Voedselprijsontwikkelingen De internationale voedselprijzen zijn sinds een dieptepunt in 2001 gemiddeld met ongeveer 190% gestegen. Van deze prijsstijging vond een belangrijk deel in het afgelopen half jaar plaats. Hoge voedselprijzen hebben een directe impact op het lot van kwetsbaren en armen en vormt een politieke tijdbom. Hoewel er in nominale termen sprake is van een voedselschok, bevindt de reële voedselprijs zich nog ver onder haar historische hoogtepunt (zie figuur 1). Dit jaar steeg de HWWI-index1 met +16% (9 mei). Figuur 1 – Internationale prijsindex voor voedsel en tropische drank (2000 = 100, $) 450
Real prices 400
Nominal prices
350 300 250 200 150 100 50 1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
Bron: ECB, 2008 (o.b.v. HWWI, BLS data tot januari 2008).
Het gebruik van een dergelijke geaggregeerde voedselindex of de algemene term ‘voedselprijs’ maskeert echter grote verschillen tussen typen voedsel en een prijsvolatiliteit in bepaalde voedselmarkten. Zo steeg de prijs van Bangkok witte rijst dit jaar met 127% en daal de de prijs van tarwe met 13% (met een tussentijdse piek van + 40% op 12 maart) 2 . Ook de prijzen van graan, maïs, tarwe en sojabonen zijn sinds maart jl. weer afgenomen (zie figuur 2). De OECD-FAO Agricultural Outlook 2008-2017 verwacht dat de voedselprijs niet zal terugkeren naar het gemiddelde niveau van de afgelopen 10 jaar. Vergeleken met de periode 1998-2007 worden gemiddelde nominale prijsstijgingen voorspeld voor de periode 2008-2017 van o.a. 40-60% (tarwe, maïs en melkpoeder), ±30% (suiker), ±20% (rund- en varkensvlees) en meer dan 80% (plantaardige olie)3 .
1 2 3
Hamburg Institute of International Economics (HWWI) aggregate food price index. Voorraadvorming als gevolg van een grotere beschikbaarheid van land voor de productie van tarwe en betere oogsten speelt hierbij een rol. De aannamen die zijn gemaakt zijn o.a. een onveranderd landbouw- en handelsbeleid (GLB of Doha), geen US Energy Independence and Security Act (EISA) of nieuwe EU bio-energie richtlijn en geen commerciële 2e generatie biobrandstofproductie.
1
Figuur 2 – Geselecteerde voedselprijzen (2000 = 100, $)
Geindexeerd 2000=100
600 Mais Suiker
600
Graan Bangkok Witte Rijst
Soja Bonen Tarwe
500
500
400
400
300
300
200
200
100
100
0
0 mei-08
jan-08
sep-07
mei-07
jan-07
sep-06
mei-06
jan-06
sep-05
mei-05
jan-05
Bron: Goldman Sachs en Reuters, 2008 (data tot 10 juni).
Voedselprijsstijgingen van deze omvang kunnen in zowel ontwikkelingslanden als OESO-landen4 gepaard gaan met significante macro-economische effecten (o.a. eerste- en tweederonde effecten op de inflatie, handelsbalans en het overheidsbudget). Voedselproducenten en voedselexporterende landen profiteren van de hoge prijzen, maar consumenten en voedselimporterende landen kunnen hierdoor zwaar worden getroffen. Zo nam de totale voedselimport van de 82 Low-Income Food Deficit Countries (LIFDC’s) in 2007 met 24% toe ($ 107 mld., meer dan het dubbele van 2000)5 . Onderstaande analyse van het IMF laat zien hoe de handelsbalans van landen vorig jaar beïnvloed werd door de eerste ronde effecten van gestegen grondstoffenprijzen (o.a. voedsel en olie, zie figuur 3)6. Hoewel de kosten van hogere voedselprijzen in sommige gevallen (gedeeltelijk) konden worden gecompenseerd door de stijging van andere grondstoffenprijzen, werd de handelsbalans van sommige landen dubbel hard getroffen. Volgens voorlopige schattingen van het IMF kunnen de gestege n prijzen van voedsel en olie dit jaar een cumulatief negatief effect uitoefenen op de betalingsbalans van bepaalde West Afrikaanse landen met 1,5%11,3%. Daarentegen behoren veel landen in Latijns-Amerika en de rest van Afrika tot de groep die matig tot sterk profiteren van de gestegen prijzen.
4
Met een gewicht van 19,6% in the HICP-index (Harmonised Index of Consumer Prices) is voedsel een belangrijke factor in de stijging van inflatie in de eurozone. De bijdrage van voedsel aan de gemiddelde HICP-inflatie kwam vorig jaar uit op iets meer dan een half procent.
5
De kosten van de graanimport neemt voor deze landen naar verwachting toe van $ 18 mld. in 2005/6 naar $ 38,7 mld. in 2007/8. De prijsstijgingen van 2008 zijn in deze analyse niet verwerkt.
6
2
Figuur 3 – De impact van grondstoffenprijzen op de handelsbalans (incl. voedsel, 2007)
Bron: IMF, 2008.
Dergelijke macro-economische cijfers geven echter slechts een partieel beeld van de impact van voedselprijsstijgingen op de bevolking van ontwikkelingslanden. De mate waarin delen van de bevolking getroffen worden door (of in sommige gevallen profiteren van) veranderingen in de voedselprijzen varieert sterk en is afhankelijk van diverse factoren (o.a. het percentage van het inkomen dat men aan voedsel besteedt, het voedselpatroon, of men netto koper of verkoper is van voedsel, of men mogelijkheden heeft om een netto verkoper te worden, looncompensatie en de impact van overheidsmaatregelen) 7, 8 . In veel ontwikkelingslanden is het aandeel van de uitgaven aan voedsel in de totale bestedingen overigens relatief hoog en hebben stijgende voedselprijzen een grotere impact op de consumenteninflatie (zie figuur 4).
7 8
Dit geldt ook voor landen waarvan de impact op de betalingsbalans positief is. Overigens laat onderzoek zien dat hogere opbrengsten van natuurlijke hulpbronnen en de winsten die daarmee gepaard gaan, de democratische controle verzwakken en de kans op het misbruiken van de macht vergroten (survival of the fattest ) (Collier, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It, New York: Oxford University Press, 2007).
3
Figuur 4 – De relatie tussen BBP per capita en het aandeel van voedselconsumptie in de CPI
Bron: OESO/ FAO, 2008
Recente voedselprijsstijgingen hebben geleid tot protesten in landen als Haïti, Egypte, Ethiopië, Oezbekistan, Jemen, de Filippijnen, Thailand, Argentinië en Indonesië. Ook de aandacht voor de huidige voedselcrisis toont aan dat voedsel een zeer gevoelig onderwerp is. Stijgende voedselprijzen behoort met Klimaatverandering, HIV/AIDS, rampen en conflicten tot de factoren die direct en indirect de toegang tot voedsel in ontwikkelingslanden beïnvloeden, en daarmee de voedselzekerheid. Daarbij leidt de grotere uitwisseling tussen stad en platteland tot het verlies van de meer traditionele sociale opvangsystemen, gebaseerd op de familie- en gemeenschapsstructuren. Dit heeft weer tot gevolg dat, naast de al bestaande groep chronische armen en hongerigen, er een grotere groep mensen het risico loopt alsnog onder de armoedegrens te belanden. Het bereiken van de Millennium Doelen die in de internationale agenda van het Kabinet een centrale rol vervullen, wordt door deze ontwikkeling ernstig in gevaar gebracht.
4
Achterliggende oorzaken In deze paragraaf worden de belangrijkste achterliggende oorzaken van recente voedselprijsontwikkelingen geschetst. Er zal achtereenvolgens worden ingegaan op de impact van weer en ziekte, verwaarlozing agrarische sector, energie, wereldvoedselvoorraad, voedselconsumptie in opkomende landen, biobrandstof, handelsbelemmeringen, termijnmarkten en dollardepreciatie. Het gewicht van deze factoren varieert sterk over de tijd en al naar gelang naar welke specifieke voedselmarkt wordt gekeken9 . In de huidige situatie, waarin sommige voedselmarkten erg instabiel zijn en nieuwe studies nog beschikbaar kunnen komen, is het onderstaande met een bepaalde mate van onzekerheid omgeven en wordt een indicatief beeld geschetst. De verschillende factoren zijn gegroepeerd naar aard (aanbodkant, vraagkant en marktverstoringen en andere relevante factoren). De volgorde geeft geen rangorde aan van de mate waarin zij bijdragen aan de voedselprijzenstijging. I. Aanbodkant Weer en ziekte In de afgelopen jaren hebben extreme weersomstandigheden in een aantal grote producentenlanden, mogelijk mede als gevolg van klimaatverandering, een rol van betekenis gespeeld. Zo daalde volgens schattingen van de FAO de wereldgraanproductie in 2005 en 2006 met respectievelijk -3,6% en -6,9% als gevolg van o.a. droogte in Australië10 en misoogsten in Europa en de Oekraïne. Ook vorig jaar werd de oogst van rijst en tarwe in sommige landen negatief door weersomstandigheden beïnvloed. Desalniettemin was er met een toename van 4,7% wel sprake van enig herstel en wordt voor dit jaar een verdere stijging verwacht van 2,6% (zie figuur 7). Dergelijke schokken werken vanwege substitutie-effecten gedeeltelijk door op andere voedselmarkten. Naarmate ‘normale’ weersomstandigheden terugkeren, ligt het in de verwachting dat de druk op de voedselprijzen op de middellange termijn enigszins zal verminderen. De mogelijkheid dat klimaatverandering leidt tot een hogere frequentie van aan weersomstandigheden gerelateerde productieschokken kan echter niet worden uitgesloten. Wat betreft de rijstmarkt wordt ook wel gezegd dat de uitbraak van een plaag van insecten die zich voeden met rijstplanten (Brown Planthopper) in Vietnam een factor is geweest. Het is van belang dat de wereldvoedselmarkt beter bestand is tegen dergelijke productieschokken. Naast de inzet van meer resistente gewassen wordt hiervoor ook een zeker minimumniveau aan voorraadvorming noodzakelijk. Figuur 7 – Voedselproductie (joj, mln. ton)
Bron: Financial Times, 2008.
9 10
Vanzelfsprekend is er vanwege substitutie-effecten interactie tussen prijsontwikkelingen van verschillende voedselsoorten. Als gevolg van 6 jaar droogte is de rijstproductie van dit land inmiddels met 98% afgenomen.
5
Verwaarlozing van de agrarische sector Een meer structurele factor die meespeelt aan de aanbodkant is het feit dat sommige landen (m.n. in Afrika en Azië) de landbouw decennialang in zowel het micro- als het macro-economische beleid hebben verwaarloosd 11 . Er is onvoldoende in de landbouw geïnvesteerd12 . Dit heeft niet alleen betrekking op het binnenlandse beleid van bepaalde landen, maar tevens op de donorgemeenschap. Momenteel is slechts ± 4% van ODA gericht op de landbouw en de financiering van de Wereldbank ten behoeve van de landbouwsector is sterk afgenomen van 30% in 1980 naar 12% in 2007. Dit geldt niet voor Nederland: in 2006 ging 8 % van de ODA -gelden naar rurale ontwikkeling (zie de notitie “Landbouw, rurale ontwikkeling en voedselzekerheid” van de ministers Koenders (OS) en Verburg (LNV) van 8 mei 2008). Het ligt overigens in de lijn der verwachting dat de recente voedselprijsstijgingen, mits deze bij (potentiële) voedselproductenten terecht komen, investeringen in de landbouwsector zullen stimuleren. Energie Stijgende energieprijzen beïnvloeden in verschillende mate zowel de vraag- als aanbodkant van voedselmarkten. Aan de aanbodkant worden vooral transportkosten en de prijs van kunstmest door de olieprijs beïnvloed13 . Zo zijn in de afgelopen twee jaar kunstmestprijzen bijna verdrievoudigd en transportkosten verdubbeld (in $)14. Kunstmest is een belangrijke input voor de productie van voedsel. Deze factor werkt daardoor negatief door aan de aanbodzijde. Kleine boeren met beperkte toegang tot kredieten kunnen minder profiteren van hoge voedselprijzen. De Wereldbank schat dat gemiddeld ongeveer 15% van de gestegen voedselproductieprijs kan worden toegeschreven aan hogere kosten voor energie en mest. Aan de vraagkant heeft biobrandstof de gevoeligheid van bepaalde landbouwmarkten voor prijsontwikkelingen op de energiemarkt overigens versterkt (zie volgende alinea). Volgens een Wereldbankstudie heeft een stijging van de olieprijs met 10% een voedselprijsstijging van ongeveer 1-2% tot gevolg15 . Wereldvoedselvoorraad De totale wereldvoorraad van rijst en tarwe is sterk afgenomen van ± 350 mln. ton in 2000 tot ± 200 mln. ton in 2007 (-43%, zie figuur 8) 16 . Factoren die hierbij een rol spelen zijn gestegen opslagkosten, landbouwhervormingen (EU, VS, China), een toename van het aantal exporterende landen waardoor de kwetsbaarheid van importerende landen leek te af te nemen, gestegen opportuniteitskosten i.v.m. hogere voedselprijzen en verbeteringen in informatie- en transporttechnologie. Pogingen tot een hernieuwde voorraadopbouw als buffer tegen verwachte hogere voedselprijzen speelt mogelijk een rol bij de recente prijsstijgingen. Een te lage wereldvoedselvoorraad kan speculatie en het hamsteren van voedsel stimuleren en hiermee een drastische prijsstijging bevorderen. Dit effect wordt versterkt als internationale voedselmarkten niet goed functioneren vanwege handelsbelemmeringen.
11 12 13 14 15 16
Dit valt gedeeltelijk te verklaren door dalende reële voedselprijzen, die het sociale en economische rendement van investeringen in deze sector onder druk hebben gezet. Dit geldt ook voor de publieke investeringen in landbouw R&D. Kunstmest gebaseerd op stikstof wordt gefabriceerd uit aardgas (een belangrijk substituut voor olie). Distributiekosten zijn in veel lage inkomenslanden een belangrijke component van voedselprijzen en veel hoger dan het OECD gemiddelde van 9%. Een recent uitgevoerde simulatie concludeert dat een stabiele olieprijs (uitgegaan wordt van $ 72 i.p.v. de voorspelde stijging naar $ 104) resulteert in wat lager dan verwachte prijzen voor mais (±10%), plantaardige olie (±10%) en tarwe (7%) in 2017 (OECD-FAO Agricultural Outlook 2008-2017). Hiermee kwam volgens de FAO de ratio graanvoorraad/ -consumptie uit op 18,8% in 2007/8 (het laagste niveau van de afgelopen drie decennia). De niveaus voor tarwe en rijst zijn respectievelijk 15% en 18% (30% en 37% in 2000).
6
Figuur 8 – Wereldvoorraad van rijst, tarwe en maïs (einde jaar, mln. ton)
Bron: AsDB, 2008.
II. Vraagkant Voedselconsumptie in opkomende landen Het westerse voedselconsumptiepatroon legt reeds een onevenredig beslag op natuurlijke hulpbronnen zoals grond, water en energie. Daarbovenop komt een groeiende wereldbevolking17 en een sterke inkomensgroei in opkomende landen. In samenhang (de bestaande en groeiende vraag) vormen deze factoren waarschijnlijk de belangrijkste structurele prijsopdrijvende factor aan de vraagkant18 . Het feit dat opkomende landen verantwoordelijk zijn voor een belangrijk deel van de verandering in de vraag naar voedsel, impliceert uiteraard niet dat deze landen de ‘verantwoordelijkheid’ dragen van de recente voedselprijsstijgingen. OESO-landen nemen per capita een buitenproportioneel deel van de mondiale voedselconsumptie voor hun rekening. De economische ontwikkeling in opkomende markten gaat gepaard met een structurele verschuiving in het voedselconsumptiepatroon van plantaardige producten naar dierlijke producten19. Aangezien volgens de FAO 7 à 8 kilo graan nodig is om een kilo rundvlees te produceren is steeds meer graan vereist voor eenzelfde per capita calorieënconsumptie20 . Volgens FAO-cijfers steeg de consumptie van vlees en melkproducten in opkomende en ontwikkelingslanden met respectievelijk 67% en 44% in de periode 1991-2001. Zo is de Chinese vleesconsumptie in de afgelopen 15 jaar meer dan verdubbeld. Volgens schattingen van het IMF kon 82% van de totale groei in de voedselconsumptie in de periode 2001-2007 worden toegeschreven aan consumptiegroei in ontwikkelingslanden21 . Het is de verwachting dat de vraag naar graan voor zowel voedsel als veevoer in ontwikkelingslanden voor 2050 zal verdubbelen (zie figuur 5). Een hogere voedselprijs kan de snelheid van deze substitutie vertragen. Desalniettemin zal additionele vraag uit opkomende landen nog geruime tijd de voedselprijsontwikkeling blijven beïnvloeden.
17 18
19 20
21
De wereldbevolking zal naar verwachting met gemiddeld 1,1% per jaar toenemen tot 7,4 mld. in 2017. Het feit dat opkomende landen verantwoordelijk zijn voor een belangrijk deel van de verandering in de vraag naar voedsel, impliceert uiteraard niet dat deze landen de ‘verantwoordelijkheid’ dragen van de recente voedselprijsstijgingen. OESO-landen nemen per capita een buitenproportioneel deel van de mondiale voedselconsumptie voor hun rekening. Op dit moment wordt ongeveer 80% van de geproduceerde biomassa gebruikt voor veevoer (vgl. 2% voor de productie van biobrandstoffen). Voor andere vleessoorten is deze verhouding anders (bijv. ±2 kilo graan voor kippenvlees). De FAO verwacht overigens dat de per capita consumptie van vlees (rund, varken, schaap en pluimvee) in OESO-landen zal toenemen van 66,1 kilo (gemiddelde van 2002-2006) naar 68,1 kilo (2017). De per capita consumptie van vlees in niet-OESO-landen neemt in deze periode sterker toe van 23,8 kilo naar 28,0 kilo, maar blijft in absolute termen nog ver onder het OESO-gemiddelde. Deze schatting heeft betrekking op rijst, tarwe, sojabonen en graan.
7
Figuur 5 – Voedselconsumptie in ontwikkelingslanden (mln. ton) Vlees Zuivelproducten Graan, voedsel en veevoer (rechts)
800
2500
700 2000 600 500
1500
400 1000
300 200
500
100 0
0 1971
1981
1991
2001
2030
2050
Bron: ECB, 2008 (o.b.v. FAO data).
Bovenstaande ontwikkeling is in een breder kader te plaatsen. Ook de prijzen van andere grondstoffen zoals olie en metalen worden namelijk in sterke mate beïnvloed door de toegenomen vraag uit opkomende en ontwikkelingslanden (zie figuur 6) (waarbij het per capita verbruik nog steeds ver beneden dat van de EU ligt, laat staan de VS en Japan). Op deze grondstoffenmarkten hebben eveneens opvallende prijsstijgingen plaatsgevonden. Figuur 6 – De gemiddelde bijdrage aan de jaarlijkse consumptiegroei van metaal, olie en voedsel
1 Metaal per 100.000 ton, olie en voedsel in 1.000 ton. 2 Maïs, rijst, sojabonen en tarwe. Bron: IMF, 2008.
8
Biobrandstof De VS, de EU en een aantal andere landen zetten biobrandstoffen in om de uitstoot van CO2 te verminderen c.q. de energievoorzieningszekerheid te vergroten. Het merendeel van de bestaande biobrandstoffen wordt gevormd door de benzinevervanger bio-ethanol, dat gewonnen wordt uit gewassen met een hoog suike r- of zetmeelgehalte (zoals suikerbiet, suikerriet en granen). De VS (maïs 22 ) en Brazilië (suikerriet) zijn de grootste producenten van bioethanol. Productie van bio-ethanol op basis van maïs wordt in de VS zwaar gesubsidieerd om rendabel te zijn voor de producent, maar Brazilië produceert bio-ethanol ongesubsidieerd en kosteneffectief. De verwachte bio-ethanol consumptie voor dit jaar is 38.880 mln. liter in de VS en 7.297 mln. liter in de EU-2723 . Een kleiner deel van de biobrandstoffen bestaat uit biodiesel. De dieselvervanger biodiesel wordt geproduceerd uit oliehoudende gewassen als koolzaad, soja en (marginaal) palmolie. De productie van biodiesel vindt voornamelijk gesubsidieerd plaats in de EU-27 met dit jaar 7.825 mln. liter (vgl. 1.476 mln. liter in de VS)24. Zowel bio-ethanol als biodiesel kan gebruik maken van gewassen die voor voedselproductie kunnen worden ingezet en hebben daardoor een direct effect op voedselprijzen. Dit geldt niet alleen voor gewassen die direct in biobrandstof kunnen worden omgezet, maar (in mindere mate) ook voor producten die als substituut kunnen worden gebruikt. Biobrandstoffen van de tweede generatie hebben deze effecten in mindere mate, indien ervan uitgegaan wordt dat deze ‘betere’ biobrandstoffen gewonnen worden uit niet-voedselproducten (zoals lignocellulose) of afvalproducten. De productie daarvan kan echter net zo goed beslag op grond en water leggen. Grootschalige productie is momenteel nog niet rendabel. Het totale effect van biobrandstoffen op de recente stijging van voedselprijzen is beperkt in relatie tot andere factoren. In deelmarkten is het effect echter wel voelbaar. Een voorbeeld hiervan is maïs, dat door de VS op grote schaal wordt ingezet voor de productie van bio-ethanol. Dit is een uitvloeisel van beleid en subsidies in de VS. In de periode 2004-2007 is bijna de gehele toename van de wereldoogst maïs opgegaan aan de productie van bioethanol in de VS. De toename van de vraag door andere factoren heeft ervoor gezorgd dat de bestaande voorraden zijn aangetast. Volgens cijfers van het IMF was de Amerikaanse ethanolproductie verantwoordelijk voor 26% van de extra mondiale vraag naar voedsel in 2006-200725. In Europa wordt hoofdzakelijk bio-ethanol uit Braziliaans suikerriet, Europees graan en suikerbiet gebruikt en biodiesel uit Europees koolzaad. De effecten op bestaande markten zijn kleiner in vergelijking met de Amerikaanse maïs. Het effect van biodieselgebruik in Europa op de Europese markt is groter, maar nog steeds minder groot dan het gebruik van maïs voor biobrandstof in de VS. Het is waarschijnlijk dat biobrandstoffen in de toekomst invloed blijven uitoefenen op voedselprijzen. Het biobrandstoffenbeleid – staand beleid inclusief nieuwe initiatieven – in de EU en de VS leidt er volgens een schatting van de OESO toe dat de prijzen voor tarwe, grove granen (sorghum, gierst) en oliezaden in de periode 2013-2017 respectievelijk 8%, 11% en 6% hoger zullen zijn. Voor plantaardige oliën bedraagt de prijsstijging 28%, voor suiker is dit 1%. Bepalend hierbij is we l hoeveel bestaande landbouwgrond voor biobrandstoffen van de tweede generatie wordt aangewend en hoeveel nieuwe grond wordt gebruikt. 22 23 24 25
Ongeveer 25% van de maïsproductie in de VS was vorig jaar bestemd voor ethanol. De mondiale consumptie van bio-ethanol wordt geschat op 76.200 mln. liter. Voor 2017 wordt in de OECD-FAO Agricultural Outlook 2008-2017 een bioethanol consumptie voorspeld van 125.355 mln. liter (zie voetnoot 3 voor de aannamen)., De mondiale consumptie van biodiesel wordt geschat op 11.753 mln. liter. Voor 2017 wordt in de OEC D-FAO Agricultural Outlook 2008-2017 een biodiesel consumptie voorspeld van 23.836 mln. liter (zie voetnoot 3 voor de aannamen). Deze schatting omvat alleen rijst, tarwe, sojabonen en graan .
9
Afhankelijk daarvan kan het prijseffect voor tarwe variëren van 6-9% en voor grove granen van 8-14%. In deze simulatie wordt het VS-doel van 36 mld. gallon biobrandstoffen in 2022 aangenomen (een forste stijging t.o.v. de baseline). Voor de EU wordt het 10%-doel voor 2020 geïmplementeerd, maar er wordt aangenomen dat in 2017 nog maar 6,67% hoeft te worden gehaald aangezien de 2e generatie nog niet is meegenomen en er nog 3 jaar resteren om het doel te halen. Dat betekent dat tussen 2010 en 2017 t.o.v. de baseline slechts 0,92% extra biobrandstof voor de EU moet worden geproduceerd t.o.v. het bestaande beleid (5,57% in 2010). De effecten van deze simulatie worden derhalve gedomineerd door VS-beleid. In de simulatie worden de effecten van het opstellen van duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en biovloeistoffen door de EU niet meegenomen. Een simulatie in de OECD-FAO Agri cultural Outlook 2008-2017 voorspelt dat indien de productie van biobrandstof constant zou blijven op het niveau van 2007, de prijs van grove granen en plantaardige olie in 2017 met respectievelijk 12% en 15% lager zou uitvallen dan het baselinescenario (dat niet uitgaat van nieuwe biobrandstofinitiatieven). Onderzoekers van het LEI hebben de verwachte effecten onderzocht van de 10%doelstelling van de EU voor biobrandstoffen in de transportsector en andere biobrandstofinitiatieven in de wereld. Als deze allemaal worden uitgevoerd, is het verwachte effect op de voedselprijzen substantieel. In het baselinescenario is de graanprijs in 2020 ongeveer 12% lager dan in 2001. Door EU-beleid zou de daling nog 7% bedragen. Inclusief alle overige mondiale initiatieven is het effect een stijging van ruim 5% in de periode 20012020. Voor oliezaden zijn de percentages respectievelijk -7%, +1% en +19% en voor suiker -9%, -7% en +3%. Uiteraard zijn de uitkomsten van dergelijke simulaties (sterk) afhankelijk van de gemaakte aannamen en de gebruikte methodologie (die niet bij elke studie makkelijk te achterhalen is). Deze cijfers suggereren dat de impact van biobrandstof op de voedselprijzen relevant, maar gezien de lange periode waarop deze stijging betrekking heeft relatief beperkt van omvang is. III. Marktverstoringen en andere relevante factoren Handelsbelemmeringen Handelsbelemmeringen hebben verstorende en vaak een negatieve invloed op de internationale prijsvorming van voedsel. Verscheidene landen hebben recent geprobeerd om binnenlandse prijsstijgingen te beperken door de export van bepaalde voedselproducten extra te belasten of door exportembargo’s (zie figuur 9). Hoewel dergelijke maatregelen, die er voor zorgen dat t.o.v. de wereldmarkt de binnenlandse prijzen artif icieel laag gehouden worden, politiek te verklaren zijn, voorkomt het afschermen van de binnenlandse markt voor internationale prijsstijgingen een tijdige en efficiënte aanbodrespons van binnenlandse producenten en verstoort het bovendien consumptiepatronen. Dergelijke maatregelen zijn dan ook suboptimaal. Het is van groot belang dat boeren in ontwikkelingslanden niet te sterk worden afgeschermd van hogere voedselprijzen om hen in de gelegenheid te stellen van de huidige prijzen te profiteren en hun productie te verhogen. Prijsprikkels die leiden tot meer aanbod van voedsel zijn een onderdeel van de oplossing. Het (gedeeltelijk) afschermen van de binnenlandse markt kan op de korte termijn bijdragen aan de prijsstijgingen van voedsel op de wereldmarkt en op de middellange termijn de aanbodreactie belemmeren. De impact van dergelijke maatregelen op de wereldvoedselprijs is niet gemakkelijk te kwantificeren, maar het lijkt dat de rijstmarkt relatief kwetsbaar is. Dit heeft onder meer te maken met de hoge concentratie van rijstproducerende landen (in 2007 waren 5 landen verantwoordelijk voor 82% van de wereldrijstexport26 ) en het feit dat slechts een fractie van de wereldrijstproductie internationaal wordt verhandeld. 26
Twee van deze landen, verantwoordelijk voor een kwart van de globale rijstexport, hebben exportbeperkingen ingevoerd.
10
Rijstprijzen reageren hierdoor sterker op internationale veranderingen in vraag en aanbod. Onzekerheid over de mogelijke invoer van nieuwe handelsbelemmeringen lijkt eveneens een rol te spelen bij de prijsvorming. Hierbij moet wel bedacht worden dat wereldwijd gezien een veel grotere invloed uit van de handelsbelemmeringen opgeworpen door ontwikkelde landen. In het kader van de Doha-onderhandelingen en de Agreement on Agriculture is geaccepteerd dat ontwikkelingslanden, en met name de minst ontwikkelde, de landbouwsector mogen beschermen en dat niet wordt aangedrongen op reciprociteit. Opgemerkt wordt dat ongeveer 50% van de landen uit een FAO survey (FAO, High Level Conference, juni 2008) overgegaan zijn tot verlaging van de invoertarieven, en dus minder verstoring van de handel. Indien dit tot lagere prijzen leidt, heeft dit op nationaal niveau positieve gevolgen voor de consumenten, maar negatieve effecten voor de producenten en belastinginkomsten, ceteris paribus. Figuur 9 – Landen met voedselexportbeperkingen (mei 2008 27)
Bron: WFP, 2008.
Termijnmarkten Er lijkt de laatste jaren sprake te zijn van een toename van de handel op bepaalde voedseltermijnmarkten. Zo is het aantal open interest contracten voor tarwe gestegen van 0,22 mln. in februari 2005 naar 0,45 mln. in feb ruari 200828 . De eventuele impact van speculatie op termijnmarkten op voedselprijzen valt echter moeilijk te kwantificeren vanwege methodologische en dataproblemen. Recente publicaties over de impact van speculanten op de voedselprijzen spreken elkaar gedeeltelijk tegen. Een deel van de ‘speculatieve’ transacties is gerelateerd aan het afdekken van risico’s als gevolg van toenemende marktonzekerheid en ook wordt er op prijsdalingen gespeculeerd. Wat betreft de impact op grondstoffenprijzen in het algemeen suggereert een aantal recente studies 27 28
Cambodja heeft eind mei aangekondigd om de ingevoerde exportrestricties voor rijst op te heffen. Het aandeel van ‘non-commercial traders’ in long posities nam in deze periode toe van 17% naar 43% (OECD-FAO Agricultural Outlook 2008-2017).
11
dat speculatie niet systematisch heeft bijgedragen tot hogere grondstoffenprijzen of de prijsvolatiliteit heeft verhoogd29 . Bovendien mag de positieve impact van termijnmarkten op de voedselproductie niet worden genegeerd. Termijnmarkten kunnen de handel in landbouwproducten faciliteren, doordat de verwachte marktprijs beter kan worden vastgesteld. Hiernaast worden voedselproducenten en -consumenten in de gelegenheid gesteld om de risico’s die gepaard gaan met prijsvolatiliteit gedeeltelijk af te dekken. Dit kan de landbouwproductie verhogen en tot een betere allocatie van landbouwgrond over verschillende voedselproducten leiden. Goed functionerende termijnmarkten kunnen helpen om voedseltekorten te voorkomen, doordat de ge stegen voedselprijzen op de termijnmarkten een sterke prikkel voor (nieuwe) voedselproducenten vormen om hun productie te intensiveren zonder het risico te lopen dat de verkoopprijs bij de volgende oogst weer sterk is gedaald. In dit opzicht zijn goed functionerende termijnmarkten ook een deel van de oplossing. Dollardepreciatie In veel gevallen zijn de voedselprijzen in dollars gedenomineerd. De dollardepreciatie van de afgelopen jaren heeft mogelijk een rol gespeeld door de vraag naar bepaalde landbouwproducten te verhogen en de aanbodsreactie van producenten te vertragen. Op dit moment zijn de prijzen van diverse voedselproducten echter dermate gestegen dat dit de dollardepreciatie (gedeeltelijk) compenseert. Een simulatie in de OECD-FAO Agricultural Outlook 20082017 concludeert dat een dollarkoers die 10% meer dan verwacht apprecieert in prijzen voor tarwe, grove granen en plantaardige olie resulteert die ongeveer 5% lager liggen dan in het baseline scenario. Conclusie Het bovenstaande toont aan dat het wereldvoedselprobleem in het algemeen en de recente prijsstijgingen op de voedselmarkten in het bijzonder een complexe materie is, waarvoor helaas geen ‘one-size-fits-all’-oplossing voor bestaat. Recente ontwikkelingen zijn het gevolg van de interactie van diverse (gedeeltelijk structurele) factoren die een impact hebben op zowel de vraag als het aanbod van voedselproducten en hebben bijgedragen aan een afname in bepaalde wereldvoedselvoorraden. Bovendien beïnvloeden voedselmarkten elkaar vanwege substitutiemogelijkheden. Aan de vraagkant lijkt de toenemende vraag van opkomende markten een belangrijke structurele factor te zijn, al zijn gestegen energieprijzen en de invloed van biobrandstof in sommige voedselmarkten niet te verwaarlozen.
29
De OESO en FAO sluiten overigens niet uit dat de instroom van geld in de voedseltermijnmarkten een effect kan hebben op de prijsvolatiliteit (OECD-FAO Agricultural Outlook 2008-2017).
12
Mogelijke oplossingsrichtingen In internationaal verband wordt momenteel gezocht naar een oplossing. Het kabinet is van mening dat een adequate aanbodreactie moet volgen om de stijging van voedselprijzen beheersbaar te houden. Hiervoor is het cruciaal dat prijsprikkels worden doorgegeven aan producenten; goed werkende landbouwmarkten zijn een noodzakelijke voorwaarde. Tegelijkertijd is het aannemelijk dat sommige ontwikkelingslanden ondersteuning nodig hebben om in dit gat te springen. Duidelijk is dat een breed arsenaal aan instrumenten zal moeten worden ingezet. Hieronder worden op basis van de nu beschikbare informatie een aantal mogelijke oplossingsrichtingen geïnventariseerd die een bijdrage zouden kunnen leveren aan het verlichten van de onmiddellijke gevolgen van de crisis voor de allerarmsten, de macro-economische impact van de voedselcrisis waar nodig kunnen mitigeren en een toekomstige (of verdere intensivering van de huidige) voedselcrisis op de langere termijn minder waarschijnlijk maken. In ontwikkelingslanden, maar ook elders, ontstaat bij de productie van biomassa een aantal spanningsvelden (competing claims) tussen voedsel, veevoer, brandstof, milieu en biodiversiteit. Juist de armste bevolkingsgroepen zijn vaak de verliezers in dit spanningsveld. Hogere landbouwprijzen bieden kans op werk en inkomen en kunnen leiden tot noodzakelijke investeringen in de rurale economie en infrastructuur in ontwikkelingslanden. Belangrijk is dat lokaal waarde wordt toegevoegd aan de biomassa en deze niet slechts als grondstof geëxporteerd wordt. Vragen rond toegang tot land en landrechten en gelijke verdeling van opbrengsten uit biomassa productie spelen een rol. Bevorderen van landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid is bij uitstek een onderwerp dat raakt aan de verdeling van macht en invloed. Bij het invullen van de onderstaande oplossingsrichtingen richt het Nederlandse beleid zich daarom ook steeds expliciet op dit verdelingsvraagstuk. 1. Landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid In de op 8 mei jl. aan de TK aangeboden notitie ‘Landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid’ wordt aangegeven dat de Nederlandse regering actief wil inspelen op de noodzaak van grotere aandacht voor rurale armoede en de problematiek van voedselzekerheid en handel. Zowel oplossingen op de korte als lange termijn zijn hiervoor nodig waarbij beleid ten aanzien van productieve vangnetten, productiviteitsstijging in de landbouw en rurale private sector ontwikkeling een grote rol speelt. Hierbij zijn politieke keuzes nodig, bijvoorbeeld over de mate van het stimuleren van voedselproductie en biobrandstof, in Europa en ontwikkelingslanden. Maar ook beleidsafwegingen t.o.v. de mate van bescherming van lokale consumenten versus bevordering van de wereldhandel en afgewogen beslissingen over economische groei en duurzaamheid. De notitie geeft aan dat de Nederlandse regering langs vijf sporen een (extra) inzet wil plegen: I.
30 31
Productiviteitsverbetering Op de wat langere termijn zou de duurzame opbrengst per hectare met behulp van een breed scala aan maatregelen moeten worden verhoogd om te voorzien in de structureel toenemende vraag naar voedsel30. Het is niet vanzelfsprekend dat de optimale oplossing van het probleem alleen de verdere intensivering van landbouw in OESO landen zou zijn31. Vaak is de opbrengst per hectare in ontwikkelingslanden nog
De potentiële voedselproductie is wereldwijd in principe voldoende om de wereldbevolking te voeden. Desondanks zijn er sinds jaar en dag ruim 830 miljoen mensen die onvoldoende beschikking hebben tot voedsel. Het voorstel van het de Britse minister van Financiën Darling om een internationale strategie te ontwikkelen voor ontwikkeling van landbouw in de armste landen, ondersteunt het kabinet van harte.
13
suboptimaal, vanwege bijvoorbeeld het beperkte gebruik van kunstmest, inferieure zaden en problemen met watermanagement. Onderzoek en lokaal toepasbare innovaties blijven nodig om de productiviteit in ontwikkelingslanden, in het bijzonder in Afrika, te verhogen, zodat boeren met stijgende productie kunnen reageren op de groeiende vraag. Bijzondere aandachtsgroep zijn de kleine boeren met beperkte toegang tot land, die moeten kunnen profiteren van innovaties die tot verhoging van de productiviteit leiden. Studies van Wereldbank en IFPRI tonen aan dat de groei in landbouwproductiviteit aanzienlijk bijdraagt aan armoedebestrijding op het platteland: ‘a 1% increase in agricultural yields decreases the percentage of population living on less than 1$ a day by 0.64 to 0.91 percent’32 . Productiviteitsverbetering vraagt niet alleen om private sectorontwikkeling, maar ook om hernieuwde inzet van overheidsinvesteringen. De Aziatische ontwikkelingsbank schat dat wanneer de gemiddelde opbrengst per hectare van enkele grote graanproducerende landen naar het wereldgemiddelde zou worden opgetrokken, de wereldproductie van rijst en tarwe zou toenemen met respectievelijk 23% en 17% (zie figuur 10). Dit zou ook ten goede komen aan de duurzaamheid van een stijgende vraag naar voedsel, doordat door intensievere productie minder additionele landbouwgrond hoeft te worden ontgonnen. Figuur 10 – Grondbenutting van belangrijke producenten van rijst (links) en tarwe (rechts)
Bron: AsDB, 2008.
II. Enabling Environment De private sector moet het doen, maar de overheid dient een centrale rol te spelen, de juiste kaders te stellen en te investeren in publieke diensten en instituties. Daarbij kunnen belangenorganisaties zorgen voor de benodigde checks and balances. Maatregelen zijn gericht op ondersteuning van o.a. rurale private sector ontwikkeling, infrastructuur, de financiële sector33 , bedrijfsleveninstrumenten34 , risicomanagement, boerenorganisaties/coöperaties en de ontwikkeling en de uitvoering van het landbouwbeleid op nationaal niveau.
32 33 34
Cross country study by Thirtle and others (2002) quoted in Perspectives on the Role of Agriculture in Meeting the Millennium Development Goals, World Bank and IFPRI . Een interessant initiatief in de financiële sector is bijvoorbeeld het Sustainable Agricultural Guarantee Fundwaarvan de Rabobank uitvoerder is. Het fonds heeft tot doel de toegang van boeren tot krediet te vergemakkelijken. Van de voornaamste bedrijfsleveninstrumenten scoort het Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) zeer hoog als het gaat om het aandeel projecten gericht op rurale bedrijvigheid en armoedebestrijding (70%).
14
III. Duurzame ketenontwikkeling Verbetering en verduurzaming van de keten - productie, handel, verwerking en consumptie - zijn noodzakelijk met aandacht voor People (economische verdeling), Planet (ecologische duurzaamheid), en Profit (economische groei). Maatregelen zijn gericht op o.a. duurzame handel, publiek-private partnerschappen in de verduurzaming van de grondstoffenketen en productstandaarden. IV. Verbeterde markttoegang Het stimuleren van lokale en regionale markten en bevorderen van internationale markttoegang en handel, zodat producenten en consumenten aan elkaar gekoppeld worden en marktprikkels kunnen dienen als leidraad voor economische ontwikkeling. Het (gedeeltelijk) afschermen van de binnenlandse markt voor internationale prijzen kan op de korte termijn prijsstijgingen op de wereldmarkt versterken en op de middellange termijn de aanbodreactie belemmeren. Het belang van verdere handelsliberalisering is dan ook evident. Alles wijst erop dat exportrestricties juist aan de extreme prijsstijging van met name rijst hebben bijgedragen. Maatregelen zijn gericht op o.a. publiek private partnerschappen. WTO Ook is de succesvolle afronding van de WTO-ronde in dit verband van belang, omdat open markten bijdragen aan groeiherstel en een aanbodrespons op de hogere prijzen. Daarom steunt Nederland onverminderd de inspanningen van de Commissie om in de onderhandelingen een ambitieus en evenwichtig resultaat te bereiken, dat rekening houdt met de offensieve en defensieve belangen van Nederland en dat ook serieus werk maakt van de ontwikkelingsdimensie van deze ronde. De huidige hoge voedselprijzen bieden aan een unieke mogelijkheid voor landen om handelsverstorende steun aan boeren af te bouwen. V. Voedselzekerheid en overdrachtsmechanismen Er moet aandacht besteed worden aan kwetsbare groepen die structureel buiten de boot dreigen te vallen. Armen moeten in de eerste plaats toegang tot productieve middelen hebbe n en inkomenszekerheid. Inkomensen gezondheidsverzekeringen kunnen risico’s verminderen. Daarnaast zijn overdrachtsmechanismen van belang, zoals sociale en productieve vangnettensystemen, maar ook een uitkering voor werk in dienst van de overheid of schoolvoeding .. Wat het bilateraal kanaal betreft zal Nederland actief bijdragen aan het ontwikkelen en ondersteunen van verzekering- en werkgelegenheid mechanismen als payment for environmental services, productive safety nets, cash for work programma’s, het bevorderen van low-external-input agriculture en skills development. Het is van belang dat deze noodzakelijke maatregelen op de korte termijn specifiek worden gericht op het verzachten van de impact van gestegen voedselprijzen op de allerarmsten35 , de overheidsfinanciën niet te sterk onder druk zetten en een structurele oplossing van het probleem op de langere termijn niet ondermijnen. Zo is het wenselijk dat binnenlandse prikkels om voedsel te produceren zo min mogelijk worden aangetast. Nederland zal bovendien de dialoog intensiveren met een aantal multilaterale organisaties om te bezien waar deze organisaties een extra bijdrage kunnen leveren aan het bestrijden van honger en sociale protectie.
35
Zo zijn subsidies op brandstoffen in dit kader suboptimaal, aangezien in veel gevallen vooral de rijkere huishoudens hiervan zullen profiteren.
15
Steun van de internationale gemeenschap voor de korte termij n maatregelen is in sommige gevallen dan ook noodzakelijk. Recentelijk heeft Nederland een extra bijdrage van € 8 miljoen gegeven aan WFP voor het lenigen van de eerste noden als gevolg van de voedselcrisis. Bij elk van bovenstaande vijf sporen zijn de volgende basisprincipes van belang: •
Vanzelfsprekend zal de inzet vraaggestuurd moeten zijn en zal ownership binnen de ontwikkelingslanden het uitgangspunt vormen. Door middel van politieke dialoog zal met overheden in ontwikkelingslanden inzicht worden verkregen in politieke keuzes en prioriteiten.
•
De Parijse agenda over alignment en harmonisatie blijft onverminderd van kracht, ook als het gaat om donorinspanningen ten aanzien van landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid.
•
Aandacht voor de rol van v rouwen is zeker binnen de landbouw en rurale bedrijvigheid van cruciaal belang; in veel gevallen zijn zij de belangrijkste actoren en belanghebbenden. Zij zijn verantwoordelijk voor 50% van de wereldvoedselproductie, de voornaamste producenten van de basisgewassen, rijst, maïs en tarwe (die voor 60-80% zorgen voor de voedselinname in ontwikkelingslanden) en veelal verantwoordelijk voor de voeding van kinderen. Vrouwen zijn sleutelfiguren in de dagelijkse landbouwtaken, initiatiefnemers voor het genereren van landbouw en niet-landbouwinkomsten, en hoeders van de natuurlijke en productieve hulpbronnen. Het merendeel van de arbeidskrachten in de voedselverwerkingindustrie is vrouw. Vrouwen en jongeren spelen een cruciale rol in de landbouwproductie. Nederland zet in op gelijke behandeling van vrouwen en meisjes bij toegang tot hulpbronnen, water, landgebruik en landrechten, kredietverlening, technologie en besluitvorming.
•
Aansluiting bij een versterking van de politieke wil van de internationale gemeenschap inclusief de ontwikkelingslanden zelf om de steun aan de landbouw en ontwikkeling van rurale gebieden uit te breiden.
•
Erkenning van de multifunctionaliteit van het platteland zowel in ontwikkelde als ontwikkelingslanden en het belang van diversificatie van de rurale economie en rurale bedrijvigheid.
•
Verduurzamen van agro-ketens met als inzet het bereiken van een internationale consensus over de noodzaak van het formuleren van strikte sociale en duurzaamheidscriteria, bijvoorbeeld voor biomassaproductie voor energietoepassingen.
•
Weloverwogen besluitvorming in het belang van duurzame ontwikkeling m.b.t. competing claims bij de productie van voedsel versus grondstoffen (inclusief biobrandstoffen) en veevoer door schaarste en druk op landbouwgronden (klimaatverandering).
•
De rol van publiek-private partnerschappen in het belang van duurzame ontwikkeling met speciale aandacht voor verduurzaming van de internationale handel.
•
Een visie ontwikkelen met betrekking tot strategieën om duurzame ontwikkeling in Afrika na te streven waarbij rekening gehouden wordt met specifieke kenmerken van het Afrikaanse continent (lage bodemvruchtbaarheid, conflicten, ontoereikend institutionele en fysieke infrastructuur en diensten). 16
2. Biobrandstoffen Het gebruik van biobrandstoffen is sterk afhankelijk van beleid. Gezien de prijsverschillen met fossiele brandstoffen, is in de VS en de EU namelijk steun nodig om biobrandstoffen rendabel te maken. Brazilië kan wel kosteneffectief en rendabel produceren. Indien alle steun beëindigd zou worden, zou de wereldproductie van ethanol en biodiesel naar schatting van de OESO afnemen met respectievelijk 15% en 49%. Overheden hebben de verantwoordelijkheid om de voor- en nadelen goed af te wegen alvorens subsidiëring te overwegen. Enerzijds hebben biobrandstoffen potentieel voor zowel de lokale energievoorziening als de export. Ontwikkelingslanden willen dat potentieel graag benutten. Anderzijds bestaat het risico dat de productie van biobrandstoffen ten koste gaat van de belangen van de arme bevolking zoals toegang tot land en water, voedselzekerheid en van de biodiversiteit. Daarnaast moet het gebruik van biobrandstoffen bijdragen aan verlaging van de netto-emissie van broeikasgassen welke sterk afhankelijk is van welk gewas waar wordt geproduceerd. Daarom is de effectieve verduurzaming van wereldhandel in biobrandstoffen het doel voor de Nederlandse regering. Daarvoor zijn internationale standaarden nodig die breed gedragen worden in de wereldmarkt. Europese harmonisatie van duurzaamheidscriteria is hierbij vereist, zoals onlangs voorgesteld door de Europese Commissie. Nederland vraagt in het Europese overleg hierover aandacht voor het eerder nationaal geconcipieerde toetsingskader voor duurzame biomassa (projectgroep Cramer-criteria), waaronder inzicht in mogelijke concurrentie met voedselproductie. Onderdeel van het Europese voorstel is een tweejaarlijkse rapportage van de Commissie over indirecte effecten, waaronder concurrentie tussen biobrandstoffen en voedsel. In elk geval zal in de voortgangsrapportage op zorgvuldige wijze aan de randvoorwaarden van de Europese Raad aandacht geschonken moeten worden, waarbij ook de indirecte effecten (zoals verandering van landgebruik) worden meegenomen. Nederland zet er daarnaast op in om deze rapportages met ingang van 2009 te laten plaatsvinden. Indien blijkt dat in onvoldoende mate voldaan kan worden aan duurzaamheids- en kosteneffectiviteitseisen zal in Europees kader het ingezette instrumentarium en, in het uiterste geval, de kwantitatieve doelstelling aan de orde gesteld moeten worden. Bij de formulering van de Europese eisen zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat Europa voor een belangrijk deel aangewezen zal zijn op invoer van biomassa uit landen buiten Europa. Nederland werkt daarom pro-actief samen met sleutelspelers als Brazilië en de Europese Commissie om te verzekeren dat de wereldhandelsstromen waar wij in NL mee te maken krijgen, inderdaad kunnen voldoen aan Europese duurzaamheidseisen en niet slechts verlegd worden naar markten waarin men minder hecht aan duurzame productie. Daarvoor is het van groot belang dat overheden en bedrijfsleven hier en daar, maar vooral ook de pleitbezorgers van de inwoners en milieu in ontwikkelingslanden zich constructief opstellen in het lopende overleg over de vormgeving van de Europese duurzaamheidscriteria. De oproep in de motie-Van der Ham vormt het uitgangspunt voor de Nederlandse inzet in dit overleg met Europese en andere internationale partners. Op de strekking van deze motie naar aanleiding van het onlangs gesloten Memorandum of Understanding met Brazilië zal worden teruggekomen in een separate brief van de ministers van EZ en VROM. Ontwikkelingslanden zien in de ontwikkelende biomassamarkt ook kansen voor economische ontwikkeling en dus armoedebestrijding. Inkomens van de producenten van biomassa zullen stijgen en nationale 17
energiezekerheid kan toenemen. Men kan zo minder afhankelijk worden van (dure) olie-importen en nieuwe kansen voor economische ontwikkeling dienen zich aan, mede voor armen die op het platteland wonen. Zoals eerder aangegeven zijn er echter ook risico’s verbonden aan de (grootschalige) productie van biomassa voor energie. Daarom zijn pilots nodig om ervaringen op te doen en de discussie en onderhandelingen te kunnen voeden vanuit de werkelijkheid in het veld. De pilots op bilateraal niveau voeden de nationale beleidsontwikkeling en de afspraken op internationaal niveau. Tevens dragen zij bij aan het verbeteren van nationale, regionale en internationale duurzaamheidkaders en stimuleert het certificeringsystemen in de praktijk. Nederland zet actief in op verduurzaming van de productie van biobrandstoffen in samenwerking met ontwikkelingslanden zelf, waaronder in Mozambique en Indonesië. Ook daarbij zijn de adviezen van de eerder genoemde projectgroep “Duurzame productie van biomassa” leidend. Samen met de overheden van deze landen, producenten (waaronder smallholder organisaties), NGO’s en afnemers wordt gekeken hoe duurzaamheidscriteria geïmplementeerd kunnen worden, certificering opgezet en ook systemen voor macromonitoring kunnen worden ontwikkeld. De eerste proefprojecten (pilots) zullen nog dit jaar van start gaan. Daarbij wordt in Nederland samengewerkt met het consortium BIOPEC, bestaande uit meer dan veertig bedrijven, NGO’s en onderzoeksinstellingen, om uitvoering te geven aan het Schoklandakkoord ‘Verduurzaming biomassa voor energiedoeleinden’. 3. Betalingsbalansproblemen Hogere voedselprijzen kunnen betalingsbalansproblemen veroorzaken voor netto-voedselimporteurs. Het IMF kan landen helpen deze problemen op korte termijn op te vangen door betalingsbalanssteun te verlenen. Een vijftiental landen heeft inderdaad inmiddels extra betalingsbalanssteun aangevraagd in de vorm van een uitbreiding van de toegang tot PRGF-middelen36 . Ook wordt er momenteel nagedacht om de exogene schok faciliteit (ESF) van het IMF zo aan te passen dat deze makkelijker toegankelijker wordt. Aangezien het er op lijkt dat de hoge voedselprijzen op zijn minst gedeeltelijk permanent zijn, zullen landen op de middellange termijn echter hervormingen moeten doorvoeren om onevenwichtigheden op hun betalingsbalans op te lossen en hun afhankelijkheid van het IMF op te heffen. 4. Klimaatverandering Incidentele extreme weersomstandigheden kunnen niet worden voorkomen, maar effectieve internationale maatregelen om klimaatverandering te vertragen kunnen een verhoging van de frequentie van misoogsten op de voedselvoorziening beperken. Het kabinet zet zich nationaal en internationaal in voor een ambitieus klimaatbeleid om de opwarming van de aarde te beperken. 5. Gemeenschappelijk Landbouwbeleid Ook het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de EU zal aangepast moeten worden om beter in te spelen op de internationale ontwikkelingen. De eerste stap is al gezet door de braaklegging van landbouwgrond stop te zetten en de importheffingen op granen tijdelijk op te schorten.
36
De Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) is de meest gangbare faciliteit van het IMF om concessionele betalingsbalanssteun te verstrekken aan lage inkomenslanden.
18
De Europese Commissie heeft in het kader van de health check van het GLB nieuwe voorstellen voor aanpassing van het GLB, waaronder verruiming van de melkquota. Dit schept meer ruimte voor zuivelproducenten. Het kabinetsstandpunt inzake de health check is neergelegd in juni aan uw kamer verstuurd37 . De inzet van Nederland in dit kader en in het kader van de EU-begrotingsherziening is om naast de oorspronkelijke doelstellingen van voedselzekerheid en voedselveiligheid de marktoriëntatie van het GLB te vergroten en maatschappelijke waarden te realiseren, zoals het in stand houden van het landschap en de zorg voor milieu en dierenwelzijn. Het Nederlandse standpunt is verwoord in het genoemde kabinetsstandpunt over de health check en in een reactie op het consultatiepaper van de Commissie, dat in april aan uw kamer is gestuurd38 . De basisgedachte van het nieuwe GLB moet volgens Nederland zijn dat het grootste deel van de agrarische sector functioneert op basis van vrije marktwerking en zonder inkomenssteun competitief kan produceren voor de (wereld)markt. Handelsverstorende elementen moeten worden afgebouwd. De aanpassingen aan het GLB moeten bijdragen aan een goed ondernemingsklimaat in de landbouw. Innovatie, level playing field binnen de EU en wereldwijd en versterking van concurrentiekracht zijn daarbij sleutelwoorden. Het GLB dient ook sterker te worden gekoppeld aan het realiseren van maatschappelijke waarden zoals het in stand houden van landschap en natuur, een vitaal platteland, duurzaam waterbeheer en de zorg voor milieu en dierenwelzijn. Op deze wijze kunnen de aanpassingen aan het GLB een bijdrage leveren aan mondiale ontwikkelingen, waaronder de hoge voedselprij zen. Zoals in het kabinetstandpunt health check GLB is aangegeven (d.d. 9 juni), dient wat in de health check wordt afgesproken te passen in de Nederlandse inzet voor de EU-begrotingsevaluatie voor de periode ná 2013. Meer principiële vragen, zoals over de optimale verdeling van verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de Unie en de omvang van de landbouwbegroting ná 2013, maken onderdeel uit van de discussie over de EU-begrotingsherziening en de financiële perspectieven voor de periode 2014-2020. Het kabinet is tegen die achtergrond van oordeel dat de health check niet mag leiden tot beslissingen die vooruitlopen op de onderhandelingen over de volgende financiële perspectieven. 6. Termijnmarkten Uw kamer heeft in de motie van Waalkens/Gill'ard uitgesproken dat speculatie op voedsel en voedselgrondstoffen ongewenst is omdat dit bijdraagt aan een verdere stijging van de voedselprijzen. Het is echter onduidelijk of en in hoeverre speculatieve acties tot genoemde verhogingen van de voedselprijzen hebben geleid. Om hier meer inzicht in te verkrijgen heeft de Europese Commissie voorgesteld de prijsontwikkelingen nauwkeurig te volgen. De ER van 19 en 20 juni heeft dit voorstel verwelkomd. Een onderdeel daarvan is het vaststellen en analyseren van de impact van speculatieve investeringen op de ontwikkeling van prijzen van voeding en voedingsmiddelen. De regering stelt voor om de uitkomsten van dit onderzoek af te wachten.
37 38
Op 9 juni 2008 door LNV namens het kabinet verzonden: “Kabinetsstandpunt health check GLB”; kenmerk IZ.2008/921. Nederlandse prioriteiten voor een moderne EU-begroting, Kamerstuk 31202, nr. 24, 18 april 2008.
19
