FAIR POLITICS GENDER CASE Nederland profileert zichzelf al jaren als voortrekker op het gebied van vrouwenrechten wereldwijd. In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid is er dan ook l enige tijd een focus op gendergelijkheid. Ondanks de goede intenties komt er echter in de praktijk weinig terecht van het behalen van de genderdoelstellingen. Een belangrijke reden hiervoor is dat beleidsterreinen voedselzekerheid, mensenrechtenbeleid, MVO en het landbouwbeleid onvoldoende coherent zijn met het OS beleid. Genderbeleid vraagt om een brede aanpak die dwars door verschillende ministeries heen snijdt. Alleen dan kan genderbeleid effectief en coherent zijn.
Investeren in vrouwen is meer dan een ontwikkelingsdoelstelling op zich, want het is zeer gunstig voor zowel het bedrijfsleven als de sociale en economische ontwikkeling in een land1. Vrouwen investeren namelijk een groot gedeelte van hun inkomen in gezondheidzorg, onderwijs en de ontwikkeling van hun familie. Een investering in vrouwen is dus een investering in toekomstige generaties2. In grote delen van de wereld is de positie van vrouwen echter vaak nog steeds ondergeschikt aan die van mannen. Dit is vooral schrijnend in ontwikkelingslanden, waar vrouwen een cruciale actor voor ontwikkeling kunnen zijn, van belang zijn voor het bevorderen van vrede en veiligheid, en hun deelname aan bestuur en politiek bijdraagt aan democratisering van de maatschappij. 1
McKinsey: the Business of empowering women (2011).
1
Uit het Millenium Development Goals Rapport uit 2011 blijkt dan ook dat met name de genderdoelstellingen op het gebied van gelijke rechten voor mannen en vrouwen, reproductieve gezondheid en sanitaire voorzieningen als Millenniumdoelen niet gehaald zullen worden3. Naar aanleiding hiervan heeft het Nederlandse kabinet in een Kamerbrief Internationaal Genderbeleid (eind 2011) duidelijk aangegeven dat gender doelstellingen een grote prioriteit vormen in het buitenland –en ontwikkelingsbeleid. Samengevat zijn er dus wel lessen geleerd over het belang van aandacht voor vrouwen, maar worden deze niet voldoende vertaald naar beleid. Nederlandse genderbeleid Nederland is een groot pleitbezorger van vrouwenrechten wereldwijd. Zo wordt in de Kamerbrief Internationaal Genderbeleid uitdrukkelijk gesproken over de verantwoordelijkheid van de overheid om gendergelijkheid en vrouwenemancipatie in ontwikkelingslanden te bevorderen. Om dit te bewerkstelligen stuurt het kabinet aan op twee strategieën. Allereerst heeft de overheid in haar buitenlandbeleid een overkoepelend genderbeleid geformuleerd met vier prioriteiten: 1) leiderschap en politieke macht van vrouwen 2) een follow-up van VN resolutie 13254 3) economische zelfredzaamheid van vrouwen en 4) de bestrijding van handel in en het geweld tegen vrouwen5. Daarnaast is het doel om het genderaspect te integreren in het Nederlands buitenland- en ontwikkelingsbeleid. Zo zouden vrouwen in wederopbouw- en vredesprocessen van fragiele staten een sterkere positie in moeten nemen (in het kader van veiligheid en de rechtsstaat) en ook hun rechtspositie moet verbeteren. In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid wordt onder andere aandacht geschonken aan de gender dimensie door middel van de prioriteiten van Nederland; voedselzekerheid, water, energie, klimaat en seksuele en reproductieve rechten. Concreet betekent dit dat er aandacht is voor de duurzame verhoging van productie en inkomen van vrouwen, verbeterde voedselzekerheid voor vrouwen, deelname en besluiten over waterbeheer en meer toegang tot energie, drinkwater en sanitaitatie. Genderdoelstellingen op andere beleidsterreinen Buitenland- en ontwikkelingsbeleid Ondanks de intenties om meer coherentie te creëren tussen de verschillende beleidsterreinen, blijkt hier in de praktijk nog te weinig van terecht te komen. Hiervoor zijn twee belangrijke redenen: ten eerste is er een gebrek aan 3
Millennium Development Goals Rapport (2011). VN Veiligheidsraad (2000) : Deze resolutie werd unaniem aangenomen en roept lidstaten op ten eerste positie van vrouwen verbeteren in alle beslissingsniveaus, ten tweede vrouwen een belangrijkere rol te laten spelen in conflict, de vredesinitatieven hierin en de organisatie van vluchtelingen. 5 Kamerbrief Internationaal Genderbeleid (15 november 2011) 4
2
operationalisering van de genderdoelstellingen in de vorm van beoogde resultaten en bijbehorende interventies en middelen. En ten tweede is er vrijwel geen coherentie tussen het genderbeleid geformuleerd door het ministerie van Buitenlandse Zaken en andere ministeries zoals Economische Zaken, waar een genderbeleid vaak ontbreekt of nog erg in de kinderschoenen staat. Praktische uitvoering wordt efficiënter wanneer andere ministeries hun beleid ook afstemmen op dezelfde doelen. Dat genderbeleid vaak vooral resulteert in mooie beloften blijkt bijvoorbeeld uit het Nederlandse mensenrechtenbeleid, waarin geen specifieke genderdoelstellingen opgenomen zijn6. En hoewel gender een belangrijk aspect vormt voor het mensenrechtenbeleid, wordt gender onvoldoende meegenomen in analyses bij de implementatie en evaluatie van het buitenlandbeleid. Daarnaast wordt er ook geen koppeling gemaakt met andere mensenrechten, zoals het recht op onderwijs. Meisjes behoeven een verschillende focus, die toe nu toe te weinig is opgenomen in genderdoelstellingen. Daarnaast is gender niet in het internationaal economisch- en landbouwbeleid verankerd. Er lijkt geen gedegen analyse te zijn gemaakt van de specifieke problematiek van kleine boeren, waarvan het merendeel vrouw is7. Hoewel een groot deel van de boeren vrouw is, hebben zij weinig toegang tot financiering, spelen ze geen rol in de besluitvorming van boerenbedrijven en hebben ze vaak geen landrechten8. Daarnaast is het Nederlandse beleid vooral gericht op het versterken van toegang tot de regionale en mondiale markten. Inzet op lokale markten is echter juist van belang, omdat daar de meeste vrouwen profijt van hebben. Daar komt bij dat boerinnen van groot belang zijn bij het realiseren van voedselzekerheid omdat zij de lokale markt dienen, terwijl middelgrote en grote boeren steeds vaker geïntegreerd raken in de mondiale economie. Een belangrijke conclusie die hieruit getrokken kan worden is dat het niet genoeg is dat het gender aspect in het buitenland- en ontwikkelingsbeleid gewaarborgd wordt. Dit beleid moet juist aansluiten bij de problematiek en logica van vrouwen, en hun positie serieus nemen. Zeker als het om landbouwbeleid en voedselzekerheidsbeleid gaat, wordt nog te vaak het concept gender geïntegreerd in het beleid, zonder dat hier ook daadwerkelijk navolging aan wordt gegeven in de implementatie9. In het OESO DAC Peer Review10 wordt uitdrukkelijk ingegaan op de manier waarop Nederland het thema gender anders is gaan benaderen de laatste jaren. Nederland behandelt gender niet meer als specifieke problematiek. Juist het mainstreamen van
6
Mensenrechtennotitie, 5 april 2011. Hierin zijn wel enkele genderaspecten opgenomen zoals discriminatie op grond van geslacht, seksuele orientatie en genderidentiteit. Maar deze vormen geen specifieke genderdoelstellingen. 7 WO=MEN 8 Wereldbank rapport 9 WO=MEN 10 OESO DAC Peer Review (2011)
3
het onderwerp zorgt ervoor dat concrete toepassingen van genderbeleid over het hoofd worden gezien en er op dat gebied geen keuzes worden gemaakt. Terwijl er wel degelijk keuzes gemaakt moeten worden om vrouwenemancipatie in de toekomst te bevorderen. Want in welk soort landbouw investeert het nieuwe voedselzekerheidsbeleid? Als er volledig ingezet wordt op moderne landbouw en de integratie in de mondiale markten, is de kans groot dat vrouwen hiervan de dupe zijn, aangezien zij niet de middelen hebben om hier aandeel te nemen. Ook investeren in kleinschalige multifunctionele familiebedrijven waarin vrouwen veelal sterk vertegenwoordigd zijn, is essentieel om van betekenis te zijn voor de duurzame ontwikkeling van vrouwen. MVO-beleid Verbeteringen ten opzichte van de Nederlandse genderdoelstellingen zijn niet alleen relevant binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken, maar moeten ook doorgevoerd worden in het Ministerie van Economische Zaken (EZ). Dit departement is de economische belangenbehartiger van het bedrijfsleven. Zeker in een tijd waarin traditionele ontwikkelingshulp door de overheid wordt afgebouwd en ondernemerschap een prominentere rol inneemt is samenwerking tussen deze twee ministeries erg belangrijk. Zo vervult EZ een coördinerende rol in het maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). Het MVO-beleid is een overkoepelend beleid dat gedragen wordt door verschillende ministeries en wordt ingevuld met behulp van verschillende instrumenten. De manier waarop MVO-beleid echter wordt uitgewerkt verschilt nogal bij de ministeries. De invulling van MVO-beleid bij het ministerie van Economische Zaken is zeer vrijblijvend van karakter. Alleen bedrijven die in aanmerking willen komen voor een subsidie zijn verplicht om de OESO richtlijnen te onderschrijven11. Verder stelt het ministerie van Economische Zaken dat bedrijven zelf verantwoordelijk zijn voor in hoeverre zij bijvoorbeeld een bijdrage willen leveren aan de ontwikkeling van vrouwen in ontwikkelingslanden. Ondernemers mogen de ontwikkeling een land niet hinderen, maar zij ook niet verplicht om een bijdrage aan ontwikkeling te leveren12. Toch kan het ontbreken van gendergelijkheid en andere gender-gerelateerde doelstellingen in het MVO-beleid schadelijk zijn voor de ontwikkeling in een land. Zeker omdat vrouwen hierin een belangrijke rol spelen. Bovendien is het ook voor bedrijven een gemiste kans. Investeren draagt bij aan ‘smart economics’, volgens een Wereldbankrapport uit 201213. Helaas worden de economische activiteiten van Nederlandse bedrijven en/of Nederlandse investeerders in ontwikkelingslanden niet getoetst aan het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en is het onduidelijk welke impact bedrijven hebben14.
11
MVO Nederland Telefonisch gesprek ministerie Economische Zaken (november 2012) 13 Wereldbank rapport (2012) 14 SOMO 12
4
Er zijn echter instrumenten die bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken worden ingezet om wel een meer ontwikkelingsrelevante invulling te geven aan het MVObeleid in het kader van het buitenlandinstrumentarium. Nederlandse bedrijven die duurzaam willen ondernemen kunnen aanspraak maken op financiering van de overheid mits zij voldoen aan bepaalde criteria. Hierbij moet ondernemen wel degelijk ontwikkelingsrelevant zijn. Een van die buitenlandinstrumenten is het Private Sector Investeringsprogramma (PSI). Met de kennis en expertise uit het Nederlandse bedrijfsleven wordt samenwerking met lokale partners gestimuleerd. Het doel van dit programma is uiteindelijke om groei en werkgelegenheid te creëren in een ontwikkelingsland. In de Internationale Genderbrief van Buitenlandse Zaken wordt toegelicht dat instrumenten zoals PSI ook getoetst worden op gendergelijkheid en vrouwelijk ondernemerschap. Toch blijkt uit beschikbare documenten en mondelinge gesprekken dat het aantal vrouwelijke aanvragers en lokale vrouwelijke partners voor dit fonds nog zeer minimaal is15. Vrouwen zouden moeilijk kunnen voldoen aan de voorwaarden die gesteld worden bij de toekenning van subsidiëring. Bij de beoordeling van subsidieaanvragen worden wel sommige gender-criteria meegenomen, maar deze zijn voornamelijk kwantitatief van aard, zoals het percentage vrouwen in managementfuncties. Ze geven geen inzicht in de kwalitatieve omstandigheden van vrouwen in bedrijven, zoals rechtsbescherming, leefbaar loon (naleving decent work agenda) en gezondheidszorg. De voorwaarden om voor overheidssubsidie in aanmerking te komen vormen in de praktijk een belemmering voor vrouwen. Het buitenlandinstrumentarium is nog lang niet voldoende uitgekristalliseerd en dat geldt zeker ook voor de inzet op gender. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft dan ook besloten om de genderimpact van economische activiteiten in ontwikkelingslanden gefinancierd door Nederland te toetsen16. Fair Politics pleit ervoor dat hetzelfde moet gebeuren voor het MVO-beleid van het ministerie van Economische Zaken. Handelsakkoorden Genderdoelstellingen worden -naast dat zij nauwelijks voorkomen in MVO-beleidook niet opgenomen in macro-economisch overheidsbeleid. Maar de handelsliberalisering in ontwikkelingslanden kan wel degelijk gevolgen hebben voor de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt. Zo sluiten Nederland en de EU handelsakkoorden af met ontwikkelingslanden waarbij ingezet wordt op een vrije markt en import/export restricties tegen gegaan worden. Vaak hebben deze handelsakkoorden grote consequenties voor vrouwen die afhankelijk zijn van de lokale markt. Vrouwen worden op de vrije markt weggeconcurreerd door buitenlandse gesubsidieerde producten op de lokale markt.
15 16
HIVOS Kamerbrief internationaal genderbeleid (15 november 2011)
5
Daarnaast zorgen handelsakkoorden er vaak voor dat de waardevermeerdering van producten, bijvoorbeeld van katoen, in het buitenland plaats vindt. Doordat exporttarieven ontmoedigd worden, hebben ontwikkelingslanden niet de vrijheid om ruwe producten extra te belasten. Vrouwen werken in ontwikkelingslanden vaak aan het einde van de productieketen en hebben nauwelijks toegang tot een hogere productieketen. Een betere focus op gender moet bij het sluiten van handelsakkoorden ervoor zorgen dat dit coherent is met de genderdoelstellingen van Nederland. Nieuw kabinet, nieuwe kansen Het nieuwe regeerakkoord heeft er toe geleid dat de kaarten behoorlijk geschud zijn op het gebied van ontwikkelings- en handelsbeleid. Dat biedt mogelijkheden om het handelsbeleid en het MVO-beleid meer coherent te maken met de genderdoelstellingen van Buitenlandse Zaken. Op dit moment is het echter niet duidelijk welke ministeries verantwoordelijk gaan worden voor de specifieke dossiers. Het lijkt erop dat het internationale MVO-beleid zich onder Buitenlandse Zaken zal gaan voegen, terwijl het nationale MVO-beleid onder het ministerie van Economische Zaken zal blijven. Dit zal wederom tot incoherentie leiden, omdat deze twee beleidsterreinen moeilijk van elkaar te scheiden zijn, zoals blijkt uit het voorbeeld van Nederlandse bedrijven die gaan ondernemen in ontwikkelingslanden. Er zal dus bij verschillende ministeries een gender focus moeten komen om vrouwen in ontwikkelingslanden -en daarmee duurzame ontwikkeling- daar te ondersteunen. Alleen dan kan Nederland eer doen aan haar genderdoelstellingen en zal beleid voor ontwikkelingslanden pas echt fair kunnen zijn! Beleidsaanbevelingen:
Een overkoepelend genderbeleid: zorg voor een coherente implementatie en evaluatie van de uitgangspunten van de internationale genderbrief door de ministeries van Economische Zaken en Buitenlandse Zaken.
Toets economische activiteiten van het bedrijfsleven op genderimpact in ontwikkelingslanden.
Neem concrete gender-sensitieve criteria op bij de toekenning van subsidies aan bedrijven, zoals decent work.
Versterk de kennis en de vaardigheden op het gebied van gender bij het ministerie van Economische Zaken.
Zorg dat het buitenlandinstrumentarium verder ontwikkeld wordt en gender een serieuze rol hierin krijgt. De voorwaarden voor overheidssubsidies moeten beter afgestemd worden op de positie en de mogelijkheden van vrouwen.
6
Mensenrechtenbeleid: zorg dat vrouwenrechten nog beter worden geïntegreerd in het mensenrechtenbeleid en gender ook wordt meegenomen in bijvoorbeeld de missies van de Mensenrechtenambassadeur.
Landbouwbeleid/voedselzekerheidsbeleid: Nederland kan het verschil maken door een gerichte strategie te ontwikkelingen die zich richt op het versterk van kleinschalige landbouw en lokale voedselsystemen.
Bij het sluiten van handelsakkoorden mag een gender-sensitieve focus- en analyse niet ontbreken.
7
