Mendelova zemědělská a lesnická univerzita Provozně ekonomická fakulta
Finanční kontrola na úseku veřejné správy a samosprávy Bakalářská práce
Vedoucí práce: JUDr. Ing. Radek Jurčík, Ph.D.
Brno 2008
Radim Bláha
Prohlášení
Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma Finanční kontrola na úseku veřejné správy a samosprávy vypracoval samostatně za použití pramenů uvedených v seznamu literatury.
Brno, květen 2008
…........................................
Poděkování
Na tomto místě bych rád poděkoval panu JUDr. Ing. Radku Jurčíkovi, Ph. D. za odborné vedení a metodickou pomoc při zpracování této práce. Dále děkuji panu Miloši Okáčovi a panu Ing. Janu Šustáčkovi, zaměstnancům kontrolního a finančního odboru Městského úřadu v Blansku, za odbornou pomoc a za poskytnutí potřebných informací.
ABSTRAKT Bláha Radim, Finanční kontrola na úseku veřejné správy a samosprávy. Bakalářská práce. Brno 2008.
Tato bakalářská práce se zaměřuje na problematiku finanční kontroly a její aplikaci na úrovni obce s rozšířenou působností. Hlavním úkolem je charakteristika problematiky kontroly, která se řídí zákonem č. 320/2004 Sb., popsat návaznost vnitřního kontrolního systému a poukázat na souvislosti s předpisy Evropské unie. Praktická část se zabývá kontrolou čerpání veřejných prostředků za pomoci informačního systému v obci s rozšířenou působností, minimalizace administrativní náročnosti a nárůstu pracnosti v souvislosti s výše uvedeným zákonem.
Klíčová slova: finanční kontrola, veřejnosprávní kontrola, veřejná správa a samospráva, Město Blansko
ABSTRACT Bláha Radim, Financial Control in Public Administration and Local Government. Bachelor Thesis. Brno 2008.
This bachelor thesis is concerned on problems of financial control and its application on municipality with extended powers. The main objective of the thesis is to characterise the problems of financial control pursuant to law 320/2004 Coll., to describe sequence of internal control system and refer to connection with EU regulations. Practical part deals with control of utilization of public funds using information system within the municipality with extended powers, minimalization of administrative demandingness and increase of work difficulty in connection with the above-mentioned law.
Keywords: Financial Control, Public-Administrational Control, Public Administration and Local Government, Town of Blansko
OBSAH 1 ÚVOD ........................................................................................................................... 8 2 CÍL ................................................................................................................................ 9 3 METODIKA VLASTNÍ PRÁCE ............................................................................... 10 4 TEORETICKÁ ČÁST ................................................................................................ 11 4.1 Úvod ........................................................................................................................ 11 4.2 Vymezení pojmů kontrola a finanční kontrola ........................................................ 11 4.3 Historie kontroly v našich zemích ........................................................................... 12 4.3.1 Období do roku 1919 .................................................................................. 12 4.3.2 Období 1920 – 1951 .................................................................................... 12 4.3.3 Období 1951 – 1989 .................................................................................... 13 4.3.4 Období po roce 1989 ................................................................................... 13 4.4 Kontrolní činnost obce ............................................................................................. 14 4.4.1 Kontrola podle zákona o obcích .................................................................. 14 4.4.2 Kontrola podle zákona o finanční kontrole ................................................. 15 4.4.2.1 Veřejnosprávní kontrola ...................................................................... 16 4.4.2.2 Interní audit ......................................................................................... 16 4.4.3 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv ........................................... 18 4.4.3.1 Evropská komise ................................................................................. 18 4.4.3.2 Evropský účetní dvůr ........................................................................... 19 4.4.3.3 Limská deklarace ................................................................................. 19 4.4.3.4 Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu ...................... 20 5 PRAKTICKÁ ČÁST .................................................................................................. 22 5.1 Zabezpečení výkonu řídící kontroly ........................................................................ 22 5.1.1 Technické zabezpečení výkonu řídící kontroly ........................................... 25 5.1.2 Předběžná řídící kontrola ............................................................................ 26 5.1.3 Průběžná řídící kontrola .............................................................................. 29
5.1.4 Následná řídící kontrola .............................................................................. 30 5.2 Oběh dokladů ........................................................................................................... 30 5.2.1 Oběh dodavatelských faktur ........................................................................ 30 5.2.2 Výdaje ......................................................................................................... 32 6 DISKUZE ................................................................................................................... 33 7 ZÁVĚR ....................................................................................................................... 36 8 LITERATURA ........................................................................................................... 37
1 ÚVOD Veřejná správa jako správa věcí veřejných je významnou součástí nejen správního práva, ve kterém je ústředním pojmem, ale také demokratického státu a společnosti. Stát jako významný vlastník odpovídá za oblasti, které spravuje a které si občané platí ze svých daní. Na řádném výkonu veřejné moci a jeho transparentnosti má zájem nejen společnost jako celek, ale i veřejná správa sama. K plnění své odpovědnosti a pro kontrolu funkčnosti výkonu veřejné správy vytváří stát odpovídající právní a institucionální systém. Z tohoto důvodu je nezbytnost kontroly ve veřejné správě zřejmá. Finanční kontrola ve veřejné správě se převážně opírá o zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyhlášku č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Finanční kontrolu podle zákona o finanční kontrole tvoří systém veřejnosprávní kontroly, systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv a vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy. Důvěryhodnost nakládání s veřejnými prostředky je zásadní pro důvěru veřejnosti v úroveň správy veřejných financí jako celku. Oblast finanční kontroly je velice rozsáhlá, a proto ji nelze popsat v této práci v celé šíři. Proto se zaměřím na aplikaci kontroly veřejných výdajů na úseku obce s rozšířenou působností – ve městě Blansko, kde pracuji a podílel jsem se na realizaci zavádění kontrolního systému v oblasti nakládání s veřejnými výdaji s využitím prostředků informačního systému.
8
2 CÍL Cílem mé bakalářské práce je na základě získaných informací vymezit finanční kontrolu ve veřejné správě, stručně definovat vývoj v oblasti kontroly u nás v minulosti a po roce 1989, poukázat na právní souvislosti s předpisy Evropské unie, analyzovat aplikaci kontroly výdajů v praxi s využitím poznatků získaných při její realizaci, a to pomocí prostředků výpočetní techniky, na úrovni obce s rozšířenou působností, navrhnout vhodná doporučení k dalšímu zefektivnění postupu a poukázat na případné nedostatky a úskalí tohoto řešení.
9
3 METODIKA VLASTNÍ PRÁCE V úvodu, pro nezbytné a správné pochopení tématu, jsem nastudoval dostupnou odbornou literaturu zabývající se problematikou finanční kontroly. Při zpracovávání bakalářské práce jsem vycházel převážně z poznatků získaných studiem právních norem, právnické literatury a odborných článků. Významným zdrojem informací byl také soubor právních informací databáze ASPI a vnitřní směrnice Městského úřadu Blansko. Praktická část je vypracována na základě vlastních poznatků při zavádění pravidel finanční kontroly na vynakládání finančních prostředků, v návaznosti na schválený rozpočet, která se řídí zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyhlášku č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Dále jsem rovněž vycházel z interní směrnice Městského úřadu Blansko č. 1/2002 – Tvorba a kontrola rozpočtu města a zejména směrnice č. 2/2005 – Systém zpracování účetnictví.
10
4 TEORETICKÁ ČÁST 4.1 Úvod Kontrola ve veřejné správě představuje jednu ze záruk zákonnosti. Většina finančních zdrojů potřebných pro činnost veřejné správy je poskytována z veřejných rozpočtů, tedy z prostředků vybraných od daňových poplatníků. Každý občan má právo vědět, zda se „jeho“ prostředky využívají efektivně a ve prospěch stanovených cílů. K tomu je nezbytné, aby existoval systém právních, ekonomických a organizačních předpokladů. Veřejná správa jednak zahrnuje kontrolu jako součást svého působení, na druhé straně je sama předmětem kontroly ze strany jiných subjektů.
4.2 Vymezení pojmů kontrola a finanční kontrola1 Kontrola má v lidské společnosti tisíciletou tradici. Původ tohoto slova můžeme najít již ve starověku, kde spojením dvou latinských pojmů – contro (proti) a rotulus (svitek) – vznikl pojem protisvitek, volněji přeloženo jako „protizápis“. Toto pojetí kontroly bylo spojováno pouze se zkoumáním správnosti vedení dokumentů, účtů, účetních knih, zápisů, vedení pokladních knih. V podstatě se jednalo o činnosti finančních úředníků a účetních. K podstatnému rozšíření chápání pojmu kontrola došlo až ve středověké Anglii. Kontrola již znamenala ovládání a výkon moci nad někým, něčím. Význam se rozšířil ve smyslu dohledu prováděného za tím účelem, aby určitá činnost byla vykonávaná podle určitého záměru (cíle, plánu, předpisu). V současné době se v oblasti kontroly projevuje značná nejednotnost v definování tohoto pojmu. Bylo by možné uvést hned několik definic, které se liší. Pro potřeby bakalářské práce postačí často uváděné vymezení kontroly, které tento pojem chápe jako souhrn činností, kterými jsou: 1. zjištění skutečného stavu, 2. zjištění závazného, zamýšleného stavu, 1 Rektořík, J., Šelešovský, J.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, 1. vyd. Praha: Ekopress, 2003. s. 24 – 25.
11
3. porovnávání zamýšleného stavu se skutečným, 4. stanovení, objasnění příčin výsledků porovnávání skutečného stavu se stavem zamýšleným. K pojmu kontrola existují také různé slovní ekvivalenty (např. přezkoumání, dozor, dohled, inspekce), z nichž každý má trochu jiný význam. Jejich vysvětlení můžeme najít např. ve slovnících cizích slov.
4.3 Historie kontroly v našich zemích
4.3.1 Období do roku 1919 V našich zemích, které byly do roku 1918 součástí Rakousko-Uherska, byla první kontrolní institucí Dvorská účetní komora, založená v roce 1761.Tato instituce měla působnost pro celou habsburskou monarchii. V letech 1792 – 1794 byly v činnosti Hlavní státní účtárna, v letech 1794 – 1805 to byla Nejvyšší státní kontrola a v letech 1805 – 1840 se instituce nazývala Generální účetní ředitelství. V roce 1840 byl založen Nejvyšší účetní kontrolní úřad, který pracoval pod tímto názvem do roku 1866, kdy vznikl Nejvyšší účetní dvůr. Tento úřad s působností pro naše země existoval až do roku 1919. Po vzniku ČSR v roce 1918 navázal na tradici tohoto úřadu Nejvyšší účetní kontrolní úřad v Praze. Úřad byl založen v roce 1919 zákonem o zřízení a působnosti Nejvyššího účetního kontrolního úřadu.
4.3.2 Období 1920 – 1951 Po roce 1919 byla kontrola v našich zemích zaměřena na kontrolu pokladní správy, kontrolu správní a kontrolu státní. Úřad byl podřízen parlamentu, prováděl zejména následnou kontrolu hospodaření, byl monokratický, ze zákona samostatný, rovnocenný ministerstvům a zároveň na nich nezávislý. Tento úřad fungoval – s přihlédnutím ke změnám v době nacistické okupace – až do roku 1951.
12
4.3.3 Období 1951 – 1989 V roce 1951 bylo zřízeno ministerstvo státní kontroly jako jeden z nástrojů centralizovaného direktivního způsobu řízení. V polovině padesátých let byl v našich zemích převzat sovětský model řízení národního hospodářství. Kontrolní instituce se stala ústředním orgánem státní správy v čele s ministrem, který byl členem vlády. Po roce 1960 bylo ministerstvo nahrazeno Ústřední komisí státní kontroly a statistiky, která vedle výkonu kontroly shromažďovala i veškeré statistické údaje. Prověřování finančního hospodaření státu podle jednotlivých kapitol státního rozpočtu prakticky neexistovalo. Oddělení vrcholných institucí statistiky a kontroly bylo provedeno v roce 1967, kdy byly zřízeny dva samostatné ústřední úřady. Během reformního období roku 1968 byla nejvyšší instituce kontroly podřízena parlamentu. V roce 1971 byla zřízena soustava orgánů lidové kontroly, a to opět jako přímý nástroj řízení státu a společnosti vládnoucí stranou.
4.3.4 Období po roce 1989 S počátkem demokratizačních změn v našich zemích po roce 1989 bylo v první etapě (v roce 1990) zřízeno Federální ministerstvo kontroly a současně vznikla republiková ministerstva pro Českou a Slovenskou republiku. Tato ministerstva byla ústředními orgány státní správy v čele s ministry. Ve druhé etapě (od roku 1991) změny v činnosti státní kontroly pokračovaly. Působnost byla vymezena na státní správu a jí podřízené orgány, včetně právnických osob a včetně všech dalších osob, jimž byly poskytnuty prostředky ze státního rozpočtu. Ve třetí etapě změn v koncepci kontrolní činnosti bylo připravováno obnovení Nejvyššího kontrolního úřadu. Po přechodnou dobu byla v činnosti federální i republiková ministerstva kontroly a Nejvyšší kontrolní úřad České republiky. Po vzniku samostatné České republiky v roce 1993 byl zřízen Nejvyšší kontrolní úřad. Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Postavení, působnost, organizační strukturu a činnost upravuje zákon č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.2
2 http://www.nku.cz
13
4.4 Kontrolní činnost obce
4.4.1 Kontrola podle zákona o obcích Kontrolní činnost obce je podle zákonných úprav zajišťována ve dvou rovinách. Ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v aktuálním znění, vyplývají povinnosti v oblastech samostatné a přenesené působnosti. Rozsah kontrolní činnosti obce, vedoucích funkcionářů a zaměstnanců obce vychází z jejich základních působností vymezených zákonem. Podrobně jej vymezují interní předpisy a pokyny, jejichž účelem je přesné stanovení obsahu kontrolní činnosti a z ní vyplývajících oprávnění tak, aby nedocházelo k překrývání kontrolních akcí a k případným kompetenčním sporům. Hlavním účelem kontrolní činnosti obce v samostatné působnosti je prověřování hospodárného využívání veřejných prostředků a hospodaření s majetkem, plnění úkolů samosprávy, dodržování právních předpisů, efektivnosti činnosti právnických osob obcí zřízených nebo založených a řádného fungování všech orgánů obce. Termíny jako hospodárnost, efektivita a účelnost jsou označovány jako princip „3E“. Naplnění těchto pojmů je základem posuzování hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti základních kritérií stanovených Evropskou unií a je prioritní motivací fungování celé veřejné správy. Kontrola výkonu státní správy přenesená na obec se zaměřuje na dodržování zákonných úprav a dodržování zvláštních předpisů, podle nichž se státní správa vykonává, na plnění přijatých opatření ke zkvalitnění kontrolní činnosti na základě zjištěných nedostatků vyplývajících z kontrolních šetření. Hlavními nositeli vnitřní kontroly u obcí jsou jejich orgány, vedoucí funkcionáři a zaměstnanci obce. Vymezení dělby kontrolních oprávnění vychází z jejich postavení v hierarchii řídících vztahů vymezených zákonem o obcích a pracovně právních předpisů. Jsou to: zastupitelstvo obce, rada obce, starosta obce a dále orgány zastupitelstva obce a rady obce, kterými jsou výbory a komise.
14
4.4.2 Kontrola podle zákona o finanční kontrole Další úrovní kontroly vykonávanou obcí je finanční kontrola zajišťovaná v souladu s ustanoveními zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, uvedené zákonné úpravy v platném znění. Obec vnitřními předpisy zajišťuje komplexní kontrolní činnost v rámci odborů, samostatných oddělení a vůči obcí zřízeným a založeným právnickým osobám a ostatním příjemcům veřejných finančních prostředků. Těmito vnitřními předpisy je oddělena pravomoc a odpovědnost při přípravě, schvalování a provádění finančních a majetkových operací. O všech operacích musí být veden záznam a příslušná dokumentace v souladu s právními úpravami. Vnitřní předpisy vytvářejí podmínky k ochraně veřejných finančních prostředků a stanovují postupy pro jejich hospodárné, efektivní a účelné využívání v souladu se zásadami spolehlivého řízení. Dále vytvářejí podmínky pro plnění rozhodujících úkolů při zajištění schválených záměrů a cílů. Starosta obce realizuje v rámci své odpovědnosti vnitřní kontrolní systém v souladu s § 5 zákona o finanční kontrole, v platném znění. Kontrolní útvar zřizuje v rámci organizační struktury obce obecní rada. Starosta (případně tajemník) ukládají konkrétní kontrolní úkoly a přijímají opatření k odstranění nedostatků. Finanční kontrola vykonávaná podle výše uvedeného zákona je součástí systému finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky. Tvoří ji: • systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány podle § 7 až § 11 zákona o finanční kontrole (veřejnosprávní kontrola) • systém finanční kontroly vykonávané v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami podle § 24 zákona o finanční kontrole • vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy podle § 25 až § 31 zákona o finanční kontrole (zahrnuje zavedení, udržování a prověřování účinnosti vnitřního kontrolního systému, řídící kontrolu, interní audit).
15
4.4.2.1 Veřejnosprávní kontrola Obec vnitřními předpisy zajišťuje komplexní kontrolní činnost v rámci odborů, samostatných oddělení a vůči obcí zřízeným a založeným právnickým osobám a ostatním příjemcům veřejných finančních prostředků. Výkon veřejnosprávní kontroly upravuje vnitřní předpis, kterým může být kontrolní řád, případně vnitřní předpis podle potřeb řízení přihlížející k objemu kontrolovaných veřejných finančních prostředků, velikosti obce a počtu organizací, u nichž je prováděna veřejnosprávní kontrola. Kontrolní metody a kontrolní postupy při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě musí respektovat procesní pravidla podle ustanovení § 12 až § 21 zákona o finanční kontrole a kontrolního řádu zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v aktuálním znění. Veřejnosprávní kontrola je finanční kontrola skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů, včetně veřejné finanční kontroly u kontrolovaných osob. Jedná se o nepřetržitý proces realizovaný již před poskytnutím veřejných prostředků (předběžná kontrola), v průběhu jejich použití (průběžná kontrola), v závěru i následně po jejich použití (následná kontrola). Důraz je kladen především na stanovení osobní odpovědnosti vedoucích zaměstnanců v oblasti řízení a hospodaření s finančními prostředky, přičemž je zdůrazněna povinnost přijímat opatření k nápravě zjištěných nedostatků. 4.4.2.2 Interní audit Interní audit je zajišťován v souladu s ustanovením § 28 až § 31 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a změně některých zákonů (dále jen zákon o finanční kontrole) a vyhláškou č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole, uvedené zákonné úpravy v platném znění. Pro výkon interního auditu jsou závazné pokyny Ministerstva financí ČR, Standardy pro profesionální praxi interního auditu a Etický kodex interního auditora. Interní audit je součástí kontrolního systému obce. Cílem finančního auditu je ověření údajů vykázaných ve finančních, účetních a statistických výkazech, zda věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování
16
a hospodaření s ním a s rozpočtovými prostředky. Cíl finančního auditu je dán standardem „2210 – Cíle jednotlivých auditů“ a standardem „2220 – Rozsah auditu“.3 Primární funkcí interního auditora je poskytovat vedení informace potřebné k efektivnímu výkonu jejich funkcí. Starosta obce je upozorňován na zdroje rizik a možné dopady na činnost obce a omezuje jejich vznik. Nástrojem k řízení je přehled rizik, která jsou na obci zjištěna. Z výsledků interního auditu jsou posuzovány následující zdroje rizik: • Obecně platná rizika –
auditorské riziko (inherentní riziko, kontrolní riziko a detekční riziko)
–
legislativní riziko
–
riziko spojené s řízením obce
–
riziko spojené s poškozováním pověsti obce
–
riziko spojené s porušováním předpisů (porušování právních norem a vnitřních předpisů)
–
riziko spojené s náročností auditu
• Účetní rizika –
riziko spojené s hospodařením s majetkem
–
riziko spojené se zapojením vlastních a cizích finančních zdrojů
–
riziko spojené s hospodářskou činností
–
riziko nesprávného, nepravdivého nebo neúplného zachycení hospodářských aktiv a pasiv (zejména u příjmů a výdajů v účetnictví a v ostatních evidencích)
–
riziko spojené s hospodařením s fondy
–
riziko spojené s poskytováním a vyúčtováním finančních záloh
–
ostatní rizika (poskytování cestovních náhrad, pokuty a penále, pořizování majetku apod.)
• Rozpočtová rizika –
riziko spojené s dodržováním schválených ukazatelů rozpočtu
–
riziko transparentnosti, úplnosti a reálnosti rozpočtu
–
riziko spojené s rozpočtovými opatřeními
–
riziko spojené s plněním rozpočtu
3 http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/verspr_kontrola_8575.html
17
–
riziko spojené s vyhodnocením účelového, efektivního a hospodárného využití dotací
–
riziko spojené s mimorozpočtovými finančními zdroji
–
ostatní rizika (dodržování rozpočtové skladby, sankční postihy apod.)
4.4.3 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv Stanoví-li tak vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, mohou vykonávat mezinárodní organizace svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci finanční kontrolu podle zákona o finanční kontrole v celém jeho rozsahu a za stanovených podmínek. Dále mohou vykonávat kontrolu v souladu s ustanoveními, která tato smlouva stanoví. Na základě Evropské dohody4 spolupracují smluvní strany (ČR, Evropské unie a její členské státy) s cílem rozvíjet účinné kontrolní systémy v ČR podle standardních metod a postupů Evropské unie. 4.4.3.1 Evropská komise Institucionální systém Evropské unie se odlišuje od institucionálních systémů jiných mezinárodních organizací. Samotná Evropská unie je totiž jiným typem mezinárodní organizace než ostatní mezivládní organizace, poněvadž má dalekosáhlé pravomoci. Zároveň však zatím nejde o federaci, v níž jsou národní vlády a parlamenty ve značné míře podřízeny federálním institucím. Rozhodujícími institucemi Evropské unie s bezprostředním vztahem rozhodování v oblasti kontroly je Evropská komise, která řídí společné politiky, provádí rozpočet a spravuje administrativu. Evropská komise je odpovědná jak za nakládání, tak zavádění společných politik a zároveň dohlíží na praktické plnění tím, že má právo udělovat sankce za jejich neplnění. Evropská komise je výkonným orgánem Evropské unie. Mezi pravomoci výkonného orgánu, které jsou na něj delegované buď smlouvami, nebo Radou ministrů, patří především: –
přijímání regulačních opatření pro plnění smluv
–
aplikace směrnic vyplývajících ze smluv
–
dohled nad společnými fondy
–
zastupování EU při jednáních s OECD, WHO apod.
4 sdělení č. 7/1995 Sb.
18
4.4.3.2 Evropský účetní dvůr Evropský účetní dvůr je institucí, která přezkoumává účetnictví, právoplatnost a správnost všech účetních operací Evropské unie a jejích orgánů. Zároveň kontroluje správné využívání finančních prostředků v rámci společného rozpočtu Evropské unie. Evropský účetní dvůr kontroluje veškeré příjmy a výdaje Evropské unie, a to včetně výdajů směřujících do nečlenských zemí. 4.4.3.3 Limská deklarace K základním principům demokracie patří kontrola přímo vykonávaná občany a orgány, které občané jejím výkonem pověří. Odborný výkon kontroly vykonávají v jednotlivých státech instituce zřízené zákonem. Zpravidla jsou označovány jako nejvyšší. V České republice je takovou kontrolní institucí Nejvyšší kontrolní úřad. Jeho postavení a působnost upravuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší kontrolní instituce téměř všech členských zemí OSN se od roku 1953 sdružují ve světové organizaci Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Legislativní zakotvení kontrolních institucí vychází ze struktury právního řádu v daném státě a z koncepce jeho ústavy. Podle zprávy vyhotovené Mezinárodním sekretariátem nejvyšších kontrolních úřadů při Rakouském účetním dvoru se kontrolní instituce člení do čtyř základních typů: –
Germánsko – skandinávská kontrola
–
Účetní dvůr francouzského právního okruhu
–
Generální kontrolor anglického právního okruhu
–
Instituce latinskoamerické účetní kontroly Na IX. kongresu světové organizace INTOSAI konaném v peruánském hlavním
městě Limě v roce 1977 byl přijat dokument nazvaný Limská deklarace o základních směrech finanční kontroly. V něm jsou doporučeny zásady pro formování nejvyšších kontrolních institucí. Základními cíli vykonávané kontroly mají být: náležité a efektivní použití veřejných prostředků, úsilí o spolehlivé vedení hospodaření a řádný výkon správních činností. 19
Kontrola je definována jako nezbytná součást systému řízení, jejímž cílem je odhalování odchylek od přijatých norem a porušení principů zákonnosti, účelnosti a úspornosti spravovaných zdrojů tak včas, aby to umožnilo přijmout opatření k nápravě a v jednotlivých případech vyvodit odpovědnost příslušných stran, vymáhat náhradu škod či přijmout kroky k zabránění tomu, aby k takovým porušením opakovaně nedocházelo. Evropská unie ukládá členským státům zavést potřebnou legislativu, aby umožnila příslušným orgánům společenství vykonávat kontroly přímo na místě a vytvořit adekvátní správní kapacitu pro zavádění legislativy Evropské unie, a to včetně schopnosti justice a orgánů vymáhajících právo zabývat se případy, kdy jsou v sázce finanční zájmy Evropské unie. Ve finančních memorandech členských států jsou vyjádřeny závazky jednotlivých zemí umožnit a usnadnit kontrolním orgánům Evropské unie, včetně Evropského účetního dvora, provádění auditů týkajících se využívání finanční pomoci. Týká se to například finančních prostředků poskytnutých z fondů ISPA, SAPARD, SOKRATES a dalších. Evropská unie zahrnula normy INTOSAI do evropského práva a vydala pokyny pro implementaci jejich použití při auditech činností Evropské unie. Normy INTOSAI stanovují kontrolní postupy pro audit, přínosy a cíle plánování auditu a úrovně plánování auditorského úkolu. Přestože tyto dokumenty nemají právní povahu, a jde tedy o doporučení, jsou pro svoji nezpochybnitelnou autoritu ve všech demokraticky orientovaných státech ze strany národních legislativních i exekutivních orgánů široce respektovány a uplatňovány jako mezinárodní standardy. 4.4.3.4 Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu Česká republika se dne 1.5.2004 stala jednou z členských zemí Evropské unie. Ministerstvo financí ČR zřídilo po tomto datu ve své organizační struktuře samostatný odbor – Centrální harmonizační jednotku pro finanční kontrolu5. Tomuto odboru byly vymezeny úkoly vyplývající ze vstupu ČR do EU v oblasti finanční kontroly. Odbor vytváří koncepci systému finanční kontroly, včetně harmonizace a tvorby legislativy, v návaznosti na legislativu EU. Vytváří metodiku pro zabezpečení fungování systému finanční kontroly v orgánech veřejné správy a zajišťuje odbornou přípravu zaměstnanců v oblasti finanční kontroly. Zabezpečuje koordinaci a jednotný výkon fi5 http://www.strukturalni-fondy.cz/glosar/centralni-harmonizacni-jednotka-pro-financni-kontrolu
20
nanční kontroly ve veřejné správě. Vykonává veřejnosprávní kontroly na místě u mimoresortních a resortních orgánů veřejné správy a dalších subjektů v kontrolní působnosti MF ČR podle § 7 a § 8 odst. 2 zákona o finanční kontrole, včetně veřejnosprávních kontrol prostředků fondů EU a ostatních prostředků ze zahraničí. Zabezpečuje veškeré svodné, zpravodajské a analytické činnosti spojené s gescí MF ČR za jednotný výkon finanční kontroly ve veřejné správě, včetně vztahů MF ČR k Nejvyššímu státnímu zastupitelství a k Evropskému úřadu pro potírání podvodných jednání (OLAF). Plní úkoly v rámci pověření k vystavování prohlášení při ukončení pomoci u fondů Evropské unie.
21
5 PRAKTICKÁ ČÁST Město Blansko patří mezi obce s rozšířenou působností a jeho roční výdajový rozpočet činí v roce 2008 443.253 mil. Kč.6 Vnitřní předpis vytváří předpoklady pro hospodárné, efektivní a účelné vynakládání veřejných finančních prostředků, se kterými hospodaří Město Blansko, a to jak v oblasti výdajů, tak pro zabezpečení příjmů. Účetnictví sleduje stav a pohyb majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv a zjišťuje se jím výsledek hospodaření. Účetnictví se vede za účetní jednotku, tj. Město Blansko, jako celek. Účetním obdobím je kalendářní rok. Účetnictví je vedeno jako soustava účetních záznamů. Účetním záznamem se rozumí data, která jsou záznamem veškerých skutečností týkajících se vedení účetnictví. Skutečnosti, které jsou předmětem účetnictví, tj. účetní případy, se dokládají účetními doklady. Účetní případy se zaznamenávají v účetních knihách pouze na základě účetních záznamů.
5.1 Zabezpečení výkonu řídící kontroly Veřejné finanční prostředky, o kterých Město Blansko účtuje v souladu s platnými právními předpisy, jsou kontrolovány v rámci tzv. řídící kontroly v souladu s § 26 a § 27 zákona č. 320/2001 Sb., v platném znění a § 10 až § 24 vyhlášky č. 416/2004 Sb. Řídící kontrola zahrnuje předběžnou řídící kontrolu, průběžnou řídící kontrolu a následnou řídící kontrolu. • Vymezení pojmů V souladu s § 2 zákona č. 320/2001 Sb. a § 13 prováděcí vyhlášky č. 416/2004 Sb. se vymezují tyto pojmy: –
hospodárnost je takové použití veřejných finančních prostředků k zajištění
stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů, –
efektivnost je takové použití veřejných finančních prostředků, kterým se dosáhne nejvyššího možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění,
6 http://www.blansko.cz/urad/106/download/rozpocet-new.pdf – strana 4
22
–
účelnost je takové použití veřejných finančních prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů,
–
správnost finanční a majetkové operace je soulad této operace s právními předpisy a dosažení optimálního vztahu mezi její hospodárností, účelností a efektivností. Příkazce operace je starosta Města Blansko nebo jím pověření vedoucí zaměstnan-
ci k nakládání s veřejnými finančními prostředky, s nimiž Město Blansko hospodaří. Vedoucí zaměstnanci jsou odpovědní za čerpání výdajů z rozpočtu Města Blansko v rozčlenění podle jednotlivých paragrafů a položek rozpočtové skladby v rámci rozpisu rozpočtu schváleného Zastupitelstvem města Blansko. Příkazce operace při výkonu předběžné řídící kontroly před právním úkonem, kterým vzniká Městu Blansko nárok na veřejný příjem nebo závazek, potvrzuje svým podpisem prověření následujících skutečností: –
soulad připravované operace se stanovenými úkoly a schválenými záměry a cíli Města Blansko, případně nezbytnost připravované operace k zajištění těchto úkolů, záměrů a cílů,
–
správnost operace zejména ve vztahu k dodržování obecně platných právních předpisů a vnitřních předpisů Města Blansko přijatých v mezích těchto právních předpisů a dále též dodržování kritérií stanovených pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy a dodržení postupů a podmínek pro zadávání veřejných zakázek,
–
přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění provozních, finančních, právních a jiných rizik, která se při uskutečňování připravované operace mohou vyskytnout,
–
doložení připravované operace věcně správnými a úplnými doklady.
Předběžnou řídící kontrolou po vzniku nároku nebo závazku Města Blansko (před uskutečněním výdaje nebo jiného plnění) příkazce operace prověřuje zejména: –
správnost určení dlužníka, respektive věřitele, výši a splatnost vzniklého nároku, respektive závazku Města Blansko,
–
doložení připravované operace věcně správnými a úplnými doklady,
–
u výdajů soulad výše závazku s údaji uvedenými na individuálním, respektive limitovaném příslibu. Správci rozpočtu jsou zaměstnanci odborů a samostatných oddělení pověření ve-
doucími odborů a samostatných oddělení, kteří odpovídají za správu rozpočtu Města 23
Blansko v jednotlivých částech. Z hlediska tvorby a změn rozpočtu Města Blansko, je v souladu s vnitřní směrnicí k tvorbě a kontrole rozpočtu města, odpovědný zaměstnanec odboru finančního. Z důvodu složitosti organizační struktury Městského úřadu (MěÚ) Blansko je rozpočet města rozčleněn z hlediska odpovědnosti s jeho nakládáním mezi více příkazců operací, kteří v rámci své řídící odpovědnosti zabezpečí výkon správce rozpočtu. Hlavní účetní je vedoucí zaměstnanec oddělení účtárny odboru finančního, který podle své pracovní náplně odpovídá za vedení účetnictví Města Blansko. Příkazci operací a správci rozpočtu jsou povinni zajistit, aby dodávky byly uskutečněny tak, aby následně doručené faktury mohly být proplaceny z prostředků schváleného rozpočtu v daném účetním období. Garant je volený a uvolněný funkcionář města (starosta, místostarostové, tajemník), který odpovídá za výdaje města určité oblasti v rámci politické dohody. Tato funkce je nad rámec zákona o finanční kontrole a je zavedena z důvodu požadavku vedení města na informace o uskutečněných výdajích z rozpočtu. Individuální příslib je správcem rozpočtu navržený a příkazcem operace schválený budoucí výdaj ve známé výši a předpokládaném termínu plnění konkrétnímu věřiteli. Představuje provedení předběžné řídící kontroly veřejného výdaje příkazcem a správcem rozpočtu před vznikem závazku Města Blansko. Individuální příslib může být vystaven až na základě zastupitelstvem schváleném rozpočtu. Za individuální příslib se považuje elektronické zaevidování a schválení dodavatelské smlouvy nebo dodavatelské objednávky do informačního systému (IS). Limitovaný příslib je správcem rozpočtu navržený a příkazcem operace schválený rozsah finančního krytí předpokládaných operací a s tím souvisejících závazků, jejichž věřitel a/nebo výše není v jednotlivých případech předem známa. Jedná se o provedení předběžné řídící kontroly veřejných výdajů příkazcem operace a správcem rozpočtu před vznikem závazku Města Blansko u takových výdajů, které vyplývají z běžné a pravidelné činnosti odborů a samostatných oddělení MěÚ Blansko, u kterých by bylo administrativně neúčelné zabezpečovat předběžnou řídící kontrolu každého jednotlivého výdaje individuálním příslibem a dále u těch výdajů, které jsou hrazeny na základě právních předpisů v souvislosti s výkonem přenesené působnosti, případně dalších vý-
24
dajů dle rozhodnutí vedení města. Limitovaný příslib může být vystaven až na základě zastupitelstvem schváleného rozpočtu. Limitovaný příslib je evidován a schválen pouze elektronicky v informačním systému. Individuální a limitované přísliby jsou číslovány v samostatných číselných řadách ve tvaru /rok/šestimístné_číslo/zkratka_odboru/označení_příslibu_DS,_DO_nebo_LP (např. 2008/000056/OHS/DS).
5.1.1 Technické zabezpečení výkonu řídící kontroly Každý uživatel informačního systému (IS), který je pověřen funkcí příkazce operace nebo správce rozpočtu, se v přihlašovacím dialogu příslušného modulu IS 7 identifikuje uživatelským jménem a heslem. Tím získá příslušné oprávnění a přístup k funkcím jednotlivých modulů IS. Každý příkazce operace nebo správce rozpočtu je odpovědný za nakládání s veřejnými finančními prostředky, zajišťuje postupy uvedené ve vyhlášce č. 416/2004 Sb., v aktuálním znění, a to v rozsahu oprávnění v souladu s platnými podpisovými vzory pro zpracování a ověřování účetních dokladů (viz. příloha č. 2 a 3). Schvalovací postupy příkazců operací a správců rozpočtu jsou elektronicky zaznamenávány a jsou patrné v kartě historie dokladu v IS. Bez elektronického schválení příslušnými příkazci operace a správci rozpočtu nelze provést úhradu. Elektronický záznam schvalovacích postupů dokládá provedení finanční kontroly před a po vzniku závazku Města Blansko. Uživatelské heslo tak nahrazuje fyzický podpis pro ověřování účetních dokladů a krytí výdajů. Každý uživatel musí zajistit, aby heslo nebylo známo jiným uživatelům a dalším osobám a nemohlo být zneužito.8 V celkem 14-ti odborech je vždy určen starostou města příkazcem operace vedoucí odboru. Jednotlivé počty zodpovědných správců rozpočtu určuje vedoucí odboru dle jejich organizace a náplně práce. Jako správce rozpočtu je určeno celkem 80 zaměstnanců MěÚ Blansko, tito jsou na jednotlivých odborech vzájemně zastupitelní. Každý správce rozpočtu má zodpovědnost za minimálně jednu akci ve schváleném rozpočtu, většinou však zodpovídá za více akcí, které spadají svojí náplní do jeho kompetencí.
7 SML – Evidence smluv, KDF – Kniha došlých faktur, POU – Evidence poukazů 8 Směrnice č. 6/2004 – Používání výpočetní, telekomunikační a kopírovací techniky – strana 4
25
Celkem se takto hospodaří ve výdajové části rozpočtu roku 2008 s částkou překračující 443 mil. Kč (viz. Tabulka 1). Odbor
příkazce počet správců částka za operace na odboru odbor [Kč]
FIN – odbor finanční
14
8 126 400
INV – odbor investičního a územního rozvoje
6
50 864 000
KO – oddělení kontrolní
1
9 073 200
KOM – odbor komunální údržby
7
93 645 500
MP – Městská policie
3
2 982 000
1
2 000
11
16 590 500
8
90 074 800
SEKR – sekretariát starosty
3
155 000
SOC – odbor sociálních věcí
12
101 832 600
STAV – odbor stavební úřad
4
819 500
ŠKOL – odbor školství, kultury a tělovýchovy
3
68 606 500
VNV – odbor vnitřních věcí
5
297 000
ŽP – odbor životního prostředí
2
184 000
80
443 253 000
OBŽÚ – odbor obecní živnostenský úřad vždy vedoucí každého odboru
OHS – odbor hospodářské správy OKT – odbor kanceláře tajemníka
CELKEM
Tabulka 1: Počty jednotlivých správců a částek rozpočtu 2008 na odborech
5.1.2 Předběžná řídící kontrola Předběžná řídící kontrola je v podmínkách Města Blansko prováděna zejména schvalovacími postupy, a to: –
před právním úkonem, kterým vzniká Městu Blansko nárok nebo závazek,
–
před uskutečněním výdajů nebo jiných plnění na základě přijatého závazku nebo vzniklého nároku. Před právním úkonem, kterým vzniká Městu Blansko nárok na příjem nebo jiné
plnění, provádí předběžnou řídící kontrolu příkazce operace. Právní úkon nesmí být uzavřen, pokud příkazce operace nemá zajištěné finanční krytí, které by vzniklo po pod-
26
pisu právního úkonu (smlouvy, objednávky). Příkazce operace si musí zajistit schválení změny rozpočtu formou rozpočtových opatření, případně schválení financování orgány města při víceletém závazku. Po vzniku nároku Města Blansko na příjem nebo jiné plnění provádí předběžnou řídící kontrolu příkazce operace a hlavní účetní. Před vznikem závazku Města Blansko zajišťuje výkon předběžné řídící kontroly příkazce operace a správce rozpočtu. Po vzniku závazku Města Blansko zajišťuje výkon předběžné řídící kontroly příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní. Následně potvrdí oprávněnost výdaje příslušný garant. Správce rozpočtu při výkonu předběžné řídící kontroly před vznikem závazku Města Blansko prověřuje, zda připravovaná operace: –
byla prověřena příkazcem operace v rozsahu jeho oprávnění k tomuto úkonu a zda jeho podpis na podkladu k připravované operaci souhlasí s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru,
–
je v souladu se schválenými veřejnými výdaji, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími Města Blansko o nakládání s veřejnými finančními prostředky,
–
odpovídá pravidlům stanoveným právními předpisy a zvláštními právními předpisy (zákon č. 250/2000 Sb., v platném znění, zákon č. 218/2000 Sb., v platném znění apod.),
–
byla prověřena v souvislosti s rozpočtovými riziky, která se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout, zejména v souvislosti s dopadem uskutečnění operace na zdroje financování Města Blansko použitelné v příslušném rozpočtovém období a s potřebou zajištění zdrojů pro financování činností Města Blansko v dalším rozpočtovém období a zda byla stanovena opatření k vyloučení nebo zamezení těchto rizik,
–
je správně předběžně zatříděna z hlediska rozpočtové skladby. Schválení správcem rozpočtu je dokladem o kontrolním zajištění finančního krytí
připravovaného závazku Města Blansko formou individuálního nebo limitovaného příslibu. Pokud by připravovaný právní úkon byl učiněn bez vyřešení omezujících podmí-
27
nek nebo odstranění nedostatků zjištěných správcem rozpočtu, jednalo by se o právní úkon bez předběžné řídící kontroly. Správce rozpočtu při výkonu předběžné řídící kontroly po vzniku závazku Města Blansko a před jeho úhradou prověřuje zejména: –
soulad údajů o věřiteli, výši a splatnosti vzniklého závazku Města Blansko s údaji uvedenými na individuálním, resp. limitovaném příslibu,
–
správné zatřídění výdaje z hlediska rozpočtové skladby (shoda se zatříděním uvedeným na individuálním, resp. limitovaném příslibu),
–
soulad se schváleným, případně upraveným rozpočtem, jeho rozpisem a závaznými ukazateli pro příslušnou položku rozpočtové skladby,
–
soulad se schválenými programy, projekty nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky. Hlavní účetní při výkonu předběžné řídící kontroly při zaúčtování příjmů (pří-
padně jiného plnění) prověřuje následující skutečnosti: –
soulad podpisu příkazce operace v pokynu k plnění veřejných příjmů s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru,
–
soulad údajů o dlužníkovi, výši a splatnosti vzniklého nároku Města Blansko s údaji uvedenými v pokynu k zajištění příjmu,
–
jiné skutečnosti týkající se operace jako účetního případu, zejména ve vztahu k zákonu o účetnictví, souvisejících účetních rizik, které se mohou vyskytnout zejména v souvislosti se zapojením cizích zdrojů, zálohami, hospodařením s fondy a přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění.
Při výkonu předběžné řídící kontroly po vzniku závazku před jeho úhradou prověřuje tyto skutečnosti: –
soulad podpisu příkazce operace a správce rozpočtu s podpisy uvedenými v podpisovém vzoru,
–
soulad údajů o věřiteli, výši a splatnosti vzniklého závazku Města Blansko s údaji ve vydaném pokynu k zajištění platby,
–
zda se podle označení na pokynu jedná o operaci s individuálním nebo limitovaným příslibem,
–
soulad pokynu příkazce operace k zajištění platby s limitovaným příslibem pro určené a stanovené období, 28
–
jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu, zejména ve vztahu k zákonu o účetnictví, souvisejících účetních rizik, které se mohou vyskytnout zejména v souvislosti se zapojením cizích zdrojů, zálohami, hospodařením s fondy a přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění. Shledá-li hlavní účetní při předběžné řídící kontrole nedostatky, přeruší schvalova-
cí postup a oznámí své zjištění písemně příkazci operace a správci rozpočtu s uvedením důvodů a případně přiloží další doklady o oprávněnosti svého postupu. Výdaj nelze bez odstranění nedostatků uskutečnit.
5.1.3 Průběžná řídící kontrola Průběžná řídící kontrola je prováděna vedoucími odborů a samostatných oddělení při čtvrtletních rozborech příjmů a výdajů a při zpracování informací o plnění rozpočtu, které jsou předkládány orgánům města. Vedoucí příslušných odborů a samostatných oddělení kontrolují soulad evidence vedené příslušným odborem nebo samostatným oddělením s údaji v účetnictví, zejména: –
zda byly uskutečněny všechny operace předané za uplynulé období k realizaci hlavnímu účetnímu,
–
zda souhlasí zaúčtování uskutečněných operací s předanými podklady,
–
zda jsou výdaje uskutečňovány v souladu se schváleným, případně upraveným rozpočtem Města Blansko. Pokud vedoucí odborů nebo samostatných oddělení shledají při průběžné kontrole
nedostatky, zajistí po projednání s oddělením účtárny odboru finančního neprodleně nápravu při splnění požadavků vztahujících se k opravám účetních dokladů formou opravných účetních dokladů v souladu se zákonem o finanční kontrole. Doklad musí být podepsán a schválen příslušnými odpovědnými zaměstnanci (správce rozpočtu, příkazce operace).
29
5.1.4 Následná řídící kontrola Následná řídící kontrola je prováděna starostou Města Blansko, vedoucími odborů a samostatných oddělení MěÚ Blansko a pověřenými zaměstnanci za příslušné účetní a rozpočtové období v rámci zpracování: –
finančního vypořádání se státním rozpočtem,
–
finančního vypořádání s příjemci dotací a příspěvků z rozpočtu Města Blansko,
–
roční účetní závěrky,
–
závěrečného účtu.
5.2 Oběh dokladů Vedoucí jednotlivých odborů MěÚ Blansko jsou povinni zabezpečit řádné zpracování všech účetních dokladů (faktur, výdajových poukazů, příkazů o přefakturaci, apod.). Každý zaměstnanec, který se podílí na zpracování dokladů a jejich kontrole, potvrzuje datem a podpisem přímo na doklad, že tento v rozsahu svého pracovního oprávnění zpracoval. Při vystavování i zpracování veškerých dokladů je nutná důslednost a přesnost (správnost adres, čísel bankovních účtů, dodržování rozpočtové skladby, případně číselných symbolů). Na veškerých dokladech je nutno uvádět správnou adresu Města Blansko, včetně identifikačního čísla, označení příslušného odboru, který doklad vypracoval, čísla bankovního účtu a identifikaci banky.
5.2.1 Oběh dodavatelských faktur Každá došlá faktura je zaregistrována podatelnou. Podatelna označuje veškeré došlé faktury dodavatelů razítkem došlé pošty a eviduje je do informačního systému. Ještě téhož dne předává faktury fyzicky na odbor finanční. Pokud jsou některé faktury dodavatelů doručeny zaměstnancům jiných odborů, vyznačují tito zaměstnanci na fakturu den obdržení, který potvrzují podpisem a zajišťují jejich neprodlené předání na podatelnu MěÚ Blansko. Zaměstnanec odboru finančního provádí formální kontrolu došlých faktur, dále pak jejich zápis do příslušného modulu9 v informačním systému převedením 9 KDF – Kontrola došlých faktur
30
a doplněním již zapsaných údajů na podatelně. Faktury, které jsou neúplné nebo chybné, vrací dodavatelům jako odmítnuté. Faktury zapsané nejpozději následující den po jejich převzetí předává zaměstnanec odboru finančního v elektronické podobě určenému zaměstnanci příslušného odboru. Současně předává faktury v listinné podobě osobně nebo prostřednictvím podatelny danému odboru. Odpovědný zaměstnanec příslušného odboru – správce rozpočtu – přezkoumává fakturu dodavatele po stránce věcné, tj. správnost údajů obsažených ve faktuře. V informačním systému navazuje fakturu k individuálnímu nebo limitovanému příslibu, vyplňuje krytí faktury a elektronicky tento úkon schvaluje. Následně tiskne Průvodku k faktuře (viz. příloha č. 1). Provedenou věcnou kontrolu a předběžnou řídící kontrolu potvrzuje správce rozpočtu na Průvodce k faktuře svým podpisem. Správce rozpočtu poté předává fakturu a Průvodku fyzicky i elektronicky v informačním systému příkazci operace. Příkazce operace potvrzuje provedení předběžné řídící kontroly a odpovědnost za účetní případ na Průvodce k faktuře svým podpisem a schvalovacím tlačítkem v informačním systému. V případě, že zaměstnanec nepotvrdí věcnou správnost faktury a fakturu vrátí zpět dodavateli, předá na odbor finanční kopii dopisu, kterým fakturu vrací. Po provedené kontrole předává zaměstnanec příslušného odboru fakturu spolu s připojenými podklady příslušnému garantovi (starosta, místostarostové, tajemník). Příslušný garant odboru potvrzuje na fakturu svým podpisem oprávněnost fakturace, a tím i souhlas k proplacení faktury. Poté předává garant odboru tyto faktury na odbor finanční. Faktury dodavatelů, zkontrolované a podepsané příslušným odborem a příslušným garantem, se předávají nejpozději 4 dny před datem splatnosti na odbor finanční, a to jak v elektronické, tak v listinné podobě. Hlavní účetní potvrzuje provedení předběžné řídící kontroly na Průvodce k faktuře (viz. příloha č. 1) svým podpisem. Zaměstnanec odboru finančního pověřený prováděním plateb přezkušuje doklady po stránce formální. Na Průvodku k faktuře vyplňuje kontace za syntetické a analytické účty, vyhotovuje bankovní příkaz k úhradě, zajišťuje provedení úhrady a její zaúčtování a svým podpisem potvrzuje odpovědnost za zaúčtování.
31
Tento postup provádí i elektronicky v informačním systému, jinak úhradu nelze uskutečnit. Při vrácení nebo neprovedení úhrady peněžním ústavem po termínu splatnosti zaměstnanec odboru finančního informuje příslušný odbor, který dal pokyn k úhradě a společně se snaží odstranit závady, pro které nebyla platba provedena. Za fyzické vrácení faktury na odbor finanční zodpovídá příslušný odbor (samostatné oddělení), který schvaluje věcnou správnost.
5.2.2 Výdaje Při proplácení veškerých výdajů Města Blansko slouží jako podklad proplacení Průvodka k faktuře (viz příloha č. 1). Průvodka k faktuře má shodné číslo s interním číslem faktury. Na každý výdaj musí být vystaven individuální, nebo limitovaný příslib. Veškeré výdaje, s výjimkou výdajů proplácených v hotovosti do částky 5 tis. Kč10, musí být podepsány garantem pověřeným za danou oblast.
10 Z důvodu snížení administrativní zátěže
32
6 DISKUZE Do roku 2007 bylo plnění zákona o finanční kontrole zajištěno pouze v papírové podobě. Každý zaměstnanec, odpovědný za svoji oblast výdajů, vytvářel individuální a limitované přísliby. Jejich čerpání bylo sledováno tak, že výdaje byly dopisovány na tyto přísliby rukou. Tento systém se složitě kontroloval a nebyla zajištěna propojenost účetnictví s čerpáním těchto příslibů. Kontrolní oddělení spolu s tajemníkem vznesli požadavek, aby se tento proces zautomatizoval, zefektivnila se práce a zvýšil se celkový přehled o čerpání prostředků z rozpočtu. Proto byla na MěÚ Blansko provedena analýza, v rámci které přednesly své požadavky také finanční odbor a oddělení informatiky. Finanční odbor požadoval mimo jiné automatizaci zpracování faktur v rámci úřadu a lepší evidenci čerpání prostředků, a to již při přípravě tohoto čerpání (blokace financí u již uzavřených, ale ještě nevyfakturovaných smluv a objednávek). Nemělo se však zvýšit množství práce v oddělení účtárny. Tajemník a oddělení informatiky prosazovali v souvislosti s řešením jednoznačnou identifikaci osob, které v daném okamžiku v systému pracují, cenovou dostupnost navrhovaného softwaru, jeho stabilitu a bezproblémovou integraci se stávajícím programovým vybavením bez nutnosti dalších investic do výpočetní techniky. Na základě analýzy a vzhledem k tomu, že ve stejné době se řešil i systém vedení elektronické evidence všech smluv, byl rozšířen stávající informační systém o novou aplikaci s názvem Smlouvy, ve které byli stanoveni správci rozpočtu (pracovníci, kteří mají na starosti danou oblast) a příkazci operace (vedoucí jednotlivých odborů). Vybraným zaměstnancům úřadu, odpovědným za schvalování výdajů města, byl nainstalován modul Smlouvy a dle potřeby zpřístupněny i další aplikace systému, které se týkají tvorby rozpočtu, došlých faktur nebo poukazů. Ve spolupráci s dodavatelem zpracoval Městský úřad metodický postup řešení problematiky finanční kontroly za využití příslušných součástí informačního systému (tvorba rozpočtu, smlouvy, fakturace). Došlo k povýšení prosté evidence smluv na komplexní
kontrolní
mechanismus
splňující
legislativní
požadavky
zákona
320/2001 Sb. Jednotlivé smlouvy, objednávky, limitované a individuální přísliby jsou nyní elektronicky evidovány a propojeny s rozpočtem, došlými fakturami, výdajovými
33
poukazy a bankovními příkazy. Tím bylo zajištěno, že pokud nebude odpovídající částka výdaje schválena a následně finančním odborem pořízena do rozpočtu, nebude na ni možno vystavit individuální příslib, objednávku ani smlouvu. Částka nebude moci být následně ani uhrazena. Jinými slovy: po přijetí faktury na úřad nejde uskutečnit výdaj finančních prostředků bez jeho elektronického provázání na rozpočet a smlouvu nebo limitovaný či individuální příslib. Každý správce a příkazce rozpočtu má přehled o plnění výdajů v rámci svých kompetencí, což mu pomáhá při plánování dalších výdajů či návrhu případných rozpočtových opatření. Realizované řešení je v mnoha ohledech inovativní. Podařilo se sjednotit metodiku kontroly čerpání rozpočtu na celém úřadě – je možné jednoduše dohledat data a postupy i za několik období zpět. Zaměstnanci finančního odboru již nejsou jen pořizovateli dat, ale pouze kontrolují a případně po dohodě s jednotlivými správci rozpočtu opravují účtování výdajů. Veškeré výdaje se automaticky účtují dle pořízeného rozpočtu v souladu s požadavkem daného správce a příkazce operace. Většina operací probíhá elektronicky a tištěné výstupy jsou omezeny pouze na nezbytné minimum vyžadované legislativou (viz. příloha č. 1 – Průvodka k faktuře). Lze konstatovat, že komplexní kontrola a dokumentace všech procesů zabezpečuje optimální čerpání rozpočtu v souladu se záměry města. Systém přinesl značnou průhlednost realizovaných výdajů a jejich schvalování. Nezanedbatelné jsou také úspory. Došlo k úspoře času jednotlivých referentů při sledování výdajů, úspoře času úředníků díky on-line napojení na účetnictví a v neposlední řadě také k úspoře kancelářského papíru a tisku (potvrzování a evidence jsou prováděny elektronicky). Zkvalitnila se evidence pohybu účetních dokladů – omezila se ztráta účetních dokladů při pohybu těchto dokladů po jednotlivých pracovištích Městského úřadu, který sídlí ve více budovách. Úředníci mají možnost nahlížet do systému a získávat informace bez nutnosti dotazů na finanční odbor. Nevýhodou je zvýšená náročnost na obsluhu a zaškolení jednotlivých úředníků spolu s nutností pochopit jednotlivá provázání s dalšími procesními a účetními postupy. Rovněž výpadek informačního systému může zapříčinit dočasnou neschopnost proplácet závazky města – toto je již ale řešení zabezpečení provozu pro správce informačního systému.
34
Do budoucna navrhuji pro zjednodušení a zlepšení přehledu jednotlivých garantů (vedení města) napojení na tzv. manažerské výstupy v informačním systému, které jim umožní okamžitě v přehledné formě zjistit čerpání rozpočtu v jednotlivých oblastech. Odpadne tak nutnost provádění čtvrtletních rozborů hospodaření a jejich předkládání vedení města. Dále doporučuji zvážit zavedení lepší autentizace do informačního systému, např. vydáním čipových karet s elektronickým podpisem, stávající systém přihlašování uživatelským jménem a heslem se jeví jako potencionální bezpečnostní riziko. Kontrolní oddělení by se mělo zaměřit při následné řídící kontrole na dodržování postupů při vytváření individuálních vs. limitovaných příslibů – zde hrozí možnost zjednodušení si práce záměnou individuálního příslibu za limitovaný. Nabízí se také možnost úplného omezení oběhu papírových účetních dokladů v rámci úřadu a jeho kompletního vedení pouze v elektronické podobě, kdy by se došlý doklad naskenoval a připojil se jako elektronická příloha již na podatelně úřadu. Pro kompletní vedení agendy jen za pomocí informačního systému není zatím připravena legislativa zákona, kde není metodicky počítáno s elektronickou evidencí a jen s elektronickými podpisy, proto se bude muset zachovat tisk průvodky k faktuře a fyzicky ji podepisovat jednotlivými zaměstnanci úřadu – i když informační systém je na toto připraven je již nyní.
35
7 ZÁVĚR Soustavná kontrolní činnost prováděná obcemi má objektivně dosáhnout vyššího stupně záruky zákonnosti ve veřejné správě a sleduje účelné, hospodárné a efektivní vynakládání veřejných finančních prostředků. Je nezbytné sledovat a vyhodnocovat soulad vlastní činnosti obce s právními přepisy. Aby mohla kontrola plnit svoji funkci jako součást rozhodovacích procesů, musí být stanovena jasná a v delším časovém horizontu neměnná platná pravidla pro její provádění. Cílem této práce bylo ukázat souvislosti historické, právní i mezinárodní na postavení kontroly jako nedílné součásti řízení z pohledu rozhodovacího procesu uskutečňovaného na všech úrovních řízení při výkonu jakékoli pracovní činnosti a popsat konkrétní kontrolní postupy v oblasti výkonu státní správy a samosprávy. Po přijetí zákona o finanční kontrole č. 320/2001 a navazujících vyhlášek byl Městský úřad Blansko postaven před problém, jak evidovat a kontrolovat plnění těchto legislativních předpisů a současně nezatížit své zaměstnance vyšší administrativou. Díky realizovanému řešení problematiky finanční kontroly v rámci informačního systému úřadu se zvýšila průhlednost rozpočtových výdajů a proces kontroly se zjednodušil a zefektivnil při zachování a dodržení povinností vyplývajících z výše uvedených zákonů a vyhlášek o finanční kontrole.
36
8 LITERATURA 1. REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J.: Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2003. 212 s. ISBN 80-86119-72-6 2. RYNEŠ, P.: Cash flow v účetní závěrce 2006. 2. vyd. Olomouc: Anag, 2006. 183 s. ISBN 80-72633-18-X 3. ČEJKA, M., MOŘKOVSKÁ L.: Česká republika a Evropská unie - studijní materiály, 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita – Mezinárodní politologický ústav, 2002. 162 s. ISBN 80-210-3042-9 4. DVOŘÁK, B., DVOŘÁKOVÁ, J.: Zákon o finanční kontrole v praxi a předpisy související. Pardubice: Nakladatelství Český a moravský účetní dvůr, 2003 260 s. ISBN 80-903246-0-6 5. NOVÁKOVÁ, I., VELÍŠKOVÁ A.: Finanční kontrola ve veřejné správě: v dotazech a odpovědích, 1. vyd., Praha: Polygon, 2005. 183 s. ISBN 80-7273-124-6 6. HLÁVKOVÁ L.: Finanční kontrola ve veřejné správě. Bakalářská práce. Brno: MZLU Brno, 2006. 7. SEKANINOVÁ A.: Finanční kontrola se zaměřením na veřejnosprávní kontrolu. Bakalářská práce. Brno: Masarykova univerzita, 2005. 8. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 9. Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. 10. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) 11. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů 12. Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků 13. Interní směrnice č. 2/2005 v aktuálním znění: Systém zpracování účetnictví, Město Blansko
37
14. Interní směrnice č. 6/2004: Používání výpočetní, telekomunikační a kopírovací techniky, Město Blansko 15. Interní směrnice č. 1/2002: Tvorba a kontrola rozpočtu města, Město Blansko 16. Internetové stránky Města Blansko: www.blansko.cz 17. Internetové stránky Nejvyššího kontrolního úřadu: www.nku.cz 18. Internetové stránky Ministerstva financí ČR: www.mfcr.cz 19. Internetové stránky Fondy Evropské Unie: www.strukturalni-fondy.cz 20. Software Soubor právních informací ASPI
38
Příloha č. 1 – Průvodka k faktuře
39
Příloha č. 2: Podpisový vzor – příkazce operace
Příloha č. 3: Podpisový vzor – správce rozpočtu
40
