Ga direct naar een standaard reïntegratietraject, ga niet langs start

Ga direct naar een standaard reïntegratietraject, ga niet langs start Knelpunten bij het starten van een eigen bedrijf vanuit een uitkeringssituatie

drs. A. Bruins drs. P.J.M. Vroonhof Zoetermeer, september 2004

ISBN: 90-371-0931-4 Bestelnummer: A200406 Prijs: € 30,Dit onderzoek maakt deel uit van het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap, dat wordt gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken.

Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap.

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM. EIM aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM. Quoting of numbers and/or text as an explanation or support in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM. EIM does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

2

Inhoudsopgave

1

Inl ei din g

5

1.1 1.2 1.3

Achtergrond van de verkenning Aanpak van de verkenning Inhoud van het rapport

5 6 7

2

Arbe id song e sch i kthe i dsu i tk e rin ge n

9

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Inleiding Actoren en aantallen starters Reïntegratietraject op hoofdlijnen Institutionele problemen Toekomstige ontwikkelingen Conclusie

9 9 10 12 14 15

3

We rkl o o she id su itk e ri ng

17

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Inleiding Actoren en aantallen starters Reïntegratietraject op hoofdlijnen Institutionele problemen Combinatie WW en WAO Toekomstige ontwikkelingen Conclusie

17 17 17 19 21 22 22

4

Bij s ta nd su i t k ering

23

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Inleiding Actoren en aantallen starters Het reïntegratietraject Institutionele problemen Toekomstige ontwikkelingen Conclusie

23 23 24 26 28 29

5

Di scu s si e

31

B ij la g e n I II

Bronnen en gesprekspartners Gehanteerde afkortingen

35 37

3

1

Inleiding

1.1

Achtergrond van de verkenning 'U wilt aan het werk en denkt dat u dat weer kunt, maar u wordt niet aangenomen. U speelt met de gedachte een eigen zaak te beginnen. Ook als u nu een uitkering hebt, is dat mogelijk.' Aldus luiden de eerste zinnen van de rubriek 'Een eigen zaak beginnen' 1 op de website Werk.nl van CWI . In de brochure 'Hoe zit dat met de WW?' van UWV treft de ontvanger van een WWuitkering de volgende zinsnede aan: 'Bij het zoeken naar werk hoeft u zich niet alleen te richten op werk in dienstverband. U kunt ook overwegen om als zelfstandige of freelancer te starten.' In een toespraak heeft minister De Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op het jaarcongres 2004 van de Werkgeversvereniging AWVN ook aandacht besteed aan dit onderwerp. ‘….In Nederland is een loopbaan als werknemer de norm. Ondernemer worden is uitzondering. Dat is jammer. Want u weet hoe mooi, spannend, dynamisch en ook bevredigend het ondernemersbestaan doorgaans is. ……Ondernemerschap niet alleen van de traditionele groepen. Maar ook en in toenemende mate ondernemerschap van de mensen die minder gemakkelijk als werknemer aan de slag komen…….Ondernemerschap ook vanuit de bijstand. We hebben regelingen die voorzien in financiële hulp voor mensen in de bijstand die een eigen bedrijf willen beginnen. Toch kiezen jaarlijks minder dan tweeduizend mensen ervoor de bijstand te verlaten via de weg van het ondernemerschap. …….Ondernemerschap van gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Ook voor mensen met een arbeidshandicap kan zelfstandig ondernemerschap een goede keuze zijn om een herstart te maken op de arbeidsmarkt. …….We moeten ons in Nederland inspannen om te bevorderen dat meer mensen een eigen onderneming beginnen. We werken daar al aan door de administratieve lasten te verminderen. Meer dan tot nu toe zullen we ondernemerschap moeten bevorderen voor mensen die een uitkering ontvangen. UWV en gemeenten zouden meer gespitst moeten zijn op ondernemerschap als alternatief voor een baan.’ Bron:

Toespraak door minister mr. A.J. de Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op het jaarcongres van de Werkgeversvereniging AWVN op 10 juni 2004 in Lelystad.

Het is dus mogelijk om vanuit een uitkeringssituatie een eigen bedrijf te starten. Al in juli 1998 werden startersbepalingen opgenomen in de Wet Rea en in het Bsa. Enkele jaren geleden, april 2000, zijn de ABW en de WAO verruimd met startersmogelijkheden voor mensen die als zelfstandige zouden willen werken of die beter of alleen maar als zelfstandige kunnen werken. Uit onderzoek dat het Ministerie van Economische Zaken door EIM heeft laten uitvoeren naar knelpunten waarmee ondernemers te maken hebben, blijkt echter dat bij de 25 grootste knelpunten er zeven zijn waar onder andere starters mee te maken hebben en dat een van die zeven knelpunten is: 'moeilijk om te starten vanuit bijstand of uitkering'.

1

Teneinde de tekst niet nodeloos onleesbaar te maken én omdat de meeste afkortingen bij de lezers wel bekend zullen zijn, wordt voor een verklaring van alle afkortingen verwezen naar Bijlage II. Alleen de wat ongebruikelijkere afkortingen worden in de hoofdtekst verklaard.

5

Ook het Breed Platform Verzekerden en Werk (BPV&W) signaleert - in de brochure 'Starten als ondernemer' - problemen: 'Bij het starten van een eigen bedrijf worden mensen met een arbeidshandicap vaak geconfronteerd met specifieke problemen, waarmee mensen zonder arbeidshandicap niet te maken krijgen.' De hiervoor getrokken conclusie dat het mogelijk is vanuit een uitkeringssituatie een eigen bedrijf te starten, moet dus kennelijk worden genuanceerd tot: het is mogelijk om vanuit een uitkeringssituatie een eigen bedrijf te starten, maar dat is niet simpel. Het starten van een eigen bedrijf vanuit een uitkeringssituatie is dan ook een van de aandachtspunten voor de door het Ministerie van Economische Zaken ingestelde B4werkgroep 'Starten van een onderneming'. In deze strategische verkenning wordt in beeld gebracht met welke knelpunten mensen (kunnen) worden geconfronteerd wanneer zij vanuit een uitkeringssituatie een eigen bedrijf willen beginnen. De beschouwde uitkeringssituaties zijn: − starten vanuit arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WAO, WAZ en WAJong); − starten vanuit een werkloosheidsuitkering (WW); − starten vanuit een bijstandsuitkering (ABW; met ingang van 2004 WWB). Voor elk van deze situaties gelden eigen, maar ook op veel punten overeenkomende, regelingen en procedures. Enkele van deze regelingen zijn erop gericht mensen te ondersteunen bij (de voorbereiding op) het starten van een eigen bedrijf teneinde uit de uitkeringssituatie te geraken. We nemen deze regelingen en de uitvoering daarvan in deze strategische verkenning ook mee.

1.2

Aanpak van de verkenning De strategische verkenning is gestart met het inventariseren van de informatie die verschillende instanties over het starten van een eigen bedrijf vanuit een uitkeringssituatie geven in hun publieke voorlichting. Daarvoor zijn brochures en websites bekeken, en is de beschikbare literatuur bestudeerd. In de geraadpleegde bronnen wordt hier en daar ook melding gemaakt van knelpunten die zich kunnen voordoen. Er zijn verder weinig recente bronnen gevonden waarin meer specifiek op de knelpunten wordt ingegaan. Daarom zijn gesprekken gevoerd met medewerkers van verschillende betrokken instanties. Een volledig overzicht van literatuur, gesprekspartners en overige bronnen is te vinden in Bijlage I. De verkenning heeft zich geconcentreerd op institutionele knelpunten die samenhangen met de wetgeving en de praktische invulling daarvan door betrokken partijen, zoals gemeenten, UWV, het Ministerie van SZW, reïntegratiebedrijven en in zekere zin de uitkeringsgerechtigde zelf. Hierdoor geeft de verkenning geen volledig overzicht van alle facetten van het starten van een eigen bedrijf vanuit een uitkeringssituatie. Zo zijn problemen die startende uitkeringsgerechtigden ondervinden als gevolg van hun persoonlijke kenmerken niet meegenomen. Gedacht kan worden aan de gevolgen van handicaps en chronische ziekten, geen of weinig contacten met potentiële klanten wegens lange afwezigheid van de arbeidsmarkt, weinig zelfvertrouwen, enzovoorts. Hetzelfde geldt voor generieke problemen, de problemen die elke starter tegen kan komen. Op veel onderdelen waren alle respondenten het eens. In enkele gevallen waren er echter verschillende visies, waarbij ‘de waarheid’ niet direct duidelijk was. Er is nadrukkelijk geprobeerd op dat moment een zo objectief mogelijke afweging te maken. Soms was het ook niet mogelijk om, zonder diepgaand onderzoek, de waarheid boven water te

6

krijgen. In die gevallen worden meerdere visies weergegeven. In de tekst is verder meestal afgezien van aanmerkingen als ‘naar verluidt’ of ‘gesteld werd dat’, teneinde de tekst prettig leesbaar te houden. Zoals gezegd, betreft het hier echter grotendeels meningen. Met deze notitie beogen we logischerwijs dan ook niet te komen tot een definitief oordeel over de (on)mogelijkheid van het starten vanuit een uitkering. We willen wel de aandacht vestigen op praktische belemmeringen die niet overeenstemmen met de uitgesproken bedoelingen van de betrokken ministeries. En we hopen dat deze notitie een startpunt zal vormen voor een fundamentele discussie over dit thema en voor nader onderzoek op dit terrein.

1.3

Inhoud van het rapport Elk van de drie uitkeringssituaties - arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en bijstand wordt na dit inleidende hoofdstuk besproken in een eigen hoofdstuk. De verkenning wordt afgesloten met een discussie op basis van de bevindingen in de eraan voorafgaande hoofdstukken. De drie hoofdstukken hebben dezelfde opbouw. Eerst komen de actoren en aantallen starters aan bod, vervolgens wordt een beknopte beschrijving van het reïntegratietraject gegeven, daarna worden beleidsinstrumenten en institutionele problemen beschreven, gevolgd door een blik in de toekomst. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie. Bij de paragrafen die gewijd zijn aan het aantal starters vanuit de desbetreffende uitkeringssituatie past een kanttekening. Omdat er ten aanzien van geen van de uitkeringen een integrale (landelijke) registratie bestaat van het aantal starterstrajecten, laat staan van het aantal gestarte bedrijven, moeten we grotendeels volstaan met cijfers die gebaseerd zijn op de kennis en ervaring van de gesprekspartners. Hier en daar is dit aangevuld met een enkel cijfer uit een van de andere bronnen. Vanwege de verschillende wijzen waarop de gesprekspartners bij de starterstrajecten zijn betrokken vertonen cijfers die ogenschijnlijk over hetzelfde gaan, (soms grote) onderlinge verschillen.

7

2

Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen

2.1

Inleiding Er zijn drie typen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen: de WAJong, voor jonggehandicapten, de WAZ, voor zelfstandigen, en de WAO, voor werknemers. De WAJong is hier niet van groot belang; er zijn wel starters vanuit de WAJong maar dat zijn zeer uitzonderlijke 1 situaties. De WAZ wordt afgeschaft en is dus ook minder van belang . Het gaat ook hier om minder mensen, die bovendien eerder zelf aan ondernemerschap als reïntegratiemiddel zullen denken, en per definitie beter voorbereid aan de start zullen komen. Het onderzoek heeft zich dus met name op de WAO gericht. Het zal niemand ontgaan zijn dat reïntegratie vanuit de WAO in het algemeen niet eenvoudig is, al is het omdat een WAO-verleden in relatie tot arbeid een (imago)probleem met betrekking tot economische rentabiliteit met zich meebrengt. Nog sterker dan bij de WW en de ABW geldt dan ook voor WAO'ers dat ondernemerschap soms een goede mogelijkheid voor reïntegratie is. Gezien de aard of de achtergrond van de uitschakeling is een baan in loondienst vaak niet mogelijk of erg moeilijk. Er is dan ook zeker interesse onder WAO’ers voor ondernemerschap. Dat heeft een aantal redenen: − negatieve ervaringen met sollicitaties − behoefte aan activiteit / terugkeer in de maatschappij − behoefte aan flexibiliteit.

2.2

Actoren en aantallen starters Het exacte aantal bedrijfsstarts door WAO’ers is niet bekend. Voor een substantieel deel gebeurt dit onder begeleiding van een reïntegratiebedrijf, en dit gegeven wordt niet geregistreerd. Het aantal bedrijfsstarts onder directe verantwoordelijkheid van UWV is zeer beperkt. UWV is wel betrokken ingeval sprake is van kredietverlening. Jaarlijks worden 300 à 400 borgstellingen en kredieten verleend, meestal via een reïntegratiebedrijf. Er worden ruwweg 1.500 aanvragen ingediend. Het PRB werd door 80-100 procent arbeidsongeschikten relatief vaak gebruikt voor reintegratie in de vorm van zelfstandig ondernemerschap. 2

Minderhoud geeft aan dat er door UWV in 2000 38 starterskredieten verleend zijn. Er worden jaarlijks 140 aanvragen gedaan. Beide cijfers zijn, volgens de auteur, echter zeer onbetrouwbaar. Dat heeft onder meer van doen met de samenvoeging van de uvi’s. In 2001 werd het PRB 184 keer ingezet voor een bedrijfsstart. Als IMK Begeleiding van UWV de mogelijkheid krijgt zelf mensen in de WAO bij de intake als ongeschikt af te wijzen, stroomt 52% van mensen aan wie begeleiding naar

1

2

Inmiddels is de WAZ per 1 augustus 2004 afgeschaft. Minderhoud, J. en A. Korver, Van A tot Z; van arbeidsongeschiktheid naar zelfstandig ondernemen, Tweede meting onder zelfstandigen met een arbeidshandicap, 2003, TNO Arbeid, Hoofddorp.

9

ondernemerschap wordt geboden uit de uitkering (waarvan enkelen naar loondienst, omdat zij daar tussentijds voor kiezen). Als IMK niet mag afwijzen en dus alle 'aangeboden' mensen moet begeleiden, stroomt 41% uit de uitkering. De ervaring van verzekeraars met reïntegratie is ontstaan door het reïntegreren van zelfstandigen. De aanvulling op de WAZ kan bestaan uit rubriek A (verzekering eerste ziektejaar) en/of rubriek B (hoger verzekerd inkomen in aanvulling op WAZ). In beide gevallen begint de verzekeraar al na ongeveer 3 maanden met een reïntegratietraject. Veel zelfstandigen gaan weer als zelfstandige aan de slag. UWV is hier doorgaans niet bij betrokken omdat deze trajecten voor een groot deel tijdens het eerste ziektejaar plaatsvinden. De helpdesktelefoon van BPV&W krijgt ongeveer 150 telefoontjes op dit terrein per jaar. Daarvan zijn 100 mensen die overwegen te starten, 30 die bezig zijn met starten en 20 die al ondernemer zijn. Toen bij de start van de helpdesk een artikel daarover in het huisblad van het GAK stond, waren er in een maand tijd een paar honderd telefoontjes. De vraag die door WAO’ers het meest gesteld wordt is: kan ik na het starten nog terugkeren in de WAO? Een vergelijkbaar verhaal vertelt Karen Romme die van haar publicatie ‘Van WAO naar eigen bedrijf’ in vijf maanden tijd 1.500 exemplaren verkocht.

2.3

Reïntegratietraject op hoofdlijnen Keuring en toepassen CBBS Voor aanvang van de WAO-uitkering wordt een arbeidsongeschikte gekeurd door een keuringsarts van UWV. De verzekeringsarts gebruikt het CBBS (Claimbeoordelings- en borgingssysteem) om te beoordelen óf en in welke mate iemand nog kan werken, gezien de beperkingen. Het resultaat is een functiemogelijkhedenlijst. Als het resultaat van de beoordeling is dat er voor betrokkene geen mogelijkheden meer zijn om te gaan werken, is deze volledig arbeidsongeschikt. Voor die groep mensen is de keuring al na het bezoek aan de verzekeringsgeneeskundige afgelopen. De volgende stap is de arbeidsdeskundige beoordeling. De functiemogelijkhedenlijst wordt in een computer gekoppeld aan een programma waarin de meeste gangbare functies in Nederland omschreven staan. Het resultaat kan een aantal mogelijkheden opleveren. Op grond van het inkomen van een mogelijke functie, wordt de mate van arbeidsongeschiktheid berekend. De voorbereidingsfase De volgende fase bestaat uit een traject bij een reïntegratiebedrijf. UWV mag zelf geen trajecten meer doen, in tegenstelling tot gemeenten. Na een half jaar wordt een (tussen)oordeel geveld over het traject. Aan het eind van het traject adviseert UWV. Starters wordt vaak geadviseerd een 3-jarig begeleidingstraject (vanuit het reïntegratiebedrijf) te volgen. Er kon tot 2004 in de voorbereidingsperiode voor de start een krediet tot maximaal € 2.513 worden verstrekt om de kosten van marktverkenning of kleine investeringen te dekken. Daarnaast kon men aanspraak blijven maken op de uitkering die men ontving. De kosten van eventueel noodzakelijke begeleiding werden in deze periode door UWV betaald. Inmiddels is deze regeling afgeschaft.

10

Het belangrijkste instrument voor mogelijk startende WAO’ers is het Bsa. Het ondersteunt arbeidsgehandicapten die - door welke oorzaak dan ook - moeilijk een baan in loondienst kunnen vinden en daarom een zelfstandig bedrijf willen beginnen. UWV voert de regeling (nog) uit. De regeling is speciaal bedoeld voor de (gedeeltelijk) arbeidsgehandicapte: − voor wie het starten van een eigen bedrijf een alternatief is met betere reïntegratiemogelijkheden dan werken in loondienst; − die op deze wijze een beter perspectief heeft op de mogelijkheid om duurzaam in het eigen levensonderhoud te voorzien. Om in aanmerking te komen gelden de volgende voorwaarden voor gehandicapten: − hij of zij dient de persoonlijke vaardigheden en vakbekwaamheid voor het zelfstandig ondernemerschap te bezitten; − hij of zij dient een ondernemingsplan te hebben ingediend, voorzien van een winstprognose; − hij of zij bevindt zich niet in surseance of faillissement dan wel schuldsanering na eventueel faillissement. De persoonlijke vaardigheden hebben betrekking op de persoonlijkheid, instelling, algemene ontwikkeling en voorbereiding op het ondernemerschap in relatie tot de vakbekwaamheid en de arbeidshandicap. Onder vakbekwaamheid wordt verstaan: de kennis en kunde die in het algemeen nodig is om het vak van ondernemer te kunnen uitoefenen en in een bepaalde branche, sector of vakgebied te kunnen opereren. Omdat de arbeidsgehandicapte in de meeste gevallen niet onmiddellijk aan alle voorwaarden en vaardigheden kan voldoen, wordt door het reïntegratiebedrijf (of het begeleidingsbureau waaraan de begeleiding is uitbesteed) een begeleidingsplan opgesteld. Het begeleidingsplan bevat elementen die te maken hebben met de situatie in de voorbereidingsperiode (tot aan de start) en de startfase (vanaf de start) en bevat ten minste de volgende zaken: − een beschrijving van arbeids(on)mogelijkheden in relatie tot de handicap; − inventarisatie van de opleidingsbehoefte; − beschrijving van wijze en mate van begeleiding door deskundigen; − opgesteld ondernemingsplan. Als de arbeidsdeskundige en de verzekeringsarts hebben vastgesteld dat men gezond genoeg is om een bedrijf te runnen en dat het plan kans van slagen heeft, dan kan men in aanmerking komen voor startkapitaal. De uitvoering van het Bsa ligt in handen van de UWV-instelling die de uitkering verstrekt. Zij beslist over de aanvraag. Om in aanmerking te komen voor een starterskrediet van maximaal € 30.417 moet een ondernemingsplan geschreven worden. Alvorens de echte start plaatsvindt (in ieder geval bij verlening Starterskrediet), vindt een toets van het ondernemingsplan plaats. Uitgangspunt daarbij is een marktconform tarief. De bedrijfseconomisch adviseur (bea) binnen UWV heeft onder andere een (verplichte) adviesfunctie bij het verlenen van starterskredieten boven 10.000 euro, en bij het verrichten van aanpassingen boven 23.000 euro. In andere gevallen wordt een toets uitgevoerd door IMK. Bij het toetsen wordt onder andere gekeken naar de risico’s voor UWV én voor de betrokken persoon. Bij een krediet boven 10.000 euro moet één afwijzing van een bank overlegd worden. Met de officieel vereiste reden voor afwijzing gerelateerd aan arbeidsongeschiktheid wordt in de praktijk soepel omgegaan. Bij aanvraag van een Starterskrediet wordt ook geld voor begeleiding beschikbaar gesteld.

11

De start Op het moment dat men aan de slag gaat als zelfstandige, wordt het arbeidsongeschiktheidspercentage opnieuw vastgesteld op basis van het nieuwe inkomen. De uitkering wordt hierop aangepast. Daarbij is het mogelijk dat UWV instemt met een proeftijd van maximaal drie jaar op basis van Artikel 44 WAO (50 WAJong, 58 WAZ) dat specifieke afspraken bevat die mogelijk zijn bij twijfel over het kunnen volhouden. Dat geldt overigens ook als men gaat werken voor een andere werkgever. Dit artikel is naar verluidt erg onbekend. Men houdt dan op papier hetzelfde arbeidsongeschiktheidspercentage, maar als men meer gaat werken, wordt de uitkering gekort. Men kan direct terugvallen op de oude uitkering als men het werken niet volhoudt. In principe kan men 5 jaar lang terugvallen op de WAO wegens de ‘oorspronkelijke oorzaak’ van arbeidsongeschiktheid. Daarna niet meer. In de context van de uitkeringsstart betekent de regeling dat bij een winst die hoger is dan de restverdiencapaciteit de WAO-uitkering moet worden terugbetaald. Het is mogelijk dat men met de eigen zaak minder gaat verdienen dan de restverdiencapaciteit die door UWV is vastgesteld bij de aanvang van de WAO-uitkering. Om die achteruitgang iets te verzachten, kan men bij UWV een tijdelijke aanvulling op het inkomen aanvragen, de 'inkomenssuppletie'. Deze aanvulling wordt in maximaal vier jaar afgebouwd. De looptijd van de lening of borgstelling in het kader van het Starterskrediet is maximaal tien jaar. UWV houdt bij het terugbetalen rekening met het verwachte rendement van het bedrijf. Is dit de eerste jaren laag, dan kan UWV de terugbetaling hieraan aanpassen. Is men tijdelijk niet in staat de rente en aflossing te voldoen, dan kan men UWV (schriftelijk) vragen om uitstel van betaling of verlaging van het bedrag dat men moet aflossen. Strandt het bedrijf, dan is het afhankelijk van de oorzaak in welke mate een krediet moet worden terugbetaald. Als dat voornamelijk is omdat de gezondheid verslechtert, dan kan het UWV een zekere mate van coulance aan de dag leggen. Komt het door ‘eigen schuld’, dat moet men het krediet doorgaans, inclusief rente, terugbetalen.

2.4

Institutionele problemen Voor WAO'ers geldt dat het overkoepelende beeld is: mensen die ondernemer willen worden, melden zichzelf wel. Voor de meeste WAO'ers geldt dat ze niet weten of starten kan en mag, en wat de gevolgen voor de uitkering zijn. Men moet in ieder geval zijn nek durven uitsteken. Het is daarbij wel zo dat voor WAO'ers de toeleiding naar een dienstbetrekking vaker veel moeilijker is dan voor WW'ers, in verband met beperkingen. Dat opent in dit verband wel meer mogelijkheden. De (on)mogelijkheden hangen in grote mate af van de consulent die men toevallig heeft. De beeldvorming van zowel ondernemer als arbeidsgehandicapte is hardnekkig, en in de gedachten van consulenten matchen deze twee beelden niet. Hoewel de wet anders stelt, hebben verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen over het algemeen een sterke voorkeur voor loondienst-reïntegratie. Net zoals het geval is bij de WW hebben reïntegratiebedrijven groot belang bij volledige reïntegratie van hun cliënten. Een half jaar na het beëindigen van het reïntegratietraject

12

1

wordt bij (de komende) 'no cure - less pay'-contracten gekeken of iemand volledig is ingestroomd als zelfstandige. Als een starter nog geen ‘volledige’ werkweek als zelfstandige heeft, is er minder 'cure’ en dus minder ‘pay’ voor het reïntegratiebedrijf. De (vrij normale) langzame opbouw als zelfstandige is dan ook erg onrendabel voor het reïntegratiebedrijf. Daarnaast krijgt het reïntegratiebedrijf een vast budget, met bonus voor snelheid en ‘cure’. Werken met of via bureaus die gespecialiseerd zijn in het begeleiden van starters kost het reïntegratiebedrijf tijd en geld. In de praktijk lukt het krijgen van een voorbereidingsvergoeding voor WAO’ers niet of nauwelijks. Daarvoor zijn meerdere redenen aan te wijzen, waaronder het feit dat veel UWV-medewerkers niet of nauwelijks bekend zijn met de regeling en dat veel arbeidsdeskundigen denken dat er al een ondernemingsplan moet zijn. De financieringsmogelijkheden voor scholing en advies bij start zijn onduidelijk. Voorheen (nu afgeschaft) kon men binnen het Bsa het artikel 22 gebruiken (scholing), of artikel 30 (begeleiding bij de start). Veel mensen hebben geen starterskrediet nodig, maar wel training en advies om een bedrijf op te starten. Het wordt nu aangeraden door begeleidingsbureaus voor de financiering van voorbereidingsactiviteiten om het scholingsbudget uit het budget van het reïntegratiebedrijf te gebruiken, en de begeleiding onder artikel 30 van het Bsa te laten vallen. Dat betekent wel een meersporentraject met meer betrokkenen. Daarmee zijn ook verschillende oordelen denkbaar. In dergelijke gevallen is creatief meedenken van het begeleidingsbureau vereist. In het algemeen is er veel onzekerheid. In de praktijk lijkt het er vaak op dat men eerst een ondernemingsplan moet hebben en een goed ondernemer moet zijn, voordat een starterskrediet aangevraagd kan worden. Voor het verschaffen van een krediet gold vroeger de eis dat twee afzeggingen van een bank ontvangen moesten zijn. Soms werd daarbij additioneel geëist dat de bank daarbij arbeidsongeschiktheid als afwijzingsreden aangaf. Dat zullen banken uiteraard niet doen. Voor kredieten onder 10.000 euro is de afwijzingseis teruggedraaid. De afwijzing door de bank die vereist is bij Starterskrediet boven 10.000 euro is voor sommige WAO’ers wel een serieuze drempel, met name voor een deel van degenen met een psychische oorzaak van arbeidsongeschiktheid. In principe is de WAO qua regelgeving geschikter voor reïntegratie als zelfstandige dan de WW, omdat winstverrekening plaatsvindt; er is geen urencriterium. Verder wordt de toepassing van artikel 44 als heel goed beoordeeld door betrokkenen. Er wordt wel aangegeven dat de bekendheid van dit artikel beperkt is. Ook kan de mogelijkheid tot het afsluiten van een vrijwillige verzekering bij UWV als zeer positief aangemerkt worden; particulier bijverzekeren voor arbeidsongeschiktheid bij verzekeraars is voor (voormalig) arbeidsongeschikten immers niet eenvoudig (duur, uitsluitingen of zelfs onmogelijk). Overigens is dit geen mogelijkheid voor veel WAJongers, omdat ze geen werknemersverleden hebben. In geval van een progressieve ziekte is dat zeer risicovol. Zeker nu de WAZ wordt afgeschaft, ontstaat een groot gat.

1

‘Volledig’ betekent in het geval van de WAO het verdienen van de restverdiencapaciteit. Dat kan dus ook parttime ondernemerschap betekenen.

13

Het idee bestaat dat mensen die een ondernemingsidee hebben daarmee pas op het laatste moment naar UWV gaan. UWV is wel de partij die uiteindelijk beslist of het mag en kan. Men ziet UWV vooral als beoordelaar, niet als dienstverlener. Het blijkt wel dat men in het algemeen tevreden is over de Kamer van Koophandel en de Belastingdienst. Er is op landelijk niveau geen contact tussen de Kamers van Koophandel en de uitkeringsinstanties om die instanties meer inzicht te geven in wat er komt kijken bij het starten van een bedrijf, bijvoorbeeld om de contactfunctionarissen beter hierover te informeren. In principe kan men 5 jaar lang terugvallen op de WAO wegens de ‘oorspronkelijke oorzaak’ van arbeidsongeschiktheid. Daarna niet meer. Bij voortschrijdende aandoeningen is dat zeer problematisch. In dergelijke gevallen is immers vaak op voorhand duidelijk dat het ondernemerschap niet tot het pensioen uitgeoefend kan worden.

2.5

Toekomstige ontwikkelingen Het PRB is afgeschaft en vervangen door de Individuele Reïntegratie Overeenkomst (IRO). Hoe dit precies gaat uitpakken is nog niet duidelijk. De IRO wordt, in tegenstelling tot het PRB, gekoppeld aan reïntegratie door middel van een traject onder leiding van een reïntegratiebedrijf. In de drie experimentregio’s van het PRB wordt, door uitvoering van een motie van de Tweede Kamer, dat experiment voortgezet, en betrokken bij de evaluatie van de IRO. Het lijkt erop dat voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten de WAO zal gaan vervallen. Hoe wordt dat vormgegeven? Indien gewerkt gaat worden met zogenaamde positieve en negatieve lijsten (wel/niet volledig arbeidsongeschikt), kan dat stigmatiserend gaan werken voor volledig arbeidsongeschikten (volgens de lijst) die nog kunnen en willen werken. Dat zal ook zijn weerslag krijgen op potentiële starters in deze groep, zeker waar het gaat om kredietaanvragen. Voor niet-volledig arbeidsongeschikten dreigt een ander probleem: als men gedeeltelijk als zelfstandige werkzaam is, en ‘dus’ niet meer 80-100% arbeidsongeschikt is, lijkt het gevolg bij doorgaan van de voorliggende WAO-plannen te zijn dat men geen recht meer heeft op WAO. Algemeen lijkt een tendens te bestaan dat hoge (re)integratiekosten maatschappelijk gezien niet meer geaccepteerd worden. Hoge uitgaven bij UWV/CWI en gemeenten worden problematischer. Privatisering van de WAO zou goed aansluiten bij deze trend. Minister De Geus heeft aangekondigd dat de uitvoering van het Starterskrediet overgaat van UWV naar gemeenten. Er lopen enkele pilots op dit terrein. Binnen UWV wordt er verder over nagedacht. Een definitieve beslissing is echter vooruitgeschoven. Deze stand van zaken heeft wel tot gevolg dat UWV op dit moment weinig initiatief tot verbetering van procedures en dergelijke meer neemt. Er zitten wel wat haken en ogen aan een eventuele overgang. Zo gaat de marktwerking (reïntegratiebedrijven) deels verloren. Gemeenten hebben daarnaast vaak wel kennis van het starten van een bedrijf vanuit een uitkeringssituatie, maar meestal weinig kennis over (omgaan met) arbeidshandicaps. Ook is niet duidelijk hoe met dossiers van WAO’ers omgegaan moet worden. Moet bij een herkeuring het dossier weer op en neer naar UWV? In welke mate kan medische informatie overgedragen worden? Verder is het zo dat in de praktijk spontane aanmeldingen voor een bedrijfsstart zeldzaam zijn; meestal blijkt de interesse hiervoor (en de mogelijkheden) pas gedurende een reïntegra-

14

tietraject. Een relevant verschil tussen UWV en gemeenten is tot slot dat gemeenten zich altijd richten op volledige reïntegratie, waar UWV voor arbeidsongeschikten ook vaak gedeeltelijke reïntegratie nastreeft.

2.6

Conclusie In de arbeidsongeschiktheidswetgeving zijn uitstekende instrumenten geformuleerd waarmee het starten van een bedrijf vanuit de WAO zeker mogelijk is. Dit wordt echter in de praktijk door allerlei factoren ernstig tegengewerkt. De meeste medewerkers van UWV weten niet veel over de mogelijkheden en zullen een bedrijfsstart niet snel aanmoedigen. De reïntegratiebedrijven worden met name door het 'no cure - less pay'principe ontmoedigd, aangezien erg weinig starters al op volle kracht draaien na een jaar. De nadruk ligt in principe op reïntegratie in loondienst. In de meeste gevallen is dat terecht, aangezien de kosten van een dergelijk traject lager zijn. Voor een kleiner aantal personen lijkt dat echter niet het geval; het is waarschijnlijk dat voor (specifieke) groepen personen een start als ondernemer een snellere, meer duurzame en (dus) goedkopere reïntegratie oplevert. Het aantal WAO-starters is waarschijnlijk laag, maar goede cijfers zijn niet beschikbaar. Toch zijn er wel aanwijzingen dat veel WAO'ers geïnteresseerd zijn. Voor veel arbeidsongeschikten vormt het mogelijk een betere kans dan een baan in loondienst vanwege de flexibiliteit en de eigen invloed.

15

3

Werkloosheidsuitkering

3.1

Inleiding Ook vanuit een situatie waarin men een uitkering in het kader van de Werkloosheidswet ontvangt, is reïntegratie door middel van het starten van een onderneming mogelijk. De mogelijkheden daarvoor zijn sterk afhankelijk van de ingeschatte ‘afstand tot de arbeidsmarkt’, op basis waarvan de uitkeringsgerechtigde wordt ingedeeld in een zogenaamde fase: − fase 1: werkzoekenden die direct bemiddeld kunnen worden bij het vinden van een baan; − fase 2: werkzoekenden die na een kansverbeteringstraject binnen een jaar bemiddelbaar zijn; − fase 3: werkzoekenden die na een kansverbeteringstraject na meer dan een jaar bemiddelbaar zijn; − fase 4: werkzoekenden die door zware persoonlijke werkbelemmeringen pas op termijn aan kansverbeteringstrajecten kunnen deelnemen.

3.2

Actoren en aantallen starters Net als bij de WAO is het aantal bedrijfsstarts door WW’ers niet bekend. Voor een deel gebeurt dit onder begeleiding van een reïntegratiebedrijf, en dit gegeven wordt niet geregistreerd. Het aantal bedrijfsstarts onder directe verantwoordelijkheid van UWV is zeer beperkt. Ook het aantal personen dat ‘op eigen houtje’ start, bijvoorbeeld na een oriëntatiefase met behoud van WW-uitkering, is onbekend.

3.3

Reïntegratietraject op hoofdlijnen Het voortraject Iedereen die werkloos wordt en aanspraak wil maken op een WW-uitkering, dient zich te melden bij het CWI. Daar vindt de intake plaats en wordt men ingedeeld in fase I, II, 1 III of IV . De betaling van de uitkering wordt door UWV verzorgd. In eerste instantie wordt iedere werkloze zelf geacht een baan te zoeken en vinden. Onder bepaalde omstandigheden geeft de adviseur van CWI echter een reïntegratieadvies dat naar UWV gestuurd wordt, namelijk als: − de kans klein wordt geacht dat de werkloze snel werk vindt; − de werkloze langer dan 6 maanden werkloos is, en de kans niet groot lijkt dat men snel aan de slag kan. In het reïntegratieadvies staat wat in de ogen van de CWI-adviseur nodig is om de kans op het vinden van werk te vergroten. Dat kan een opleiding zijn, of een bepaalde cursus of training. Op basis van het advies beslist UWV of men in een reïntegratietraject komt.

1

De indeling in 'fasen' geeft de afstand aan die de betrokkene heeft tot de arbeidsmarkt. Fase I staat voor een geringe afstand tot de arbeidsmarkt, fase IV staat voor de grootste afstand tot de arbeidsmarkt. Naarmate de afstand tot de arbeidsmarkt groter is, zal uitstroom uit de uitkering naar de arbeidsmarkt moeilijker zijn en wordt de betrokkene minder bemiddelbaar geacht.

17

Het CWI levert zelden een bijdrage aan reïntegratie via een bedrijfsstart. De instrumenten daarvoor ontbreken grotendeels. Pas in de fase dat men bij een reïntegratiebedrijf een reïntegratietraject doorloopt, zijn er wel instrumenten die begeleiding, advies en training bij het starten mogelijk maken. Gedurende de eerste periode (vaak 6 maanden) bij het CWI is het wel mogelijk om, meestal op eigen initiatief, een oriëntatiefase aan te vragen bij het UWV. Op eigen initiatief en zonder specifieke begeleiding starten is daarmee wel mogelijk. De oriëntatiefase De oriëntatiefase is een periode van maximaal drie maanden waarin men mag onderzoeken of een eigen bedrijf kans van slagen heeft. Daarvoor moet toestemming gevraagd worden aan het UWV. De inspanningen die (na toestemming) in deze fase worden verricht, staan gelijk aan solliciteren. Solliciteren hoeft dus niet. Wel moet men officieel op elk moment passend werk accepteren dat men krijgt aangeboden. Als men zich oriënteert op een eigen bedrijf mag men: − een bedrijfsplan opstellen; − zich inschrijven bij de Kamer van Koophandel; − een BTW-nummer aanvragen; − onderzoek doen naar een geschikte vestigingsplaats; − financiering en vergunningen regelen; − verzekeringen regelen zonder dat dit gevolgen heeft voor de uitkering. Onder oriënterende werkzaamheden vallen in ieder geval niet: − het werk voor het bedrijf; − reistijd; − het binnenhalen van opdrachten (acquisitie) inclusief reistijd. Deze activiteiten hebben wel gevolgen voor de uitkering. Na drie maanden moet duidelijk worden of de pre-starter het ondernemersrisico aandurft en voor welk deel van de tijd waarvoor deze een uitkering ontvangt. In enkele gevallen is de oriëntatiefase met 3 maanden te verlengen, bijvoorbeeld als men wacht op financiering of een geschikt pand. Voor de reïntegratietrajecten bij reïntegratiebedrijven geldt in grote lijnen hetzelfde als bij de WAO. Ook hier geldt dat reïntegratiebedrijven groot belang hebben bij volledige reïntegratie van hun cliënten wegens de 'no cure - less pay'-contracten met UWV. De start In de startfase worden gewerkte uren verrekend met de uitkering. Wanneer de uitkering nog betrekking heeft op minder dan 5 uur of 50% of meer arbeidsurenverlies plaatsvindt, heeft men geen recht meer op WW. De idee daarachter is dat men dan ‘definitief’ geen werknemer meer is. Deze uren gaan (in principe) blijvend van de uitkering af. Er loopt een experiment om de urenregeling te vervangen door een inkomensverrekening. Dit experiment is alleen toegankelijk voor fase II/III/IV-WW'ers. Deze regeling kan erg gunstig zijn als men veel tijd moeten stoppen in de eerste fase, bijvoorbeeld aan acquisitie, en dan nog weinig geld verdient. Zo blijven liquiditeit en privé-uitgaven op peil en kan alle tijd besteed worden aan het bedrijf. Deze regeling geldt maximaal 6

18

maanden. Op dit moment is het experiment vol; er zijn meer dan duizend deelnemers. Hoewel dat niet is bevestigd, gaat het geluid dat het experiment geen vervolg krijgt. Over een evaluatie is niets bekend. Als doorgegeven is dat men ondernemer wordt, is het mogelijk om binnen anderhalf jaar terug te keren in de WW (bij mislukking). Dat geldt voor alle fases uitkeringsgerechtigden. Er heeft een experiment gelopen waarin deze periode verlengd werd van 1,5 naar 3 jaar, maar dat is stopgezet. Ook hier is niets bekend over een evaluatie. Als de WW wordt stopgezet, kan men als dat nodig is een beroep doen op (onderdelen van) het Bbz. Men moet dan voldoen aan inkomens- en vermogenseisen, waarbij ook het inkomen op huishoudenniveau een rol speelt. Het Bbz kent een aantal vormen van bijstandsverlening voor mensen met een bijstandsuitkering of met een werkloosheidsuitkering, die een bedrijf of zelfstandig beroep willen starten. Voor startende ondernemers die beschikken over een ondernemingsplan, waaruit blijkt dat het bedrijf dat wordt gestart ‘levensvatbaar’ is, bestaan de volgende vormen van bijstandsverlening: −

−

Periodieke uitkering. Als startende ondernemer kan men gedurende maximaal 36 maanden aanspraak maken op een periodieke uitkering. Als de periode van 36 maanden is verstreken en men vanwege medische of sociale redenen niet volledig beschikbaar is om het bedrijf of zelfstandige beroep uit te oefenen, is verlenging mogelijk. In principe wordt de uitkering verstrekt in de vorm van een renteloze lening. In het jaar na de bijstandsverlening wordt, als het inkomen over het voorafgaande jaar bekend is, door de gemeente vastgesteld of men nog een deel van de lening moet terugbetalen. Bedrijfskapitaal. Aan een startende ondernemer kan een bedrijfskapitaal worden verstrekt van € 30.417 als rentedragende lening. Alternatief is dat de gemeente zich borg stelt bij de bank. Om hierop aanspraak te kunnen maken moet de starter een kredietafwijzing van een bank overleggen.

In principe staat het bezit van ondernemingsvermogen bijstandsverlening op grond van het Bbz niet in de weg. Het Bbz wordt echter niet toegepast als blijkt dat men op basis van het eigen vermogen een lening van de bank kan krijgen. Als het eigen vermogen een bepaalde grens te boven gaat, wordt de bijstand op grond van het Bbz in de vorm van een lening verstrekt. Tot een begrensd eigen vermogen van € 37.835 is bijstand mogelijk in de vorm van een bedrag dat niet hoeft te worden terugbetaald. Bij een eigen vermogen van meer dan € 59.004 heeft de bijstand altijd de vorm van een lening. Tussen deze beide grenzen kan bijstand in de vorm van een bedrag dat niet hoeft te worden terugbetaald worden verleend, als het eigen vermogen minder is dan 30% van het totaalvermogen. Het totaalvermogen omvat alle bezittingen. Voor oudere zelfstandigen geldt een afwijkende vermogensgrens.

3.4

Institutionele problemen Ook voor WW'ers geldt dat het overkoepelende beeld is: mensen die ondernemer willen worden, melden zichzelf wel. Voor de meeste WW'ers geldt ook dat ze niet weten of starten kan en mag, en wat de gevolgen voor de uitkering zijn. In de oriëntatiefase moet de pre-starter een beeld kunnen krijgen of zijn bedrijfsidee haalbaar is, hetgeen dan kan leiden tot een compleet ondernemingsplan, financiering, etc. Met 3 maanden is de oriëntatiefase erg kort (onder voorwaarden is soms de 3maandentermijn nog een keer te verlengen).

19

Tijdens de oriëntatiefase hoeft de WW'er niet te solliciteren, maar mag er geen klantenwerving plaatsvinden. Dat is wat vreemd omdat acquisitie gezien kan worden als een vorm van solliciteren. Netwerken en marktverkenning mogen in principe wel, maar worden met argwaan bekeken. In de praktijk betekent dit dat op het moment van de echte start nog grotendeels onduidelijk is wat de marktkansen zijn, en dat de eerste tijd geen betaald werk verricht wordt. Dat zet extra druk op de starters. Het lijkt niet onwaarschijnlijk dat dit potentiële starters ervan weerhoudt daadwerkelijk een onderneming te starten. Dit is in een aantal gesprekken naar voren gekomen als een van de belangrijkste belemmerende factoren. De pre-starters gaan nog niet naar de Kamer van Koophandel, want ze willen eerst weten of het wel kan en mag en hoe het zit met de WW, voordat ze erover willen nadenken hoe het zit met het starten. Het verbinden van informatie - starten vanuit de WW en starten van een eigen bedrijf - is van groot belang in deze fase. Daarom geeft de Kamer van Koophandel in Utrecht bijvoorbeeld seminars 'Starten vanuit de WW'. De afhankelijkheid van de consulent die men toevallig treft is groot. Soms is het al genoeg (of: te veel) om een BTW-nummer aan te vragen: men wordt beschouwd als niet meer beschikbaar voor de arbeidsmarkt, maar als zelfstandige en dus wordt de WWuitkering stopgezet. Beter is dan ook dat niet te doen. Maar ook dat heeft nadelen. In de oriëntatieperiode mag men een BTW-nummer aanvragen, maar heeft men dat al gedaan voor die periode, dan roept dat vragen op. Terwijl men begint als ondernemer met kosten maken (BTW terugvorderen is dan mogelijk) en niet direct met uren draaien. Bovendien moet men eerst onderzoeken of het bedrijf haalbaar is en of men ondernemersrisico wil lopen. Reïntegratiebedrijven hebben groot belang bij volledige reïntegratie van hun cliënten. Een half jaar na afloop van het reïntegratietraject wordt bij (de komende) 'no cure - less pay'-contracten gekeken of iemand volledig is ingestroomd als zelfstandige. Als een starter nog geen volledige werkweek als zelfstandige heeft, is er minder 'cure’ en dus minder ‘pay’ voor het reïntegratiebedrijf. De (vrij normale) langzame opbouw als zelfstandige is dan ook erg onrendabel voor het reïntegratiebedrijf. Daarnaast krijgt het reintegratiebedrijf een vast budget, met bonus voor snelheid en ‘cure’. Werken met of via startersbegeleidingsbureaus kost het bedrijf tijd en geld. In de startfase worden gewerkte uren verrekend met de uitkering. Voor de gewerkte uren is er ondernemersrisico en geen werknemerschap. Dat kan erg lastig zijn; als men toevallig in een week 40 uur aan opdrachten werkt en andere weken veel minder, is men de uitkering kwijt. Ook dit werd aangemerkt als een grote drempel voor potentiële starters. Er is wel een ‘oplossing’: de uren niet opgeven als inkomen uit ondernemerschap, maar als overig inkomen. Dit kan niet als er een patroon ontstaat. Bovendien kan dit fiscaal gezien nadelig zijn in verband met het urencriterium in de zelfstandigenaftrek. Veel beter zou het dan ook zijn om de tendens, het aantal uren betaald ondernemerschap gemiddeld over een aantal weken, te gebruiken voor de beoordeling. Dergelijke regelingen zijn niet ongebruikelijk in relatie tot zelfstandigen; als voorbeeld kan gedacht worden aan de Ziekenfondswet en de Willekeurige Afschrijving Starters. Het experiment om de urenregeling te vervangen door een inkomensverrekening is stopgezet. Dat is spijtig in die zin dat voor WW'ers die veel tijd moeten stoppen in de

20

eerste fase en dan nog weinig geld verdienen dit een uitkomst zou zijn: de liquiditeit en de privé-uitgaven kunnen op peil blijven, waardoor alle tijd besteed kan worden aan het bedrijf en men zich kan gedragen als ondernemer. In het algemeen geldt voor zzp’ers dat zij soms problemen hebben met Belastingdienst en/of UWV waar het gaat om hun status: Ondernemer? Werknemer? Overig? De uitkomst van deze discussie is van belang voor bijvoorbeeld het recht op zelfstandigenaftrek of het hebben van rechten (uitkering) en plichten (premies) in het kader van de werknemersverzekeringen. De zogenaamde Verklaring ArbeidsRelatie (VAR) - aan te vragen bij de Belastingdienst in Winterswijk - voor aanvang van een arbeidsrelatie, levert een bijdrage aan het beperken van deze problemen. Voor de doelgroep van dit onderzoek is de VAR echter ook een potentieel probleem: als de Belastingdienst een VAR WUO (winst uit onderneming, ofwel zelfstandig ondernemerschap) verschaft, kan dat voor UWV aanleiding zijn de uitkering geheel of gedeeltelijk stop te zetten, en kan het aantal opgegeven uren aan de UWV ter discussie komen staan. Een combinatie parttime ondernemerschap en zelfstandigenaftrek - parttime WW en sollicitatieplicht zou wellicht een goede optie zijn. Een parttime bedrijfsstart is op dit moment vrij gebruikelijk onder zelfstandige starters; in veel gevallen is er ook niet voldoende werk om een hele week mee te vullen (over een langere periode). De praktische uitvoerbaarheid hiervan kan echter problematisch zijn. Bij een (WW-)inkomen hoger dan bijstandsuitkering heeft men geen recht op Bbzkrediet. Dat betekent feitelijk dat men 'beter' vanuit de bijstand kan starten als men geld nodig heeft om te lenen. Soms wordt de WW stopgezet en kan men een beroep doen op Bbz-gelden, als er geen andere inkomsten zijn of vermogen. Er moet dan echter al een plan liggen, waarvoor geen begeleiding wordt geboden vanuit de Bbz, omdat voor deze groep WW'ers de voorbereidingsperiode niet geldt. Veel van de mensen die willen starten zijn ingedeeld in fase I. In feite hebben deze mensen vaak nog een netwerk, en hebben ze vooral behoefte aan bijscholing: van grootbedrijf- naar kleinbedrijf-denken. In de praktijk moeten deze mensen (ook als ze het meteen weten) een half jaar wachten met begeleiding, training en advies krijgen bij het starten; tot ze bij een reïntegratiebedrijf terechtkomen. Het CWI kan voor deze groep weinig doen; er wordt door de CWI’s zeer beperkt informatie verschaft over de WW en de mogelijkheden daarbinnen. Er lopen op dit moment enkele projecten waarin CWI-medewerkers voorlichting krijgen (Hilversum, Amstelveen, Utrecht). Op dit moment stromen er veel mensen uit hoger en middenkader in in de WW. Deze ervaren een zeer sterke inkomensdaling, en solliciteren lukt nu niet. Ze krijgen al gauw te horen: starten niet doen hoor, kost je je uitkering en dat roept verkeerde beelden en weerstand op. Oplossing: tijdens oriëntatieperiode standaard een stukje begeleiding bieden om haalbaarheid in drie maanden te kunnen uitzoeken en zo nodig een plan te schrijven. Dus niet alleen tijd, sollicitatievrijstelling, maar ook adequate training en advies, juist voor fase I, nog dicht bij het eigen netwerk, etc.

3.5

Combinatie WW en WAO De combinatie WW- en WAO-uitkering was niet ongebruikelijk. Wanneer alleen volledig arbeidsongeschikten instromen in de WAO is dat natuurlijk niet meer aan de orde.

21

In het algemeen geldt voor deze personen een combinatie van het voorafgaande (WW en WAO). Er is echter een belangrijk specifiek punt. Er geldt namelijk voor deze personen een combinatie van het uren- en het inkomenscriterium. Het onder WW beschreven experiment is voor hen niet toegankelijk. De oorzaak daarvan ligt in de verschillende focus: in de WW ligt de nadruk op uren werken en solliciteren, terwijl in de WAO in veel sterkere mate de nadruk ligt (lag) op ‘alles wat men doet is meegenomen’, en rekenen vanuit de restverdiencapaciteit ofwel inkomen. Het is mogelijk om het WW-deel te vervangen door een reïntegratie-uitkering op grond van scholing. In relatie tot ondernemerschap is dat echter niet altijd eenvoudig voor elkaar te krijgen. Lukt dat wel, dat is er geen sollicitatieplicht en geen verrekening van uren, wel van inkomen.

3.6

Toekomstige ontwikkelingen Ook voor WW'ers gaat de Individuele Reïntegratie Overeenkomst (IRO) gelden. Hoe dit precies gaat uitpakken is nog niet duidelijk. De IRO wordt, in tegenstelling tot het PRB, gekoppeld aan reïntegratie door middel van een traject onder leiding van een reïntegratiebedrijf.

3.7

Conclusie Personen die hun baan verliezen komen in eerste instantie bij het CWI. Daar bestaat niet echt een mogelijkheid om een (begeleide) start te maken met een onderneming. Dat kan pas na een half jaar, wanneer de meeste werklozen die nog geen werk gevonden hebben, via UWV in een reïntegratietraject komen bij een reïntegratiebedrijf. Ook hier ligt de nadruk in principe op reïntegratie in loondienst, wederom vaak terecht, maar geregeld niet. Het wettelijk instrumentarium is slechter dan bij de WAO, de kennis van UWVmedewerkers en de motivatie van reïntegratiebedrijven is vergelijkbaar laag. Een snelle start, na een oriëntatieperiode van maximaal drie maanden waarin niet gesolliciteerd hoeft te worden, is waarschijnlijk het beste, omdat men dan kan teruggrijpen op het Bbz en eventueel kan terugkeren in de WW als het niet lukt. Begeleiding na de start is erg moeilijk te regelen. Een specifiek probleem voor startende WW’ers wordt gevormd door de urenverrekening. Omdat het inkomen bij de start nu eenmaal bijna altijd laag is, lijkt een inkomensverrekening beter bij deze situatie te passen. De urenverrekening vergroot het risico voor de potentiële starter, en weerhoudt daarmee waarschijnlijk mensen ervan deze stap te zetten.Ook de strenge eisen aangaande acquisitie hebben waarschijnlijk dat effect.

22

4

Bijstandsuitkering

4.1

Inleiding De ABW kende de mogelijkheid van het starten van een eigen bedrijf vanuit de situatie van een bijstandsuitkering. Het Bbz bood mogelijkheden voor aanvullende financiële ondersteuning en begeleiding om deze stap te zetten. Per 1 januari jl. is de ABW vervangen door de Wet Werk en Bijstand (WWB), die voor gemeenten resulteert in eigen verantwoordelijkheid en vaste budgetten. In de WWB is geen plaats ingeruimd voor het zelfstandig ondernemerschap. Het Bbz is echter nog steeds van kracht en nadere uitwerking van het onderwerp zelfstandig ondernemerschap en bijstand is aangekondigd.

4.2

Actoren en aantallen starters Omdat de uitvoering van de ABW decentraal, namelijk door de gemeenten - via de Sociale Diensten - gebeurt, is het niet mogelijk een integraal overzicht te krijgen van de aantallen mensen die vanuit een bijstandsuitkering een eigen bedrijf beginnen. We moeten het dus doen met enkele indrukken. De begroting 2004 van het Ministerie van VWS geeft voor de jaren 2002-2004 een aantal van 1.266 uitkeringen onder het hoofdstuk 'Zelfstandigen Krediet'. Voor de jaren 2003-2004 wordt hierbij uitgegaan van een gemiddeld bedrag van € 10.742. Bij de DSZW Gemeente Haarlem - met ongeveer 3.000 bijstandsontvangers, waarvan 60 tot 70% langdurig uitkeringsontvanger - meldt de Afdeling Bijzondere Regelingen per jaar 25 tot 30 mensen aan bij het bureau Startpunt Haarlem dat de begeleiding van bijstandsontvanger naar zelfstandig ondernemerschap verzorgt. Ongeveer de helft hiervan start daadwerkelijk een bedrijf. De Gemeente Den Haag schat, op basis van de ervaring van de afgelopen jaren, het aantal starters dat vanuit een bijstandsuitkering voor intake naar een bureau voor begeleiding zal worden doorverwezen op 60 tot 100 cliënten per jaar. Naar verwachting zullen hiervan 40 tot 60 cliënten daadwerkelijk worden begeleid. De ervaring heeft geleerd dat van alle voor begeleiding geaccepteerde cliënten jaarlijks uiteindelijk slechts enkele tientallen uitstromen naar zelfstandig ondernemerschap. De rest valt uit in het begeleidingstraject. Evenals in Haarlem verlaten sommigen de uitkeringssituatie, bijvoorbeeld door uit de gemeente te vertrekken, anderen komen de verplichtingen van de begeleiding niet na of gaandeweg het voorbereidingstraject wordt besloten dat zelfstandig ondernemerschap toch niets is voor de cliënt, etc. In 2001 startte IMK Begeleiding met de begeleiding van 224 mensen met een bijstandsuitkering. In de gevallen waarin IMK Begeleiding van een gemeente de mogelijkheid kreeg om aangemelde personen in de intake als ongeschikt af te wijzen, stroomde 37% van mensen waaraan begeleiding naar ondernemerschap werd geboden uit de uitkering (waarvan overigens enkelen naar loondienst, omdat zij daar tussentijds voor kozen). In de gevallen waarin IMK Begeleiding cliënten niet mocht afwijzen en dus alle aangemelde mensen moest begeleiden, stroomde 24% uit de uitkering. STEW - dat de reïntegratie via zelfstandig ondernemerschap in opdracht van de gemeente Amsterdam verzorgt - begeleidde in de afgelopen aanbestedingsperiode

23

(2002/2003) 181 personen, voornamelijk bijstandsgerechtigden. Daarvan is ongeveer een derde van start gegaan. Binnen deze groep waren 81 voorbereidingen van de start en 65 begeleidingen van de start. De Stichting Stabij in Den Haag meldt dat in de vijf jaar van het bestaan ongeveer 2.000 mensen met een uitkering zich tot de Stichting Stabij hebben gewend omdat zij belangstelling hadden voor het starten van een eigen bedrijf. Dat betreft dus ook mensen die niet zijn doorverwezen, maar die uit eigener beweging naar de mogelijkheden zijn komen informeren en het betreft niet alleen ontvangers van een bijstandsuitkering. Hiervan zijn er ongeveer 450 ook daadwerkelijk met een bedrijf gestart. Uit recent onderzoek blijkt dat 77% hiervan nog bestaat. Ter vergelijking: van alle starters in Nederland 1 is na 5 jaar nog ongeveer 50% actief . Ervaringen in Arnhem laten een verband zien tussen communicatie van de gemeente naar de klant en specialisatie van ambtenaren enerzijds, en de vraag naar reïntegratie via ondernemerschap anderzijds. Dit wijst erop dat met cijfers over het gebruik van de Bbz weinig wordt gezegd over het potentiële gebruik.

4.3

Het reïntegratietraject Het voortraject In 2000 is de ABW zodanig veranderd dat de gemeenten meer eigen keuzes kunnen maken waar het gaat om het bijstandsbeleid. Met ingang van 2004 is door de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) de gemeentelijke keuzevrijheid verder versterkt. De keuzevrijheid vertaalt zich ook in een verschillende aanpak en behandeling door gemeenten van (mogelijke) uitstroom uit de bijstand door middel van het starten van een eigen bedrijf. Dit betekent dat hetgeen hierna wordt gezegd weliswaar een beeld geeft van het starten van een eigen bedrijf vanuit een bijstandsuitkering, maar dat niet iedere betrokkene zich in alles zal kunnen herkennen. Ontvangers van een bijstandsuitkering worden naar de mate van afstand tot de arbeidsmarkt ingedeeld in een viertal fasen, I tot en met IV. In de praktijk komt het erop neer dat gemeenten de mogelijkheid van reïntegratie via een eigen bedrijf eigenlijk alleen maar bieden aan mensen die zijn ingedeeld in fase IV, soms in fase III, omdat mensen in de fasen I en II - en veelal ook III - dichter bij de arbeidsmarkt staan en dus bemiddeld worden naar werk in loondienst. Dat is meestal een korter en goedkoper traject. Het feit dat eigenlijk alleen mensen in fase IV voor reïntegratie via zelfstandig ondernemerschap worden toegelaten heeft direct invloed op de omvang van de totale groep en op het niveau van de instroom, en dus op de uitstroom. Cliënten van Sociale Diensten die worden toegeleid naar werk worden overgedragen aan een reïntegratiebedrijf. Als in het traject naar werk in loondienst bij een reïntegratiebedrijf boven tafel komt dat ondernemerschap een optie kan zijn, kan de weg terug naar de gemeente gemaakt worden. Door gebruik te maken van het voorbereidingsjaar kan het reïntegratiebedrijf of de gemeente begeleiding inkopen voor de voorbereiding van de start. Reïntegratiebedrijven begeleiden veelal niet naar zelfstandig ondernemerschap. Dat doen speciale bureaus, zoals IMK Begeleiding, STEW en Stichting Stabij.

1

24

Bangma, K.L., N.S. Bosma en P. Gibcus, Bedrijvendynamiek en werkgelegenheid; editie 2002, EIM, Zoetermeer, 2003.

Net als reïntegratiebedrijven leveren deze bureaus hun diensten op basis van aanbesteding door de gemeente. Welk bureau voor het uitvoeren van begeleiding in aanmerking komt, wordt bepaald door de gemeente. De cliënt heeft geen vrijheid van keuze van het bureau waardoor hij zich wil laten begeleiden. De inzet van een starterstraject van maximaal een jaar (het voorbereidingsjaar), gevolgd door een periode van ondersteuning vanuit het Bbz, kan strijdig zijn met de doelstelling een cliënt zo snel mogelijk in het levensonderhoud te laten voorzien. Daarnaast lopen vanuit de optiek van de Sociale Diensten starters met een bijstandsuitkering die gebruik maken van de kredietfaciliteiten meer financiële risico's dan cliënten die in loondienst gaan werken. Uitstroomtrajecten gericht op arbeid in loondienst hebben in beginsel dan ook de voorkeur boven een traject gericht op zelfstandig ondernemerschap. Voor een deel van de groep cliënten met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt kan een traject naar zelfstandig ondernemerschap echter een goed alternatief zijn. Een belangrijke afweging is hoe groot de kans is dat iemand duurzaam uit de uitkering blijft. De meeste kans dat het starten van een eigen bedrijf actief wordt aangereikt als reïntegratiemogelijkheid lijken uitkeringsontvangers in de grotere steden te hebben. Veel grotere gemeenten kennen een 'Bureau Zelfstandigen' of een speciale medewerker die het Bbz uitvoert. De mogelijkheid staat echter niet op de intakelijst die met iedere nieuwe bijstandsgerechtigde wordt doorgelopen. In kleine gemeenten wordt starten doorgaans niet actief aangereikt. De aanwezige kennis over deze mogelijkheid is daar beperkt. Reïntegratie via zelfstandig ondernemerschap komt er dan ook erg weinig voor. De voorbereidingsfase Nadat is vastgesteld of ondernemerschap iets zou kunnen zijn voor de cliënt, meldt de Sociale Dienst deze aan bij een bureau voor begeleiding gedurende het voorbereidingsjaar. De Sociale Dienst geeft dan voor een jaar vrijstelling van de sollicitatieplicht. In dat jaar kan de ondernemer in spe het bedrijf voorbereiden: een ondernemingsplan schrijven, cursussen volgen en/of een marktonderzoek doen. De ondernemer kan in het voorbereidingsjaar een bedrag van maximaal € 2.513 (in 2004) lenen om de aanloopkosten te bekostigen. Eindpunt van de begeleiding is het ondernemingsplan. Omdat cliënten die worden begeleid naar zelfstandig ondernemerschap een grote afstand hebben tot de arbeidsmarkt en doorgaans geen ondernemerservaring, duurt het voorbereidingsjaar in de praktijk ook vrijwel altijd daadwerkelijk een jaar. Omdat het gaat om bijstandsontvangers heeft men voor de start van een bedrijf als regel ook krediet nodig op basis van het Bbz. Dus na de voorbereiding dient men daarvoor een verzoek in bij de Sociale Dienst. Die beoordeelt zowel de geschiktheid van de persoon voor het zelfstandig ondernemerschap als het ondernemingsplan. Het is niet vanzelfsprekend dat iemand die onder begeleiding het voorbereidingsjaar goed heeft afgerond een krediet krijgt. De Sociale Dienst kan de persoon ongeschikt vinden, hoewel het begeleidende bureau - dat hem heeft aangenomen - daar anders over dacht. De Sociale Dienst kan ook het ondernemingsplan niet realistisch vinden. De start De Sociale Dienst kan een ondernemer tot maximaal 36 maanden na de start van het bedrijf nog financieel helpen. Deze kan een uitkering krijgen om in voldoende privéinkomen te voorzien. In principe wordt de uitkering verstrekt in de vorm van een renteloze lening. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat een ondernemingsplan kan worden overlegd waaruit de levensvatbaarheid van het bedrijf blijkt. Achteraf wordt

25

bekeken of het bedrijf al voldoende winstgevend was om de uitkering geheel of gedeeltelijk terug te kunnen betalen. Behalve de mogelijkheid van een lening voor de aanloopkosten, biedt het Bbz de mogelijkheid van een starterskrediet van maximaal € 30.417 (in 2004). Om in aanmerking te komen voor een starterskrediet moet het te starten bedrijf 'levensvatbaar' zijn, zodat de ondernemer na enige tijd zonder hulp van het Bbz verder kan. Levensvatbaar wil zeggen dat het inkomen uit het bedrijf, eventueel aangevuld met andere inkomsten, voldoende is om het bedrijf in stand te houden. Ook moet de ondernemer voldoen aan het urencriterium. Dit criterium, dat overeenkomt met het urencriterium in de Wet Inkomstenbelasting, houdt in dat de ondernemer minimaal 1.225 uur per jaar in het bedrijf werkt. Ten slotte geldt als eis dat de ondernemer niet in aanmerking komt voor een lening van de bank of een borgstellingsfonds. Het Bbz geeft ook mogelijkheden om begeleiding na de start aan te bieden. De uitvoering kan gebeuren door het bureau dat de begeleiding naar de start heeft verzorgd en dat daardoor al een band heeft opgebouwd, of juist door de toetsende instelling, die meer afstand kan houden.

4.4

Institutionele problemen Gemeenten bieden de mogelijkheid van reïntegratie via de weg van een eigen bedrijf eigenlijk alleen maar aan bijstandsontvangers die zijn ingedeeld in fase IV, soms in fase III, omdat mensen in de fasen I en II en veelal ook III volgens hen veel dichter bij de arbeidsmarkt staan. Dat weerspiegelt dat men een focus heeft op reïntegratie richting loondienst, met alle gevolgen van dien reeds vanaf de intake. Omdat het gaat om mensen in fase IV is in de praktijk de overgangstermijn naar ondernemerschap altijd lang. Zouden ook mensen in fase I of II worden toegelaten, dan was volgens betrokkenen de gemiddelde overgangstermijn beslist korter. Nu gaat het vaak om mensen waar meer aan de hand is dan alleen geen werk hebben, zoals alcohol- of drugsverslaving, woonwagenbewoners en zeer langdurig werklozen. Zij hebben hierdoor al een achterstand, en een slechte voorbereiding zou de faalkans van het eigen bedrijf alleen maar groter maken. Ook in gemeenten waar men uitstroom in loondienst en zelfstandig ondernemerschap in de uitgangspunten van het bijstandsbeleid in principe gelijkwaardige mogelijkheden vindt, neemt zelfstandig ondernemerschap geen grote vlucht. Medewerkers van Sociale Diensten zijn - nog steeds - erg loondienstgericht. Voor veel gemeenten geldt dat de afstand tussen de wereld van de ondernemers en de wereld van de Sociale Diensten erg groot is. Er is sprake van een grote mate van onbekendheid met de wereld van de ondernemers en men denkt in stereotypen. De medewerkers van de Sociale Diensten hebben een bepaald beeld van ondernemerschap - alles kunnen, veel geld lenen, 80 uur in de week werken, etc. - en zij kunnen dat beeld niet direct toepassen op de ontvangers van een bijstandsuitkering. Het Ministerie van SZW heeft wel aangedrongen op vermelding van de mogelijkheid van starten tijdens intakegesprekken bij Sociale Diensten, maar gemeenten moeten dit beleid vrijwillig voeren. Met de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) wordt deze eigen verantwoordelijkheid en keuzevrijheid nog versterkt. Om aan de 'blinde vlek' iets te doen maakt IMK folders over starten vanuit de Bijstand die gemeenten aan mensen kunnen meegeven. IMK geeft daarnaast informatiebijeen-

26

komsten voor medewerkers van Sociale Diensten om hun te informeren wat ondernemerschap is, etc. Ook loopt op dit moment een EQUAL-project dat voor een belangrijk deel gericht is op het opleiden en informeren van medewerkers van Sociale Diensten. Enkele marktpartijen zijn in opdracht van de provincie Noord-Holland bezig met het trainen van medewerkers van Sociale Diensten in het Gooi. Er zijn plannen om dit op grotere schaal landelijk te gaan aanbieden. Als er al opdracht voor begeleiding is gegeven aan een reïntegratiebedrijf en het idee van het starten van een eigen bedrijf komt dan pas duidelijk naar boven bij de klant, dan wordt in de praktijk bijna altijd eerst het traject met een reïntegratiebedrijf afgemaakt. Voor reïntegratiebedrijven staat ondernemerschap als reïntegratiemiddel echter op het tweede plan. Bij hen bestaat een beeldvorming over ondernemerschap die niet past bij hun cliënten. Bovendien is deze vorm van toeleiding naar de arbeidsmarkt voor hen minder interessant qua omzet/werkzaamheden omdat zij veelal zelf de begeleiding niet kunnen bieden en deze vorm van toeleiding een lange doorlooptijd in beslag neemt. Reïntegratie via zelfstandig ondernemerschap is dan ook vaak geen optie voor een reïntegratiebedrijf. Nadat het ondernemingsplan is opgesteld in het voorbereidingsjaar kan de procedure nog eens een half jaar duren voordat de indiener uitsluitsel krijgt over financiering in de vorm van een krediet via het Bbz. Dit wordt mede veroorzaakt doordat de Sociale Diensten voor de beoordeling van aan de aanvraag ten grondslag liggende ondernemingsplan externe deskundigheid inschakelen. Daarna begint dan eventueel nog een beroepsprocedure. Dat is vooral lastig als er kansen liggen voor opdrachten of een geschikt pand te huur is en het benodigde geld niet beschikbaar komt. Als voor de onderneming huisvesting noodzakelijk is, ontstaat een extra probleem. Makelaars willen niet met de persoon in zee omdat hij geen geld heeft en omdat hij nog niet weet of en wanneer hij kan beginnen. Maar om een goed plan te kunnen maken, moet er iets bekend zijn over de huisvesting, zoals de te verwachten klantenstroom, de geschiktheid van de huisvesting voor het bedrijf, de (milieu)eisen die gesteld worden, etc. Er worden plannen afgewezen omdat de uitkeringsontvanger hierover niet voldoende duidelijkheid kan geven en er dus niet beoordeeld kan worden of het plan levensvatbaar is. Als het Bbz-traject is afgesloten, zijn er vaak fiscale naijlproblemen met andere inkomsten zoals huursubsidie, studiefinanciering, etc. De fiscale aanslag over de bijstand ‘om niet’ komt in feite in het volgende jaar. Hoewel er noch in de jurisprudentie, noch in de praktijk sprake is van een strikte uren-korting, zijn er wel gemeenten die op gewerkte uren veronderstellingen baseren en zo komen tot een korting op de uitkering. Gemeenten doen dit soms om de genoemde problemen door naijleffecten te voorkomen. Het jaar dat de Bbz-ondersteuning is afgelopen kan daarin problemen geven door een combinatie van Bbz terugbetalen, en minder financiële tegemoetkomingen en een hogere aanslag voor de inkomstenbelasting. De respondenten lieten verschillende geluiden horen met betrekking tot het verrekenen van inkomsten: − In het voorbereidingsjaar is het verrekenen van inkomen een probleem. Dit systeem is aanzienlijk meer toegesneden op arbeid in loondienst. Als een zelfstandige veel omzet realiseert in een bepaalde maand (kwartaal, etc.) kan dat een probleem opleveren. Als er een strikte Sociale Dienst is, kan de succesvolle maand vanaf dat

27

−

moment grote gevolgen voor de uitkering hebben. In het meest extreme geval wordt de redenering gevolgd dat de persoon in kwestie betaald werk verricht en daarmee niet langer uitkeringsgerechtigd is. In het algemeen is het zo dat het totale inkomen uit de onderneming het eerste jaar erg laag is. Omdat het inkomen fluctueert, kent het Bbz een jaarverrekening. Pas als er structureel inkomen is uit de onderneming zal de bijstandsuitkering worden stopgezet. Een maand goed presteren heeft daarmee geen consequenties voor de uitkering. Hoewel de regelgeving dus een uitkering op jaarbasis kent, is het wel mogelijk dat gedurende de voorbereidingsfase hierover aparte afspraken gemaakt worden (ook in verband met naheffingen).

De begeleiding na de start verloopt niet optimaal. Het wordt maar zelden aangeboden, terwijl het belangrijk kan zijn dan een vinger aan de pols te hebben, vraagbaak te zijn, als klankbord te dienen bij belangrijke beslissingen en ondernemersvaardigheden te ontwikkelen in de praktijk en volgens plan het bedrijf verder te ontwikkelen.

4.5

Toekomstige ontwikkelingen In de WWB is het begrip 'algemeen geaccepteerde arbeid' opgenomen. Er is geen enkele aanwijzing opgenomen dat dit werken als zelfstandige kan zijn. Zelfstandigen en pre-starters vallen niet onder de nieuwe wet. Tijdelijk, in 2004, wordt dat geregeld via het Bbz 2004. Op dit moment wordt door het Ministerie van SZW gewerkt aan de Wet Inkomensvoorziening Zelfstandigen (WIZ), waarin onder meer het Bbz en de IOAZ een plek moeten krijgen. Dit is nodig vanwege de WWB, die voor gemeenten resulteert in eigen verantwoordelijkheid en vaste budgetten voor (o.a.) de bijstand. Om ongewenste effecten te voorkomen in verband met de relatief hoge kosten moet het Bbz daar niet onder komen te vallen. Naar verluidt is het niet de bedoeling dat daarin de pre-starters worden opgenomen, want zij zijn immers nog geen zelfstandigen. Volgens het Ministerie van SZW is reïntegratie vanuit een situatie van een bijstandsuitkering als ondernemer echter duidelijk wel een van de opties, zij het met de kanttekening dat het traject doorgaans langer duurt, en dat het doel (toch) moet zijn en blijven dat uitkeringsontvangers zo snel mogelijk de Bijstand verlaten. Nu zijn er voor zelfstandigen en pre-starters nog regelingen binnen wettelijke, landelijke, kaders. Hoogstwaarschijnlijk gaan de gemeenten, naast de WWB, ook de WIZ uitvoeren. Gemeenten zijn echter niet gewend om op het punt van zelfstandigen beleid te ontwikkelen. Daarnaast hebben gemeenten nu al - en straks nog meer - problemen met de lange overgangsperiodes naar ondernemerschap, want hoe sneller iemand uit de uitkering is, hoe beter dat voor de gemeente is. Ook reïntegratiebedrijven zijn erop gericht mensen zo snel mogelijk uit de uitkering te laten uitstromen. Nu de gemeenten nog meer verantwoordelijk worden voor de uitkeringen, en Sociale Diensten worden afgerekend op de uitstroom en niet meer op de instroom, is de verwachting dat er nog minder ontvangers van een bijstandsuitkering zullen worden toegeleid naar zelfstandig ondernemerschap. Veel gemeenten doen het Bbz erbij; er is geen 'zelfstandigenloket'. Er is ook geen sprake van structurele uitwisseling van ervaringen, bijvoorbeeld tussen regiogemeenten. Voor het Ministerie van SZW is dat reden geweest regionale samenvoeging op dit terrein te pushen (30 regionale zelfstandigenloketten). Dit moet echter op basis van vrijwilligheid en (dus) wederzijds vertrouwen gebeuren. In Flevoland is men hiermee al van start gegaan. Op het terrein van gesubsidieerde arbeid bestaan al langer dergelijke samenwerkingsverbanden.

28

Er is ook sprake van het overhevelen van de uitvoering van het Bsa van het UWV naar de gemeenten, waardoor het Bsa gelijkgetrokken zou worden met het Bbz. In de praktijk gaat dit waarschijnlijk betekenen dat een inkomens- en vermogenstoets ook voor WAO’ers gaat gelden (nu in beperkte mate), omdat medewerkers van een Bureau Zelfstandigen vooral in WWB-termen zullen denken. Een mogelijk voordeel is wel dat bij deze bureaus beduidend meer kennis van en ervaring met ondernemerschap is opgebouwd dan bij UWV. In 2004 kunnen gemeenten al aanvragen van het UWV-starterskrediet uitvoeren. In de praktijk lijkt het erop dat het UWV daar nog niet om zit te springen. Het is de verwachting dat de contracten die gemeenten afsluiten met reïntegratiebedrijven in toenemende mate 'no cure - less pay'-afspraken zullen bevatten. Dat zal tot dezelfde effecten leiden als in het geval van UWV. Reïntegratietrajecten die op het starten van een eigen bedrijf betrekking hebben, betreffen voornamelijk bijstandsontvangers die zijn ingedeeld in fase IV (en III). Gezien de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt lijkt het waarschijnlijk dat het over enige tijd onder bijstandsontvangers in fase II (en I) vaker voor zal komen. Het is denkbaar dat de afweging tussen uitstroom naar loondienst of ondernemerschap vaker aan de orde komt, ook bij mensen met een minder grote afstand tot de arbeidsmarkt. Dit ook omdat voor meer mensen duurzame uitstroom beter te realiseren kan zijn met ondernemerschap dan met loondienst.

4.6

Conclusie Reïntegratie via het starten van een eigen bedrijf is overduidelijk geen heel reële eerste optie voor bijstandsgerechtigden. De reïntegratieregelingen en de betrokken instellingen en medewerkers zijn zeer sterk gericht op reïntegratie via werk in loondienst. Diverse ontwikkelingen met betrekking tot de reïntegratieregelingen duiden erop dat de aandacht nog meer wordt gericht op zo snel mogelijke reïntegratie. Omdat de weg naar zelfstandig ondernemerschap vanuit een bijstandsuitkering per definitie lang is, wordt deze optie zeker niet reëler. Op korte termijn komt daar nog de onduidelijkheid omtrent de wijze waarop het Bbz zal worden voortgezet bij. Toch komt uit de gesprekken en onderzoeken naar voren dat, ook bij de moeilijk bemiddelbare groepen die als ondernemer aan de slag mogen, er wel degelijk acceptabele resultaten geboekt worden. Het is echter wel duidelijk dat dit investeringen vereist in termen van voorbereiding, training, informatievoorziening en advisering.

29

5

Discussie

Het beperkte aantal starters vanuit een uitkeringssituatie, en de problemen die uitkeringsgerechtigden ondervinden als ze interesse hebben in reïntegratie door ondernemerschap vormen uit beleidsoogpunt bezien een zeer interessant probleem. Aan de ene kant ligt er een instrumentarium dat volgens alle betrokkenen in grote lijnen voldoende is om deze starters mee terzijde te staan en geven de betrokken ministeries keer op keer aan dat starten vanuit een uitkering een goede reïntegratiemogelijkheid kan zijn. Aan de andere kant wordt het door neveneffecten van andere beleidsaspecten ernstig tegengewerkt. Gedacht kan worden aan het groepsgewijs bieden op reïntegratietrajecten door reïntegratiebedrijven, en de introductie van het 'no cure - less pay'-principe. Hoewel er binnen het institutionele kader diverse mogelijkheden voor zijn, vindt reïntegratie van uitkeringsontvangers via zelfstandig ondernemerschap in de praktijk maar weinig plaats. Dat geldt voor alle onderzochte uitkeringsvormen: arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en bijstand. De oorzaak hiervan ligt in de afweging door de uitkerende instanties in hoeverre dit voor de uitkeringsontvanger de kortst mogelijke (of de enige) weg is naar werk. Hoewel uitkeringsontvangers zelf initiatief kunnen nemen, komt het er in de praktijk op neer dat de mogelijkheid van reïntegratie als laatste kans door de uitkerende instantie wordt aangeboden. Dit is zeker het geval ten aanzien van ontvangers van een bijstandsuitkering. Bij uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid lijkt er iets meer ruimte te zijn voor initiatief vanuit de kant van de uitkeringsontvanger. Behalve het oordeel van de uitkeringsinstantie telt vervolgens ook nog het oordeel van het bureau dat de reïntegratie gaat verzorgen. Bij de begeleiding naar zelfstandig ondernemerschap gaat het dan om het oordeel over de ondernemerscapaciteiten van (veelal) gespecialiseerde bureaus. Dat is op zijn plaats. In het algemeen is vaker het oordeel van een ‘gewoon’ reïntegratiebedrijf van belang. Deze bedrijven zijn in het algemeen niet erg enthousiast over deze reïntegratiemogelijkheid. Omdat de meeste starters nu eenmaal niet binnen een jaar goed draaien werkt het systeem van 'no cure - less pay' dit tegen. Bovendien is gespecialiseerde begeleiding doorgaans wenselijk. In geval van een kredietaanvraag in het kader van het Bbz of het Bsa komt daar nog het oordeel van de externe deskundige over het ingediende ondernemingsplan bij. Voor alle duidelijkheid: starten met een bedrijf kan natuurlijk altijd. Buiten de instanties om starten betekent echter wel dat men dan geen begeleiding en geen krediet op basis van het Bbz of Bsa zal krijgen. In de praktijk gebeurt dat ook wel. De uitkering stopt dan direct. Het feit dat in de praktijk reïntegratie via zelfstandig ondernemerschap alleen wordt aangeboden aan uitkeringsontvangers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, leidt ertoe dat het voorbereidingstraject veel tijd in beslag neemt en dus voor de uitkeringsinstantie relatief kostbaarder is dan standaard reïntegratietrajecten naar werk in loondienst. Daarnaast is er een relatief groot risico op mislukken, met de daarbij komende financiële schadepost. Dit zou anders kunnen liggen wanneer de mogelijkheid van reïntegratie via zelfstandig ondernemerschap ook zou openstaan voor uitkeringsontvangers met een minder grote afstand tot de arbeidsmarkt. Thans wordt louter op basis van de ervaringen met de minst gunstige groep anderen de mogelijkheid op het starten van een eigen bedrijf onthouden. Het zou de moeite kunnen lonen na te gaan of er nog veel verschil in kos-

31

ten en in kans op succes is met standaard reïntegratietrajecten wanneer uitkeringsontvangers met een minder grote afstand tot de arbeidsmarkt uitstromen via zelfstandig ondernemerschap. Zeker voor specifieke groepen (ouderen, allochtonen, gedeeltelijk arbeidsongeschikten) kan ondernemerschap relatief goede mogelijkheden bieden. Daar komt bij dat, in periodes met snel stijgende werkloosheid, ook personen die in principe kansrijk zijn voor terugkeer naar loondienst in groten getale werkloos blijven. Er zijn nu eenmaal weinig vacatures. Het inkomensrisico om van start te gaan wordt door deze groepen echter als zeer groot ervaren. Zelfs als deze personen zeer beperkt opdrachten verwerven, waarvoor vervolgens gekort wordt op inkomen of betaald gewerkte uren, kan dat voor de maatschappij al gunstig zijn. Een doorlopende WWuitkering kost de samenleving immers ook veel geld. Een deel van deze groep zou na verloop van tijd weer helemaal uitstromen naar betaald werk waarbij het kennisniveau en de ervaring op peil gebleven zijn. Een ander deel zou zich blijvend als ondernemer vestigen. Uiteraard zou iets dergelijks voor een grote groep ook geen succes opleveren, maar men dient zich de vraag te stellen welke situatie over het geheel bezien de grootste bijdrage aan de maatschappij oplevert. In het algemeen geldt bovendien dat het percentage geslaagde bedrijfsstarts niet zo enorm hoog hoeft te liggen om toch van een rendabel instrument te kunnen spreken. Het (structureel) vervallen van één uitkering levert immers een groot financieel (en sociaal) voordeel op voor de maatschappij. Succesvol ondernemerschap kan bovendien een grote bijdrage leveren aan de Nederlandse economie. Aan de andere kant kunnen enkele principiële vragen worden gesteld ten aanzien van het begeleiden van uitkeringsontvangers naar zelfstandig ondernemerschap. Moet een uitkeringsinstantie krediet verstrekken aan iemand die een eigen bedrijf wil beginnen met het risico dat men het geld niet terugkrijgt? Of wat ruimer geformuleerd: is - risicodragend - krediet verstrekken eigenlijk wel een taak voor uitkeringsinstanties? Daarnaast kan de vraag worden gesteld of aan iemand die vanuit een uitkeringssituatie een eigen bedrijf is begonnen inkomensgarantie gegeven moet worden, zodat hij zelf een beperkt eigen risico heeft voor het inkomen en enkele jaren door de publieke middelen gesteund ondernemer kan zijn. Nog principiëler is de vraag of uitkeringsinstanties moeten interveniëren op de vrije markt van het ondernemerschap. Het ondersteunen van uitkeringsontvangers bij het starten van een eigen bedrijf kan, in ieder geval in theorie, concurrentieverstoring teweegbrengen. Dit wordt onderkend, en het verklaart dat er in de verschillende regelingen beperkende bepalingen zijn opgenomen, zoals de urengrens uit de belastingwetgeving die ook binnen het Bbz wordt opgelegd. Bij het al dan niet verlenen van voorzieningen aan mensen met een arbeidshandicap wordt ook gekeken naar mogelijke concurrentievervalsing. Het betreft immers vaak zeer grote bedragen, voor zaken die in bepaalde gevallen ook als normale investering gezien kunnen worden. Zowel het Ministerie van EZ als het Ministerie van SZW geeft echter te kennen dat het starten van een eigen bedrijf vanuit een uitkeringssituatie een van de reïntegratiemogelijkheden behoort te zijn, en dat daarbij ondersteuning op zijn plaats is. De in de inleiding geciteerde toespraak van Minister De Geus maakt dat nog eens extra duidelijk. Daarvan uitgaande geldt in grote lijnen dat het bestaande instrumentarium toereikend is. De verkenning heeft echter wel een aantal suggesties voor verbetering van de regelingen en procedures opgeleverd:

32

− − −

−

−

− −

−

Er zou een grotere eigen beslissingsbevoegdheid van de uitkeringsontvangers moeten komen. Er zouden minder beoordelende instanties/personen moeten zijn. Motivatie voor reïntegratiebedrijven/wijziging in 'no cure - less pay'-principe voor deze groep, aangepast aan de economische praktijk dat startende ondernemers de eerste jaren weinig winst maken. Instelling van een centraal punt bij de meest betrokken instanties die tot taak hebben gevraagd en ongevraagd voorlichting te geven aan collega’s, en begeleiding van cliënten over te nemen waar dat opportuun is. Uiteindelijk zou dit ook moeten leiden tot een mentaliteitsverandering bij medewerkers van uitkeringsinstanties. Aandacht voor mogelijke terugval (verergering ziektebeeld) en vrijwillige verzekering bij UWV voor ex-werknemers. Hierbij is een belangrijke rol voor UWV weggelegd. Mogelijk kan een link gelegd worden met de reïntegratietelefoon. Het urencriterium in de WW zou vervangen moeten worden door een inkomenscriterium, en de acquisitiemogelijkheden zouden wat ruimer opgevat moeten worden. Onderzoek is nodig teneinde inzicht te krijgen in de kenmerken van uitkeringsgerechtigden voor wie reïntegratie via een bedrijfsstart een geschikte weg is. Daarbij niet alleen aandacht voor push-factoren (de ‘kanslozen’) maar ook voor pullfactoren (de ‘kansen’). Over het geheel genomen moet de informatievoorziening aan uitkeringsgerechtigden verbeterd worden. Daarbij hoort ook het actief aanbieden van de mogelijkheid van reïntegratie via het starten van een eigen bedrijf. Een goede voorlichting over wat ondernemerschap inhoudt, zal de meeste personen die niet geschikt zijn voor ondernemerschap toch wel tegenhouden. Het risico is in die zin beperkt.

Als het doel is meer uitkeringsontvangers te laten reïntegreren via zelfstandig ondernemerschap is er werk te verrichten op het vlak van het verbeteren van de informatievoorziening. Logische loketten voor informatie zijn de uitkeringsinstanties (UWV, CWI, Sociale Dienst), maar ook de Kamer van Koophandel - de meest geraadpleegde informatiebron door mensen die een eigen bedrijf willen beginnen - zou nadrukkelijk als loket in beeld moeten komen. De toonzetting van de informatie is daarbij een bijzonder aandachtspunt. Momenteel ligt in veel informatie - in het bijzonder van uitkeringsinstanties en het Ministerie van SZW - de nadruk op procedures, beoordelingen, etc. De informatie van bureaus die begeleiding bij de start aanbieden, is veel enthousiasmerender. Belangrijk is ook dat de uitkeringsontvanger die informatie zoekt en bij het voor hem onjuiste loket te rade gaat, juist wordt doorverwezen naar het goede loket.

33

Bijlage I Bronnen en gesprekspartners

− − − − − − − − − − − − −

− − −

− − −

− − − − − − − − − − −

Bronnen 2ZW, Voor uzelf beginnen als u arbeidsgehandicapt bent, informatie op: www.socialezekerheid.nl (juni 2003) 2ZW, Voor uzelf beginnen als u werkloos bent, informatie op: www.socialezekerheid.nl (juni 2003) Bangma, K.L., N.S. Bosma en P. Gibcus, Bedrijvendynamiek en werkgelegenheid; editie 2002, EIM, Zoetermeer, 2003 Breed Platform Verzekerden & Werk, Starten als ondernemer; Overzicht van regelingen voor mensen met een arbeidshandicap, november 2002 Breed Platform Verzekerden & Werk, Arbeidsongeschikt? Schep je eigen werk, februari 2003 CWI, Een eigen zaak beginnen, informatie op: www.werk.nl (juni 2003) IMK Intermediair, Wat kan IMK Intermediair betekenen voor startende ondernemers en vrije beroepsbeoefenaren?, informatie op: www.imk.nl (juni 2003) IMK Intermediair, De arbeidsgehandicapte starter; Onderneem alvorens te starten!, z.j. IMK Intermediair, De Bbz-regeling; Besluit bijstandverlening zelfstandigen, z.j. IMK Intermediair, De Bsa-regeling; Besluit starterskrediet arbeidsgehandicapten, z.j. IMK Intermediair, De startende ondernemer; Onderneem en wordt zelfstandig, z.j. Kamer van Koophandel, Starten vanuit een uitkeringssituatie, april 2003 en januari 2004 Minderhoud, J. en A. Korver, Van A tot Z; van arbeidsongeschiktheid naar zelfstandig ondernemen; Tweede meting onder zelfstandigen met een arbeidshandicap, TNO Arbeid, 2003 Ministerie van SZW, Uitkeringen / Bijstand, informatie op: www.szw.nl (juni 2003) Ministerie van SZW, Uitkeringen / Starters, informatie op: www.szw.nl (juni 2003 en maart 2004) Ministerie van SZW, Toespraak door minister mr. A.J. de Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op het jaarcongres van de Werkgeversvereniging AWVN op 10 juni 2004 in Lelystad. Rijksbegroting 2004 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Begroting XV; Beleidsartikelen Romme, Karen, Van WAO naar eigen bedrijf, InspirationMedia, Tilburg, 2000. UWV, Kan ik ook voor mezelf beginnen?; Van een WW-uitkering naar een eigen bedrijf, augustus 2002 Gesprekspartners Breed Platform Verzekerden en Werk DSZW Gemeente Haarlem, Afdeling Bijzondere Regelingen Het Opleidingshuis IMK Intermediair NIZW STEW advies & training kleinbedrijf Stichting Stabij Ministerie van SZW, interdepartementaal coördinator gehandicaptenbeleid Ministerie van SZW, directie Werk en Bijstand UWV, bedrijfseconomisch adviseur Verbond van Verzekeraars

35

− − −

36

VVK Werkkompas Young in Business

Bijlage II Gehanteerde afkortingen ABW Bbz Bsa CWI IOAZ IRO PRB UWV VAR WAJong WAO WAZ Wet Rea WW WIZ WWB

Algemene Bijstands Wet Besluit bijstandverlening zelfstandigen Besluit starterskrediet arbeidsgehandicapten Centrum voor Werk en Inkomen Wet Inkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte gewezen Zelfstandigen Individuele Reïntegratie Overeenkomst Persoonlijk Reïntegratie Budget Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Verklaring Arbeidsrelatie Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jonggehandicapten Wet op de Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen Wet Reïntegratie arbeidsgehandicapten Werkloosheidswet Wet Inkomensvoorziening Zelfstandigen Wet Werk en Bijstand

37

De resultaten van het Programma MKB en Ondernemerschap worden in drie reeksen gepubliceerd, te weten: Research Reports, Strategische Verkenningen en Publieksrapportages. De meest recente rapporten staan (downloadable) op: www.eim.nl/mkb-enondernemerschap.

Recente Publieksrapportages A200405 A200404

14-9-2004 11-8-2004

A200403 A200402 A200401 A200318

11-8-2004 5-7-2004 22-6-2004 15-6-2004

A200317 A200316

28-5-2004 22-4-2004

A200315 A200314

10-3-2004 12-3-2004

A200313 A200312 A200311 A200310 A200309

18-2-2004 12-2-2004 10-2-2004 5-2-2004 22-1-2004

A200308 A200307 A200306 A200305

20-1-2004 17-12-2003 10-12-2003 30-10-2003

A200304 A200303 A200302

14-10-2003 15-9-2003 1-7-2003

A200301 A200215

17-6-2003 23-4-2003

A200214 A200213 A200212 A200211 A200210 A200209 A200208 A200207 A200206

26-3-2003 1-4-2003 21-3-2003 26-3-2003 18-3-2003 14-3-2003 11-3-2003 6-3-2003 10-12-2002

A200205 A200204

6-12-2002 1-10-2002

Ondernemen in de Sectoren Innovatief ondernemerschap en de rol van de brancheorganisaties : Een exploratieve toets Starten in de recessie Kleinschalig Ondernemen 2004 Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2003 Maatschappelijk verantwoord ondernemen in het middenen kleinbedrijf Wordt de spoeling dun? Entrepreneurial Attitudes Versus Entrepreneurial Activities (GEM) Rechtsvormkeuze in het MKB Bedrijvendynamiek en werkgelegenheid - periode 19872002 Het Eureka-gevoel van ICT-gebruik Ondernemen in het Ambacht 2004 Ondernemen in de Industrie 2004 Ondernemen in de Diensten 2004 Onevenredig belast! Administratieve lasten in het kleinbedrijf 2002 Ondernemen in de Detailhandel 2004 Kansrijker door samenwerking Ondernemen in de Groothandel 2004 De innovativiteit van de Nederlandse industrie, 19982000 Grenzen aan verantwoordelijkheid Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2002 Entrepreneurship in the Netherlands; Knowledge transfer: developing high-tech ventures Kleinschalig Ondernemen 2003 Arbeidsomstandigheden en verzuim in het midden- en kleinbedrijf Ondernemen in de Diensten 2003 Bedrijvendynamiek en werkgelegenheid - Editie 2002 Ondernemen in de Detailhandel 2003 Ondernemen in de Groothandel 2003 Hoe slim zijn jonge ondernemingen? De kortste route naar een kennisrijk MKB Ondernemen in de Industrie 2003 Ondernemen in het Ambacht 2003 De innovativiteit van de Nederlandse industrie en dienstensector 2002 Entrepreneurship Under Pressure ZZP'ers in de tijd gevolgd

39

40

A200203 A200202 A200201 A200118 A200117 A200116

26-9-2002 10-10-2002 29-7-2002 16-5-2002 7-3-2002 28-3-2002

A200115 A200114 A200113

13-3-2002 8-3-2002 14-2-2002

A200112

7-3-2002

A200111 A200110 A200109 A200108 A200107

23-1-2002 17-1-2002 22-1-2002 22-1-2002 9-1-2002

Het belang van importeren voor het MKB Kleinschalig Ondernemen 2002 Het midden- en kleinbedrijf in de jaren 2003-2006 Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2001 De kracht van het idee De innovativiteit van de Nederlandse industrie - Editie 2001: Ontwikkelingen in de tijd The Long Road to the Entrepreneurial Society Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2000 Voor wie niet altijd 'Kleinduimpje' in ondernemersland wil blijven Entrepreneurship in the Netherlands; Innovative Entrepreneurship: New Policy Challenges! Waarom investeren jonge bedrijven? Stimulering van het MKB Ondernemen in de Diensten 2002 Ondernemen in de Detailhandel 2002 Ondernemen in de Groothandel 2002