Groepsgrootte en Kwaliteit

Groepsgrootte en Kwaliteit

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). Hij adviseert over de hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van onderwijs. De Raad bestaat uit negentien leden.

Advies over de nota Groepsgrootte en Kwaliteit. Investeren in de onderbouw van de basisschool, uitgebracht aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Adviesnr. 980103/171, februari 1998 Advies niet-ambtelijke commissie WOB

Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 363 79 55

De staatssecretaris van Onderwijs,

Fax (070) 356 14 74

Cultuur en Wetenschappen,

E-mail

mw. T. Netelenbos

[email protected]

Postbus 25000 2700 LZ Zoetermeer

Ons kenmerk

Uw kenmerk

Den Haag,

OR 980103/171

PO/BB/97/20720.u,

6 februari 1998

CdK

d.d. 8-9-1997.

Onderwerp

Nota “Groepsgrootte en Kwaliteit. Investeren in de onderbouw van de basisschool

In antwoord op de bovengenoemde adviesaanvraag doet de Onderwijsraad u hierbij zijn advies toekomen betreffende de nota "Groepsgrootte en Kwaliteit. Investeren in de onderbouw van de basisschool". Aanleiding tot deze nota De extra beleidsaandacht voor het jonge kind dateert van het midden van de jaren negentig. Mede naar aanleiding van de rapportage van de Commissie Evaluatie Basisonderwijs1 werd de aandacht gericht op de onderbouw van de basisschool (groep 1 t/m 4: de 4-8 jarigen). Het Kabinet reageerde op de rapporten van de evaluatiecommissie met het uitbrengen van het beleidsplan "Een impuls voor het basisonderwijs" (mei 1995) waarin onder andere een actieplan voor de onderbouw werd aangekondigd. In de discussie over de evaluatie van het basisonderwijs kwam ook de omvang van de groepen aan de orde. Daarmee werd de vraag actueel welke omvang de groepen in het basisonderwijs feitelijk hebben. De Inspectie heeft een inventarisatie gemaakt en bracht daarover in september 1995 het rapport “Groepsgrootte in het basisonderwijs” uit Volgens de inspectie telde in 1995 bijna een kwart van de groepen in het basisonderwijs meer dan 30 leerlingen. De gemiddelde groepsgrootte was 25,7. Tevens kwam naar voren dat de gemiddelde groepsgrootte nauw samenhangt met de omvang van de

Kenmerk: OR 980103/171 Blad: 2

school. Omdat kleine scholen in verhouding meer formatie ontvangen dan grote scholen, zijn de groepen in grote scholen gemiddeld groter dan in kleine scholen. ---------1

De rapportage van deze evaluatie bestaat uit verschillende deelrapporten, waaronder één over het onderwijs aan jonge kinderen en een eindrapportage getiteld Zicht op kwaliteit. Inspectie van het onderwijs, 1994.

Met het publiceren van deze inspectiegegevens werd duidelijk om welke omvang van de groepen het feitelijk gaat. Het antwoord op de vraag welke invloed de groepsgrootte op de kwaliteit van het basisonderwijs heeft, was hiermee echter nog niet gegeven. Ter beantwoording daarvan werd de Commissie "Kwalitatieve aspecten van groepsgrootte in het basisonderwijs", onder voorzitterschap van drs. S.J.C. van Eijndhoven, geïnstalleerd. De Commissie Van Eijndhoven heeft haar advies in oktober 1996 uitgebracht onder de titel "Klassenverkleining; advies over de betekenis van klassenverkleining voor beter basisonderwijs". In de tussentijd nam de Tweede Kamer tijdens de algemene beschouwingen over de Rijksbegroting 1997 met algemene stemmen een motie aan (T.K., 1996-1997, 25.000, nr. 9) waarin de Regering werd verzocht om nog in 1997 met een stappenplan te komen voor de verkleining van klassen, met name in de onderbouw van de basisschool.2 De nota "Groepsgrootte en kwaliteit. Investeren in de onderbouw van de basisschool" vormt het antwoord van het Kabinet op dat verzoek. 1.

Algemene beschouwing

De kamerbrede steun voor de motie laat zien dat er een groot politiek draagvlak bestaat voor investeren in kwaliteitsverbetering van de onderbouw van het basisonderwijs. Dit politieke 'commitment' strekt zich ook uit naar de komende jaren. Alle grote politieke partijen hebben in hun verkiezingsprogramma's substantiële bedragen gereserveerd voor het verder verkleinen van de groepen in het basisonderwijs. De Raad waardeert de grote politiek steun voor het aanpakken van de problemen in het basisonderwijs vanzelfsprekend zeer positief. Dit neemt echter niet weg dat er naar zijn mening rond de operationalisering van het voornemen tot verkleinen van de groepen, nog een aantal lastige vragen te beantwoorden is waarbij een zorgvuldige afweging gemaakt zal moeten worden. De vraag die hierbij voor de Raad centraal staat, is, of en zo ja, onder welke condities het verkleinen van de groepsgrootte aan kwaliteitsverbetering kan bijdragen. ---------2

De motie werd ingediend door de fractieleiders van de drie regeringspartijen (J. Wallage, F. Bolkestein en G.J. Wolffensperger). De volledige tekst van de motie luidt als volgt:


"De Kamer, gehoord de beraadslaging, -

overwegende dat een verdere kwaliteitsverbetering van (men name) de onderbouw van de basisschool noodzakelijk is;

-

overwegende dat van onderwijsgevenden zeker een verdere verbetering van werkwijze kan worden verwacht als de maximale klassengrootte in de onderbouw aanzienlijk wordt teruggebracht;

-

overwegende dat dit een grondig plan van aanpak vraagt waarin onderwijsgevende zekerheid moet worden geboden dat een voortgezette en stapsgewijze verkleining van klassen is veilig gesteld, in samenhang met een concrete kwalitatieve inspanningsverplichting van alle betrokkenen bij het basisonderwijs;

nodigt de regering uit nog in 1997 zulks een stappenplan op te stellen (mede op basis van de bevindingen van de Cie. van Eijndhoven) met voldoende draagvlak in het onderwijs en het daarheen te leiden dat in 1998 de benodigde middelen beschikbaar zijn voor een eerste stap in de uitvoering van dit meerjarenplan, en gaat over tot de orde van de dag."

Allereerst wil de Raad erop wijzen dat de hoge verwachtingen van de politiek alleen gerealiseerd kunnen worden bij een forse reductie van de groepsgrootte. De wetenschappelijke literatuur laat namelijk zien dat er twijfel bestaat of het verkleinen van groepen ook daadwerkelijk leidt tot verbetering van leerprestaties van leerlingen.3 Deze twijfel geldt met name bij beperkte reducties van de groepsgrootte met 1 à 2 leerlingen. De kans op het verbeteren van de leerresultaten neemt toe wanneer de groepsgrootte sterk wordt teruggebracht, dat wil zeggen 15 à 20 leerlingen.4 Het spreekt voor zichzelf dat aan dergelijke grote reducties hoge kosten zijn verbonden. In de nota (blz. 44-45) wordt geschat dat een reductie van de groepsgrootte in de onderbouw tot 20 leerlingen ongeveer één miljard gulden per jaar kost. Bij reducties die verder strekken dan 20 leerlingen gaat het uiteraard om nóg hogere investeringen dan dat miljard. Anders gezegd, het verkleinen van groepen heeft alleen zin wanneer het niet bij kleine stapjes blijft maar echt wordt aangepakt. Dat vergt een substantiële investering van tenminste één miljard gulden per jaar. --------3

Zie bijvoorbeeld Glass&Smith, Meta-analysis of Research on Class Size and Achievement. Far West Laboratory, San Fransisco, 1978, en: Hanushek, E.A. Measuring Investment in Education. Journal of Economic Perspectives, volume 10 (1996), nr. 4, blz. 9-30.

4

In een commentaar op het advies van de Commissie Van Eijndhoven geeft Claessen hiervan een aantal voorbeelden. Tijdschrift voor onderwijsresearch, jrg. 22 (1997), nr. 3.

In de tweede plaats merkt de Raad op dat er behalve problemen in de onderbouw ook problemen zijn in de bovenbouw van het basisonderwijs én in andere sectoren van het onderwijs. Ook daarvoor zijn extra middelen nodig zoals bijvoorbeeld voor additionele investeringen in de arbeidsvoorwaarden van leraren, in informatie- en communicatietechnologie (ICT), in verdere professionalisering van leraren, in vernieuwingen van het voortgezet onderwijs (studiehuis en herstructurering vbo/mavo), in voorzie-


ningen op het terrein van levenslang leren, in apparatuur ten dienste van het beroepsonderwijs en in wetenschappelijk onderzoek. In het recent verschenen Nationaal Actieprogramma "Een leven lang leren" is uiteengezet dat in de komend jaren alleen al voor het stimuleren van een brede inzetbaarheid van werkenden en werkzoekenden, voor het oplossen van arbeidsvoorwaardelijke knelpunten die zich in het leraarschap voordoen en voor het voorkomen van c.q. bestrijden van onderwijsachterstanden extra investeringen nodig zijn van minimaal 665 miljoen gulden tot ruim 1,1 miljard gulden per jaar. De noden van het Nederlandse onderwijs blijken steeds weer uit internationale vergelijkingen van de uitgaven aan onderwijs. Ook in de meest recente 'Education at a glance' (OECD, 1997) scoort Nederland duidelijk lager qua totale uitgaven aan onderwijs dan het gemiddelde van de OESO-lidstaten.5 ------In 1994 was dit voor Nederland 4,9% van het bbp tegen 5,9% als OESO-gemiddelde.

Het ziet ernaar uit dat er de komende jaren meer geld beschikbaar komt voor onderwijs. Groepsgrootteverkleining zoals hiervoor geschetst betekent een beslag op een substantieel deel van het totaal van deze additionele middelen. Dan kan zich de situatie voordoen dat er voor andere noden in het onderwijs weinig middelen overblijven. Mocht dit het geval zijn dan is een zorgvuldige afweging in een meeromvattend beleidskader geboden. Het is uiteraard aan de politiek om een afweging te maken welke noden in het onderwijs het zwaarst wegen. Dit is niet de taak van de Onderwijsraad. De Raad stelt wel vast dat een dergelijke afweging niet heeft plaatsgevonden vóór het aannemen van de eerder genoemde motie. Hij is van mening dat het in verband met de financiële consequenties daarvan noodzakelijk is dat aan een beslissing over een forse reductie van de groepsgrootte een waardering van de verschillende noden in het gehele onderwijs voorafgaat. Als basis daarvoor zal een inventarisatie van al die noden, en niet alleen van die in het basisonderwijs of de onderbouw daarvan, moeten dienen. Concluderend stelt de Raad dat aan de volgende stappen in het proces van groepsgrootteverkleining zowel een analyse van (onderwijskundige) noden en behoeften binnen het gehele (basis)onderwijs als een zorgvuldige afweging vooraf moet gaan. Het ligt voor de hand dat hierover tijdens de aanstaande kabinetsformatie beslissingen worden genomen. Ten derde stelt de Raad vast dat, wanneer en na deze afwegingen gekozen wordt voor verdergaande investeringen in het verkleinen van de groepen, er ook geïnvesteerd moet worden in de daarvoor noodzakelijke randvoorwaarden. Hierbij denkt de Raad aan de beschikbaarheid en verdere professiona-


lisering van leraren, die het mogelijk moet maken in kleinere groepen beter om te gaan met verschillen tussen leerlingen; de daarvoor benodigde onderwijskundige instrumenten (zoals leerlingvolgsystemen, onderwijsleermiddelen die onderwijs op maat mogelijk maken en tussendoelen) en de huisvesting. Ten vierde pleit de Raad ervoor het gehele proces van de groepsgrootteverkleining intensief te volgen via monitoring en evaluatie. Alleen al de fors inzet van extra middelen rechtvaardigt dat. Het gaat erom via een verantwoording van de inzet van de toegekende extra middelen, rekening houdend met de wijze waarop de noodzakelijke randvoorwaarden worden ingevuld, te achterhalen of de uitgevoerde maatregelen tot het gewenste effect hebben geleid: kwaliteitsverhoging van het basisonderwijs in de zin van positieve effecten op leerprestaties van leerlingen. De Raad acht het denkbaar dat in dit verband ook ruimte wordt gemaakt voor het op beperkte schaal in proefondervindelijke situaties onderzoeken van voorwaarden waaronder het verkleinen van de groepsgrootte tot verhoging van de kwaliteit van het onderwijs kan leiden. Het ligt voor de hand deze monitoring evenals die van de invoering van de WPO te laten plaatsvinden onder verantwoordelijkheid van de stuurgroep Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs (BOPO). Het thema "groepsgrootte en kwaliteit" behoort immers al tot het aandachtsgebied van deze stuurgroep die bestaat uit wetenschappers en deskundigen en onder auspiciën van NWO belast is met de programmering en kwaliteitsbewaking van het uit te voeren beleidsevaluatieonderzoek op het gebied van het primair onderwijs. Wat betreft de implementatie van de beoogde maatregelen en de controle op de naleving van de daarbij gestelde verplichtingen, kijkt de Raad met bijzondere belangstelling uit naar de door u omstreeks maart 1998 toegezegde notitie (TK 1997-1998, 25.409, nr. 27) over innovatie en implementatie in het primair onderwijsveld. Het gaat daarbij om het tegemoet komen aan zowel het amendement Koekkoek (TK 1997-1998, 25.409, nr. 13) betreffende het bieden van een kader voor de vernieuwing van het primair onderwijs als aan de motie Van der Vlies (TK 1997-1998, 25.600 VIII, nr. 48) betreffende een kader voor verantwoorde en adequate implementatie van ingrijpende beleidswijzigingen. 2.

Groepsgrootteverkleining en kwaliteitsverhoging

Welke uitgangspunten en welke werkwijzen een school hanteert bij de vormgeving van het basisonderwijs; hangt mede af van de visie op onderwijs en de doelen die een school nastreeft. De gemeenschappelijke basis ligt in de eisen die de Wet op het basisonderwijs, die in 1985 is ingevoerd, stelt.


Eén van de belangrijkste redenen voor de invoering van die wet was dat door het bevorderen van een ononderbroken ontwikkeling van kinderen meer adaptief onderwijs zou worden gerealiseerd. Zittenblijven, verwijzen naar het speciaal onderwijs en het achterblijven van leerlingen zouden moeten afnemen. In 1994 heeft de commissie Evaluatie Basisonderwijs (CEB) de belangrijkste knelpunten die zich sinds de invoering van de Wet op het basisonderwijs voordoen, in beeld gebracht.

6

-------6

Commissie Evaluatie Basisonderwijs, Zicht op kwaliteit, eindrapport. Inspectie van het onderwijs, Sdu, Den Haag, 1994.

De CEB kwam tot de conclusie dat de opbrengsten van het basisonderwijs, uitgedrukt in leerresultaten op belangrijke onderdelen sterk verbeterd kunnen worden. De verklaring van de tegenvallende opbrengsten ligt volgens de CEB voor een deel in (de kwaliteit van) het onderwijsaanbod en voor een ander deel in (de kwaliteit van) het onderwijsproces. Door het ontbreken van voldoende mogelijkheden om het onderwijs flexibel en doelgericht te organiseren verloopt het realiseren van een ononderbroken ontwikkelingsproces en van 'onderwijs op maat' zeer traag. Leraren hebben volgens de CEB onvoldoende mogelijkheden om gerichte aandacht te schenken aan leerlingen met extra onderwijsbehoeften. Met name voor de eerste twee groepen van het basisonderwijs geldt volgens de CEB dat de pedagogische-didactische aanpak onvoldoende doelgericht is. Die aanpak is in het geheel genomen (met inbegrip van het handelen van de leraar, het evalueren en registreren van de vorderingen en van het leer- en ontwikkelingsverloop en het variëren en afstemmen van materialen en werkvormen op de individuele behoeften van de leerlingen) onvoldoende afgestemd op verschillen tussen leerlingen en onvoldoende gericht op een ononderbroken ontwikkeling. Tevens geeft de CEB aan dat dit, met name door ouders en leraren, nauwelijks als een probleem is onderkend. Dat komt volgens de CEB doordat zij geneigd zijn het vroegere kleuteronderwijs te idealiseren. Dit alles was voor de CEB reden het onderwijs in de eerste groepen ter discussie te stellen, mede omdat de grote verschillen in het begin van het basisonderwijs tussen leerlingen met uiteenlopende sociale en/of etnische herkomst in de loop van het basisonderwijs niet worden ingelopen. Uit deze evaluatiegegevens blijkt dat een belangrijke voorwaarde voor het verbeteren van de kwaliteit van het basisonderwijs is gelegen in het beter omgaan met verschillen tussen leerlingen. Daarbij dient naar het oordeel van de Raad het creëren van de juiste condities voor het beter kunnen omgaan met


verschillen door de leraar in de klas, centraal te staan.7 Het doel hiervan is het bewerkstelligen van positieve effecten op leerprestaties van leerlingen. -------7

Ook in het eindrapport van de Stuurgroep "Evaluatie WSNS: Peschar, J.L., en C.J.W. Meijer. WSNS op weg (Groningen, 1997) komt dit tot uitdrukking, met name in hoofdstuk 4.4.

Eén van de mogelijke condities die daaraan een bijdrage kan leveren is de groepsgrootte. De reeds genoemde motie Wallage c.s. gaat ervan uit dat het aanzienlijk terugbrengen van de maximale klassengrootte kan leiden tot een verdere verbetering van de werkwijze van de leraar en daarmee tot kwaliteitsverbetering. Onmiskenbaar heeft een dergelijke maatregel overigens ook effect op de taakbelasting. Ook de thans voorliggende nota, die de reactie vormt van het Kabinet op die motie, gaat ervan uit dat kleinere groepen meer mogelijkheden bieden voor het geven van onderwijs op maat. Wat de Raad echter mist in deze nota is een beschouwing over de vraag of en in hoeverre hiermee de beoogde kwaliteitsverbetering kan worden gerealiseerd. Inhoudelijke argumenten waarom nu precies is besloten om de extra investering volledig te concentreren op het verkleinen van de groepen ontbreken. Ook in het rapport van de Commissie Van Eijndhoven en de daarin aangehaalde onderzoeksliteratuur heeft de Raad op de vraag welk kwaliteitsverhogend effect van groepsgrootteverkleining verwacht kan worden en hoe de beoogde effecten gerealiseerd kunnen worden, geen afdoende antwoord kunnen vinden. Wel staat op grond van onderzoek8 intussen voldoende vast dat groepen veel kleiner moeten zijn dan ten gevolge van de eerste stap het geval is (een leraar/leerling- ratio van 1 op 24,5 in de onderbouw) wil een substantiële aanpassing van het onderwijskundig handelen van leraren mogelijk worden gemaakt. Naar mag worden aangenomen wordt in de motie Wallage c.s. ook niet voor niets de aanduiding aanzienlijk gebruikt als het gaat om het terugbrengen van de maximale klassengrootte. Een dergelijke stap vereist echter, zoals eerder aangehaald, een aanzienlijk hogere investering dan de thans uitgetrokken 270 miljoen op jaarbasis: de benodigde investering beloopt, als het gemiddeld aantal leerlingen wordt teruggebracht naar 20 per groep (en dan nog alleen in de onderbouw van het basisonderwijs), minstens één miljard gulden per jaar. -------8

Zie voor een overzicht: Claessen, J.F.M. Tijdschrift voor onderwijsresearch, jrg. 22 1997), nr. 3, blz. 189-197.

Het onderzoeksmateriaal over groepsgrootte in het basisonderwijs dat na het verschijnen van het rapport van de commissie Van Eijndhoven is gepubliceerd, verschaft evenmin helderheid over de


manier waarop en de condities waaronder groepsgrootteverkleining tot kwaliteitsverhoging kan leiden. Bovendien is niet altijd duidelijk wat in de beschikbare onderzoeken onder kwaliteitsverhoging wordt verstaan. Voor de Raad staat vast dat het achterhalen van een antwoord op de vraag naar het effect van groepsgrootteverkleining op de kwaliteitsverhoging van het basisonderwijs niet eenvoudig is en dat het antwoord ook niet eenduidig kan zijn. Het antwoord is namelijk mede afhankelijk van de wijze waarop scholen aan het onderwijskundig concept vorm geven. Scholen beschikken in dit opzicht over aanzienlijke handelingsvrijheid. Doesburg, Driessen en Mulder komen tot de conclusie dat de keuze voor een bepaalde pedagogischdidactische werkwijze niet samenhangt met kenmerken van leerlingen en klassen. Als reden daarvoor wordt door hen het feit genoemd dat het op scholen vaak voorkomt dat iedere leraar zijn eigen visie heeft en zijn eigen werkwijze hanteert.9 -------Doesburg, J., G. Driessen en L. Mulder. Didactische werkwijze van leraren, consistentie in werkwijze binnen de school en prestaties van leerlingen in groep 2 en 4 van het basisonderwijs. ITS, Katholieke Universiteit Nijmegen, 1997.

Meer specifiek met betrekking tot kleinere klassen concludeert Scheerens dat "mediërende" factoren die betere prestaties bij kleinere klassen kunnen verklaren, schaars zijn.10 Uit het school- en met name het instructie-effectiviteitsonderzoek blijkt volgens Scheerens dat er wel een redenering te geven is over de manier waarop klassenverkleining indirect, dus via een aantal meer rechtstreeks op de leerprestaties inwerkende factoren, effectiviteitsbevorderend kan werken. De meest plausibele redenering is dat klassenverkleining in algemene zin de opgave voor het klassenmanagement verkleint, waardoor de effectieve leertijd voor individuele leerlingen kan worden vergroot. -------10

Scheerens, S. De bevordering van schooleffectiviteit in het basisonderwijs: mogelijkheden tot 'flankerend beleid' bij klassenverkleining OCTO, Universiteit Twente, Enschede, 1997.

Daarentegen stellen Overmaat, Ledoux en Kooman dat leerlingen in grotere (!) klassen gemiddeld iets hogere scores halen voor taal en rekenen dan in kleinere klassen.11 Tevens wees hun onderzoek uit dat in kleine klassen minder vaak diagnostische toetsen worden gebruikt en de vorderingen van leerlingen ook minder vaak worden geregistreerd. Leraren van grotere klassen kunnen vaker beschikken over de steun van een remedial teacher dan leraren van kleine klassen. Met schoolwelbevinden hangt de grootte van de klas niet samen: in groter klassen voelen leerlingen zich gemiddeld even prettig als in kleinere klassen. --------


11

Overmaat, M., G. Ledoux en P. Koopman. Adaptief onderwijs in PRIMA-1: stand van zaken en effecten SCOKohnstamm Instituut, Universiteit van Amsterdam, 1997.

Het Procesmanagement Primair Onderwijs heeft er, terecht, op gewezen dat meer formatie niet automatisch leidt tot betere kwaliteit: wanneer een leraar in een groep van 20 kinderen op een identieke manier lesgeeft als in een groep van 30 kinderen is het maar de vraag of er sprake is van kwaliteitsverbetering.12 ------12

De eerste stap: modellen en voorbeelden voor de inzet van extra formatie in de onderbouw, gericht op een kwaliteitsimpuls in het basisonderwijs. Procesmanagement Primair Onderwijs, Den Haag, 1997.

Sontag13 stelt in haar proefschrift de vraag aan de orde of bij het verlagen van het aantal leerlingen in een groep de beoogde effecten uitgaan van die verlaging op zichzelf of van een veranderde pedagogisch-didactische aanpak van de leraar op grond van het aantal leerlingen. Volgens haar geldt een soortelijke redenering bij de invoering van de onderwijsassistent. Wanneer, aldus Sontag, wel het aantal leerlingen afneemt maar de aanpak van de leraar niet wijzigt, zal dit ook zijn weerslag niet hebben op de prestaties. Wil de verkleining van de klassen of de invoering van de onderwijsassistent effect hebben dan zullen er volgens haar eisen moeten worden gesteld aan het onderwijs dat de leraar geeft. -------13

Sontag, L. Vormgeving en effecten van onderwijs aan vier- tot zevenjarige leerlingen. Proefschrift, Universiteit van Amsterdam, 1997.

3.

Condities voor kwaliteitseffecten

De Raad deelt de opvatting dat investeren in het verkleinen van de groepen, ook al zou het gaan om een verkleining tot gemiddeld 20 leerlingen en een financiële investering van één miljard gulden, niet automatisch leidt tot kwaliteitsverhoging. Wil de groepsgrootteverkleining tot kwaliteitsverbetering leiden dan zal ook aan een aantal randvoorwaarden moeten worden voldaan, waarvoor eveneens voldoende geld beschikbaar moet zijn. Allereerst betreft dat de beschikbaarheid en verder professionalisering van leraren, die het de leraren mogelijk moeten maken in kleinere groepen beter om te gaan met verschillen tussen leerlingen.14 Ook is er in de onderbouw meer specifieke deskundigheid met het oog op het onderwijs aan het jonge kind noodzakelijk. Vervolgens gaat het om het kunnen beschikken over adequate onderwijskundige instrumenten zoals onderwijsleermiddelen, een leerlingvolgsysteem en tussendoelen.


-------14

De Stuurgroep Evaluatie WSNS wijst er in de conclusies en aanbevelingen van zijn eindrapport (blz. 195) op dat het hierbij niet alleen gaat om het verwerven van meer theoretische aspecten; juist de meer praktische vaardigheden binnen de reële klasssencontext - zijn van grote waarde.

Een eveneens wezenlijke conditie betreft de huisvesting. Als de fysieke ruimt ontbreekt, zijn kleinere groepen alleen al om die reden niet mogelijk. 3.1

De leraar

Duidelijk is dat een leraar in (de onderbouw van) de basisschool voor een zware taak staat. Hij of zij moet de basis leggen voor een zo goed mogelijke en brede ontwikkeling van het kind. Leraren moeten bovendien in toenemende mate voldoen aan de opdracht zoveel mogelijk leerlingen binnen het basisonderwijs op te vangen. Dat is niet in alle gevallen even gemakkelijk. De wisselwerking tussen leraar en leerling staat centraal wanneer het gaat om het kunnen omgaan met verschillen: de kenmerken van de leerlingen bepalen welke verschillen er zijn; de leraren moeten die onderkennen en moeten vervolgens in staat zijn daar zo goed mogelijk mee om te gaan. Welke mate van differentiatie doelmatig en haalbaar is, wordt in belangrijke mate bepaald door de deskundigheid van de leraar. Ook de toenemende beschikbaarheid van multimediale technieken kan aan de mogelijkheden tot differentiatie positief bijdragen. Klassenmanagement en het vermogen een functioneel en werkbaar evenwicht te vinden tussen zelfstandig werken, werken in kleine groepen en werken in grotere groepen vormen wezenlijke bestanddelen van de deskundigheid van de leraar. Flexibiliteit, creativiteit, motivatie en de vakinhoudelijke en pedagogisch-didactische deskundigheid van de leraar moeten ervoor zorgen dat zicht wordt verkregen én gehouden op de mogelijkheden en behoeften van leerlingen, dit alles in een stimulerende leeromgeving. De voorwaarden voor leraren om hieraan te kunnen voldoen zijn allereerst een goede opleiding en een adequaat systeem van (permanente) nascholing. Daarnaast zijn hulpmiddelen als goede onderwijsleermiddelen en een handzaam leerlingvolgsysteem van groot belang. Een positief schoolklimaat, een goede schoolorganisatie en een sterk onderwijskundig management spelen in dit kader eveneens een belangrijke rol. In de tweede helft van de jaren tachtig zijn het vooral inzichten vanuit de 'effectieve school beweging’ geweest, die een grote invloed hebben uitgeoefend op het denken over onderwijskundig leiderschap.15 In de "schoolleidersinterventieschaal" (een veel gebruikt instrument in onderzoek naar de sturing van schoolleiders als onderwijskundig leider) is duidelijk de invloed van de effectieve school beweging herkenbaar: er ligt veel accent op het registreren en bespreken van leerlingvorderingen alsmede op het begeleiden van de leraar in de klas. Naar het oordeel van de Raad kunnen deze


activiteiten een waardevolle bijdrage leveren aan het bereiken van het beter kunnen omgaan door leraren met verschillen tussen leerlingen. -------15

Agten, P.H.W. van, C.F.M. Dresselaars en G. Hamann. Schoolleider: een vak apart. Kluwer, Praktijkserie Schoolmanagement, Deventer, 1997.

Met betrekking tot de nascholingsactiviteiten ziet de Raad in algemene zin een belangrijke rol weggelegd voor het instrument "coaching on the job". Vaardigheidstrainingen waarbij daarna wordt voorzien in langdurige coaching beklijven beter.16 In dit verband verwijst de Raad tevens naar het succes dat intensieve begeleiding op de werkplek heeft in het KEA-project17 en naar de twee proefprojecten in het kader van de voorschoolse educatie: het Piramideproject van het CITO en Kaleidoscoop van Averroès. -------16

Joyce en Showers in: Lowyck, J. en N. Verloop. Onderwijskunde. 1995.

17

Hoogendijk, W.en P. Wolfgram. Kea over de helft: kleinschalig experiment achterstandsbestrijding (KEA).Centrum Educatieve Dienstverlening, Rotterdam, 1997.

Geconcludeerd kan worden dat verschillende factoren van belang zijn voor het realiseren van de noodzakelijke deskundigheid en professionaliteit van de leraar. In dit verband is het op 17 december 1997 door de ontwikkelgroep VSLPC/SLO aan de minister aangeboden document Startbekwaamheden van essentieel belang. Zoals de Raad in zijn advies over dit document aangeeft18, veronderstelt een (groot) aantal van deze bekwaamheden een verdere doorgroeicapaciteit van de leraar, wanneer deze eenmaal in het onderwijs werkzaam is. Ten einde leraren in de gelegenheid te stellen hieraan invulling te geven, is het van belang dat de overheid, de schoolbesturen en het schoolmanagement zich verplicht weten om leraren de mogelijkheid te bieden tot het volgen van aanvullende - en door de overheid erkende - scholing, die gericht zou moeten zijn op: -

verdere verdieping van de inhoudelijke bekwaamheid van de leraar;

-

verdere verdieping van het pedagogisch-didactisch functioneren en

-

mogelijk ook verdere specialisatie in bepaalde functionele gebieden die voor een adequate rolvervulling van de leraar noodzakelijk zijn.

-------18

Advies d.d. 21 januari 1998, OR 9700979/213.


Overigens geldt ook voor de leraren dat zij zich verplicht weten van de geboden mogelijkheden gebruik te maken. In dit kader kan wellicht ook de nog te ontwikkelen beroepscode voor de beroepsgroep een stimulerende rol spelen. De samenstelling van het huidige lerarenkorps binnen de basisscholen vertoont een grote variëteit. Gekeken naar de basisbevoegdheid zijn de volgende categorieën te onderscheiden: a.

bezitters van het getuigschrift hoger beroepsonderwijs van een met goed gevolg afgelegd afsluitend examen in de studierichting die voorbereidt op het beroep van leraar basisonderwijs (dit is een algemene bevoegdheid; de opleiding kent tegenwoordig wel de specialisatie onderbouw en bovenbouw);

b.

bezitters van de akte van bekwaamheid als leidster of hoofdleidster bij het kleuteronderwijs;

c.

bezitters van de akte van bekwaamheid als (volledig bevoegd) onderwijzer;

d.

bezitters van het diploma van de applicatiecursus volledig bevoegd onderwijzer;

e.

bezitters van het diploma van de applicatiecursus volledig bevoegd onderwijzer voor buitenlandse onderwijsgevenden.

Alleen degenen die behoren tot categorie a met de specialisatie onderbouw, categorie b en categorie d (dit is de applicatiecursus die kleuterleidsters bij de invoering van de basisschool moesten volgen om in aanmerking te komen voor hetzelfde salaris als onderwijzers) hebben een opleiding gehad met daarin speciale aandacht voor het jonge kind. Dit leidt ertoe dat maatregelen die tot doel hebben de positie van het jonge kind te versterken, soms in de praktijk moeten worden gebracht door leraren die daar niet speciaal voor zijn opgeleid. Het zal de effectiviteit van de in de nota "Groepsgrootte en kwaliteit" beoogde maatregelen vergroten indien een manier wordt gevonden om alle leraren van de basisschool die deskundigheid bij te brengen die nodig is met het oog op het onderwijs aan jonge kinderen. Dit kan in de gegeven omstandigheden niet anders dan door een inhaaloperatie. Dat betekent een speciaal opleidingstraject gericht op het onderwijs aan het jonge kind. De Raad bepleit dat deelname aan dit traject verplicht zal zijn voor alle leraren die het aangaat of ten minste dat het participeren zodanig wordt gesimuleerd dat ieder die het aangaat dat ook werkelijk doet. Verdergaande verplichtingen is denkbaar. De Raad beraadt zich hier nog op en komt daarop later, in het kader van een advies over de positie van de leraar, terug. Het verdient aanbeveling bij dat opleidingstraject niet terug te vallen op het oude, vaak met gemengde gevoelens bejegende concept van de applicatiecursus, maar uit te gaan van een moderner concept,


gebruik makend van de mogelijkheden van ICT, de docent als lerende in de eigen organisatie en kwaliteitswaarborgen voor de cursus vooraf. De cursus heeft (gebaseerd op de belangrijkste leervragen van de cursist) vermoedelijk het beste resultaat als deze (met behulp van multimediale technieken) wordt uitgevoerd op de locatie van de scholen. De meeste scholen hebben inmiddels, maar in ieder geval binnen afzienbare tijd, een toereikend aantal computers om het team zelf aan het leren te zetten. Het verdient aanbeveling de cursus te laten begeleiden door een scholingsteam van PABO-docenten en OBD-medewerkers, mede gelet op de nazorg die veelal door de onderwijsbegleidingsdienst wordt verleend. Bij de vormgeving van die nazorg gaat de voorkeur van de Raad uit naar "coaching on the job". De cursus moet alvorens deze in uitvoering wordt genomen van een kwaliteitsoordeel worden voorzien door een daartoe nader aan te wijzen instantie. In hun verantwoording over de besteding van de nascholingsgelden geven scholen aan hoe en door wie aan deze cursus is deelgenomen. De deelnemers ontvangen een certificaat. Voor de toekomst verdient het overweging of het niet in ieder geval zo zou moeten zijn dat een functie in de onderbouw bij voorrang dient te worden vervuld door een leraar die gespecialiseerd is in het onderwijzen van kinderen in die leeftijdsgroep. De Raad beseft dat dit een inbreuk betekent op het beginsel van brede inzetbaarheid, maar is van oordeel dat een serieuze prioritering van het onderwijs in de onderbouw geen andere keuze laat. Deze maatregel laat zich enigszins vergelijken met de verplichting dat aan ieder basisschool ten minste één leraar verbonden diende te zijn in het bezit van de akte van bekwaamheid als kleuterleidster (artikel E14, vierde lid, van de OWBO). Deze verplichting was bedoeld als overgangsmaatregel gedurende de eerste jaren na de invoering van de Wet op het basisonderwijs maar is enkele keren verlengd tot ten slotte 1 augustus 1996. 3.2

Onderwijskundige instrumenten

Zoals door de Raad eerder in dit advies is opgemerkt, zijn adequate onderwijskundige instrumenten, zoals tussendoelen, leerlingvolgsystemen en het kunnen beschikken over onderwijsleermiddelen die onderwijs op maat mogelijk maken, belangrijke randvoorwaarden voor kwaliteitsverhoging. De discussie over de zogenaamde 'tussendoelen' is met name op gang gekomen na het verschijnen van het rapport van de Commissie Indicatiestelling Onderwijsachterstanden onder leiding van prof. dr. G.A. Kohnstamm: "Zo onvoorspelbaar als het leven zelf", uitgebracht op 5 december 1996. Voor de Commissie Kohnstamm ging het bij de tussendoelen om het al of niet voldoen aan landelijke vastgestelde prestatienormen in enkele kernvakken. Volgens die commissie diende vastgesteld te


worden wat alle leerlingen aan het eind van groep vier ten minste moeten kunnen en kennen op het gebied van de Nederlandse taal (mondeling), lezen, schrijven en het 'omgaan met getallen'. Op verzoek van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, heet het KPC Onderwijs Innovatie Centrum vervolgens op 21 mei 1997 een publikatie uitgebracht van de hand van drs. C.N.M. de Wit, getiteld "Over tussendoelen gesproken. Tussendoelen als component van leerlijnen". De Raad staat in beginsel positief tegenover het invoeren van tussendoelen als bedoeld door de Commissie Kohnstamm. Hij verwacht wel dat het niet eenvoudig zal zijn deze zodanig te formuleren dat alle scholen daar in de praktijk goed meer uit de voeten kunnen. De Raad is er nog niet van overtuigd dat het goed is deze tussendoelen op te nemen in leerlijnen, zoals De Wit beschrijft. Hij wacht wat dit betreft met belangstelling het resultaat af van de inspanningen van het Freudenthal Instituut en het Expertisecentrum Nederlands ten aanzien van de ontwikkeling van leerlijnen voor respectievelijk het rekenen wiskundeonderwijs en het onderwijs in de Nederlandse taal. De Raad hecht bij het ontwikkelen van tussendoelen veel betekenis aan het formuleren van minimumdoelen voor kernvakken als rekenen/wiskunde en taal. Hierbij past weliswaar de erkenning dat niet alle leerlingen op hetzelfde moment dezelfde doelen in dezelfde mate kunnen en zullen halen, maar dat mag scholen niet van de inspanningsverplichting ontslaan in hun onderwijs te streven naar het bereiken van die minimumdoelen door alle leerlingen. Tussendoelen kunnen ook een belangrijk ijkpunt vormen bij de monitoring van het effect van het verkleinen van de groepsgrootte op de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Met het oog hierop acht de Raad een wettelijke verankering van de tussendoelen raadzaam. De Raad wil in dit verband vervolgens wijzen op de grote waarde van een integraal evaluatiesysteem (methodegebonden en methode-onafhankelijke leerlingvolgsystemen), te hanteren door leraren en schoolleiding. De gegevens die hieruit naar voren komen zouden het handelen van leraren kunnen (helpen) sturen, onder andere bij het omgaan met verschillen. Hij pleit voor het verplicht stellen van het hanteren van een leerlingvolgsysteem. Dit sluit aan bij de in de nota (op blz. 13) voorgestelde verbreding van artikel 8, zesde lid van de Wet op het Primair Onderwijs, waarin het regelmatig vaststellen van de vorderingen van leerlingen geregeld wordt als plicht voor alle scholen. Ook Scheerens heeft in zijn publikatie "De bevordering van schooleffectiviteit in het basisonderwijs", OCTO 1997, benadrukt dat de kern van de zaak bij kwaliteitsverbetering in de zin van een grotere effectiviteit in de basisvakken van het primair onderwijs ligt in de evaluatie- en feedback- functie. Het


nauwgezet volgen van de vorderingen van leerlingen door de hele schoolloopbaan vormt hiervoor de basis. De tussentijdse resultaten bieden het uitgangspunt voor diagnose en remediëring. Als voorwaarde om een evaluatiesysteem tot zijn recht te laten komen noemt Scheerens concrete eindtermen en tussendoelen. Een tweede belangrijke voorwaarde is volgens hem de ondersteuning en professionalisering van leraren en schoolleiding bij het gebruik van een integraal evaluatiesysteem. Goede ondersteuning/begeleiding is in dit verband inderdaad een belangrijke factor. De Raad vindt dat in hoofdstuk 3 van de nota de belangrijke rol die de schoolbegeleidingsdiensten in dit geheel kunnen spelen, onderbelicht blijft. 3.3

Vraag en aanbod van personeel

Als verdergaand in groepsgrootteverkleining wordt geïnvesteerd, dan leidt dat tot een omvangrijke extra vraag naar personeel. Deze vraag komt 'bovenop' de zogenaamde 'autonome vraag' naar onderwijspersoneel en de vermindering van de normjaartaak per 1 augustus 1988 van 1710 naar 1659 uur, in het kader van de arbeidsduurverkorting. Omdat te verwachten is dat zonder aanvullende maatregelen het aanbod aan personeel onvoldoende zal zijn om in de toenemende vraag te voorzien wordt in de nota een aantal maatregelen voorgesteld. Deze maatregelen zijn onder meer gericht op vergroting van de instroom in de PABO, verdere vergroting van de uitstroom van PABO-gediplomeerden naar onderwijs, verkorte opleidingen voor gediplomeerden uit andere opleidingen in het hoger onderwijs, vergroting van aanstellingen van deeltijders en inschakeling van de zogeheten 'stille reserve'. Verkleining van de groepsgrootte en vermindering van de normjaartaak zullen leiden tot een extra vraag naar personeel. De Raad deelt de opvatting dat de markt niet zonder meer in die extra vraag zal kunnen voorzien. Er zijn derhalve maatregelen nodig. De Raad heeft de in de nota voorgestelde maatregelen bezien vanuit de vraag of ze effectief zullen zijn en voldoende rekening houden met relevante factoren en processen. De volgende aandachtspunten staan hierbij centraal: 1)

de veranderde situatie op de arbeidsmarkt in het algemeen,

2)

de geldigheid van aannamen over het gedrag van (potentieel) onderwijspersoneel,

3)

het tijdpad van de maatregelen,

4)

regionale verschillen,

5)

voorwaarden voor inzet van stille reserves en deeltijders, en

6)

kwalitatieve effecten van de maatregelen.


ad 1) Geconstateerd kan worden dat de arbeidsmarkt steeds krapper wordt, met name die voor hoger opgeleiden. Het onderwijs moet steeds nadrukkelijker concurreren met (wervende activiteiten in) andere sectoren op de arbeidsmarkt.19 Te betwijfelen is of de aantrekkingskracht van het onderwijs onder deze omstandigheden vergroot kan worden of zelfs maar op het huidige niveau gehouden kan worden. In dit licht heeft de Raad twijfels bij de opbrengst van de voorgestelde maatregelen. -------19

Voor 29 van de 33 HBO-opleidingen (waaronder de lerarenopleidingen) wordt voor 2002 een 'goed' tot 'zeer goed' arbeidsmarktperspectief voorspeld (ITA-score). Dit kan zowel effect hebben op de keuze voor de opleiding als op de keuze voor een baan. Zie: De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep toto 2002, ROA, Maastricht, 1997.

ad 2) In de nota wordt onvoldoende duidelijk gemaakt in hoeverre verschillende veronderstellingen over het gedrag van (potentieel) onderwijspersoneel, gerechtvaardigd zijn. De PABO-ramingen bijvoorbeeld zijn op de huidige gedragspatronen gebaseerd. Niet duidelijk is of terecht wordt verondersteld dat het keuzegedrag van (potentiële) studenten en leraren in de nabije toekomst eenzelfde patroon zal vertonen als uit gegevens over het gedrag van de huidige populatie naar voren komt. Ook wordt niet aannemelijk gemaakt dat de groep deeltijders en stille reserves van nu op een vergelijkbare wijze zal reageren als de groep waaruit sinds 1989 bij de toen groeiende vraag naar personeel is geput. De omstandigheden zijn niet gelijk (denk bijvoorbeeld aan de hiervoor besproken arbeidsmarktsituatie); het is gewaagd te veronderstellen dat het arbeidsmarktgedrag dan wel gelijk zal zijn. ad 3) Het tijdpad van de maatregelen dient behoorlijk nauwkeurig te zijn om op het juiste moment de juiste aantallen personen het onderwijs te laten binnenstromen. Wanneer de maatregelen te laat genomen worden en/of onvoldoende effect hebben, ontstaan er alsnog tekorten aan personeel. ad 4) Een vierde punt van aandacht van de Raad betreft regionale verschillen in de behoeft aan en beschikbaarheid van personeel. In de nota wordt gesignaleerd dat er in bepaalde regio's meer vraag naar personeel zal zijn. Juist in die regio's wordt al langer een beroep gedaan op deeltijdwerkers en stille reserves. Volgens de nota zal hiermee in het wervingsbeleid rekening worden gehouden, maar niet wordt aangegeven hoe. Uit het in de nota genoemde onderzoek kan worden afgeleid dat een toestroom van stille reserves uit regio's met relatief minder vraag naar knelpuntenregio's niet te verwachten is: zij willen werk in de buurt.20 Deeltijdwerkers die zeggen bereid te zijn meer uren te gaan werken, willen die extra uren op hun eigen school21 en ambiëren dus niet een tweede aanstelling in een andere (knelpunt)regio. --------


20

Besjes, K. & M.C.G. Luijten, De stille reserve voor het primair onderwijs, Research voor Beleid, Leiden, 1997.

21

Boiten, J.J. & S.W. van der Ploeg, Meer mensen voor kleineren groepen? Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1997.

ad 5) In aanvulling op de bij punt 2 en 4 gemaakte opmerkingen ten aanzien van stille reserves en deeltijdwerkers merkt de Raad op dat in de nota niet duidelijk wordt gemaakt in hoeverre in het beleid rekening wordt gehouden met een aantal andere voorwaarden voor inzet van stille reserves en deeltijders. Stille reserves bijvoorbeeld verlangen niet alleen een baan op een school in de buurt, maar willen ook pas op termijn een baan aanvaarden. Zij willen bijvoorbeeld eerst een opfriscursus volgen. Ook het kunnen beschikken over mogelijkheden voor kinderopvang kan een belangrijke factor zijn. Degenen die nu elders een baan hebben, stellen salariseisen. Geconstateerd wordt dat de aanvangssalarissen in het onderwijs weliswaar zijn verhoogd en zich gunstig verhouden tot die in andere sectoren, maar dat na vijf en na tien jaar werkzaamheid de salarissen in die andere sectoren op zijn minst concurrerend zijn.22 -------22

Zie de brief van de minister aan de Tweede Kamer dd. 19/9/1997, kenmerk AB/BASP 97/13677, betreffende de vraag en aanbod van leraren primair- en voortgezet onderwijs en instroom in de lerarenopleidingen.

ad 6) Tot slot merkt de Raad op dat in de nota niet of nauwelijks melding wordt gemaakt van te verwachten kwalitatieve effecten van de maatregelen op de personeelssamenstelling van scholen. Aan de vraag of met de voorgestelde maatregelen niet alleen de benodigde aantallen maar ook de geschikte docenten geworven kunnen worden, wordt voorbijgegaan. Het voorgaande leidt de Raad tot de conclusie dat de verwachte effectiviteit van de voorgestelde maatregelen onvoldoende is onderbouwd. Ten slotte wil de Raad in dit onderdeel van zijn advies nog kort ingaan op de positie van de vakonderwijzer. Nu wordt die categorie beschouwd als een bron om in de vraag naar personeel te voorzien. Na de invoering van de Wet op het basisonderwijs werd die categorie echter als min of meer overbodig beschouwd. De Raad is het overigens eens met de herwaardering van de positie van de vakonderwijzer. Het gaat hem dan echter niet om de vakonderwijzer als 'aanzienlijk potentieel' voor het vervullen van de verwachte behoefte aan leraren, maar om de waarde van het vakonderwijs op zichzelf.


3.4. De huisvesting Hoe groot de vraag van scholen zal zijn naar extra lokalen moet de toekomst uitwijzen. Allereerst is dit afhankelijk van het antwoord op de vraag hoe scholen het ter beschikking te stellen extra budget voor formatie in de onderbouw inzetten. Wanneer voor 'meer handen in de klas' of een inzet in de vorm van remedial teaching wordt gekozen, heeft dit geen gevolgen voor de huisvesting. Indien de inzet van de extra middelen leidt tot meer groepen, is het tegenovergestelde het geval. Indien er in de toekomst zoveel meer faciliteiten beschikbaar komen dat de groepsgrootte kan worden verkleind tot een omvang dat het werkelijk effectief is, dan heeft dat ingrijpende gevolgen voor de behoefte aan extra lokalen en daarmee ook voor het daarvoor benodigde budget. Bovendien moeten er, als het lokaal er eenmaal staat, ook nog exploitatiekosten worden opgebracht. Bij de vergoedingen aan schoolbesturen voor de exploitatie van schoolgebouwen speelt de vereenvoudiging van de Londosystematiek een rol. Sinds 1 januari 1997 wordt de materiële vergoeding voor scholen in het primair onderwijs vastgesteld op basis van een bedrag per leerling en een variabel bedrag per school. De exploitatiekosten worden dus niet meer per m2 vergoed. Als door verkleining van de groepsgrootte het aantal lokalen wel toeneemt maar het leerlingenaantal gelijk blijft, voldoet dit systeem niet meer. Een hoger bedrag per leerling voor de leerlingen in de onderbouw lost dit probleem niet op, omdat dan ook scholen waar het aantal lokalen niet is uitgebreid een hogere vergoeding krijgen, terwijl dit niet nodig is. Bovenstaande opmerkingen betreffen zowel de huidige als de toekomstige situatie. Terecht wordt in de nota aangegeven dat het realiseren van huisvestingsvoorzieningen tijd kost. Ook wordt onderkend dat het niet in alle gevallen mogelijk is op korte termijn te voorzien in de vraag naar extra lokalen. De door de VNG geadviseerde inventarisatie, waarin gemeenten op korte termijn in overleg met de schoolbesturen onderzoeken wat de huisvestingsbehoefte is als gevolg van de eerste stap van de groepsgrootteverkleining, beschouwt de Raad als een ook voor de toekomst bruikbaar instrument. Een ander onderwerp dat in het kader van de huisvesting volgens de Raad aandacht verdient, is de 'autonome' behoefte aan extra lokalen, dat wil zeggen de los van de groepsgrootte aanwezige behoefte. De nota zegt daar niets over. Gemeenten hebben, op financieel-economische gronden, vaak nog maar net de leegstand van lokalen opgeheven. In leegstaande lokalen zijn bijvoorbeeld peuterspeelzalen of kinderopvangvoorzieningen, waaronder voor- en buitenschoolse opvang, ondergebracht. De Raad acht het, mede vanwege een toenemende multifunctioneel gebruik van schoolgebouwen (denk


aan de zogenaamde "brede school" en overeenkomstige ontwikkelingen), noodzakelijk dat ook voor deze autonome behoefte aan huisvesting een oplossing komt. Bovendien moet volgens de Raad een bevredigende oplossing worden gezocht voor de autonome behoeft aan meer schoollokalen die bij scholen bestaat voor activiteiten die wél direct verband houden met het onderwijsproces zelf, zoals voor remedial teaching of voor het splitsen van groepen gedurende een deel van de dag voor instructieactiviteiten. De realisering van 'onderwijs op maat' is wat de Raad betreft ook in de ruimtelijke betekenis een essentiële voorwaarde om tot kwalitatief goed onderwijs te kunnen komen. De Raad vindt het een ontoelaatbare ontwikkeling indien het al dan niet beschikbaar zijn van lokalen feitelijk de keuze van scholen ten aanzien van de onderwijskundige aanpak gaat bepalen. 4.

Vereenvoudiging van de formatieregeling en sturing op formatie-inzet

In hoofdstuk 6 van de nota wordt een vereenvoudiging van de formatieregeling voorgesteld. Het is de bedoeling deze vereenvoudiging door te voeren tegelijk met de tweede stap van de klassenverkleining. Omdat er met deze tweede stap geïnvesteerd wordt in de formatie kan worden voorkomen dat scholen er door herverdeeleffecten op achteruit gaan. De Raad is van mening dat de vereenvoudiging van de formatieregeling niet ten koste mag gaan van de maatregelen gericht op de hoofddoelen uit de nota. In de nota wordt echter geen inzicht geboden in de herverdeeleffecten van de vereenvoudiging. Daardoor is een beoordeling op dit punt niet mogelijk. Ook vindt de Raad dat de vereenvoudiging van de formatieregeling in feite los staat van de thematiek uit deze nota. 5.

Relatie met andere beleidstrajecten

In de nota "Groepsgrootte en Kwaliteit" wordt op bladzijde 49-51 melding gemaakt van raakvlakken met de beleidstrajecten WSNS, het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid en de leerlinggebonden financiering. In algemeen zin hecht de Raad veel waarde aan integraal, samenhangend onderwijsbeleid. In dat kader is het leggen van relaties in beleidsstukken tussen met elkaar verwante beleidsoperaties van belang. De in deze nota gelegde relaties hebben echter zo weinig diepgang dat hiermee noch recht wordt gedaan aan het verduidelijken en verstevigen van die relaties, noch aan het belang van die beleidstrajecten zelf. Wat de relatie met het WSNS-beleidstraject betreft blijkt dat uit het volgende: onderaan bladzijde 49 van de nota staat "De reductie van de groepsgrootte sluit goed aan op het WSNS-beleid. Kleinere


groepen bieden meer ruimte voor onderwijs op maat." en: "... door een meer gedifferentieerde aanpak binnen het reguliere groepsonderwijs, zal er minder druk zijn op de zorgvoorzieningen". De Raad mist in dit deel van de nota de volgende nuanceringen. Er is op vele plaatsen (voorlopig) geen fysieke ruimte om rustig aan het werk te gaan met één leerling of een kleine(re) groep. En ook wanneer daaraan (op termijn) wel kan worden voldaan, is een kleinere groep op zichzelf nog geen garantie voor het beter kunnen omgaan met verschillen. Op het omvangrijke en complexe vraagstuk van de differentiatie gaat de nota in het geheel niet in, tot op bladzijde 49 de hierboven geciteerde passage staat, maar ook dan wordt daarop geen enkele toelichting gegeven. Wat de relatie met het beleidstraject 'gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid' betreft staat in de nota op bladzijde 50 dat "de inzet van extra middelen voor klassenverkleining een veel gerichtere inzet van de gewichtenformatie mogelijk maakt" en staat op bladzijde 51 "Klassenverkleining stelt basisscholen in staat in de vroegschoolse periode gerichte activiteiten te ontwikkelen. Scholen mogen een deel van de gewichtengelden inzetten voor activiteiten met driejarigen". Zowel voor het eerste als tweede citaat geldt dat dit nog uit de praktijk zal moeten blijken. Voorts merkt de Raad op dat de relatie tussen den aangekondigde verlaging van de groepsgrootte en het beleidstraject "Leerlinggebonden financiering" in de nota onvoldoende is uitgewerkt en als legitimering voor verkleining van de groepsgrootte maar van beperkte waarde is. Gesuggereerd wordt dat groepsgrootteverkleining een belangrijke stimulans zal zijn voor het opnemen van gehandicapte leerlingen in het reguliere onderwijs. Zinsneden als "Naarmate klassen kleiner zijn, zullen de condities verder verbeteren om tot daadwerkelijke integratie van gehandicapte kinderen in het reguliere onderwijs te komen. Daarmee vormt groepsverkleining een stimulerende randvoorwaarde voor een succesvolle invoering van het leerlinggebonden budget" suggereren alsof voor deze leerlingen eenzelfde redenering zou gelden als voor (potentiële) lom- of mlk- leerlingen. De laatste zijn gebaat bij meer individuele hulp en enige aanpassing van de reguliere leermiddelen en werkvormen. Verkleining van de groepsgrootte zou het opnemen van deze leerlingen, mits wordt voldaan aan de eerder door de Raad geformuleerde 'condities voor kwaliteitseffecten', inderdaad mogelijk kunnen maken. Onderwijs aan een gehandicapt kind (Down syndroom, doof, blind, spraakgestoord etc.) binnen een reguliere setting vereist echter een geheel andere aanpak. De leermiddelen zijn anders, de methodiek zal voor veel onderdelen anders zijn en de leraar zal een modus moeten vinden om het gehandicapte kind in te passen in de onderwijsleersituatie. Voorts zal een dergelijke leerling veel specialistische hulp


moeten hebben die vaak niet door de groepsleerkracht kan worden gegeven. Condities die slechts zeer ten dele te maken hebben met de groepsgrootte. Hoewel de Raad het streven om meer gehandicapte kinderen in het regulier onderwijs te integreren ondersteunt, is hij van oordeel dat dit proces niet mag worden geforceerd onder verwijzing naar de verkleining van de groepsgrootte terwijl aan de overige condities die een succesvolle integratie bevorderen, niet is voldaan. 6.

Verantwoording, evaluatie, planning en projectorganisatie

Het verbaast de Raad dat er bij de verantwoording en evaluatie (zie het laatste hoofdstuk van de nota) geheel wordt gekozen voor een 'input-benadering', dat wil zeggen een verantwoording van de inzet van extra formatie. De Raad vindt dat ook de opbrengsten van de inzet van extra formatie, bijvoorbeeld in de vorm van prestaties van leerlingen, in beeld moeten worden gebracht. Inzicht in de 'output' van de groepsgrootteverkleining is van groot belang voor de eventuele vervolgstappen alsmede voor het optimaliseren van de huidige situatie. 7.

Conclusie en aanbevelingen

De wens om de groepen in (de onderbouw) van het basisonderwijs substantieel te verkleinen is, gegeven de kamerbreed gesteunde motie van Wallage, Bolkestein en Wolffensperger d.d. 19 september 1996 en ook gelet op de verkiezingsprogramma's voor de Tweede Kamer-verkiezingen in mei aanstaande, een politiek feit. Voor de Onderwijsraad is dit feit een gegeven dat als zodanig niet ter discussie staat. De Raad acht het wel zijn taak, zoals in de algemene beschouwing van dit advies is gedaan, te wijzen op de ingrijpende budgettaire gevolgen van het honoreren van deze wens. De hoge verwachtingen van de politiek kunnen namelijk alleen gerealiseerd worden bij een forse reductie van de groepsgrootte, hetgeen een omvangrijke investering vergt. Volgens de nota gaat het bij een groepsgrootte van 20 leerlingen in de onderbouw reeds om een investering van tenminste één miljard gulden per jaar. De situatie kan zich dan voordoen dat van het totale extra bedrag dat in de komende kabinetsperiode voor Onderwijs en Wetenschappen beschikbaar komt, een substantieel deel besteed zal moeten worden aan groepsgrootteverkleining in de (onderbouw van de) basisschool. Er is op weg naar het jaar 2000 voor vele andere onderwijsdoelen ook extra geld nodig. Een zorgvuldige afweging in een meeromvattend beleidskader is naar het oordeel van de Raad noodzakelijk voordat volgende stappen in het proces van groepsgrootteverkleining worden gezet. De Raad acht het niet zijn taak deze afweging te maken; dat is een kwestie van politieke prioriteitsstelling.


Bij (extra) investeringen in het basisonderwijs staat voor de Onderwijsraad kwaliteitsverhoging, in de zin van positieve effecten op leerprestaties van leerlingen, voorop. Een belangrijke voorwaarde voor het verbeteren van positieve effecten op leerprestaties van leerlingen, voorop. Een belangrijke voorwaarde voor het verbeteren van de kwaliteit van het basisonderwijs vormt het creëren van de juiste condities voor het beter omgaan met verschillen door de leraar in de klas. De vraag die voor de Raad in het kader van de nota "Groepsgroote en Kwaliteit" centraal staat, is, of en zo ja, onder welke condities het verkleinen van de groepsgrootte aan die kwaliteitsverbetering kan bijdragen. De nota gaat ervan uit dat kleinere groepen meer kansen bieden voor het geven van onderwijs op maat. Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat de kans op het verbeteren van de leerresultaten toeneemt wanneer de groepsgrootte sterk wordt teruggebracht, dat wil zeggen tot 15 à 20 leerlingen. Tevens stelt de Raad vast dat een kleinere groep niet automatisch leidt tot meer aandacht voor en een betere aanpak van (problemen van) individuele leerlingen. Voor het bereiken van betekenisvolle onderwijskundige effecten is méér nodig. Wanneer een leraar in een groep met 15 of 20 kinderen op een identieke manier lesgeeft als in een groep van 30 kinderen is het maar de vraag of er sprake is van kwaliteitsverbetering. De Raad komt tot de conclusie dat er rond de operationalisering van het voornemen tot verkleining van de groepsgrootte en het bereiken van het daarmee beoogde onderwijskundige effect nog een aantal lastige vragen te beantwoorden is. Er zal ook geïnvesteerd moeten worden in de randvoorwaarden, wil de beoogde kwaliteitsverbetering bereikt kunnen worden. Allereerst gaat het om een verdere professionalisering van leraren die hen in staat stelt beter om te gaan met verschillen tussen leerlingen. Het geven van onderwijs aan jonge kinderen vereist bovendien specifieke kennis en vaardigheden. Een feit is echter dat niet alle leraren die werkzaam (zullen) zijn in de onderbouw van het basisonderwijs daarvoor speciaal zijn opgeleid. De Raad is van mening dat het de in de nota genoemde kwaliteitsmaatregelen zal versterken indien alle leraren die werkzaam zijn in de onderbouw deskundigheid wordt bijgebracht voor het onderwijs aan jonge kinderen. Daarom beveelt de Raad een inhaaloperatie aan in de vorm van een multimediale nascholingscursus, gericht op het onderwijs aan het jonge kind. Hij pleit ervoor dat een dergelijke cursus verplicht zal zijn voor alle leraren die het aangaat of ten minste dat het volgen van een dergelijke cursus zodanig wordt gestimuleerd dat ieder die het aangaat die ook werkelijk volgt. Met betrekking tot de nascholingsactiviteiten ziet de Raad bovendien, ook in algemene zin, een belangrijke rol weggelegd voor het instrument "coaching on the job".


Een volgende belangrijke randvoorwaarde betreft het kunnen beschikken over adequate onderwijskundige instrumenten zoals onderwijsleermiddelen, een leerlingvolgsysteem en tussendoelen. Wat het ontwikkelen van tussendoelen betreft hecht de Raad veel betekenis aan het formuleren van minimumdoelen voor de kernvakken rekenen en taal. De Raad staat in beginsel positief tegenover het invoeren van tussendoelen als bedoeld door de Commissie Kohnstamm. Wel verwacht hij dat het niet eenvoudig zal zijn deze zodanig te formuleren dat alle scholen daar in de praktijk goed mee uit de voeten kunnen. De Raad is er nog niet van overtuigd dat het goed is deze tussendoelen op te nemen in leerlijnen. Hij wacht wat dit betreft met belangstelling het resultaat af van de inspanningen van het Freudenthal Instituut en het Expertisecentrum Nederlands ten aanzien van de ontwikkeling van leerlijnen voor respectievelijk het rekenen wiskundeonderwijs en het onderwijs in de Nederlandse taal. Hij acht een wettelijke verankering van de tussendoelen raadzaam. Tevens pleit de Raad, in aansluiting bij de nota, voor het verplicht stellen van het hanteren van een leerlingvolgsysteem. Een andere, vanzelfsprekende, randvoorwaarde is de beschikbaarheid van leraren. Twijfels heeft de Raad bij de effectiviteit van de in de nota voorgestelde wegen met betrekking tot het voorzien in voldoende onderwijspersoneel. Bovenop de 'autonome vraag' naar onderwijspersoneel zal de extra vraag naar personeel, wanneer groepsgrootteverkleining in de toekomst op grote schaal zou worden toegepast, omvangrijk zijn. De door de Raad gesignaleerde knelpunten betreffen de steeds krapper wordende arbeidsmarkt, de onvoorspelbaarheid van het arbeidsmarktgedrag van (potentieel) onderwijspersoneel, het tijdpad van de te treffen maatregelen, de regionale verschillen in de behoeft aan en beschikbaarheid van personeel, voorwaarden voor inzet van stille reserves en deeltijders en de kwaliteit van het benodigde extra onderwijspersoneel. Ook de huisvesting vormt een wezenlijke conditie. Als de fysieke ruimte ontbreekt, zijn kleinere groepen alleen al om die reden niet mogelijk. Het huisvestingsvraagstuk betreft echter niet alleen de huidige maar ook de toekomstige situatie. Hoeveel extra lokalen op korte termijn nodig zijn, hangt af van de manier waarop scholen het in het kader van de eerste stap ter beschikking gestelde extra budget voor formatie in de onderbouw inzetten. Verder gaande maatregelen op het gebied van groepsgrootteverkleining vergen ook meer middelen voor huisvesting. Aandacht vraagt de Raad tevens voor de exploitatiekosten.


Tot slot pleit de Raad ervoor het gehele proces van de groepsgrootteverkleining intensief te volgen via monitoring en evaluatie. Het gaat erom via een verantwoording van de inzet van de toegekende extra middelen, rekening houdend met de wijze waarop de noodzakelijke randvoorwaarden worden ingevuld, te achterhalen of de uitgevoerde maatregelen tot het gewenste effect hebben geleid: kwaliteitsverhoging van het basisonderwijs in de zin van positieve effecten op leerprestaties van leerlingen. Namens de Onderwijsraad,

(prof. dr. J.M.G. Leune, voorzitter)

(mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris)

Groepsgrootte en Kwaliteit

Recommend Documents