéshez való differenciált viszony, a gyengülõ gazdasági teljesítmény, a politikusi generációváltás, a régi ideálok elhomályosulása és az újak hiánya, az európai szintû vezetés (vagy motor) látványos hiátusa mind-mind külön is komoly problémát jelent, együttesen, összességében azonban súlyos helyzetet eredményezhet. A 2005 közepén kialakult válságközeli helyzetet sikerült meghaladni, de ne legyen senkinek illúziója, a felhõk nem vonultak el Európa fölül. Európa elemi érdeke a belsõ politikai kohézió fenntartása, a konszolidáció és fejlõdés összhangja. Ez azonban nem jelent egységes értelmezést. Egyes tagállamok vagy vezetõ politikusok rendszeresen elõállnak az úttörõ csapat, a mag, a kiskör gondolatával. Ez 2006-ban még inkább csak retorikai szinten igényel kezelést. A késõbbiekben azonban a szavakat tettek követhetik. Az új tagállamok bizonyítottan nem képeznek homogén tábort. Többségük elfogadja vagy nem ellenzi az integráció mélyítését, míg mások – elsõsorban Lengyelország és Csehország – ettõl szögesen eltérõ felfogást képvisel. (Egyelõre azonban ezzel nem kell szembesíteni Európát, mert az alkotmányos projekt átmenetileg két alapító tagállam miatt bukott meg.) A pénzügyi perspektíva elfogadása és azt követõen a tanács, az Európai Bizottság és az Európai Parlament intézményközi megállapodása pedig középtávon megnyugtatóan hat az új tagállamokra, hiszen felzárkózási esélyük a közösség oldaláról biztosítottnak látszik. A kiszámíthatóság, a stabilitás és a reformok helyes aránya azt eredményezi, hogy az unió alkalmazkodhat az új kihívásokhoz, de mindamellett megmaradnak azok a közös politikák, amelyek a kevésbé fejlett tagállamok és régiók felzárkózását segítik.

436


Az unión belüli evolúció azonban nem ért véget. Átmeneti szünet után minden bizonnyal felerõsödnek majd a viták a merre tovább kérdésérõl. 2008–2009 folyamán könnyen „összecsúszhatnak” a nagy dossziék, azaz a „posztalkotmány”, a politikák felülvizsgálata („review”) és a további bõvítés ügye. Nem mindegy, milyen pozícióban lesznek abban a pillanatban az új tagállamok, ezen belül Magyarország.

Hivatkozások A csatlakozási folyamatról, majd a tagság elsõ két évérõl átfogó és megalapozott elemzés még nem készült. A legfontosabb forrásokat továbbra is az alapdokumentumok jelentik: társulási megállapodás, csatlakozási szerzõdés. A napi döntéshozatalról – akár visszamenõleg is – az uniós intézmények (tanács, bizottság, parlament) honlapjai minden információt tartalmaznak. A nemzeti dimenzió alapdokumentumai a Magyar Közlönyben hozzáférhetõk. A tagság elsõ két évének hatásait elemezte egyrészt az Európai Bizottság (Almunia-jelentés), másrészt az MTA Világgazdasági Kutatóintézetének 2005-ös és 2006-os monitoringjelentése. A „big bang” bõvítéshez kapcsolódó mítoszokkal próbált meg leszámolni az Európai Bizottság Bõvítési Fõigazgatóságának tanulmánya. (A két bizottsági anyag a testület honlapján hozzáférhetõ, az MTA VKI anyaga szintén kiadásra került.) Jelen tanulmány fõbb megállapításai, belsõ konklúziói jelentõs mértékben személyes tapasztalatokon alapulnak, miután a szerzõ a tárgyaló delegáció titkáraként részt vett a csatlakozási tárgyalások egészében, az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság titkáraként éveken át összehangolta az uniós tagsághoz kapcsolódó kormányzati munkát, és szakértõi tárgyalóként közvetetten vagy közvetve szerepet játszott az uniós napirend legfontosabb elemeinek tárgyalásain.

Györkös Péter: Magyarország az uniós döntéshozatalban nemzeti érdekvédelem és koalícióalkotás a huszonötök közösségében

Recommend Documents