Fiskální rámec pro Českou republiku: otázky, alternativy a možná řešení

Fiskální rámec pro Českou republiku: otázky, alternativy a možná řešení « Luděk Niedermayer Na přípravě textu se významně podíleli: J. Bušek (ČBA), Z. Šmídová (OECD), M. Kupka (ČSOB), D. Marek (Patria Finance), P. Mertlík (Raiffeisenbank), P. Sobíšek (UniCredit Bank), J. Vejmělek (KB) – Únor 2012 »

Obsah

Shrnutí . 1. Úvod

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

2. Česká fiskální politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3. Hledání vhodného pravidla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 4. Fiskální rámec pro ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 5. Soulad s vývojem v EU či jiných zemích . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Příloha A – Kalkulace dokládající kalibraci pravidel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Příloha B – Dlouhodobá fiskální udržitelnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

ČBA – Fiskální rámec pro Českou republiku

2

Shrnutí Kredibilita českého státu jako dlužníka a udržitelnost fiskální politiky jsou klíčovými předpoklady pro rozvoj naší země. Probíhající dluhová krize ještě více posílila význam této skutečnosti. Domácí finanční sektor má, jakožto nejvýznamnější investor do vládních dluhopisů, bytostný zájem na kvalitní a dlouhodobě udržitelné fiskální politice státu. To je jeden z důvodů, který vedl - v souladu se zadáním Prezidia ČBA - Vědecké grémium ČBA k tomu, aby se připojilo do probíhající diskuse o vzniku nového fiskálního rámce pro Českou republiku. Navržený fiskální rámec je dílem výsledkem ekonomických analýz a studia domácích i zahraničních zkušeností a stejně tak výsledkem pečlivého hledání rovnováhy mezi teoretickou kvalitou návrhu a jeho průchodností, funkčností a udržitelností z pohledu politického prostředí v zemi. Hlavní důraz byl během několika kol diskusí nad tímto rámcem kladen na nalezení rovnováhy mezi ekonomickou korektností, srozumitelností a politickou průchodností. Cílem práce bylo nastínit možnost systému, který pokrývá všechny oblasti potřebné pro vznik funkčního fiskálního rámce – od stanovení cílů přes pravidla, motivace a sankce pro jejich plnění až po existenci Fiskální rady a její roli. Samotná existence dobrého rámce není sama o sobě zárukou jeho funkčnosti. Zejména je podstatná podpora udržitelné a zodpovědné fiskální politiky ze strany veřejnosti. Proto právě srozumitelnost pravidel hraje klíčovou roli stejně tak jako způsob, jakým bude veřejnost o rozpočtové problematice kontinuálně informována. Výslednicí těchto úvah je návrh uvedený v Kapitole 4. Návrh se opírá o ústavní limit pro poměr veřejného dluhu k HDP, který je nastaven tak, aby byl splnitelný i v případě podstatného poklesu ekonomiky. Krátkodobá fiskální disciplína je poměřována pomocí cyklicky očištěného hospodaření veřejného sektoru, pro něž je stanoven maximální schodek (ten má zajistit přinejmenším stabilizaci veřejného dluhu). Dluhový limit je zvolen pro zakotvení v Ústavě proto, že je nejdůležitějším parametrem pro rizikovou prémii státních dluhopisů (a tedy celkové náklady na dluh) a současně se jedná o parametr velmi srozumitelný veřejnosti. Cyklicky očištěný schodek je sice méně transparentní, ale zajišťuje „ekonomickou racionalitu“ systému. Funkční fiskální rámec musí být doplněn o motivačně-sankční mechanismy, které podporují plnění cílů. K dosažení jednoduchosti a srozumitelnosti jsou navrženy kromě ústavního limitu jen dva a jejich uplatnění závisí na vzdálenosti poměru dluhu k HDP od tohoto limitu. Fiskální rada je nedílnou součástí navrženého systému. Při jejím návrhu byla věnována velká pozornost nízkým nákladům na provoz Rady a zajištění její profesionality. Zároveň návrh v maximální míře staví Radu do konzultační pozice. Pouze v případech, kdy se fiskální politika podstatně vzdaluje od stanovených cílů, získává Rada i pravomoc zásahu do parametrů rozpočtové politiky. Navržený systém v zásadě odpovídá požadavkům nově dojednávané smlouvy o fiskální disciplíně v EU a odpovídá podobě fiskálních pravidel některých dalších zemí EU. Diskuse o jeho vzniku probíhaly v rámci Vědeckého grémia ČBA přes tři měsíce. Ukázaly na řadu úskalí souvisejících se snahou o vznik skutečně komplexního a provázaného mechanismu, zejména s přihlédnutím k omezením plynoucím ze stavu ekonomiky a fungování jejího politického systému. Autoři se snažili tyto aspekty pečlivě zvažovat a přijít s návrhem, který není v žádném případě nadsazeným či maximalistickým požadavkem, ale jde spíše o návrh nastavený adekvátně naší situaci. Přesto však není pochyb o tom, že každá jednotlivá část návrhu je hodna diskuse a existuje řada alternativ pro její nastavení. Podstatné však je, aby fiskální rámec, který by v naší zemi měl urychleně vzniknout, vytvořil předpoklady pro dlouhodobě stabilní a udržitelné působení rozpočtové politiky na českou ekonomiku, její občany a podniky. Pokud dokument ČBA k tomuto - byť z malé části - přispěje, splní daný návrh svůj účel.


3

1. Úvod 1.1. Motivace Zájmy státu, jakožto velkého vypůjčovatele, a zájmy finančního sektoru, jako investora, nejsou vždy totožné. Zatímco stát se snaží zajistit si půjčky co nejlevněji, investor preferuje vyšší výnos. Události posledních měsíců však jasně ukázaly, že přinejmenším část finančního sektoru má často podobný zájem jako stát – zajistit jeho stabilní financování, a to bez velkých výkyvů cen státních dluhopisů. Vzhledem k tomu, že bankovní instituce v ČR jsou přirozeně „dlouhé“ v držení těchto aktiv 1), představuje pro ně riziko poklesu ceny zcela zásadní hrozbu. Věrohodnost státu jako dlužníka stojí na dvou hlavních faktorech – fungování ekonomiky a zodpovědné fiskální politice. Rostoucí mezinárodní a odborný konsensus říká, že druhá z těchto podmínek je nejlépe splnitelná zavedením robustního a promyšleného fiskálního rámce. Zájem ČBA (jako asociace sdružující mj. významné držitele státního dluhu) o tuto oblast je tudíž logický a zcela legitimní. 1.2. Zdroje know-how Fiskální krize následující po ekonomické krizi let 2008-2009 zvýšila zájem politiků i ekonomů o oblast fiskálních pravidel (nejen z teoretického ale i praktického pohledu). Kvalitní souhrnnou studii o pravidlech vydal například MMF 2). Otázka fiskálního pravidla je náplní jednání týmu NERV. Koncem listopadu 2011 prezentoval předběžnou studii na toto téma Ondřej Schneider v rámci projektu IDEA CERGE-EI 3). Podstatné zlepšení v oblasti fiskální politiky — zakotvení fiskální zodpovědnosti do Ústavy, či zavedení Národní rozpočtové rady — je taktéž součástí vládního prohlášení dnešní české vlády, i když není doposud jasný způsob, jakým to hodlá vláda učinit. Posílení fiskálních rámců zemí EU je pak jedním z klíčových opatření Unie v rámci snahy o uklidnění probíhající dluhové krize. 1.3. Pojmy a jejich obsah Fiskálním rámcem se rozumí komplex opatření a postupů pro zajištění dlouhodobé udržitelnosti fiskální politiky. Zpravidla se skládá z fiskálního pravidla/pravidel, institucí pro jejich monitoring („Fiskální rada“), a pravidel zajišťujících transparentnost, kvalitní a nezkreslené statistiky a účetnictví státu apod. Fiskálním pravidlem rozumíme pravidlo, které dlouhodobě a systematicky vytváří omezení pro fiskální politiku, obvykle s cílem zajistit její udržitelnost (např. Kopits a Symanski, 1998 4)). Fiskální pravidla jsou obvykle zaměřena na: •

Výši státního deficitu (resp. schodku veřejných financí či jejich podstatné části)

•

Výši státního dluhu

•

Limity pro výdaje (výdajové stropy) či příjmy (cíle či maxima, například s cílem zamezit růstu zdanění, které ohrozí vývoj ekonomiky)

Existují nejrůznější možnosti a kombinace pravidel a jejich nastavení. Mohou se lišit nejen hodnotou (např. výší deficitu či dluhu), ale i volbou cílené proměnné (schodek nominální, cyklický či primární). Odlišovat se mohou i aranžmá, která pravidla do zákonodárného či operačního systému státu ukotvují (zákony, Fiskální 1) 2) 3) 4)

Dle informací MF ČR k 30.9.2011 je podíl nerezidentů na držbě státního dluhu jen 12%, podíl korunových emisí činí 83%. Finanční instituce drží drtivou většinu dluhu – 64%, z toho více než polovinu měnové instituce (tedy hlavně banky). IMF 2009, Fiscal Rules – Anchoring Expactations for Sustainable Public Finance, z tohoto textu část dokumentu čerpá. Rozpočtové instituce – Evropské zkušenosti a aplikace na Českou republiku, pracovní verze zveřejněná 21.11.2011. Tento text obsahuje kvalitní souhrn v Evropě využívaných fiskálních pravidel, který proto není účelné v tomto textu opakovat. Kopits, G. and S. Symanski: Fiscal Rules, IMF Occasional Paper, 1998.


4

rada, ústavní pravidla, atd.). Některé systémy nepracují jen se sankcemi (či omezeními), ale i s motivací k zodpovědné fiskální politice (např. nastavením vazby příjmů ústavních činitelů na hospodaření státu). Podstatné je i to, jakým způsobem a kým je řešeno porušení pravidla. V rámci fiskálního rámce může (ale nemusí) být ustaven institut Fiskální rady (dále také „Rada“) jakožto jisté protiváhy fiskální autoritě (u nás Ministerstva financí). Její role (pravomoc a mandát činnosti) a velikost (náklady) se v různých modelech liší. Cílem je však vždy podpora existujících pravidel a dosažení udržitelného fiskálního vývoje.

2. Česká fiskální politika 2.1. Fiskální pravidlo V roce 2004 uvedla ČR v rámci fiskální politiky v život „výdajové stropy“ (střednědobé výdajové rámce), jakožto cestu ke stabilizaci fiskální politiky 5). Výsledky státních rozpočtů (z pohledu dosažení deklarovaného cíle) ukazují na jejich omezenou účinnost, i když jistou roli v tom hraje také velmi nestabilní ekonomické prostředí v minulých letech. Jako hlavní důvody omezené účinnosti výdajových stropů se jeví: •

Počáteční vědomé porušování pravidla.

•

Malá robustnost/závaznost pravidla (včetně toho, že v jednom případě nebyly rámce vůbec parlamentem schváleny).

•

Změny výše rámců pro konkrétní roky, ale i tak jejich neplnění.

•

Nestabilní příjmová část komplikující jejich předpověď (v poslední době se zdá spojená s nadhodnocováním některých daňových příjmů i výdajů typu dluhová služba). Neexistující specifikace pro užití vyšších než očekávaných příjmů, nezahrnutí daňových úlev („tax expenditures“), jež působí procyklicky.

•

Absence diskuse o pozici ekonomiky v rámci ekonomického cyklu při stanovování rámců.

2.2. Dnešní fiskální situace ČR Ekonomická krize, která přišla po období rychlého růstu spojeného s neadekvátně volnou fiskální politikou, vedla ke vzniku podstatných deficitů i v českém státním rozpočtu. Veřejné finance se dostaly daleko i od „minimálního cíle“ určeného Maastrichtskými kritérii. Potřeba dostat veřejné rozpočty ke značně nižším deficitům, než je tomu dnes, je jasná. „Správná“ rychlost konsolidace veřejných financí je však v této situaci obtížně objektivně stanovitelná. Navíc v souvislosti s rizikem dalšího poklesu ekonomiky se vynořuje otázka, jak by mělo fungování fiskální politiky reagovat na možný hospodářský pokles v situaci, kdy deficity jsou výrazně nad „cíli“ (v širším smyslu), ale celková výše dluhu je poměrně nízká. Těmito výše uvedenými otázkami se v konkrétní rovině následující text nezabývá. Význam navrhovaných pravidel je v takovéto situaci omezený, neboť pravidla pak mohou být někdy v rozporu s teoreticky vhodnou hospodářskou politikou. V obecné rovině však platí, že dobrý fiskální rámec by měl pomoci se směrováním fiskální politiky i v době, kdy samotné hospodaření státu určené konkrétní pravidlo přímo nesplňuje. 5)

Druhým nástrojem pro fiskální disciplínu v ČR je evropský Pakt stability a růstu (SGP), dle kterého se země má vyvarovat nadměrných schodků veřejných financí a směřovat ke svému střednědobému fiskálnímu cíli (pro ČR deficit do 1% HDP). Z Paktu také vyplývá povinnost předkládat každoročně do Bruselu Konvergenční program, který popisuje střednědobé fiskální plány. Robustnost resp. závaznost tohoto pravidla však byla ještě slabší než u výdajových limitů.


5

3. Hledání vhodného pravidla 3.1. Design pravidla Hlavní určující faktory, na které je třeba pamatovat při volbě vhodného fiskálního pravidla, jsou následující: •

Ekonomická logika vede k potřebě pravidel podporujících přiměřenou a ekonomicky racionální fiskální politiku (například nikoliv pro-cyklickou).

•

Vysoká transparentnost a srozumitelnost pravidla – ty posílí tlak na jeho průkazné plnění.

•

Pravidlo by mělo být navrženo tak, aby bylo dlouhodobě funkční a cíl byl racionální.

•

Politická průchodnost – ta by měla zajistit, že navrhovaná míra omezení prostoru pro politické priority v oblasti rozpočtové politiky bude pro politický systém jako celek přijatelná.

Zatímco některé z těchto faktorů a cílů se vzájemně podporují (například dlouhodobost musí být podpořena politickou průchodností), jiné jsou ve vzájemném rozporu (ekonomicky správnější pravidla bývají komplikovaná a tudíž disponují omezenou průkazností). V literatuře lze nalézt různé typy využitelných pravidel. V praxi je možné kombinovat více než jedno z nich. Je třeba také vzít v úvahu, že s výjimkou extrémně striktního výkladu pravidla vyrovnaného rozpočtu – požadavku vyrovnanosti v průběhu roku z hlediska hotovostního – vedou pravidla v případě nenadálého zpomalení růstu k tlaku na porušení pravidla. 3.2. Fiskální cíl Fiskální pravidlo neslouží jen ke snaze každoročně zajistit „přijatelný výsledek“ hospodaření státu. Mělo by zejména mířit k dosažení dlouhodobé udržitelnosti vývoje veřejných financí – stanovením jasného cíle. Existuje více možností definice těchto cílů a ty mají jasnou souvislost s konkrétním fiskálním pravidlem:

Cíl 6)

Související fiskální pravidlo

Postupný pokles výše dluhu k nule

Přebytkové rozpočty (dle plánu na redukci dluhu)

Nominální stabilizace dluhu, tedy zřejmě pokles jeho

Vyrovnané rozpočty (ročně či v rámci ekonomického

poměru k HDP

cyklu) Rozpočtové cíle (hodnota deficitu) se mění dle průběhu

Stabilizace výše dluhu v poměru k HDP

ekonomického růstu a i deflátoru HDP

Dosažení cílené výše dluhu k HDP (jiné než nyní)

Cíle se mění dle vzdálenosti od daného cíle a plánu na jeho dosažení

Některé cíle tedy jasně implikují pravidlo k jejich dosažení. Jiné otvírají prostor pro větší volnost rozpočtové autority. S tím přirozeně vzniká i možnost, že se výsledky veřejných financí budou od cíle vzdalovat, či se nebudou k cíli blížit dostatečně rychle. 6)

Logika by určovala definovat cíle dlouhodobé, jež zohledňují mnoho dodatečných faktorů (např. demografický vývoj). Pro účel tohoto textu jsou zvažovány spíše střednědobé cíle, které od těchto faktorů abstrahují. Zohlednění širšího ekonomického kontextu by v případě ČR mohlo vést k potřebě ještě ambicióznějších cílů.


6

Je také otázkou, jaký výsek veřejných financí má pravidlo postihovat: •

Postup ekonomicky korektnější by velel pod pravidlo zahrnout co nejširší oblast veřejných financí (tj. hospodaření/zadlužení jak ústředních orgánů, tak municipalit, fondů a dalších oblastí i mimo přímou kontrolu vlády, resp. dané fiskální autority).

•

Je možné se soustředit na zahrnutí položek pro vývoj státního dluhu nejdůležitějších (např. státního rozpočtu a rozpočtu státních fondů)

3.3. Systém „vynucení / motivace“ dodržení fiskálního pravidla Hlavním problémem při zajištění „fungování“ fiskálního rámce je rozsah a způsob omezení svobody demokraticky zvoleného parlamentu a vlády rozhodovat o finanční správě země prostřednictvím státního rozpočtu7). Právo stanovit výši a strukturu rozpočtu by mělo být ponecháno, ne však již výši deficitu. Systém obvykle spoléhá na různé sankční mechanismy, jak je popsáno dále. Na jeho součásti lze také pohlížet jako na nástroje motivační, které slouží k ovlivňování chování/konání vlády ve směru k cílené zodpovědné rozpočtové politice. Na každý design systému motivací / sankcí lze z pohledu jejich fungování pohlížet z více úhlů:

Mechanismus

Politická průchodnost

Pravidlo vynucované silnou Fiskální radou se silnou diskrecí

Robustnost

Malá jak z hlediska udržitelnosti Obtížná

systému, tak z hlediska jeho

a vynutitelností rozhodnutí

správného fungování

Pravidlo určeno zákonem, s možnou

Poměrně malá, sankce je součástí

automatickou sankcí či korekčním

Poměrně reálná

zákona, který může být snadno

mechanismem

změněn

Pravidlo vtělené

Vyžaduje poměrně široký

částečně do ústavy8)

konsensus, leč teoreticky možná

Vyšší než u běžného zákona, ale přesné mechanismy je do ústavy obtížné vtělit.

V případech předjímajících silnou roli Fiskální rady vstupuje do hry navíc nejen její pozice „de jure“, nýbrž také její fungování „de facto“. To souvisí s osobní nezávislostí jejích představitelů9). Například teoreticky a „de jure“ silný a robustní systém lze ochromit tím, že je svěřen do rukou osob nekompetentních či preferujících krátkodobé politické zájmy před plněním zákonných povinností Rady10). Oba typy fiskálních rámců (tedy jeden stojící dominantně na zákoně a pravidle a druhý umožňující diskreci Rady) vykazují slabiny a rizika snížení funkčnosti. Jako více účinná se proto jeví kombinace všech těchto nástrojů, která zvýší šanci, že systém jako celek bude funkční. Navíc je potřeba věnovat pozornost nástrojům pro snížení rizika „účetních triků“, které umožní pravidlo fakticky, leč nikoliv formálně porušovat. Nejperspektivnější cestou se jeví vystavění pravidla i sankcí na datech, 7) 8) 9) 10)

V teoretické rovině lze uvažovat až o krocích tomu skutečně bránících, v reálné situaci však spíše o zvýšení politických nákladů za nedodržení dohodnutých pravidel pro fiskální zodpovědnost. To může vést v reálném životě k přesunu hodnocení fiskální politiky na Ústavní soud, což může přinést nemalé praktické problémy. Ta je úzce svázána jak s jejich formálním mandátem – způsobem jmenování, délkou mandátu, kompetencí a podobně - tak také s tím, jaký typ lidí tento systém umožní do rady jmenovat. Extrémní odstrašující příklad je situace fiskální rady v Maďarsku, kde vláda zastavila v rámci programu fiskální konsolidace financování Rady ze státního rozpočtu a tím ji v zásadě pohřbila.


7

která jsou maximálně robustní a současně minimálně manipulovatelná vládou (viz Kapitola 4.1.).

4. Fiskální rámec pro ČR 4.1. Logika postupu Hledání optimálního fiskálního rámce v sobě zahrnuje: 1. Analýzu vlastností jednotlivých možných komponent takového rámce 2. Posouzení, do jaké míry jsou tyto vhodné pro českou ekonomiku a její politický systém Mezi základní premisy české diskuse o fiskálním rámci patří přirozeně stav a výhled veřejných financí a ekonomiky. Relevantní jsou však i rizika spojená s výraznou rolí Fiskální rady11). Tato rizika jsou navíc násobena velmi silnou pozicí fiskální autority v ČR – Ministerstva financí. Svou roli hraje i fungování českého politického systému, v němž diskuse o státních rozpočtech má více politickou než odbornou rovinu. Tato kombinace může postavit Fiskální radu do obtížné situace. Rada tak může lavírovat mezi přílišnou servilitou k politikům na jedné straně a rizikem sebedestrukce (při výrazném prosazování svých postojů)12) na straně druhé. Z tohoto pohledu se pro ČR tedy jeví jako vhodnější takový rámec, jenž je více založen na exaktním pravidle a méně na úsudku – byť odborně kvalifikovaného – orgánu (Fiskální rady). Rada by v případě ČR měla především hrát roli nezávislého experta a zprostředkovatele informací o fiskální situaci veřejnosti. Pouze v případech, kdy dochází k akutnímu ohrožení fiskální udržitelnosti, by měla částečně vstupovat do realizace fiskální politiky. Vyšší roli by tedy Rada hrála jen ve vymezených případech selhání „standardních“ mechanismů. Z popisu podmínek pro nastavení nového fiskálního rámce v ČR vyplývá, že tento proces bude mít dvě podstatné části: •

Nastavení pravidel a s nimi spojených sankcí

•

Definování role a kompetence Fiskální rady

Vzhledem k tomu, že celý fiskální rámec by měl být navázán na kvalitní a co nejvíce nezávislá data, měl by se odvíjet od údajů o veřejných financích dle pravidel ESA 95. Pravidla by měla cílit nikoliv na státní dluh či deficit, ale údaje za celý veřejný sektor (tak, jak jej definují ESA 95). 13) Naše vláda má v krátkém horizontu možnost ovlivnit především vývoj státního rozpočtu a hospodaření státních fondů. Další části veřejného dluhu (tj. zadlužení municipalit apod.) může krátkodobě ovlivnit pouze omezeně. Plnění fiskálního cíle musí stát na predikcích takovýchto (vládou obtížně ovlivnitelných) položek, jimž se přizpůsobí cíle pro státní rozpočet a fondy. V případech, kdy tyto „nevládní“ položky začnou mít podstatný vliv na fiskální vývoj, by vláda měla zvážit posílení svého vlivu na jejich vývoj. Ignorování takové skutečnosti může mít neblahé důsledky pro celkové financování státního dluhu a důvěryhodnost celé fiskální politiky (jak ukazuje příklad Španělska).

11) To souvisí se smíšenými zkušenostmi z fungování „nezávislých kontrolních institucí“ v ČR. 12) Netriviální otázkou je také odborné zajištění takovéto Rady a způsob jejího jmenování. 13) Využití ESA 95 má navíc výhody kompatibility a srovnatelnosti v rámci EU a také poměrně vysoké transparentnosti.


8

4.2. Návrh fiskálního rámce – motivace, pravidla a sankce

Fiskální pravidlo by mělo být založeno na ústavní dluhové brzdě. Ta stanoví maximální poměr veřejného dluhu k HDP. Tento limit hraje roli stropu, který by neměl být překročen.

Ústavní dluhová brzda má však malý potenciál ovlivnit krátkodobý fiskální vývoj, především díky velkému odstupu tohoto limitu od aktuální výše dluhu.

Krátkodobý fiskální vývoj by proto měl být směrován pomocí cíle pro cyklicky očištěný schodek rozpočtu pro každý rok.

Jelikož je nutné odhadovat/prognózovat pozici ekonomiky v rámci ekonomického cyklu (což je objektivně obtížné), existuje riziko, že může dojít k růstu zadlužení k ústavnímu limitu. Toto riziko by měly snižovat postupně nastupující sankce, jež budou záviset na aktuální výši poměru dluhu k HDP (a vzdálenosti od ústavního limitu), který je naopak transparentně vykazovaný. Kromě sankcí je součástí rámce také Fiskální rada. Rada je navržena s ohledem na úspornost a v souladu s právem politické reprezentace mít rozhodující slovo v otázkách veřejných financí. K posílení role Rady dojde tehdy a jen tehdy, pokud se zvýší riziko podstatné odchylky fiskální politiky od stanovených pravidel. 4.3. Role a nastavení ústavní dluhové brzdy V Ústavě zakotvený limit pro výši dluhu lze buďto pojímat jako indikativní cíl pro rozpočtovou politiku (například může být i nižší než dnešní stav, či může být často překročen), nebo jako robustní horní limit, který by měl být dodržen při většině možných scénářů vývoje a jehož překročení má závažné důsledky. Jako vhodnější se jeví druhá z variant, tedy ústavně daný robustní horní limit pro výši veřejného zadlužení. Limitní případ, kdy ve vzniklé situaci není reálné limit splnit díky vzniklým okolnostem, může vždy parlament teoreticky řešit změnou limitu či jeho vypuštěním (schválení změny ústavního zákona). Logickým důsledkem je, že sankce za porušení by měla být značná – v tomto případě navrhujeme vyvolání nových voleb (s tím, že nová vláda by měla určitý čas na splnění limitu, avšak nesměla by dále zhoršovat situaci). Tento mechanismus může být podstatný i za okolností, kdy zhoršení vývoje souvisí se změnou ekonomických podmínek. Zdá se být racionální (a případy zemí jako je Island či Irsko to potvrzují), aby za těchto okolností prováděla obtížná ekonomická opatření vláda, která k tomu má jasný a „čerstvý“ mandát. Limit by měl být nastaven cca o 10 procentních bodů výše než je cílený poměr veřejného dluhu k HDP14) – a v rozmezí těchto 10 procentních bodů nastupují jednotlivé sankční mechanismy. Tato konstrukce však vede k poměrně vysokému limitu dluhové brzdy (cca 55% HDP - odhady počítají ke konci r. 2012 s poměrem dluhu k HDP kolem 43 %). Proto navrhujeme odložit účinnost ústavního cíle, aby došlo ke snížení poměru dluhu k HDP tak, aby ústavní cíl mohl být nastaven na 50% HDP a eventuálně ještě níže15). Na druhou stranu se zdá být účelné nový fiskální rámec uvést v život co nejrychleji a nadměrně nekomplikovat legislativu přemírou přechodných ustanovení.

14) 15)

Tato kalkulace vychází z potřeby „ponechání rezervy“ pro recesi ekonomiky. Odhad vychází ze simulace uvedené v Příloze A. Snížení dnešní úrovně dluhu k HDP (např. ke 30%) by nejen zvýšilo makroekonomickou kredibilitu ekonomiky, ale také umožnilo kupříkladu permanentně nižší daňovou zátěž než v zemích s vyšším dluhem. Ústavní cíl by v tomto scénáři musel klesat ke 40%. Tuto výši cíle preferuje část autorů. Volba 50% limitu vychází z potřeby uvést kompletní systém co nejdříve v život a minimalizovat potřebu více „mezicílů“, které budou rozpočtovou politiku ovlivňovat. Možné zpřísnění cílů lze pak provádět změnou zákona nastavujícího nástup sankcí (viz Kapitola 4.4).


9

Návrh Dluhová brzda v ústavě by neměla být jediným a komplexně pojatým nástrojem na směrování fiskální politiky. Měla by představovat poslední záklopku bránící nežádoucímu fiskálnímu vývoji, jejíž překročení má vysokou politickou cenu. Vzhledem k tomu, že logika tohoto nastavení vede k vysoké hodnotě dluhové brzdy (cca. 55% HDP 16)), nabízí se nastavení nižší hodnoty – 50% HDP a odkladu účinnosti limitu o cca 3 roky. 4.4.

Další součásti fiskálního rámce

Samotný limit pro poměr dluhu k HDP v Ústavě, spolu se sankcí za jeho porušení, může být vnímán jako dostatečný rámec pro rozpočtovou politiku. Dle našeho názoru je ale vhodné ústavní limit doplnit o systém dalších cílů – operativního pravidla či pravidel, které diskreci fiskální politiky omezují a směrují dluh požadovaným směrem i v případě, kdy je vzdálenost od limitu větší. Navrhujeme proto doplnit i jasná pravidla, která ovlivní i krátkodobou fiskální politiku – sestavování státního rozpočtu. Obecně platí, že fiskální politika by měla sehrávat stabilizační nebo přinejmenším neutrální roli, nikoliv však roli pro-cyklickou. Proto je vhodné cílit roční rozpočtovou politiku nikoliv na nominální výši deficitu veřejných financí, či poměr deficitu k HDP, nýbrž na cyklicky očištěnou hodnotu. Tato ekonomicky správná logika má několik negativních důsledků: •

výkyvy v poměru dluhu (i deficitu v daném roce) k HDP;

•

riziko zhoršení dluhové situace díky (vědomému či nevědomému) špatnému odhadu cyklicky očištěného salda (tj. špatnému odhadu pozice ekonomiky v rámci hospodářského cyklu)

•

a obecně obtížnou průkaznost dodržení cílené hodnoty schodku17).

Tento ekonomicky zdůvodněný požadavek na operativní cíl v termínech očištěného salda vyžaduje de facto nejen transparenci rozpočtové politiky, ale také i existenci sankcí a Fiskální rady. Tyto by společně měly snižovat riziko zneužití nejasnosti a určité flexibility, již ekonomická racionalita vedoucí ke stanovení tohoto cíle s sebou přináší. Vzhledem k problémům spojení sankcí s deficity rozpočtů je třeba mechanismus založit na vývoji dluhu jakožto klíčové proměnné celého rámce. Návrh

Spolu s ústavní dluhovou brzdou by součástí fiskálního rámce měl být: •

Požadavek na poměr cyklicky očištěného deficitu k HDP nejvýše 0,5% HDP (alternativně nula)18)

•

Transparentní, srozumitelný a jednoduchý systém sankcí a vytvoření funkční Fiskální rady, což by pomohlo snížit rizika „cyklického čištění“ deficitu a posílilo funkci fiskálního rámce.

Tyto mechanismy by měly být zakotveny v Zákoně o fiskálním rámci. Ten by měl reflektovat i existenci meziobdobí do účinnosti ústavního dluhového limitu. Součástí zákona bude i mechanismus motivací, resp. sankcí (popsaný dále) a mandát Fiskální rady. 16) 17) 18)

V termínech notifikovaných hodnot k systému ESA 95 (nebo toho, který jej v budoucnu nahradí). Tento nedostatek lze částečně eliminovat maximální transparencí nástrojů využívaných pro stanovení polohy ekonomiky v rámci cyklu a tím i určení cíleného nominálního deficitu. Tato hodnota by měla zajistit přinejmenším stabilizaci poměru dluhu k HDP. Ilustrativní propočty obsahuje Příloha A. Volba „měkčího cíle“, neboť velká část zpracovatelů preferuje nulovou hodnotu, odráží stále relativně příznivou dluhovou situaci, výchozí fiskální situaci a také mechanismus pravidel EU. Možné zpřísnění na požadavek vyrovnaného rozpočtu by stabilitu fiskální situace zvýšilo, a proto by mělo být součástí politické diskuse. Nicméně i navržený schodek 0,5% by v kontextu návrhu měl být „dostatečný“.


10

Vzhledem k tomu, že ústavní cíl a na něj navázaný mechanismus sankcí se jeví dlouhodobě jako poměrně „měkký“, existuje možnost postupného přitvrzení parametrů fiskálního rámce. Taková změna by se mohla odehrávat prostřednictvím změny tohoto zákona (např. změnou parametrů pro nástup sankcí) a byla by funkční i bez změny ústavního cíle. 4.5. Nastavení motivace a sankcí Obecně existují různé typy sankcí a různé mechanismy jejich vyvolání. Teoreticky je možno nastavit velmi široký vějíř sankcí (a mechanismů jejich iniciace), ovšem na úkor srozumitelnosti celého rámce. A právě srozumitelnost pro veřejnost je hlavním předpokladem pro prosazení rámce. Srozumitelnost rámce a jeho podpora veřejností posilují spolu s konstrukcí sankcí jejich motivační roli. Vláda je těmito opatřeními motivována jednak udržovat si kredit u voličů tím, že prokazatelně pravidla dodržuje (nenastávají sankce), tak si také udržuje maximální kontrolu nad rozpočtovou politikou tím, že se pohybuje pod limity (sankcí), kdy její kontrola postupně klesá. Neplatí, že velmi přísné a rychle vyvolané sankce jsou těmi nejlepšími. Hrozí totiž, že v případě, že je politická reprezentace neakceptuje, nebude zákon naplněn či dokonce bude zrušen. Navíc navržený mechanismus předjímá i situaci, kdy rozpočtovou situaci vládě může zhoršovat nikoliv její politika, ale přijímání rozpočtově neadekvátní legislativy v parlamentu. Tímto mechanismus za jistých okolností vládní snaze o dobrou rozpočtovou politiku pomáhá. Za vhodný považujeme systém, který je jednoznačný, kontrolovatelný a co nejvíce srozumitelný veřejnosti. Zodpovědnost za fiskální politiku by primárně měla náležet vládě a parlamentu, proto je potřebné nevyužívat nadbytečně kroky, které tento stav mění. Zachování jasné suverenity vlády a parlamentu nad rozpočtem v maximální míře by mělo podpořit i vyšší politickou průchodnost návrhů. Z technického hlediska jsou všechny navržené sankce vázány na notifikaci rozpočtových dat dle ESA 95 vůči Eurostatu, která probíhá ve 2. čtvrtletí daného roku. Návrh motivací / sankcí:

A. Poměr dluhu k HDP nižší než ústavní cíl minus 10 procentních bodů Rozpočtová politika odpovídá požadavkům rámce. Vláda respektuje pravidla transparence rozpočtové politiky, Fiskální rada vykonává svůj mandát, hraje roli experta, konzultanta a zprostředkovává informace o rozpočtovém vývoji veřejnosti. Rozhodování vlády či parlamentu nijak neovlivňuje. B. Vzdálenost aktuální výše poměru dluhu k HDP od jeho ústavního limitu na 10 procentních bodech Za této situace vzniká riziko, že fiskální politika se odchyluje z cílené oblasti nežádoucím směrem (tato hranice efektivně stanoví cíl pro maximální poměr dluhu). Mělo by proto dojít k iniciaci opatření, která sníží riziko dalšího vývoje tímto směrem a vývoj korigují. Navrhujeme od tohoto okamžiku automaticky odložit účinnost všech19) nových zákonů (které v účinnost ještě nevstoupily), jež mají negativní dopad na rozpočet20). V zájmu vlády je rozpočet dále konsolidovat, aby nedošlo k iniciaci další úrovně sankcí (viz C,D). V této situaci by však kroky k tomu určené měly být v plné diskreci vlády a Fiskální rada hraje pouze roli poradní. Mechanismus této sankce usnadňuje za jistých okolností pozici vlády ve snaze rozpočet konsolidovat (jak je popsáno výše). C. Vzdálenost aktuální výše poměru dluhu k HDP od jeho ústavního limitu na 5 procentních bodech 19) Výjimku mohou představovat pouze závažná bezpečnostní a humanitární opatření. V nejasných případech (nesoulad názoru vlády a Fiskální rady) by mohl rozhodovat například soud. Díky požadavku na jasné vyčíslení fiskálních dopadů zákonů (na jehož řádném splnění je třeba trvat) by však k tomuto stavu nemělo docházet. v


11

Jedná se o vážné ohrožení fiskální disciplíny, které nastane obvykle až s odstupem po překročení „prvního sankčního stupně“. Vzdálenost pěti procentních bodů totiž již hrozí rizikem porušení ústavního cíle (např. při výrazném propadu ekonomiky). Požadováno je proto přijetí okamžitých rozpočtových opatření (do měsíce od zjištění stavu), která přivedou rozpočet k „neutralitě“ – dosažení rozpočtového cíle, a to i se zohledněním ekonomického vývoje. Vláda bude mít povinnost přijmout rozpočtové úspory, které tohoto cíle (posun vzdálenosti zpět nad 5 procentních bodů) dosáhnou. Revize odhadu příjmu i cyklické pozice ekonomiky podléhá schválení Fiskální rady21). V případě, že vláda tento závazek nedodrží (což nejpozději prokáže státní závěrečný účet), podá vláda demisi. Požadavek na souhlas Fiskální rady s parametry rozpočtu platí pro sestavování dalších rozpočtů až do doby, než poměr dluhu k HDP klesne pod stanovenou mez. D. Porušení ústavního limitu Jde o zcela zásadní porušení fiskální disciplíny, či vznik neočekávané situace. Sankcí / reakcí je odstoupení vlády a nové volby22) (automatickou, implicitní alternativou je jen změna Ústavy). Pokud je tento stav důsledkem podstatné změny ve vývoji ekonomiky, jsou nové volby žádoucí pro silnější mandát vlády vzniklou situaci řešit (jde o logický požadavek a nikoliv sankci). E. Personální sankce – k další diskusi Možností je také doplnit výše zmíněné sankce (dle bodu C či D) – či nastavením dalšího limitu mezi 10 a 5 procentních bodů vzdálenosti od ústavního limitu– sankcí vůči členům vlády, eventuálně také parlamentu. Ta by měla podobu automatického poklesu platů členů vlády (eventuálně i parlamentu) o např. 15 %. Tuto možnost necháváme na posouzení. Zdá se nicméně, že taková sankce má spíše politický kontext, než že by měla jasný potenciál posílit funkci fiskálního rámce. Proto ji do výsledného návrhu fiskálního rámce nezařazujeme. F. Sankce za porušení pravidla pro deficit Nenavrhujeme sankci za porušení pravidla pro deficit rozpočtu. Vede nás k tomu více důvodů. Tím prvním je nejistota, která výpočet cyklicky očištěného salda v krátkém odstupu od analyzovaného vývoje provází. Ta vede k nutnosti stanovit arbitra pro případ, kdy například mají Rada a vláda rozdílný názor na tuto technickou otázku, která však v praxi určuje zda vláda zákon porušuje či nikoliv. Proto upřednostňujeme, aby se sankce soustředily na takové proměnné, jejichž sledování je prosté těchto problémů. Vedle toho doporučujeme, aby v případě podstatného poklesu dluhu k HDP došlo ke snížení (tj. zpřísnění) sankčních limitů (eventuálně včetně limitu v Ústavě), aby bylo sníženo riziko, že by flexibilita rámce pro rozpočtový deficit mohla být zneužita a vedla k růstu dluhu.

Uvedený mechanismus a jeho limity vedou k implicitnímu cíli pro poměr dluhu k HDP v oblasti do 40% (při ústavním cíli 50% HDP). Pro tento cíl navrhujeme odklad o 3 roky (k zajištění poklesu dluhu pod tuto úroveň), pročež navrhujeme, aby v tomto období mechanismus zákonných sankcí již platil, ale jeho limity byly posunuty o 5 procentních bodů výše (tedy na 45% u sankce B, resp. 50% u sankce C). 4.6. Fiskální rada Fiskální rada není klíčovým prvkem fiskálního rámce. Má však podpořit jeho funkci a přitom snížit rizika spojená s konstrukcí fiskálních pravidel. Hraje roli prostředníka mezi fiskální politikou a veřejností. 20) 21) 22)

Zvažována je taktéž alternativa, že by toto opatření bylo doplněno nebo nahrazeno požadavkem na zastavení valorice výdajů, včetně mandatorních (například po jednotlivých kapitolách). Tento postup ale může vyústit v některých oblastech do politiky typu „stop and go“, a proto se zdá být dostatečná kombinace zabránění dalšímu zhoršování situace novými zákony (automatickým odložením jejich účinnosti) a „hrozbou“ vyššího stupně sankcí. Existuje více možných variant reakce vlády. Správnou je ta, kdy po dohodě s Fiskální radou určí nový cíl pro nominální výši schodku státního rozpočtu a státních fondů. Pokud tento cíl nedodrží nebo jej dokonce ani nestanoví, měla by nastat dále popsaná sankce – demise vlády. Je ještě nutné doladit postup, kdy k překročení limitu dojde ke konci funkčního období vlády a stanovit minimální požadavek na fiskální konsolidaci od vlády nové (zřejmě postupná redukce „přebytečného dluhu“ – například ročně o třetinu původního převisu).


12

V ideálním případě právě ona zajišťuje účinný tlak veřejnosti na zodpovědnou a udržitelnou rozpočtovou politiku, který je ve svém důsledku významnější než přímá ingerence Rady do rozpočtové politiky, jež může za jistých okolností nastat. Logika sestavení Rady reflektuje tyto cíle a vychází ze zkušeností s českým prostředím. To vede k částečně neortodoxnímu návrhu na způsob vytvoření a fungování Fiskální rady v ČR.

I. Rizika vzniku a fungování Rady

Se vznikem Fiskální rady jsou však spojena i rizika: •

Zvýšení nákladů na veřejný sektor, které je nepopulární a může vznik Rady komplikovat.

•

Nekvalitní fungování Rady, díky personální nedostatečnosti nebo neadekvátní nezávislosti „de facto“.

•

Přílišná ambice Rady, která může vyústit v konflikt s politickou reprezentací. Takový konflikt nezlepší kvalitu fiskální politiky a může vést až k ohrožení samotného fiskálního rámce.

Hlavním cílem níže uvedeného návrhu Rady by měl být model, jenž má vysokou pravděpodobnost dosažení pozitivních přínosů a současně minimalizuje rizika negativních aspektů.

II. Mandát Rady – cesta k omezení rizika konfliktů

Rada by měla mít zejména poradní a konzultační roli. Její přímá ingerence do fiskální politiky by měla být omezená a nastat jen v odůvodněných případech (viz sankce C), ale celkový design by měl jasně podpořit fungování celého fiskálního rámce. Dlouhodobě zodpovědná fiskální politika je podmíněna aktivním zájmem obyvatel o tuto oblast a jejich adekvátní reakcí (např. ve formě změny volebních preferencí) na případný nežádoucí vývoj. Fiskální rada by mohla v některých oblastech sehrávat roli prostředníka, který veřejnosti srozumitelně informace o stavu i důsledcích možného vývoje kontinuálně poskytuje 23). Rada by neměla být náhradou odborné kapacity Ministerstva financí ČR. Zejména ministerstvo by mělo disponovat kvalitními nástroji pro rozpočtování. Rada by se měla omezit hlavně na ověření postupů ministerstva a nezbytnou vlastní analýzu. Ke snížení rizika vzniku konfliktu mezi Radou a ministerstvem je nutné přesně definovat rozsah a kvalitu spolupráce a toku informací mezi Radou a ministerstvem i jasně určit rozsah aktivit samotné Rady. Spolupráci s veřejnou správou lze ošetřit v memorandu, které předem definuje vzájemnou interakci (např. termíny pro dodání dat). Jako hlavní aktivity Rady se v této logice jeví: •

Analýza výsledků rozpočtu v minulém roce s důrazem na plnění fiskálních pravidel a důsledky pro další rozpočty (po zprávě o plnění za minulý rok).

•

V případě splnění zákonných podmínek zapojení do vzniku rozpočtových opatření.

•

Stanovisko k ekonomickým parametrům návrhu rozpočtu (ekonomickým i rozpočtovým) včetně předpokladů o příjmech a výdajích (červen).

•

Stanovisko ke schvalovanému rozpočtu se zohledněním nových informací (před projednání v Poslanecké sněmovně), v případě uvedeném v kapitole 4.5 bod C. zapojení do nastavení rozpočtu.

23) Předpokládáme, že všechny výstupy Rady budou veřejné.


13

•

Analýza průběžného plnění rozpočtu v průběhu roku s cílem identifikovat, zda je třeba do rozpočtového vývoje zasáhnout (v květnu).

•

Ad hoc analýzy dle dohody s vládou 24).

Dle uvedeného návrhu má Rada poradní a konzultační roli vždy, pokud se fiskální politika pohybuje v zákonem stanovených mezích. Její exekutivní role (a to jen ve stanovení pro vývoj dluhu hlavních parametrů rozpočtu) nastoupí jen při významné odchylce fiskálního vývoje od cílených parametrů.

III. Efektivita odborné role rady – úspornost je na místě

Náklad na malý počet pracovníků Rady není věcně z hlediska veřejných financí zásadní položkou, nicméně v případě vzniku či vyostření konfliktů mezi vládou a Radou relevance této položky roste. Rada by ovšem již z principiálních důvodů měla operovat s co nejnižšími náklady 25), které ale zároveň umožní kvalitní zajištění jejích funkcí. Jestliže bude záběr aktivit Rady omezený (například v rozsahu uvedeném výše) a nebude se předpokládat, že Rada sama o sobě bude vyvíjet komplikované makroekonomické modely, lze očekávat, že kvalitní tým analytiků Rady o počtu do 5 pracovníků (3-4 analytici, 1 podpora) je schopen (ve spolupráci s vedením Rady) agendu kvalitně zvládnout. Na základě orientačního propočtu by se náklad na fungování odborného aparátu Rady i při poskytnutí poměrně vysokých mezd 26), pohyboval kolem 10 milionů korun ročně (včetně daní a odvodů). IV. Jmenování a vedení Rady – zásadní podmínka pro funkčnost Diskuse o co nejlepším způsobu nastavení fungování Rady ukázala, že způsob instalace jejího vedení je alfou a omegou kvalitního fungování celé Rady. Případy řady „nezávislých institucí“ v ČR bohužel ukazují, že prakticky každý model zahrnuje nějaké nevýhody a rizika. Návrh musí navíc být politicky průchodný a z hlediska nákladů by neměl negovat snahu o úspornost celého fungování. V zásadě neexistuje žádný zcela optimální (z hlediska účelu a fungování Rady) způsob jmenování vedení Rady. Existují však cesty, jak negativa omezovat, například rozložení pravomoci jmenovat členy vedení Rady mezi více institucí a časovým rozložením mandátů členů vedení tak, aby se překrývaly. Jako vhodné instituce pro jmenování členů Rady připadají v úvahu: vláda/premiér, ministr financí, Poslanecká sněmovna /Rozpočtový výbor a Senát /senátní výbor. Z těchto institucí lze dále vybírat. Délka mandátu by mohla být v horizontu 4-6 let. Teoreticky mohou být členové Rady (vedení) jak zaměstnanci na plný úvazek, tak jen management na částečný úvazek. Vhodnější se zdá být zaměstnání členů vedení Rady (a vyloučení jejich dalších aktivit) s tím, že jejich odborná ingerence do fungování Rady bude vysoká – proto je účelné (resp. nutné), aby členové Rady měli vysokou odbornou úroveň, která jim zajistí plné zapojení i do odborné činnosti Rady. V. Velikosti vedení Rady a náklady, důsledky a rizika Má-li být Rada řízena kolektivním orgánem a má-li být respektován princip úspornosti, je možným počtem členů Rady číslo tři. Požadavek na zaměstnání tří členů vedení Rady značně ovlivní její náklady 27) a posílí riziko nekompetence managementu (nedostatečná adresnost kolektivního vedení). 24) 25) 26) 27)

V případě, že sestavování rozpočtu a jeho vyhodnocování bude preferovat hotovostní přístup, může zaměření se na rychlejší převod rozpočtových dat do ESA 95 představovat jednou z oblastí, kde se Rada může angažovat. Pohled do struktury státního rozpočtu napovídá, že nejmenší rozpočet nezávislé instituce – Rady pro rozhlasové a televizní vysílání – činí 53 milionů Kč ročně. Jako přirozený srovnávací bod se jeví způsob odměňování kvalitních expertů v ČNB. Jejich mzdu očekáváme v intervalu od ocenění ministrů po členy Bankovní rady ČNB.


14

V zájmu zjednodušení i snížení nákladů se předpokládá, že ekonomické zajištění Rady včetně jasně určené politiky odměňování by spadalo do působnosti Úřadu vlády. Zjevné potíže se zajištěním fungování takovéhoto modelu kolektivního vedení Rady vedly k návrhu nastavení odlišného způsobu fungování Rady, který by některá z popsaných rizik měl eliminovat. Model se snaží odlišit politickou a odbornou úroveň vedení Rady, vytvořit vyšší tlak na kvalitní výkon funkce šéfa rady a snížit celkové náklady. Navržený model stojí na: •

Malém aparátu, v souladu s výše uvedeným.

•

Jediném jmenovaném vedoucím Rady, který by ji řídil a reprezentoval. Jeho výběr by ze zákona probíhal přes otevřené výběrové řízení s veřejným slyšením a výběrem by byl pověřen Senát (či jeho výbor)28). Jeho mandát by byl fixní na 5 let.

•

Vzhledem k významné roli Senátu, jeho poměrně vysoké kredibilitě a malému zapojení do rozpočtové politiky se nabízí možnost, že organizačně by spadala Rada nikoliv do oblasti Úřadu vlády, ale kanceláře Senátu.

•

Politickou dimenzi fungování Rady by zajišťovala tříčlenná Dozorčí rada (s časovým rozložením mandátů29), délky 6 let). Po jednom členu by jmenoval premiér, ministr financí a Rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny. Její členové by byli zapojeni do fungování Rady pouze na částečný úvazek za odpovídající odměnu (řádově kolem 20 tisíc Kč měsíčně). Mezi povinnosti členů Dozorčí rady by patřily: dohlížení na celkové fungování rady, schvalování některých kroků jejího vedoucího (personální) a v případě pochyb o kvalitě jejího fungování by měli členové Dozorčí rady právo iniciovat proces odvolání jejího šéfa (proces by byl přesně popsán a musel by být doložen objektivními fakty o fungování Rady, vycházejícími z nezávislého odborného posudku uznávaných autorit v dané oblasti).

5. Soulad s vývojem v EU či jiných zemích Navrhovaný systém je v souladu se způsobem, jakým dnes vytváří fiskální rámec mnohé země zejména v EU. Není však jedinou možností, což dokládá také funkční fiskální systém Švýcarska, který je založen na stabilizaci výdajové části rozpočtu 30). V průběhu finalizace tohoto textu došlo k dohodě na evropské půdě (EMU, potažmo EU) o přísnějších fiskálních pravidlech. Z předloženého textu se ukazuje, že základ dohody stojí na parametrech předchozích pravidel (SGP). Po prvotní analýze se zdá být téměř jisté, že výše uvedený návrh je v souladu a konzistentní s nově přijímanou evropskou dohodou.

28) 29) 30)

Alternativy zvažované byly například jmenování ministrem financí či prezidentem na návrh Senátu. První z variant má výhodu, že snižuje riziko eskalace sporů mezi těmito dvěma klíčovými osobnostmi, přináší však riziko, že Rada bude k ministerstvu příliš loajální. Rozložení mandátů v čase v případě vícečlenné Dozorčí rady lze realizovat prvním jmenováním na rozdílné délky mandátů jednotlivých členů a poté dodržením fixních termínů konce mandátu i při jejich předčasném ukončení. Tento systém předjímá jen malé změny příjmové strany, což je podmínka pro určení adekvátní výše výdajů během cyklu. V podmínkách ČR je tento systém obtížně realizovatelný.


15

Příloha A – Kalkulace dokládající kalibraci pravidel 1. Dopad recese na ústavní dluhový limit Jelikož je žádoucí, aby ústavní limit byl maximálně robustní (a v zásadě „nepřekročitelný“), je nutné zvážit riziko, že negativní šok (obvykle v podobě recese) povede v relativně krátkém čase (a i při poměrně obezřetné fiskální politice) k tomu, že veřejný dluh překoná ústavní limit. Předložená simulace (Graf 1) vychází ze scénáře recese, jejíž dno představuje pokles nominálního HDP o 4% v roce 2, v kombinaci s deficitem veřejných financí ve výši 3%. Krize odeznívá ve třetím roce a rok čtvrtý již vykazuje růst nominálního produktu, deficit se mění v přebytek v roce následujícím. Graf 1 Simulace ekonomického šoku na ohrožení ústavního dluhového limitu

Výsledek simulace ukazuje, že z úvodní hladiny veřejného zadlužení (40% HDP v roce 1) dojde k růstu na 50% ve čtvrtém roce. V dalším období pak díky kombinaci přebytkového rozpočtu a růstu ekonomiky začne klesat poměr dluhu k HDP. Tato simulace naznačuje, že při stanovení ústavního limitu pro dluh ve výši 50% HDP je implicitní dluhový cíl, který by vláda měla dodržovat ve snaze vytvořit dostatečný prostor pro zhoršení poměru v důsledku případné recese ekonomiky, v oblasti nejvýše 40% HDP. Čím nižší bude tento cíl, tím větší propad ekonomiky lze zvládnout (s přiměřenou fiskální politikou), aniž by došlo k riziku porušení ústavního dluhového limitu. „Polštář“ 10 procentních bodů od ústavního limitu je tedy minimálním implicitním cílem. 2. Role růstu v udržitelnosti fiskální politiky Vzhledem k povaze navrženého ústavního cíle – poměru veřejného dluhu k (nominálnímu) HDP – hraje ve vývoji této veličiny zásadní roli vývoj nominálního růstu HDP (což je proměnná, která má zásadní vliv na vývoj ekonomiky, ale která - na rozdíl od reálného růstu HDP - je ekonomy poměrně málo sledována). Očekávaná tempa růstu ekonomiky (zde již reálná) mají také zásadní dopad do stanovení cyklicky očištěného cíleného salda státního rozpočtu. Je zřejmé, že podstatná chyba v tomto odhadu, není-li včas korigována (tj. jestliže trvá více let), vede ke značné odchylce dluhového vývoje od cíle. To pak vyžaduje příslušnou korekci fiskální politiky.


16

Rozsah nejistoty související s tímto fenoménem ilustrují následující příklady. Modelový příklad vychází z úrovně veřejného dluhu 40% HDP, deficitu 1%. Proměnnou je výše růstu nominálního HDP (osa x v Grafu 2). Graf 2 Modelový příklad: změna dluhu k růstu HDP

V závislosti na tempu ekonomického růstu vedou tyto parametry (v rámci jednoho roku) ke změně výše dluhu k HDP od poklesu o 0,6 procentních bodů (při růstu nominálního HDP o 4%) až po růst o 0,4 procentních bodů (při růstu nominálního HDP o 1,5%). Vzhledem k implicitnímu cíli udržet dluh pod hranicí 40% HDP je podstatné určit, jaká výše deficitu rozpočtu toto zajistí při různých tempech růstu nominálního HDP. Graf 3 Vztah výše deficitu a nominálního růstu ekonomiky umožňující splnit implicitní cíl

Propočet (Graf 3) ukazuje, že deficit ve výši pod 1% HDP je schopen zajistit pokles či stabilitu dluhu ve výši 40% HDP pro nominální růst ekonomiky nižší nebo rovný 2,5% ročně.


17

Z tohoto pohledu se jeví jako přijatelná nejen varianta ročního rozpočtového cíle ve formě cyklicky očištěného vyrovnaného rozpočtu, ale například i cílení schodku do výše 0,5% HDP. Zdá se, že i tato hodnota vytvoří jistou rezervu na chybné odhady cyklického vývoje a vytvoří - dokonce i při poměrně nízkém nominálním růstu ekonomiky - prostor pro pokles dluhu k HDP. Implicitní nastavení parametrů rámce, vedoucí k poklesu poměru dluhu k HDP by pak postupem času mělo být promítnuto do zpřísnění hranic pro nástup sankcí, za účelem „zastabilizování“ dosaženého zlepšení poměru dluhu k HDP a posunu implicitního dluhového cíle na nižší hranici. 3. Role nejistoty či výkyvů ekonomiky Pro udržitelný a stabilní vývoj fiskální pozice země je tedy kromě kvalitního fiskálního rámce třeba také přizpůsobit jeho parametry vývoji ekonomiky . Zejména pak je nutné snížit riziko, že budoucí vývoj ekonomiky bude vnímán tvůrci fiskální politiky příliš optimisticky (a pomalý růst bude přisuzován cyklickému vývoji, ačkoliv bude strukturální podstaty). Dalším rizikem jsou také opakující se krize, jež povedou k častým obdobím pomalého růstu ekonomiky či poklesu, které fiskální situaci zhorší. Toto riziko lze ilustrovat následujícími příklady. První příklad vychází ze scénáře cyklů tří let ekonomického růstu (4% ročně nominálně) následovaných recesí (-2%) a stagnací ekonomiky – viz Graf 4. Graf 4 Modelový příklad ekonomického vývoje č. 1 (deficit ve výši 1 % HDP)

I při nízkém a stabilním deficitu ve výši 1% HDP (nominálním) dochází k postupnému růstu dluhu k HDP. Další příklad (Graf 5) předjímá reakci fiskální politiky na tento vývoj se schodky mezi 1% a 0% HDP v době růstu a 3% v roce recese (průměrně tedy o 0,4 % ročně vyššími, při stejném vývoji ekonomiky). Propočet ukazuje, že tato poměrně malá změna podstatně urychluje růst dluhu k HDP, který za sledované období vzroste ze 40% na 55%. Znamená to tedy, že i poměrně malé, ale systematické vychýlení schodků rozpočtů, třeba díky chybnému odhadu rovnovážného růstu či častých poklesů ekonomiky, může způsobit poměrně podstatný posun v úrovni dluhu k HDP.


18

Tato ilustrace podporuje argument, že ačkoliv by ČR díky kombinaci nízkého dluhu a historicky vysokému nominálnímu růstu HDP mohla teoreticky pomýšlet na cílení vyšších ročních schodků rozpočtů, obezřetnost velí spíše cílit oblast 0-0,5% (cyklicky očištěného) schodku. Takový přístup je podporován jak nejistotou ohledně výše růstu ekonomiky, tak možnou vyšší volatilitou vývoje. Graf 5 Modelový příklad ekonomického vývoje č. 2 (deficit 0-3 %)


19

Příloha B – Dlouhodobá fiskální udržitelnost Podle standardní analýzy se poměr dluhu k HDP ustálí na určité hodnotě, pokud je výnos z dluhopisů nižší než růst nominálního HDP. To lze odvodit následujícím způsobem. (1) kde D představuje dluh vládního sektoru, S primární deficit a i požadovaný výnos státních dluhopisů financujících dluh. Tento vztah lze vyjádřit v poměrech k HDP vydělením HDP v čase t: (2) kde g je tempo růstu HDP. Pokud poměr dluhu a HDP konverguje k určité hodnotě, potom můžeme psát: (3) a relaci (2) lze upravit na: (4)

kde d je poměr dluhu k HDP, s primární rozpočtový deficit v poměru k HDP, i výnos dluhopisů a g tempo růstu nominálního HDP. Odtud je patrné, že si země může dovolit primární deficity, pouze je-li g>i, v opačném případě musí dosahovat kladného primárního salda. Alternativně vyjádřením s dostaneme maximálně přípustnou úroveň primárního salda zajišťujícího fiskální udržitelnost ve smyslu ne-exploze vládního dluhu. (5)


20

Vydáno: Únor 2012 Vodičkova 30, 110 00 Praha 1 tel.: +420 224 422 080 fax: +420 224 422 090 internet: www.czech-ba.cz e-mail: [email protected]

Fiskální rámec pro Českou republiku: otázky, alternativy a možná řešení

Recommend Documents