Fiskální rámec pro Českou republiku: otázky, alternativy a možná řešení L. Niedermayer v úzké spolupráci se Z.Šmídovou, D.Markem, P.Sobíškem, M.Kupkou, P.Mertlíkem, J.Vejmělkem, J.Buškem Únor 2012
Motivace • Státní finance jsou aktuálně nejslabším místem ekonomické politiky řady zemí. • Finanční sektor (či jeho část), má zájem na stabilitě státu jako dlužníka. • V případě ČR představují banky klíčového investora do státních dluhopisů – zájem ČBA o tuto oblast je tak legitimní. • Banky a ČBA disponují kvalitním know-how a rozumí vnímání investorů, které vývoj trhů ovlivňuje. • V souvislosti s vývojem v EU (dluhová krize) i ČR (vládní prohlášení) je diskuse na toto téma vysoce aktuální. • Proto za podpory Prezidia ČBA vznikal od podzimu roku 2011 návrh expertů Vědeckého grémia ČBA na možný Fiskální rámec pro ČR. • Návrh byl presentován v únoru 2012 na diskusi s experty a její závěry presentace zahrnuje.
Ambice • Zohlednit všechny podstatné faktory • Předložit nejen komplexní návrh na Fiskální pravidlo, ale celý Fiskální rámec, který směruje k ekonomicky přiměřenému fiskálnímu cíli. • Prodiskutovat možné alternativy a vybrat vhodný, k cíli adekvátní a vzájemně provázaný mix. • Návrh nepředstavuje jedinou možnou úpravu pro ČR, není však míněn jako „maximalistický model“, ale model adekvátní z hlediska ekonomického i průsečíku zájmů občanů a politiků.
Architektura stabilního fiskálního domu České republiky Veřejný zájem
Podpora udržitelného rozvoje země Ústava
Ústavní dluhová brzda
Dluhové cíle
Správné stanovení
Rozpočtový cíl
Srozumitelnost
Kvalitní fiskální systém
Motivace , kontrola, transparence, sankce Reakce na porušení
Zájem veřejnosti, veřejná kontrola
Fiskální rada
Zákony a pravidla Zákony, pravidla a zodpovědnost Kontrola veřejnosti
Logika návrhu fiskálního rámce Nutnost:
Důsledek:
• Jasného ústavního cíle (robustnost). • Snížení pravděpodobnosti jeho porušení (funkčnost). • Ekonomické racionality fiskální politiky. • Funkčnosti v praxi.
• Dluhový strop jako hlavní cíl, předjímá i riziko hluboké recese. • Cíl pro cyklicky očištěné deficity veřejných financí vedoucí ke stabilitě či lépe poklesu dluhu. • Cíle srozumitelné, kontrolovatelné.
Další faktory
Možné nástroje
• Snížení rizika „zneužití flexibility“ rámce. • Udržitelnost systému i výsledků. • Podpora veřejností.
• Fiskální rada a transparence fiskální politiky. • Postup pro zpřísnění cílů. • Trvalá a srozumitelná komunikace.
Parametry návrhu
Externí vstupy a návrh pro stanovení cíle – výše dluhu k HDP Externí: Očekávaný krátkodobý vývoj dluhu Maastrichtský limit Adekvátní výše dluhu pro odpovídající ekonomiky dle literatury Návrh: Cílená oblast – cca. 30-40% HDP Nepřekročitelný limit – 50% HDP Nárazníkové pásmo – 40-50% HDP Možné zpřísnění v budoucnu
Výše dluhu k HDP
0
10
0
10
20
20
30
30
40
40
50
50
60
60
70
70
Architektura Fiskálního rámce České republiky: Nastavení Podpora udržitelného rozvoje země 50% dluh /HDP – hlavní cíl (změna ústavní většinou)
40% HDP max. – efektivní cíl určený sankcemi
Komunikace
Transparenc e
Cyklicky očištěný schodek (do 0,5% HDP) Kvalitní fiskální systém
Přechodné limity (+/-3 r.)
Motivace sankce
Zájem veřejnosti, veřejná kontrola
Fiskální rada
Systém motivací - sankcí Fiskální rámec - limity
Opatření
Zdůvodnění
Cílený stav : Rozhodování vlády nad Dluh pod 40% HDP (45% v rozpočtem pravidla meziobdobí) neomezují (ke zvážení postupné zpřísnění limitu = tlak na nižší dluh).
Požadována vysoká transparence rozpočtu, expertní stanoviska Fiskální rady zvyšují kvalitu procesu.
Zákonné pravidlo : Překročení úrovně 40% HDP (45% v meziobdobí)
Pozastavení účinnosti nových fiskálně negativních zákonů, vládní inference do rozpočtu neomezena.
Zhoršení vývoje rozpočtu vyžaduje fiskální opatrnost, omezuje se riziko prohloubení dluhu bez snížení role vlády.
Zákonné pravidlo : Překročení úrovně 45% HDP (50% v meziobdobí)
Povinnost vlády přizpůsobit rozpočet vývoji, vliv Fiskální rady na korektivní opatření.
Hrozba pokračování nepříznivého vývoje vede k potřebě rychlé a účinné reakce.
Ústavní dluhová brzda : 50% HDP (odložená)
Odstoupení vlády, nové volby (implicitně - změna ústavního zákona)
Zásadní porušení fiskálních závazků vyžaduje sankci pro vládu či posílení jejího mandátu pro další kroky
X
Logika systému motivací a sankcí • • •
•
•
•
Požadavek na cyklicky očištěný schodek rozpočtu povede obvykle k poklesu dluhu k HDP a tím i rostoucí „rezervě“ před nástupem sankcí Vláda je systémem motivována k udržování dluhu v cíleném pásmu cca. 30-40% HDP (ev. k snížení cílů, pokud to vývoj umožní a vláda to bude chtít) Při pohybu v tomto rozmezí existuje (při dnešní situaci) nejméně 400 mld. prostor (pro růst dluhu) přes nástupem nejtvrdší sankce (odstoupení vlády), a 200 miliard před tím, kdy diskrece vlády v rozpočtové oblasti bude omezena V případě, kdy dluh převýší 40% HDP vede návrh k opatřením, které ulehčí korekci vývoje dluhu. Ty spočívají v odložení účinnosti fiskálně negativních zákonů (zejména podstatných navýšení výdajů či snížení daní). Zvážit lze i opatření v oblasti limitů některých výdajů (mzdy, provozní výdaje) Vzhledem k nemožnosti jasně kvantifikovat cyklicky očištěný schodek, není tato část Fiskálního rámce vázána na sankce. Pouze při překonání hranice dluhu 45% sehrává roli s tím, že v tomto jediném případě má Fiskální rada vliv na rozpočtovou politiku Neočekáváme, že nejvyšší sankce – odstoupení vlády – bude v praxi příliš využívána a pokud k tomu dojde, bude to v důsledku dlouhodobého vývoje
Jak velký vznikne „fiskální prostor“? Vzdálenost od hranice sankcí • Dluh 37% HDP, HDP 4000 miliard • K první úrovni sankcí je třeba růst dluhu o 120 miliard, ke druhé 320 miliard, k odstoupení vlády 520 miliard Kč Scénář stagnace ekonomiky • Stejné předpoklady, růst nominálního HDP 1,5%, rozpočtový schodek 1,5% • Dluh stoupne na 37,9% • K první úrovni sankcí za tohoto scénáře vede deficit nad 83 miliard, ke druhé 286 miliard, k odstoupení vlády 489 miliard Kč Scénář hlubokého poklesu • Pokles nominálního HDP o 4%, rozpočtový schodek 2,5% • Dluh stoupne na 41,04%, vstupuje v platnost omezení na účinnost fiskálně negativních zákonů • Ke druhé úrovni sankcí za tohoto scénáře je třeba deficit nad 152 miliard, k odstoupení vlády 344 miliard Kč
Fiskální rada Podstatná, ale nikoliv jediná součást systému Dozorčí rada (3 osoby)
Minimalizace nákladů, maximalizace efektů: •Způsob a transparence jmenování zvyšuje kvalitu klíčovou pro splnění mandátu. •Zajištění trvalé odbornosti a nezávislosti. •Nízké náklady potřebné pro efektivitu i kredibilitu a jasná forma financování. •Mandát jasně vymezen určenými výstupy. •Maximální transparence fungování Rady. •Podstatná role v oblasti komunikace s veřejností a zajištění jejího trvalého tlaku na finanční udržitelnost fungování státu. Rozpočet cca 20 mil. Kč ročně
Logika Fiskální rady •
•
•
Jmenování – odbornost a nezávislost – Šéf Rady: • Senát na základě otevřeného výběrového řízení a veřejného slyšení, termín 5 let – Dozorčí rada • Jmenování premiérem, ministrem financí a rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny, mandát 5 let fixní termín, poprvé 2 - 4 - 6 let – Zaměstnanci • Kontrakty na dobu určitou 3 roky, konkurzy - rozhodnutím šéfa rady, dohled Dozorčí rady Mandát – jasně určené výstupy (zveřejňovány) – Analýza výsledků rozpočtu (po zprávě o plnění za minulý rok) – Analýza plnění rozpočtu (květen), návrh opatření – Stanovisko k parametrům návrhu nového rozpočtu (červen) – Stanovisko k projednání rozpočtu v parlamentu včetně nových informací (říjen) – Ad hoc dle dohody s vládou – Při porušení limitu 45% dluhu potvrzení odhadu příjmů rozpočtu a cyklického stavu ekonomiky Zajištění provozu – hlavní body – Financováno, logistika a dislokace zabezpečena Senátem či Úřadem vlády – Platy odpovídají odměňování ČNB (člen BR, ředitel analytického odboru, support) – Odměna člena DR cca 20 000 Kč měsíčně
Mezinárodní kontext • Mezinárodní zkušenosti a návrh – Dluhový limit je jedním z nejčastěji užívaných pravidel – Konstrukce sankcí jsou v některých rysech podobné – Podmínky ČR nejsou příznivé pro fungování výdajových limitů • Fiskální pravidla EU – Návrh respektuje limity určené Maastrichtskou smlouvou – Návrh respektuje pravidla určená SGP (Pakt stability a růstu) – Návrh velmi pravděpodobně je v souladu s nově dohodnutými evropskými pravidly (Fiskální kompakt)
Závěr • I přes v evropském kontextu poměrně příznivý vývoj fiskální situace nefunguje aktuální Fiskální rámec dobře. • Měl by být co nejrychleji nahrazen rámcem novým, který lépe zajistí její udržitelnost. • Tento rámec by se měl skládat z více komponent. • Jakkoliv je návrh ČBA výsledkem poměrně hluboké diskuse se zvážením všech potřebných charakteristik systému, jistě nepředstavuje jedinou možnost pro vznik Fiskálního rámce pro ČR. • Pokud tento dokument přispěje k rychlejšímu vzniku kvalitního systému, tak splní svůj účel. • Celý dokument lze nalézt na: http://www.czech-ba.cz/data/articles/down_40192.pdf
