ge m ee nte lij k e be d r ij fssoft ware
G eree ds ch ap sk
en t ur en m an ag em ist vo or be stu
ruikersveren igin g een uitg ave van de Geb PinkRocc ade Local Governm ent, inclusief reactie
van de leverancier op het thema
gemeentelijke bedrijfssoftware ui t g ave mei 2011
De kosten van gemeentelijke bedrijfssoft ware
nemen een prominente plaats in op
de gemeentelijke begroting. Wat weten gemeentelijke bestuurders en managers van dit gereedschap dat van cruciaal belang is voor de dagelijkse bedrijfs voering? Na het lezen van dit boek iedere
gemeentelijke
bestuurder
moet en
manager zich een beter beeld kunnen vormen bij de vraagstukken in relatie tot bedrijfss oftware.
Inhoud
Vo o r w o o rd 10 5
Ma n a g e me nt samenvatting 13 M eta f o o r br a nd we e ra u t o
15
S o f tw a r e zel f ( l a t e n ) b o u we n o f k o p e n
16
A n n o 2011 dr i e s o o rt e n b e d ri j fsso ft wa re
18
N i euw e ui tda g i n g e n
19
In k i j k P i nkR o c c a d e L o c a l G o v e rn m e n t
21
Ge b r u ik e rsVereniging 25 M i dO f f i c e C o mm u n i t y e n P a rt n e r C o u n c i l
27
KING 28
Ga a n w e z elf een brand weera u t o bou w en of g a a n w e e r een kopen? 31 K o pe n 32 B o u w en 32 K e u ze tu s s e n k o p e n e n b o u we n
33
M eta f o o r br a nd we e ra u t o e n b e d ri j fsso ft wa re ?
33
B e dr i j f s s o f tw a r e “ z e l f b o u we n ” k a n n o g s t e e ds n oodzak e lijk zijn
34
Ga a n w e o nze software zelf bou w en o f g a a n w e d ie kopen? 37 E i g e n r e k e n c e n t ra m e t e i g e n s o ft wa re o n t wik k e laars ( 1960)
38
SOAG-pl a n v o or s a m e n we rk i n g re k e n c e n t ra ( 1975)
38
O f f i ce- c o mpu te r e n R e g i o n a l e C e n t ra (1 9 8 0 )
39
O pko ms t mi n i c o m p u t e r m e t st a n d a a rd so ft w are pak k e tte n ( 1985)
40
E i n de R e g i o n a l e C e n t ra (1 9 9 5 )
40
D e j a r en v a n c o n s o l i d a t i e a a n d e a a n b o d z i jde ( 1990 - 2000)
41
S o f tw a r em a r kt d o m i n a n t i e C e n t ri c e n P i n k Roc c ade ( 2000)
42
N i euw e “ B e s t O f B re e d ” - l e v e ra n c i e rs
42
De wa l k e ert het schip (2003 - 2 0 0 9 ) 45 D e w a l k e e r t h e t sc h i p vi a S t UF (2 0 0 3 )
46
D e w a l k e e r t h e t sc h i p vi a g e z a m e n l i j k e a a n be ste din g ( 2005)
46
D e w a l k e e r t h e t sc h i p vi a d e M i d O ffi c e C om m u n ity ( 2007)
49
D e w a l k e e r t h e t sc h i p vi a O p e n S o u rc e S of tware ( 2009)
52
An no 2011: d rie soorten geme ent el i j k e bed ri j f ssof t ware
57
S o f tw a r e i n pa k k e t vo rm
58
B e ta a l d o nder h o u d : u n i e k e v o rm va n b e h e er we t- e n re ge lge v in g
60
ASP o f S a a S o ok so ft wa re i n p a k k e t vo rm
62
S o f tw a r e o p m a a t we rk b a s i s
62
D i ens tv er l e n i n g o p b a si s v a n n a c a l c u l a t i e
63
F i x e d pr i c e di en s t v e rl e n i n g (a a n b e s t e d i n g )
64
O pen S o u r ce S o ft wa re (OSS )
64
L e v el P l a y i ng F i e l d
66
GEMEENTELIJKE uitd agingen d ie st eed s bet er ICT-g e re e d schap behoev en 69 U i tda g i n g 1: ICT m e e r b e h e e rsb a a r m a k e n
71
O pl o s s i ng 1: s a m e n we rk e n v i a o u t s o u rc i n g of SSC
72
O pl o s s i n g 2 : u i t b e s t e d e n i n d e p a rt i c u lie re m ark t
74
U i tda g i n g 2 : ICT b e n u t t e n v o o r b e t e re e n sn e lle re die n stv e rle n in g
76
U i tda g i n g 3 : ICT b e n u t t e n vo o r p re s tatie v e ran twoordin g
77
U i tda g i n g 4 : ICT b e n u t t e n vo o r i n t e rne e n e x te rn e c om m u n ic atie
80
U i tda g i n g 5 : g e g e v e n sm a n a g e m e n t e n -distribu tie
81
Re a cti e PinkRoccad e Loca l G ov ernm ent op h et t h em a 85 E x ter n e S t ra t e g i e o n d e rn e m i n g (4 st re am s)
88
1. D e o n t z o rg d e g e m e e n t e
88
2. D e g e m e e n t e a l s o v e rh e i d sl o k e t
91
3. D e s a m e n we rk e n d e g e m e e n t e
93
4. D e pr e st e re n d e g e m e e n t e
96
I n te r ne S t ra t e g i e o n d e rn e m i n g (b u si ne ssm ode l)
97
E i g e n s o ft wa re o n t wi k k e l i n g
97
M a r k e ti n g & Ve rk o o p - o rg a n i s a t i e
97
F uncti o ne l e e n t e c h n i s c h e d i e n st v e rl e n e rs
97
H e l pde s k 98 O pti m a l i s e ri n g s y st e e m g e b ru i k
98
Vo o r ber e i d e n d o rg a n i s a t i e a d v i e s
98
B u s i nes s P a rt n e rs
99
B u i l d o n SAP
99
I n v es te r e n v o o r e i g e n re k e n i n g e n ri sic o
99
To ta l S pe c i fi c S o l u t i o n s
100
De brand weerauto en bed ri j f ssof t ware (ep i l oog)
103
Co lo f on 107
VOORWOORD De tijd dat gemeentelijke bestuurders en managers de volledige verantwoordelijkheid voor de ICT konden delegeren aan de professionele ICT-afdeling, ligt achter ons. Hoewel ICT niet mag worden gerekend tot de kernactiviteiten van een gemeente, vereisen de recente ontwikkelingen dat bestuur en management
De optelsom van gebrek aan strategische betrokkenheid op ICT-gebied bij bestuur en management veroorzaakt onnodige kwetsbaarheid. Die kwetsbaarheid wordt versterkt door het snelgroeiende aantal initiatieven tot uitbesteding van de ICT-uitvoering aan grotere buurgemeenten of gemeenschappelijke regelingen.
nadrukkelijk de regie nemen. Die ontwikkelingen behoeven een antwoord van elke gemeente op het niveau van dienstverlening aan burger en bedrijf, organisatorische uitwerking daarvan, benodigde/ beschikbare middelen en het bijbehorende ICT-beleid. 10
Maar ook doordat de kosten van ICT een aanzienlijk deel van de begroting in beslag nemen. De hoogte van deze kosten w sterk en wordt grotendeels beïnvloed door de strategische keuzes die een gemeente maakt op ICT-gebied.
Die strategische keuzes kunnen bestuurders en managers anno 2011 niet langer delegeren aan de ICT-afdeling. Daarvoor is de impact van die keuzes op het totale gemeentelijke beleid en de begroting te groot geworden. Het is dan ook niet vreemd dat de gemeenteraad de wethouder op dit gebied steeds vaker ter verantwoording roept. Als de wethouder zich niet bewust is van strategische keuzes, zal hij of zij die vraag laten beantwoorden door het management (gemeentesecretaris en MT). Steeds vaker blijkt dan dat ook het management beperkt betrokken is bij (en gecommitteerd aan) de strategische keuzes die zijn gemaakt door de ICT-afdeling.
Hoewel ICT geen strategische kernactiviteit is, zal elk college en elk MT het ICT-thema steeds vaker op de agenda moeten zetten opdat men zich op elk moment kan verantwoorden voor de gemaakte keuzes. Het bestuur van de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government (GV) bestaat uit gemeentelijke bestuurders en managers die uit hoofde van deze nevenfunctie intensiever met dit thema aan de slag moeten dan menig collega.Van ons wordt immers verlangd dat wij de leverancier van de bedrijfssoftware die wij gemeenschappelijk gebruiken, adviseren bij de ontwikkeling van diens strategie en toetsen of onze adviezen goed zijn opgevolgd. Dat doen wij vanuit de overtuiging dat gemeenten het daaraan verbonden risico niet moeten overnemen van de leverancier, maar de leverancier wel behulpzaam moeten zijn bij het beperken van zijn risico’s. In de praktijk blijkt dat de belangen meestal een gemeenschappelijk karakter hebben. Om dat alles te kunnen begrijpen, heeft het GVbestuur zich verdiept in de historische en actuele aspecten van ICT als onderdeel van de strategische gemeentelijke bedrijfsvoering. Dat was niet makkelijk, want we hebben meer verstand van brandweerauto’s dan van ICT. Beide betreffen aanzienlijke investeringen en jaarlijkse kosten.
11
Beide zijn ook bepalend voor het dienstverleningsniveau aan burger en bedrijf.Vanuit de metafoor brandweerauto hebben wij onze eigen verkenning en bevindingen op schrift gesteld. Met de bedoeling elk college en elk MT te helpen bij het nemen van verantwoordelijkheid voor de ICT-strategie als onderdeel van de gemeentebrede strategie.Vervolgens hebben we aan de leverancier (PinkRoccade Local Government) gevraagd om de lezer van dit boek deelgenoot te maken in de externe en interne strategie waarmee de leverancier invulling geeft aan de door ons geschetste uitdagingen en een inkijk biedt
op zijn bedrijfsvoering. Ik hoop dat dit boek veel gemeentelijke bestuurders en managers helpt bij het ontwikkelen van besef en strategie op het gebied van ICT als onderdeel van het totale gemeentelijke beleid. Jos Heijmans Burgemeester Bernheze Voorzitter Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government
Management samenvatting
MANAGEMENTSAMENVATTING In januari 2011 moest wethouder Saskia Boelema zich in de gemeenteraad van Breda verantwoorden voor de vernieuwing van de website Breda.nl, omdat deze 424.000 euro had gekost voor het voldoen aan de “richtlijnen vanuit het ministerie, die een bepaalde omgang met internet verplichten”. PvdA en SP begrepen niet waarom de gemeente meer dan vier ton heeft uitgegeven aan een nieuwe website, waar volgens beide fracties bovendien ook nog eens van alles en nog wat op aan te merken viel. De fracties wezen erop dat Breda.nl in de voorgaande week het mikpunt van spot en kritiek is geweest van bijvoorbeeld Geen Stijl en Wakker Nederland.
14
Dit voorbeeld maakt duidelijk dat anno 2011 van de gemeentelijke bestuurders en managers wordt verwacht dat er een sterke betrokkenheid is bij de besluitvorming op ICT-gebied. Men kan zich niet meer “verschuilen” achter de argumentatie vanuit het ICT-management of de coördinator I&A. Tijdens de toelichting op investeringsvoorstellen is doorvragen noodzakelijk, omdat dergelijke investeringsvoorstellen ingrijpen in de totale bedrijfsvoering en toekomstige gevolgen heeft voor de gemeentefinanciën. Dat vereist inzicht in de bedrijfsaspecten van ICT. Niet in de bits en de bytes, maar wel in de marktwerking en de bedrijfsmodellen van betrokken leveranciers. Er zijn immers ook op dit gebied verschillende wegen die allemaal naar Rome leiden en dat betekent dat er steeds opnieuw weer keuzes moeten worden gemaakt, die passen binnen een langetermijnvisie. Daarbij is het ook van belang dat deze keuzes in een historisch perspectief worden
geplaatst, zodat herhaling van foutieve keuzes in de eigen gemeente of bij andere gemeenten wordt voorkomen. Vanuit dit besef heeft de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government dit boek geschreven. De Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government behartigt al ruim twintig jaar de belangen van haar (> 200) leden in de communicatie en onderhandelingen met PinkRoccade. Vergeleken met andere gebruikersverenigingen in de Nederlandse en de internationale ICT-sector, heeft de Gebruikersvereniging relatief veel invloed op de strategie, de bedrijfsvoering en het producten prijsbeleid van PinkRoccade.Verder heeft de Gebruikersvereniging met haar MidOffice Community een belangrijk initiatief genomen op het gebied van kennisdeling en het bij elkaar brengen van andere leveranciers met PinkRoccade.
De Gebruikersvereniging en de MidOffice Community behartigen niet alleen de belangen van leden in de relatie met de leveranciers, maar ook in “het Haagse”, omdat daar initiatieven worden ondernomen, die de vereniging en haar community ook aangaan. Bijvoorbeeld door de nieuwe aan de VNG gelieerde KING-organisatie die o.a. de taken van ICTU-dochter EGEM heeft overgenomen.
METAFOOR BRANDWEERAUTO
Juist in een periode waarin veel veranderingen gaande en nog te verwachten zijn, zal de Gebruikersvereniging zich blijvend moeten richten op de juiste belangenbehartiging voor haar leden en daarom beraadt het bestuur zich op de toekomst. Anno 2011 richt de samenwerking van de Gebruikersvereniging met PinkRoccade zich op gemeenschappelijke thema’s die zijn gericht op kostenreductie via een betere centrale coördinatie door de centrale overheid en de gemeentelijke koepels. Wij zijn van mening dat de ICT-kosten kunnen worden teruggedrongen als de centrale overheid en de koepels met één mond spreken op gebieden als het NUP, mGBA, SSC’s, landelijke voorzieningen en StUF-versies. Dat reduceert het aantal varianten in de gemeentelijke bedrijfssoftware van PinkRoccade en daarmee ook de kosten van ontwikkeling van nieuwe pakketten en nieuwe releases. Het bestuur van de GV wil zich inzetten voor deze ontwikkeling en kan daarbij rekenen op de kennis van de specialisten binnen de eigen achterban en ook die van PinkRoccade.
Doordat ICT grotendeels bestaat uit “onzichtbare” software, is inzicht in de problematiek van bedrijfssoftware lastig voor bestuurders en managers die zich niet kwalificeren als “insider” in de sector. Daarom start het boek met een ander kapitaalintensief bedrijfsmiddel in de vorm van de brandweerauto. Vandaag de dag kopen we complete brandweerauto’s die op maat worden gecompleteerd met componenten van dezelfde leverancier of van leveranciers die zijn gespecialiseerd in componenten die kunnen worden ingebouwd of opgebouwd. Maar het zijn allemaal standaardproducten, niet één component wordt specifiek voor uw brandweerkorps ontwikkeld. De componenten van andere leveranciers dan de hoofdleverancier zijn inpasbaar vanwege standaarden zoals de koppeling waarmee een brandweerslang wordt aangesloten op de pomp. De tijd dat gemeenten de eerste brandweerauto’s bij de lokale smid lieten bouwen, ligt al ver achter ons. Toen waren er nog geen leveranciers van complete brandweerauto’s. Later kwamen er bedrijven die gespecialiseerd waren in de opbouw en inbouw, maar nog steeds op specificatie van
15
16
de gemeente. Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw heeft deze markt zich ontwikkeld tot een industriële componentenmarkt op basis van open standaarden met enkele grote leveranciers waarvan het basisproduct (chassis + opbouw) wordt betrokken, en een aantal gespecialiseerde leveranciers voor de slangen, pompen en bijpassend gereedschap. De gemeente bouwt zelf niets meer en laat ook niets meer op maat inbouwen door een lokale smid. Het beheer van de brandweerauto vereist ook geen eigen technici meer, hooguit iemand voor het basisonderhoud. De rest van het onderhoud van de componenten wordt door de leveranciers verzorgd. De brandweerauto maakt het verschil tussen zelf bouwen en kopen duidelijk. Datzelfde verschil is aan de orde bij bedrijfssoftware. Deze kan door eigen (of ingehuurde) software-engineers worden gebouwd of kan als kant-en-klaar product worden aangeschaft bij een leverancier. Bij brandweerauto’s denkt niemand nog aan de mogelijkheid van zelfbouw, maar bij bedrijfssoftware komt dat nog regelmatig voor. Bijvoorbeeld de gememoreerde nieuwe website van de gemeente Breda.
SOFTWARE ZELF (LATEN) BOUWEN OF KOPEN Daar waar we brandweerauto’s sinds veel decennia niet meer zelf bouwen, komt dat bij bedrijfssoftware nog steeds voor. Dat komt mede doordat het kopen van bedrijfssoftware als product pas mogelijk is sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw. Sindsdien bestaan deze twee verkrijgingsvarianten naast elkaar, waarbij het marktaandeel van de productvariant in dertig jaar de zelfbouwvariant heeft overvleugeld.
Een ontwikkeling die in het bedrijfsleven sneller is verlopen dan bij de overheid. Dat heeft enerzijds te maken met de uniciteit van bijvoorbeeld een ministerie (Verkeer & Waterstaat heeft immers andere primaire processen dan Buitenlandse Zaken). Ook de grootste gemeenten beroepen zich vaak op deze uniciteit. Anderzijds kunnen we dat tempoverschil verklaren met de neiging tot samenwerking bij zelfbouw, die de gemeentelijke ICT-geschiedenis kenmerkt sinds de jaren zestig. Toen waren het de regionale rekencentra die onder aanvoering van een of meerdere grote gemeenten werkten voor hun regio met zelf gebouwde bedrijfssoftware. Een poging tot verdergaande samenwerking tussen die regionale centra in SOAGverband mislukte in de vroege jaren tachtig.Vervolgens kregen de regionale rekencentra concurrentie vanuit het bedrijfsleven doordat een aantal leveranciers voor eigen rekening en risico softwarepakketten ontwikkelde en aanbood voor eigen verwerking op een gemeentelijke server (minicomputer). De regionale rekencentra bezweken uiteindelijk onder de combinatie van voortdurend stijgende beheerkosten en de concurrentie vanuit het particuliere bedrijfsleven. Het marktaandeel van standaardproducten (softwarepakketten) groeide net als bij de brandweerauto’s in hoog tempo, omdat ze ICT-beter beheersbaar maakten tegen lagere kosten dan zelf bouwen. De zelf bouwende regionale centra werden vervolgens overgenomen door de particuliere leveranciers, waarbij in de jaren negentig van de vorige eeuw een sterke
17
consolidatie plaatsvond, waardoor uiteindelijk slechts twee grote leveranciers overbleven: PinkRoccade en Centric. Dat resulteerde in een dominantie die niet op prijs werd gesteld door de markt en zoals altijd keerde ook hier de wal het schip door elkaar opvolgende initiatieven als: 1. nieuwe, kleine, gespecialiseerde leveranciers die zich op een enkel gemeentelijk domein richtten, waar PinkRoccade en Centric bedrijfssoftware leverden voor elk gemeentelijk domein; 2. de introductie van de open StUF-standaard die
het integreren van bedrijfssoftware afkomstig van meerdere leveranciers, aanzienlijk vereenvoudigde, waardoor de kosten van integratie sterk afnamen; 3. de opkomst van gezamenlijke aanbestedingen als Dimpact en GovUnited, waarbij gemeenten gezamenlijk bedrijfssoftware voor front- en midofficedoeleinden lieten bouwen door, en deels inkochten bij particuliere leveranciers; 4. de totstandkoming van de MidOffice Community (op initiatief van de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government), waarbij leveranciers worden uitgedaagd hun bedrijfssoftware op basis van de
StUF-standaard nog verder met elkaar te integreren (plug & play).Verder werden de leden betrokken in verschillende initiatieven overeenkomstig het concept van samenwerking via kennisdeling, waardoor de kwetsbaarheid en implementatiekosten afnamen; 5. de bevordering van Open Standaarden en Open Source Software door het EZ-programma NOiV (Nederland Open in Verbinding), waarbij het bedrijfsleven en vooral de overheid wordt gestimuleerd tot kostenverlaging via dit concept van softwareverkrijging en eisen te stellen aan de interoperabiliteit van bedrijfssoftwarepakketten.
ANNO 2011 DRIE SOORTEN BEDRIJFSSOFTWARE 18
Al deze ontwikkelingen hebben anno 2011 geresulteerd in drie soorten bedrijfssoftware die elk hun nuances qua verschijningsvorm hebben. Software in pakketvorm is nog steeds de meest populaire vorm, omdat deze tot stand komt doordat een leverancier voor eigen rekening en risico investeert in de ontwikkeling van zijn product en vervolgens ook het beheer en onderhoud voor zijn rekening neemt door nieuwe versies/releases te ontwikkelen en de helpdeskfaciliteiten beschikbaar te stellen. Deze pakketsoftware kan worden gekocht (eenmalige kosten en vaste jaarlijkse onderhoudskosten) of gehuurd (een bedrag per inwoner per jaar voor gebruik, onderhoud en beheer).Verder kan de software worden verwerkt op een server die de gemeente zelf beheert of op servers van de leveranciers overeenkomstig de businessmodellen hosting, ASP, SaaS of Cloud Computing.
Software op maatwerkbasis, oftewel zelfbouw, komt ook nog steeds voor.Vooral op het gebied van e-dienstverlening (front- en midoffice) zoals bij de samenwerkingsinitiatieven GovUnited en Dimpact. Deze variant wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de gemeente die verantwoordelijk is voor de specificaties (het bestek) en na ontwikkeling ook verantwoordelijk is voor het beheer. Deze taken worden deels uitgevoerd door eigen medewerkers en ingehuurde medewerkers, waarbij het bouwproject veelal wordt uitbesteed aan de grote ICT-dienstverleners die hun werkzaamheden op nacalculatiebasis of tegen een vaste prijs (fixed price) in rekening brengen. Nacalculatie herbergt het risico van uit de hand lopende projectkosten, terwijl de vasteprijsvariant vaak geschillen oplevert over verschillen tussen het bestek en de ontwikkelde software. Eenmaal opgeleverd en geaccepteerd, wordt de gemeente zelf verantwoordelijk voor onderhoud en beheer, dat vervolgens meestal wordt uitbesteed, want statische software veroudert snel vanwege nieuwe wetgeving, gebruiksinzichten en technologische innovaties. Open Source Software (OSS) die op vrijwillige basis wordt ontwikkeld en beheerd door een internetcommunity waarin zowel particulieren als bedrijven participeren. Onder aanvoering van de communityvoorzitter worden nieuwe specificaties opgesteld en goedgekeurd, waarna de communitydeelnemers de gespecificeerde innovatie van het Open Source Software-product omzetten in verbetering van de programmatuur. Doordat foutloze software ook bij OSS niet bestaat, werken de communitydeelnemers ook samen aan het herstel
van gesignaleerde fouten. Op het eerste gezicht een aantrekkelijk model doordat er geen kosten zijn verbonden aan het gebruik van de software (geen licentierechten). De community levert echter geen garanties en ook geen diensten bij het implementeren en beheren van de software. Dat kan men door eigen medewerkers laten doen, of de hulp inroepen van gespecialiseerde dienstverleners. Hoewel de kosten lager liggen dan bij maatwerksoftware, wordt de gemeente na implementatie geconfronteerd met de bij maatwerk (zelfbouw) behorende verantwoordelijkheden op het gebied van beheer en onderhoud, want nieuwe versies moeten steeds op maat worden ingepast.
NIEUWE UITDAGINGEN Kennis en inzicht in de marktwerking rond ICT zijn nog belangrijker geworden voor bestuur en management vanwege de snelgroeiende complexiteit
van het ICT-landschap, die zich steeds moeilijker laat beheersen en beheren. Die ontwikkeling zet zich in de komende jaren voort doordat gemeenten steeds meer overheidstaken moeten uitvoeren met minder personeel. Dat kan alleen door ICT nog breder in te zetten. Maar ook de ICT-sector zelf staat niet stil. De opkomst van nieuwe media faciliteren het nieuwe werken en voegen een nieuwe dimensie toe aan de complexiteit. In dit boek vatten we deze ontwikkeling samen in een vijftal uitdagingen die voortdurende aandacht en commitment vereisen van het MT en de portefeuillehouder. ICT beter beheersbaar maken, waarbij de oplossing kan worden gezocht in samenwerken. Samenwerken met andere gemeenten in een ICTShared Services Center of door uitbesteding bij een grote buurgemeente. Maar ook samenwerken met de leveranciers, omdat ICT geen primaire taak is van een gemeente, dus ook niet van een gemeenschappelijk SSC. Uitbesteding via samenwerking lijkt op het eerste gezicht aantrekkelijk, maar blijkt bij nader inzien een complexe uitdaging met de nodige risico’s. Die risico’s worden vaak onvoldoende verkend en dat geldt ook voor de beoordeling van de eigen ICT-competenties en -infrastructuur. Ook worden te weinig lessen getrokken uit de geschiedenis. Pas na een goede verkenning van zowel de intergemeentelijke mogelijkheden tot uitbesteding, als de mogelijkheden die het bedrijfsleven kan bieden, kan een verantwoorde keuze worden gemaakt. Bij voorkeur een toekomstvaste keuze die aansluit op de wereldwijde ICT-ontwikkelingen als ASP, SaaS en Cloud Computing. Deze modellen gaan
19
uit van het verdwijnen van servers bij de klant (bedrijf, zorginstelling, gemeente).
20
ICT benutten voor verbetering van dienstverlening en procesversnelling. Ontwikkelingen als het NUP (incl. BAG en GBA), e-dienstverlening, taakuitbreiding en personele krimp kunnen niet worden gedelegeerd aan de ICT-afdeling. Mits gemotiveerd en competent, kunnen de ICT’ers wel enkele randvoorwaardelijke stappen zetten, maar daarna lopen ze vast op de organisatie. Dat is niet zo vreemd als je bedenkt dat elke gemeente heeft kunnen beschikken over een EGEM-i-adviseur die vanuit zijn of haar Organisatie en Informatievoorziening-kennis het MT op weg moest helpen. Bij menig MT is het daarbij gebleven, waardoor de binnenkomende e-formulieren nog steeds worden afgedrukt en via de bode het traditionele proces ingaan. Deze werkwijze is niet houdbaar en ook niet meer betaalbaar. Daarom zal elk gemeentelijk MT aan de slag moeten met organisatorische innovatie, waaronder het zaakgericht werken en de herschikking van de personele capaciteit. Maar ook met het beheer en de distributie van gegevens, omdat de gemeente als bronhouder verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de gegevens in elke keten die gebruikmaakt van deze gegevens (zoals de landelijke voorzieningen). ICT benutten voor prestatieverantwoording. Bovenliggende bestuurslagen, burgers en bedrijven eisen een steeds beter inzicht in de plannen en vorderingen van gemeenten. Ook het gemeentebestuur hecht steeds meer waarde aan verantwoording en daar komen de benchmarkinginitiatieven nog eens bovenop. Er is een ander type verantwoording nodig dan kan worden geboden door de financiële afdeling. Naast
financiële gegevens zijn daarbij ook gegevens nodig vanuit andere gemeentelijke domeinen als burgerzaken en belastingen. Zonder de inzet van daartoe ontwikkelde bedrijfssoftware (Business Intelligence) lukt het niet om te voldoen aan de verantwoordingsvereisten. Dat begint bij het MT dat verantwoordelijk is voor de definitie van een overzichtelijke set met prestatie-indicatoren (KPI’s). Pas daarna kunnen de vakmensen vanuit de verschillende disciplines aan de slag met de detaillering en uitwerking in de vorm van een KPI-boom. ICT benutten voor interne en externe communicatie. Dankzij ICT-ontwikkelingen zijn de mogelijkheden op het gebied van interne communicatie sterk toegenomen. ICT biedt echter alleen de voorzieningen op het gebied van intranet en andere nieuwe media. De content zal moeten worden georganiseerd door het MT, waarbij de content deels vanuit het MT en de domeinen moet worden geleverd, en deels wordt geleverd door de medewerkers zelf. Zij gaan immers overeenkomstig het concept van kennisdeling nu al aan de slag met het nieuwe werken. Menig MT heeft de neiging dat tegen te houden door de ICT-infrastructuur “dicht te timmeren”. Dat lijkt op een poging om maatschappelijke ontwikkelingen buiten de deur te houden en daarmee ook jong talent af te schrikken voor een baan bij de vergrijzende gemeente. In plaats daarvan moeten de nieuwe media een plaats krijgen in de organisatie, waarbij het MT zijn verantwoordelijkheid proactief moet oppakken door die ontwikkeling in goede banen te leiden. De nieuwe media leveren niet alleen een uitdaging voor de interne communicatie. Ook de burgers en bedrijven verlangen van de gemeente dat deze innovaties ook daadwerkelijk worden benut.
De kwaliteit van de gegevens borgen. De “gemeente als overheidsloket” vereist van gemeenten steeds meer verantwoordelijkheid vanwege de daarmee samenhangende rol als bronhouder van de gegevens in de verschillende ketens. Dat was al zo met de GBA. Daar is met de BAG een extra dimensie aan toegevoegd en zodra het WOZ-berichtenverkeer weer wordt opgepakt, neemt deze verantwoordelijkheid als bronhouder nog verder toe. Het totale stelsel van basisregistraties overeenkomstig het NUP is daarmee nog niet afgerond. De komende jaren zullen nog wel meer basisregistraties aan het stelsel worden toegevoegd. Elke afnemer van de landelijke voorzieningen, die door de gemeenten worden gevoed, eist dat de afgenomen gegevens correct zijn. Dat stelt hoge eisen aan het gegevensmanagement en de gegevensdistributie. Dat is een verantwoordelijkheid die aandacht behoeft op de agenda van bestuur en MT, omdat deze verantwoordelijkheid alleen aan de informatiemanager kan worden gedelegeerd als bestuur en MT volledig zijn gecommitteerd aan hun verantwoordelijkheid voor de gegevenskwaliteit en de consequenties die daarmee samenhangen. Tot zover het deel van de managementsamenvatting die de visie van de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government weergeeft. Een visie op de lessen die we moeten trekken uit het verleden, een visie op de actuele stand van zaken op het gebied van gemeentelijke bedrijfssoftware en de bijbehorende ICT–aspecten, en ten slotte een visie op de actuele uitdagingen die daarmee samenhangen. De lezer die zich wil verdiepen in bepaalde onderdelen van deze managementsamenvatting, verwijzen wij naar de
betreffende hoofdstukken in het boek. Hierna volgt de managementsamenvatting van de inkijk die PinkRoccade Local Government biedt op haar bedrijfsvoering. In reactie op de visie van de Gebruikersvereniging geeft de leverancier aan hoe hij inspeelt op de geschetste ontwikkelingen en wordt de interne bedrijfsvoering ervan toegelicht. Ook voor dit deel van de managementsamenvatting geldt dat de onderwerpen verderop in het boek worden verdiept.
INKIJK PINKROCCADE LOCAL GOVERNMENT PinkRoccade Local Government werkt uitsluitend voor Nederlandse lokale overheden.Voornamelijk gemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden, waaronder samenwerking met waterschappen die ook de software gebruiken van deze leverancier. PinkRoccade kenmerkt zich door een externe strategie die is gericht op: 1. de ontzorgde gemeente, waarbij PinkRoccade de complexiteit voor haar klanten reduceert met gerichte dienstverlening. Daarbij brengen de medewerkers kennis en kunde in op het gebied van gemeentelijke domeinen, overheidsprocessen, gegevensmanagement, gegevensdistributie, performance measurement, informatiearchitecturen en ICT-infrastructuren. Diensten op locatie bij de klant worden geleverd of dienstverlening op afstand (remote beheer, hosting, ASP en SaaS); 2. de gemeente als overheidsloket, waarbij PinkRoccade investeert in de innovatie van haar softwarearchitectuur ten dienste van e-dienstverlening bij haar klanten en de realisatie van de NUPbouwstenen. Dat resulteert in nieuwe producten en
21
nieuwe releases van die producten op het gebied van KCC-werkplekken, zaakgericht werken, aansluiting op landelijke voorzieningen, interne en externe gegevensdistributie en gegevensmanagement, en intelligente websites (die tot stand komen in samenwerking met businesspartners). Gelijktijdig zijn en worden de consultants opgeleid om de gemeente als overheidsloket, samen met de medewerkers van de gemeente, vorm te geven door inzet van de door PinkRoccade en haar partners ontwikkelde bedrijfssoftware (pakketten);
22
3. de samenwerkende gemeente, waarbij PinkRoccade haar bedrijfssoftware geschikt maakt voor de verschillende samenwerkingsvarianten zoals ketenintegratie, landelijke voorzieningen, Shared Services Centers en outsourcing. Daarbij besteedt PinkRoccade veel aandacht aan de flexibele verbinding van de gemeentelijke frontoffice met de uitbestede backoffice via gemeenschappelijke midoffice-voorzieningen, want PinkRoccade gaat er niet vanuit dat alle betrokken gemeenten, waterschappen, ketenpartners en gemeenschappelijke regelingen dezelfde software van PinkRoccade zullen gebruiken. De meeste klanten gebruiken naast de producten van PinkRoccade ook producten van andere leveranciers. Bij voorkeur van partners, maar ook de software van concurrenten wordt geïntegreerd via de koppelvlakken die deel uitmaken van de software van PinkRoccade. Naast de investeringen in deze innovatieve software op het gebied van samenwerkingsvormen investeert deze leverancier ook in parallelle kennisontwikkeling bij haar consultants;
4. de presterende gemeente, waarmee PinkRoccade inspeelt op de bedrijfssoftware en dienstverlening die nodig zijn om de gemeente in staat te stellen tot het afleggen van verantwoording op tal van gebieden die niet automatisch uit de financiële reporting rollen. Door financiële cijfers te combineren met aantallen die beschikbaar zijn in andere domeinen, krijgen het management en het gemeentebestuur een beter beeld bij de prestaties die de gemeente levert. Door deze gegevens te betrekken in benchmarkinginitiatieven, wordt het invullen van de bijbehorende surveys minder arbeidsintensief en kan het gemeentebestuur beoordelen hoe de gemeente presteert ten opzichte van andere, vergelijkbare gemeenten. Vervolgens verschaft dit boek inzicht in de wijze waarop PinkRoccade Local Government samen met de Gebruikersvereniging de realisatie van de externe strategie intern structureert en realiseert. In grote lijnen: • d e ontwikkeling van de bedrijfssoftwarepakket ten en de verdere innovatie daarvan door middel van nieuwe versies/releases, waarbij de software-engineers gebruik maken van moderne hulpmiddelen van SAP en van Open Source-gereedschap als Java en JBoss; • d e verkoop van die bedrijfssoftware door terzake kundige accountmanagers die ieder een regio bedienen met bestaande en potentiële nieuwe klanten en daarbij een beroep kunnen doen op gespecialiseerde collega’s als een gemeente dieper wil ingaan op de details van de aanbieding of een demonstratie verlangt die op de praktijk is afgestemd;
• d e installatie van de eigen software en software van derden op de infrastructuur van de gemeente door eigen technische consultants die een brug slaan tussen systeemsoftware en bedrijfssoftware; • de implementatie van de verkochte bedrijfssoftware door consultants die enerzijds beschikken over uitvoerige kennis van gemeentelijke bedrijfsprocessen, en anderzijds over diepgaande kennis van de werking en inrichtingsmogelijkheden van de software; • d e nazorg in de vorm van een helpdesk en in het verlengde daarvan een team van gespecialiseerde beheerders die in staat zijn elk complex vraagstuk van de klant uit te spitten. Maar ook nazorg in de vorm van consultants die de gemeente begeleiden bij het optimaliseren van gebruik of het doorvoeren van een organisatiewijziging in de instellingen van die software. Of docenten die nieuwe medewerkers van meerdere gemeenten klassikaal opleiden tot deskundige gebruikers van de software.Verder technische specialisten die via remote beheer het serverpark van de gemeente “in de gaten houden” en aan de bel trekken als dat nodig is; • de O&I-advisering die nodig is om gemeenten te begeleiden in de voorbereiding op het in gebruik nemen van bedrijfssoftware op gebieden als zaakgericht werken, Klant Contact Centrum-werkplekplanning en prestatiemeting; • d e businesspartners waarmee PinkRoccade samenwerkt, omdat zij op specifieke gebieden meer gespecialiseerd zijn dan PinkRoccade;
• e en toelichting op het bedrijfsmodel van investeren voor eigen rekening en risico, die duidelijk maakt dat een sluitende businesscase voorafgaat aan de ontwikkeling van een nieuw softwarepakket of een nieuwe module. Daarbij moeten de initiële onderzoeks- en ontwikkelkosten alsmede de verkoopkosten per gemeente worden afgedekt door een goede prognose van het haalbare aantal verkopen vermenigvuldigd met een concurrerende prijsstelling. Daar waar nieuwe wet- en regelgeving een winstgevende businesscase niet haalbaar maakt, heeft PinkRoccade met de Gebruikersvereniging afspraken gemaakt over een alternatieve financiering in de vorm van het zogenoemde betaald onderhoud; • ten slotte een toelichting op het TSS-concern waarvan PinkRoccade deel uitmaakt. Een concern met een in de ICT-sector uniek bestuursmodel dat vergelijkbaar is met de structuur van TBI Holdings in de bouwsector, dat ook opereert vanuit gedelegeerd ondernemerschap. Zonder centrale staven, met een gemeenschappelijke kwaliteitsbelofte betreffende de waarde die de TSS-bedrijven toevoegen aan hun klanten.
23
Gebruikersvereniging
GEBRUIKERSVERENIGING De Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government (hierna GV) werd in 1990 opgericht op initiatief van onder andere de gemeenten Katwijk, Nuenen, Nunspeet, Roosendaal, Venray en Zwolle. De oprichtingsvergadering op 25 januari 1990 werd voorgezeten door de eerste voorzitter, toenmalig burgemeester Aat de Jonge van Nieuwleusen (tegenwoordig burgemeester van Dronten). Hij werd achtereenvolgens opgevolgd door de burgemeesters Gerrit Jan Polderman (Wijhe), Jos Verdier (Huizen), Herman Koetje (Twenterand en Hoogeveen) en Jos Heijmans (Bernheze) die sinds 2010 de voorzittershamer hanteert. De GV heeft ruim 200 leden, voornamelijk gemeenten.
26
De GV is volledig georganiseerd rond het bedrijfsmodel van de pakketleverancier. Geen gezamenlijke zelfbouwopdrachten, geen gezamenlijk beheer van software in eigendom van de GV. Wel een organisatie die PinkRoccade helpt bij het maken van de beste keuzen in de ontwikkeling van nieuwe softwarepakketten en het beheer van bestaande pakketten. Per gemeentelijk domein heeft de GV een platform georganiseerd (voor de meer strategische keuzen op dat gebied) en een productgroepoverleg (voor de tactische keuzen). Deze platformen en productgroepen overleggen intensief met PinkRoccade. Daarnaast heeft de GV een stuurgroep product- en prijsbeleid georganiseerd, die met de directie van PinkRoccade onderhandelt over de prijzen van nieuwe producten en het betaald onderhoud (wordt verderop toegelicht).
Deze structuur is mogelijk doordat PinkRoccade streeft naar een enkele versie van elk softwarepakket waar zoveel mogelijk gemeenten zich in kunnen vinden en doordat de verenigde klanten zoveel mogelijk invloed willen hebben op de pakketontwikkeling en de kosten die daaruit voortkomen. Elke gemeente gebruikt immers hetzelfde softwarepakket. Daarbij komt het natuurlijk voor dat niet alle gemeenten in het platform of de productgroep dezelfde voorkeur hebben als zich een keuze aandient. Op zo’n moment ontstaat een discussie waarbij van de deelnemers wordt verlangd dat ze hun eigen belangen ondergeschikt maken aan de belangen van hun achterban, want niet elke gemeente neemt deel in een platform of de productgroep. Deze werkwijze functioneert al meer dan twintig jaar naar tevredenheid van het algemeen en dagelijks bestuur van de GV. Ook PinkRoccade kan prima uit de voeten met deze “bemoeienis” met haar
ondernemingsstrategie vanuit de GV-organisatie doordat de GV veel kennis en ervaring heeft opgedaan met het bedrijfsmodel van een pakketleverancier. Dat maakt onze GV tot een van de meest krachtige in de ICT-sector waarin het regelmatig voorkomt dat een gebruikersvereniging de tien jaar niet haalt. Ook in de periode (1998 - 2007) dat de wal het schip (oligopolie van PinkRoccade en Centric) moest keren, is het bestuur van de GV erin geslaagd de directie van PinkRoccade tot de juiste keuzen te bewegen.
overheid en de koepels met één mond spreken op gebieden als het NUP, mGBA, SSC’s, landelijke voorzieningen en StUF-versies. Dat reduceert het aantal varianten in de gemeentelijke bedrijfssoftware van PinkRoccade en daarmee ook de kosten van ontwikkeling van nieuwe pakketen en nieuwe releases. Het bestuur van de GV wil zich inzetten voor deze ontwikkeling en kan daarbij rekenen op de kennis van de specialisten binnen zijn eigen achterban en die van PinkRoccade.
Anno 2011 richt de samenwerking van de GV met PinkRoccade zich op gemeenschappelijke thema’s die zijn gericht op kostenreductie via een betere centrale coördinatie door de centrale overheid en de gemeentelijke koepels. Zowel de GV als de PinkRoccade-directie is van mening dat de ICTkosten kunnen worden teruggedrongen als de centrale
MIDOFFICE COMMUNITY EN PARTNER COUNCIL De MidOffice Community met haar Partner Council is een specifiek “platform” binnen het GV-bestel, omdat het MOC-lidmaatschap ook openstaat voor gemeenten die geen lid zijn van de GV en omdat in MOC-verband ook afspraken worden gemaakt met andere leveranciers dan PinkRoccade. Dat heeft alles van doen met de keuze van PinkRoccade om niet elk gemeentelijk domein te voorzien van eigen softwarepakketten, maar samen te werken met businesspartners die zich al bewezen hebben in het betreffende domein. De samenhang en integratie tussen deze pakketten en de pakketten van PinkRoccade zijn van groot belang en behoeven inbreng van gemeenschappelijke klanten. De StUF-standaarden hebben deze samenhang en integratie aanzienlijk verbeterd, maar nog niet op het niveau
27
van “plug & play”-koppelingen gebracht. Nog steeds was een beperkte vorm van “zelfbouw” (maatwerk) noodzakelijk om de bedrijfssoftware van de StUFgecommitteerde leveranciers met elkaar te integreren. Die problematiek werd door andere gemeenten aangepakt via gezamenlijke “zelfbouw” als Dimpact en GovUnited. Een dergelijke gemeenschappelijke “zelfbouw”-verantwoordelijkheid wilde het bestuur van de GV niet nemen en daarom nam de GV samen met PinkRoccade het initiatief voor een “derde weg”. Dat was de MidOffice Community die in het najaar van 2007 tot stand kwam via een elftal gemeenten die zich kwalificeerden als “founding fathers”.
28
Het concept van de MOC bestaat enerzijds uit samenwerking via kennisdeling (de kwartiermakerprojecten en de leergang) en anderzijds uit intensieve samenwerking tussen betrokken leveranciers (de partner council) teneinde de “plug & play”-integratiebehoeften van de MOC te realiseren.
KING In 2010 is het aan de VNG gelieerde KING tot stand gekomen (Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten), met een aantal strategische doelstellingen die de strategie van de GV en PinkRoccade deels overlappen. Vergelijkbaar met de positie van VNG/IBA in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Daarom kan KING rekenen op de steun van de GV (en via de GV ook op de inbreng van PinkRoccade), wat is benadrukt met de toetreding tot de Gebruikersraad KING. Op 6 januari 2011 heeft de voorzitter van de GV, naast de voorzitters van andere koepels als VIAG,VGS, NVVB, NVP, Divosa en FAMO, die steun bekrachtigd met een
handtekening. Zo zullen de GV en PinkRoccade zich in KING-verband bijvoorbeeld actief blijven inzetten bij de verdere ontwikkeling van de StUF-standaarden vanwege hun grote belang voor goed functionerende bedrijfssoftware. Dat commitment van de GV en PinkRoccade met KING wil niet zeggen dat de GV en de MOC “blind” achter KING aanlopen, want de GV en de MOC hebben hun eigen doelstellingen (die overigens veelal overeen zullen komen met die van KING). Daar waar KING de gemeenschappelijke doelstellingen in Den Haag beter kan vertegenwoordigen, zal de GV hierop aansluiten. In afwijkende situaties zal de GV haar eigen lobby blijven invullen doordat de belangen van de “doorsnee” Nederlandse gemeente kunnen afwijken van de belangen van de meerderheid onder de leden van de GV. Dat maakt de GV tot actief en gelijktijdig kritisch lid van de Gebruikersraad KING. Met haar visie op de historie, het heden en de toekomst van gemeentelijke bedrijfssoftware wil de GV primair haar eigen leden van dienst zijn bij het maken van zorgvuldige ICT-keuzes door bestuur en management. De GV maakt echter ook graag andere gemeenten deelgenoot van deze visie, omdat onze leden steeds vaker samenwerkingsverbanden aangaan met gemeenten die nog geen lid zijn.
29
GAAN WE ZELF EEN BRANDWEERAUTO BOUWEN OF GAAN WE ER EEN KOPEN?
GAAN WE ZELF EEN BRANDWEERAUTO BOUWEN OF GAAN WE ER EEN KOPEN? Veel gemeentelijke bestuurders en managers zijn ook verantwoordelijk voor de gemeentelijke brandweer. In de grote gemeenten is dat een professioneel onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Bij de kleinere gemeenten is de brandweer georganiseerd rond vrijwilligers. In beide gevallen wordt van de gemeente verwacht dat de brandweer vanuit de gemeentelijke middelen wordt voorzien van professioneel materieel en materiaal. Daarbij vormen de brandweerauto’s de belangrijkste en meest kostbare investering. Maar hoe komt een gemeente aan een brandweerauto die voldoet aan de behoefte van het brandweerkorps? 32
KOPEN Complete brandweerauto’s kun je niet kopen bij DAF, Volvo, Scania of MAN. Daarvoor moet de gemeente naar leveranciers als Rosenbauer die op een MAN- of DAF-chassis een complete brandweerauto bouwt, zoals de nieuwe Rosenbauer AT-serie die vanaf 2010 leverbaar is. Rosenbauer maakt het mogelijk dat een gemeente een nieuwe brandweerauto zelf laat samenstellen op basis van de voorkeuren van de gemeentelijke brandweer. Bij de aanschaf maakt de gemeente haar keuze uit een reeks standaardcomponenten die het Oostenrijkse bedrijf Rosenbauer daartoe heeft ontwikkeld. Rosenbauer heeft er ook voor gezorgd dat de gemeente zelf geen personeel in dienst hoeft te nemen om de brandweerauto en zijn componenten te onderhouden,
want daarvoor kan de gemeente terecht bij een van de Rosenbauer–dealers, zoals Kenbri in Waalwijk.
BOUWEN Ook zonder leveranciers als Rosenbauer zou een gemeente kunnen beschikken over een nieuwe brandweerauto. Bijvoorbeeld door bij DAF een kale vrachtwagen (chassis zonder cabine) te kopen en vervolgens alle benodigde componenten in te kopen of op maat te laten produceren: van cabine tot en met ladder. Als de gemeente zou beschikken over deskundig en ervaren personeel, zouden bepaalde componenten zelfs door eigen medewerkers kunnen worden geproduceerd. Als de gemeente vervolgens een eigen onderhoudsteam zou samenstellen, dat elk onderdeel van de brandweerauto kan onderhouden
en/of de hulp van componentleveranciers inroept, kan het brandweerkorps rekenen op een deugdelijke brandweerauto die continu beschikbaar is. Een brandweerauto die voor 100% voldoet aan de wensen en eisen van het eigen brandweerkorps.
KEUZE TUSSEN KOPEN EN BOUWEN Hoewel de eerste Nederlandse brandweerauto’s vooral tot stand kwamen via het “Bouwen”-concept met de hulp van lokale ambachtslieden, kunnen we ons de afgelopen vijftig jaar niet meer voorstellen dat een brandweerkorps met dat concept een brandweerauto kan verkrijgen en onderhouden. Dat was niet meer nodig doordat er eerst een componentenmarkt was ontstaan, waar vervolgens leveranciers als Rosenbauer een standaardproductconcept aan toevoegden. Dat concept werd steeds flexibeler, waardoor de klant een brandweerauto op maat kon laten samenstellen uit standaardcomponenten die Rosenbauer zelf had ontwikkeld of betrok van gespecialiseerde bedrijven op het gebied van pompen of ladders. Bedrijven als Rosenbauer zorgden ervoor dat al die componenten als één geïntegreerd geheel werkten en zorgden er ook voor dat die brandweerauto op maat kon worden onderhouden door dealers als Kenri. Het dagelijks
33
beheer en klein onderhoud worden daarbij door het brandweerkorps zelf verzorgd, dat voor de lastiger vraagstukken terechtkan bij de dealer die kennis heeft van alle componenten.
METAFOOR BRANDWEERAUTO EN BEDRIJFSSOFTWARE? Een brandweerauto is een kapitaalinvestering in een cruciaal bedrijfsmiddel dat gedurende een lange reeks van jaren dienst moet doen. Het is niet de bedoeling dat de complete brandweerauto wordt vervangen zodra zich nieuwe innovatieve componenten aandienen, die de functie van de brandweer aanzienlijk ten goede komen, of noodzakelijk zijn vanwege gewijzigde wetgeving en voorschriften. De gemeente verwacht dan van de industrie dat economisch verouderde
componenten kunnen worden vervangen door nieuwe innovatieve componenten, waarmee zowel de technische als de economische levensduur van de brandweerauto wordt verlengd. Door het op deze wijze vervangen van componenten zijn steeds beperkte investeringen nodig, die het mogelijk maken dat een brandweerauto gedurende een lange reeks van jaren dienst blijft doen zonder regelmatig desinvesteren met complete vervanging.
34
Met een bedrijfssoftwaresysteem is het niet anders. Net als de markt voor brandweerauto’s is de markt voor bedrijfssoftware in de loop der jaren veranderd van “zelf bouwen” naar het aanschaffen van een basisproduct dat vervolgens regelmatig op componentniveau moet worden geïnnoveerd ter voorkoming van vroegtijdige
hoge vervangingskosten van de totale investering. De vergelijking met de brandweerauto is bewust gekozen, omdat bedrijfssoftware veel minder tastbaar is. Dat maakt het voor bestuur en management van gemeenten aanzienlijk lastiger om investeringsvoorstellen betreffende bedrijfssoftware op hun merites te beoordelen dan investeringen in het up-to-date houden van een brandweerauto.
BEDRIJFSSOFTWARE “ZELF BOUWEN” KAN NOG STEEDS NOODZAKELIJK ZIJN Daar komt bij dat het “zelf bouwen” van bedrijfssoftware ook nog relatief vaker voorkomt in zowel de particuliere als de private sector dan bij de brandweerauto. De tijd dat dit echt noodzakelijk was, omdat de markt voor bedrijfssoftware nog niet zo ver was gevorderd in zijn volwassenheid als de markt voor brandweerauto’s, ligt echter achter ons. Dat wil niet zeggen dat er geen goede redenen meer zijn voor “zelf bouwen”. Met name in bedrijfstakken binnen sectoren waar niet veel op elkaar gelijkende bedrijven of instanties voorkomen, is men aangewezen op “zelf bouwen” doordat er geen pakketleveranciers zijn die durven te investeren in bijvoorbeeld de primaire bedrijfsprocessen van slechts twaalf provincies of een ministerie van Financiën (één belastingdienst). In te kleine markten is het terugverdienrisico te groot, daarin durft geen leverancier voor eigen rekening en risico te investeren om die investering vervolgens via meervoudige verkopen terug te verdienen. Bij gemeentelijke bedrijfssoftware is dat wel het geval: die markt is groot genoeg voor risicovolle investeringen door meerdere pakketleveranciers die hun investering
via onderlinge concurrentie moeten terugverdienen. Dat lukt niet bij elke investering, want als vijf leveranciers investeren in een bepaalde component met bij elk de verwachting deze component ten minste 100 keer te verkopen, dan zouden er ten minste 500 gemeenten moeten zijn. We hebben ruim 400 gemeenten en dat betekent dat elke leverancier een klein verlies lijdt of enkele leveranciers een groter verlies. Als dit probleem vaak voorkomt bij één leverancier die in meerdere componenten investeert, of als die component het enige product is van een leverancier, kan dat problemen veroorzaken in de continuïteit van bedrijfsvoering bij die leverancier. Dan wordt die leverancier meestal een overnameprooi voor een meer succesvolle leverancier en dat verklaart deels het grote aantal overnames in de markt voor gemeentelijke bedrijfssoftware in de afgelopen twintig jaar. Daarnaast zien we in de markt voor gemeentelijke bedrijfssoftware regelmatig nieuwe initiatieven ontstaan, waarbij een groep gemeenten voor een deel van hun bedrijfssoftware toch kiest voor “zelf bouwen” in plaats van kopen. Dimpact en GovUnited zijn daarvan de meest bekende voorbeelden. In welke mate dat wordt veroorzaakt door onvrede over de aanbodkant van de markt voor bedrijfssoftware in pakketvorm of door onbekendheid bij bestuur en management met de verschillen tussen “kopen” en “zelf bouwen”, is moeilijk te beoordelen. Dat heeft een aantal redenen. • Het aantal leveranciers dat voor eigen rekening en risico durft te investeren in de ontwikkeling van gemeentelijke bedrijfssoftware in pakketvorm en daar
een organisatie omheen durft te bouwen, die deze investeringen moet terugverdienen via verkoop van, en dienstverlening rond die pakketten, is niet groot. Enerzijds doordat het een risicovol bedrijfsmodel is, anderzijds doordat de markt een beperkte omvang heeft (ruim 400 gemeenten). • Ook leveranciers die niet voor eigen rekening en risico investeren, willen graag een aandeel in de “share of wallet” van de gemeentelijke bedrijfssoftwaremarkt. • De klanten (gemeenten) willen kunnen kiezen. Na de eeuwwisseling waren de keuzemogelijkheden sterk afgenomen vanwege fusies en overnames in het leveranciersdeel van de markt. Daardoor nam de neiging tot het kiezen van andere alternatieven toe.
35
GAAN WE ONZE software ZELF BOUWEN OF GAAN WE DIE KOPEN?
GAAN WE ONZE software ZELF BOUWEN OF GAAN WE DIE KOPEN? Daar waar de brandweerauto zijn intrede deed in de gemeentelijke bestuurlijke verantwoordelijkheid tijdens de eerste helft van de vorige eeuw, kwam de gemeentelijke ICT (inclusief bedrijfssoftware) voor het eerst op de agenda tijdens de tweede helft van de vorige eeuw. Tot de jaren zestig was de ambtelijke organisatie aangewezen op ganzenveer, ballpoint en vervolgens op mechanisatie via de typemachine en rekenliniaal.
38
EIGEN REKENCENTRA MET EIGEN SOFTWAREONTWIKKELAARS (1960) Toen de computer zijn intrede deed, duurde het even voordat de Nederlandse gemeenten daar gebruik van gingen maken, maar in de loop van de jaren zestig werd het rekenwonder ook omarmd door de Nederlandse lokale overheid. Eerst door de grote gemeenten die eigen rekencentra inrichtten, zoals het Amsterdamse GCEI¹ en het Rotterdamse GRC.Vervolgens door samenwerkende gemeenten, bijvoorbeeld in MiddenBrabant met het CBT en in Oost-Brabant met het CIOB. Maar ook andere grotere gemeenten als Zwolle, Deventer en Amersfoort. Deze rekencentra kochten een grote mainframecomputer van IBM of Sperry Univac en ontwikkelden zelf de software voor burgerzaken, belastingen, sociale dienst en financiën algemene dienst via “zelfbouw”. Daar waar het eigen vakmanschap ontoereikend was, huurden ze specialisten² in van bedrijven als Volmac, Raet, CMG, BSO en L+T. Eigen mainframes werden niet gebouwd, die waren immers al
te koop, maar alle bedrijfssoftware werd ambachtelijk in eigen beheer ontwikkeld.
SOAG-PLAN VOOR SAMENWERKING REKENCENTRA (1975) Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Haarlem, Breda, Tilburg, Eindhoven, ’s-Hertogenbosch, Groningen, Heerlen en Arnhem profiteerden langs de weg van het mainframe en “zelfbouw”-bedrijfssoftware van de efficiencyvoordelen die ICT met zich meebracht. De VNG beschouwde deze ontwikkeling als kansrijk voor de verdere verspreiding van ICT onder haar leden. De VNG concludeerde ook dat er onder de grote gemeenten sprake was van versnippering. Elk (SOAG-)rekencentrum ontwikkelde software voor elk gemeentelijk domein. GCEI, GRC, CBT, CIOB, CVA, CON en CEVAN beheerden elk hun eigen burgerzakensysteem, OGB-systeem, GSD-systeem etc. Het zou veel efficiënter kunnen als elk rekencentrum zich zou specialiseren en vervolgens de resultaten van
die specialisatie zou delen met de andere rekencentra. De VNG (afdeling IBA, KING-voorloper) bracht de rekencentra samen in de SOAG³ (Stichting tot Ontwikkeling van de Automatisering bij de Gemeenten).
OFFICE-COMPUTER EN REGIONALE CENTRA (1980) Anno 1980 (na vijf jaar) ontstond bij de kleinere gemeenten ook belangstelling voor ICT in SOAGverband. ICT was bij ze binnengedrongen via officecomputers van Philips, Burroughs en Texas Instruments, die werden gebruikt voor rekenkundige functies op het gebied van financiën en uitkeringen. De daarvoor benodigde bedrijfssoftware was door elk van deze hardwareleveranciers zelf ontwikkeld en vormde samen met de hardware als het ware één product, waarbij de hardwareleverancier ook verantwoordelijk was voor nieuwe versies bij wetswijzigingen.
1
GCEI, het Amsterdamse Gemeentelijk Computercentrum Elektronische Informatieverwerking; GRC, het Rotterdamse Gemeentelijk Reken Centrum; CBT, Centrum Breda Tilburg; CIOB, Centrum Informatieverwerking Oost Brabant (Eindhoven en Den Bosch); CVA, Centrum Voor Automatisering (Haarlem, Utrecht); CEVAN, Centrum Voor Automatisering Noord-Nederland. CON, Centrum Oost Nederland (Arnhem en Nijmegen).
2
Raet (decentrale overheid) en L+T informatica hebben de kennis en ervaring die hun medewerkers opbouwden in de vroege jaren tachtig omgezet in eigen bedrijfssoftware pakketten
De regionale rekencentra stelden in die periode hun infrastructuur tegen kostprijs beschikbaar aan de kleinere gemeenten in de regio, waardoor ook burgerzaken en OGB konden worden geautomatiseerd. Daarmee waren de eerste gemeentelijke ICT-Shared Services Centers geboren (ca. 1980). De regionale centra CON in Arnhem, CEVAN in Groningen, CIOB in Eindhoven en CBT in Tilburg waren het
die voor eigen rekening en risico werden ontwikkeld. 3
Uiteindelijk is het SOAG initiatief binnen tien jaar ter ziele gegaan doordat de regionale centra er niet in slaagden de beleidskeuze te vertalen in een concrete uitwerking. Men was vereerd met het toebedachte specialisme (gemeentelijke domein), maar men durfde zich voor de andere domeinen niet afhankelijk te maken van de andere regionale centra die elk ook een specialisme (domein) waren toebedacht.
39
hardwareleveranciers zelf, of via een gespecialiseerde partner, of via een regionaal centrum software in de vorm van een standaardpakket. Sinds ca. 1985 konden de middelgrote en kleinere gemeenten daardoor kiezen: • de Shared Services Center-variant via een regionaal centrum, en/of • de minicomputer met software in productvorm van particuliere leveranciers.
40
meest succesvol in het verwerven van klanten, omdat ze een combinatie beschikbaar stelden, bestaande uit bedrijfssoftware voor burgerzaken en belastingen (via terminalverbindingen met het centrale mainframe en printservices via de bulkprinters) en enkele jaren later ook bedrijfssoftware voor financiën en sociale dienst op een minicomputer (die door de aangesloten gemeente werd aangeschaft en beheerd).
OPKOMST MINICOMPUTER MET STANDAARDSOFTWAREPAKKETTEN (1985) Rond 1980 werd ook de minicomputer ingevoerd als kleine variant van het mainframe. Een computer die kon worden geïnstalleerd zonder uitgebreide voorzieningen (koeling, elektriciteit, printing) en dus kon worden beheerd door kleinere organisaties. Dergelijke organisaties konden zich wel zo’n minicomputer veroorloven, maar niet de kosten van eigen softwareontwikkeling. Daarom ontwikkelden de
Die minicomputervariant bestond veelal uit een combinatie van een hardwareleverancier en een softwareleverancier (Kienzle/Kramers, Philips/IGA, TI/Samsom, Burroughs/Vuga en IBM/L+T). Wang leverde beide componenten zelf. Deze leveranciers hadden voor het eerst bedrijfssoftware in pakketvorm ontwikkeld voor elk domein, waardoor de gemeente in concurrentie een keuze kon maken tussen leveranciers. Men hoefde niet langer eigen programmeurs in dienst te nemen voor het beheer en onderhoud (want ook dat werd verzorgd door de softwareleverancier).Veelal jaarlijks werden nieuwe releases4 (versies) van die softwarepakketten aangeboden aan elke gemeente die een onderhoudscontract had afgesloten.
EINDE REGIONALE CENTRA (1995) Eind jaren tachtig werd duidelijk dat de meeste gemeenten opteerden voor de bedrijfssoftware in pakketvorm van de particuliere leveranciers. De Shared Services Centers (regionale rekencentra) kregen te weinig gemeentelijke deelnemers die bereid waren de kosten van softwareontwikkeling en -beheer gezamenlijk te delen. In de loop van de jaren negentig verdwenen de
regionale centra daarom relatief snel van het toneel. Medio jaren negentig was het duidelijk dat de gemeenten hun software niet meer zelf wilden ontwikkelen, maar als gereed product wilden betrekken van een leverancier die ook het onderhoud verzorgde via het businessmodel van nieuwe releases en nieuwe componenten. Beide gericht op voortdurende verlenging van de technische en economische levensduur van de initiële investering. De leveranciers boden daarnaast ook steeds meer diensten aan om de software op maat van de klant te implementeren, want hun pakketten werden steeds beter geschikt om het gebruik op maat van de klant in te richten. De gemeentelijke ICT-markt was tussen 1960 en 1995 getransformeerd van een “zelfbouw”- naar een
“product op maat”–markt, zoals die veel eerder was ontstaan in de markt voor brandweerauto’s. Deze nieuwe gemeentelijke markt voor bedrijfssoftware telde anno 1990 meer dan 600 klanten en ruimschoots voldoende met elkaar concurrerende leveranciers voor bedrijfssoftware in pakketvorm. Raet, L+T, Kramers, IGA,Vuga en Samsom beconcurreerden elkaar op het scherpst van de snede, waarbij de regionale centra CIOB, CON en CEVAN ook nog steeds een duit in het concurrentiezakje deden. De andere Shared Services Centers, zoals GRC, GCEI, CVA/IAM, CCL en CBT, hadden anno 1990 al moeite om het hoofd boven water te houden. Hun concurrentiepositie was tussen 1985 en 1990 al sterk afgenomen. Anno 1995 was ook de rol van CIOB, CON en CEVAN uitgespeeld.
DE JAREN VAN CONSOLIDATIE AAN DE AANBODZIJDE (1990 - 2000) In de loop van de jaren negentig werden eerst de zwakste regionale centra en particuliere leveranciers overgenomen door de meest succesvolle particuliere leveranciers. 1.HCS nam CVA/IAM over van Haarlem en Utrecht. 2.HCS nam CIOB over van Eindhoven en Den Bosch.
4
Leveranciers van software pakketten innoveren hun bestaande bedrijfssoftware voortdurend door middel van nieuwe releases. Dit ter voorkoming of uitstel van noodzakelijke complete vervanging zoals bij kopieermachines.
41
42
3.PinkRoccade (waarvan L+T Informatica sinds 1992 deel uitmaakte5) nam GCEI en GRC over van respectievelijk Amsterdam en Rotterdam. 4.Kramers nam IGA over. 5.RDO (Raet Decentrale Overheid) nam Vuga over 6.RDO nam het CON (Arnhem) en CEVAN (Groningen) over. 7.Centric6 nam HCS over. 8.Centric nam Kramers/IGA over. 9.PinkRoccade nam RDO over. Daardoor namen PinkRoccade en Centric anno 2000 een dominante marktpositie in, want nagenoeg alle relevante marktpartijen waren toen bij deze organisaties terechtgekomen.
Ook de kosten waren meestal concurrerend met de producten die Centric en PinkRoccade voor dat domein boden. Als vervolgens dat gespecialiseerde pakket van zo’n “Best Of Breed”7-leverancier moest worden voorzien van vergelijkbare integratievoorzieningen (die overeenkwamen met de integratie tussen het domeinalternatief van Centric en PinkRoccade), dan werd het gewenste product onbetaalbaar vanwege de kosten van integratie door middel van maatwerksoftware. Zonder medewerking van Centric en PinkRoccade lukte dat niet, want hun pakketten waren “gesloten”. De specificaties van de integratiewijze waren niet openbaar.
SOFTWAREMARKTDOMINANTIE CENTRIC EN PINKROCCADE (2000)
NIEUWE “BEST OF BREED”-LEVERANCIERS
Na 2000 ontstond weerstand richting de twee dominante productleveranciers PinkRoccade en Centric die de marktdynamiek van de jaren tachtig en negentig hadden overwonnen. De kritiek richtte zich op het oligopolie van Centric en PinkRoccade. Deze bedrijven hadden zoveel andere bedrijven en regionale centra overgenomen, dat het aantal keuzemogelijkheden te beperkt was geworden. Het waren de enige twee bedrijven die softwarepakketten boden voor elk gemeentelijk domein, waarbij de integratie en het gemeenschappelijk gebruik van basisregistraties was “ingebakken” in hun totale softwarepakkettenreeks. Uiteraard waren er nog andere gespecialiseerde leveranciers overgebleven, wier softwarepakket voor een specifiek domein aantrekkelijk was voor de gemeentelijke medewerkers werkzaam in dat domein.
Met de opkomst van het internet probeerden steeds meer nieuwe, gespecialiseerde leveranciers een positie in de gemeentelijke markt te verwerven. Centric en PinkRoccade breidden hun productassortiment daarom versneld uit met alternatieve producten die moesten concurreren met de producten van die nieuwe toetreders. Alhoewel de alternatieve producten van Centric en PinkRoccade vaak minder functionaliteit boden dan de producten van nieuwe leveranciers, kozen veel gemeenten toch voor de producten van Centric en PinkRoccade. De redenen daarvoor waren dat het inpassen (integreren) met bijvoorbeeld bevolkingsgegevens of belastinggegevens bij de bestaande leveranciers veel simpeler en goedkoper waren. Om de producten van nieuwe leveranciers te kunnen integreren was technisch heel lastig en kostbaar. Gemeenten waren erg ontevreden over het niet simpel kunnen integreren van producten van meerdere
leveranciers. Gezien de geboden functionaliteit kozen gemeenten daarom toch voor producten van nieuwe leveranciers en accepteerden dat integratie (nog) niet mogelijk was. Dat vereiste dubbele gegevensinvoer en dubbele bijhouding als alternatief voor de te kostbare geautomatiseerde integratie. Dan maar wat extra arbeid, was het devies van de gemeenten die kozen voor Procura (burgerzaken), PlanConsult (sociale zaken) en GouwIT (belastingen/kadaster). Vanwege de mogelijkheden van internet werden ook op dit gebied door gemeenten producten van nieuwe vakspecialisten gekozen. Die producten konden op zichzelf functioneren doordat de geïntegreerde e-dienstverlening en het NUP nog niet waren uitgevonden. PinkRoccade besefte dat het bedrijf niet zelf alle gewenste producten kon maken en schakelde daarom over op een businesspartnerstrategie. Daarbij werd afscheid genomen van de minder competitieve componenten in het eigen aanbod ten faveure van producten van gespecialiseerde leveranciers als Roxit (vergunningen), SIM (webintake), NedGraphics (GEO-informatie) en BCT (Document Management). PinkRoccade en haar businesspartners maakten vervolgens afspraken over de onderlinge pakketintegratie, zodat het geheel bij de gemeente functioneerde alsof het door één leverancier was ontwikkeld. Centric koos voor een strategie die het bedrijf minder afhankelijk maakte van samenwerking met partners door elk “nieuw” domein te voorzien van eigen Centric-bedrijfssoftware.
43
5
PinkRoccade was de nieuwe naam voor het verzelfstandigde RCC (Rijks Computer centrum) dat in de vroege jaren ’90 Bouwfonds Informatica (inclusief L+T Informatica) en Pink Elephant overnam.
6
Centric werd in de vroege jaren’90 opgericht door ondernemer Gerard Sanderink waarna de onderneming via overnames snel groeide in meerdere marktsegmenten waaronder de lokale overheid.
7
Best Of Breed (BOB) leveranciers concentreren zich op één enkel specifiek bedrijfssoftwarepakket voor een bepaald domein, waar Enterprise Resource Planning (ERP) leveranciers zich richten op nagenoeg alle primaire en secundaire processen van de klant.
DE WAL KEERT HET SCHIP (2003 - 2009)
DE WAL KEERT HET SCHIP (2003 - 2009) Vanuit de gedachte dat “de wal het schip keert”, kwamen vervolgens nieuwe initiatieven tot stand, die we hierna behandelen.
DE WAL KEERT HET SCHIP VIA STUF (2003)
46
Tussen 2000 en 2005 kwamen verschillende initiatieven tot stand, die de afhankelijkheid van Centric en PinkRoccade dienden terug te dringen. “Dubbel invoeren en bijhouden” was een van die initiatieven. Het belangrijkste initiatief was echter StUF (standaarduitwisselformaat) waarbij de integratie van domeinpakketten moest worden gestandaardiseerd via het concept van open standaarden, dat in andere markten succesvol opgang deed bij de ketenintegratie. De StUF8-ontwikkeling zorgde er geleidelijk voor dat de kosten van maatwerkintegratie steeds verder werden teruggedrongen. De Gebruikersvereniging en PinkRoccade schaarden zich volledig achter die standaardisatie. De software architecten van PinkRoccade participeerden actief in de ICTU/EGEM-overheidsinitiatieven om steeds betere StUF-koppelvlakken te definiëren. Ook de businesspartners van PinkRoccade committeerden zich aan deze open standaarden. Deze uitbreiding van het businesspartnerconcept van PinkRoccade werd
gewaardeerd en gestimuleerd door de Gebruikers vereniging PinkRoccade Local Government en dat heeft uiteindelijk geresulteerd in de MidOffice Community. DE WAL KEERT HET SCHIP VIA GEZAMENLIJKE AANBESTEDING (2005)
De ontwikkeling van open standaarden was niet de enige remedie tegen de dominantie van Centric en PinkRoccade. Groepen gemeenten sloegen de handen ineen om de ontwikkeling van software (met name voor e-dienstverlening en midoffice) in eigen hand te nemen door middel van gezamenlijke aanbesteding (naar Europees recht voor dienstverlening). Men stelde zelf de specificaties samen voor de te ontwikkelen software (het bestek) en selecteerde grote softwaredienstverleners als Atos Origin en Logica voor de ontwikkeling van die software overeenkomstig het bestek tegen een vaste prijs.Voorbeelden van dergelijke samenwerkingsverbanden zijn Dimpact en GovUnited. Als elke participerende gemeente zich volledig kan vinden in het bestek en het bestek zo nauwkeurig is gedefinieerd, dat het slechts voor één uitleg vatbaar is,
dan is dit een aantrekkelijk alternatief. De totale kosten kunnen immers worden gedeeld, waardoor de kosten per deelnemende gemeente waarschijnlijk lager liggen dan bij individuele aanschaf van een gereed product bij pakketleveranciers.Volgens dit model hoef je geen genoegen te nemen met de functionele en technische mogelijkheden die een pakketleverancier heeft bedacht voor de doorsnee gemeente, maar krijg je precies wat je wilt. De Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government wilde niet zelf als opdrachtgever verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling en het beheer van bedrijfssoftware. Door middel van contractueel vastgelegde afspraken en een intensieve overlegstructuur tussen haar leden en PinkRoccade richtte de Gebruikersvereniging zich op het effectief en efficiënt gerealiseerd krijgen van de gemeenschappelijke prioriteiten.
de ontwikkelde software, waarna stevige discussies ontstonden tussen de opdrachtgever en de aannemer (leverancier) over de interpretatie van het bestek. Dergelijke discussies werden vaak beslecht in de rechtbank of door mediation/arbitrage, waarbij beide partijen een beetje of heel veel gelijk kregen, soms met de waarheid in het midden. Nagenoeg altijd kreeg de aannemer zoveel gelijk, dat voor de oplevering van de eigenlijk bedoelde software nog een aanzienlijke post “meerwerk” nodig was. In die jaren verschenen dan ook regelmatig artikelen in de vakpers, waarin melding werd gedaan van gigantische overschrijdingen van de projectkosten. Bij de eerste opleveringen van aanbestedingen, die maximaal vier jaar mogen duren, begint deze problematiek zich te manifesteren.
Fixed price model Het aanbestedingsmodel lijkt sterk op de “fixed price” projecten die tot het begin van deze eeuw in zwang waren bij de centrale overheid en de grote bedrijven. Daar is dit model uit de gratie geraakt doordat het nagenoeg onmogelijk bleek om de functionele en technische mogelijkheden vooraf nauwkeurig te specificeren. Dat bleek pas bij de oplevering van
8
StUF staat voor standaard uitwissel formaat een reeks van standaarden op het gebied van gegevensbeheer- en integratie. Helaas zijn er verschillende StUF standaarden (release levels) waardoor nog steeds niet elke integratie “plug & play” kan worden gevolgd en hanteren centrale overheden verschillende StUF levels.
47
Na oplevering aanbesteding volgt de beheerfase Zodra de oplevering, met veel of weinig meerwerk, een feit is en de gezamenlijk aanbestedende gemeenten tevreden zijn met het resultaat, dient zich het beheervraagstuk aan. De ontwikkelde software moet immers na oplevering worden beheerd, verbeterd en regelmatig worden opgewaardeerd vanwege noodzakelijke innovaties9.Verder moet er een helpdesk worden ingericht om gebruikers in de deelnemende gemeenten bij te staan als de software even niet werkt zoals ze hadden verwacht.
Beheer is kostbaar
48
Het beheer geheel of gedeeltelijk uitbesteden is kostbaar, omdat de aannemer (leverancier) zijn uren betaald wil zien tegen een commercieel tarief. Dat probleem kan worden voorkomen door zoveel mogelijk beheerwerk te laten verrichten door eigen medewerkers (de gezamenlijke gebruikers). Maar ook dat is kostbaar, omdat altijd meer personeel nodig is dan verwacht.Vanwege het specialistische vakmanschap dat voor de verschillende beheertaken nodig is, zien we dat niet elke beheertaak een volledige fte vereist. Specialisten die op parttime basis willen werken, zijn echter schaars. Daardoor wordt meestal toch maar een volledige fte aan beheer besteed. Daar komt vervolgens bij dat ook voor dergelijke specialisten een extra collega nodig is in geval van ziekte of vakantie van de eerste specialist. Bij gezamenlijke aanbestedingen op het gebied van softwareontwikkeling betekent dit een kostenopdrijvend risico. Dat risico kan deels worden afgewend door ook het beheer dan toch maar tegen een commercieel tarief uit te besteden, maar ook dan zijn de aanbestedende gemeenten nog
steeds verantwoordelijk voor de specificaties van elke volgende release. Wederom met de risico’s zoals beschreven onder het “fixed price model”. Deze beheerproblematiek kenmerkte de bedrijfsvoering van regionale centra in de jaren tachtig, waardoor de kosten voor de deelnemende gemeenten zo hoog werden, dat de verantwoordelijke gemeentebesturen hun centra in de jaren negentig verkochten aan bedrijven als HCS en PinkRoccade.
l’Histoire se répète? De kans dat de geschiedenis zich gaat herhalen, is niet denkbeeldig, maar dat lijkt op dit moment “van latere zorg”. Een logische gedachtegang als we bedenken dat slechts weinig hedendaagse bestuurders bekend zijn met het feit dat er ooit regionale centra waren, die een groot aandeel in de gemeentelijke ICT-markt voor hun rekening namen. Sommige gemeenten in het Groningse verzorgingsgebied van het CEVAN beseffen dit wel doordat er jaarlijks op de begroting een post wachtgeld terugkeert vanwege voormalige CEVAN-medewerkers die in dienst waren bij deze gemeenschappelijke regeling.
Historisch besef Het bestuur van de Gebruikersvereniging nam ook kennis van de toenemende populariteit van gezamenlijke aanbestedingen. Een aantal bestuursleden was zich bewust van het daarmee samenhangende risico dat overeenkomsten vertoonde met wat er was gebeurd bij de regionale centra. Het bestuur heeft overwogen of men als Gebruikersvereniging mee zou moeten gaan in de gezamenlijke-aanbestedingstrend. Daarbij werd geconcludeerd dat dit geen goed idee was, omdat StUF goed vorderde en omdat de uiteindelijke totale kosten (initiële aanbesteding en beheerfase) onvoorspelbaar waren. Daarom heeft het toenmalige bestuur gekozen voor intensivering van de samenwerking met PinkRoccade op basis van uitbreiding van de afspraken over zijn invloed op het product- en prijsbeleid en de oprichting van de MidOffice Community. DE WAL KEERT HET SCHIP VIA DE MIDOFFICE COMMUNITY (2007)
Het bestuur van de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government was zich bewust van enerzijds de positieve ontwikkeling op het gebied van open standaarden (StUF) en anderzijds de geschiedenis van regionale centra in de vorige eeuw. Hoewel de samenwerking met PinkRoccade Local Government zich in de jaren 2005 tot 2007 positief had ontwikkeld, was er meer nodig om de afhankelijkheidsgevoelens (“vendor lock in”-weerstand) bij de leden terug te dringen. De leverancier had al een stevige stap gezet door zich uit enkele domeinen terug te trekken en op die gebieden te gaan samenwerken met een businesspartner. Maar er was meer nodig, omdat PinkRoccade Local Government nog steeds
een monopolie had op de integratie van haar softwarepakketten en die van businesspartners.
StUF benutten Mede door toedoen van de Gebruikersvereniging was PinkRoccade al vroeg (2003) aan de slag gegaan met de StUF-standaarden voor gegevensuitwisseling. In EGEM-verband leverde PinkRoccade een stevige bijdrage aan het tot stand komen van steeds “rijker” wordende StUF-versies. Dat had alles te maken met leden van de Gebruikersvereniging, die naast software van PinkRoccade ook software van andere leveranciers gebruikten. Zij zagen in StUF de kans om de integratie van software van verschillende leveranciers laagdrempelig te maken, zowel qua uitvoerbaarheid als qua kosten.
De derde weg via de midoffice community Vervolgens is het bestuur van de Gebruikersvereniging aan tafel gegaan met de directie van PinkRoccade over de vraag hoe de StUF-ontwikkeling kon worden omgezet in nog meer keuzevrijheid en nog lagere integratiekosten van de softwarepakketten van verschillende gespecialiseerde leveranciers. Daaruit is de MidOffice Community ontstaan, een initiatief dat door de toenmalige voorzitter van de Gebruikersvereniging werd gelanceerd als “de derde weg”, daarmee doelend op een alternatief voor de aanbestedingsvarianten zoals 9
Het beheer van software bestaat uit correctief onderhoud (gesignaleerde fouten corrigeren), adaptief onderhoud (gewijzigde wet- en regelgeving inbouwen) en innovatief onderhoud (vernieuwende werkwijzen ondersteunen en het gebruik van nieuwe technologie mogelijk maken in de reeds aanwezige software).
49
50
Dimpact en GovUnited. Een eigen “merk” van de Gebruikersvereniging om duidelijk te maken dat het initiatief openstaat voor andere leveranciers dan alleen maar PinkRoccade, waarmee de Gebruikersvereniging is verbonden. Maar ook om duidelijk te maken dat er wel degelijk sprake is van gemeenschappelijkheid in de implementatie die vorm werd gegeven door een “taskforce” (bestuur) vanuit de 11 founding fathers (de initiërende gemeenten) en werkgroepen die schaalgroottevoordelen moesten bewerkstelligen vanuit het concept “kennisdeling”.
“Plug & play”-integratie, koppelvlakken, infrastructuur, kennis en moc-lab
Schaalgroottevoordelen door kennisdeling
Deze opdracht heeft geresulteerd in vier partner councilniveaus.: 1. De premier partners die zich onderling hebben gecommitteerd aan een 100% “plug & play”-integratie en de verdere ontwikkeling van de MOC-architectuur.
De “taskforce” bewaakt de voortgang in de werkgroepen die sindsdien zijn uitgegroeid tot “kwartiermakers”, en een “leergang MidOffice Community”. De kwartiermakers zijn steeds een kleine groep gemeenten die de opdracht hebben om gezamenlijk binnen drie maanden een concrete stap voorwaarts te zetten op het gebied van e-dienstverlening, klantcontactcenters (werkplekken) en zaakgericht werken. Zodra die stap is gezet, moeten de resultaten worden gedeeld met de overige leden van de MidOffice Community. De kwartiermakersprojecten richten zich op het grensvlak van organisatie (publieksdienstverlening) en automatisering (ICT). De leergang MidOffice Community richt zich op de organisatorische implementatie van de publieksdienstverlening overeenkomstig het concept van e-dienstverlening, klantcontactcenters, zaakgericht werken en ketensamenwerking. Eigenlijk alles wat te maken heeft met het NUP (een nationaal uitvoeringsprogramma dat is overeengekomen tussen de VNG en de centrale overheid).
Naast deze projecten overeenkomstig het model van schaalvergroting via kennisdeling heeft de “taskforce” een zogenaamde partner council opgericht, waarbij PinkRoccade de opdracht kreeg om alle betrokken leveranciers op een lijn te krijgen. Zulks om de integratie van de softwarepakketten van die leveranciers nog laagdrempeliger te maken overeenkomstig StUF, bij voorkeur op “plug & play”-niveau, waarbij in het geheel geen kostbaar maatwerk meer nodig is.
2. De connected partners die zich committeren aan de MidOffice Community met een of meerdere producten door die producten te conformeren aan een koppelvlak. 3. De technology partners (bijvoorbeeld Gemnet) die beloven dat ze er alles aan doen om de zelf geleverde technische infrastructuur optimaal geschikt te maken voor een beheersbare verwerking van de software afkomstig van premier en connected partners. 4. De knowledge partners (professionele dienstverleners) die hun kennis en ervaring op het gebied van organisatieadvies en opleidingen inbrengen ten dienste van de organisatorische inbedding van de midofficeontwikkeling.
51
De premier partners hebben zich tevens verplicht tot inrichting van een MOC-lab (MidOffice Community laboratorium) waar de beweerde integratie (plug&play en koppelvlakken) wordt geschouwd en getoetst. DE WAL KEERT HET SCHIP VIA OPEN SOURCE SOFTWARE (2009)
52
De afhankelijkheid van leveranciers als Centric en PinkRoccade manifesteerde zich in de gemeentelijke ICT-markt met ontwikkelingen als open standaarden, gemeenschappelijke aanbestedingen en de MidOffice Community als gevolg. Deze “vendor lock in”weerstand manifesteerde zich ook in de wereldwijde ICT-markt. Nagenoeg elk bedrijf en elke instelling zijn bijvoorbeeld sterk afhankelijk geworden van Microsoft met haar Windows-besturingssysteem en haar Office Suite (Word, Excel, PowerPoint en Outlook). De Europese Commissie heeft zich sterk verzet tegen de hegemonie van Microsoft en wist te bewerkstelligen dat MS-Explorer (de internetbrowser) niet meer in koppelverkoop met het Windows-besturingssysteem mocht worden geleverd. Dat ging een aantal internationale ICT-deskundigen niet ver genoeg. Zij introduceerden een nieuw businessmodel waarbij alternatieve producten worden ontwikkeld door een wereldwijd opererende community van idealistische vrijwilligers en bedrijven. Zij werken via het internet samen aan de ontwikkeling en het verdere beheer van nieuwe softwareproducten die belangeloos ter beschikking worden gesteld aan eenieder die ze gratis wil downloaden. Uiteraard onder voorwaarde dat die producten niet mogen worden gebruikt in strijd met de ideologie achter het open source-businessmodel.
Het oss-besturingssyteem linux Het meest bekende open source-initiatief betreft het besturingssysteem Linux dat als tegenhanger voor Microsoft Windows door een wereldwijde community is ontwikkeld onder leiding van de Fin Linus Thorvalds. Niet alleen vrijwilligers, maar ook concurrenten van Microsoft (zoals IBM) leveren om niet de architecten en software-engineers die op jaarbasis vele duizenden dagen werken aan de verbetering van Linux, zodat het product een daadwerkelijk alternatief is en blijft voor Windows. Rond Linux is vervolgens een complete, nieuwe industrie gegroeid met bedrijven als Red Hat, die diensten verlenen aan klanten die Linux en andere Open Source Software willen gebruiken, maar niet de deskundigheid bezitten om het goed in te passen binnen hun ICT-infrastructuur.
Oss-ontwikkelgereedschap en soa-serviceproducten Ook op het gebied van gereedschap voor softwarebouwers nam het open source-model een vlucht met voorbeelden als Eclipse, JBoss, Apache en Java.Vooral gereedschap voor het bouwen van nieuwe e-businesssoftware voor de frontoffices en midoffices van bedrijven. Java neemt daarbij een bijzondere positie in doordat Java wereldwijd is uitgegroeid tot populairste programmeertaal. De rechten op Java berusten bij leverancier SUN (een voormalig hardwareleverancier) die Java tegen eigen open source-condities beschikbaar stelt, waardoor de zeggenschap over deze programmeertaal nog steeds bij SUN berust. Dat baart de community rond Java zorgen en die zorgen zijn versterkt sinds SUN in 2009 werd overgenomen door
Oracle (de grootste concurrent van Microsoft). Dat verklaart waarom het bijna een jaar duurde alvorens de Europese Commissie instemde met deze overname.
Oss-kantoorsuite openoffice Niet alleen de programmeertaal Java is in handen van Sun, dat geldt ook voor OpenOffice. Dat is een suite (reeks samenhangende softwarepakketten) vergelijkbaar met de Microsoft Office Suite (Word, Excel, PowerPoint en Outlook). OpenOffice is eigenlijk het enige alternatief dat als breekijzer fungeert bij het breken van de macht van Microsoft dat aanzienlijke prijzen doorberekent aan particulieren, bedrijfsleven en de non-profitsector voor het gebruik van haar MS Office Suite. OpenOffice in handen van Oracle was, en is voor de Europese Commissie geen prettige gedachte. Er zijn dan ook afspraken gemaakt, die het risico moeten terugdringen dat Oracle zich als Microsoft gaat gedragen zodra de open source-wereld heeft gezorgd voor een aanzienlijk marktaandeel. Of die afspraken toereikend zijn, is moeilijk in te schatten. Anno 2011 heeft OpenOffice nog geen marktaandeel waar Microsoft van wakker ligt en het lijkt erop dat de internationale overheid en het internationale bedrijfsleven, ondanks de hoge kosten, blijven kiezen voor het gemak en de zekerheid van MS Office. Dat geldt ook voor de Nederlandse overheid (centraal en lokaal) die door het NOiV10 -programma wordt aangespoord tot een overstap. Door enkele slechte ervaringen met die overstap (in bijvoorbeeld Amsterdam en Leeuwarden) maken weinig overheidsinstanties aanstalten om de belofte van OpenOffice waar te maken.
Oss-bedrijfssoftware In de bedrijfssoftwaremarkt (applicatiesoftware voor primaire en secundaire bedrijfsprocessen) is het open source-businessmodel nog niet echt doorgedrongen. Er zijn wel enkele successen op kleine schaal, zoals het ERP-pakket Compiere, maar daar hebben internationale ERP-leveranciers als Microsoft (Dynamics), Oracle en SAP nauwelijks last van. Dat geldt ook voor de nationale ERP-leveranciers als Exact en Afas. Wel zien we dat sommige concurrenten van deze internationale en nationale marktleiders het open source-businessmodel en de “OSS-hype” aangrijpen om een deel van hun software tegen open sourcecondities gratis beschikbaar te stellen. Meestal een gratis basisversie met beperkte functionaliteit, waarna voor de aanvullende modules nog steeds licentiekosten in rekening worden gebracht. Datzelfde zien we in beperkte mate opkomen bij bedrijfssoftware voor de gemeentelijke bedrijfsprocessen, zoals het Content Management Systeem Typo3 waarvoor sommige leveranciers aanvullende plug-ins leveren. De gedachte hierachter is dat kleine organisaties mogelijk uit de voeten kunnen met de gratis basisversie, maar in de praktijk komt dat zelden voor.Voor de leverancier kan het een mooie entree bij de klant opleveren doordat de gemeente waarschijnlijk aanvullende kennis nodig heeft van de consultants werkzaam bij de leverancier,
10
NOiV staat voor Nederland Open in Verbinding, een initiatief van het Ministerie van Economische Zaken dat is gericht op de adoptie van open standaarden en Open Source Software.
53
die tegen normale tarieven moeten worden ingehuurd. Als vervolgens duidelijk wordt dat de behoeften van de gemeente verder gaan dan de basisversie, slaat de leverancier twee vliegen in één klap. Naast de dienstverlening betrekt de klant ook de uitgebreide versie.
van de StUF-standaard zoals dat binnengemeentelijk wel lukt bij de interoperabiliteit tussen softwarepakketten van verschillende leveranciers. Daarom hebben de Gebruikersvereniging en PinkRoccade NOiV geadviseerd op dit gebied in 2011 een doorbraak te bewerkstelligen, waar nodig met de steun van de Rijks CIO.
NOIV
54
Onder leiding van voormalig staatsecretaris van Economische Zaken Frank Heemskerk is het programma Nederland Open in Verbinding (NOiV) ontstaan en uitgegroeid. Dat programma richt zich op doorbraken in het gebruik van enerzijds open standaarden en anderzijds Open Source Software (OSS). Daartoe beschikte dit instituut over een aanzienlijk budget (3,6 miljoen in 2009, 2,7 miljoen in 2010) dat nodig is om de ingehuurde consultants hun voorlichtingswerkzaamheden te laten verrichten. De GV vindt het belangrijk dat de NOiV-standaarden alsmede de Gemma proces- en informatiearchitectuur wordt toegepast door alle partijen. Op het gebied van open standaarden is in 2010 een doorbraak bewerkstelligd in de vorm van het leveranciersmanifest dat tot stand is gekomen onder voorzitterschap van PinkRoccade Local Government. Inmiddels hebben 34 leveranciers dit manifest ondertekend en zich daarmee o.a. gecommitteerd aan de StUF-standaarden die belangrijk zijn voor de binnengemeentelijke integratie van softwareproducten en de integratie met andere overheidsinstanties (landelijke voorzieningen). Doordat de ministeries en andere overheden in de keten zich niet allemaal committeren aan StUF of niet dezelfde StUF-versies ondersteunen, lukt het gemeenten nog niet om in de ketenintegratie te profiteren
Op het gebied van open source (OSS) zijn nog geen doorbraken bewerkstelligd met een groot draagvlak onder gemeenten en andere overheden. De discussie over OSS wordt gedomineerd door OSS-aanhangers die van mening zijn dat alle leveranciers hun software onder OSS-condities beschikbaar zouden moeten stellen. De meeste leveranciers van bedrijfssoftwareproducten zien dat niet zitten, omdat dit haaks staat op hun bedrijfsmodel en de continuïteit van de onderneming daardoor in gevaar zou komen. Naar de mening van de Gebruikersvereniging en ook van PinkRoccade zou NOiV haar OSS-doorbraken moeten richten op de begeleiding van overheidsinstellingen die aan de slag willen met de implementatie van OSS-initiatieven die wereldwijd succesvol zijn. Bijvoorbeeld de vervanging van MS Windows door Linux en de vervanging van MS Office door Open Office. Aan de leverancierskant zou NOiV OSS-doorbraken kunnen bewerkstelligen in het gebruik van ontwikkelgereedschap en SOAserviceproducten (bijvoorbeeld JBoss en Eclipse) die als OSS beschikbaar zijn en daarmee de ontwikkelkosten van bedrijfssoftware kunnen terugdringen (waardoor de daarmee ontwikkelde bedrijfssoftware tegen lagere prijzen beschikbaar komt).
Open source software: beheer en continuïteit Een belangrijke reden voor het beperkte succes van het OSS-businessmodel is gelegen in de vraagstukken beheer
en continuïteit. Linux is het meest geslaagde OSS-initiatief tot op heden doordat de community zo omvangrijk en actief is, dat er steeds wordt gewerkt aan verbeteringen, waaronder het faciliteren van innovatie die tot stand komt in de particuliere ISV-markt (Independent Software Vendors). Dat borgt de continuïteit, omdat Linux daardoor ook blijft functioneren als het moet samenwerken met nieuwe releases van andere softwarepakketten. Ook het beheervraagstuk is opgelost door een reeks bedrijven die (uiteraard tegen commerciële condities) Linux-gebruikers helpen bij het inpassen van Linux in hun totale ICT– infrastructuur, zoals Suse en Red Hat11 dat doen. Een wereldwijd redelijk succesvol product als OpenOffice biedt helaas minder garanties t.a.v. het beheer en de continuïteit. Enerzijds doordat er geen grote community is ontstaan zoals bij Linux, mede vanwege de zeggenschap van SUN (Oracle) over het product. Anderzijds doordat er nog niet veel bedrijven zijn, die de beheer- en installatietaken van de klant professioneel faciliteren zoals Red Hat dat bijvoorbeeld doet bij Linux en JBoss. Lokale initiatieven bieden nauwelijks garanties t.a.v. beheer en continuïteit. De gemeente Rotterdam is bereid om haar software, die in haar opdracht is ontwikkeld door eigen ontwikkelaars en ingehuurde bedrijven, gratis tegen OSScondities beschikbaar te stellen aan andere gemeenten. Daarbij is Rotterdam helaas niet bereid te garanderen dat die software in de toekomst blijft samenwerken met de nieuwste versies van andere softwareproducten waarmee de huidige versie samenwerkt. Evenmin is Rotterdam bereid tot het leveren van de beheerdiensten die nodig zijn om die software in te passen binnen de infrastructuur van andere gemeenten. Ook andere op OSS lijkende initiatieven als die van CP/ICT (dat sinds 2010 deel uitmaakt van KING) bieden dergelijke garanties niet.
OSS is aantrekkelijk voor gemeenten doordat er geen licentiekosten aan zijn verbonden. Het gebrek aan harde garanties t.a.v. beheer en continuïteit reduceert dit voordeel aanzienlijk. Het kan zelfs een nadeel opleveren als de individuele gemeente die verantwoordelijkheid gedurende een reeks van jaren zelf moet invullen met meer eigen medewerkers of ingehuurde medewerkers dan voorzien bij aanvang van het gebruik. Ondanks deze risico’s zijn er wel degelijk zichtbare doorbraken van open source op kleine schaal, zoals in de Groningse gemeente Grootegast (met 12.000 inwoners prominent lid van de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government en haar MidOffice Community). Geen OSS op brede schaal, maar heel gericht op het terugdringen van de Microsoft-kosten via het Linuxbesturingssysteem en OpenOffice. Dat blijkt te werken en ook samen te werken met de bedrijfssoftware van PinkRoccade Local Government.
Red Hat is een Amerikaanse ICT onderneming (met vestigingen
11
over de wereld) die Open Souce Software doorlevert aan klanten. Zodra de community rond een OSS een stabiele nieuwe versie heeft ontwikkeld maakt Red Hat daar een kopie van en distribueert deze gratis aan haar klanten. Tevens levert Red Hat aanvullende diensten waardoor haar klanten een groot deel van de beheertaken kunnen overlaten aan Red Hat. Dat maakt de door Red Hat ondersteunde OSS producten voor bedrijven en instellingen nagenoeg even makkelijk beheersbaar als de softwarepakketten van commerciële pakketleveranciers als Microsoft, SAP en Oracle. Gebruikers van Linux en JBoss kunnen ook zelf de software downloaden die de Community heeft ontwikkeld, maar dan kan men geen beroep doen op Red Hat voor ondersteuning bij het beheer.
55
ANNO 2011: DRIE SOORTEN GEMEENTELIJKE BEDRIJFSSOFTWARE
ANNO 2011: DRIE SOORTEN GEMEENTELIJKE BEDRIJFSSOFTWARE Als we de geschiedenis van bedrijfssoftware voor gemeenten op ons laten inwerken, dan blijken er anno 2011 drie varianten voor te komen.
58
• S oftware in pakketvorm: de meest populaire vorm die nog steeds last heeft van de monopoliepositie van Centric en PinkRoccade anno 2000-2003, omdat menig “stakeholder” of “marktanalist” zich te weinig bewust is van de hiervoor beschreven “de wal keert het schip”-ontwikkelingen die sindsdien de markt voor gemeentelijke bedrijfssoftware sterk hebben veranderd. Deze variant ontwikkelt zich in de hedendaagse ICTmarkt verder via concepten als ASP en SaaS12. • S oftware op maatwerkbasis: tot 1990 een populaire vorm voor de regionale centra en grote steden die rond 2005 terugkeerden bij de gezamenlijke aanbestedingen voor front- en midofficesystemen als Dimpact en GovUnited. Of deze herintroductie van software op maatwerkbasis succesvol is, kan pas worden beoordeeld na afronding van de meerwerkdiscussies (2010/2011) en het organiseren van het beheer van de ontwikkelde bedrijfssoftware (2012-2015). Het duurt dus nog minstens vier jaar om te kunnen
beoordelen of deze herintroductie wel succesvol is. Komen Dimpact en GovUnited tot bloei en wasdom of worden het de CEVAN’s, CON’s, CIOB’s en CBT’s van de jaren tien? • O pen Source Software: een veelbelovend concept doordat de verkrijgingskosten nihil of beperkt zijn. Op het gebied van beheerkosten en continuïteit is OSS echter ook een risicovol concept dat de “total cost of ownership” onvoorzien stevig kan opdrijven als er geen leveranciers zijn die beheerservices leveren. Deze drie varianten worden hierna nogmaals uitgelicht. “Nogmaals”, omdat het varianten zijn die zijn ontstaan in de geschiedenis van gemeentelijke bedrijfssoftware sinds 1960, zoals eerder geschetst in dit boek.
SOFTWARE IN PAKKETVORM De pakketleveranciers die medio jaren tachtig zijn ontstaan, bestaan doorgaans nog steeds.Vaak maken
ze deel uit van de marktleiders PinkRoccade Local Government en Centric. Maar er zijn sinds 2000 ook tal van nieuwe pakketleveranciers opgestaan, zoals SIM, NedGraphics, Roxit, BCT, Circle, Decos, Green Valley, Seneca, JCC, PlanConsult,Vicrea, 4Value en Aia Software. Deze leveranciers ontwikkelen en beheren hun softwareproducten voor eigen rekening en risico. De totale ontwikkel- en verkoopkosten van een nieuw softwarepakket worden gedeeld door het aantal klanten dat men hoopt te verwerven en dat bepaalt de prijs van de licentie, het onderhoud of de huur (licentie en onderhoud samen, vaak een bedrag per inwoner).
de bruikbaarheid tijdens een demonstratie of delen gedurende een workshop in de ervaringen van gemeenten die er al mee werken. 2. Het tweede voordeel van software in pakketvorm is gelegen in de zekerheid van de beheerkosten die zijn verbonden aan correctief en preventief onderhoud. De leverancier garandeert dat fouten worden hersteld binnen de kaders van het onderhoudscontract (een verlengde garantie zonder extra kosten) en de leverancier garandeert nieuwe versies die blijven samenwerken met de andere software binnen de gemeentelijke ICT-infrastructuur. In bepaalde mate garanderen de onderhoudscontracten zelfs dat het pakket wordt aangepast bij wetswijzigingen.
Vergeleken met software op maatwerkbasis, levert dat twee voordelen voor de gemeenten: 1. Het eerste voordeel van software in pakketvorm is, dat de leverancier verantwoordelijk is voor de functionaliteit (specificaties) waarbij de gemeente voorafgaand aan de aanschaf kan beoordelen of de functionaliteit toereikend is. Soms vindt die beoordeling “op papier” plaats als het pakket nog niet beschikbaar is, meestal wachten gemeenten op het moment dat het pakket klaar is en beoordelen
12
ASP en SaaS zijn een variant op pakketsoftware waarbij het pakket niet meer op de server van de klant staat maar op een server bij de leverancier. De beprijzing van het licentiegebruik is dan vaak gericht op betalen naar gebruik, maar dat hoeft niet.
59
Betaald onderhoud: unieke vorm van beheer wet- en regelgeving
Die garantie t.a.v. wetswijzigingen is een grijs gebied waarmee de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government (GV) in de jaren negentig werd geconfronteerd. De GV verlangde van de leverancier dat nieuwe wetten en nieuwe voorschriften werden ingebouwd voor rekening van de leverancier, zonder daarvoor andere kosten in rekening te brengen dan het overeengekomen onderhoudstarief. PinkRoccade Local Government stelde zich echter op het standpunt dat dit alleen aan de orde was bij een wijziging van een bestaande wet, dus niet bij nieuwe wetten en helemaal niet bij nieuwe voorschriften/regelgeving die geen wettelijke status hadden. 60
De gemeenten wilden echter dat ook bij nieuwe wetten of voorschriften de software werd aangepast, zodat men tijdig kon voldoen aan wat de centrale overheid en/ of de VNG van elke gemeente verwachtte. Dat heeft uiteindelijk geresulteerd in afspraken over het “betaald onderhoudregime” waarbij de leverancier zich verplicht om elk nieuw initiatief (wettelijk of voorschrift) uit te werken in een businesscase. In die businesscase staan de specificaties vermeld en de hoeveelheid directe uren die softwareontwikkelaars en testers volgens begroting nodig hebben voor het doorvoeren van die specificaties. Deze uren vermenigvuldigd met het integrale kostprijstarief (waarin alle overige kosten zijn verwerkt), bepalen de kostprijs van dat project. In overleg met het GV-bestuur wordt vervolgens gekozen voor het eenmalig in rekening brengen van die kostprijs per gemeente (op basis van het inwoneraantal) of het verwerken van die kosten in een indexering van het
tarief per inwoner. De uiteindelijke kosten worden vastgesteld na afronding van het project (soms in delen), waarbij de GV het recht heeft om een audit uit te voeren naar de rechtmatigheid aan de hand van alle interne documenten en rapportages die betrekking hebben op het project. Deze “betaald onderhoudafspraak” is een unieke vorm van samenwerking tussen een pakketleverancier en zijn klanten verenigd in een gebruikersvereniging. Deze vorm van samenwerking komt alleen aan de orde als PinkRoccade Local Government niet volledig risicodragend wil investeren in software die volgens nieuwe wet- en regelgeving noodzakelijk is. Alleen als de GV van mening is dat het nodig is om de wet- en regelgeving toch door te voeren in de softwarepakketten, omdat de gemeenten daartoe worden aangespoord door de VNG en/of andere koepels of vanwege andere belangen, dan wordt het “betaald onderhoudregime” toegepast. Daarbij kan de GV de individuele leden niet binden. De GV zal wel een nadrukkelijke aanbeveling doen aan alle leden om het betaald onderhoud te contracteren. Dit vanuit het solidariteitsbeginsel doordat de kosten per deelnemende gemeente toenemen als niet alle gemeenten afnemen. Doorgaans nemen alle leden deze aanbeveling over. Indien de GV twijfelt aan het nut en de noodzaak (of de incubatietijd), wordt het betaald-onderhoudproject aangehouden en tracht het GV-bestuur de “Haagse” besluitvorming zodanig te beïnvloeden, dat de gewenste duidelijkheid en zekerheid ontstaat alvorens het project
daadwerkelijk te starten of te annuleren. Dat dit nodig kan zijn, bleek bijvoorbeeld in 2009 toen de minister van Financiën het WOZ-berichtenverkeer van de Waarderingskamer uitstelde op een moment dat de software al klaar was. Tegenover de twee voordelen van software in pakketvorm staan ook twee nadelen. 1.E en softwarepakket is ontwikkeld om bij zoveel mogelijk gemeenten in de smaak te vallen. Maar al die gemeenten moeten vervolgens wel uit de voeten kunnen met de “grootste gemene deler” doordat individuele aanpassingen alleen mogelijk zijn tegen relatief hoge kosten. Dat voelt voor gebruikers soms als een keurslijf waarin men wordt geperst door de pakketleverancier, omdat men eventuele unieke processen moet aanpassen aan de mogelijkheden van het pakket.Voor kleine en middelgrote gemeenten is dat meestal geen probleem, maar bij grote gemeenten gebeurt het weleens dat men niet bereid is tot aanpassing van de organisatie aan de mogelijkheden van het standaardpakket. 2.H et tweede nadeel is gelegen in de zeggenschap over de software, die bij de pakketleverancier berust. Dat herbergt het risico dat de meerderheid van de klanten een bepaalde verbetering zou willen laten doorvoeren en dan stuit op een weigering bij de leverancier. Bij de meeste softwarepakketten is dit slechts een hypothetisch risico, omdat een verbetering die wordt gewenst door de meerderheid van de klanten, de concurrentiekracht van het pakket waarschijnlijk versterkt en het softwarepakket dus
beter verkoopbaar maakt aan nieuwe potentiële klanten. (Mocht deze “vlieger” in een situatie bij PinkRoccade Local Government niet opgaan, dan kan dat probleem in samenspraak met de GV alsnog worden opgelost via de eerder toegelichte “betaald onderhoudafspraak”.) Software in pakketvorm is ontstaan in de jaren zeventig van de vorige eeuw, omdat het kostentechnisch een aantrekkelijke variant was voor software op maatwerkbasis, die alleen betaalbaar was voor grote ondernemingen. Dankzij software in pakketvorm konden ook middelgrote bedrijven profiteren van de voordelen van ICT. Toen in de jaren tachtig internationale leveranciers als WordPerfect en Microsoft, en het Nederlandse Exact softwarepakketten gingen ontwikkelen voor het kleinbedrijf, kwam ICT ook binnen handbereik van de “bakker om de hoek” aan de onderkant van het mkb (midden- en kleinbedrijf). Sinds de jaren tachtig werden de softwarepakketten voor het middenbedrijf steeds krachtiger. Zo krachtig, dat ook steeds meer grote bedrijven kozen voor een pakketstrategie op basis van leveranciers als SAP, Baan en Oracle, en daarmee afscheid namen van hun maatwerksoftware. Zelfs multinationals als Philips, Boeing, Novartis en Unilever namen afscheid van hun maatwerk ten faveure van deze pakketten. Die trend manifesteerde zich ook bij de grote Nederlandse gemeenten, waarbij Rotterdam rond 1990 als eerste die stap zette met de aanschaf van een standaardpakket voor burgerzaken (Centric) en vervolgens een voor de sociale dienst (PinkRoccade).
61
ASP OF SAAS OOK SOFTWARE IN PAKKETVORM
In de afgelopen jaren is ook software in pakketvorm beschikbaar gekomen, die niet wordt verwerkt op de lokale servers van de klant, maar op de servers van de leverancier. Application Service Providing (ASP) en Software-as–a-Service (SaaS) zijn de concepten die hieraan invulling geven. Deze vorm is via de Content Management Systemen (website) ook doorgedrongen in de gemeentelijke markt, maar voor andere toepassingen nog niet echt populair. Als alle software overeenkomstig dit concept zou kunnen worden geleverd, zou een gemeente geen eigen servers meer nodig hebben en die ook niet hoeven beheren. 62
Veel gemeenten hebben hun bedenkingen bij een bedrijfsbrede invoering van dit concept, omdat er geen weg terug is. Zodra de servers de deur uit zijn, volgen immers ook de beheerders. Als de gemeente vervolgens ontevreden is over het functioneren van het ASP- of SaaS-model, is het nagenoeg onmogelijk om het eigen serverlandschap opnieuw in te richten en weer met eigen specialisten te gaan beheren. Naast dit majeure risico kleven er waarschijnlijk nog meer risico’s aan dit concept dat vooral populair is in het kleinbedrijf, waar het vaak om slechts één financieel of één ERP-pakket gaat. Toch is het voor zowel de Gebruikersvereniging als PinkRoccade Local Government een ontwikkeling die niet kan worden genegeerd, omdat zich met Cloud Computing13 alweer een volgende generatie in dit concept aandient. Bedrijven als Google lopen hierin voorop en veel marktanalisten en researchbureaus
verwachten dat dit concept de toekomst heeft. De adoptiecurve van dit concept door de wereldwijde IT-markt zal naar verwachting van marktanalisten doorlopen tot de periode 2020 – 2025. Het duurt dus nog ruim tien jaar alvorens Cloud Computing even populair is als de Personal Computer rond 1995, die in 1980 werd geïntroduceerd, of het Internet in 2000, dat rond 1970 het levenslicht zag in de vorm van ARPA-net. In de kern blijft het businessmodel bij hosting, ASP, SaaS en Cloud Computing gelijk aan het businessmodel van de pakketleverancier. Ongeacht de wijze van uitvoering van het gebruik en ongeacht de beheerder van de servers waarop de software draait, moet de bedrijfssoftware nog steeds voor eigen rekening van de leverancier worden ontwikkeld. Die leverancier wil zijn investering nog steeds terugverdienen, waarbij het terugverdienmodel (de beprijzing) verandert van koop naar huur naar mate van het gebruik.
SOFTWARE OP MAATWERKBASIS Tegenover software op pakketbasis staat software op maatwerkbasis. Een businessmodel waarbij de bestaande bedrijfsprocessen worden voorzien van bedrijfssoftware die volledig op maat van die bedrijfsprocessen wordt ontwikkeld. Meestal door een combinatie van eigen software-engineers en software-engineers die worden ingehuurd van een wereldwijd opererende dienstverlener als Logica, Atos Origin, Capgemini of Accenture. Vaak ook van lokale dienstverleners van redelijke omvang (als Ordina, Inter Access en QNH) of kleine, specialistische bureaus.
van de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government). Dergelijke dienstverleningsprojecten blijven in omvang meestal beperkt tot zo’n 200 uur tegen ± € 150,- (€ 30.000,-) per conversie of koppelvlak.
DIENSTVERLENING OP BASIS VAN NACALCULATIE
Daar waar software in pakketvorm alle kenmerken heeft van een “maakindustrie”, heeft software op maatwerkbasis alle kenmerken van dienstverlening. Vergelijkbaar met het inhuren van medewerkers van een advocatenbureau, een adviesbureau, een schoonmaakbedrijf of een ingenieursbureau. De klant huurt externen in en laat hen de werkzaamheden uitvoeren die de klant noodzakelijk acht. In het geval van software op maatwerkbasis moeten de ingehuurde software-engineers de software bouwen die nodig is om de bedrijfsprocessen te automatiseren.
13
Cloud Computing is een business model dat sinds de eeuwwisseling in opkomst is als opvolger van de business
• V errekening vindt plaats op basis van uren x tarief, waarbij het tarief afhankelijk van de specialisatie varieert van € 65,- tot € 250,- per uur doordat de salarissen en kennisinvesteringen i.r.t. specialisten aanzienlijk hoger zijn dan voor beginnende generalisten.
modellen hosting, ASP en SaaS die zich kenmerken door het gebruik van de server infrastructuur van de leverancier in plaats van een eigen server infrastructuur bij de klant. Bij hosting “koopt” de klant nog steeds de softwarepakketten en plaatst die vervolgens op de server van de leverancier, waarbij de gebruikers van de klant via het internet toegang hebben tot die software op de servers van de leverancier alsof die servers bij
• D ienstverlening op nacalculatiebasis voor de ontwikkeling van compleet nieuwe bedrijfssoftwaresystemen komt nog incidenteel voor bij specialistische systemen voor de allergrootste gemeenten.
de klant staan opgesteld. ASP gaat een stap verder doordat de software samen met de servercapaciteit en de beheerdiensten wordt “gehuurd” van de leverancier. SaaS gaat nog verder doordat de mate van gebruik van de software en de servers bepalend is voor de kosten die in rekening worden gebracht.
• D ienstverlening op nacalculatiebasis komt wel vaak voor bij de conversie van gegevens, die nodig is bij een pakketvervanging (leverancier A wordt vervangen door leverancier B) of bij de ontwikkeling van koppelvlakken tussen de pakketten van leveranciers die geen “plug & play”-koppeling leveren (zoals dat wel het geval is bij de leden van de Partner Council behorende bij de MidOffice Community
Cloud Computing lijkt op SaaS met dien verstande dat in dit business model ook software van andere leveranciers op andere servers via het internet wordt aangeroepen waarbij het gebruik van die software wordt verdisconteerd in de prijs. Ook de bijbehorende data wordt vervolgens opgeslagen op de server van de leverancier van de betreffende softwarecomponent. Bijvoorbeeld de e-mail berichten op de Office365 servers van Microsoft.
63
FIXED PRICE DIENSTVERLENING (AANBESTEDING)
Vanwege de onzekere kosten verbonden aan dienstverlening op basis van nacalculatie, neigen gemeenten die geen bestaand pakket van een pakketleverancier willen, sterk naar de variant die we aanduiden met fixed price dienstverlening (meestal ook fixed time in relatie tot de opleverdatum). De gezamenlijke aanbestedingen als Dimpact, GovUnited en het Waterschapshuis zijn de meest recente voorbeelden van fixed price dienstverlening. Onder de kop “De wal keert het schip via gezamenlijke aanbesteding (2005)” is de variant fixed price dienstverlening al uitgebreid toegelicht, inclusief de voor- en nadelen van deze variant. 64
De jaren 2011 t/m 2015 zijn “the proof of the pudding”-jaren voor dit concept. De aanbestedingen zijn gewonnen door Atos Origin (Dimpact) en Logica (GovUnited en Waterschapshuis). Beide bedrijven zijn pur sang dienstverleners die absoluut niet willen treden in het risicovolle bedrijfsmodel van een pakketleverancier. Atos, Logica en ook Capgemini willen wel graag marktaandeel verwerven in de lokale-overheidsmarkt, maar niet als risicodragende leverancier. Dimpact, GovUnited en het Waterschapshuis zijn zelf risicodragend en dat betekent dat het risico daadwerkelijk terechtkomt bij de aangesloten gemeenten en waterschappen. Net zoals het risico van het SOAG-avontuur van de regionale centra in de jaren tachtig van de vorige eeuw uiteindelijk belandde op het bordje van de aangesloten gemeenten. Aanbesteding van zelfbouw en het daaropvolgende
beheer komt bij de centrale overheid (ministeries) of meer centraal geleide overheden nog wel vaak voor. Bijvoorbeeld de politiesystemen Basisvoorziening Handhaving (BVH) en de Voorziening tot samenwerking Politie Nederland (vtsPN), en Indigo, het nieuwe ICTsysteem van de IND. Deze voorbeelden halen regelmatig de publiciteit vanwege ontevredenheid over het gebruik, de beheersbaarheid en de kostenoverschrijdingen. Ook de mGBA centrale kern (modernisering GBA) is een voorbeeld van zelfbouw via aanbesteding. De huidige GBA regelt de wettelijke specificaties vertaald in het zogenaamde Logisch Ontwerp op basis waarvan pakketleveranciers voorzien in de huidige burgerzakensystemen die voldoen aan de GBA-eisen. Na invoering van de mGBA beperkt de rol van de pakketleveranciers zich tot de aanvullende binnengemeentelijke modules die samenwerken met de landelijke centrale kern.
OPEN SOURCE SOFTWARE (OSS) Voor gemeenten betekent OSS vooral “gratis software” waarvoor geen licentierechten hoeven te worden betaald. In de verhandeling “De wal keert het schip via Open Source Software (2009)” werd al eerder in dit boek duidelijk dat de aantrekkelijkheid van gratis software ook een keerzijde heeft als het gaat over continuïteit en beheer. OSS is een model dat vooralsnog alleen op wereldschaal haalbaar blijkt met producten die kunnen rekenen op een stevige community die niet alleen ontwikkelt, maar ook bijdraagt aan implementatie en beheer. Dat maakt OSS voor gemeenten vooral aantrekkelijk met bijvoorbeeld Linux, Typo3 en OpenOffice, omdat daarmee de hoge Microsoft-kosten kunnen worden teruggedrongen.
65
66
Of OSS ook andere kansen biedt voor gemeenten, zal de toekomst uitwijzen. Zijn bedrijven als PinkRoccade Local Government bereid om de sources (bronsoftware) van bijvoorbeeld Cipers in een OSSmodel beschikbaar te stellen aan een community van burgerzakenprogrammeurs die er samen in hun vrije tijd een beter Cipers van gaan maken? Doordat Cipers vanwege mGBA zijn einde nadert, zou PinkRoccade mogelijk bereid zijn om er een OSSvariant van te maken. Of er vervolgens gemeentelijke programmeurs opstaan om in eigen tijd Cipers te verbeteren, is echter niet waarschijnlijk. Net zo min als het waarschijnlijk is dat Atos, Logica en Capgemini in werktijd programmeurs beschikbaar stellen voor de ontwikkeling van de volgende Cipers-release. In dat geval heeft het geen zin om Cipers als OSS beschikbaar te stellen. Het Cipers-voorbeeld maakt duidelijk dat OSS een bedrijfsmodel is dat vooralsnog alleen succesvol zal zijn op een wereldschaal, zoals het geval is met Linux en OpenOffice. De praktijk maakt vervolgens duidelijk dat veel gemeenten grote moeite hebben om zelfs die uitdaging te verzilveren. Daar waar Amsterdam (780.000 inwoners) en Heerenveen (43.000 inwoners) daarin niet slaagden, blijkt het Groningse Grootegast (12.000 inwoners) daar wel in te slagen.
LEVEL PLAYING FIELD Een level playing field is een rechtvaardigheidsprincipe waarbij het niet noodzakelijk is dat elke speler evenveel kansen heeft om te slagen, maar wel dat alle spelers het spel spelen volgens dezelfde regels. De markt van pakketleveranciers voor gemeenten
voldoet sinds 2005 ruimschoots aan de criteria van een level playing field. • Aan de backofficekant kunnen gemeenten kiezen tussen PinkRoccade Local Government en Centric, maar ook tussen PlanConsult (werk en inkomen), GouwIT (belastingen en kadaster), Procura (burgerzaken) en Vicrea (BAG), met nog een aantal andere kleine spelers, zoals GeoTax, 4Value, Synaxion (Urbidata) en GISkit. • Aan de midofficekant (vooral zaakgericht werken) kunnen gemeenten kiezen tussen leveranciers als PinkRoccade Local Government, Centric, Circle, Decos en BCT. • Aan de frontofficekant kunnen gemeenten kiezen tussen SIM, Green Valley, Seneca en tal van andere leveranciers als PinkRoccade Local Government, die wel de KCC-werkplekken voor hun rekening nemen, maar niet de internettoegang. Ook de OSS-variant Typo3 speelt hier een rol. Dat level playing field wordt sinds 2005 echter “verstoord” door de gezamenlijke aanbestedingen als Dimpact en GovUnited (en het Waterschapshuis voor de waterschappen). Kleine groepen gemeenten hebben blijkbaar onvoldoende vertrouwen in de werking van het level playing field en besluiten tot een gezamenlijke aanbesteding van de ontwikkeling van software op frontoffice- en midofficegebied. Daarmee (her)introduceren deze gemeenten sofware op maatwerkbasis volgens het fixed price model (opstellen specificaties, discussie over meerwerk en vervolgens in
eigen beheer nemen). Deze aanbestedingen werden “gewonnen” door Logica en Atos Origin. Beide bedrijven hadden geen toegang tot de lokale overheid, omdat de internationale moederbedrijven haar lokale onderdelen niet toestond risicodragend te investeren in de ontwikkeling van eigen softwarepakketten.
bedrijfssoftwareverkrijging door middel van zelfbouw via aanbesteding. Wel wil de Gebruikersvereniging meer aandacht vragen voor de verschillen in verantwoordelijkheid en risico, omdat dit besef niet altijd manifest is.
De aanbestedingen als Dimpact, GovUnited en Waterschapshuis werden door deze bedrijven dan ook aangegrepen om omzet te genereren in de lokale overheid op een wijze die aansloot bij hun internationale bedrijfsmodel: “sofware op maatwerkbasis volgens het dienstverlenings- of fixed price model”. Met deze ontwikkeling werd het level playing field sterk veranderd. Naast pakketleveranciers stond de markt voortaan ook open voor leveranciers die geen eigen producten leveren, maar alleen diensten (met name het ontwikkelen van maatwerksoftware). Één level playing field met twee verschillende bedrijfsmodellen maakt de hedendaagse ICT-markt voor lokale overheden tot een unieke markt.Verkrijging van bedrijfssoftware via aanbesteding door een groep bedrijven of instellingen komt in andere markten dan het overheidssegment immers nauwelijks voor. Deze andere markten richten zich vooral op bedrijfssoftware in pakketvorm waarbij maatwerk alleen wordt ingezet voor de unieke concurrentiebepalende aspecten van het bedrijf in kwestie. Het is niet de bedoeling van de Gebruikersvereniging om andere vormen van bedrijfssoftwareverkrijging dan de pakketvorm te diskwalificeren. Er zijn immers voldoende voorbeelden van geslaagde
67
GEMEENTELIJKE UITDAGINGEN DIE STEEDS BETER ICT-GEREEDSCHAP BEHOEVEN
GEMEENTELIJKE UITDAGINGEN DIE STEEDS BETER ICT-GEREEDSCHAP BEHOEVEN Als we de afgelopen tien jaar overzien, dan is er een compleet nieuwe dynamiek ontstaan in de gemeentelijke ICTmarkt. Deze ontwikkeling werd slechts deels veroorzaakt door de genoemde “de wal keert het schip”-initiatieven. Voor het overige door totaal andere oorzaken.
70
1. De opkomst van het internet waardoor gemeenten aan de slag moesten met websites (eerst eenrichtingverkeer) en e-mail. Deze ontwikkeling vereiste steeds meer ICT-vakmanschap omdat de wereldwijde ontwikkeling op dit gebied in hoog tempo initiële amateuristische initiatieven naar communicatief sterke “uithangborden” en uiteindelijke interactieve websites vereiste. 2. De opkomst van e-dienstverlening die een sterke impuls kreeg door het NUP (Nationaal Uitvoeringsprogramma), een convenant waarin de centrale overheid met de VNG afspraken maakte over het realiseren van een aantal doelstellingen voor 2015. 3. De gestaag toenemende complexiteit van het ICT-landschap (de infrastructuur). • Enerzijds binnengemeentelijk vanwege de
combinatie van het client/server-concept en internet. Daardoor waren steeds meer servers nodig, die aanvankelijk nog fysiek (overzichtelijk) werden opgesteld per functie. Geleidelijk kregen die servers een virtueel karakter dat door systeemsoftware werd geregeld, waardoor de logische functies over meerdere fysieke servers werden verdeeld, wat steeds meer specialistische ICT-beheerkennis vereiste. • Anderzijds vanwege de ketenintegratie waardoor de binnengemeentelijke infrastructuur moest gaan aansluiten op buitengemeentelijke infrastructuren. 4. De snelgroeiende security-problematiek. Het gemeentelijke serverpark werd onderdeel van een wereldwijd serverpark met alle risico’s van dien. Ongeoorloofde toegang tot het gemeentelijke serverpark vanuit het wereldwijde serverpark moest daardoor worden bestreden met nieuwe technieken als firewalls en elektronische certificaten. Maar ook
security-vraagstukken die samenhangen met het nieuwe werken waarbij de medewerkers niet alleen op de werkplek toegang hebben tot de gemeentelijke infrastructuur. Zij beschikken ook over nieuwe media als de USB-stick, G-Mail, smartphones en social media. Vier dominante oorzaken die de complexiteit van de gemeentelijke ICT-markt in sneltreintempo deden groeien en aanzienlijke invloed hadden op zowel het benodigde vakmanschap, als op de in gebruik zijnde bedrijfssoftware. Deze ontwikkelingen resulteren in grote uitdagingen voor elke Nederlandse gemeente, groot en klein. Daar waar de uitdagingen tot 2005 nog voor een groot deel konden worden opgepakt door de ICT-afdeling zonder intensieve betrokkenheid van de portefeuillehouder en het managementteam (MT), is dat vandaag niet meer mogelijk. Hoe goed de ICT-afdeling ook haar best doet. De uitdagingen anno 2011 vereisen veranderingen, beter gezegd: verbeteringen in de gemeentelijke bedrijfsvoering. Deze uitdagingen behoeven strategisch management en organisatieontwikkeling op basis waarvan de ICT-afdeling kan bijdragen aan het waarmaken van de keuzes van het MT. In de
hiernavolgende paragrafen schetsen we de belangrijkste uitdagingen voor elk MT, waar mogelijk voorzien van concrete tips.
UITDAGING 1: ICT MEER BEHEERSBAAR MAKEN De inleiding op dit hoofdstuk maakt duidelijk dat de lokale gemeentelijke ICT-markt zich heeft ontwikkeld tot een markt waarin de klant weer ruimschoots kan kiezen. De marktwerking is hersteld. Dat herstel vond plaats in een periode met grote veranderingen op ICTgebied zoals geschetst in de inleiding op dit hoofdstuk. De geschetste veranderingen in de afgelopen tien jaar groeien menige gemeente qua beheersbaarheid inmiddels “boven de pet”. Elke gemeente klaagt over de gestaag groeiende complexiteit die in het geheel niet meer lijkt op die in de jaren negentig, toen de minicomputer het gemeentelijke ICT-landschap nog bepaalde. Samen met “domme” terminals en enkele pc’s als werkstation. Dat niveau van beheersbaarheid ligt achter ons. De geschetste ontwikkelingen (vooral rond internet) zijn randvoorwaardelijk geworden om te kunnen functioneren als gemeente. De daaruit voortgekomen complexiteit is een gegeven waarop het management van de gemeente wordt aangesproken. Dan bedoelen
71
we niet alleen de coördinator Informatievoorziening & Automatisering, maar het complete gemeentelijke MT onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. Als de gemeente haar eigen ICT niet meer kan beheersen, wordt niet alleen de ICT-afdeling daarop aangesproken. Ook niet alleen het MT-lid dat ICT in zijn of haar portefeuille heeft. Het complete MT is daarvoor verantwoordelijk, samen met de wethouder die ICT in zijn of haar portefeuille heeft. De ICT-infrastructuur in zijn algemeenheid, en de gemeentelijke bedrijfssoftware meer in het bijzonder vormen immers de gereedschapskist die tot stand is gekomen door keuzes die onder hun verantwoordelijkheid tot stand zijn gekomen.
72
Als de beheersbaarheid uit de hand dreigt te lopen, is het MT dan ook verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen ter bestrijding of voorkoming van het vastlopen van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie. Bijvoorbeeld het niet kunnen voldoen aan de verplichtingen vanuit wetten als de GBA en de BAG of, erger nog, de burger niet meer foutloos kunnen bedienen. Steeds meer gemeentelijke MT’s zijn zich bewust van die verantwoordelijkheid en gaan derhalve op zoek naar oplossingen die zijn gericht op de beheersbaarheid waarop men wil worden afgerekend.
Tip 1: zorg dat het MT beschikt over een audit die de eigen ICT-beheersbaarheid in kaart brengt, alsmede een daaraan gerelateerde benchmark die inzicht geeft
Soms zijn de oplossingen overbodig doordat men vooraf niet toetst in welke mate de eigen ICT-organisatie in staat is de verantwoordelijkheden en risico’s goed te beheersen.Vaak denkt men dat de omvang van de gemeente daarbij bepalend is. De omvang van de gemeente, uitgedrukt in aantal inwoners en omvang van ambtelijk apparaat, is echter slechts een van de factoren die van invloed zijn op de beheersbaarheid. De mate van competentie binnen de ICT-afdeling en de gemaakte keuzes t.a.v. bedrijfssoftware (leveranciers) en technische infrastructuur hebben een veel grotere invloed op de beheersbaarheid. Dat verklaart waarom een gemeente van 15.000 inwoners haar ICT met slechts drie ICT-medewerkers wel goed kan beheren, terwijl de buurgemeente met 60.000 inwoners en 14 ICT-medewerkers regelmatig op de rand van de afgrond vertoeft. OPLOSSING 1: SAMENWERKEN VIA OUTSOURCING OF SSC
Samenwerkingsverbanden kunnen de beheersbaarheidsproblematiek op ICT-gebied terugdringen, maar dat is zeker geen “wet van Meden en Perzen”. Die stelling wordt versterkt door de constatering dat initiatieven tot outsourcing of Shared Services Centers (SSC) niet betekenen dat de complete bedrijfsfunctie wordt afgestoten. De frontofficefunctie blijft immers “achter” in de gemeente. Die lokale frontoffice kan niet functioneren zonder goede ICTfaciliteiten voor het KCC (Klant Contact Center), dat evenmin kan functioneren als de integratie met de uitbestede backoffice niet naadloos is geregeld. Rechtstreeks of via moderne midofficevoorzieningen.
in de positie t.o.v. andere gemeenten.
Als het SSC en alle aangesloten gemeenten dezelfde
software gebruiken, zal die naadloze samenwerking het snelst tot stand komen.Vaak is dat niet mogelijk doordat dit van een of meerdere deelnemende gemeenten zou vereisen dat goed werkende bedrijfssoftware wordt gedesinvesteerd en vervangen door andere bedrijfssoftware. Die andere software zal waarschijnlijk ook wel goed gaan functioneren, maar voordat het zo ver is, zal die software moeten worden geïmplementeerd, inclusief een kostbare gegevensconversie. De investering in software, implementatie en conversie is vaak omvangrijker dan de besparingen die voortkomen uit het overhevelen van de eigen ICT-afdeling naar het SSC. Daardoor moet het SSC binnen één eigen SSC-infrastructuur het gebruik van meerdere softwarepakketten voor dezelfde bedrijfsfunctie gaan ondersteunen. Inclusief de naadloze samenwerking van die bedrijfssoftware met de frontofficefuncties die bij de deelnemende gemeenten waarschijnlijk ook met verschillende software zijn uitgevoerd. Daardoor moet het SSC nog meer complexiteit beheersbaar maken dan de complexiteit waarmee de individuele gemeenten worstelden toen ze besloten toe te treden tot het SSC. Deze complexiteit wordt vaak versterkt doordat
de deelnemende gemeenten voor de verschillende bedrijfsfuncties samenwerken in meerdere samenwerkingsverbanden die qua samenstelling van elkaar afwijken. Deze eerder gemaakte bestuurlijkorganisatorische keuzen voegen weer nieuwe complexiteitsdimensies toe aan het ICT-SSC, waardoor de beheerkosten nog verder toenemen. Doordat complexiteit een hefboomwerking heeft op de kosten, neemt het risico toe dat de kosten de pan uit gaan rijzen. Zo sterk, dat de gedeelde ICT-SSC-kosten de opstelsom van de oorspronkelijke ICT-kosten bij de deelnemende gemeenten gaan overstijgen. Ook de ketenintegratie overeenkomstig NUP, GBA en BAG (inclusief het verplichte binnengemeentelijk gebruik) veroorzaakt extra complexiteit. De aansluiting op de landelijke voorzieningen moet immers worden georganiseerd vanuit de complexiteit die voortkomt uit de hiervoor beschreven invloeden en keuzes. In veel businesscases die ten grondslag liggen aan het besluit om de ICT-afdeling over te hevelen naar een grote buurgemeente of een gezamenlijk ICT-SSC, ontbreekt een hoofdstuk complexiteitsanalyse (met financiële paragraaf) gerelateerd aan de vier beschreven complexiteitsinvloeden: 1. bestuurlijk-organisatorische verschillen qua backofficesamenwerkingsverbanden; 2. bedrijfssoftwareverschillen en daarmee samenhangende extra beheerkosten voor het SCC en/of kosten vanwege bedrijfssoftwaredesinvesteringen voor de deelnemende gemeenten; 3. ICT-backofficevoorzieningen bij het SCC in
73
relatie tot de KCC-frontofficevoorzieningen bij de deelnemende gemeenten; 4. inpassen van de verplichtingen van individuele gemeenten op het gebied van landelijke voorzieningen. Zonder een dergelijk hoofdstuk in de businesscase wordt het risico op teleurstellingen en onvoorziene tegenvallers (lees: kosten) zeer groot. Ter versterking van dit besef verwijzen wij naar het hoofdstuk over het einde van de regionale centra rond 1995. Niet alleen de daar geschetste zelfbouwproblematiek was debet aan die ondergang. Ook de voortdurende stijging van de ICTbeheerkosten maakten de regionale centra uiteindelijk onbetaalbaar voor de aangesloten gemeenten. 74
OPLOSSING 2: UITBESTEDEN IN DE PARTICULIERE
passen binnen de bestuurlijke, bij wet geregelde verantwoordelijkheden van gemeenten. Bij deze taken is inbesteding een beter alternatief. Op het gebied van secundaire taken (en processen) ligt dat anders. Er zijn bijvoorbeeld maar weinig gemeenten die de eigen salarisverwerking verzorgen. Het grootste deel van deze taak is vaak al decennia lang uitbesteed bij leveranciers als Raet, Centric en ADP. Op dezelfde wijze zou ook een deel van de financiële taken rond begroting en rekening kunnen worden uitbesteed, want ook dat zijn secundaire processen voor een gemeente. De uitbesteding van financiële taken komt echter nauwelijks voor, ook hier is inbesteding meer favoriet. Andere secundaire taken, zoals de catering, worden door de meeste gemeenten wel uitbesteed.
MARKT
Hoewel incassobureaus veel interesse tonen in de gemeentelijke taken op het gebied van belastingheffing en innen, komt deze vorm van backoffice-uitbesteding nog niet echt van de grond. Dat geldt ook voor de backofficetaken op het gebied van burgerzaken, uitkeringen, onderwijs, vergunningen en zorg. Het gaat dan om de primaire taken van een gemeente, die technisch weliswaar uitvoerbaar zijn door het bedrijfsleven, maar in de uitbestedingsvariant niet
Tip 1a: besluit pas tot outsourcing of deelname aan een intergemeentelijk ICT-SSC als een deugdelijke businesscase met complexiteitsanalyse beschikbaar is.
Ook het beheren van ICT is geen primaire taak voor een gemeente. De vraag of deze taak zich laat uitbesteden, is niet opportuun, want veel gemeenten bewandelen dat pad al via uitbesteding op outsourcingbasis bij een grote buurgemeente of een ICT-SSC. De kans is groot dat dit pad vanwege de complexiteitshefboom uiteindelijk te glibberig blijkt te zijn en dat rechtvaardigt een verkenning van de mogelijkheden tot uitbesteding bij particuliere leveranciers. Het veelgehoorde bezwaar dat daardoor privacyrisico’s ontstaan doordat gemeentelijke gegevens terechtkomen op servers van particuliere leveranciers, is terecht. Dat bezwaar heeft de meeste gemeenten in de afgelopen jaren echter niet weerhouden van het onderbrengen van hun contentmanagementsysteem bij hun frontofficeleveranciers. Dat blijkt goed te werken, zeker als de privacyaspecten contractueel goed zijn geregeld.
Als dat met websites, contentmanagementsystemen en e-dienstverlening mogelijk is, dan is dat ook mogelijk voor de andere onderdelen van de gemeentelijke ICT-infrastructuur. Dan gaat het alleen nog om de vraag of een particuliere leverancier die infrastructuur beter kan beheren dan de eigen ICT-afdeling of een intergemeentelijk ICT-SSC. En in welke mate dat tegen lagere kosten mogelijk is. Of de leverancier het beter kan, is sterk afhankelijk van het soort leverancier. Er zijn leveranciers die infrastructuren beheren ongeacht de bedrijfssoftware die men daarop moet verwerken. Zij richten zich op de technische infrastructuur waardoor de applicatiebeheertaak van de gemeente in relatie tot de bedrijfssoftware veel zwaarder en complexer wordt. Bijvoorbeeld vanwege het aansturen van software-updates afkomstig van verschillende bedrijfssoftwareleveranciers, waardoor een groot deel van de complexiteit nog steeds onder de verantwoordelijkheid van de gemeente valt. Er zijn ook leveranciers van bedrijfssoftware, die uitbesteding mogelijk maken. Zij nemen niet alleen het infrastructuurbeheer voor hun rekening, maar ook een veel groter deel van de applicatiebeheertaken. Dat zien we bij de reeds genoemde frontofficeleveranciers. Dat model van uitbesteding is ook mogelijk bij de leveranciers van bedrijfssoftware op midoffice- en backofficegebied. In deze variant van particuliere uitbesteding ontstaat wel een ander complexiteitsvraagstuk. Dat de leverancier zijn eigen bedrijfssoftware op de eigen infrastructuur goed kan beheren, zal iedereen
begrijpen. Maar kan hij ook de bedrijfssoftware van andere leveranciers beheren? Ook de vraag of de leverancier van die andere bedrijfssoftware bereid is mee te werken aan deze uitbestedingsvariant, is daarbij van belang. In plaats van alles uitbesteden bij één leverancier, kan het daarom aantrekkelijk zijn om de uitbesteding te verdelen over de verschillende leveranciers van de in gebruik zijnde bedrijfssoftware. Die weg zijn de meeste gemeenten al ingeslagen met het uitbesteden van de website. De software op de server van die websiteleveranciers werkt meestal prima samen met de midoffice- en backofficesoftware op de eigen servers van de gemeente. Die frontofficesoftware zal dus nog steeds prima samenwerken met diezelfde software zodra die is geplaatst op de servers van die andere bedrijfssoftwareleveranciers. Als men zich conformeert aan de open standaarden, mag ook de integratie tussen de backofficebedrijfssoftware van verschillende leveranciers op hun eigen servers geen probleem opleveren. De Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government en de aan haar gelieerde MidOffice Community besteden daarom zoveel tijd en aandacht aan de naadloze integratie van de bedrijfssoftware afkomstig van verschillende leveranciers. Dat bevordert de lokale beheersbaarheid en dus ook de beheersbaarheid bij uitbesteding. De variant uitbesteden bij de verschillende leveranciers van de bedrijfssoftware sluit ook aan bij de wereldwijde ontwikkelingen zoals beschreven in het hoofdstuk over ASP en SaaS, alsmede de volgende stap die we Cloud Computing noemen. Dat zijn ontwikkelingen op wereldschaal, die automatisering van bedrijfsfuncties
75
Tip 1b: verken de mogelijkheden, integratieaspecten en kosten van uitbesteding van het beheer van de bedrijfssoftware bij de applicatieleveranciers en
onder de eerste uitdaging. Het is echter ook mogelijk meer werk te verzetten met minder personeel door de bedrijfsprocessen te verbeteren en te versnellen. Dat vergt een aanzienlijke inspanning van het MT, waarbij ICT een belangrijke rol speelt.
vergelijk deze met outsourcingmogelijkheden bij grote gemeenten of deelname aan een intergemeentelijk ICT-SSC.
mogelijk maken zonder eigen servers te hoeven beheren. Niet alleen de Nederlandse gemeenten worstelen met de complexiteitshefboom, dat geldt ook voor het bedrijfsleven en andere overheden elders in de wereld. 76
UITDAGING 2: ICT BENUTTEN VOOR BETERE EN SNELLERE DIENSTVERLENING De rijksoverheid, de burgers en de bedrijven verlangen van de gemeenten dat hun bedrijfsprocessen beter en sneller gaan verlopen, inclusief het terugdringen van de administratieve lasten. Onder andere via het NUP zijn de taken van de gemeente als overheidsloket daardoor in de afgelopen jaren sterk uitgebreid. Dat resulteert in een steeds grotere verantwoordelijkheid als gegevensbeheerder en -distributeur in de ketens. Deze trend zet zich vanwege de crisis en het beleid van het kabinet-Rutte versterkt voort. Nog meer taken uitvoeren met minder inkomsten, luidt de opdracht. Meer taken en betere dienstverlening met minder inkomsten betekent in de praktijk meer werk voor minder personeel. Dat verklaart mede de sterke neiging tot schaalvergroting via samenwerking zoals beschreven
Het NUP en de EGEM-i-adviseurs hebben een stevige duw in de rug gegeven bij het verbeteren en versnellen van de dienstverlening en de bedrijfsprocessen door de inzet van e-dienstverlening. Bij veel MT’s is het daar een beetje bij gebleven. De nieuwe uitdagingen zijn ondanks de duw in de rug nog niet prominent op de MT-agenda beland.Vaak zien we dat de ICT-afdeling wel aan de slag gaat met die uitdaging (zoals bij de kwartiermakers van de MidOffice Community) en sommige slagen er zelfs in goede voortgang te boeken zonder het nadrukkelijke commitment van het MT. Die voortgang heeft zijn grenzen. De voortgang die ICT kan bewerkstelligen, beperkt zich enerzijds tot het kwalitatieve gegevensbeheer en de nieuwe distributie van gegevens richting landelijke voorzieningen (inclusief de ontvangst en afhandeling van van terugmeldingen). Anderzijds zien we dat ICT voortgang mogelijk maakt op het gebied van dienstverlening via de website met aanvragen en e-formulieren die een gang van de burger naar het gemeentekantoor voorkomen. Dat zijn vorderingen die een deskundige en gedreven ICT-afdeling samen met haar leveranciers kan boeken zonder nadrukkelijke betrokkenheid van het MT. Daarna stokt de voortgang en dat is jammer, want het frustreert de gedreven ICT’ers en reduceert de kansen
op snellere dienstverlening en kostenreductie aan de personele kant. Symptomatisch zijn de gemeenten waar het e-formulier via internet binnenkomt om daarna te worden afgedrukt en via de bode in de traditionele postbakjes van de medewerkers te belanden.Vervolgens wordt het proces nog steeds op dezelfde wijze doorlopen als vóór de invoering van e-dienstverlening. Daardoor renderen de ICT-investeringen onvoldoende en zijn nog steeds evenveel ambtenaren werkzaam in het proces dat daardoor ook nog onnodig veel doorlooptijd kost.
echter in de backoffice moet worden afgehandeld, zit er wederom niets anders op dan afdrukken en via de bode het traditionele proces van behandeling/ afhandeling initiëren. Ook het hoofd Publiekszaken krijgt het zonder MT-commitment en -betrokkenheid niet voor elkaar om de gehele organisatie effectief en efficiënt zaakgericht te laten werken. Dat lukt alleen als het voltallige MT daarvoor kiest en die uitdaging prominent op de agenda houdt. Pas dan kan de werkdruk worden gereduceerd en is er minder personeel nodig voor de behandeling en afhandeling.
Dat komt doordat de MT’s de EGEM-i-adviezen niet ter harte hebben genomen. Zij zijn niet aan de slag gegaan met procesverbetering en -versnelling. Daardoor wordt de aangeschafte bedrijfssoftware voor zaakgericht werken nauwelijks gebruikt. Het laten voortbestaan van die situatie verhoogt zelfs de werkdruk voor het personeel dat die processen moet uitvoeren. Enerzijds vanwege de extra taken die erbij komen vanwege het NUP (zoals de BAG) en het kabinetsbeleid. Anderzijds vanwege de gestaag groeiende intensiteit van het gebruik van de e-dienstverlening door de burger, die steeds meer input tot gevolg heeft voor de bedrijfsprocessen.
UITDAGING 3: ICT BENUTTEN VOOR PRESTATIEVERANTWOORDING
Steeds meer gemeenten brengen de afdelingen publiekszaken en ICT bij elkaar om samen te werken aan verdere verbetering, maar ook het hoofd Publiekszaken kan geen ijzer met handen breken. Hij of zij slaagt er wel in om samen met de ICT-afdeling een Klant Contact Centrum in te richten met werkplekken die de medewerker in staat stellen veel meer vragen aan de balie af te handelen. Als de vraag van de burger
De rijksoverheid, de burgers en de bedrijven verlangen van de gemeenten dat zij beter en sneller gaan werken en gelijktijdig meer taken gaan uitvoeren tegen lagere kosten. Het gemeentebestuur (inclusief de gemeenteraad) verlangt daartoe concrete plannen die duidelijk maken hoe de organisatie onder aanvoering van het MT deze doelstellingen gaat realiseren. Daarbij worden steeds hogere eisen gesteld aan een deugdelijke onderbouwing van de keuzes en de financiële en personele gevolgen. Daarmee wordt de voortgang van die plannen ook beter meetbaar en dat veroorzaakt de gestaag
Tip 2: laat het MT gezamenlijk een assesment uitvoeren naar de vorderingen op het gebied van dienstverlening en procesversnelling overeenkomstig het NUP en het EGEM-i-plan op zowel organisatorisch als ICT-gebied.
77
78
toenemende behoefte aan verantwoording. Het beter meten van de vorderingen van planuitvoering is handmatig alleen uitvoerbaar met personeelsuitbreiding. Het is gelukkig ook mogelijk door de inzet van specifieke bedrijfssoftware die daartoe voor bedrijven en overheden op een wereldschaal is ontwikkeld. Business Intelligence-hulpmiddelen en Data Warehouses zijn echter geen wondermiddelen die automatisch elke gewenste verantwoording publiceren. Evenmin zijn de ICT-afdeling en de financiële afdeling daartoe samen in staat. Zij zijn wel in staat om een aantal rapporten te genereren vanuit vooral de financiële administratie. Zij kunnen echter niet beoordelen of dit de rapporten zijn die de behoefte aan verantwoording door het gemeentebestuur afdekken. Die beoordeling is de verantwoordelijkheid van het MT. Het MT zal de uitdaging moeten oppakken door duidelijk te maken welke key performance indicators (KPI’s) het wil hanteren om de doelstellingen van het gemeentebestuur te monitoren en als gemeente verantwoording af te leggen bij de hogere bestuurslagen, de burgers en het bedrijfsleven. Doordat de verantwoording overzichtelijk moet blijven, passen hier geen ellenlange rapporten met gedetailleerde prestatie-indicatoren. Daarom zullen onder verantwoording van het MT samengestelde KPI’s moeten worden gedefinieerd, die de verantwoording overzichtelijk maken. Uiteindelijk ontstaat er een complete boomstructuur van KPI’s tot en met de indicatoren “op de werkvloer”. Die opbouw kan worden verzorgd door terzake kundige specialisten, maar de “bovenste KPI-laag” is en blijft de verantwoordelijkheid van het MT.
Die KPI-boomstructuur gaat verder dan alleen het financiële domein. Ook de andere domeinen, zoals burgerzaken, sociale zaken, publieke werken en belastingen, zullen vanuit hun data input moeten leveren. Die data gecombineerd met financiële gegevens, leveren informatie over de vordering van doelstellingen en prestaties per inwoner, uitkeringsgerechtigde, oudere, jongere, belastingplichtige etc. Die boomstructuur betreft dus alle domeinen en dat versterkt de noodzaak om de complete verantwoording via KPI’s tot een MT-uitdaging te verheffen. Een goed opgebouwde KPI-boom biedt ook meer mogelijkheden tot prestatievergelijking, vaak aangeduid met benchmarking. Steeds meer bestuurders en burgers willen weten hoe de eigen gemeente presteert ten opzichte van de buurgemeente of andere gemeenten met een vergelijkbare omvang. Ook de hogere bestuurslagen willen steeds meer vergelijkingsmateriaal. Benchmarking is geen doelstelling op zich. Het biedt inzichten die nieuwsgierig maken waarom gemeente A op bepaalde gebieden beter presteert en tegen lagere kosten dan een vergelijkbare gemeente B. Die nieuwsgierigheid
Tip 3 Organiseer een denktanksessie voor het MT, waarin de eerste contouren van de gemeenschappelijke KPI’s worden verkend, die bruikbaar zijn voor de verantwoording van beleid en strategie. Definieer tevens gezamenlijk de vervolgstappen.
79
wordt vaak omgezet in onderzoek naar best practices, waardoor de minder presterende gemeente kan leren van de beter presterende.
UITDAGING 4: ICT BENUTTEN VOOR INTERNE EN EXTERNE COMMUNICATIE De gemeentelijke interne organisatie kan alleen goed functioneren als alle betrokken medewerkers goed geïnformeerd zijn over het reilen en zeilen van de gemeente. Dat geeft de medewerkers overzicht en houvast. Daarmee wordt de motivatie en betrokkenheid gestimuleerd.
80
Een aantrekkelijke interne communicatie die motivatie en betrokkenheid stimuleert, is de verantwoordelijkheid van het MT. Dat was het altijd al, maar door de opkomst van intranetfaciliteiten en social media is deze verantwoordelijkheid een nieuwe uitdaging geworden.
Sommige MT’s omzeilen die uitdaging door het gebruik van nieuwe media te verbieden of aan banden te leggen. Maar dat is hetzelfde als stroomopwaarts roeien in een stroomversnelling. De medewerkers beschikken als privépersoon immers over smartphones en tablets en die willen ze ook gebruiken om het werk aantrekkelijker en efficiënter te maken. Het “dichttimmeren” van de ICT-infrastructuur is weliswaar handig vanuit de security-invalshoek, maar gelijktijdig ook fnuikend voor een optimale interne communicatie. Daar komt bij dat het gemeentelijk personeelsbestand meestal in hoog tempo vergrijst, waardoor ook gemeenten moeten concurreren op de arbeidsmarkt om jong talent binnen te halen. De jongeren zijn helemaal vergroeid met de nieuwe media en zullen geen banen aanvaarden bij gemeenten met een “dichtgetimmerde” ICT–infrastructuur, waar die media niet functioneren. Deze MT-uitdaging is onafwendbaar en kan daarom maar beter proactief worden opgepakt, zodat de gemeente snel profiteert van de voordelen. Uiteraard zullen daarbij ook oplossingen moeten worden bedacht om de nadelen te neutraliseren, maar dat kan worden overgelaten aan vakspecialisten die daarover verantwoording afleggen aan het MT. Door op deze wijze aan de slag te gaan met de uitdaging, bevordert het MT niet alleen een goede top-down communicatie die medewerkers overzicht en houvast biedt. Ook het kennismanagement krijgt daardoor een sterke impuls, omdat de nieuwe media vaak worden gebruikt voor collegiale kennisdeling. Zowel binnengemeentelijk als intergemeentelijk.
Kennisdeling is ook een vorm van samenwerking. Vaak zeer effectief en tegen de laagste kosten. Dat bewijs wordt onder andere geleverd in de MidOffice Community. De nieuwe media zijn niet alleen van belang voor de interne communicatie, ook de burgers en de bedrijven verlangen van de gemeente dat zij hiervan gebruik maakt in de externe communicatie. Bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van “smartphone-apps” die de burger in staat stellen snel melding te doen van problemen zoals zwerfafval en gevaarlijke situaties voor het verkeer. Of het opvragen van een parkeeradvies en wegomleggingen in de wijk of straat waar de persoon op dat moment is. Enerzijds meer service voor burger en bedrijf, anderzijds lagere inspectiekosten, minder milieuvervuiling en aantrekkingskracht op toeristen. Maar ook meer betrokkenheid van burgers en bedrijven bij hun gemeente.
Tip 4: voer als MT gezamenlijk een “nieuwe media SWOT-
UITDAGING 5: GEGEVENSMANAGEMENT EN -DISTRIBUTIE Het NUP omvat de volgende basisregistraties. • GBA (Gemeentelijke Basisregistratie Personen). De “vertrouwde” GBA zal in de komende jaren worden gemoderniseerd, waarbij de gegevens weliswaar centraal worden opgeslagen in de kern, maar nog steeds moeten worden beheerd door de gemeenten als bronhouder. • B AG (Basisregistratie Adressen en Gebouwen). Met het nodige kunst- en vliegwerk hebben nagenoeg alle gemeenten hun BAG in de afgelopen jaren voor elkaar gekregen om tijdig aan te sluiten op de landelijke voorziening. Nu is de opdracht om de BAG ook binnengemeentelijk door te voeren als basisregistratie. • R NI (Registratie Niet-Ingezetenen). De Nederlandse overheid kent ruim 2 miljoen niet-ingezetenen. Mensen die wel een relatie met de Nederlandse overheid hebben, maar niet in Nederland wonen, zoals grensarbeiders, arbeiders uit Oost-Europa en onze oosterburen met een vakantiewoning in Nederland. 18 gemeenten krijgen een loketfunctie, maar ook alle andere gemeenten krijgen hiermee te maken doordat hun GBA-systeem moet worden aangepast om met de RNI-gegevens te kunnen werken (LO 3.8).
analyse” uit, waarbij de kansen en bedreigingen worden verkend en een assessment wordt uitgevoerd betreffende de sterkten en zwakten van de gemeente in relatie tot de kansen en bedreigingen. Definieer tevens gezamenlijk de vervolgstappen.
• K adaster. Sinds 1 januari 2009 zijn alle overheden in Nederland wettelijk verplicht om gegevens uit de Basisregistratie Kadaster te gebruiken. Gemeenten mogen burgers en bedrijven niet meer vragen naar deze gegevens.
81
82
• T opografie. Gemeenten die zelf informatie inwinnen en bijhouden op schaal 1:10.000, kunnen met het Kadaster afspreken om de eigen meetgegevens in de basisregistratie onder te brengen. • B GT (Basisregistratie Grootschalige Topografie). De huidige Grootschalige Basiskaart van Nederland (GBKN) vormt samen met een aantal andere bestaande registraties de basis voor de nieuwe BGT, maar de BGT voert ook een aantal verbeteringen door waar gemeenten mee te maken krijgen zodra de planningsfase voorbij is. • NHR (Handelsregister).Vanaf uiterlijk 2014 moeten gemeenten verplicht gebruikmaken van de gegevens die in het Handelsregister staan. • Daarnaast is er nog de WOZ die geen deel uitmaakt van het NUP, maar wel onder de bronhouderverantwoordelijkheid van de gemeente valt en waarbij andere instanties als de Belastingdienst en het waterschap gebruik maken van de Onroerend Zaak-waarden die de gemeenten beheren.
het MT thuishoort. Bestuur en management zullen de verantwoordelijkheden en vraagstukken op dit gebied moeten blijven overzien en kunnen alleen op basis daarvan beleid ontwikkelen, dat kan worden uitgevoerd door de informatiemanager en zijn of haar team, met medewerking en commitment van de andere afdelingen.
Deze ontwikkeling stelt nu al (en over enkele jaren nog meer) hoge eisen aan de gemeente op het gebied van gegevensmanagement en -distributie. Doordat het GBA-berichtenverkeer is gestart in de jaren negentig van de vorige eeuw, hebben gemeenten op dit gebied al de nodige ervaring opgedaan. Naar voorbeeld van het GBA hebben de meeste gemeenten de BAGbijhouding ook ondergebracht bij een afdeling. Dat is op zich een goede aanpak, maar er is meer nodig.
• De gegevens die worden ingevoerd of gemuteerd in de frontoffice, moeten correct worden opgenomen in de gegevensverzamelingen behorende bij de backofficesystemen.
Gegevensmanagement en -distributie wordt een zodanig omvangrijke verantwoordelijkheid voor een gemeente, dat het op de agenda van het bestuur en
De snel toenemende omvang van de verantwoordelijk heid van een gemeente als bronhouder die de landelijke voorzieningen voedt, en als afnemer die verplicht gebruik moet maken van de gegevens uit andere landelijke voorzieningen, speelt op hetzelfde moment dat gemeenten via een midoffice de brug slaan tussen front- en backoffice. Daardoor neemt de complexiteit van de interne gegevensdistributie aanzienlijk toe. • In de frontoffice moeten zowel de website als de KCC-werkplekken steeds kunnen beschikken over de benodigde gegevens uit de backofficesystemen.
• De zaaksystemen voegen daar nog een complexiteitsdimensie aan toe doordat bepaalde handelingen vanuit de backoffice deel moeten gaan uitmaken van de zaakafhandeling die frontofficegegevens verrijkt en statusveranderingen tot gevolg heeft, die beide ook in het backofficesysteem moeten worden bijgewerkt. Of daarbij het DMS (Document Management Systeem)
als midoffice- of backofficevoorziening wordt beschouwd, maakt niet veel uit als het document maar beschikbaar is in de front-, de mid- en de backoffice. Daar waar de kwaliteit van de gegevens, in de tijd dat we nog geen front- en midoffice kenden, al een stevige uitdaging was, is het borgen van de gegevenskwaliteit vandaag de dag verworden tot een bedrijfskritisch proces. Toen we alleen nog maar backofficesystemen hadden, was het al lastig om de gegevens die hoorden bij de backofficesystemen van verschillende leveranciers, tegen acceptabele kosten met elkaar te integreren. Met de introductie van de frontoffice- en midofficesystemen hebben meestal ook andere leveranciers hun intrede gedaan en ook hun systemen moeten naadloos worden geïntegreerd.
Professor dr.ir. Wouter Keller, als bijzonder hoogleraar informatica verbonden aan de Vrije Universiteit, heeft dit thema eveneens op de agenda gezet van de gemeentelijke ICT-markt. Zijn remedie is een all-inone suitebenadering (alle samenhangende software van één leverancier). Hoewel die remedie in theorie correct is, denkt de GV dat dit middel te zwaar is en onrecht doet aan alle ontwikkelingen die zijn geschetst onder “de wal keert het schip”. Daarom zet de GV in op goede afspraken met en tussen leveranciers, maar wel met het advies tot beperking van het aantal leveranciers per gemeente.
83
Tip 5: stel voor de komende jaren (waarin NUP,
De StUF-standaardisatie heeft deze problematiek wel enigszins teruggedrongen, maar beslist niet weggenomen. Dat is de reden waarom de GV en de MOC zo sterk inzetten op goede afspraken met de leveranciers in de Partner Council om hun koppelvlakken “plug & play” op elkaar af te stemmen, waardoor geen maatwerk meer nodig is. Als een gemeente niet kan beschikken over “plug & play”voorzieningen, wordt het nagenoeg ondoenlijk om het gegevensmanagement en de gegevensdistributie kwalitatief te borgen. Er kan namelijk heel veel fout gaan, waardoor gegevensverlies of -verminking kan optreden. Dat levert intern al grote problemen op, maar kan elders in de ketens via de landelijke voorzieningen zelfs schade veroorzaken, waarvoor een gemeente niet verantwoordelijk wil zijn.
e-dienstverlening, landelijke voorzieningen en midofficevoorzieningen voor een naadloze gegevensdistributie moeten gaan zorgen) een stuurgroep of taskforce in onder leiding van een MT-lid (linking pin) met de informatiemanager als secretaris, waarin alle onderdelen van de organisatie zijn vertegenwoordigd. De opdracht van zo’n stuurgroep zou kunnen luiden: volg de buitengemeentelijke en binnengemeentelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de gegevensdistributie en gegevenskwaliteit op de voet, meet voortdurend de kwaliteit van de gegevens, spoor “vervuilende bronnen” op, draag zorg voor interne communicatie over het thema en ontwikkel verbetervoorstellen ter agendering in het MT en vervolgens in B&W.
REACTIE PINKROCCADE LOCAL GOVERNMENT OP HET THEMA
REACTIE PINKROCCADE LOCAL GOVERNMENT OP HET THEMA In de geschetste markt voor gemeentelijke bedrijfssoftware opereert PinkRoccade Local Government (hierna aangeduid met PinkRoccade) anno 2011 met circa 350 medewerkers. Het merendeel van hen werkt al vele jaren bij de onderneming en heeft een schat aan ervaring opgebouwd. Velen zijn afkomstig van de oorspronkelijke bedrijven L+T Informatica, Raet Decentrale Overheid, GCEI en GRC, en werken 86
dus al meer dan 20 jaar voor dezelfde gemeentelijke klanten. Meestal op basis van een specialisatie in een van de gemeentelijke bestuursdomeinen als financiën, belastingen, burgerzaken, werk en inkomen of ICT-management. Maar steeds vaker ook vanuit een
Die langdurige klantrelaties koesteren wij.Vaak betreft het ook langdurige persoonlijke relaties tussen de medewerkers van de klanten en onze medewerkers. Die medewerkers van onze klanten weten vaak prima hun weg te vinden binnen onze organisatie. Maar ook nieuwe medewerkers van die klanten en medewerkers van nieuwe klanten moeten hun weg kunnen vinden binnen ons bedrijf. Daarom ben ik blij dat de Gebruikersvereniging ons in de gelegenheid stelt onze interne strategie, uitgewerkt in ons businessmodel, te delen met de lezer van dit boek. Het verschaft de lezer een inkijk in de bedrijfsvoering van een pakketleverancier die zelf ook de dienstverlening verzorgt rond het gebruik van zijn software.
breder specialisme dat naast de backofficeaspecten ook de frontoffice- en midofficevoorzieningen voor dat bestuursdomein betreft.
Ruim 200 gemeenten maken dagelijks gebruik van onze softwarepakketten uit de “gereedschapskist voor bestuur en management” die wij te bieden hebben. Soms maar één pakket, meestal meerdere en vaak alle pakketten. De meeste gemeenten zijn al decennia lang klant. Vele waren zelfs al klant bij een van de vier bedrijven waaruit PinkRoccade is voortgekomen.
We beginnen onze bijdrage aan dit boek echter met het verzoek van de Gebruikersvereniging om onze externe strategie toe te lichten. Hoe spelen wij in op de huidige ICT-uitdagingen die door de Gebruikersvereniging in dit boek worden geschetst? Dat hebben we ten overstaan van het bestuur natuurlijk al gedaan, maar het is goed om die strategie ook te delen met B&W en MT van al onze klanten en van andere gemeenten die nog geen klant zijn. Dat we langdurige klantrelaties koesteren, betekent dat we in het verleden een goede koers hebben gevaren, mede op basis van de sterke invloed die
87
de Gebruikersvereniging hierop had. Maar ook in ons type bedrijf geldt dat “historische rendementen geen garantie geven voor de toekomst”. Ons succes van morgen en overmorgen hangt sterk af van de koers die we vandaag en morgen varen bij het inspelen op de marktontwikkelingen zoals geschetst door de Gebruikersvereniging. Mede doordat de Gebruikersvereniging dit van ons verwacht, blijft onze strategie daarbij gericht op het bedrijfsmodel van de pakketleverancier. Ik hoop dat de inkijk in zowel onze externe strategie als onze interne strategie de lezer een goed beeld verschaft van wat wij waarom op welke wijze doen.
Wij pretenderen niet dat enkele pagina’s geschreven woord een antwoord geven op alle vragen die bij de lezer opkomen over ons bedrijf. Die resterende vragen beantwoorden wij graag in een persoonlijk gesprek, of via de telefoon of e-mail. Resteert mij een woord van dank aan de Gebruikersvereniging. Enerzijds voor de ruim twintig jaar intensieve samenwerking. Anderzijds voor de gelegenheid tot profilering die ons wordt geboden in dit boek. Hans Bijlsma directeur PinkRoccade Local Government
EXTERNE STRATEGIE ONDERNEMING (4 STREAMS)
88
De PinkRoccade-onderneming opereert in de markt van bedrijfssoftware voor de lokale overheid (voornamelijk gemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden). De externe strategie speelt overeenkomstig die interne strategie in op de omgevingsontwikkeling die de lokale overheid in Nederland anno 2011 kenmerkt. Met haar portfolio (softwarepakketten en daaraan gerelateerde dienstverlening) geeft PinkRoccade de komende jaren invulling aan de belangrijkste ontwikkelingen rond de lokale overheid. Daarom is voor elk van die vier ontwikkelingen een strategische stream geformuleerd (samenhangende thematische reeks voor vernieuwing in de gemeentelijke bedrijfsvoering). 1. DE ONTZORGDE GEMEENTE
De complexiteit van de gemeentelijke ICTinfrastructuur groeit hand over hand. Elke nieuwe innovatie voegt hier een dimensie aan toe. Het beheren van een client/server-architectuur bleek na 2000 al een stuk lastiger dan het beheren van de “domme terminal”-architectuur anno 1990. Met het verder integreren van de office-omgeving en de introductie van internetvoorzieningen werd het beheer nog complexer. Die trend heeft zich de afgelopen jaren voortgezet met GIS-integratie en andere vormen van digitale beelden, maar ook met midofficevoorzieningen, cloud-voorzieningen, smartphones en tablets.Voor veel gemeenten groeit de te beheren complexiteit “boven de pet” van de eigen capaciteit en deskundigheid. Dat probleem manifesteert zich tijdens implementaties van nieuwe innovaties en vooral tijdens de daaropvolgende
beheerfase. PinkRoccade herkent en erkent dat menige gemeente op dit gebied de grenzen van het eigen kunnen snel nadert, of al heeft overschreden. Daarom heeft PinkRoccade hierop ingezet met een van haar strategische streams. Die strategie gaat verder dan alleen maar de ICT-technische kant. Ook ketenintegratie, programmamanagement, projectmanagement en helpdesk maken deel uit van die ontzorgingsstrategie.
Ketenintegratie De gemeente anno 2011 moet functioneren in tal van ketens. Rechtstreeks of indirect via een werkplein met het UWV en het CWI, of met milieu- en jeugdzorgorganisaties op landelijk, provinciaal en regionaal niveau. De andere partners in de keten gebruiken andere ICT-systemen die op uitvoeringsniveau bij elkaar moeten komen. Het vergt de nodige integratiekennis en creativiteit om te voorkomen dat een medewerker met drie werkstations moet worden uitgerust. PinkRoccade heeft op dat gebied veel kennis en bouwt deze verder uit.
Samenwerking via shared services centers of outsourcing Samenwerking via intergemeentelijke Shared Services Centers of outsourcing bij een grote gemeente richt zich op schaalvergroting om de gezamenlijke kosten te verlagen. De taken in kwestie blijven echter onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen.Verder zien we dat de frontofficetaken niet kunnen worden overgedragen aan het SSC of de grote gemeente, omdat de burger daarvoor nog steeds terecht moet kunnen aan het loket in de eigen gemeente. Het integreren van de binnengemeentelijke frontoffice
met de uitbestede buitengemeentelijke backoffice levert de nodige hoofdbrekens en dat wordt versterkt als ook de integratie met de landelijke voorzieningen in een dergelijk samenwerkingsverband moet worden betrokken. Vaak komt daar nog eens extra complexiteit bij doordat de deelnemende gemeenten niet één op één (1:1) met elkaar samenwerken, maar in verschillende verbanden (1:n) met elkaar samenwerken. Gemeente A werkt bijvoorbeeld op ICT-gebied samen in een SSC met gemeente B, C en D, terwijl A op belastinggebied samenwerkt met D, E en F en een werkplein deelt met B, D, F en G. De uitgebreide kennis van PinkRoccade op het gebied van gegevensmanagement, gegevensdistributie en integratie van bedrijfssoftware helpt bij het beheersbaar en betaalbaar maken van de ICT-component op het gebied van samenwerking en ketenintegratie. De schaalgroottevoordelen mogen immers niet worden opgesoupeerd door onvoorzien hoge ICT-integratiekosten.
Programmamanagement Ontwikkelingen als de migratie van de traditionele basisregistratie naar het gegevensmagazijn en de makelaar, en de invoering van de BAG hebben aangetoond dat deze ontwikkelingen voor veel gemeenten te complex zijn voor een eigen uitvoering op basis van eigen projectmanagement. Tot voor kort bleef de dienstverlening van PinkRoccade beperkt tot het leveren en installeren van de software gevolgd door een opleiding van de klant, gericht op het verder zelf afhandelen van alle uitdagingen en problemen die tijdens de implementatie aan het licht konden
komen. PinkRoccade had de software en de basiskennis geleverd en ging ervan uit dat de gemeente de rest zelf kon uitvoeren binnen de kaders van tijd en kwaliteit. Te vaak bleek dat een misvatting te zijn, waardoor niet alle taken bleken uitgevoerd, die voltooid hadden moeten zijn om een goede werking van de systemen te bewerkstelligen. Met de strategische introductie van programmamanagement gaat PinkRoccade een stap verder. De initiële dienstverlening blijft gelijk, maar PinkRoccade voegt daar monitoring aan toe. Na de kennisoverdracht blijft PinkRoccade volgen of de gemeente haar verantwoordelijkheid betreffende het vervolg tijdig en kwalitatief toereikend uitvoert. Zodra blijkt dat de gemeente niet op schema zit of niet voldoet aan de kwaliteitsvereisten, trekt PinkRoccade aan de bel en gaat afspraken maken, die de oorspronkelijke doelstelling alsnog moeten borgen. Met programmamanagement neemt PinkRoccade niet de verantwoordelijkheid over van de gemeente, maar neemt wel initiatieven ter bevordering van de voortgang opdat de gemeente haar verantwoordelijkheid tijdig ten uitvoer brengt. Het instrument programmamanagement wordt ingezet voor de begeleiding van individuele gemeentelijke projecten die op dat moment bij meerdere gemeenten aan de orde zijn. Bijvoorbeeld het upgradeprogramma waarbij meerdere gemeenten in een relatief kort tijdsbestek overstappen van de traditionele basisregistratie naar de combinatie van gegevensmagazijn en gegevensmakelaar.
Projectmanagement In de afgelopen jaren is steeds vaker gebleken dat projectmanagement een kritieke succesfactor is bij
89
90
de implementatie van bedrijfssoftware doordat de complexiteit van de projecten sterk toeneemt vanwege de toename van het aantal integratiedimensies. Daar waar de integratie zich voorheen concentreerde op de lokale basisregistratielaag, zijn daar als gevolg van verticale en horizontale integratie (NUP, landelijke voorzieningen, multiplatform deployment, DMS-systemen, zaak-zaakkoppelingen, e-dienstverlening, GIS, verschillende StUF-versies) tal van dimensies bijgekomen. Om op alle fronten zeker te zijn dat de implementatie succesvol verloopt, is zowel aan leverancierskant (PinkRoccade) als aan de gemeentelijke kant een volgend niveau van professionaliteit nodig. Binnen de ontzorgingsstrategie is dat een van de thema’s waarbij PinkRoccade gestaag werkt aan voortdurende verbetering. Een voorbeeld daarvan is de invoering van multiprojectmanagement als overkoepeling over meerdere gelijktijdig lopende projecten bij één gemeente.
Helpdesk De helpdesk van PinkRoccade wordt geconfronteerd met dezelfde toename van complexiteit als beschreven bij projectmanagement.Van steeds meer problemen is de oorzaak niet eenvoudig terug te voeren tot slechts een enkele oorzaak en elke oplossing herbergt het risico dat het advies op andere fronten nieuwe problemen veroorzaakt. Helpdeskcalls die binnenkomen tijdens een implementatieproject, zijn nog lastiger dan na afronding van het project, omdat de helpdeskmedewerker in die periode te maken heeft met “bewegende panelen” waarbij de combinatie van software-instellingen per dag kan wijzigen doordat de voortgang van het
project per dag kan wijzigen. Daarom is een strakke aansturing nodig, waarbij vraagstukken tijdens de projectfase moeten worden opgevangen door de projectteams aan PinkRoccade-zijde en aan de zijde van de klant.Vraagstukken die zich aandienen na afloop van de implementatie, moeten overeenkomstig de ontzorgingsstrategie kunnen worden behandeld door de PinkRoccade-helpdesk, ook als dat vraagstukken betreft die mogelijk moeten worden opgelost door een businesspartner. De toenemende complexiteit vereist dat de helpdesk steeds intensiever gaat samenwerken met de beheerders bij PinkRoccade en bij businesspartners.
It-services (remote beheer en hosting) Niet alleen de bedrijfssoftware wordt complexer als gevolg van verticale en horizontale integratie, dat geldt ook voor de onderliggende IT-infrastructuur bestaande uit hardware en systeemsoftware (inclusief officesoftware). Dat vereist een gestage toename van de competenties bij de systeem-, netwerk- en applicatiebeheerders die de gemeentelijke ICTinfrastructuur draaiende moeten houden. Ook tijdens vakantie en ziekte. In het Getronics-verleden was dit vooral de taak van andere Getronics-onderdelen. Sinds de verzelfstandiging na de overname door TSS werkt PinkRoccade aan een krachtige eigen Infra Servicesafdeling die de klant zowel on-site (ter plaatse) kan komen helpen, maar inmiddels ook op basis van remote services. Daartoe heeft PinkRoccade geïnvesteerd in de aanschaf en implementatie van zeer professionele software die de specialisten in Eindhoven in staat stelt tot het op de voet volgen van de ontwikkelingen binnen
de ICT-infrastructuur van de gemeente. Dit systeem is omgeven door de nodige security waardoor die specialisten wel kunnen zien waar conflicten ontstaan in de samenstelling van systeemsoftware en de versies van de onderliggende componenten, maar niet kunnen zien wat er inhoudelijk gebeurt, omdat ze geen toegang hebben tot de data die hoort bij de bedrijfssoftware. In 2010 zijn de eerste klanten aangesloten op dit remote beheersysteem. In die gemeenten is nu al sprake van lagere personeelskosten op de IT-afdeling. Doordat de specialisten in Eindhoven worden ondersteund door professionele software, kunnen ze gelijktijdig werken voor meerdere gemeenten en daardoor zijn de kosten aanzienlijk lager dan bij on-site dienstverlening of het één op één “inbellen” bij de individuele gemeente.
PinkRoccade en/of haar partners. In deze variant investeert de gemeente niet langer in eigen servers, maar betaalt voor het gebruik van de (grote) servers van PinkRoccade. 3. Application Software Providing (ASP) en Software-as-a-Service (Saas), waarbij de gemeente niet alleen gebruik maakt van de hardwarevoorzieningen van PinkRoccade, maar ook van de applicatiesoftware die PinkRoccade heeft aangeschaft c.q. beschikbaar stelt inclusief de uitvoer van beheertaken. In de komende jaren gaat PinkRoccade samen met haar partners vanuit de SaaS-aanpak de gemeenten faciliteren overeenkomstig het Cloud Computing-concept dat wereldwijd snel aan populariteit wint.
In de komende jaren wordt het Infra Servicesservicelevel uitgebreid met de verschillende vormen van hosting waardoor de klanten nog verder worden ontzorgd in hun ICT-beheer. Daarbij staan de specifieke eisen en wensen van de individuele gemeente centraal bij de uitwerking van de servicelevels op het thema hosting. 1. Housing, waarbij de gemeente zelf verantwoordelijk blijft voor de aanschaf van alle hard- en software en haar servers vervolgens geheel of gedeeltelijk fysiek verhuist naar PinkRoccade (of een andere partij, zoals een ICT-SSC) en de systeem- en netwerkbeheertaken “op maat” worden verdeeld tussen de gemeentelijke ICT-functionarissen en PinkRoccade (en/of het ICT-SSC). 2. Infrastructuurhosting, waarbij de applicatiesoftware van de gemeente niet langer op eigen servers wordt geladen en beheerd, maar op servers van
2. DE GEMEENTE ALS OVERHEIDSLOKET
91
Vanuit het NUP (maar ook vanuit het regeerakkoord dat ten grondslag ligt aan het kabinet-Rutte) wordt het eerste contact met de burger belegd bij de overheidslaag die het dichtst bij de burger staat. Dat vereist informatiesystemen (bedrijfssoftware) die de burger en het bedrijf centraal stellen en die zorgen voor een adequate ketenondersteuning (gegevensbijhouding dichtbij de burger, die overeenkomstig het model van landelijke voorzieningen toegankelijk is voor de andere overheidslagen, zoals bij de GBA en de BAG). Deze ontwikkeling is bedrijfseconomisch aantrekkelijk voor de BV Nederland vanwege de realiseerbare besparing op handmatige arbeid.Via intensieve samenwerking met de GV en haar MOC speelt PinkRoccade strategisch in op deze ontwikkeling via thema’s als e-dienstverlening, zaakgericht werken en werkplekken voor de Klant Contact Centra.
92
E-dienstverlening
Zaakgericht werken
Een belangrijk onderdeel van de “gemeente als overheidsloket” is de e-dienstverlening die de gemeente via het internet realiseert voor haar inwoners. In de taakverdeling met businesspartners laat PinkRoccade de frontoffice-uitvoering over aan specialisten als de SIM Groep.Via haar eigen midoffice-integratieplatform zorgt PinkRoccade ervoor dat de “webintake” zonder handmatige interventie automatisch terechtkomt in de backofficesystemen (van PinkRoccade of van concurrenten die zich conformeren aan de open standaarden als StUF) en dat de burger zo weinig mogelijk reeds bekende gegevens opnieuw moet invoeren.
Het concept van zaakgericht werken (zaakafhandeling) draagt aanzienlijk bij aan efficiencyverbetering (kostenbesparing). Minder gemeentelijke medewerkers die aan de balie overbelast worden in piekperiodes of werkeloos wachten op de volgende piek. Meer medewerkers die een zaak “ongestoord” oppakken en afhandelen overeenkomstig de gedefinieerde procesgang. PinkRoccade richt zich met haar zaaksysteem op de integratie van frontoffice-, midoffice- en backofficefuncties. DMS-leveranciers richten zich primair op de afhandeling van een elektronisch document vanuit het concept van “postafhandeling”. Daarom richt PinkRoccade zich ook op de zogenaamde zaak-zaakintegratie om zowel de postafhandeling als de procesmatige gegevensintegratie goed tot haar recht te laten komen. Op die wijze wordt het handmatige werk tot een minimum teruggebracht.
Klant Contact Centra (en werkplekken) Niet iedere burger maakt gebruik van e-dienstverlening en niet alle gemeentelijke diensten lenen zich voor afhandeling via het internet. Daarom organiseren gemeenten hun dienstverlening ook overeenkomstig het concept van de algemene publieksbalie met generalisten die de klant tot op zekere hoogte aan de balie kunnen helpen zonder betrokkenheid van de backofficemedewerkers. Dat vereist werkplekken overeenkomstig het KCCconcept, waarbij de generalist in het KCC kan beschikken over dezelfde informatie als de specialist in de backoffice, en met dezelfde mogelijkheden die de burger wordt geboden via e-dienstverlening. PinkRoccade heeft al meerdere KCC-werkplekken voorzien van bedrijfssoftware en investeert in de verdere ontwikkeling van dit concept.
Gegevensmanagement en -distributie PinkRoccade herkent en erkent de problematiek (uitdaging 5) zoals geschetst door de GV. De productontwikkelaars en -beheerders, en de consultants beschikken over jarenlange ervaring op het gebied van gegevensmanagement en -distributie. De opbouw van die ervaring is in de jaren tachtig van de vorige eeuw al gestart met het Gemeentelijk InformatieModel en heeft vervolgens de stappen basisregistraties (BRS), distributie (Parapluproject Amsterdam), gegevensmakelaarfamilie en de servicebus doorlopen. Die ervaring heeft PinkRoccade ook steeds ingebracht bij EGEM (nu bij KING) voor de ontwikkeling en evaluatie van de open StUF-standaarden. Die kennis en ervaring is meegenomen in de ontwikkeling van
nieuwe producten voor de midoffice en het NUP, inclusief de e-dienstverlening. Diezelfde kennis en ervaring staan ter beschikking van de klanten via onze adviseurs en consultants die elke gemeente kunnen helpen om de geschetste uitdaging succesvol op te pakken. Meer hierover leest u onder andere in het boek “Gegevensmanagement in de gemeentelijke organisatie” dat zonder kosten kan worden gedownload van de PinkRoccade-website.
Mobile devices De opkomst van mobile devices als smartphone en iPad-achtige tablets biedt naast de notebook mogelijkheden om de e-dienstverlening te verplaatsen naar plaatsen waar de burger vaak komt of zelfs woont. Sommige gemeenten zien dat als een goed alternatief voor de kostbare centrale publieksbalie; het gaat er immers om dat de burger via internet of KCC-werkplek direct wordt geholpen en dat hoeft niet per se in het gemeentehuis of stadskantoor plaats te vinden. Deze werkwijze past uitstekend in de midofficearchitectuur van de MidOffice Community, PinkRoccade en haar partners. 3. DE SAMENWERKENDE GEMEENTE
Doordat het takenpakket van de gemeente als primair overheidsloket gestaag toeneemt, zonder dat de rijksbegroting daartoe extra middelen vrijmaakt, krijgen steeds meer gemeenten problemen met de tijdige en kwalitatieve uitvoering van het totale takenpakket. Samenwerking met andere gemeenten kan dat probleem terugdringen, waarbij gemeenten kunnen kiezen uit verschillende variaties op het thema samenwerking. Elk van die samenwerkingsvormen
moet worden gefaciliteerd met bedrijfssoftware die deze samenwerking mogelijk maakt. Daarnaast moeten gemeenten steeds meer gaan samenwerken met de andere bestuurslagen in ketens. De centrale overheid zet sterk in op het terugdringen van de arbeidsintensiteit in die ketensamenwerking via ICT-voorzieningen als basisregistraties en landelijke voorzieningen. Ook die ontwikkeling moet worden gefaciliteerd met nieuwe en/of aangepaste bedrijfssoftware. Op beide ontwikkelingen speelt PinkRoccade strategisch in met thema’s als verticale samenwerking, horizontale samenwerking en kennisdeling.
Verticale samenwerking in ketens Bij het concept van de gemeente als primair overheidsloket hoort ook het concept van gegevensverzameling/bijhouding aan de bron, omdat dit de meeste garanties biedt op gegevenskwaliteit in de complete keten. Qua ICT is dat vertaald in basisregistraties die door gemeenten actueel worden gehouden, beschikbaar worden gesteld aan een door de centrale overheid georganiseerde landelijke voorziening en van daaruit worden gedistribueerd over de afnemers van die gegevens. Een strategisch concept voor de totale overheid dat tot aanzienlijke besparingen zal leiden in de personeelskosten over de totale keten. PinkRoccade is daar ook van overtuigd en dat verklaart de strategische benadering in samenspraak met de GV, waarbij de weg naar het strategische doel van de overheid meer lijkt
93
op de kasseistroken rond het Franse Roubaix dan op de strakke asfaltwegen als de verbrede A2-snelweg. De weg is hobbelig doordat niet alle partijen in de keten bereid zijn om zich te committeren aan dezelfde StUFversies of StUF niet eens omarmen. Hier ligt volgens de GV en PinkRoccade een belangrijke taak voor BZK als coördinerend ministerie en voor VNG/KING als belangenbehartiger voor alle gemeenten.
94
Een tweede hobbel wordt gevormd door de kostenverdeling van dit concept over de partijen in de keten. De gemeenten verrichten met de bijhouding van gegevens het overgrote deel van het werk en zijn gelijktijdig de partij die er het minst baat bij heeft. Hoge kosten zonder noemenswaardige besparing. Bij de afnemende partijen in de keten is het juist andersom. Tegen relatief lage kosten kan men aansluiten op de landelijke voorzieningen om vervolgens aanzienlijke besparingen te kunnen boeken op gegevensinvoer en het bijbehorende kwaliteitsmanagement (inclusief een reductie van de kwaliteitskosten die voorheen samenhingen met matige gegevenskwaliteit). Met de GV is PinkRoccade van mening dat die scheefgroei in kosten/baten moet veranderen. Hetzij via het gemeentefonds, hetzij via een prijsstelsel waarbij afnemers betalen voor de gegevensbijhouding door gemeenten. Het wegnemen van beide hobbels is niet voorwaardelijk voor het strategisch commitment van PinkRoccade en de GV aan het concept van verticale ketensamenwerking, maar wel voor de intensiteit en voortvarendheid bij de operationalisering van dit concept. Beide willen graag vooroplopen in het
realiseren van dit concept, maar hebben geen trek in bestraffing van die loyaliteit zoals in 2009 aan de orde was, toen het ministerie van Financiën een streep haalde door het WOZ-berichtenverkeer op het moment dat de software al was aangepast overeenkomstig het betaaldonderhoudregime.
Kennisdeling De strategie van PinkRoccade is er primair op gericht dat elke gemeente haar toenemende takenpakket zelfstandig kan uitvoeren dankzij gebruiksvriendelijke bedrijfssoftware en een ontzorgend dienstverleningsportfolio. Dat vereist makkelijk toegankelijke kennis. Kennis die deels wordt geleverd door de gespecialiseerde dienstverleners van PinkRoccade, die gemeenten tegen betaling daarin ondersteunen. Om de kosten daarvan te reduceren, investeren de GV en PinkRoccade ook strategisch in het concept van kennisdeling, waarbij de kennis van gespecialiseerde/ervaren gemeenten toegankelijk wordt gemaakt voor andere gemeenten. De GV en haar MidOffice Community gaan hierin voorop en worden daarin optimaal gefaciliteerd door de PinkRoccade-organisatie en de partners. Dat concept ligt mede ten grondslag aan de historische bestaansgrond van de GV (platformen en regiooverleg) en staat centraal binnen haar MidOffice Community (leergang en kwartiermakersprojecten). De initiatieven komen dan ook vanuit de GV/MOC, waarbij PinkRoccade die initiatieven onvoorwaardelijk ondersteunt met de kennis en ervaring van haar medewerkers.
Horizontale samenwerking (ssc en bpo) Hoewel de strategie van PinkRoccade er primair op is gericht dat elke gemeente haar toenemende takenpakket zelfstandig kan uitvoeren dankzij gebruiksvriendelijke bedrijfssoftware en een ontzorgend dienstverleningsportfolio inclusief kennisdeling, zal dat niet altijd toereikend zijn. Dan komen gemeenten op een punt terecht, dat horizontale samenwerking een interessante optie wordt. Doordat het kabinet-Rutte niet inzet op schaal vergroting via van bovenaf opgelegde gemeentelijke herindelingen, wordt het SSC- en BPO-concept snel populairder. Dat concept richt zich primair op de backofficefuncties doordat de frontoffice ook fysiek makkelijk toegankelijk moet blijven voor de burger die we niet naar een regionaal WMO-loket kunnen sturen op dertig kilometer afstand van zijn of haar woning. Dat zou haaks staan op de gemeente als primair overheidsloket. We herkennen twee strategische varianten op het thema horizontale samenwerking: 1. Business Process Outsourcing (BPO) waarbij de ene (veelal kleinere) gemeente een bepaalde backofficetaak voortaan compleet laat uitvoeren door de andere (veelal grotere) gemeente, waarbij ook het betrokken personeel wordt overgeheveld. 2. Shared Services Center (SSC) waarbij een groep gemeenten een bepaalde backofficetaak overdraagt aan een nieuw op te richten gespecialiseerde organisatie (veelal een gemeenschappelijke regeling) die deze taak voortaan voor de gemeenten uitvoert vanuit een klant-leverancierrelatie op basis van een
service level agreement. Ook in dit model treden de betrokken backofficemedewerkers in dienst van het SSC. Initiatieven tot horizontale samenwerking komen het meest voor bij de backofficedomeinen ICT-beheer, belastingen, werk, inkomen en zorg. PinkRoccade speelt hier strategisch op in door haar bedrijfssoftware te voorzien van toepassingsmogelijkheden gericht op een beheeromgeving waarin meerdere gemeenten gelijktijdig kunnen worden verwerkt. Maar ook door de midoffice en andere basisvoorzieningen van PinkRoccade zo flexibel te maken, dat ze de “in de gemeente achterblijvende” frontoffice laten integreren met de midoffice en andere basisvoorzieningen van het SSC of de BPO-gemeente. Dit aspect van horizontale samenwerking blijft veelal onderbelicht bij het opstarten van initiatieven, omdat e-dienstverlening, KCC-werkplekken en landelijke voorzieningen per individuele gemeente nog niet zijn uitgekristalliseerd. Maar ook doordat de reeds succesvolle ICT-SSC’s zich richten op het beheer van hardware en systeemsoftware en nog niet op gemeenschappelijke midoffice en andere basisvoorzieningen met een bedrijfssoftwarekarakter. Zonder een strategie op deze “tussenlaag” zal het SSC niet de toegevoegde waarde leveren, die vanuit het concept van benutten van schaalgrootte mogelijk is. In de ultieme situatie moet het SSC bijvoorbeeld ook de gegevensuitwisseling met de landelijke voorzieningen voor de aangesloten gemeenten kunnen realiseren. PinkRoccade werkt daarom strategisch aan de verdere
95
ontwikkeling van een bedrijfssoftwaresuite op het gebied van midoffice en andere basisvoorzieningen voor een ICT-SSC, die dit mogelijk maakt. Ongeacht de frontofficesoftware die door de bij het SSC aangesloten gemeenten wordt gebruikt. Die strategie krijgt vorm met een gegevensmakelaar en een servicebus die inzetbaar zijn bij zowel het SSC als de participerende gemeenten. 4. DE PRESTERENDE GEMEENTE
96
Transparantie is een trend binnen het Nederlandse overheidsbestel waar gemeenten deel van uitmaken. Bedrijfssoftware kan die transparantie faciliteren op de niveaus van performance measurement en benchmarking. Daar speelt PinkRoccade strategisch op in.
haar strategie opheffen met bedrijfssoftware (veelal BI) die de opvolging eenvoudig inzichtelijk maakt. Prestatiemeting gaat verder dan rapportage uit begroting en rekening. Menig gemeentelijk managementteam heeft behoefte aan integrale prestatiemeting waarbij cijfers uit de financiële administratie worden gekoppeld aan gegevens uit de andere systemen (backoffice, midoffice en frontoffice). Hoeveel burgers deden een beroep op de gemeente, hoeveel zaken werden in welk tempo afgehandeld, wat kost de WMO per inwoner etc. Daartoe heeft PinkRoccade in samenwerking met CPM-partners een adviesconcept ontwikkeld, dat is gebaseerd op een KPI-boom.
Benchmarking Performance measurement De combinatie van begroting en rekening zijn de meest elementaire vormen van performance measurement. Daarin voorziet alle bedrijfssoftware vandaag de dag. Maar transparantie in prestatiemeting gaat verder. Steeds vaker worden investeringen en andere projecten voorzien van een businesscase waarin alle voordelen (kwalitatief en kwantitatief) worden gemotiveerd en afgezet tegen de kosten. Maar ook in de begroting zien we steeds vaker doelstellingen met een productiviteitsverbeterend karaker. Begrotingsdoelstellingen en businesscases herbergen een voorcalculatorische belofte.Vaak blijft het daarbij doordat geen instrumentarium (bedrijfssoftware) beschikbaar is om die beloften nacalculatorisch te volgen. PinkRoccade wil deze tekortkoming vanuit
Performance measurement richt zich vooral op de binnengemeentelijke transparantie. Maar ook bovengemeentelijk wordt van elke gemeente steeds meer transparantie verwacht. Daarom moeten gemeenten zich steeds vaker publiekelijk verantwoorden via allerlei onderzoeken die behoorlijk arbeidsintensief zijn doordat ze handmatig moeten worden ingevuld. Doordat de onderzoeksbevindingen meestal via internet worden geopenbaard, is afzien van deelname meestal geen optie. Daarom gaat PinkRoccade vanuit haar “presterende gemeente”strategie in de komende jaren aan de slag met de uitdaging om het invullen van benchmarkonderzoeken te vereenvoudigen met behulp van daartoe ontwikkelde bedrijfssoftware.Verder is PinkRoccade van mening dat de aangeleverde benchmarkdata vaak onvoldoende wordt benut en te weinig aanzet tot leren van elkaar.
In een volgende stap wil PinkRoccade met analytische bedrijfssoftware de aangeleverde benchmarkcijfers meer dienstbaar gaan maken aan het leren van elkaar. KING heeft prestatiemeting en benchmarking ook prominent op haar agenda geplaatst. Samen met de Gebruikersvereniging en haar MidOffice Community volgt PinkRoccade deze ontwikkeling op de voet om haar eigen voorzieningen daarop te kunnen afstemmen.
als belastingen, burgerzaken en onderwijs.Verder specialisten op het gebied van front- en midoffice zoals zaakgericht werken en KCC-werkplekken. Deze vakmensen gebruiken modern gereedschap, zoals Java en JBoss, dat enerzijds de flexibiliteit bevordert en anderzijds het hergebruik van componenten (eigen en van derden). MARKETING & VERKOOPORGANISATIE
INTERNE STRATEGIE ONDERNEMING (BUSINESSMODEL) Hoewel het ontwikkelen van software op specificatie van een of meerdere “zelfbouwende” gemeenten voor de onderneming aantrekkelijk zou kunnen zijn vanwege verminderd risico, heeft PinkRoccade ervoor gekozen om zich te blijven concentreren op de ontwikkeling van bedrijfssoftware in pakketvorm. Gegeven de externe strategie (ontzorgen, primair loket, samenwerking en prestatiemeting), vergt dat jaarlijks aanzienlijke investeringen in innovatie en modernisering van de dienstverlening. Ook de informatievoorziening (marketing & publiciteit) vergt de nodige investeringen om invulling te geven aan “thought leadership”. EIGEN SOFTWAREONTWIKKELING
Meer dan 120 eigen software-engineers werken dagelijks aan de ontwikkeling van nieuwe softwarepakketten, de ontwikkeling van nieuwe versies (releases) en de innovatie van de bestaande softwarepakketten.Vakmensen die zijn gespecialiseerd in de functies architect, ontwerper, analist/ programmeur, tester en beheerder. Maar ook vakmensen gespecialiseerd in een gemeentelijk domein
De ontwikkelde pakketten worden verkocht door een eigen commerciële afdeling, waarbij de accountmanagers de spil vormen in de relatie met de klanten. Elke geografische regio heeft een eigen accountmanager die goed op de hoogte is van de ICTbenadering en vraagstukken bij zijn of haar klanten. Deze accountmanagers worden ondersteund door een Verkoop Informatie Centrum en presales-specialisten op het gebied van aanbestedingen, workshops en demonstraties. Ook kunnen ze de portfoliomanagers en de productmanagers inschakelen, die een goed totaalbeeld hebben van de mogelijkheden die PinkRoccade per bestuurlijk domein kan bieden. FUNCTIONELE EN TECHNISCHE DIENSTVERLENERS
De verkochte softwarepakketten worden geïmplementeerd door gespecialiseerde eigen consultants die over een periode van een maand tot een halfjaar regelmatig bij de gemeente aan huis komen. Zij begeleiden de inrichting van de software op maat van de gemeente en maken de medewerkers van de gemeente vertrouwd met de werking van de software. Zij maken de beloofde ontzorging waar. Voor de ontwikkeling van specifieke software op het gebied van gegevensconversie en koppelingen
97
met systemen van andere leveranciers worden de consultants bijgestaan door een team gespecialiseerde softwareontwikkelaars.
98
OPTIMALISERING SYSTEEMGEBRUIK
Voor de inrichting en installatie van hardware, systeemsoftware en bedrijfssoftware beschikt PinkRoccade over een eigen team van technische consultants die de gemeenten ook blijvend assisteren via remote beheer vanuit Eindhoven, alsmede nieuwe technische servicelevels overeenkomstig het “hosting”-concept. Het geheel aan installatie- en implementatiewerkzaamheden wordt gecoördineerd door een projectmanager die samen met de gemeentelijke projectmanager verantwoordelijk is voor het succesvol in gebruik nemen van de sofware (en waar nodig de bijbehorende hardware).
Verder kan een gemeente een hernieuwd beroep doen op de consultants zodra de inrichting moet veranderen vanwege een organisatiewijziging, maar ook als de gemeentelijke medewerkers blijk geven van ontoereikende kennis (bijvoorbeeld na het vertrek van een applicatiebeheerder of key-user). Zelfs het tijdelijk inhuren van deskundigheid vanwege vertrek, ziekte of vakantie van gemeentelijke medewerkers behoort tot het dienstverleningsportfolio van PinkRoccade. De consultants weten hoe een gemeente het maximale rendement uit haar systemen kan halen en helpen hun klanten daar graag bij, net als bij de innovaties waarmee de gemeente aan de slag gaat. Ook het klassikaal opleiden van nieuwe gemeentelijke gebruikers hoort bij de nazorg die PinkRoccade haar klanten biedt.
HELPDESK
VOORBEREIDEND ORGANISATIEADVIES
Zodra de software succesvol in gebruik is genomen, kan de gemeente met vragen over de werking of over problemen met de werking terecht bij de helpdesk waar gespecialiseerde medewerkers de vragen beantwoorden en problemen oplossen of die doorspelen aan de beheerspecialisten als het een complexer vraagstuk is. De helpdesk (Klant Ondersteuning Centrum genaamd) levert een aanzienlijke bijdrage in de ontzorging van gemeenten door PinkRoccade op het gebied van bedrijfssoftware en infrastructuurbeheer. In 2011 wil PinkRoccade deze ontzorging in samenwerking met haar partners verder uitbreiden door de verschillende helpdesk-teams meer gestructureerd te laten samenwerken.
Verder komt het regelmatig voor dat een gemeente voorafgaand aan de implementatie van bedrijfssoftware eerst een aantal organisatorische voorbereidingen wil doorvoeren. Daarvoor kan een beroep worden gedaan op een team van businessconsultants die opereren op het grensvlak van organisatie en ICT, en goed op de hoogte zijn van de operationele werking van de bedrijfssoftware in verschillende organisatiemodellen. Deze vorm van organisatieadvies komt vaak voor bij het vormgeven van innovatieve publieksdienstverlening (via zaakgericht werken en de planning van KCC-werkplekken) en bij het inrichten van performancemanagement.
BUSINESSPARTNERS
Niet alle bedrijfssoftware in het portfolio van PinkRoccade is door de onderneming zelf ontwikkeld. In de loop der jaren heeft PinkRoccade ervoor gekozen om domeinposities waarin men niet sterk was, in te vullen met de software van businesspartners die daarin wel sterk zijn en een substantiële marktpositie hebben opgebouwd. Deze softwarepakketten worden door de klanten rechtstreeks gecontracteerd bij de businesspartner die ook de implementatie verzorgt met eigen consultants. Er is bij klanten een toenemende behoefte om het projectmanagement van PinkRoccade uit te breiden met de deelprojecten die door de businesspartners worden uitgevoerd, en ook de helpdesk-toegang tot de businesspartner via PinkRoccade mogelijk te maken. In 2011 zal PinkRoccade deze uitdaging oppakken.Verder wordt gewerkt aan het uitbreiden van het aantal businesspartners in nauw overleg met de Gebruikersvereniging en haar MidOffice Community.
Dit biedt gemeenten keuzevrijheid in de selectie van hardware en operatingsystemen, een behoefte die rond het millennium manifester was dan vandaag de dag, maar voor veel gemeenten nog steeds van grote waarde is ter ondersteuning van het technisch beleid. Hoewel het SAP-platform bekend staat als een platform dat kostentechnisch beter aansluit op grote organisaties dan organisaties met een mkb-omvang (waaronder veel gemeenten), is PinkRoccade erin geslaagd voor haar klanten bij SAP condities te bedingen, die passen bij de omvang van de gemeente. SAP kan die condities legitimeren doordat een gemeente slechts beperkt gebruik kan maken van alle functies in het pakket van SAP (want veel functies in dat pakket zijn gericht op productie- en handelsondernemingen). De praktijk bevestigt dit, omdat voor de functies gericht op de gemeentelijke domeinen, door PinkRoccade pakketten moesten worden ontwikkeld “build on SAP” zonder hergebruik van SAP-software anders dan de technische software in de ontwikkel- en deployment-omgeving van SAP (NetWeaver genaamd).
BUILD ON SAP
Een van de businesspartners is SAP, waarbij het softwarepakket van SAP invulling geeft aan een deel van de financiële administratie en het deel van belastingen, dat betrekking heeft op het innen van de te betalen belastingaanslag. SAP is door PinkRoccade eind jaren negentig van de vorige eeuw tevens geselecteerd vanwege haar ontwikkelplatform, dat het PinkRoccade mogelijk maakt om de nieuwe software hiermee te ontwikkelen en vervolgens het deployment van die softwarepakketten mogelijk te maken in een multiplatform-omgeving (meerdere operatingsystemen, namelijk IBM, UNIX en Microsoft).
INVESTEREN VOOR EIGEN REKENING EN RISICO
Alle softwarepakketten en nieuwe releases daarvan komen tot stand doordat PinkRoccade voor eigen rekening en risico investeert14. De portfoliomanagers en de productmanagers volgen de ontwikkelingen
14
Dit geldt niet voor het eerder gememoreerde betaald onderhoud omdat daarover specifieke afspraken zijn gemaakt met de Gebruikersvereniging.
99
in de gemeenten en hun omgeving op de voet. Zij herkennen ontwikkelingen die nieuwe software of nieuwe releases behoeven en vertalen die in concrete, nieuwe softwarepakketten en nieuwe releases van bestaande pakketten.
100
Dat doen ze in nauwe samenspraak met de platformen van de GV en de bijbehorende productgroepen. Bij nieuwe producten volgt daarna een businesscase waarin de investering wordt begroot, een concurrerende prijsstelling wordt gekozen en een prognose van het aantal haalbare verkopen wordt opgesteld, alsmede de investeringsbegroting in de dienstverleningskennis en de verkoopkosten per verkoop. Als de som van lasten en baten een positief resultaat oplevert, wordt de investering uitgevoerd en het nieuwe product geannonceerd. Zodra het product gereed is en bij de eerste gemeenten is geïnstalleerd/geïmplementeerd, komt het product in de beheerfase terecht, waarbij PinkRoccade gedurende een reeks van jaren blijft investeren in het pakket door middel van correctief, adaptief en innovatief onderhoud. Het correctief onderhoud heeft betrekking op de verplichting tot herstel van zogenaamde “bugs” en andere onvolkomenheden. Het adaptief onderhoud heeft betrekking op het voortdurend verbeteren van de concurrentiekracht van het pakket en de klanttevredenheid over het pakket. Het innovatief onderhoud op het faciliteren van nieuwe technologie. Soms worden functies toegevoegd voor rekening van één of meerdere klanten die laag op de prioriteitenlijst van de leverancier staan, die vervolgens wel het beheer en onderhoud voor zijn rekening neemt.
TOTAL SPECIFIC SOLUTIONS
PinkRoccade is een van de werkmaatschappijen binnen Total Specific Solutions (TSS). Het TSS-concern wordt bestuurd door een concerndirectie die verantwoording aflegt aan de Raad van Commissarissen onder voorzitterschap van Lense Koopmans (die TBI Holdings afzonderde van OGEM en tevens voorzitter is van de Raad van Commissarissen van Rabobank). Het TSS besturingsmodel richt zich op de combinatie van: • gedelegeerd ondernemerschap waarbij elke werkmaatschappij zelf verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering ten dienste van haar klanten. Een eigen portfolio, een eigen identiteit, een eigen marktsegment, een eigen personeelsbeleid, een eigen investeringsbeleid, een eigen partnerbeleid en eigen marketing. Dat alles zonder “gedwongen winkelnering” bij de andere TSS-werkmaatschappijen (samenwerking wordt gestimuleerd, maar alleen onder de voorwaarde dat er sprake is van een win-winrelatie tussen de betrokken werkmaatschappijen); • een gemeenschappelijke TSS-kwaliteitsbelofte aan klanten, waaraan elke TSS-werkmaatschappij zich conformeert. Deze kwaliteitsbelofte komt niet tot stand vanuit centrale staven (die kent TSS niet), maar vanuit de directieraad waarin de directeuren van de werkmaatschappijen zitting hebben en gezamenlijk afspraken maken over wat van elke TSS-werkmaat schappij mag worden verwacht door de klanten. Dit besturingsmodel is uniek in de ICT–sector; in de bouw- en installatiesector opereert TBI Holdings met haar werkmaatschappijen vanuit een vergelijkbaar model. Een innovatief besturingsmodel als we dat
vergelijken met de concerns in de ICT-sector, die zich doorgaans kenmerken door een centralistisch model. Meestal het model van het hoofdkantoor met omvangrijke centrale-stafafdelingen die bepalend zijn voor de strategie van de bedrijfsonderdelen. Zij opereren binnen centraal vastgestelde kaders die worden bewaakt door dezelfde centrale staven. TSS heeft bewust gekozen voor een gedecentraliseerd model vergelijkbaar met TBI. Het TSS-concern bestaat anno 2011 uit 8 werkmaatschappijen die alle zijn gecommitteerd aan het bedrijfsmodel van gedelegeerd ondernemerschap met een gemeenschappelijke kwaliteitsbelofte. TSS wil verder groeien met nieuwe werkmaatschappijen die via acquisitie toetreden tot de groep, maar alleen als een nieuwe werkmaatschappij invulling kan geven aan het gedelegeerd ondernemerschap en de gemeenschappelijke kwaliteitsbelofte (voortdurende toenemende waardetoevoeging aan klanten overeenkomstig de gemeenschappelijke “anticipating solutions”-strategie die PinkRoccade Local Government voor de lokale overheid heeft uitgewerkt in de behandelde vier streams). Daarbij is plaats voor zowel productgerichte bedrijfssoftwareleveranciers (ISV’s) en PinkRoccade Local Government (lokale overheid), PinkRoccade Healthcare (zorgsector), Pharma Partners (apotheken) en Co-Maker (leasemaatschappijen), als gespecialiseerde pur sang dienstverleners als Everest (innovatie financiële sector), KZA (softwaretestspecialist),Yonder (nearshore dienstverlening vanuit Roemenië) en de twee TASSbedrijven (Nederland en België) die zijn gespecialiseerd
in embedded software en bijvoorbeeld Philips en ASML tot hun klanten rekenen. Elk van deze bedrijven behoort vanwege de focus op een marktdomein of vakmanschapdomein bij de top 3-domeinspecialisten in de Nederlandse of Belgische markt. Binnen de gemeenschappelijke strategie en het gedecentraliseerde bestuursmodel van TSS voelt PinkRoccade zich beter op haar plaats en kan beter tot haar recht komen ten dienste van haar klanten dan binnen het gecentraliseerde model dat de voormalige aandeelhouder Getronics kenmerkt.
101
DE BRANDWEERAUTO EN BEDRIJFSSOFTWARE (EPILOOG)
DE BRANDWEERAUTO EN BEDRIJFSSOFTWARE (EPILOOG) We zijn dit boek gestart met de vergelijking tussen een brandweerauto en het bedrijfssoftwaresysteem dat een gemeente gebruikt. In beide gevallen gaat het om kapitaalinvesteringen die kunnen worden gerealiseerd met zelfbouw of productaankoop. Bij de brandweerauto denken gemeenten niet meer aan zelfbouw en bij bedrijfssoftware is dat ook niet meer nodig. Het heeft wel enkele decennia geduurd alvorens de bedrijfssoftware de standaardisatie van de brandweerauto bereikte. Die standaardisatie maakt het mogelijk om componentgewijs te innoveren en te vervangen, waarbij ook componenten van andere leveranciers kunnen worden ingepast. 104
In beide gevallen wordt de economische levensduur van de investering voortdurend verlengd, waardoor vervangingsinvesteringen kunnen worden uitgesteld.
Daar waar zelfbouw bij brandweerauto’s niet meer voorkomt, zien we dit concept nog regelmatig terugkeren bij de aanbesteding van bedrijfssoftware, vaak door grote gemeenten of gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dit boek maakt duidelijk dat dit niet nodig is doordat er voor elke bedrijfsfunctie ten minste drie softwarepakketten beschikbaar zijn in de markt voor gemeentelijke bedrijfssoftware. Het is dan ook de vraag of het bestuur en het management van de betrokken gemeenten zich bewust zijn van het grote verschil tussen zelfbouw en pakketaanschaf. Dat dilemma is in de naoorlogse jaren waarschijnlijk ook aan de orde geweest in de markt voor brandweerauto’s
en ook toen hebben niet alle gemeenten op hetzelfde moment gekozen voor de standaardproductaanpak. De transitieperiode heeft bij brandweerauto’s aanmerkelijk korter geduurd dan bij de gemeentelijke bedrijfssoftware, waar die transitieperiode al ruim 25 jaar duurt. Dat heeft enerzijds te maken met het feit dat de markt voor gemeentelijke bedrijfssoftware een lokale (Nederlandse) markt is, waar de markt voor brandweerauto’s een internationale, in ieder geval Europese markt is. Anderzijds waarschijnlijk met de constatering dat een brandweerauto tastbaar is en de daarmee samenhangende investeringsvraagstukken daardoor veel beter zijn te begrijpen respectievelijk te doorgronden voor bestuur en management.
Verder heeft zelfbouw van brandweerauto’s niet alleen afgedaan bij gemeenten, maar ook bij grote bedrijven met een eigen bedrijfsbrandweer. Zelfbouw van bedrijfssoftware daarentegen heeft ook bij grote bedrijven nog niet afgedaan, omdat ook anno 2011 door grote bedrijven nog steeds bedrijfssoftware wordt gerealiseerd via zelfbouw. Op zich is dat niet nodig doordat er voor elke bedrijfsfunctie wel een standaardpakket beschikbaar is in de markt die wordt gedomineerd door Oracle, SAP en Microsoft. De keuze voor zelfbouw heeft in deze markt (bijvoorbeeld banken en verzekeringen) vooral te maken met unieke bedrijfsprocessen gerelateerd aan de concurrentiestrategie. Met de inzet van standaardbedrijfssoftware is het veel moeilijker de unieke concurrentiepositie aan te tonen als elke concurrent dezelfde softwarepakketten zou gebruiken. Bij gemeenten speelt die concurrentiepositie geen rol en daarom is dat bij gemeenten ook geen reden om voor zelfbouw van bedrijfssoftware te kiezen. Vanwege die grote bedrijven, waar bedrijfssoftware een rol speelt in de concurrentiestrijd, is er binnen de ICTsector nog steeds veel bedrijvigheid in het bedrijfsmodel van softwareontwikkeling op maat van de klant. In de gemeentelijke markt is hiervan ook nog steeds sprake. Bijvoorbeeld bij grote gemeenten die uniek zijn georganiseerd overeenkomstig het model van stadsdelen.
Voor grote concerns als Capgemini, Atos Origin en Logica is de “zelfbouwende klant” nog steeds een belangrijk deel van de core business, die verder voor een groot deel bestaat uit de implementatie van bedrijfssoftware in pakketvorm afkomstig van SAP, Microsoft en Oracle bij grote bedrijven en bij de centrale overheid. 105
Zij willen die core business uitbreiden richting andere marktsegmenten als het mkb, de zorgsector en de lokale overheid. In die markten zijn ze vaak al vertegenwoordigd op het gebied van businessconsultancy en interim-management.
Daarom richten zij hun marketing tevens op de uitbreiding richting bedrijfssoftware voor gemeenten. Bij de top 5 lukt dat rechtstreeks en bij andere gemeenten richten deze concerns zich op de gemeenschappelijke aanbestedingen (Atos Origin bij Dimpact en Logica bij GovUnited). Deze marktbenadering is niet gebaat bij een nadrukkelijk onderscheid (voor- en nadelen) tussen zelfbouw en pakketsoftware.
106
De Gebruikersvereniging en PinkRoccade zijn van mening dat dit onderscheid wel degelijk moet worden gemaakt, omdat er een groot verschil is in de verdeling van verantwoordelijkheden. Bij pakketsoftware is de leverancier verantwoordelijk voor de resultaten van de initiële investering in, en het beheer van de software. Bij maatwerk/zelfbouw is de gemeente hiervoor zelf verantwoordelijk en is de leverancier alleen verantwoordelijk voor het bouwen conform de specificaties van de gemeente. Alleen als die vooraf opgestelde specificaties perfect weergeven wat de software in alle mogelijke combinaties van situaties moet doen, kan de “zelfbouwende” gemeente de leverancier volledig verantwoordelijk stellen voor het resultaat van de initiële investering. Die verantwoordelijkheid blijft vervolgens terugkomen bij de ontwikkeling van elke volgende release van de software, want ook dan moet de gemeente heel nauwkeurig specificeren wat er veranderd moet worden en in welke delen van het totale bedrijfssoftwaresysteem die verandering moet worden doorgevoerd. Bij de brandweerauto willen gemeenten hun “vingers niet branden” aan deze verantwoordelijkheid.
Brandweerauto’s ontwikkelen, bouwen en verbeteren is geen core business voor een gemeente. Dat geldt ook voor de ontwikkeling en het releasematig beheren en doorontwikkelen van bedrijfssoftware. De meerderheid van de leden van de Gebruikersvereniging opteert daarom voor bedrijfssoftware via het businessmodel van moderne, flexibele en gebruikersvriendelijke pakketsoftware waarvoor de leverancier (PinkRoccade) verantwoordelijk is. Net als bij brandweerauto’s.
COLOFON Dit is een uitgave van de Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government, die mede mogelijk is gemaakt door PinkRoccade Local Government B.V.
Eindredactie: Secretariaat Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government Bijdragen: Ab van den Berg, Hans Bijlsma, Harrie Gooskens, Jos Heijmans en Mat Keijers Redactieraad: Dagelijks Bestuur Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government Concept en opmaak: De Merkenbouwers Beeld: Shutterstock Druk: Ricoh Nederland Uitgever: Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government http://www.gvprlg.nl
107
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveel voudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd
Ondersteuning: PinkRoccade Local Government B.V. http://www.pinkroccadelocalgovernment.nl
gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektro nisch, mechanisch, door fotokopieën, op
Copyright: Gebruikersvereniging PinkRoccade Local Government Dit werk is auteursrechtelijk beschermd.
namen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
