GECLUSTERDE NORMBOUWKOSTEN als grondslag voor de berekening van de legesheffing

GECLUSTERDE NORMBOUWKOSTEN als grondslag voor de berekening van de legesheffing. Inleiding Dit document is bedoeld om te komen tot wat hierna wordt aangeduid als zesde, nog ontbrekende component van de Leidraad legestarieven Wabo. Het document als zodanig is daarvoor nog niet geschikt omdat het in deze fase (november 2011) nog te veel discussie elementen bevat. De lezer wordt dan ook nadrukkelijk tot die discussie uitgenodigd. De bedoeling is deze nog in december 2011 af te ronden, opdat het eindresultaat als zesde component begin 2012 voor ieder beschikbaar is. De discussie strekt zich ook uit tot de bijlagen, zowel qua systematiek, grondslagen, grenswaarden als legesbedragen. Reacties zijn welkom via [email protected] en VBWTN, Postbus 416, 6710 BK Ede. A

Context

De Leidraad legestarieven Wabo (zie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-enpublicaties/richtlijnen/2010/04/19/leidraad-kostentoerekening-omgevingsvergunning/leidraadkostentoerekening-wabo-2010.pdf) telt een zestal samenhangende componenten, hieronder kort benoemd. De eerste vijf hebben betrekking op het transparant maken van de kosten, die het bevoegd gezag maakt ten behoeve van de vergunningverlening; deze zesde component heeft betrekking op de legesinkomsten. Via bovenstaande link is het mogelijk door te linken naar de eerste vijf componenten, die alle te maken hebben met het inzichtelijk maken van de kosten welke zijn gemoeid met de werkzaamheden ten behoeve van vergunningverlening en toezicht op de uitvoering daarvan in het kader van de Wabo, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 1 2

3 4 5 6

Een Stappenplan in de vorm van een “model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning” (VNG); Een Activiteitenlijst (VBWTN), een gedetailleerde limitatieve lijst van werkzaamheden ten behoeve van het verlenen van omgevingsvergunningen en het toezicht op de naleving daarvan, voor zover deze werkzaamheden ten laste van legesinkomsten mogen worden gebracht); Het Rekenmodel Handreiking kostentoerekening (VNG); Het Rekenmodel Methode Activity Based Costing inclusief toelichting (IPO); Onderbouwing van de gemaakte keuzen (BZK); Normkosten (VBWTN).

De Leidraad is met de eerste vijf componenten in april 2010 aangeboden aan de Tweede Kamer als bijlage bij de brief van de toenmalige Staatssecretaris van BZK, zie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2010/04/19/leidraadkostentoerekening-omgevingsvergunning/brief-stas-bzk-inzake-leidraad-2010.pdf. B

Het legestarief in essentie

‘Leges’ zijn rechten geheven door een administratie wegens beschikkingen, afschriften van stukken, contracten enz., in feite een vorm van (gemeentelijke of provinciale) belasting (bron: Van Dale). Ook voor een paspoort betaalt men leges. Het werkproces om van aanvraag tot verstrekking te komen kenmerkt zich door standaardprocedures en werkzaamheden. Aan de hand van inwonertal, bevolkingsopbouw etc. kan per gemeente betrouwbaar worden begroot hoeveel aanvragen er per jaar moeten worden verwerkt en wat dat kost. Daarmee zijn ook de totaalkosten vooraf bekend en kan men deze vertalen naar een kostprijs. Hoeveel omgevingsvergunningen voor legesplichtige activiteiten1 zullen worden aangevraagd is vooraf op basis van meerjarige trends wel iets te zeggen, maar economische stagnatie bijvoorbeeld gooit zo’n prognose volledig overhoop. Naast aantallen heeft ook de aard van de bouwproductie, of liever gezegd van elk bouwwerk afzonderlijk veel invloed op de bewerkelijkheid voor de vergunningverlenende en toezichthoudende gemeente. Alleen al daardoor is een eenheidstarief zoals 1

Niet alle activiteiten die de Wabo onderscheidt in art. 2.1 en 2.2 zijn legesplichtig. De activiteit bouwen en daarmee samenhangen zaken zoals de eventuele planologische afwijking is wel onderhevig aan legesheffing.

1

bij paspoorten niet reëel. De gemiddelde kostprijs is niet vooraf te bepalen en een daarvan afgeleid eenheidstarief (ten hoogste 100 % van de toerekenbare kosten) doet geen recht aan de grote verschillen tussen bouwplannen, zowel qua bewerkelijkheid als qua investeringsniveau. Ook bij het product omgevingsvergunning gaat het er om, dat een gemeente (of provincie) de kosten van de voor alle omgevingsvergunningen verrichte werkzaamheden zodanig toerekent aan de aanvragers, dat dit resulteert in een politiek aanvaardbare tariefstelling. Om aan die laatste voorwaarde te voldoen is dus een hulpmiddel nodig dat als ‘redelijk’ wordt ervaren, maar in essentie gaat het om niets anders dan een verdeelsleutel van alle toerekenbare kosten (conform component 2), gebaseerd op prognosecijfers inzake de te verwachten aanvragen. C

Van ‘opgegeven bouwsom’ naar geclusterde normbouwkosten

Decennia geleden is gekozen voor de opgegeven bouwkosten (bepaald conform NEN 2631) als grondslag voor het per aanvraag vast te stellen legesbedrag. Deze methodiek is – gekoppeld aan de te verwachten bouwproductie – ook opgenomen in de hiervoor genoemde prognosecijfers. In de brief van de minister van VROM d.d. 20 november 2009 en geciteerd in het algemene deel van de Leidraad wordt gewezen op de relatieve onbetrouwbaarheid van deze methode, die mits serieus genomen door aanvragers en bevoegd gezag, bovendien bewerkelijk kan zijn voor aanvrager én bevoegd gezag en aldus onderdeel vormt van de administratieve lastendruk. Voor de meeste bouwwerken is het opstellen van een begroting op enig moment wel van belang al zijn er ook projecten, die in regie worden uitgevoerd of via andere contractvormen, waarbij de definitieve bouwsom in de loop van het ontwerp- en realisatieproces komt vast te staan. Het voldoen aan NEN 2631 en het resulteren in een realistische bouwsom op het moment van de aanvraag volgt niet echter uit het bouwproces, maar puur uit de eisen die de vergunningverlener stelt voor zover deze de (model) legesverordening hanteert. Naast de nadelen die van deze grondslag zoals hiervoor genoemd en de afgelopen jaren genoemd in diverse brieven van bewindslieden van VROM en BZK aan de Tweede Kamer, is een groot bezwaar van de huidige grondslag, dat deze onbedoeld en onterecht een directe en nauwkeurige relatie suggereert tussen de bouwsom van een bepaalde project en de kosten, die het bevoegd gezag moet maken in het kader van de vergunningverlening. De jaarlijkse onderzoeken van de Vereniging Eigen Huis bijvoorbeeld focussen vrijwel volledig op dit aspect. De methodiek zelf nodigt als het ware uit tot dit type vergelijkend onderzoek. Op grond van deze constateringen is eerder al door de VBWTN voorgesteld de ‘opgegeven bouwkosten’ te wijzigen in ‘normbouwkosten’. In het kort komt het hier op neer:   

Niet meer de ‘feitelijke bouwsom’ conform BRL 5019 is de grondslag, maar de op het bouwwerk van toepassing zijnde geclusterde normbouwkosten. Uit de indieningsgegevens blijkt objectief om hoeveel m’, m², m³ of stuks van een bepaalde ‘categorie’2 het gaat. Deze vormen de objectief controleerbare basis voor de berekening. Door dit aantal te vermenigvuldigen met de bijbehorende ‘waarde’3 uit een landelijk vastgestelde lijst (bijlage 1) met ‘waarden’ op basis van de normkostensystematiek geclusterde ‘categorieën’ verkrijgt men de grondslag voor de legesheffing.

De keuze om niet te volstaan met het vervangen van de opgegeven bouwsom volgens NEN 2631 door normbouwkosten, maar deze te clusteren volgt uit de hiervoor beschreven noodzaak om de relatie tussen legesheffing en bouwsom verder te abstraheren, maar wel een redelijke relatie te leggen tussen de bewerkelijkheid van de aanvraag en het legesbedrag. Denkbaar is bij deze methode het vaststellen van de legesgrondslag – dus eenheden x waarde per categorie – te laten uitvoeren: I door het bevoegd gezag II deze in te bouwen als geautomatiseerde rekenmodule in het Omgevingsloket online 2

Met ‘categorie’ wordt hier gedoeld op allerlei veel voorkomende bouwwerken, waarvoor normbouwkosten zijn vastgesteld. In de context van dit voorstel zijn deze in het algemeen geclusterd voor een aantal hoofdgebruiksfuncties cf. het Bouwbesluit en voor enkele van een onderverdeling voorzien. 3 Het begrip ‘waarde’ is hier bedoeld om te helpen de associatie met de opgegeven of daadwerkelijke bouwsom zoveel mogelijk te vermijden.

2

III deze aan de hand van de algemeen beschikbare lijst met ‘waarden’ te laten invullen door de aanvrager zelf. Deze laatste methode lijkt qua rolverdeling het meest op de huidige. Op het (digitale) aanvraagformulier wordt alleen de op te geven bouwsom vervangen door de genoemde totaalwaarde. Een stap verder bij methode II kan nog zijn, dat door een koppeling met de legestarieven van het betreffend bevoegd gezag meteen het legesbedrag in beeld komt. Naar analogie van de btw-heffing kan het aanvraagformulier tevens als aangifte worden beschouwd en kan de leges meteen worden voldaan. Methode I verlegt de administratieve lastendruk wat dit aspect betreft geheel van de aanvrager naar het bevoegd gezag. Dat is zeker in deze fase waarin veel regelgeving recent is gewijzigd of nog gaat wijzigen en waarin vooral gemeenten het financieel buitengewoon zwaar hebben door sterk geslonken legesinkomsten en forse bezuinigingen een onwelkome extra last. Weliswaar treedt deze methode in de plaats van de nu ook dikwijls uitgevoerde bewerkelijke controles en is de wijze van vaststelling voor de meeste bouwwerken veel eenvoudiger dan de werkwijze die NEN 2631 vergt, maar de verwachting is, dat methode I toch als taakverzwaring zal worden ervaren, zeker in het begin. Daarnaast komt deze rolverdeling op zich de transparantie of althans de beeldvorming daarover niet ten goede (‘tarief uit de hoge hoed van de legesheffende overheid’) en sluit niet aan bij de eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager. Methode II doet dat wel, op een wijze die door alle partijen als lastenverlichting zal worden ervaren. Hiervoor is echter een relatief zware extra faciliteit van het Omgevingsloket online noodzakelijk die tot dusverre niet in beeld is geweest, noch qua wenselijkheid, noch qua daarvoor benodigde financiering. Per saldo komt methode III dan ook het meest in aanmerking om mee te starten en biedt aanvragers en bevoegd gezag tevens de mogelijkheid om te wennen aan de nieuwe grondslag. De gewenning kan tevens worden gebruikt om een aantal noodzakelijke stappen te zetten ter completering / vervolmaking van de systematiek Zoals gezegd sluit deze qua rolverdeling aan bij de huidige werkwijze, terwijl voor de invoeging in het OLO kan worden gekozen voor twee varianten: IIIa. het opnemen van een gespecificeerde bijlage in het digitale aanvraagformulier zelf, waarmee al enigszins kan worden geanticipeerd op methode II als wenselijk eindbeeld. IIIb. het in de Mor opnemen van een gespecificeerde bijlage volgens vast te stellen format. Het verschil tussen IIIa. en IIIb. lijkt gering, maar IIIb. is eigenlijk niet anders dan het toevoegen van nog een berekening die onderdeel uitmaak van de indieningsbescheiden (zoals bijv. voor constructies, energieprestatie, etc.). Methode IIIa. vergt reeds aanpassingen van het OLO en methode IIIb. alleen een tekstuele aanpassing van de Mor, die toch al nodig is om de wijziging van opgegeven kosten naar normbouwkosten wettelijk te verankeren. D

Concrete toepassing van de normbouwkostensystematiek

Uitgaande van methode IIIb houdt de nieuwe werkwijze stapsgewijs het volgende in: Randvoorwaarden: Na aanvaarding van de geclusterde normbouwkosten als grondslag en methode IIIb als voorlopige werkwijze en rolverdeling moeten een aantal randvoorwaarden worden geregeld. De benodigde faciliteiten in de vorm van wet- en regelgeving, formulieren, toe te passen data moeten beschikbaar zijn en per bevoegd gezag moeten een aantal besluiten worden genomen. Deze worden hierna uitgesplitst per actor. Rijksoverheid: 1 beslissing over het invoeren van normbouwkosten als grondslag voor de legesberekening; 2 beslissing over de wettelijke verankering hiervan; (al dan niet verplichte invoering van de systematiek4); 3 beslissing over methodiek (I., II. of) IIIa. / IIIb.; (en daaruit voortvloeiende aanpassingen van aanvraagformulier omgevingsvergunning en – i.g.v. model II. – rekenmodule in OLO) VNG (en IPO?) 4

Met verplichte invoering van de systematiek doelen we hier op het toepassen van de reeds bij wet (Wabo art. e 2.9 3 lid) ingestelde mogelijkheid van de minister van Infrastructuur en Milieu om hiertoe een AMvB vast te stellen. Idealiter zou deze kunnen neerkomen op verplichte toepassing van de Leidraad legestarieven Wabo.

3

4 aanpassing modellegesverordening; (o.a. vervangen ‘opgegeven bouwsom’ volgens NEN 2631 door ‘geclusterde normbouwkosten’ volgens “tabel X” = bijlage 1); VBWTN 5 opstellen ontwerp “tabel X”; Per bevoegd gezag 6 doorrekenen legesinkomsten op basis van ontwerp “tabel X”; 7 terugkoppeling aan VBWTN bevindingen stap 6; VBWTN 8 bijstellen “tabel X” op basis van ontvangen bevindingen; benchmarking; Per bevoegd gezag 9 vaststellen eigen legesverordening op basis van punten 4 en 8; Periodieke finetuning van “tabel X” gevolgd door de verankering daarvan in eigen legesverordening per bevoegd gezag ligt in de rede. Dit is de enige niet eenmalige randvoorwaarde. Als aan de randvoorwaarden is voldaan kan met het systeem worden gewerkt. Zie echter het paragraafje Planning. Procesbeschrijving in stappen Stap 1 De aanvrager stelt aan de hand van de bij de aanvraag behorende tekeningen en overige bescheiden per in de lijst ad II genoemde ‘categorie’ (zie kader en voetnoot 2) de daarbij behorende aantallen m’, m², m³ of stuks vast. Stap 2 Het bevoegd gezag berekent per ‘categorie’ de ‘waarde’ door vermenigvuldiging van de in stap 1 vastgestelde aantallen met de betreffende eenheidsprijzen uit de actuele lijst conform bijlage 1. Stap 3 De optelsom van de in stap 2 vastgestelde ‘waarden’ vormt de grondslag voor de legesheffing aan de hand van de voor het bevoegd gezag geldend schijventarief of percentage. Uitgezonderd van de onder stap 1 t/m 3 beschreven werkwijze zijn de in de lijst conform bijlage 1 genoemde kleine veel voorkomende bouwwerken, waarvoor in de legesverordening vaste legestarieven worden aangegeven. Deze uitzondering geldt uiteraard alleen wanneer voor dergelijke bouwwerken een afzonderlijke aanvraag omgevingsvergunning wordt ingediend; niet wanneer deze deel uitmaken van een meer omvattende aanvraag. Planning Uit de randvoorwaarden 5 t/m 9 blijkt, dat onmiddellijke invoering van de methodiek niet mogelijk is. Eerst moeten aan de hand van “tabel X” rekenexercities worden gedaan waarmee per bevoegd gezag kan worden vastgesteld welke tarieven bij de nieuwe methodiek horen in vergelijking tot de huidige werkwijze en binnen de grens van maximaal 100 % kostendekking. Uitgaande van beschikbaarstelling van de ontwerptabel per 1 januari 2012 (stap 5) kan in het eerste kwartaal van 2012 deze exercitie worden uitgevoerd. Kan de VBWTN in het tweede kwartaal de reacties verwerken en de definitieve tabel beschikbaar worden gesteld. Bij de begrotingsbehandelingen 2013 kan het effect hiervan worden meegenomen en kunnen ook de legesverordeningen 2013 worden vastgesteld, mits ook aan de randvoorwaarden 1 t/m 4 is voldaan. E

Geen voorgeschreven bandbreedte legestarieven

In de onder D beschreven stap 3 wordt uitgegaan van een ‘voor het bevoegd gezag geldend schijventarief of percentage’, ofwel een voor de betreffende gemeente of provincie, door de raad of provinciale staten vastgestelde lijst met bedragen of percentages – nu nog per schijf van de opgegeven bouwsom, straks per schijf van de vastgestelde ‘waarde’. De hier beschreven systematiek laat die bevoegdheid en de daarin bestaande keuzemogelijkheden naar aard (bedrag of percentage) en hoogte daarvan ongemoeid. De argumentatie hiervoor is simpel.  

De componenten 1 t/m 4 van de Leidraad bieden gemeenten en provincies de instrumenten om de kosten transparant te maken, component 6 doet hetzelfde aan de inkomstenkant. De beschreven systematiek is in essentie niets anders dan een methode om de kosten, die het bevoegd gezag maakt in het kader van de vergunningverlening, op een redelijke, politiek aanvaardbare wijze te kunnen toerekenen aan de aanvragers van omgevingsvergunningen. 4





Op begrotingsbasis mogen de legesinkomsten ten hoogste kostendekkend zijn voor de in component 2 genoemde activiteiten. Daarmee stelt de wet in feite een maximum aan de inkomstenkant. Als daarnaast verplicht minimale en/of maximale bedragen of percentages per schijf worden opgelegd beperken deze de beleidsvrijheid van gemeenten en provincies binnen de grens van ten hoogste kostendekkende leges te heffen. De combinatie van dergelijke grenzen met ‘ten hoogste kostendekkend’ impliceert dat wanneer voor een bepaalde categorie het opgelegde maximum wordt bereikt, maar er geen sprake is van volledige kostendekking, ter compensatie andere bedragen of percentages, die nu doorgaans al voor de hoogste inkomsten zorgen verder moeten worden verhoogd of de algemene middelen moeten worden aangesproken of de kosten moeten worden verlaagd.

Wanneer de normbouwkostensystematiek algemeen is ingevoerd levert de vergelijking van de hier bedoelde bedragen en percentages tussen gemeenten c.q. provincies overigens wel aanleidingen op om bijvoorbeeld via benchmarking in te zoomen op onderliggende oorzaken. Die kunnen te maken hebben met de aard en omvang van de bouwproductie, die per gemeente sterk kan verschillen, maar er kan ook sprake zijn van verschillen in efficiency, kwaliteitsniveau, etc., die via benchmarking inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Dat inzicht levert aanknopingspunten op voor professionalisering van de organisatie. Wel bevat deze component in bijlage 2 een suggestie de tariefstelling voor leges per gemeente of provincie binnen de bandbreedte te houden die is gebaseerd op de statistische 80/20 regel: als 20 % uitschieters naar boven en beneden buiten beschouwing blijven, resteert een beperkte bandbreedte, waarbinnen 80 % elkaar weinig ontloopt. Die 20 % kan extra vragen om opheldering verwachten, zowel aan de bovenkant over het tarief zelf als aan de onderkant over efficiency, kwaliteit en kostendekking. Ook die signalen kunnen weer voeding vormen voor benchmarking en professionalisering en op termijn leiden tot versmalling van de bandbreedte. F

Beleidsruimte blijft onveranderd

De Leidraad beperkt de beleidsvrijheid van gemeente of provincie dus niet. Ook niet al de minister van I&M zou besluiten deze per AMvB verplicht te maken. Het bevoegd gezag mag zelf beslissen om: - wel of niet minder dan kostendekkende legestarieven te hanteren, ergo: wel of niet een deel van de werkzaamheden te bekostigen uit de algemene middelen - wel of niet kruissubsidiëring toe te passen door tarieven voor kleine eenvoudige bouwwerken kunstmatig laag te houden; - wel of niet een meerjarige voorziening te treffen om schommelingen in de kostendekkendheid op te vangen (zie voetnoot 2) - wel of niet in nader te definiëren gevallen over te gaan tot categorale korting, staffelkorting of teruggave, (zie bijlage 2) Welke keuze men ook maakt, deze moet uiteraard qua procedure en gelijkheidsbeginsel wel voldoen aan alle regels van behoorlijk bestuur. Beleid maakt men o.a. via verordeningen, maar niet per beschikking, niet op het niveau van de individuele beschikking en legesheffing. Ook aan de kant van de werkzaamheden bestaat beleidsruimte. Op het gebied van toetsing en toezicht kan de gemeente of provincie kiezen voor verschillende niveaus van diepgang. De o.a. door de VBWTN ontwikkelde toetsings- en toezichtprotocollen bieden hiervoor geschikte instrumenten aan, die overigens vragen om bestuurlijke keuzes in overeenstemming met beschikbaar te stellen gelden en andere middelen voor de betreffende taakstelling. Voor genoemde protocollen gelden landelijke matrices, die als een aanvaardbaar minimum niveau van toetsing en toezicht moeten worden beschouwd. Het in overeenstemming brengen tussen werken volgens deze matrices, de daadwerkelijke bouwproductie en de hiervoor beschikbare kwalitatieve en kwantitatieve formatie is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag bij het vaststellen en toepassen van de eigen matrices en capaciteit. Vooralsnog is niveau 1 (globale toetsing en toezicht per aspect) de ondergrens daarvan; kortom: niveau 0 is niet toegestaan5. 5

Zie volgende pagina:

5

Daarnaast moet men beseffen, dat het op grote schaal toepassen van niveau 1 in toetsing en toezicht deze taken ontdoet van hun toegevoegde waarde en het daarvoor heffen van leges ongeloofwaardig maakt. De voorgestelde systematiek leidt zowel aan de inkomstenkant als aan de kostenkant tot meer transparantie en vergelijkbaarheid tussen de verschillende gemeenten en provincies. Vooralsnog zullen daaruit grote verschillen blijken, maar tevens ontstaat meer inzicht in de oorzaken van die verschillen. Het perspectief is, dat dit inzicht zal helpen de onder E genoemde bandbreedte te versmallen zeker nu de algemene middelen van gemeenten en provincies meer dan voorheen onder druk staan is voorspelbaar, dat zoveel mogelijk zal worden gekozen voor kostendekkende tarieven. Voorgesteld wordt de benchmarking daarvan niet over te laten aan de Vereniging Eigen Huis (vanwege de beperking tot drie parameters aan de onderzijde van de bouwsompiramide), maar deze als gemeenten, resp. provincies zelf ter hand te nemen. G

Beperkingen van de methodiek

Voor nieuwbouw inclusief uitbreidingen van bestaande bouw is de toepassing van geclusterde normbouwkosten goed mogelijk. Er zijn reeds gemeenten die met een hierop gelijkend systeem werken. Daarnaast is het hanteren van eenheidstarieven voor kleine, veel voorkomende bouwwerken – voor zover deze nog vergunning- en legesplichtig zijn - ook niet onbekend. Voor interne verbouwingen, gevelwijzigingen, etc. is dit echter vrijwel niet te doen. Daarvoor bestaan ook normkostenbestanden, echter op een veel te gedetailleerd niveau. Om deze reden is in bijlage 1 voor dergelijke ingrepen vooralsnog vastgehouden aan de huidige systematiek. Denkbaar is echter mede op basis van de onder F bedoelde benchmarking ook hiervoor een stelsel te ontwikkelen, dat bestaat uit enerzijds geclusterde normbouwkosten die variëren van ‘groot onderhoud’ tot ‘ingrijpende restauratie’ en anderzijds een lijst met incidentele ingrepen, waarvoor aansluiting wordt gezocht bij de lijst met kleine, veel voorkomende bouwwerken, waarop een eenheidstarief wordt toegepast.

VBWTN/gjvl/161111

BIJLAGEN: 1

2 3

Lijst van geclusterde normbouwkosten per categorie (Inclusief opsomming kleine veel voorkomende bouwwerken waarvoor een vast legesbedrag geldt.) Bandbreedte huidige legestarieven plus toelichting. Toelichting met betrekking tot tariefkorting en terugbetaling van leges.

Vervolg voetnoot 5: Zie de reactie van minister Donner in antwoord op Kamervragen over het voornemen van een gemeente om bepaalde aspecten niet meer te toetsen: “In beginsel moet iedere aanvraag getoetst worden aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de welstandsnota. Aan de wetsgeschiedenis kan worden ontleend dat in het vergunningenstelsel besloten ligt dat er bij aanvragen om omgevingsvergunning voor het bouwen een integrale toetsing dient plaats te vinden aan alle toetsingscriteria. Er kan niet door middel van een selectieve of steekproefsgewijze toetsing invulling gegeven worden aan deze handhavingstaak, in een vorm waarin gemeenten bijvoorbeeld naar eigen inzicht bepaalde onderdelen wél en andere niet zouden controleren.” (2011Z1565 d.d. 17 augustus 2011) Daarnaast is uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (LJN:BP2082, nr. 201005387/1/H1 d.d. 26 januari 2011) af te leiden, dat een vergunning niet verleend kan worden indien van een bepaald aspect (in dat geval de constructie) gegevens ontbreken. Deze uitspraak impliceert dat toetsen op niveau 1 de ondergrens is.

6

BIJLAGE 1 I.)

Lijst van geclusterde normbouwkosten per categorie

*)

Hoofdfunctie6 per bouwlaag

01 02 03 04 05 06

Wonen Maatschappelijk of economisch

≤ 1000 m2 > 1000 m2

Industrie Agrarisch Parkeergarages

Waarde in € per m3 van het bouwwerk (nieuwbouw of uitbreiding) 250 per m3 375 per m3 300 per m3 175 per m3 75 per m3 150 per m3

*) Hier wordt aansluiting gezocht bij de 12 hoofdgebruiksfuncties die het Bouwbesluit onderscheidt voor zover niet het hierna volgende van toepassing is. 02 en 03 Maatschappelijk en Economisch omvatten de Bijeenkomstfunctie (2), de Celfunctie (3), de Gezondheidszorgfunctie (4), de Kantoorfunctie (6), de Onderwijsfunctie (8), de Sportfunctie (9) en de Winkelfunctie (10) [nummering (..) cf. Bb 2012] 05 Industriefunctie is de identiek genummerde Bb-hoofdgebruiksfunctie. Van de Overige gebruiksfuncties (11) worden in de tabel alleen 05 Agrarisch en 06 Parkeergarage genoemd. Indien sprake is van een ondergeschikte functie naast de hoofdfunctie, dan wordt voor deze ondergeschikte functie apart het tarief bepaald volgens de betreffende functie in deze tabel. Voor tijdelijke bouwwerken met een instandhoudingstermijn van maximaal 5 jaar wordt de grondslag voor de legesberekening bepaald op basis van 80 % van de genoemde waarden in bovenstaande tabel. II.)

Bouwwerken waarvoor (vooralsnog) de bouwsom cf. NEN 2631 van toepassing blijft.

A Overige gebruiksfunctie voor zover niet agrarisch of parkeergarage B Bouwwerk geen gebouw zijnde C Onderhoudswerkzaamheden voor zover deze vergunningplichtig zijn D Inpandig veranderen of verbouwen zonder toename van het b.v.o. E Funderingsherstel Vooral in categorie D wordt de komende jaren een groot deel van de bouwproductie verwacht. Het ontwikkelen van één of meer waarden toe te voegen aan tabel I.) ligt dan ook voor de hand. III.)

A B C D E F

Voor kleine, veel voorkomende bouwwerken voor zover deze vergunningplichtig zijn, wordt een eenheidstarief vastgesteld. Indicatief tarief in € per eenheid (2012) 100 – 250 100 – 250 150 – 375 50 – 125 100 – 250 100 – 250

2

Gevel- en kozijnwijzigingen per 15 m 2 Dakkapel tot een maximum dakdoorbreking per 10 m 2 Bijbehorend bouwwerk per 5 m b.v.o. Erfafscheiding, hekwerk, tuinmuur per 10 m1 Onderkeldering per 30 m3 Zwembad per 30 m3 waterinhoud (voor overkapping is III.C van toepassing) G Tuin- en straatmeubilair, schotelantenne, per stuk 2 H Reclame-uiting per 1 m zichtoppervlak Deze tabel moet per bevoegd gezag van tarieven worden voorzien. Zie echter voetnoot 6. 6

50 – 125 50 – 125

De indeling is mede ontleend aan de systematiek die de gemeente Zaanstad al enige jaren hanteert, echter met 2 directe vermelding van legesbedragen per m b.v.o. in de tabel. Dat is nog eenvoudiger en transparanter dan hier voorgesteld, echter in strijd met het gestelde in paragraaf E en F. Denkbaar is niettemin om na enige jaren deze 2 tabel aan te vullen met uit inventarisatie verkregen legesbedragen per m b.v.o. in een nader te definiëren bandbreedte (zie bijlage 2) en met componenten uit II. en III., die op basis van deze inventarisatie kunnen worden omgezet naar relevante geclusterde normbouwkosten.

7

BIJLAGE 2

Bandbreedte huidige legestarieven plus toelichting

Hoewel de Vereniging Eigen Huis (VEH) elk jaar een onderzoek laat verrichten naar de bouwleges bestaat er geen voor het doel van dit document bruikbaar voorstel. De VEH vergelijkt namelijk alleen het effect van de bestaande legesverordeningen op drie voor haar achterban, de eigen woningbezitters, relevante bouwsommen: een dakkapel met een bouwsom van € 10.000, een uitbouw à € 45.500 en een compleet huis à € 130.000. Vooral de twee laagste bouwsommen zitten in de categorie, waarvoor veel gemeenten via kruissubsidiëring doorgaans verre van kostendekkende tarieven hanteren, terwijl de categorieën bouwwerken (seriewoningbouw, grotere bedrijfsgebouwen, etc.) waaruit die kruissubsidiëring wordt bekostigd, buiten beschouwing blijft in de VEH-onderzoeken. Verondersteld mag worden, dat de absolute bedragen van legestarieven per parameter een spreidingspatroon vertonen volgens de 80/20-regel ofwel de Wet van Pareto. Onderstaande grafiek verduidelijkt deze regel / wet: De veronderstelling is dat per parameter 80 % van scores zich binnen de bandbreedte bevindt, dus tussen de rode lijnen. Aan de linkerkant maakt zijn de tarieven zo laag, dat ofwel sprake is van een ‘weggeefprijs’ dan wel er geen noemenswaardige dienstverlening meer tegenover staat. Aan de rechterkant zijn de tarieven juist zeer hoog. De ‘goedkoopste-en-duurste’ voorbeelden uit het VEH-onderzoek 2011brengen alleen dergelijke extremen in beeld, zeg maar de + en – smileys in de grafiek : De goedkoopste en duurste gemeenten per categorie zijn: - Dakkapel: Leiden 35 euro en Lopik 841 euro - Uitbouw: Pekela 409 euro en Buren 2.410 euro - Nieuwbouwwoning: Roosendaal 1.475 euro en Korendijk 6.067 euro

< factor 24 < factor 6 < factor 4

De verwachting is niet dat de voorgestelde systematiek een dergelijk beeld meteen zal uitsluiten, maar door het beter inzichtelijk en vergelijkbaar maken van de tariefgrondslagen en de kosten plus de nadruk op de bandbreedte zal de grafiek idealiter stapsgewijs veranderen naar de gestippelde parabool. Voordeel daarvan is dat de vergelijking dan niet meer over de uitschieters naar boven en beneden gaat, maar echt over de grenzen van de bandbreedte, alsmede dat verschillen in die orde van grootte veel beter zijn uit te leggen aan de hand van de verschillen tussen gemeenten qua bouwopgave etc.

8

BIJLAGE 3

Toelichting met betrekking tot tariefkorting en terugbetaling van leges

Naast het kostenniveau, de mate van kostendekkendheid, het soort berekeningsgrondslag en de wijze van kruissubsidiëring kunnen nog meer factoren van invloed zijn op de daadwerkelijk te heffen legesbedragen. Zo kan sprake zijn van kortingen, al dan niet gemotiveerd. In lijn met het gestelde in paragraaf E en F verandert de voorgestelde methode daaraan ten principale niets, maar het past volledig in de Leidraad om de motivering van dergelijke kortingen wel vast te leggen en te communiceren. Een voorbeeld uit een grote gemeente: Categorie 0 I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV

Stichtingskosten Tariefklassen in € 0,00 7.700,01 15.400,01 35.900,01 71.900,01 113.000,01 154.200,01 267.000,01 530.000,01 1.100.000,01 2.800.000,01 5.350.000,01 10.700.000,01 26.700.000,01 53.500.000,01

Tarieven in €

t/m

7.700,00 15.400,00 35.900,00 71.900,00 113.000,00 154.200,00 267.000,00 530.000,00 1.100.000,00 2.800.000,00 5.350.000,00 10.700.000,00 26.700.000,00 53.500.000,00 en hoger

0 309 538 1.341 2.635 4.120 5.499 9.594 16.793 32.366 56.435 93.866 183.709 404.467 674.980

Dit voorbeeld (uit 2011) laat drie vormen van korting zien: geen leges voor kleine bouwwerken (cat. 0); Gestaffelde tarieven daarboven met een ‘gemiddeld’ vast tariefbedrag per categorie I t/m XIII en één vast tarief voor alle stichtingskosten boven € 53.500.000,00 ofwel korting voor projecten, die daar nog boven zouden komen. De merkwaardige en ongelijkmatige sprongen in zowel de grenswaarden als de tarieven zelf zijn ongetwijfeld historisch te verklaren, maar dat is in dit bestek niet van belang. Het toepassen van een dergelijke staffeltabel met vaste bedragen per staffel is past geheel in de filosofie van de Leidraad en deze uitwerking. Wel kan het zijn, dat de grenswaarden per staffel aanpassing behoeven en de tarievenkolom per gemeente moet worden vastgesteld al dan niet binnen een indicatieve bandbreedte. Weer een ander verschil is het hanteren van bouwsom, al dan niet in (geclusterde) normbouwkosten, of stichtingskosten als grondslag of het in- of exclusief bepaalde werkzaamheden houden van de tabel. Zo wordt in sommige gemeenten de welstandstoets afzonderlijk in rekening gebracht, vaak omdat deze wordt uitgevoerd door een extern orgaan (provinciaal o.d.) en ook het vooroverleg kent vaak een separaat tarief, dat al dan niet wordt verrekend met het tarief voor de formele aanvraag, soms onder voorwaarden (zoals “binnen 10 weken na eindadvies aanvraag indienen”. Als de aanvraag binnen twee weken na indiening wordt ingetrokken brengen sommige gemeenten alleen enige administratiekosten in rekening. Ook wordt wel terugbetaling toegepast als de vergunning wordt geweigerd (50 % van het bedrag) of als een verleende vergunning op verzoek van de vergunninghouder wordt ingetrokken binnen een bepaalde termijn na verlening (30 %). Ook hierbij is volstrekte transparantie in de verordening en publieksinformatie de hoofdlijn, maar behoefte aan uniformering in de toepassing van de kortingspercentages is niet aanwezig. Korting of legesvrijstelling zoals vroeger in de Woningwet was geregeld voor sociale woningbouw bestaat al een decennium lang niet meer. Gemeenten hebben de vrijheid om toch dergelijke bepalingen in hun verordening op te nemen (vergelijkbaar met cat.0 in bovenstaande tabel), maar wel met de nadruk op opnemen in de verordening, dus als gemotiveerd beleid. Een mogelijkheid om per beschikking korting of vrijstelling te verlenen is echter in strijd met de gewenste transparantie en leidt tot willekeur, en derhalve verwerpelijk.

9