Formulace veřejných politik, rozhodování Sedmá lekce kursu Veřejná politika Martin Potůček
O čem bude tato přednáška? Rozhodování: pojetí racionální nebo inkrementální? Možnosti změn veřejných politik Struktura rozhodování Rozhodování v subsystémech veřejných politik Aktéři rozhodování
Teorie vetujících hráčů Teorie tří proudů Koho se rozhodnutí dotýká?
Strategické rozhodování
Rozhodování: pojetí racionální nebo inkrementální? 2 odlišná pojetí veřejné politiky (Lindblom 1977):
Společnost řízená rozumem
• Navazuje na osvícenskou tradici víry v rozum i na tezi marxismu o možnosti pochopit a využít mechanismy společenského pohybu. • Základním regulativem osvícená správa.
Omezenost lidského poznání vedoucí k inkrementálnímu rozhodování.
• Založeno na uplatnění dvou konceptů: omezené racionality (bounded rationality) a inkrementality (incrementalism) politického procesu. • Základním regulativem trh či demokratické nástroje zprostředkování zájmů.
+ tzv. smíšená metoda(mix-scanning)
Omezená racionalita a inkrementalita Omezená racionalita (bounded rationality): Racionalita rozhodování je omezena dostupností informací, zvoleným způsobem uvažování, a časem (H. Simon).
„Nespojité vršení rozhodnutí“ (disjointed incrementalism): Aktéři místo velkých změn přijímají postupná opatření, která je přibližují ke sledovaným cílům s vědomím, že problém nelze nikdy poznat dokonale. Rozhodování je extrémně pluralistické a decentralizované.
Možnosti změn veřejných politik Uplatnění osvícené racionality: Např. zrušení otroctví, zrušení nevolnictví, zavedení všeobecného volebního práva, osmihodinová pracovní doba, vznik Evropských společenství v roce 1957.
Např. komunismus v kulturní symbióze s carským samoděržavím: politické procesy, pětileté plány hospodářského rozvoje.
Přístup omezené racionality a inkrementality spojený se sázkou na trh jako hlavní regulátor lidských aktivit se výrazně prosadil koncem 20. století. Globální finanční krize z počátku 21. st. ale vedla k posílení úvah o racionalitě správy veřejných záležitostí zprostředkované státem (Fukuyama 2002, 2004).
Možnosti změn veřejných politik Možnosti změn veřejné politiky
Znalost problému a možností jeho řešení
ZNAČNÁ
NEDOSTATEČNÁ
Přístup k rozhodování INKREMENTÁLNÍ
NEINKREMENTÁLNÍ
Racionální rozhodování je možné v řešení přehledných veřejně politických problémů
Zásadní změna je možná. Nízké riziko selhání
Většina řešených veřejně politických problémů se nalézá zde
Zásadní změna je možná. Vysoké riziko selhání
Zdroj: Hayes 1992, upraveno.
Struktura rozhodování Formulace veřejných politik a rozhodování o nich závisejí na vymezení sociálního problému (sociálních problémů). Poté se zformulují veřejně politické alternativy jeho (jejich) řešení.
„Formulace je zpravidla výsledkem kombinace tvořivého myšlení, dostupných informací, možných politických nástrojů a našich i cizích zkušeností.“ (Drhová, Veselý 2007, s. 256) Důležitý je ale i společenský a situační kontext, dostupná úroveň poznání dané problematiky, pravidla pravomocí, kompetencí a jednání, složení aktérů, střety jejich hodnot, způsoby jejich vyjednávání či výběr a způsoby uplatnění nástrojů. Zároveň se musí brát v úvahu, zda jsou alternativy politicky průchodné a prakticky realizovatelné (Majone 1975, 1989; Dror 1969).
Otázka k zamyšlení Jak vysvětlíte skutečnost, že i sebelépe připravená veřejná politika může nakonec selhat?
Rozhodování v subsystémech veřejných politik Rozhodování bývá omezeno na aktéry, kteří: mají důvod zabývat se řešením daného veřejně politického problému, a zároveň disponují přístupem k jeho řešení.
Aktéři podílející se na rozhodování operují zpravidla v příslušném subsystému veřejné politiky. Struktura subsystému je zásadní: Pokud je stále udržován status quo, lze z toho usuzovat, že do veřejně politického procesu jsou po velmi dlouhou dobu zapojeni stále stejní aktéři. Zkoumá se také jejich otevřenost pro nové aktéry a pro nová řešení (Howlett, Ramesh 2003, s. 158).
Rozhodování v subsystémech veřejných politik Velmi důležitou úlohu hraje faktor „závazku“, v němž se aktéři dokáží vzájemně věrohodně zavázat k určitému akceptovatelnému budoucímu chování. Významnou (někdy i klíčovou) roli hraje míra důvěry mezi rozhodovateli.
Rozhodnutí o veřejné politice obvykle zahrnuje: charakteristiku cíle (cílů), kterého (kterých) má dosáhnout; vymezení dotčené populace; určení odpovědnosti za její realizaci: kdo, co, kdy, jak, s jakými zdroji a omezeními; strukturu implementace (výběr nástrojů a způsoby, jakými bude zajištěn proces její realizace); + hodnocení dopadů. zdůvodnění potřebnosti;
Aktéři rozhodování Ve veřejné politice založené na demokratických principech se na rozhodování podílejí především tři hlavní subjekty: politici (zastupující zájmy občanů); úředníci; odborníci. + pracovníci veřejných a sociálních služeb, místní občanské elity, zástupci zájmových skupin, lobbisté, případně širší veřejnost. Dle vztahu k navrhované veřejné politice rozlišujeme: koncové příjemce, kterým má pomoci; cílové skupiny, podílející se na její realizaci; třetí strany, které jí mohou být ovlivněny, byť se jí neúčastní a přímo se jich netýká.
Otázka k zamyšlení Jaké jsou formy demokratického zprostředkování zájmů?
Teorie vetujících hráčů Aplikace teorie her na politické chování. „Vetující hráči jsou individuální nebo institucionální aktéři, jejichž souhlas je nutný pro změnu statu quo. Z toho plyne, že změna statu quo vyžaduje jednomyslné rozhodnutí všech vetujících hráčů.“ (Tsebelis 2002, s. 36)
Čím více vetujících hráčů se hry účastní a čím menší jsou ideologické rozdíly mezi nimi, tím větší je politická stabilita, a tím nižší je pravděpodobnost, že k rozhodnutí o změně dané veřejné politiky také nakonec dojde.
Úkol Vyložte teorii vetujících hráčů uvedením alespoň dvou příkladů jejího uplatnění.
Teorie tří proudů 1)
Proud problémů (problem stream) Co se děje?
2)
Proud veřejných politik (policy stream) Co s tím můžeme dělat?
3)
Proud politiky (politics stream) Pro co můžeme získat podporu? + Nositelé veřejných politik (policy enterpreneurs), kteří se snaží najít okno příležitosti (opoportunity window), aby propojením těchto proudů umožnili změnu veřejných politik. (Colebatch 2005, s. 16; Novotný 2013)
Koho se rozhodnutí dotýká? Každé rozhodnutí ve veřejné politice mění životní podmínky lidí. Málokdy se ale podaří koncipovat veřejnou politiku tak, aby všem pomohla a na nikoho nedopadly její negativní důsledky. Typologie populace dotčené veřejnou politikou
Skupiny „ZASLOUŽILÉ“
„NEZASLOUŽILÉ“ nečestní hrabivci
VELKÝ
pilní, vytvářející společností akceptované hodnoty
MALÝ
dobří, ale slabí, bez pomoci
deviantní, líní, nebezpeční
Politický vliv
Zdroj: Schneider (2013), upraveno.
Strategické rozhodování Strategické rozhodování se neobejde bez výzkumu možných budoucností, bez systematické analytické, ale také prognostické aktivity. Příklad: Jak rozhodovat strategicky Rozhodování s respektováním delšího časového horizontu důsledků našich rozhodnutí vychází z identifikovaných sociálních a veřejně politických problémů a zahrnuje: analýzu a prognózu relevantních vnitřních a vnějších faktorů; vymezení dlouhodobých cílů; definování prostředků k jejich dosažení; vymezení pravomocí a odpovědnosti zúčastněných aktérů; generování alternativ řešení a výběr jedné z nich na základě stanovených kritérií; harmonogram postupových kroků (trajektorie realizace) přijatého rozhodnutí.
Literature in English Dror, E. 1969. „The Prediction of Political Feasibility.“ Futures 1 (June): 282-8. Etzioni, A. 1967. „Mixed-Scanning: a „Third“ Approach to Decision-Making.“ Public Administration Review 27 (5): 385-392. Hayes, M. T. 1992. Incrementalism and Public Policy. New York: Longman. Howlett, M., M. Ramesh. 1995 (2003). Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press. Lindblom, C. E. 1977. Politics and Markets. New York: Basic Books. Majone, G. 1975. On the Notion of Political Feasibility. European Journal of Political Research 3 (September): 259-74. Majone, G. 1989. Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process. New Haven, Conn.: Yale University Press. Rawls, J. 1987. „The Idea of an Overlapping Consensus.“ Oxford Journal of Legal Studies 7 (1): 1–25.
Literature in English Scharpf, F. W. 1988. „The Joint Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration.“ Public Administration 66 (2): 239-78. Schneider, A. 2013. „Policy Design and Transfer.“ Pp. 217-228 in J. E. Araral, S. Fritzen, M. Howlett, M. Ramesh, Xun Wu (Eds.) Routledge Handbook of Public Policy. New York: Routledge. Tsebelis, G. 2002. Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton: Princeton University Press. Zahariadis, N. 2007. „The Multiple Streams Framework: Structure, Limitations, Prospects.“ Pp. 65-92 in P. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process. 2nd ed. Boulder: Westview Press.
Literatura česky Colebatch, H. K. 2005. Úvod do policy. Praha: Barrister &. Principal. Drhová, Z., A. Veselý. 2007. „Identifikace variant řešení veřejně politických problémů.“ Pp. 253-272 in A. Veselý, M. Nekola. Analýza a tvorba veřejných politik. Přístupy, metody a praxe. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON). Fukuyama, F. 2002. Konec dějin a poslední člověk. Praha: Rybka Publishers. Fukuyama, F. 2004. Budování státu podle Fukuyamy. Praha: Alfa Publishing. Malíková, L. 2003. Verejná politika. Aktéri a procesy. Bratislava: Univerzita Komenského. Novotný, V. 2013. Teorie veřejně politického procesu (výčet a výklad). Praha. Nepublikovaný rukopis. Ochrana, F. (ed.) 2010. Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky. Praha: Matfyzpress.
Literatura česky Potůček, M. a kol. 2007. Strategické vládnutí a Česká republika. Praha: Grada. Potůček, M. (ed.). 2008. Capacities of governance in the Czech Republic. Praha: Matfyzpress. Potůček, M, J. Musil, M. Mašková (eds.) 2008. Strategické volby pro Českou republiku: teoretická východiska. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON). Potůček, M. a kol. 2009. Strategic governance and the Czech Republic. Praha: Karolinum. Potůček, M. a kol. 2010. Poznávání budoucnosti jako výzva. Praha: Karolinum. Potůček, M. 2011. Cesty z krize. Praha: Sociologické nakladatelství. Potůček, M. a kol. 2015. Veřejná politika. Praha: C.H. BECK. Rukopis je prezenčně k dispozici ve studovně Knihovny společenských věd T. G. Masaryka, Jinonice. Winkler, J. 2007. Teorie rozhodování a dynamika sociální politiky. Brno: Masarykova univerzita.
