GEMEENTELIJKE VOORLICHTING AAN MOEILIJK BEREIKBARE GROEPEN FASE 1
Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS)
In opdracht van Bestuursdienst – afdeling Concerncommunicatie
© Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS) Auteur: drs. W.H.M. van der Zanden en drs. L.P.M. van Dun Project: 06-2605 Prijs: €
Adres:
Goudsesingel 78, 3011 KD Rotterdam Postbus 21323, 3001 AH Rotterdam Telefoon: (010) 489 95 00 Telefax: (010) 489 95 01 E-mail:
[email protected] Website: www.cos.rotterdam.nl
2
Inleiding Vanuit het besef dat mensen met een beperkte beheersing van de Nederlandse taal moeilijk bereikbaar zijn via algemene communicatiekanalen, heeft de gemeente Rotterdam in de gemeentelijke voorlichting en communicatie naar haar burgers geruime tijd specifieke aandacht besteed aan allochtone groepen. Onder de noemer ‘migrantenvoorlichting’ werd de communicatie op specifieke doelgroepen gericht, bijvoorbeeld door middel van folders en brochures in de eigen taal. Het blad Rotterdam Post, dat specifiek was gericht op Turken, Marokkanen en Kaapverdianen was hiervan wel het meest bekend. Ten tijde van het college van B&W uit de periode 2002-2006 zijn de activiteiten in het kader van migrantenvoorlichting op een laag pitje gezet. In het huidige college wordt echter weer de vraag gesteld of de gemeentelijke voorlichting wel voldoende bereik heeft onder van oorsprong niet-Nederlandstalige burgers van Rotterdam. Een korte inventarisatie leert dat er landelijk al veel onderzoek is gedaan naar voorlichting gericht op (anderstalige) allochtonen. Om de daarin opgedane kennis optimaal te benutten, hebben wij voorgesteld om het onderzoek in twee fasen te verdelen. In de eerste fase vindt een deskresearch plaats naar de huidige kennis op het gebied van voorlichting aan nietNederlandstalige groepen; bovendien wordt in beeld gebracht welke allochtone groepen er in Rotterdam zijn, onderscheiden naar eerste en latere generatie; tot slot wordt een schatting gemaakt van het aantal allochtonen in Rotterdam met een beperkte Nederlandse taalvaardigheid, zodat een schatting van de omvang van de voor communicatie- en voorlichtingsboodschappen moeilijk bereikbare groepen kan worden gemaakt. Aan de hand van een tussenrapportage over de eerste fase, wordt in een discussie met de opdrachtgever bekeken welke vragen er overblijven, en op basis daarvan wordt de inrichting van de tweede fase vastgesteld. Mogelijk dat besloten wordt om onderzoek te doen bij de doelgroep die met de huidige middelen slecht bereikt wordt. Het voorliggende rapport is de tussenrapportage over de eerste fase.
3
INHOUD
1
Onderzoeksvragen en opzet
7
2
Migrantenvoorlichting Rotterdam 1980-2006
9
3
Inventarisatie recent onderzoek naar voorlichting aan niet-Nederlandstalige groepen
15
3.1 3.2 3.3 3.4
Communiceert uw organisatie met allochtonen? Communicatie met allochtonen Communicatieonderzoek onder allochtonen Checklist communicatie en participatie allochtonen
15 18 20 21
4
Gegevens allochtone groepen Rotterdam; schatting omvang moeilijk bereikbare groepen
23
Conclusies en aanbevelingen voor de tweede fase
27
5
Bijlagen
5
1
Onderzoeksvragen en opzet
In deze tussenrapportage komen de volgende vragen aan de orde: • Welke niet-Nederlandstalige allochtone groepen zijn er in Rotterdam, onderscheiden naar generatie? • Hoe groot is naar schatting de groep met een geringe beheersing van de Nederlandse taal? • Hoe komen allochtonen aan hun informatie (in het bijzonder met betrekking tot voorlichting van de overheid)? • Wat is de rol van de Intermediaire kaders in de communicatie met deze doelgroepen? • Welke communicatiekanalen zijn effectief? En welke niet? • Welke knelpunten doen zich voor? • Welke ‘best practices’ bestaan er in het veld? De eerste twee vragen beantwoorden we in hoofdstuk 4 met behulp van bevolkingscijfers waarover het COS beschikt; met behulp van landelijke kengetallen kunnen we een schatting maken van de omvang van de moeilijk bereikbare groepen. Voor de beantwoording van de overige vragen maken we in hoofdstuk 3 een korte inventarisatie van landelijk onderzoek. Voordat we deze inventarisatie presenteren, geven we in hoofdstuk 2 een korte schets van de geschiedenis van de Rotterdamse migrantenvoorlichting. In hoofdstuk 5 trekken we conclusies en doen we enige aanbevelingen voor de tweede fase.
7
2
Migrantenvoorlichting Rotterdam 1980-2006
Vanaf het ontstaan van migrantenvoorlichting in 1980, was het belangrijkste kenmerk zijn ‘zoekende’ karakter. Zoeken naar betere kanalen, naar effectievere methoden en naar medestanders. In een nota over de Rotterdamse migrantenvoorlichting werd in 1980, voor het eerst in Nederland, gepleit voor een specifieke aanpak van voorlichting aan migranten. De sectie Voorlichting van de Bestuursdienst ging werken met twee migrantenvoorlichters die zich met hun voorlichtingsactiviteiten richtten op de grootste groepen migranten in Rotterdam: Turken, Marokkanen en Kaapverdianen. In de loop der jaren is met verschillende media en voorlichtingsmethoden geëxperimenteerd: videokasten in wachtruimten, wekelijks telefonisch nieuws, televisie- radio-uitzendingen voor 12 nationaliteiten, de uitgifte van Rotterdam Post – een gemeentelijk informatieblad in de eigen taal voor de eerste generatie Turken, Marokkanen en Kaapverdianen die in de jaren 60 en 70 in Rotterdam zijn komen wonen -, de Sociale Kaart van Migranten in Rotterdam met daarin gegevens over migrantengroepen voor intermediaire kaders, Vluchtelingen Post en subsidiëring van migrantenomroepen. Facetbeleid migrantenvoorlichting Het facetbeleid migranten uit 1991 luidde een nieuwe fase voor migrantenvoorlichting in; het centralistische en categorale beleid ten aanzien van migranten werd losgelaten. De nota ‘Communiceren met de Nieuwe Rotterdammers’ uit 1992 ging ervanuit dat alle voorlichters van de gemeente moesten beseffen dat ook migranten tot hun doelgroepen behoorden en dat hen daarvoor verschillende kanalen en voorlichtingsmethoden ter beschikking stonden. De verwachting was dat na deze nota de voorlichtingsactiviteiten richting migranten zouden toenemen. Een inventarisatie na drie jaar facetbeleid gaf een verontrustend beeld te zien: bij de meeste diensten en deelgemeenten leefde voorlichting aan migranten in de eigen taal helemaal niet en ook Nederlandstalige voorlichting specifiek gericht op migrantengroepen was eerder uitzondering dan regel.1 Op zoek naar een oplossing organiseerde de sectie Voorlichting Bestuursdienst in 1996 een expertmeeting. Belangrijkste conclusies van de meeting: het opzetten van netwerken is belangrijk; er moet meer gebruik worden gemaakt van intermediaire kaders; er moet een databank met contactpersonen komen; er is een gebrek aan continuïteit en consistentie; ga met voorlichting in de eigen taal door zolang het noodzakelijk is; voorlichters richten zich te weinig op de behoeften en wensen van de doelgroep en te veel op de mening en wensen van het bestuur. Tempoteam Migrantenvoorlichting Als uitvloeisel van de expertmeeting werd een tweetal conferenties georganiseerd. In 1997 een conferentie met intermediaire allochtone kaders uit de Marokkaanse, Turkse en Kaapverdiaanse gemeenschap. Belangrijkste conclusies: organiseer conferenties als deze vaker en differentieer naar doelgroepen; nodig collega-voorlichters van diensten en deelgemeenten uit; versterk de rol van intermediairs en hun organisaties door facilitering; zoek naar nieuwe wegen om migranten beter te informeren; tot slot, leg een adressenbestand van intermediaire kaders aan. 1
Als redenen voor die beperkte inspanningen werden opgevoerd: gebrek aan kennis over migrantengroepen en
specifieke voorlichtingsmethoden, gebrek aan geld of personeel, het droeg niet bij aan het leren lezen van de Nederlandse taal
9
In 1998 werd een conferentie voor gemeentelijke voorlichters georganiseerd. Wethouder Meijer besloot om een tempoteam migrantenvoorlichting te formeren dat met aanbevelingen moest komen om de communicatie met migranten in Rotterdam te verbeteren. Aanleiding om een team te formeren was onder andere de nota ‘Effectief Allochtonenbeleid’. Daarin staat: “Bij de circa 150 voorlichters van de gemeente Rotterdam leeft voorlichting aan allochtonen niet of nauwelijks. Er is geen sprake van een ‘concernbreed gedragen’ concept dat uniform, consequent en zoveel mogelijk geïntegreerd is in de algemene voorlichting.” In het tempoteam namen migrantenvoorlichters, voorlichters van enkele deelgemeenten en diensten (SoZaWe, GGD, dS+V) en de regiopolitie plaats. Het team laat drie onderzoeken uitvoeren: een kwalitatief onderzoek onder (deel)gemeentelijke voorlichters, en een kwalitatief en een kwantitatief onderzoek onder de drie grote migrantendoelgroepen. Doel van de onderzoeken was het inventariseren van de informatiebehoefte en het informatiezoekgedrag bij de drie doelgroepen, en het inventariseren van de knelpunten en wensen bij de voorlichters. Resultaten van het onderzoek onder voorlichters Het onderzoek onder de voorlichters werd gehouden bij vijf deelgemeenten met het hoogste percentage allochtone inwoners, en bij negen gemeentelijke diensten met een brede publieksvoorlichting. Op de volgende vragen werd een antwoord gezocht: •
•
•
Plaats van migrantenvoorlichting binnen de organisatie: voorlichting aan migranten is bijna nooit structureel; wat taal, media en distributiekanalen betreft lijkt (algemene) voorlichting vaak bedoeld te zijn voor autochtone Rotterdammers; van specifieke migrantenvoorlichting is alleen sprake als de boodschap vooral of uitsluitend voor migranten is bedoeld Knelpunten bij de communicatie met allochtonen: kennis over migrantenvoorlichting ontbreekt: hoe bereik je ze, hoe breng je bepaalde boodschappen over; kennis over migrantendoelgroepen is gering: onderzoek bij allochtonen is lastig; relatie met migrantenverenigingen is vaak moeilijk te onderhouden; migrantenvoorlichting kost te veel inspanning, tijd en geld (aldus de voorlichters) Succesvolle methoden, aanbevelingen, tips: gebruik eenvoudig Nederlands als voorlichting in de eigen taal niet mogelijk is; vraag je af of de boodschap is aangekomen; allochtonen bij voorlichting (of in de organisatie) bevordert de aandacht voor migrantenvoorlichting; in tegenstelling tot Nederlanders die gewend zijn schriftelijk, individueel en van onbekenden informatie te ontvangen, heeft de migrant liever informatie mondeling, in groepen en van een bekende; wijkkranten kunnen een goed medium zijn voor lokale informatie; ontwikkel en benut allochtone intermediaire netwerken; migrantenvoorlichting gedijt beter in een interculturele organisatie; een centrale plek voor facilitering van en advisering over migrantenvoorlichting is zeer gewenst (ook voor coördinatie van dienstoverstijgende activiteiten); houdt rekening met beeldvorming bij autochtonen
Resultaten van het kwalitatieve onderzoek onder migrantendoelgroepen Gezondheidszorg, onderwijs, werk, uitkeringen, veiligheid en huisvesting worden door de migrantendoelgroepen als belangrijkste beleidsterreinen beschouwd waarover ze goed geïnformeerd willen worden. Op zoek naar informatie bij gemeentelijke instellingen stuiten migranten regelmatig op publiekscontactfunctionarissen die kortaf, afhoudend, weinig begripvol en niet uitnodigend zijn. Rotterdam Post wordt beschouwd als het belangrijkste schriftelijke 10
medium bij informatiebehoefte over de gemeente Rotterdam. Goede voorlichtingspraktijk voor migranten bestaat niet alleen uit een schriftelijk medium in de eigen taal (zoals Rotterdam Post), maar zou gecombineerd moeten worden met meer intensieve vormen van migrantenvoorlichting die meer aansluiten bij het dominante informatiezoekgedrag van allochtone doelgroepen: veel minder anoniem, informeel, in de context van de eigen gemeenschap (vrienden, kennissen, familieleden), vooral in de eigen taal en zeker ook mondeling. Resultaten van het kwantitatieve onderzoek onder migrantendoelgroepen Voor de resultaten van het kwantitatieve onderzoek dat werd uitgevoerd door het Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS), nemen we gedeelten uit de Samenvatting en conclusies uit dat rapport over.2 De volgende vragen stonden centraal: In welke mate is er kennis van gemeentelijke voorlichting aanwezig bij migranten, van welke informatiebronnen maken zij gebruik en aan welke gemeentelijke informatie hebben zij behoefte? Beheersing van het Nederlands • Onder de Turken, Marokkanen en Kaapverdianen is nog steeds een flinke groep die niet direct en persoonlijk in het Nederlands kan worden bereikt. Veertig tot vijftig procent van de mannen of vrouwen, die aan het hoofd van een huishouden staan, spreekt slechts een beetje of helemaal geen Nederlands en de helft tot twee derde kan geen Nederlands lezen of schrijven • Wel is er in veel gezinnen tenminste één gezinslid dat de Nederlandse taal beheerst, maar zeker niet in alle gezinnen. De Marokkanen blijken relatief het slechts bereikbaar te zijn: in 28 procent van de huishoudens is niemand het Nederlands machtig. De Turken zijn relatief het best bereikbaar: in 85 procent van de huishoudens beheerst tenminste één persoon het Nederlands. De Kaapverdianen bevinden zich hier tussenin Bereik van voorlichting Het bereik van de voorlichting is onderzocht door de kennis van migranten over bepaalde regelingen en voorzieningen te testen: • In het algemeen blijkt dat de respondenten over sommige onderwerpen goed op de hoogte zijn en over andere minder goed. De groepen laten daarbij onderling niet veel verschillen zien. Het best is men op de hoogte van onderwerpen als onderwijs, het ophalen van huisvuil en de dienstverlening aan het deelgemeenteloket. Opvallend is dat men het minst goed geïnformeerd is over politieke onderwerpen, zoals stemrecht voor gemeenteraadsverkiezingen (de interesse hierin is ook het minst) Het bereik van de voorlichting is ook gemeten aan de mate waarin men zich kan herinneren hierover wel eens post van de gemeente te ontvangen. Zo gemeten is het bereik betrekkelijk gering: minder dan de helft van de respondenten zegt over de aangehaalde onderwerpen wel eens post te ontvangen. Het bereik is onder Marokkanen het laagst en onder Kaapverdianen het hoogst. Een verklaring voor het relatief geringe bereik is het feit dat men de informatie niet kan lezen. Desgevraagd blijkt ruim een kwart van de respondenten de inhoud van de post van de gemeente vaak niet of helemaal niet te kunnen lezen en begrijpen. Bij Marokkanen ligt dit 2
Het bereik van gemeentelijke voorlichting onder migranten, COS, januari 1999
11
aandeel zelfs op een derde. Een andere mogelijke verklaring voor het matige bereik is wellicht de ruime interpretatie die het begrip ‘post van de gemeente’ in een schriftelijke enquête toelaat. Niet alle voorlichtingsboodschappen in schriftelijke media zullen worden benoemd of herkend als post afkomstig van de gemeente. Dat is helaas in dit onderzoek niet aantoonbaar. Het gebruik van informatiebronnen • In het zoekgedrag naar informatie zijn vrienden, kennissen en familie veruit de belangrijkste informatiebron voor migranten. Verder gaat een relatief grote groep naar een balie van een gemeentelijke dienst voor informatie. Een derde informatiebron die relatief veel migranten gebruiken is het postkantoor • Een goede beheersing van het Nederlands zorgt ervoor dat men vaker gebruik maakt van voorlichting aan de balie en bellen naar de gemeente. Ook blijkt dat vrienden, familie en kennissen juist minder vaak worden geraadpleegd als men het Nederlands goed beheerst • Organisaties van migranten en buurt/opbouwwerkers spelen een grotere rol naarmate er een mindere beheersing van het Nederlands in het gezin aanwezig is • In de rangorde van meest geraadpleegde media staat de televisie bovenaan, gevolgd door de kranten. De radio scoort het laagst. Voor veel Turken en Marokkanen zijn televisie in de eigen taal een belangrijk medium, terwijl onder Kaapverdianen radiouitzendingen in de eigen taal goed worden beluisterd. Van de schriftelijke media scoort Rotterdam Post het beste. Vooral voor de huishoudens waar geen enkel gezinslid het Nederlands goed beheerst blijken -in volgorde van belang- Rotterdam Post, televisie in eigen taal en radio in eigen taal belangrijke media te zijn Informatiebehoefte De onderwerpen waarover migranten met enige regelmaat geïnformeerd willen worden hebben vooral betrekking op gezondheidszorg, onderwijs en werkgelegenheid. De minste behoefte is er aan informatie over politiek, ondernemerschap en kunst, cultuur en muziek. Collegeperiode 2002-2006 De activiteiten in het kader van de migrantenvoorlichting zijn in de collegeperiode 2002-2006 op een laag pitje gezet. ‘Rotterdam kiest andere aanpak communicatie migrantengroepen’ luidde een bericht van de Bestuursdienst uit 2003:3 De communicatie met migranten moet zakelijker, doelmatiger en zoveel mogelijk in het Nederlands. Om dat bereiken is het College van B en W op vrijdag 28 februari (2003) akkoord gegaan met drietal maatregelen: • Rotterdam Post, de Stadskrant in het Turks, Arabisch en het Portugees, komt in handen van een private instelling om een commerciële exploitatie mogelijk te maken • Verder wil de gemeente volgend jaar zendtijd kopen bij verschillende migrantenomroepen om migranten te bereiken met gemeentelijke informatie. Daarvoor komen de subsidies, die door de afdeling Communicatie van de Bestuursdienst voor voorlichting aan migranten aan enkele migrantenomroepen worden verstrekt, eind dit jaar te vervallen. De gemeente wil door de nieuwe aanpak ook nieuwe migrantendoelgroepen beter bereiken • De gemeente gaat, meer dan nu, een beroep doen op de intermediaire kaders onder de 3
Bestuursdienst, 4 maart 2003:
http://www.rotterdam.nl/smartsite1144.dws?MainMenu=0&goto=256208&channel=182
12
migranten, zoals de zelforganisaties van migranten, om migranten beter te bereiken met gemeentelijke informatie. Dit jaar worden afspraken gemaakt over de samenwerking tussen communicatieafdelingen van de gemeente en de migrantenorganisaties Tot deze koerswijziging is besloten omdat de gemeente intensiever met de migranten wil communiceren nu de inburgering een van de prioriteiten van het college is. Met deze maatregelen hoopt het college dat de migranten in Rotterdam beter worden bereikt met boodschappen die meer integratie en inburgering tot doel hebben. In de B en W berichten van 8 juni 2004 wordt aangekondigd dat de gemeente zal stoppen met de uitgifte van Rotterdam Post:4 Het College is akkoord gegaan dat per 1 juli 2004 de gemeente stopt met de uitgifte van Rotterdam Post. Dit gemeentelijk informatieblad in de eigen taal voor de eerste generatie Turken, Marokkanen en Kaapverdianen die in jaren 60 en 70 in Rotterdam zijn komen wonen, wordt overgenomen door een uitgeverij die het blad op commerciële basis zal uitgeven. Tot eind volgend jaar koopt de gemeente ruimte in voor gemeentelijke informatie voor de eerder genoemde doelgroep. Verder zal de gemeente de komende vijf jaar een teletekst-voorziening voor deze doelgroep faciliteren en ondersteunen met informatie. Rotterdam Post werd in het (SoZaWe-)onderzoek uit 1999 beschouwd als het belangrijkste schriftelijke medium onder migrantendoelgroepen. Wat de gevolgen zijn geweest van deze en andere beleidswijzigingen uit de collegeperiode 2002-2006 voor de gemeentelijke voorlichting richting migrantengroepen, is niet duidelijk. In ieder geval stelt het huidige college de vraag of de gemeentelijke voorlichting wel voldoende bereik heeft onder van oorsprong nietNederlandstalige burgers van Rotterdam.
4
B en W berichten, 8 juni 2004: http://www.rotterdam.nl/smartsite1144.dws?MainMenu=267127&goto=2021799&channel=182&substyle= 13 251100
3
Inventarisatie recent onderzoek naar voorlichting aan nietNederlandstalige groepen
Omdat er al veel onderzoek is gedaan naar voorlichting gericht op (anderstalige) allochtonen, presenteren we een korte inventarisatie van recente onderzoeken. Gezien de korte tijdsspanne van dit onderzoek zullen we ons beperken tot een viertal onderzoeken, naast de drie Rotterdamse onderzoeken die in het vorige hoofdstuk reeds aan de orde zijn gekomen: •
• • •
Communiceert uw organisatie met allochtonen? De resultaten van een marktverkenning bij 414 overheidsdiensten en particuliere non-profitorganisaties. Verbal Vision vzw, in opdracht van de Cel Gelijke Kansen van de Vlaamse Gemeenschap en de Provincie Antwerpen, 2004. Dit rapport leidde tot de uitgave van een praktische handleiding voor organisaties en overheden ‘Etnocommunicatie. Communiceren met een multicultureel publiek’, 2005 Communicatie met allochtonen. Inventarisatie van knelpunten. O & S Nijmegen, 2004 Communicatieonderzoek onder allochtonen. Eindrapportage van een kwalitatief onderzoek. Ferro/MARE, Amsterdam, 2005 Checklist communicatie en participatie allochtonen. Gemeente Utrecht, Secretarie, sector Bestuurszaken, afdeling Communicatie, 2004
Aparte vermelding verdient nog de website ‘Communicatie met Allochtonen’1, een website die tot stand is gekomen in het kader van het Actieprogramma Overheidscommunicatie. De Commissie Wallage deed in haar rapport ‘In Dienst van de Democratie’ de aanbeveling als rijksoverheid effectiever te communiceren met de specifieke doelgroep allochtonen. Deze site is ontwikkeld om de communicatieadviseurs binnen de rijksoverheid een helpende hand te bieden. Het biedt inzicht in de achtergronden van de diverse allochtone doelgroepen, het geeft tips over de inhoud en vorm van de boodschap en het biedt praktische instrumenten om de allochtone doelgroepen daadwerkelijk te bereiken. Per onderzoek zullen we de belangrijkste conclusies bespreken. In het laatste hoofdstuk zullen we naar aanleiding van de besproken onderzoeken conclusies trekken en enige aanbevelingen doen, voor zover mogelijk, aan de hand van de onderzoeksvragen die in de eerste fase centraal staan: • • • • •
3.1
Hoe komen allochtonen aan hun informatie (in het bijzonder met betrekking tot voorlichting van de overheid)? Wat is de rol van intermediaire kaders in de communicatie met deze doelgroepen? Welke communicatiekanalen zijn effectief? En welke niet? Welke knelpunten doen zich voor? Welke ‘best practices’ bestaan er in het veld?
Communiceert uw organisatie met allochtonen?
Het eerste onderzoek dat we bespreken is een Vlaams onderzoek uitgevoerd door Verbal 1
http://www.communicatieplein.nl/index.php?option=com_content&task=view&id=474&Itemid=231& thema=allochtonen
15
Vision vzw uit Antwerpen, in opdracht van de Cel Gelijke Kansen van de Vlaamse Gemeenschap en de Provincie Antwerpen. Het is een marktverkenning bij ruim 400 organisaties en overheidsdiensten met behulp van een digitale enquête. Doel was om het begrip ‘etnocommunicatie’ te verkennen en hoe dat praktisch vertaald kan worden. Etnocommunicatie wordt als een overkoepelende term gebruikt voor ‘communicatiemethoden om allochtone doelgroepen effectiever te bereiken.’2 Het betreft methoden om ‘allochtonen beter te informeren, hun gedrag of houding te beïnvloeden maar ook om de producten, de dienstverlening én de werking van organisaties aan de wensen en verwachtingen van allochtone doelgroepen aan te passen.’3 Met dit onderzoek onder communicatiemedewerkers van ruim 400 overheidsdiensten en nonprofitorganisaties (waarvan de helft afkomstig is uit het sociaal-cultureel werk, de welzijnssector en het openbaar bestuur), wilde Verbal Vision te weten komen wat de huidige praktijk en de visie is over het communiceren met allochtonen in de non-profitsector. Ontnuchterende vaststelling Allereerst komt naar voren dat communicatieacties naar moeilijk bereikbare groepen niet gangbaar zijn, en dat bij meer dan de helft van de ondervraagde organisaties geen (of weinig) communicatieacties naar allochtonen worden georganiseerd. En dat terwijl bijna alle organisaties aangeven allochtonen als doelgroep te hebben. Een ontnuchterende vaststelling, aldus het rapport, is dat ‘meer dan de helft van de ondervraagde organisaties weinig of geen weet heeft van het aantal en welke allochtonen er in het werkingsgebied [van de organisatie] wonen.’4 Laat staan dat er systematisch behoefteonderzoek wordt uitgevoerd: ‘een goede communicatievoering start nochtans met kennis over (potentiële) cliënten/klanten: wat zijn hun socio-economische-, demografische- en levensstijlkenmerken, hoe groot is de markt, wie zijn ze, wat zijn hun informatienoden …’5 Goede bedoelingen Ondanks dat vier vijfde van de bevraagde organisaties meer en beter allochtonen wil bereiken, en driekwart vindt dat hun organisatie openstaat en toegankelijk is voor allochtonen, blijven ze meestal steken in goede bedoelingen die onvoldoende vertaald worden in een doelgerichte aanpak. Uit onderzoek is bekend dat de communicatie met allochtone cliënten vlotter verloopt als er ook allochtonen voor de organisatie werken, als er intermediairs worden ingeschakeld en als er aangepaste media- en distributiekanalen bestaan. Bijna de helft van de organisaties heeft nooit of soms allochtonen in dienst; van de allochtonen die er werken komt minder dan de helft in contact met de doelgroep en/of cliënten. ‘Meer allochtonen tewerkstellen in de nonprofitsector, zeker in contactfuncties met de doelgroep, verhoogt hun inspraakkansen en komt het communicatiebeleid van diensten ten goede.’6 Communicatieproducten en –acties worden slechts in beperkte mate aangepast aan de allochtone doelgroep, hoewel bijna de helft van de organisaties specifieke communicatieacties 2
Communiceert uw organisatie met allochtonen? De resultaten van een marktverkenning bij 414 overheidsdiensten en particuliere non-profitorganisaties, Verbal Vision vzw, Antwerpen, 2004, p. 6 3 Idem, p. 7 4 Idem, p. 24 5 Idem, p. 29 6 Idem, p. 37
16
naar allochtonen opzet; allochtone intermediairs worden niet systematisch ingeschakeld noch wordt er regelmatig aangepast taal- en beeldgebruik toegepast. Vaker wordt gebruik gemaakt van aangepaste distributiekanalen. De onderzoekers pleiten voor een verdere professionalisering van de (etno)communicatie, maar dat vergt een volwaardige honorering door de subsidiërende overheid. Informeren van allochtonen Welke acties hebben het meeste effect om allochtonen te informeren? De volgende tabel en toelichting geven daarover duidelijkheid:7
Samengevat: Volgens de respondenten is de meest arbeidsintensieve methode, interpersoonlijke communicatie, ook de meest effectieve om allochtonen beter te informeren. Medewerkers beter laten renderen (kennis verhogen, allochtone medewerkers inschakelen) en een aantal marketingtechnieken (distributie- en mediakanalen aanpassen, taal, beelden en slogans afstemmen) zijn volgens een behoorlijk deel van de respondenten effectieve communicatiemethoden. Steun voor etnocommunicatie Te weinig worden de als effectief benoemde strategieën – inschakelen van intermediaire sleutelfiguren (de zogenaamde multi-step-flow) en aangepast taal- en beeldgebruik – ook daadwerkelijk in de praktijk toegepast, aldus de onderzoekers. Uit de reacties op een negental stellingen over etnocommunicatie concluderen de onderzoekers dat ‘een aanzienlijk deel van de respondenten de uitgangspunten voor etnocommunicatie onderschrijft. Bijna unaniem is men het eens met de stelling dat communicatie de drempel naar de maatschappelijke voorzieningen verlaagt.’8 De stellingen die daarna het meest werden onderschreven zijn: •
7 8
specifieke communicatie naar allochtonen is nodig
Idem, p. 40 Idem, p. 44
17
• • •
het inschakelen van intermediairs is nodig meer beelden van allochtonen gebruiken alle campagnes moeten multicultureel zijn
Slotconclusie van de marktverkenning door Verbal Vision is dat de meeste ondervraagde organisaties erg geloven in het belang van etnocommunicatie, dat communicatie de drempel naar de maatschappelijke voorzieningen verlaagt (maar dat allochtonen die voorzieningen minder goed kennen dan autochtonen), en dat allochtonen andere informatiebehoeften hebben. Multiculturele campagnes, aangepaste communicatiemethoden en marketingtechnieken zorgen voor een groter bereik van allochtonen. De meest effectieve methode, de interpersoonlijke communicatie, is ook de meest arbeidsintensieve en dus dure methode. Helaas worden deze strategieën niet altijd in de praktijk toegepast; te weinig worden intermediairs ingeschakeld of het taal- en beeldgebruik aangepast. ‘Heeft men geen budget en knowhow om beeldmateriaal te maken en te verwerken in folders, brochures… ? Beschikt men intern niet over de nodige vaardigheden om folders, brochures… in eenvoudig Nederlands te schrijven? Kan men geen beroep doen op tolken? Laat de taalwetgeving te weinig ruimte om vertaald materiaal te verspreiden? Wat ook de vragen en de antwoorden zijn, één ding is duidelijk: organisaties hebben nood aan ondersteuning om hun mening in de praktijk om te zetten.’9 Verbal Vision schets een enigszins somber beeld van de communicatie richting allochtone doelgroepen; vaak blijven de bevraagde organisaties steken in goede bedoelingen en wordt er te weinig ondersteuning en opleiding gegeven op het vlak van de etnocommunicatie. De vraag blijft, tenslotte, in hoeverre de resultaten van deze Vlaamse marktverkenning naar de communicatie met allochtonen, te vertalen is naar de Nederlandse, dan wel Rotterdamse situatie.
3.2
Communicatie met allochtonen
Het tweede onderzoek betreft een onderzoek door O & S Nijmegen uit 2004, dat in opdracht van het bureau communicatie van de directie inwoners is gevraagd na te gaan welke communicatieproblemen zich voordoen met allochtone Nijmegenaren en hoe met die problemen wordt omgegaan. Ambtenaren van een groot aantal (dus niet alle) gemeentelijke afdelingen zijn met een vragenlijst benaderd. Eerder Nijmeegs onderzoek Eerder onderzoek in Nijmegen naar communicatieproblemen, heeft duidelijk gemaakt dat die problemen zich vooral voordoen bij de eerste generatie allochtonen en vooral te maken hebben met taal en cultuur; sommige allochtonen spreken niet of onvoldoende Nederlands. Bovendien zijn er cultureel te duiden problemen: duiding van verbale en non-verbale signalen, wederzijdse beeldvorming en omgang met verschillende verwachtingspatronen. Vaak worden er basale en praktische oplossingen gevonden: vertalen van voorlichtingsmateriaal, inschakelen intermediairs of allochtonen nemen een familielid mee die als tolk optreedt. Met name klantenbrieven van SoZaWe zijn vaak onduidelijk en/of onbegrijpelijk; liefst krijgt de allochtone cliënt voorlichting in de eigen taal en liefst ook mondeling. Structurele oplossingen voor deze 9
Idem, p.45
18
communicatieproblemen dienen te komen vanuit een algehele organisatieontwikkeling: aantrekken allochtoon personeel voor directe communicatie; gebruikersvriendelijk maken van de omgeving voor allochtonen; door de hele organisatie heen verantwoordelijkheid voor de oplossing van de problemen inbouwen en inschakelen van intermediairs/sleutelfiguren. De onderzoekers wijzen erop dat door politieke ontwikkelingen, zoals die ook in Rotterdam tijdens de collegeperiode 2002-2006 manifest werden en waarbij de multiculturele invalshoek langzaam werd vervangen door het streven naar integratie, het maatschappelijk draagvlak voor bijzonder beleid en voorzieningen voor allochtonen, is afgenomen. Voor de communicatie had dit tot gevolg dat vooral het goed leren van het Nederlands als (enige) oplossing voor de communicatieproblemen werd gezien. Bovendien achtte men het onmogelijk om alle groepen in hun eigenheid te bedienen. Huidige situatie Terug naar het onderzoek: een eerste conclusie luidt dat ‘het fenomeen communicatie met allochtonen zich op heel verschillende wijzen binnen de gemeente voordoet. Er is sprake van een duidelijke concentratie bij een aantal afdelingen.’10 Bij die concentratiepunten (met name bij SoZaWe) legt de communicatie met allochtonen een groot beslag op de beschikbare tijd; bij SoZaWe is men zelfs ongeveer driekwart van de tijd daarmee bezig. Niet alleen kost de communicatie veel tijd en moeite, hij is ook wezenlijk anders (moeilijker) dan die met autochtonen. Dat vinden vooral mensen binnen SoZaWe; zij percipiëren eerder grote verschillen in communicatie dan medewerkers van andere afdelingen. De veruit belangrijkste reden voor communicatieproblemen die door respondenten wordt opgevoerd is dat de allochtonen te slecht Nederlands spreken of begrijpen; één op de tien wijt dit aan het gebrek aan kennis bij allochtonen van het reilen en zeilen van Nederlandse instituties. Slechts weinigen voeren cultureel bepaalde zaken op als verklaring voor de communicatieproblemen. Omgaan met knelpunten Hoe gaat men met de knelpunten in de communicatie om? Men lost die op zeer persoonlijke wijze en ad hoc op. Geduld betrachten, extra tijd nemen, goed articuleren scoren hoog. Er bestaan binnen afdelingen geen richtlijnen voor het omgaan met de knelpunten; de meesten vinden dat geen probleem, maar een derde van de respondenten vindt dat de leiding meer zou kunnen doen aan het systematisch uitwisselen van ervaringen, en ook in algemene zin meer zou kunnen doen om de communicatie met allochtonen te verbeteren. De onderzoekers plaatsen wel een kanttekening bij deze gegevens: de perceptie van de gemeentelijke medewerkers (‘wij doen het eigenlijk wel goed’) hoeft niet overeen te komen met de perceptie van allochtone doelgroepen. Of de percepties daadwerkelijk verschillen, is alleen vast te stellen in nader onderzoek onder allochtone doelgroepen. Suggesties voor verbeteringen De onderzoekers hebben kunnen constateren dat de meeste ondervraagde gemeentelijke medewerkers vinden dat ze hun taak (het welslagen van de communicatie) ‘naar behoren uitvoeren en (aldus) best wel tevreden zijn met de huidige gemeentelijke gang van zaken rond de communicatie met allochtonen.’11 Maar verbeteringen of veranderingen zijn zeker mogelijk: • De gemeente moet in haar communicatiebeleid onderscheid maken tussen autochtonen en allochtonen 10 11
Communicatie met allochtonen. Inventarisatie van knelpunten, O & S Nijmegen, 2004, p. 21 Idem, p. 22
19
•
• •
Niet alleen de allochtonen hebben een verantwoordelijkheid voor het slagen van de communicatie, ook de gemeente zelf heeft een grote verantwoordelijkheid om de communicatie te bevorderen Eenderde vindt dat er niet alleen in het Nederlands moet worden gecommuniceerd: ook in andere talen zou er gecommuniceerd kunnen worden Opnieuw eenderde vindt dat de leiding meer initiatief moet tonen om een cursus interculturele communicatie te ontwikkelen; de helft denkt dat zo’n cursus daadwerkelijk bijdraagt aan de verbetering van de communicatie met allochtonen; tweederde denkt dat de inzet van tolken ook de communicatie zal verbeteren
Het Nijmeegse onderzoek toont aan dat de perceptie van de Nijmeegse gemeentelijke medewerker niet dezelfde hoeft te zijn als die van de allochtone cliënt; aanleiding van het onderzoek was het vermoeden dat (niet westerse) allochtonen vaker dan autochtonen problemen hebben met gemeentelijke communicatie (voorlichting, gesprek bij SoZaWe, verlenen van een paspoort), zoals ook uit eerder Nijmeegs onderzoek naar voren was gekomen. Mogelijke problemen lossen de medewerkers zelf op, aangezien er van hogerhand geen richtlijnen zijn voor het omgaan met deze problemen. Over het algemeen vinden de medewerkers dat ze het goed doen en zien ze geen eigen tekortkomingen. De vraag, zo stellen de onderzoekers, blijft of dit zelfbeeld overeenkomt met de werkelijkheid van de allochtone Nijmegenaren.
3.3
Communicatieonderzoek onder allochtonen
Het derde onderzoek dat we kort presenteren is een kwalitatief onderzoek, uitgevoerd door twee communicatieonderzoeksbureaus Ferro en MARE in opdracht van de Dienst Publiek en Communicatie, een onderdeel van de Rijksvoorlichtingsdienst. Het onderzoek is gebaseerd op de resultaten van vier campagne pretesten onder autochtonen en allochtonen, en had als doelstelling ‘inzicht verkrijgen in de verschillen en overeenkomsten tussen allochtonen en autochtonen als het gaat om waardering van overheidscampagnes, om handvatten voor toekomstige communicatie te verkrijgen.’12 Het betrof campagnes van Postbus 51 over ‘Elektronisch aangifte doen’, ‘Gezond ventileren’, ‘Zorgverzekeringswet’ en ‘WAO wordt WIA’. Naast de gebruikelijke pretests onder ‘het algemeen Nederlands publiek’, is ter vergelijking ook onderzoek gedaan onder Nederlanders met een allochtone achtergrond. Elke pretest is uitgevoerd door middel van individuele interviews. Conclusies De belangrijkste conclusies die aan het onderzoek naar de verschillen en overeenkomsten tussen autochtonen en allochtonen in hun waardering van overheidscampagnes worden verbonden, zijn: • Vrijwel geen verschillen in onderzoeksresultaten tussen enerzijds Surinamers, Antillianen en jonge Turken en Marokkanen en anderzijds autochtone Nederlanders: ondanks culturele verschillen is er geen verschil in reclameperceptie en worden de 4 onderzochte campagnes goed begrepen en gewaardeerd. • De belangrijkste verschillen in waardering van overheidscommunicatie door autochtonen
12
Communicatieonderzoek onder allochtonen. Eindrapportage van een kwalitatief onderzoek, Ferro/MARE, Amsterdam 2005, p. 2
20
en allochtonen hebben te maken met taal, niet met culturele normen en waarden. Gebrekkige taalkennis staat voor oudere en minder goed geïntegreerde Turken en Marokkanen - vanaf 40 jaar, voornamelijk 1e generatie, met weinig contacten buiten de eigen cultuur – een optimale boodschapoverdracht in de weg13 Allochtonen gaan anders met overheidscommunicatie om dan autochtonen; de landelijke overheid is ver weg voor allochtonen, hun betrokkenheid is laag en daarom hebben ze minder het gevoel en de behoefte invloed uit te kunnen oefenen op de overheid
•
Aanbevelingen Voor oudere, laag opgeleide allochtonen die weinig Nederlandse televisie kijken, is de rol van Postbus 51 beperkt. Belangrijke overheidsinformatie zal hen via andere kanalen moeten bereiken: Persoonlijke, mondelinge communicatie is de optimale manier om een boodschap over te brengen aan allochtonen die problemen hebben met de Nederlandse taal. Dit kan bewerkstelligd worden door voorlichtingsbijeenkomsten te organiseren in buurthuizen, of sleutelpersonen zoals maatschappelijk werkers in te zetten om een boodschap over te brengen.14 Internet is geen geschikt kanaal voor communicatie met oudere, laag opgeleide allochtonen; zij maken hier geen gebruik van. Allochtonen lijken een voorkeur te hebben voor campagnes met een directe boodschap; dit verhoogt de kans dat de campagne beter gewaardeerd wordt. Het is belangrijk, aldus de onderzoekers, om een campagne waarvan allochtonen een belangrijke doelgroep vormen, zo duidelijk mogelijk vorm te geven omdat dit ook de waardering verhoogt. Belangrijke aandachtspunten daarbij zijn het maken van een letterlijke koppeling tussen verhaallijn en boodschap en het vermijden van abstracties; het vermijden van ingewikkelde woorden en zinsconstructies; het neerzetten van overheidsorganen als serieuze partijen en op te passen met het gebruik van bekende Nederlanders.
3.4
Checklist communicatie en participatie allochtonen
Het vierde en laatste document dat we in deze inventarisatie voorbij laten komen, is niet zozeer een onderzoek maar een checklist, ontworpen door het Participatieteam dat onderdeel is van de afdeling Communicatie van de gemeente Utrecht. De checklist biedt praktische tips voor communicatie met allochtonen in Utrecht; het richt zich vooral op Turkse en Marokkaanse groepen omdat dat de grootste allochtone gemeenschappen in Utrecht zijn. Onderstaand schema (dat als bijlage bij de checklist is gevoegd) geeft een goede samenvatting van de belangrijkste punten voor een succesvolle communicatie met allochtonen. Schema Communicatie en participatie allochtonen Gemeente Utrecht: Het is van groot belang te definiëren welke doelgroep bereikt dient te worden en op welke generatie de communicatie zich richt. Maak gebruik van intermediairs die afkomstig zijn uit en het vertrouwen hebben van de doelgroep. Zet niet zomaar dezelfde communicatiemiddelen in die bij autochtonen doeltreffend zijn. Benader (zelf)organisaties, maar betrek deze organisaties ook bij het proces zodat bij hen niet de indruk ontstaat dat ze slechts ‘middel’ zijn. 13 14
Idem, p. 11 Idem, p. 11
21
22
4
Gegevens allochtone groepen Rotterdam; schatting omvang moeilijk bereikbare groepen
In dit hoofdstuk worden cijfers gepresenteerd over niet-Nederlandstalige allochtone groepen in Rotterdam, onderscheiden naar eerste en latere generatie, en een schatting van de omvang van de moeilijk bereikbare groepen. De bevolkingsgegevens zijn afkomstig uit de demografische bestanden van het COS (afgeleid van de Gemeentelijke Basisadministratie); de percentages over taalvaardigheid zijn afkomstig uit het onderzoek naar de Sociale Positie en het Voorzieningengebruik van Allochtonen (SPVA) uit 2002 en 2003 (uitgevoerd door ISEO/SCP). In tabel 4.1 geven we allereerst een overzicht van de Rotterdamse bevolking naar etniciteit. We hebben gekozen voor de bevolkingsverdeling naar het aantal (hoofden van) huishoudens, omdat de taalvaardigheidscijfers die we gebruiken uit de ISEO/SCP onderzoeken eveneens zijn gebaseerd op hoofden van huishoudens. Tabel 4.1: Rotterdamse bevolking naar etniciteit, hoofden van huishoudens, 2006 pers. per etniciteit
1e generatie
2e generatie
totaal
huishouden
19078
2992
22070
2,4
Antillianen / Arubanen
7175
691
7866
2,5
Kaapverdianen
4931
651
5582
2,7
12013
1763
13776
3,3
9310
942
10252
3,6
Surinamers
Turken Marokkanen Noord-mediterranen
5940
1361
7301
2,4
Overige allochtonen uit rijke landen
7732
10019
17751
1,8
Overige allochtonen uit arme landen
16048
2533
18581
2,8
Autochtonen
167140
14
167154
1,9
Totaal
249367
20966
270333
Toelichting: de kolom pers. per huishouden geeft het gemiddelde aantal personen aan dat tot het huishouden behoort. Zo bestaat een Marokkaans huishouden uit gemiddeld 3,6 personen, een autochtoon huishouden uit gemiddeld 1,9 personen
De volgende grafiek geeft een overzicht van de verdeling van de bevolking naar het aandeel van de verschillende groepen op het totaal aantal huishoudens. 2,1
Kaapverdianen Noord-mediterranen
2,7
Antillianen / Arubanen
2,9
Marokkanen
3,8 5,1
Turken Overige rijke landen
6,6 6,9
Overige arme landen Surinamers Autochtonen
61,8 8,2
aandeel op totaal aantal huishoudens
23
Ruim 60 procent van de huishoudens is autochtoon, de grootste groepen van niet-autochtone komaf worden gevormd door Surinamers (8 procent), de grote, divers samengestelde, groep ‘overige allochtonen uit arme landen’ (vluchtelingen/asielzoekers afkomstig uit onder andere Irak, Iran, Afghanistan, Somalië) en ‘overige allochtonen uit rijke landen’ die beide bijna 7 procent van het totaal aantal Rotterdamse huishoudens vertegenwoordigen. Turken, Marokkanen en Kaapverdianen – de drie grootste migrantengroepen in Rotterdam die van oorsprong geen Nederlands spreken – vormen respectievelijk 5, 4 en 2 procent van het totaal aantal Rotterdamse huishoudens. Uit verschillende publicaties, waarvan we enkele in het vorige hoofdstuk hebben besproken, komt naar voren dat vooral jonge(re) allochtonen die hier zijn geboren of al sinds jonge leeftijd in Nederland wonen, minder moeite hebben met de Nederlandse taal dan hun ouders. Zij hebben immers onderwijs in het Nederlands genoten. Dat is de reden waarom we ons bij het schatten van de omvang van de moeilijk bereikbare groepen richten op de eerste generatie allochtonen. In de SCP-publicatie ‘Uit elkaars buurt’ (2005) wordt een onderscheid gemaakt tussen klassieke en nieuwe groepen: tot de klassieke groepen behoren Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen. De zogenaamde nieuwe groepen (vluchtelingen/asielzoekers) worden gevormd door Afghanen, Irakezen, Somaliërs, Iraniërs en (voormalig) Joegoslaven. Het genoemde SCP-rapport levert de percentages over de taalvaardigheid1 op basis waarvan wij een schatting maken van de omvang van de (heterogene) groep moeilijk bereikbare groepen in Rotterdam. Een samenstellend onderdeel van de indicator voor taalvaardigheid, is het ‘moeite met het lezen van Nederlandse kranten, brieven of folders.’ Aangezien gemeentelijke voorlichting voornamelijk schriftelijk is, achtten we het van belang ook deze cijfers mee te nemen om een zo betrouwbaar mogelijke schatting van de moeilijk bereikbare groepen te geven. Deze cijfers zijn afkomstig uit het ‘Jaarrapport Integratie 2004’.2 Tabel 4.2 laat zien dat de maximale omvang van de moeilijk bereikbare allochtone groepen ruim 55 duizend hoofden van huishoudens bedraagt, uitgaande van de hoofden van huishoudens die altijd of soms moeite hebben met het lezen van Nederlandse kranten, brieven of folders (dat hangt voor een belangrijk deel af van de moeilijkheidsgraad van het leesmateriaal). In het gunstige geval blijft de omvang beperkt tot ruim 50 duizend personen. De grootste groepen in absolute aantallen worden in dat geval - dus: moeite met het lezen van Nederlands, dat iets anders is dan het spreken dat vooral zwaar weegt in de kolommen over taalvaardigheid - gevormd door Turken en allochtonen uit arme landen als je de bovengrens aanhoudt. Opvallend is dat ook Surinamers een aanzienlijke groep vormen. Hun spreekvaardigheid van het Nederlands is groot, maar als het gaat om lezen scoren ze veel minder. Met ruim 8 duizend hoofden van huishoudens vormen de Marokkanen de vierde groep in omvang. Van de taalbeheersing van overige allochtonen uit rijke landen is weinig bekend; 1
‘Uit elkaars buurt. De invloed van etnische concentratie op integratie en beeldvorming’, SCP, Den Haag, 2005, hoofdstuk 4, p. 49. De taalvaardigheidscijfers zijn gebaseerd op de inschatting door de interviewer van de taalbeheersing van respondenten in de SPVA onderzoeken uit 2002 en 2003; de respondenten hebben ook zelf de eigen taalvaardigheid ingeschat, en beide inschattingen toonden een behoorlijke overeenkomst. 2 ‘Jaarrapport Integratie 2004’, ISEO (in opdracht van het SCP), Erasmus Universiteit, Rotterdam, 2004, p. 43 en p. 129.
24
om toch tot een schatting te komen hebben we dezelfde percentages aangehouden als bij de overige allochtonen uit arme landen. Kijken we naar de omvang van de groepen als we alleen de ‘altijd moeite met lezen’ categorie nemen, dan scoren Turken, Kaapverdianen en Marokkanen relatief het slechtst: bijna de helft zegt altijd moeite te hebben met het lezen van Nederlandse kranten, brieven of folders. Tabel 4.2: geringe beheersing Nederlandse taal naar allochtone groepen Rotterdam Hoofden van huishoudens etniciteit Surinamers Antillianen / Arubanen Kaapverdianen Turken
taalvaardigheid
moeite lezen Nederlands
matig
slecht
%
%
19078
4
1
763
191
17
7175
11
1
789
72
7
1e generatie
matig
slecht
altijd soms %
altijd
soms
34
3243
6487
43
502
3085
%
4931
41
21
2022
1036
47
45
2318
2219
12013
41
21
4925
2523
47
45
5646
5406
Marokkanen
9310
34
10
3165
931
47
41
4376
3817
Noord-mediterranen
5940
17
8
1010
475
19
25
1129
1485
Overige allochtonen uit
7732
25
17
1933
1314
29
36
2242
2784
16
9
1237
696
18
28
1392
2165
25
17
4012
2728
29
36
4654
5777
16
9
2568
1444
18
28
2889
4493
boven
18620
9270
24110
31059
onder
16479
7367
21494
29157
rijke landen Overige allochtonen uit arme landen
16048
Toelichting: het percentage voor Noord-mediterranen is gebaseerd op (voormalig) Joegoslaven; voor overige allochtonen uit arme landen en uit rijke landen, hebben we, om zo veel mogelijk recht te doen aan de heterogeniteit van die groepen, een ondergrens (van de best scorende groep) en een bovengrens (van de slechtst scorende groep) gebruikt. Leeswijzer: de groep Turken die altijd moeite hebben met het lezen van Nederlands bestaat uit 5646 hoofden van huishoudens; dit getal is verkregen door het percentage ‘altijd moeite met lezen Nederlands’ (47%) te vermenigvuldigen met het aantal Turkse hoofden van huishoudens uit de eerste generatie (12013).
Wij willen deze cijfers enigszins relativeren. Uit het COS-onderzoek uit 1999 kwam naar voren dat in bijna tweederde van de huishoudens/gezinnen van Turkse en Kaapverdiaanse komaf en in de helft van de Marokkaanse gezinnen, tenminste één gezinslid het Nederlands beheerst. Dat betekent dat de omvang – wij hebben alleen cijfers voor de drie grootste migrantengroepen in Rotterdam die van oorsprong geen Nederlands spreken – van de moeilijk bereikbare groepen enigszins wordt overschat. De (werkelijk) moeilijk bereikbare groepen zijn in dat geval dus de huishoudens/gezinnen waar geen enkel gezinslid (inclusief het hoofd van het huishouden) Nederlands spreekt, leest en schrijft. Een actualisering van het COS-onderzoek uit 1999 zou daar een duidelijker beeld van kunnen geven.
25
5
Conclusies en aanbevelingen voor de tweede fase
In het laatste hoofdstuk trekken we conclusies en doen wij enige aanbevelingen op basis van de resultaten uit de eerste fase. De aanbevelingen kunnen als input dienen voor de discussie met de opdrachtgever over de inrichting van de tweede fase. De conclusies en aanbevelingen zijn voor zover mogelijk gegroepeerd rond de vijf onderzoeksvragen: • Hoe komen allochtonen aan hun informatie, in het bijzonder met betrekking tot voorlichting van de overheid? • Wat is de rol van intermediaire kaders in de communicatie met deze doelgroepen? • Welke communicatiekanalen zijn effectief? En welke niet? • Welke knelpunten doen zich voor? • Welke ‘best practices’ bestaan er in het veld? Hoe komen allochtonen aan hun informatie, in het bijzonder met betrekking tot voorlichting van de overheid? Met name het COS-onderzoek uit 1999 geeft inzicht in de meest gebruikte informatiebronnen. Vrienden, kennissen en familie vormen veruit de belangrijkste informatiebron voor migranten. Verder gaat een relatief grote groep naar een balie van een gemeentelijke dienst voor informatie. Een derde informatiebron die relatief veel migranten gebruiken is het postkantoor. Beheerst men het Nederlands goed dan maakt men vaker gebruik van voorlichting aan de balie en bellen naar de gemeente en worden vrienden, familie en kennissen juist minder vaak geraadpleegd. Organisaties van migranten en buurt/opbouwwerkers spelen een grotere rol naarmate er een mindere beheersing van het Nederlands in het gezin aanwezig is. In de rangorde van meest geraadpleegde media staat de televisie bovenaan, gevolgd door de kranten. De radio scoort het laagst. Voor veel Turken en Marokkanen zijn televisie in de eigen taal een belangrijk medium, terwijl onder Kaapverdianen radio-uitzendingen in de eigen taal goed worden beluisterd. Van de schriftelijke media scoort Rotterdam Post het beste. Vooral voor de huishoudens waar geen enkel gezinslid het Nederlands goed beheerst blijken, in volgorde van belang, Rotterdam Post, televisie in eigen taal en radio in eigen taal belangrijke media te zijn. Het kwalitatieve onderzoek onder migrantendoelgroepen concludeerde al dat ‘Goede voorlichtingspraktijk voor migranten bestaat niet alleen uit een schriftelijk medium in de eigen taal (zoals Rotterdam Post), maar zou gecombineerd moeten worden met meer intensieve vormen van migrantenvoorlichting die meer aansluiten bij het dominante informatiezoekgedrag van allochtone doelgroepen: veel minder anoniem, informeel, in de context van de eigen gemeenschap (vrienden, kennissen, familieleden), vooral in de eigen taal en zeker ook mondeling.’ Aanbeveling: aangezien de meeste onderzoeken zich richten op de ‘aanbodzijde’ van de voorlichting (hoe doet de overheid het, hoe doen de (eigen) gemeentelijke diensten het?), is het van groot belang de doelgroepen zelf te bevragen. We stellen voor om het COS-onderzoek uit 1999 te actualiseren en opnieuw uit te voeren. Zo kunnen ook de ontwikkelingen sinds 1999 in beeld worden gebracht.
27
Wat is de rol van intermediaire kaders in de communicatie met deze doelgroepen? In vrijwel alle onderzoeken wordt het grote belang van intermediaire kaders of sleutelfiguren genoemd. De conferentie uit 1997 met intermediaire kaders uit de Turkse, Marokkaanse en Kaapverdiaanse gemeenschap had dat al benadrukt. In dezelfde conferentie werd geopperd een adressenbestand van intermediaire kaders aan te leggen en deze kaders en hun organisaties te faciliteren. De vraag is of dat ook daadwerkelijk in praktijk wordt gebracht. De onderzoeken geven wat dat betreft weinig reden tot optimisme. Onderzoek signaleert dat allochtone intermediairs niet systematisch worden ingeschakeld; te vaak blijft men steken in goede bedoelingen. Aanbeveling: geef het belang van intermediaire kaders de plaats die het verdient binnen een organisatie die een aanzienlijke groep allochtonen moet ‘bedienen’. Bovendien, naarmate de beheersing van het Nederlands minder is, wordt de rol van organisaties van migranten en buurt/opbouwwerkers groter. Wellicht is het aanleggen van een intermediair adressenbestand een optie. En blijf de intermediaire kaders versterken. Welke communicatiekanalen zijn effectief? En welke niet? De meeste onderzoeken maken duidelijk dat de interpersoonlijke communicatie de meest effectieve, maar tegelijkertijd de meest arbeidsintensieve, methode is om allochtonen beter te informeren. Dit bevestigt nogmaals het grote belang van intermediaire kaders. Ook multiculturele campagnes kunnen een goed middel zijn (maar helaas zijn die eerder uitzondering dan regel). Verder kan het verbeteren en aanpassen van communicatiemethoden en marketingtechnieken (vaak is weinig bekend over de potentiële doelgroep: aantal, kenmerken, behoeften) al een verbetering opleveren. De communicatie verloopt ook vlotter als er (meer) allochtonen voor de organisatie werken. Bekend is ook dat allochtonen anders omgaan met overheidscommunicatie dan autochtonen, omdat de landelijke overheid ver weg is voor allochtonen, hun betrokkenheid laag is en zij daarom minder het gevoel en de behoefte hebben invloed uit te kunnen oefenen op de overheid. Voor oudere, laag opgeleide allochtonen die weinig Nederlandse televisie kijken, is de rol van Postbus 51 beperkt. Belangrijke overheidsinformatie zal hen via andere kanalen moeten bereiken. Internet is geen geschikt kanaal voor communicatie met oudere, laag opgeleide allochtonen omdat zij hier geen gebruik van maken. Allochtonen lijken een voorkeur te hebben voor campagnes met een directe boodschap; dit verhoogt de kans dat de campagne beter gewaardeerd wordt. Het is belangrijk, aldus de Ferro/MARE onderzoekers, om een campagne waarvan allochtonen een belangrijke doelgroep vormen, zo duidelijk mogelijk vorm te geven omdat dit ook de waardering verhoogt. Belangrijke aandachtspunten daarbij zijn het maken van een letterlijke koppeling tussen verhaallijn en boodschap en het vermijden van abstracties; het vermijden van ingewikkelde woorden en zinsconstructies; het neerzetten van overheidsorganen als serieuze partijen en op te passen met het gebruik van bekende Nederlanders. Aanbeveling: zorg dat er voldoende kennis over de doelgroep beschikbaar is. Onderschat de informatieachterstand van de eigen medewerkers op het gebied van communicatie met allochtone groepen niet. Maak vaker gebruik van aangepast taal- en beeldgebruik en van aangepaste distributiekanalen. Bied meer ondersteuning en opleiding op het vlak van de
28
etnocommunicatie (verdergaande professionalisering). Betere kennis van de doelgroep en van aangepaste communicatiemethoden kan een behoorlijke winst opleveren. Maak gebruik van een checklist (zie bijvoorbeeld paragraaf 3.4). Welke knelpunten doen zich voor? Met name het Nijmeegse O & S onderzoek onder gemeentelijke afdelingen, maakt duidelijk dat die problemen zich vooral voordoen bij de eerste generatie allochtonen en vooral te maken hebben met taal en cultuur; sommige allochtonen spreken niet of onvoldoende Nederlands. Bovendien zijn er cultureel te duiden problemen: duiding van verbale en non-verbale signalen, wederzijdse beeldvorming en omgang met verschillende verwachtingspatronen. Het O & S onderzoek concludeert verder dat het fenomeen communicatie met allochtonen zich op heel verschillende wijzen binnen de gemeente voordoet. Er is sprake van een duidelijke concentratie bij een afdelingen met een belangrijke publieksfunctie, zoals SoZaWe. Bij die concentratiepunten legt de communicatie met allochtonen een groot beslag op de beschikbare tijd; bovendien is de communicatie ook wezenlijk anders (moeilijker) dan die met autochtonen. Aanbeveling: probeer duidelijk te krijgen waar in Rotterdam de ‘concentratiepunten’ liggen, waar de communicatieproblemen het grootst zijn. Streef naar een structurele oplossing die de medewerkers houvast biedt bij het omgaan met die problemen. Inventariseer welke plaats migrantenvoorlichting bij verschillende diensten (met name diensten die veel te maken hebben met allochtone groepen) inneemt. Welke ‘best practices’ bestaan er in het veld? Overwegend worden er geen structurele oplossingen gevonden, maar worden er ad hoc basale en praktische - vaak zeer persoonlijke: geduld betrachten, extra tijd nemen - oplossingen gevonden: vertalen van voorlichtingsmateriaal, inschakelen intermediairs of allochtonen nemen een familielid mee die als tolk optreedt. Met name klantenbrieven zijn nogal eens onduidelijk en/of onbegrijpelijk. Structurele oplossingen voor deze communicatieproblemen, aldus de Nijmeegse onderzoekers, dienen te komen vanuit een algehele organisatieontwikkeling: aantrekken allochtoon personeel voor directe communicatie; gebruikersvriendelijk maken van de omgeving voor allochtonen; door de hele organisatie heen verantwoordelijkheid voor de oplossing van de problemen inbouwen en inschakelen van intermediairs/sleutelfiguren. De onderzoekers wijzen erop dat door politieke ontwikkelingen, zoals die ook in Rotterdam tijdens de collegeperiode 2002-2006 manifest werden en waarbij de multiculturele invalshoek langzaam werd vervangen door het streven naar integratie, het maatschappelijk draagvlak voor bijzonder beleid en voorzieningen voor allochtonen, is afgenomen. Dit betekende dat vooral het goed leren van het Nederlands als (enige) oplossing voor de communicatieproblemen werd gezien. Bovendien achtte men het onmogelijk om alle groepen in hun eigenheid te bedienen. Aanbeveling: maak in het communicatiebeleid onderscheid tussen autochtonen en allochtonen (erken de verschillen). Als bepaalde groepen niet in het Nederlands worden bereikt, gebruik dan de eigen taal/tolken zolang dat nodig is. De leiding kan meer doen aan het systematisch uitwisselen van ervaringen, en men zou ook meer in algemene zin kunnen doen om de communicatie met allochtonen te verbeteren. Overweeg het aanbieden van een cursus interculturele communicatie.
29
