Exemplaren van deze uitgave zijn verkrijgbaar in de boekhandel en bij VUGA Uitgeverij bv onder vermelding van ISBN

Profijt van de overheid III

Exemplaren van deze uitgave zijn verkrijgbaar in de boekhandel en bij VUGA Uitgeverij bv onder vermelding van ISBN-90-5250-902-6

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Pommer, Evert

Profijt van de overheid III ; de verdeling van gebonden inkomensoverdrachten in 1991 / Evert Pommer, Leendert Ruitenberg. - Rijswijk : Sociaal en Cultureel Planbureau ; Den Haag : VUGA [distr.]. - Ill. - (Cahier / Sociaal en Cultureel Planbureau, ISSN 0927-0833 ; nr. 116) Met lit. opg. - Met samenvatting in het Engels. ISBN 90-5250-902-6 (VUGA) NUGI 681 Trefw.: openbare financiën ; Nederland / inkomensverdeling ; Nederland

© Sociaal en Cultureel Planbureau Rijswijk, december 1994 ISBN 90-5250-902-6 Deze publikatie is gedrukt op chloorvrij papier.

INHOUD

VOORWOORD

7

INDELING EN LEESWIJZER

9

1

INKOMENSOVERDRACHTEN TUSSEN OVERHEID EN HUISHOUDENS Doelstelling en beleidsrelevantie Overheid en inkomensoverdrachten De toerekening van gebonden inkomensoverdrachten De omvang en ontwikkeling van inkomensoverdrachten Het gebruik van gegevensbronnen Samenvatting Noten

11 11 13 16 19 26 30 32

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

INKOMENS: BEGRIPPEN, EENHEDEN EN VERDELINGEN Inleiding Inkomens: begrippen en eenheden Verdeling van inkomen Secundaire-verdelingsprofielen Samenvatting Noten

33 33 33 37 42 47 49

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

DE TOEREKENING VAN GEBONDEN OVERDRACHTEN Inleiding Selectie van gebonden overdrachten Waardering van gebonden overdrachten Meten en beoordelen van gebonden overdrachten Samenvatting Noten

51 51 52 53 59 61 63

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

DE VERDELINGEN VAN OVERHEIDSUITGAVEN Inleiding Volkshuisvesting Onderwijs Openbaar vervoer Cultuur en recreatie Gezondheidszorg Dienstverlening Samenvatting en conclusies Noten

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

65 65 65 73 82 85 91 97 102 106

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

DE VERDELINGEN VAN OVERHEIDSINKOMSTEN Inleiding Verbruiksbelastingen Belastingen op de woning Belastingen op motorvoertuigen Samenvatting en conclusies Noten

107 107 107 113 116 119 122

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

UITGAVENVERDELINGEN IN DE TIJD Inleiding Volkshuisvesting Onderwijs Openbaar vervoer Cultuur en recreatie Zorg Samenvatting en conclusies Noten

123 123 128 133 135 137 141 145 151

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9

UITGAVENVERDELINGEN EN REFERENTIEVERDELINGEN Inleiding Uitgangspunten Volkshuisvesting Onderwijs Openbaar vervoer Cultuur en recreatie Gezondheidszorg Dienstverlening Samenvatting en conclusies Noten

153 153 154 159 162 165 166 168 170 173 176

8 8.1 8.2 8.3 8.4

HERVERDELING VAN INKOMEN Inleiding Gebonden inkomensoverdrachten Inkomensherverdeling Samenvatting en conclusies Noten

177 177 177 186 198 200

9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

SAMENVATTING EN CONCLUSIES Inleiding Gebonden inkomensoverdrachten Verdelingsresultaten Verdelingen in de tijd Referentieverdelingen Verdelingsbeleid

201 201 201 203 210 213 215

SUMMARY AND CONCLUSIONS

219

BIJLAGEN A Verdelingen naar andere huishoudenskenmerken B Vergelijkingen in de tijd

237 237 273

LIJST VAN AFKORTINGEN

283

LIJST VAN BEGRIPPEN

285

LITERATUUR

291

VOORWOORD

Dit is het derde rapport in een reeks die is opgezet om periodiek inzicht te geven in de neerslag van overheidsuitgaven bij individuele huishoudens. Dit rapport beschrijft deze neerslag voor het jaar 1991. Gegevens over de verdeling in 1987 zijn eveneens in dit rapport opgenomen. Eerder werd een integraal beeld gegeven van het ‘profijt van de overheid’ in de jaren 1977 en 1983. Het onderzoek heeft tot doel inzicht te geven in de verdelingseffecten van overheidsprogramma’s op sociaal en cultureel gebied. Dit inzicht kan bijdragen aan een meer omvattend inkomensbeleid, dat verder reikt dan de bekende koopkrachtoverzichten. Kern van de gedachte is dat het gebruik van de genoemde overheidsprogramma’s en de daarmee gepaard gaande inkomensoverdrachten, bijdragen aan de welvaart van de betrokken huishoudens. Hoewel de primaire doelstelling van veel overheidsprogramma’s is gelegen in het waarborgen van bepaalde grondrechten, die betrekking hebben op het niveau van wonen, zorg, opleiding, cultuur en mobiliteit, kunnen de herverdelende gevolgen van overheidsprogramma’s bepaald niet uit het oog worden verloren. De overheid heeft zich in 1984 op het standpunt gesteld dat onderzoek naar de verdelingseffecten van gebonden overdrachten relevant is voor voorzieningen waarbij het herverdelingsmotief op de voorgrond staat of waarbij allocatieve effecten worden gegenereerd die niet opwegen tegen de resulterende verdelingseffecten. Dit standpunt is indertijd ingenomen door de Interdepartementale commissie tertiaire inkomensverdeling. Door het onderzoek te herhalen wordt het nu mogelijk de uitkomsten in een tijdsperspectief te plaatsen. Dit opent de mogelijkheid om veranderingen in de verdelingsresultaten in verband te brengen met betrekkelijk autonome ontwikkelingen in het gebruik en in beleidsingrepen. Hiermee kan de relevantie van dit type onderzoek worden vergroot. Een tweede mogelijkheid om de uitkomsten meer beleidsrelevantie te geven, is gelegen in het berekenen van de inkomensgevolgen van een beperking van het tweerichtingsverkeer tussen huishoudens en de overheid. Een dergelijke operatie staat bekend als ‘balansverkorting’. Een verslag van een onderzoek van het SCP naar de inkomenspolitieke mogelijkheden van balansverkorting is in mei 1994 verschenen als publikatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Eerdere uitkomsten die betrekking hebben op het ‘profijt van de overheid’ in 1991 hebben reeds hun weg gevonden in de Sociale en culturele verkenningen 1993 (SCP 1993) en het Memorandum kwartaire sector 1994-1998 (SCP 1994b). Prof. drs. A.J. van der Staay (directeur)

7

8

INDELING EN LEESWIJZER

Dit Cahier is de derde in de reeks van Profijtstudies. Aan de opzet en uitwerking is weinig veranderd. De beschrijving van de werkwijze en van de bepaling van de omvang van de toegerekende gebonden overdrachten is daarom summier gehouden. Voor uitvoeriger en gedetailleerder beschouwingen wordt verwezen naar de eerste twee publikaties (SCP 1981; Ruitenberg et al. 1989). Bijzondere aandacht wordt in dit Cahier besteed aan vergelijkingen: vergelijking met referentieverdelingen en vergelijking in de tijd. Hoofdstuk 1 geeft het onderzoekskader: Waarom dit onderzoek, welke methodische problemen doen zich voor en om welke bedragen gaat het? Voorts wordt het proces van inkomensvorming en inkomensherverdeling beschreven, dat voorafgaat aan de derde geldstroom, ofwel het profijt van de overheid. Daarbij wordt de inkomensverdeling gefaseerd in een primaire sfeer (inkomen uit arbeid en kapitaal), een secundaire sfeer (ongebonden overdrachten in geld, en een tertiaire sfeer (gebonden overdrachten, in natura). Hoofdstuk 2 gaat meer in op de definities en verdelingen die van belang zijn voor de toerekening van gebonden overdrachten. Zo wordt het verdelingsbeeld in sterke mate bepaald door de keuze van de inkomenseenheid, in dit onderzoek het huishouden. In hoofdstuk 3 wordt het probleem van de toerekening van gebonden overdrachten aan huishoudens uitgewerkt: Welke overdrachten komen voor toerekening in aanmerking, hoe moeten zij (in geld) worden gewaardeerd en hoe kunnen verdelingen worden vergeleken? Bij de toerekening spelen de gegevensbronnen uiteraard een belangrijke rol. De daadwerkelijke toerekening van overheidsuitgaven en overheidsinkomsten aan huishoudens vindt plaats in de hoofdstukken 4 en 5. Daarbij worden de gebonden overdrachten gegroepeerd in sectoren (bij uitgaven) en heffingsgrondslagen (bij inkomsten). De uitkomsten worden gepresenteerd naar 10%-groepen van het secundaire inkomen van huishoudens. Deze 10%-groepen ontstaan door huishoudens oplopend te rangschikken naar de hoogte van hun secundaire inkomen. Hoofdstuk 6 brengt de verschuivingen in de uitgavenverdelingen in beeld in de periode 1977-1991. Daarbij wordt getracht verschuivingen, voor zover zij optreden, toe te schrijven aan autonome ontwikkelingen (wegens demografische ontwikkelingen) en beleidsmatige ingrepen (veranderingen in regelgeving). In hoofdstuk 7 wordt de feitelijke uitgavenverdeling geconfronteerd met een referentieverdeling. Deze referentieverdeling is afgeleid van de doelgroepen die met de geselecteerde voorzieningen moeten worden bereikt. In hoofdstuk 8 worden de uitkomsten geplaatst in het perspectief van inkomensherverdeling. Het gaat daarbij om de mate waarin gebonden overdrachten bijdragen aan de vergroting of verkleining van inkomensverschillen.

9

Hoofdstuk 9 geeft een samenvatting van de resultaten van het onderzoek. Voorts worden enige conclusies getrokken die van belang zijn voor de allocatie van middelen in de kwartaire sector, met het oog op de inkomensgevolgen die aan gebonden overdrachten kunnen worden verbonden. Lezers met een specifieke belangstelling kunnen zich beperken tot: de hoofdstukken 1 en 8 voor de algemene lijn; de hoofdstukken 2 en 3 voor de technische achtergrond; de hoofdstukken 4 en 5 voor de concrete verdelingsuitkomsten; de hoofdstukken 6 en 7 voor beleidsrelevante vergelijkingen. Bij de presentatie van uitkomsten wordt de gebruikelijke CBS-conventie gevolgd. Deze is als volgt: . = gegevens ontbreken x = geheim = nihil 0 (0,0) = het getal is minder dan de helft van de gekozen eenheid (blank) = een cijfer kan op logische gronden niet voorkomen < = minder dan, respectievelijk kleiner dan > = meer dan, respectievelijk groter dan = (indien voorkomend tussen twee getallen) tot en met / = periode, beginnend in ../ en eindigend in /.. (jaar).

10

1 INKOMENSOVERDRACHTEN TUSSEN OVERHEID EN HUISHOUDENS

1.1 Doelstelling en beleidsrelevantie In dit Cahier wordt de verdeling beschreven van de inkomsten en uitgaven van de collectieve sector over het jaar 1991, die voortvloeien uit het gebruik van voorzieningen door huishoudens. De resultaten van dit onderzoek worden vergeleken met uitkomsten die in voorgaande rapporten zijn verkregen en worden tevens geplaatst in een beoordelingskader, waardoor een beter inzicht ontstaat in de verdelingseffecten die door de collectieve sector tot stand worden gebracht. De collectieve sector (overheid plus sociale verzekering) levert een belangrijke bijdrage aan de omvang van de nationale produktie door de levering van goederen en diensten. Voorts verschaft of garandeert zij de burger onder meer veiligheid, bestaanszekerheid, onderwijs, zorg, huisvesting en mobiliteit. Ten slotte heeft de collectieve sector ook een belangrijke invloed op de verdeling van de nationale produktie over burgers, enerzijds door eisen te stellen aan de voorwaarden waaronder de nationale produktie tot stand komt, anderzijds door zelf goederen en diensten te produceren. De verdeling van de nationale produktie geeft een beeld van de verschillen in de feitelijke beschikking over goederen en diensten. Deze produktie kan worden uitgedrukt in de waarde die daarmee wordt vertegenwoordigd: het nationale inkomen. De verdeling van het nationale inkomen is op het niveau van de burgers waar te nemen als de verdeling van het tertiaire inkomen. Het tertiaire inkomen is opgebouwd uit drie inkomensstromen: inkomen dat voortvloeit uit het beschikbaar stellen van de produktiefactoren arbeid en kapitaal (primaire sfeer), inkomen dat tot stand komt door ongebonden inkomensoverdrachten aan en van de collectieve sector (secundaire sfeer) en ten slotte inkomen dat tot stand komt door gebonden inkomensoverdrachten aan en van de collectieve sector (tertiaire sfeer). Het tertiaire inkomen ontstaat door optelling van alle inkomens uit de genoemde sferen. Ongebonden houdt in dat de verwerving van de overdrachten niet is gebonden aan het gebruik van goederen en diensten. Het secundaire inkomen is dus vrij besteedbaar.1 Inkomensbestanddelen in de tertiaire sfeer komen grotendeels beschikbaar in de vorm van voorzieningen die door de overheid gratis (onderwijs) of ver onder de kostprijs (openbaar vervoer) aan de burgers ter beschikking worden gesteld. Uitgaven in de collectieve sector zijn alleen als gebonden overdracht aan te merken als zij verband houden met het individueel gebruik van voorzieningen. Uitgaven voor zuiver collectieve goederen (defensie, dijken, openbaar bestuur) kunnen niet aan burgers worden toegerekend.

11

Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) doet vanaf 1975 onderzoek naar de verdelingseffecten van gebonden overdrachten. Als eerste in de reeks verscheen een verkennende studie over de verdelingseffecten van overheidsuitgaven in de sectoren onderwijs en volkshuisvesting in 1975 (Ritzen et al. 1977). De gebonden overdrachten van de overheid aan huishoudens werden in deze studie tot ‘profijt van de overheid’ bestempeld. De term ‘profijt’ weerspiegelt de feitelijke waarde van gebonden overdrachten tussen overheid en huishoudens, niet noodzakelijkerwijs de door de burgers ervaren waarde. In het begin van de jaren tachtig verscheen de omvangrijke studie Profijt van de overheid in 1977, waarin een zo volledig mogelijk beeld gegeven werd van de verdeling van gebonden overheidsuitgaven en -inkomsten (SCP 1981). Voor deze studie zijn gegevens gebruikt uit de jaren 1977 tot en met 1979. In 1989 is het Cahier Profijt van de overheid in 1983, verschenen, met cijfers over de jaren 1983 tot en met 1985 (Ruitenberg et al. 1989). In hetzelfde jaar nog kon een deel van de gegevens, namelijk die afkomstig waren uit het Aanvullend voorzieningengebruik onderzoek, worden gepubliceerd voor het jaar 1987 (SCP 1989). De beleidsrelevantie van dit onderzoek bleek onder meer uit de twee adviezen van de Sociaal-Economische Raad over het op middellange termijn te voeren beleid (SER 1986 en 1988). De uitgavenverdelingen waren een onderdeel van een analyse betreffende de verdelingseffecten van balansverkorting: het verminderen van enerzijds subsidies en het voordeel van fiscale aftrekposten (uitgaven) en anderzijds van de tarieven van de loon- en inkomstenbelasting (inkomsten). Er zijn inmiddels weer enige jaren verstreken. Gegevens voor de jaren 1989-1991 zijn beschikbaar gekomen. Zij zijn in dit Cahier de basis voor een verdelingsbeeld voor het jaar 1991. Met vier beschikbare meetpunten kunnen uitspraken worden gedaan over de mate waarin veranderingen in het verdelingspatroon van gebonden overdrachten zijn opgetreden en welke gevolgen deze voor de inkomensverdeling als zodanig hebben gehad. Dat geschiedt in dit Cahier; daarbij worden, voor zover mogelijk, verschuivingen in het verdelingspatroon toegeschreven aan veranderingen in het gebruik en/of veranderingen in regelgeving. Aldus kan een beter beeld worden verkregen van de invloed van het overheidsbeleid op de tertiaire inkomensverdeling. De vorige studies boden weinig mogelijkheden voor het beoordelen van de verdelingsresultaten. Hieraan wordt in dit Cahier tegemoet gekomen. De eerste vergelijking van werkelijke uitgavenverdelingen (over 1977/’79) met referentieverdelingen (Van ’t Eind et al. 1983) wordt herhaald voor het jaar 1991. Referentieverdelingen worden hier gebaseerd op de doelgroepen van overheidsbeleid. Een ander beoordelingsinstrument, waarbij uitgavenverdelingen worden gestandaardiseerd voor onder andere omvang en samenstelling van het huishouden (ICTI 1984), wordt niet gehanteerd, omdat hierin de mogelijkheid ontbreekt de beoordeling voor sectoren te doen plaatsvinden. Samengevat zijn de argumenten voor een herhaling van de studie de volgende.

12

-

-

Het is van belang te kunnen beschikken over een zo volledig mogelijk geactualiseerd beeld van de invloed van de overheid op de inkomensverdeling. Een periodieke actualisering van eerder gepresenteerde resultaten biedt inzicht in de ontwikkeling van deze invloed in de loop van de tijd. De uitbreiding met analyses inzake verdelingsveranderingen in de loop van de tijd en inzake referentieverdelingen geeft aangrijpingspunten voor de beoordeling van overheidsbeleid in de tertiaire inkomenssfeer.

In de eerste twee profijtstudies hebben de beschikbare methodologische inzichten geleid tot een samenstel van definities en rekenregels die ook in dit onderzoek zijn gehanteerd. Deze worden, mede om een vergelijking in de tijd mogelijk te maken, niet gewijzigd. Het vervolg van dit hoofdstuk geeft enig inzicht in de toerekening van gebonden inkomensoverdrachten aan huishoudens. Het gaat daarbij met name om redenen waarom dergelijke overdrachten plaatsvinden (§ 1.2), de wenselijkheid en mogelijkheid om ze aan huishoudens toe te rekenen (§ 1.3), de feitelijke omvang van deze overdrachten nu en in het verleden (§ 1.4) en de gegevensbronnen die zijn gebruikt om ze aan huishoudens toe te rekenen (§ 1.5). Voor een uitgebreidere beschrijving zij verwezen naar de voorafgaande publikaties (SCP 1981; Ruitenberg et al. 1989). 1.2 Overheid en inkomensoverdrachten De overheid heeft een grote invloed op de inkomensvorming en daardoor op de inkomensverdeling. Deels is deze invloed bedoeld (verdelingsbeleid), deels is deze invloed onbedoeld en het neveneffect van beleid waarmee andere doelen worden nagestreefd (allocatiebeleid). Het door de overheid gevoerde verdelingsbeleid maakt gebruik van alle sferen van de inkomensvorming: de primaire, secundaire en tertiaire inkomenssfeer. In de primaire sfeer komt het verdelingsbeleid tot uitdrukking in het beïnvloeden van de beloningsvoeten van de produktiefactoren kapitaal en arbeid. Het primaire inkomen omvat de lonen (incl. sociale lasten), winsten uit bedrijfsvoering en opbrengsten uit vermogen. De directe invloed van de overheid in de primaire sfeer beperkt zich voornamelijk tot de vaststelling van het wettelijk minimum loon en het algemeen verbindend verklaren van collectieve arbeidsovereenkomsten (De Vries 1994). Daarnaast is de overheid werkgever en stelt zij de loonruimte vast voor de gepremieerde en gesubsidieerde sector (gezondheidszorg, sociale dienstverlening). Indirect heeft de overheid ook invloed op de primaire inkomens door bijvoorbeeld onderwijs te bekostigen. Daardoor worden de schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt beïnvloed, en daarmee de prijzen van arbeid. Het verdelingsbeleid van de overheid is echter vooral merkbaar in de secundaire sfeer. Daarin worden ongebonden inkomensoverdrachten gedaan van huishoudens aan de overheid (belastingen, sociale premies) en van de overheid

13

aan huishoudens (sociale uitkeringen). De overheid heeft grote invloed op het niveau van de uitkeringen en de premies alsmede op het aantal uitkeringen, doordat zij voorwaarden aan het gebruik kan stellen. Indirect kan de overheid de niveaus en het aantal uitkeringen ook beïnvloeden door bijvoorbeeld het arbeidsmarktbeleid. Het secundaire inkomen ontstaat uit het primaire inkomen na verrekening van deze ongebonden inkomensoverdrachten. De overheid heeft ten slotte ook invloed op de inkomens van huishoudens door gebonden inkomensoverdrachten: zij stelt goederen en diensten beneden de kostprijs ter beschikking of heft belasting op het bezit of de levering van goederen en diensten. Hiermee wordt de tertiaire sfeer betreden. Voorbeelden van gebonden overdrachten van de overheid zijn de uitgaven voor het (gratis) basisonderwijs, de huursubsidie en het (gesubsidieerde) vervoer per trein. Omzetbelasting en accijnzen zijn voorbeelden van gebonden overdrachten aan de overheid. Het tertiaire inkomen wordt berekend uit het secundaire inkomen door verrekening van de gebonden overdrachten van en aan de overheid. Waarom stelt de overheid diensten of goederen onder de kostprijs beschikbaar? Volgens inzichten uit de welvaartstheorie dient de overheid dit te doen in die gevallen waar regeling via de markt technisch onmogelijk of maatschappelijk ongewenst is (Musgrave en Musgrave 1984). Het falen van de markt kan door zes factoren worden veroorzaakt (Schram et al. 1991). - Het betreft zuiver collectieve goederen of diensten. - Er is sprake van monopolistische produktie. - Er zijn externe effecten in het geding. - Er is kans op risicoselectie of risicobeïnvloeding. - Er treden ongewenste verdelingseffecten op. - Het individueel nut wordt over- of ondergewaardeerd. De eerste twee factoren betreffen de produktie, de laatste vier factoren de consumptie van bepaalde goederen en diensten. De eerste twee factoren hebben betrekking op het karakter van goederen of diensten of op het karakter van het produktieproces. De laatste vier factoren hebben betrekking op maatschappelijke belangen: in de ogen van de overheid zal een naar omvang te gering (of te omvangrijk) gebruik optreden bij een beschikbaarstelling via de markt. Op basis van de aanwezigheid van een of meer van deze zes factoren kan de overheid besluiten in te grijpen. Dit ingrijpen kan als volgt worden toegelicht. Zuiver collectieve goederen of diensten moeten op grond van hun aard door de overheid worden verstrekt. Om technische redenen zijn individuele burgers niet uit te sluiten van het gebruik van dergelijke goederen of diensten (non-exclusiviteit); bovendien gaat het gebruik door de ene burger niet ten koste van het gebruik door de andere (non-rivaliteit). In de praktijk gaat het om diensten die betrekking hebben op interne veiligheid (politie en justitie), externe veiligheid (defensie), openbare infrastructuur (dijken en waterwegen), externe betrekkingen (diplomatieke vertegenwoordiging) en openbaar bestuur. Monopolistische produktie kan het gevolg zijn van beperkte concurrentieverhoudingen op de markt of van technische kenmerken van een

14

bepaald produktieproces. In het eerste geval ligt prijsregulering voor de hand, in het tweede geval ligt regulering van de produktie, of produktie in eigen beheer voor de hand. Bijzondere kenmerken van het produktieproces zijn bijvoorbeeld grote infrastructurele voorzieningen als waterwegen en spoorwegen. Met deze voorzieningen zijn altijd essentiële maatschappelijke belangen gemoeid. Maatschappelijke belangen zijn bijvoorbeeld ook gemoeid met de levering van water en energie, en met de verwijdering en verwerking van afval(water). Deze taken worden dan ook grotendeels uitgevoerd door nutsbedrijven of publiekrechtelijke organisaties. Externe effecten treden op wanneer maatschappelijke kosten of baten niet in de (markt)prijsvorming van een bepaald goed of een bepaalde dienst worden verdisconteerd. Deze kosten of baten houden doorgaans verband met zuiver collectieve aspecten en zijn derhalve uitdrukking van een collectief goed. Zij hebben betrekking op de economische, sociale, culturele of fysieke infrastructuur. Zo kan het subsidiëren van het onderwijs door positieve externe effecten worden gemotiveerd (economische en sociale infrastructuur) en het belasten van de auto door negatieve externe effecten (fysieke infrastructuur). Risicoselectie en risicobeïnvloeding zouden optreden in de sociale verzekeringen, wanneer de verzekering geheel aan de markt zou worden overgelaten. Personen met een hoog risico inzake werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid of ziektekosten zouden niet of alleen tegen zeer hoge premies verzekerbaar zijn. Een dergelijke selectie is maatschappelijk onacceptabel. Risicoselectie doet zich voor als de individuele aanspraak op een verzekeringsuitkering door de verzekerde kan worden beïnvloed, hetgeen tot maatschappelijk suboptimale allocatie van middelen kan leiden. Dit probleem speelt ook een rol in de sfeer van de gebonden overdrachten, doordat de sociale ziektekostenverzekering daartoe behoort. Verdelingseffecten kunnen een aanleiding vormen tot overheidsingrijpen wanneer het gebruik van sommige goederen of diensten (kinderopvang, rechtshulp, gezinsverzorging) een maatschappelijk recht is, terwijl het inkomen niet hoog genoeg is om de marktprijs te betalen. In de ogen van de overheid kunnen huishoudens dan te weinig gebruik maken van deze faciliteiten, waardoor beschikbaarstelling onder de kostprijs voor de hand ligt. In dit geval, gesproken wordt dan van het rechtvaardigheidsmotief, wordt er met de gebonden overdrachten expliciet verdelingspolitiek bedreven. Dit komt vaak tot uitdrukking in inkomensafhankelijke prijzen. Onder- of overschatting van gebruik heeft betrekking op de onjuiste waarde die (bepaalde) burgers in de ogen van de overheid hechten aan het gebruik van bepaalde goederen of diensten (‘merit good’-motief). Het subsidiëren van musea kan bijvoorbeeld gebaseerd zijn op het feit dat de overheid vindt dat burgers de waarde van het culturele erfgoed voor zichzelf onderschatten (‘kunst is goed voor u’) en het belasten van alcohol (accijns) op het omgekeerde: een onderschatting van de negatieve gevolgen van alcoholgebruik (‘drank maakt meer kapot dan je lief is’).

15

1.3 De toerekening van gebonden inkomensoverdrachten De studie naar de verdelingsinvloeden van gebonden overdrachten vindt zijn oorsprong in buitenlands, vooral Amerikaans, onderzoek. Het werk van Gillespie (1965) en Musgrave et al. (1974) was richtinggevend. Gillespie, en later ook Hanusch (1976), leggen de nadruk op de theoretische mogelijkheden voor een concrete berekening (met toepassingen voor de Verenigde Staten en West-Duitsland). Het werk van Musgrave et al. is minder theoretisch, maar bevat uitgebreide toepassingen. Reynolds en Smolensky (1977), en meer recentelijk Lambert (1989) geven het meest volledige inzicht in de verdelingsmethoden. Algemeen uitgangspunt van verdelingsanalyse is het inkomen voor overheidsoptreden (‘pre-fisc income’) en het inkomen na overheidsoptreden (‘post-fisc income’). Dit leidt tot een simpel analysemodel (Smolensky et al. 1985):2

In woorden: voor de inkomenseenheid i is het inkomen na overheidsoptreden (c) gelijk aan het inkomen voor overheidsoptreden (m) plus het individuele aandeel (g) van een reeks overheidsuitgaven (B) minus het individuele aandeel (x) van een reeks van overheidsbelastingen (T). De invloed van de overheid op de verdeling van het primaire inkomen (bronnenbeleid, minimumloon) of van de (ongebonden) secundaire inkomensbestanddelen (sociale uitkeringen, belasting- en premieheffing) is traditioneel onderwerp van aandacht van economisch onderzoek. Deze aandacht houdt in belangrijke mate verband met de meer expliciete verdelingspolitieke bedoelingen. In de sfeer van de gebonden overdrachten is er veel minder sprake van verdelingsdoelstellingen. Wellicht is dit de reden waarom empirisch onderzoek veel schaarser is. Voor een aantal westerse landen is er nu enig empirisch inzicht in de verdeling van overheidsuitgaven en -inkomsten. Het meest in detail gaan de verdelingen van het Engelse statistische bureau (CSO, Economic trends). Voor Engeland hebben verder O’Higgins en Ruggles (1981) een verdeling van overheidsuitgaven opgesteld. Voor Amerika kunnen met name Ruggles en O’Higgins (1981) en Clotfelter (1992) worden genoemd. Deze laatste bestudeert de verdelingsgevolgen van non-profit organisaties: van wie komen de bijdragen (die vaak, maar lang niet altijd, van de overheid komen), en wie maken er gebruik van? Smeeding et al. (1993) hebben een poging gewaagd tot een integrale (veel voorzieningen betreffende) internationale vergelijking; het blijkt dat dit dwingt tot een keuze voor een veel grovere werkwijze. Voor een internationale vergelijking op het gebied van de gezondheidszorg is er de studie van Wagstaff et al. (1989).

16

In Nederland zijn als voorlopers van de profijtstudies publikaties verschenen met een verdelingsbeeld voor 1935 (Vos en Wijnmaalen 1952), en voor 1962 (SZ 1969; CPB 1975). Deze Nederlandse publikaties zijn gebaseerd op veronderstellingen ten aanzien van het voorzieningengebruik door de onderscheiden inkomensgroepen. In de onderhavige profijtstudies wordt niet uitgegaan van verondersteld maar van waargenomen voorzieningengebruik. Hiervoor zijn microbestanden beschikbaar waarin het voorzieningengebruik van (ondervraagde) huishoudens bekend is. Door de beperking tot gebonden overdrachten is dit Cahier minder veelomvattend dan de meeste buitenlandse studies; hierdoor kan de behandeling echter diepgaander zijn. De keuze voor gebonden overdrachten geschiedt in de traditie van het SCP: de aandacht voor overheidsvoorzieningen van sociale en culturele aard. De gebonden overdrachten hebben door hun aard vaak een invloed op de inkomensverdeling die anders is dan de ongebonden overdrachten. Er zijn drie belangrijke problemen die nader om aandacht vragen. Het betreft: 1. de waardering van de overdrachten; 2. de waardering van collectieve aspecten; 3. het gedrag van consumenten en producenten. 1. Waardering van overdrachten De door de overheid gemaakte kosten voor voorzieningengebruik worden naar rato van het gebruik aan de huishoudens toegerekend, en op één noemer gebracht met het secundaire inkomen van het huishouden. De vraag wordt wel gesteld of deze bedragen op één noemer te zetten zijn. Dit kan alleen als het huishouden ook werkelijk, naar maatschappelijk inzicht, ter grootte van de waarde van de voorziening welvarender is geworden. Dit gaat op indien ‘(de)merit’-motieven de reden zijn voor de voorzieningenverstrekking, maar niet indien het subsidiemotief betrekking heeft op het feit dat er door voorzieningengebruik externe effecten optreden bij anderen dan de directe gebruiker. Dit probleem is in dit onderzoek niet opgelost. De waardering van voorzieningengebruik door de gebruiker zelf wordt in dit kader niet in aanmerking genomen. Daarmee wordt ook de efficiëntie van voorzieningenverstrekking via de overheid buiten beschouwing gelaten (Clotfelter 1992). Doel van dit Cahier is de verdeling van tertiaire inkomens(bestanddelen) te beschrijven naar de maatschappelijke waarde die met de overdracht is gemoeid. 2. Waardering van collectieve aspecten Goederen en diensten die door de overheid ter beschikking worden gesteld hebben in meer of mindere mate een collectief aspect, voortvloeiend uit een of meer van de zojuist genoemde motieven. Idealiter zou voor deze goederen bepaald en gekwantificeerd moeten worden welk deel van de uitgaven met de collectieve aspecten van voorzieningengebruik correspondeert. De overige uitgaven zouden aan de gebruikers moeten worden toegerekend. Voor zover het collectieve aspect gebaseerd is op ‘(de)merit’-overwegingen, behoort het

17

corresponderende uitgavenbedrag ook aan de gebruikers te worden toegerekend. Het gaat er immers om de (verdeling van de) tertiaire-inkomenscomponenten te bepalen, gewaardeerd naar hun maatschappelijke, niet naar hun individuele waardering. In de praktijk wordt - zodra de gebruikers van een voorziening goed zijn te identificeren - het gehele bedrag aan de gebruikers toegerekend. Collectieve aspecten zijn daarbij inbegrepen. Zuiver collectieve goederen worden niet toegerekend. Theoretische aanzetten hiertoe (Aaron en McGuire 1970; Brennan 1976; Hewitt 1987) geven hiervoor (nog) te weinig handvatten. De grondslagen voor een dergelijke benadering zijn nog minder objectief dan de uitgangspunten die gehanteerd worden bij de verdeling van de overheidsuitgaven voor voorzieningen die wel individuele gebruikers kennen. 3. Gedrag van consumenten en producenten Bij het onderzoek naar de omvang van de invloed van het overheidsoptreden kan worden gekozen voor een statische benadering of een dynamische benadering. Bij de statische benadering (‘incidence studies’) worden de inkomensstromen geregistreerd zoals zij zich voordoen. Dit Cahier is hier een voorbeeld van. Er wordt geen rekening gehouden met het gedrag van marktpartijen (consumenten en producenten) als resultaat van overheidsoptreden. Door het overheidsoptreden worden echter de prijzen van produktiefactoren (door belastingheffingen) en consumptiegoederen (door heffingen en subsidies) beïnvloed. Deze invloed kan alleen in beeld worden gebracht wanneer beschikt wordt over een algemeen evenwichtsmodel, waarbij de situatie zonder overheidsoptreden (‘counterfactual’) vergeleken kan worden met de situatie met overheidsoptreden (‘benchmark’). Deze dynamische benadering geeft een veel beter beeld van de overheidsinvloed, maar is in de praktijk moeilijk te realiseren (Smolensky et al. 1985). Smolensky et al. (1985) wagen zich, een groot aantal studies over de neerslag van overheidsuitgaven overziende, aan enkele algemene conclusies. 1. De herverdeling van overheidsuitgaven verschilt weinig per land. 2. Uitkeringen hebben de grootste invloed op de herverdeling, vooral pensioenuitkeringen. 3. Betaalde belastingen zijn doorgaans gerelateerd aan het inkomen, en hebben derhalve weinig invloed op de inkomensongelijkheid. 4. Het saldo van (ongebonden) overheidsoverdrachten vermindert de inkomensongelijkheid substantieel. 5. Veranderingen in de omvang van overdrachten hebben weinig invloed op de inkomensongelijkheid. Wat de methode van onderzoek betreft, zijn de genoemde auteurs van mening dat er alleen vooruitgang kan worden geboekt als er systematischer aandacht besteed wordt aan gedragsreacties: diepgaander onderzoek naar de situatie die er zou zijn zonder overheidsvoorzieningen. Deze methodische stap wordt in dit onderzoek niet gezet.

18

1.4 De omvang en ontwikkeling van inkomensoverdrachten In deze paragraaf wordt een beeld gegeven van de omvang van de inkomensoverdrachten in het traject van primair naar tertiair inkomen en de ontwikkeling van deze inkomensoverdrachten in de periode 1960-1991. Hierbij wordt gebruik gemaakt van gegevens die zijn ontleend aan de Nationale rekeningen van het CBS. Figuur 1.1 geeft voor de sector huishoudens een beeld van de inkomensstromen in het traject van primair naar tertiair inkomen.

Figuur 1.1 Van primair naar tertiair inkomen in de sector huishoudens, 1991 (mld. gld.) (294)

sector bedrijven

(56)

[44]

sector overheid en soc. verzekering [41]

subsidies (10) belastingen (54) eigen inkomsten (42) leningen (16)

primair inkomen (350) (29)

sector pensioen en lev. verzekering [45]

(25)

sociale uitkeringen (97) sociale premies en belastingen (150)

collectieve sector

(316)

gebonden belastingen (40)

secundair inkomen (293) ZFW-voorziening saldo (47)

toegerekend (52)

individueel gebruik (94)

huurwaardevoordeel (5)

tertiair inkomen (305)

ZFW-premies (14)

collectieve voor(209) zieningen

collectief gebruik (115)

niet toegerekend

zuiver collectief goed

investeringen

(33)

(14)

(101)

Tussen blokhaken: primair inkomen; tussen haakjes: overige inkomens Toelichting: Eigen inkomsten overheid: uit niet-belastingmiddelen. ZFW voorziening: marktconforme premies (excl. wettelijke bijdragen) min ZFW-premies. Primair inkomen, sector pensioen- en levensverzekering: inclusief toegerekende rente pensioensector. Primair inkomen, sector huishoudens: exclusief toegerekende rente pensioensector. Bron: CBS (1992c) SCP-bewerking

Het primaire inkomen omvat conform de systematiek van de Nationale rekeningen, de som van lonen (incl. sociale lasten), winsten uit bedrijfsvoering en opbrengsten uit vermogen. 19

Het netto nationale inkomen (479 mld. gld. in 1991) is gelijk aan de som van de primaire inkomens van de verschillende sectoren: huishoudens (350 mld. gld.), bedrijven (44 mld. gld.), overheid (41 mld. gld.) en pensioen- en levensverzekering (45 mld. gld.). Daarbij moet worden opgemerkt dat de door pensioenfondsen gerealiseerde beleggingsresultaten (43 mld. gld.) hier niet aan de sector gezinshuishoudingen zijn toegerekend (zoals in de Nationale rekeningen), maar aan de sector pensioenverzekering. Voorts zijn in het primaire inkomen van huishoudens de netto-inkomsten uit de eigen woning opgenomen. Deze inkomsten zijn in de Nationale rekeningen gewaardeerd op de netto huurinkomsten die zouden zijn ontvangen als de eigen woning als huurwoning zou worden geëxploiteerd. Deze huurwaarde is hoger dan de huurwaarde die de fiscus in rekening brengt. De op de inkomsten drukkende kosten (waaronder de hypotheekrente) zijn uiteraard in mindering gebracht.3 Het primaire inkomen leidt via afdrachten en toevoegingen tot het secundaire inkomen. In de eerste plaats worden premies voor pensioen- en levensverzekeringen afgedragen en uitkeringen uit dien hoofde ontvangen. Per saldo onttrekt de pensioensector 4 miljard gulden aan de secundaire sfeer. Daarnaast worden sociale uitkeringen ontvangen en sociale premies en loon- en inkomstenbelasting afgedragen. Per saldo onttrekt de collectieve sector 52 miljard gulden aan de secundaire sfeer. Wanneer de bedragen uit de pensioensector, de sociale sector en de fiscale sfeer met het primaire inkomen worden verrekend, resulteert een secundair inkomen van 293 miljard gulden. Huishoudens betalen uit hun secundaire inkomen een aantal heffingen die aan de aanschaf en het gebruik van goederen en diensten zijn gebonden (40 mld. gld.), zoals BTW, accijnzen, onroerende-zaakbelasting, overdrachtsbelasting en motorrijtuigenbelasting. Deze dragen bij aan de inkomsten van de collectieve sector, die in totaal uitkomen op 316 miljard gulden. De inkomsten van de collectieve sector worden uitgegeven aan sociale uitkeringen (97 mld. gld.), aan bedrijfssubsidies (10 mld. gld.) en aan collectieve voorzieningen (209 mld. gld.). Slechts een kwart van de uitgaven voor collectieve voorzieningen (47 mld. gld.) kan worden toegerekend aan gebruikers. Daarbij dient het huurwaardevoordeel (5 mld. gld.) worden opgeteld, dat kan worden beschouwd als gederfde belastinginkomsten als gevolg van een in economisch opzicht te laag vastgestelde fiscale huurwaarde, ter bevordering van het eigen-woningbezit. Van deze uitgaven, in totaal 52 miljard gulden, kan de verdeling worden bepaald. Wanneer de gebonden uitgaven en gebonden inkomsten worden verrekend met het secundaire inkomen resulteert een tertiair inkomen van 305 miljard gulden. Ongeveer 15% van de uitgaven aan collectieve voorzieningen (33 mld. gld.) is in principe toerekenbaar aan gebruikers, maar wordt op praktische gronden niet toegerekend, meestal omdat het gebruik van de betrokken voorzieningen door huishoudens niet bekend is. Ruim de helft van de collectieve voorzieningen (115 mld. gld.) is niet rechtstreeks aan huishoudens toe te rekenen. Het gaat hierbij om overheidsinvesteringen (wegen, dijken, scholen) en uitgaven voor

20

zuiver collectieve voorzieningen (openbaar bestuur, defensie, politie, justitie, buitenlandse betrekkingen). Een aanzienlijk deel van het nationale inkomen wordt door de collectieve sector herverdeeld. Van het totale netto nationale inkomen in 1991 liep ruim 65% via de collectieve sector (316 mld. gld.). Tabel 1.1 geeft een globaal beeld van de rekening van de collectieve sector, ingedeeld in voor dit onderzoek relevante inkomsten en uitgaven. De inkomsten en uitgaven zijn opgesplitst in individuele overdrachten (van en aan bedrijven en huishoudens) en collectieve activiteiten (collectieve inkomsten, uitgaven voor collectieve voorzieningen).

Tabel 1.1 Inkomsten en uitgaven van de overheid, 1991 (mld. gld.) inkomsten van huishoudens - inkomstenbelasting - overige belasting - sociale premies - ZFW-premies

bedrag (184) 65 42 69 8

van bedrijven (74) - vennootschapsbelasting - overige belasting - sociale premies - ZFW-premies

19 35 14 6

collectief - eigen inkomsten - leningen

42 16

(58)

totaal inkomsten

a

316

uitgaven

bedrag

aan huishoudens - gebonden overdrachten - ZFW-uitkeringena - sociale uitkeringen

(191)

aan bedrijven - subsidies

(10)

collectief - voorzieningen - buitenland - investeringen - rente

(115)

totaal uitgaven

80 14 97

10

55 12 14 34 316

Exclusief rijksbijdrage ZFW (3 mld. gld.), die reeds is opgenomen in de voorgaande post.

Bron: CBS (1992c) SCP-bewerking

Uit tabel 1.1 blijkt dat de inkomsten van de overheid voor bijna 60% afkomstig zijn van huishoudens (184 mld. gld.). De loon- en inkomstenbelasting draagt daar voor ongeveer 65 miljard gulden aan bij. Deze inkomsten worden tot de secundaire sfeer gerekend. Tot de rubriek ‘overige belastingen’ zijn onder meer de omzetbelasting (BTW), de accijnzen, de onroerende-zaakbelasting, de bijzondere verbruiksbelasting op personenauto’s, de overdrachtsbelasting, de motorrijtuigenbelasting en de milieuheffingen gerekend, voor zover deze door huishoudens worden opgebracht. Deze ‘overige belastingen’ worden overwegend 21

tot de tertiaire sfeer gerekend. Alleen de vermogensbelasting en dividendbelasting worden gerekend tot de secundaire sfeer. Van de milieuheffingen wordt alleen de energieheffing (verbruiksbelasting op brandstoffen) tot de tertiaire sfeer gerekend. De afvalheffingen, die het leeuwedeel van de milieuheffingen vormen, worden niet tot de tertiaire sfeer gerekend, omdat zij kunnen worden beschouwd als een ‘prijs’ voor een geleverde prestatie. Dit neemt niet weg dat de hoogte van de heffing nauwelijks een relatie heeft met de omvang van de prestatie - het in groten getale inzamelen, zuiveren en verwijderen van afval. De collectieve inkomsten omvatten onder meer de opbrengsten uit niet-belastingmiddelen (zoals aardgasbaten, deelnemingen in bedrijven) en de opbrengsten uit staatsleningen ter dekking van het financieringstekort. Huishoudens ontvangen van de overheid een ongeveer gelijk deel terug (ca. 60%) in de vorm van gebonden of ongebonden inkomensoverdrachten (191 mld. gld.). Ruim de helft bestaat uit sociale uitkeringen (97 mld. gld.). Daarnaast ontvangen huishoudens via het gebruik van voorzieningen nog eens 80 miljard gulden aan gebonden overdrachten (incl. de rijksbijdrage ZFW). Het gaat daarbij om voorzieningen in de sfeer van de volkshuisvesting, onderwijs, openbaar vervoer, cultuur en recreatie, gezondheidszorg en sociale dienstverlening. Deze uitgaven van de overheid kunnen in beginsel als tertiair inkomen van huishoudens worden aangemerkt. Van deze 80 miljard gulden kan in de praktijk slechts 47 miljard gulden aan individuele huishoudens worden toegerekend. Dit wordt in belangrijke mate veroorzaakt door het ontbreken van gegevens over huishoudens in inrichtingen (bejaardenoorden, verpleeghuizen, instellingen voor lichamelijke en geestelijke gehandicapten). Zij worden doorgaans niet bereikt met enquêtes. Dit laatste heeft onder meer tot gevolg dat 11 miljard gulden aan AWBZ-uitkeringen en 3 miljard gulden aan subsidies voor bejaardenoorden niet aan huishoudens kan worden toegerekend. Voorts staan de beschikbare gegevensbronnen het niet altijd toe om het gebruik vast te stellen op het niveau van huishoudens. Dit betreft met name voorzieningen met een beperkt bereik of voorzieningen waarmee geringe overdrachten zijn gemoeid (sportorganisaties, informatie- en adviescentra, internaatvoorzieningen, welzijnswerk voor bijzondere bevolkingsgroepen, enz.). Ten slotte zijn er diverse voorzieningen onder de rubriek ‘gebonden overdrachten’ gerangschikt die wellicht ook tot de collectieve voorzieningen kunnen worden gerekend (jeugdbescherming, monumentenzorg, reclassering, beeldende kunst, enz.), maar die om praktische redenen niet aan huishoudens kunnen worden toegerekend. In de gezondheidszorg is als voorziening niet het zorgpakket van de ziekenfondsverzekering zelf aangemerkt, maar het ‘verzekerd zijn tegen ziektekosten’. Dit betekent dat het verschil tussen de feitelijke, collectief geregelde premie (ZFW-premie, 14 mld. gld.) en een premie die zou moeten worden betaald op de particuliere markt als ‘profijt van de overheid’ is gedefinieerd. Hierdoor kan een huishouden dus ook een negatief profijt ondervinden. De ZFW-premies (14 mld. gld.) dekken niet alle ZFW-uitgaven (17 mld. gld.). Het verschil komt voor rekening van de overheid (3 mld. gld.), die dit bedrag direct stort in de kassen van de ziekenfondsen. Deze rijksbijdrage

22

heeft tot gevolg dat de ZFW-premie lager kan worden vastgesteld dan uit kostenoogpunt noodzakelijk zou zijn. Dit betekent dat per saldo een profijt resulteert, gelijk aan het bedrag van de rijksbijdrage. Een aanzienlijk deel van de collectieve middelen wordt aan zuiver collectieve voorzieningen besteed, zoals politie, justitie, defensie, buitenlandse betrekkingen en openbaar bestuur. Voorts zijn er overdrachten aan het buitenland, waaronder die voor ontwikkelingshulp en de Europese gemeenschap. De rente op overheidsschuld is eveneens een substantiële post. De subsidies aan bedrijven en de overheidsinvesteringen (voor wegen, dijken en openbare gebouwen) vergen aanzienlijk minder uitgaven. De figuren 1.2 tot en met 1.4 geven een beeld van de historische ontwikkeling van de collectieve uitgaven (fig. 1.1) en inkomsten (fig. 1.4) voor de periode 1960-1991, als percentage van het netto nationale inkomen. In figuur 1.3 zijn de gebonden overdrachten aan huishoudens uit figuur 1.2 verder uitgesplitst naar sectoren van overheidsbeleid.

Figuur 1.2 Collectieve uitgaven als percentage van het netto nationale inkomen, 1960-1991

% van het NNI

100 90 80 70 60

gebonden overdrachten

50

zuiver collectief

40 30

overige overdrachten

20

investeringen

10

sociale uitkeringen

0 1965 1960

1975 1970

1985 1980

1990

Bron: CBS (a) SCP-bewerking

Uit figuur 1.2 blijkt dat de groei van de collectieve uitgaven als percentage van het nationale inkomen vooral kan worden toegeschreven aan de toename van de sociale uitkeringen en de gebonden overdrachten aan huishoudens. Het groeipad van beide uitgavenposten is nagenoeg gelijk: van ruim 7% in 1960 via 12,5% in 1970 tot ruim 19% in 1980. Daarna stabiliseren beide procentuele aandelen zich. 23

Ook de overige overdrachten zijn gestegen: het aandeel is opgelopen van 5% in 1960 tot ruim 10% in 1980. De grootste groei van de collectieve uitgaven heeft zich voorgedaan in de periode 1977-1987: van ruim 7,5% tot bijna 15%, met name als gevolg van de sterk stijgende rente op overheidsschuld. Vanaf 1987 treedt weer een daling in het aandeel op, hetgeen grotendeels het gevolg is van een vermindering van de subsidies aan bedrijven. Het aandeel van de zuiver collectieve voorzieningen is in de beschouwde periode min of meer gelijk gebleven, op een niveau dat varieert tussen de 10,5% en 13,5%. Bij de investeringen van de overheid is er in de periode 1960-1970 een geleidelijke stijging (van ruim 4% tot ruim 5%), waarna een geleidelijke daling inzet tot iets onder de 3% aan het eind van de jaren tachtig. Figuur 1.3 geeft een nadere uitsplitsing van de gebonden overdrachten aan huishoudens naar enkele relevante sectoren. In deze figuur zijn de ZFW-uitkeringen gerekend tot de gebonden overdrachten.4 Voorts zijn de subsidies aan bedrijven, de overdrachten aan het buitenland en de rente op staatsschuld samengevoegd onder het kopje ‘overige overdrachten’.

Figuur 1.3 Gebonden overdrachten als percentage van het netto nationale inkomen, 1960-1991

% van het NNI

25

20

overige overdrachten 15

zorg

10

{

openbaar vervoer welzijn

5

onderwijs volkshuisvesting

0 1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

Bron: CBS (a) SCP-bewerking

Ook moet worden opgemerkt dat de uitgaven voor zorg, die in figuur 1.3 volledig zijn opgenomen, verderop in dit Cahier als ‘verzekeringsgoed’ worden toegerekend (ZFW: profijt is gedefinieerd als het verschil tussen de ZFW-premie en een gesimuleerde particuliere premie) of niet worden 24

toegerekend (AWBZ, wegens ontbreken van inrichtingshuishoudens). Ten slotte moet worden opgemerkt dat het huurwaardevoordeel niet is opgenomen bij de uitgaven voor volkshuisvesting. Uit figuur 1.3 blijkt dat de uitgaven voor onderwijs en zorg (overwegend ZFW en AWBZ) het leeuwedeel uitmaken van de gebonden overdrachten van de overheid aan huishoudens. Daarbij is tot het begin van de jaren tachtig een sterk groeiend aandeel zichtbaar van de uitgaven voor zorg en een licht groeiend aandeel van de uitgaven voor onderwijs. De uitgaven voor zorg hebben zich, als aandeel van de gebonden overdrachten aan huishoudens, in de jaren tachtig gestabiliseerd, de uitgaven voor onderwijs daarentegen zijn in de jaren tachtig naar verhouding fors gedaald, mede als gevolg van dalende leerlingaantallen. De uitgaven voor volkshuisvesting, welzijn (incl. cultuur en recreatie) en openbaar vervoer zijn tot het eind van de jaren zeventig gestegen, waarna zij zich stabiliseren. Alleen bij volkshuisvesting is begin jaren tachtig nog een uitgavenstijging zichtbaar. De categorie ‘overige overdrachten’ bevat, als gezegd, ook voorzieningen die zich op het grensgebied bewegen tussen toerekenbaar en collectief. Deze restcategorie vertoont in 1987 een aanzienlijke toename, die grotendeels is toe te schrijven aan de herziening van de Nationale rekeningen van het CBS in dat jaar. Figuur 1.4 geeft een beeld van de ontwikkeling van de collectieve inkomsten, onderverdeeld in vier categorieën. In deze figuur zijn de ongebonden belastingen van huishoudens en bedrijven samengevoegd (loon- en inkomstenbelasting, vermogensbelasting, dividendbelasting en vennootschapsbelasting), evenals de ongebonden sociale premies. Op gelijke wijze zijn de gebonden heffingen van huishoudens en bedrijven samengevoegd (omzetbelasting, accijnzen, bijzondere verbruiksbelasting, invoerrechten, motorrijtuigenbelasting, onroerende-zaakbelasting en milieuheffingen). De leningen zijn niet weergegeven: zij dekken het financieringstekort.

25

Figuur 1.4 Collectieve inkomsten als percentage van het netto nationale inkomen, 1960-1991

% van het NNI

100 90 80 70 60

gebonden heffingen

50

ongebonden belastingen

40 30

H: niet-belasting middelen als % NNI ongebonden soc. premies

20 10

niet-belasting middelen

0 1965 1960

1975 1970

1985 1980

1990

Bron: CBS (a) SCP-bewerking

Uit figuur 1.4 blijkt dat het aandeel van de ongebonden (sociale) premies de grootste toename te zien heeft gegeven, met name tot het midden van de jaren tachtig. Dit hangt uiteraard samen met de eerder waargenomen groei van de sociale uitkeringen. Het verloop van de ongebonden belastingen is betrekkelijk stabiel, en beweegt zich in de waargenomen periode tussen de 13% en 18%. Het aandeel van de niet-belastingmiddelen loopt in de periode 1970-1985 geleidelijk op van 4% tot ruim 11%, mede als gevolg van een sterke stijging van de aardgasbaten tot medio jaren tachtig, waarna een lichte daling inzet. Een minder sterke stijging wordt aangetroffen bij de gebonden heffingen. Het aandeel van deze heffingen loopt op van ruim 10% in 1960 tot ruim 15% in 1990. 1.5 Het gebruik van gegevensbronnen Voor de toerekening van gebonden overdrachten zijn gegevens nodig over de inkomens van huishoudens en het gebruik van voorzieningen waarmee overdrachten van de overheid zijn gemoeid. Deze gegevens zijn ontleend aan landelijk representatieve enquêtes, waarin respondenten uitvoerig zijn ondervraagd over het gebruik van voorzieningen. Er zijn verschillende enquêtes gebruikt, omdat het in de praktijk niet mogelijk is om alle benodigde gegevens in één onderzoek te verzamelen.

26

Aan het gebruik van gegevens die door enquêtes zijn verkregen, kleven enkele bezwaren die betrekking hebben op de representativiteit en de nauwkeurigheid van de meting. De representativiteit wordt, bij aselecte steekproeven, beïnvloed door zowel de omvang van de steekproef als door de selectiviteit van de non-respons. De representativiteit kan worden verbeterd door gewichten toe te kennen aan respondenten in de steekproef die de vragenlijst volledig en juist hebben beantwoord. De veronderstellingen die aan het wegen van steekproeven ten grondslag liggen, hoeven echter niet altijd juist te zijn, waardoor het toekennen van gewichten niet altijd een beter resultaat hoeft te geven (Elliot 1991). Doordat gebruik moet worden gemaakt van steekproeven van soms beperkte omvang, zijn de resultaten soms omgeven met grote onzekerheidsmarges. Deze kunnen niet alleen betrekking hebben op het gebruik of niet-gebruik maar ook op de omvang van het gebruik. Ook de nauwkeurigheid van de meting van het voorzieningengebruik is vaak beperkt. Soms moet in de vraagstelling worden volstaan met een globale omschrijving, om de omvang van de enquête binnen aanvaardbare grenzen te houden. Een meer nauwkeurige meting is vaak ook niet mogelijk, omdat het geheugen de respondenten dan wel eens in de steek kan laten. Bijzondere aandacht vraagt de vaststelling van het inkomen van de respondenten. Problemen van representativiteit en nauwkeurigheid doen zich hier in versterkte mate voor. Respondenten zijn nogal eens geneigd om inkomensvragen onbeantwoord te laten, waardoor het probleem van selectieve non-respons optreedt. Respondenten die wel bereid zijn de inkomensvragen te beantwoorden, hebben vaak moeite met de beantwoording, onder meer door de vele inkomensbestanddelen. Daarom moet de vraagstelling eenvoudig blijven, waardoor niet alle relevante inkomensgegevens kunnen worden gevraagd. Ondanks deze bezwaren is het mogelijk om op grond van enquêtegegevens een redelijk betrouwbaar beeld te geven van zowel de secundaire inkomensverdeling van huishoudens als het gebruik van de geselecteerde voorzieningen. Voor dit Cahier - AVO’91: - WBO’89/’90: - BO’89: - OVG’91: - LVO’89:

zijn de volgende gegevensbronnen gebruikt: het Aanvullend voorzieningengebruik onderzoek 1991 (SCP) het Woningbehoeftenonderzoek 1989/1990 (CBS) het Budgetonderzoek 1989 (CBS) het Onderzoek verplaatsingsgedrag 1991 (CBS) het Longitudinaal verplaatsingsonderzoek 1989 (V&W/PbIVVS).

Het AVO is een onderzoek dat inzicht geeft in het gebruik van een groot aantal voorzieningen op sociaal en cultureel gebied. De vragenlijst is opgesplitst in een mondeling gedeelte (betrekking hebbend op het huishouden) en een schriftelijk gedeelte (betrekking hebbend op personen van zes jaar en ouder). Naast diverse achtergrondkenmerken bevat het onderzoek gegevens over het gebruik van voorzieningen in de sectoren volkshuisvesting (beperkt), maatschappelijke

27

dienstverlening, medische zorg, onderwijs, politie, justitie, sport, recreatie en cultuur. Het onderzoek bevat tevens een betrekkelijk uitgebreide vraagstelling over het inkomen van de respondent. Het WBO is een mondeling onderzoek onder personen van achttien jaar en ouder, dat inzicht moet geven in de vroegere, de huidige en toekomstige woonsituatie van de respondenten. Ook dit onderzoek bevat een betrekkelijk uitgebreide vraagstelling over het inkomen, waaronder dat van de eventuele partner. Het BO is een uitgebreid, hoofdzakelijk schriftelijk onderzoek naar bestedingen van huishoudens. In het onderzoek is een groot aantal goederen en diensten betrokken, waarvan de uitgaven door de respondent worden genoteerd. Ook bevat het onderzoek een uitvoerige vraagstelling over het inkomen. Het OVG is een maandelijks herhaald onderzoek naar het verplaatsingsgedrag van personen. Het verplaatsingsgedrag wordt gedurende twee of drie dagen geregistreerd. De inkomensvragen zijn uiterst summier. Het LVO is een panelonderzoek dat in de periode 1984-1989 is gehouden. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van de meting in 1989, tevens de laatste meting. Het LVO bevat veel gegevens over de mobiliteit, kenmerken van de vervoermiddelen (waaronder de auto) en kenmerken van de reizigers. Ook hier zijn de inkomensvragen summier. Het secundaire inkomen is een strak gedefinieerd begrip, dat niet direct aan respondenten kan worden gevraagd. Het secundaire inkomen is in AVO’91 en WBO’89/’90 berekend uit componenten, zoals het netto-inkomen uit arbeid, bedrijfsvoering, vermogen en uitkering. Soms kunnen inkomenscomponenten worden afgeleid uit andere kenmerken, zoals de kinderbijslag (leeftijd onderwijsvolgende kinderen) en de AOW-uitkering (leeftijd volwassenen en inkomen partner). De berekening van deze inkomensbestanddelen geschiedt met een inkomensmodel, dat het traject van primair naar secundair inkomen per persoon en per huishouden berekent. Bij het BO’89 is alleen het besteedbaar inkomen bekend; bij het OVG’91 en LVO’91 eveneens, zij het slechts in een beperkt aantal klassen. Tabel 1.2 geeft een overzicht van de respons op genoemde onderzoeken. Uit tabel 1.2 blijkt dat het AVO’91 en het BO’91 een aanzienlijke algemene non-respons kennen. Bij het AVO’91 blijkt de algemene non-respons in ongeveer 25% van de gevallen voort te komen uit ‘weigering’. De overige gevallen betrof het niet aanwezig zijn op het getrokken adres (niet thuis), problemen met het vinden van het huishouden op het getrokken adres (adres niet bewoond, adres niet gevonden) of andere problemen (taal). De specificatie van de algemene non-respons bij het BO’89 is niet bekend, maar hangt vermoedelijk in belangrijke mate samen met het arbeidsintensieve karakter van de beantwoording.5 Een huishouden dat meedoet moet immers gedurende een jaar alle uitgaven bijhouden en registreren. De algemene non-respons bij het WBO’89/’90 is naar verhouding laag.

28

Tabel 1.2 Respons in gebruikte gegevensbestanden AVO’91 eenheden

a

bruto steekproef algemene non-respons (in %) netto steekproef algemeen specifieke non-respons (in %)b netto steekproef specifiek geldige huishoudensc a b c

WBO’89/’90

BO’89

OVG’91

LVO’89

huishoudens personen 18+ huishoudens huishoudens (leden 6+) (leden 12+)

huishoudens (leden 12+)

13.100 -56% 5.720 -27% 4.200

75.020 -28% 54.340 -37% 34.100

6.900 -72% 1.950 1.950

. . 9.570 -21% 7.980

1.760 -12% 1.550 -3% 1.510

5.000

40.380

2.310

9.750

1.850

Exclusief huishoudens in inrichtingen. Tussen haakjes: personen in huishoudens met eigen vragenlijsten. Wegens non-respons op inkomen. Conform de definitie in paragraaf 2.2.

Bron: SCP

De in tabel 1.2 weergegeven non-respons roept de vraag op of de gegevensbestanden nog wel representatief genoemd kunnen worden, zowel naar inkomen als naar het gebruik van voorzieningen. Uit een uitvoerig onderzoek van Vrooman en Asselberghs (1994: 49-84) blijkt dat de twee belangrijkste gegevensbestanden, het AVO’91 en het WBO’89/’90, een betrekkelijk betrouwbaar beeld geven van de inkomensverdeling. De verschillen tussen administratieve gegevens en steekproefgegevens bleken betrekkelijk gering en, voor zover aanwezig, grotendeels verklaarbaar uit definitie- of registratieverschillen. Dit neemt niet weg dat er bij enkele voorzieningen afwijkingen kunnen voorkomen tussen registratiegegevens en steekproefgegevens. Bij de bespreking van de uitkomsten (in de hoofdstukken 4 en 5) wordt hier nader op ingegaan. In enkele gevallen blijkt het steekproefkarakter van de gegevens tot grote onzekerheden in de uitgavenverdeling te leiden. Het betreft hier overwegend voorzieningen met een gering bereik onder de bevolking. Op de belangrijkste gegevensbestanden, het AVO’91 en het WBO’89/’90, zijn aanvullende bewerkingen uitgevoerd om de representativiteit te vergroten. De huishoudens in deze gegevensbestanden zijn voorzien van een weegfactor, die samengesteld is uit een ophoogfactor en een correctiefactor. De ophoogfactor is gebaseerd op poststratificatie: het aantal personen met een bepaald kenmerk in de populatie wordt gedeeld door het aantal personen met hetzelfde kenmerk in de steekproef. De correctiefactor is bedoeld om de gevolgen van partiële non-respons zoveel mogelijk te ondervangen. De correctiefactor is eveneens gebaseerd op poststratificatie, zij het dat hier het aantal personen met een bepaald kenmerk in de steekproef wordt gedeeld door het aantal personen met hetzelfde kenmerk in de steekproef met een geldige respons.

29

1.6 Samenvatting In dit Cahier wordt de verdeling beschreven van gebonden inkomensoverdrachten tussen huishoudens en de overheid voor het jaar 1991. De gebonden inkomensoverdrachten aan huishoudens vloeien voort uit het gebruik van goederen en diensten waarmee overheidsuitgaven zijn gemoeid (subsidies); de gebonden inkomensoverdrachten aan de overheid vloeien voort uit het gebruik van goederen en diensten waarmee overheidinkomsten zijn gemoeid (belastingen). De uitkomsten geven meer inzicht in de verdelingseffecten van overheidsprogramma’s en maken een effectiever overheidsbeleid mogelijk. De invloed van de overheid strekt zich uit tot alle sferen van de inkomensvorming: de primaire, secundaire en tertiaire inkomenssfeer. Het primaire inkomen wordt gevormd in het produktieproces als beloning voor het beschikbaar stellen van arbeid en kapitaal. Wanneer het primaire inkomen wordt vermeerderd met ongebonden overdrachten van de overheid (sociale uitkeringen) en verminderd met ongebonden overdrachten aan de overheid (sociale premies en directe belastingen) ontstaat het secundaire inkomen, dat als vrij besteedbaar kan worden aangemerkt. Het tertiaire inkomen ontstaat uit het secundaire inkomen door toerekening van inkomensoverdrachten die aan goederen en diensten gebonden zijn. De toerekening van gebonden inkomensoverdrachten aan huishoudens vergt een aantal uitgangspunten en veronderstellingen. Eén uitgangspunt is dat uitsluitend inkomensoverdrachten in aanmerking worden genomen waarmee individueel gebruik is gemoeid. Dit betekent dat uitgaven voor zuiver collectieve voorzieningen (defensie, openbaar bestuur) buiten beschouwing worden gelaten. Eén veronderstelling is dat de waarde van de inkomensoverdracht gelijk is aan het bedrag van de overheidsuitgaven of overheidsinkomsten die verbonden zijn aan het gebruik van voorzieningen. Dit ondanks het feit dat er motieven zijn voor inkomensoverdrachten die verder reiken dan de waarde die de individuele gebruiker aan de inkomensoverdracht toekent. Een aanzienlijk deel van het nationale inkomen wordt door de overheid herverdeeld. In 1991 betrof het ongeveer 65% van het nationale inkomen, dat wordt gevormd door de som van alle primaire inkomens. Van de overheidsinkomsten die hiermee zijn gemoeid, werd ruim 58% opgebracht door huishoudens. De rest werd opgebracht door bedrijven (23%) en door de overheid zelf (18%). Van het totaal van huishoudens betrokken, overheidsinkomsten kan 22% (ruim 40 mld. gld.) als gebonden inkomensoverdrachten aan de overheid worden aangemerkt. Van de overheidsuitgaven die bij de herverdeling van het nationale inkomen zijn betrokken komt ruim 60% bij huishoudens terecht. De overige overheidsuitgaven komen hoofdzakelijk de collectiviteit als geheel ten goede (36%); bedrijven ontvangen slechts een gering bedrag (3%). Het grootste deel van de inkomensoverdrachten aan huishoudens (51%) ontvangen de huishoudens in de secundaire sfeer, als sociale uitkering. De rest, 94 miljard gulden, komt als gebonden inkomensoverdracht bij

30

huishoudens terecht. Hiervan kan 47 miljard gulden daadwerkelijk aan huishoudens worden toegerekend. Daarbij komt nog het huurwaardevoordeel (5 mld. gld.). In de gezondheidszorg is het ‘verzekerd zijn tegen ziektekosten’ als overheidsvoorziening aangemerkt. Dit betekent dat het verschil tussen een premie die zou moeten worden betaald op de particuliere markt, en de feitelijke, collectief geregelde premie (de ZFW-premie) als ‘profijt van de overheid’ is gedefinieerd. Het gaat hier om een bedrag van 14 miljard gulden. De groei van de collectieve uitgaven, uitgedrukt als percentage van het nationale inkomen, blijkt in de periode 1960-1991 vooral toegeschreven te kunnen worden aan de toename van de sociale uitkeringen en de gebonden overdrachten aan huishoudens. De groei van de gebonden inkomensoverdrachten aan huishoudens blijkt tot het begin van de jaren tachtig met name plaats te vinden in de zorgsector. Vanaf het begin van de jaren tachtig blijkt het dalende aandeel van de onderwijsuitgaven bij te dragen aan een stabilisatie van de collectieve uitgaven. Toerekening van gebonden inkomensoverdrachten tussen overheid en huishoudens is alleen mogelijk als er gegevens beschikbaar zijn over de inkomens van huishoudens en het gebruik van voorzieningen waarmee inkomensoverdrachten zijn gemoeid. Deze gegevens zijn ontleend aan landelijk representatieve enquêtes. Het gaat hier met name om het Aanvullend voorzieningengebruik onderzoek 1991 (AVO’91, 5.000 huishoudens), het Woningbehoeftenonderzoek 1989/1990 (WBO’89/’90, 40.380 huishoudens), het Budgetonderzoek 1989 (BO’89, 2.310 huishoudens) en het Onderzoek verplaatsingsgedrag 1991 (OVG’91, 9.750 huishoudens). Het AVO’91 is vooral gebruikt voor de toerekening van overheidsuitgaven die verbonden zijn met het gebruik van onderwijsvoorzieningen, zorgvoorzieningen en voorzieningen in de culturele en recreatieve sfeer. Het WBO’89/’90 is hoofdzakelijk gebruikt voor de toerekening van volkshuisvestingsubsidies, het BO’89 voor de toerekening van gebonden belastingen en het OVG’91 voor de toerekening van subsidies in het openbaar vervoer.

31

Noten 1

2

3

4

5

32

Het onderscheid tussen secundair inkomen en tertiair inkomen is gelegen in de verwerving van overdrachten, niet in de besteding van overdrachten. Er zijn immers secundaire uitgaven die een verplicht karakter hebben (er moet toch gewoond worden, men moet toch verzekerd zijn). Deze formule blijkt in de praktijk geen ‘zero-sum’-karakter te hebben: inkomsten (T) en uitgaven (B) zijn niet in evenwicht wanneer uitsluitend huishoudens in de analyse worden betrokken. Dit komt doordat de overheid ook inkomsten uit eigen bedrijfsvoering heeft (niet-belastingmiddelen), belastingen heft op activiteiten van bedrijven (zoals vennootschapsbelasting), uitgaven doet aan zuiver collectieve voorzieningen (defensie, politie en justitie, buitenlandse betrekkingen) en subsidies aan bedrijven verstrekt. Zie ook tabel 1.1. De verwervingskosten wegens arbeid (ruim 7 miljard gulden) zijn niet in mindering gebracht op het secundaire inkomen, omdat deze kosten grotendeels forfaitair worden vastgesteld (arbeidskostenforfait). Ook in de Nationale rekeningen (CBS) wordt het arbeidskostenforfait niet in mindering gebracht op het primair inkomen. In de tekst wordt onder ‘toerekenbaar’ verstaan: in principe toerekenbaar wegens individueel gebruik. Om praktische redenen kunnen niet alle toerekenbare voorzieningen daadwerkelijk worden toegerekend. Bij het BO’89 wordt gewerkt met zogenaamde prestratificatie: er wordt een zodanige netto steekproef gegenereerd dat een representatieve steekproef kan worden verkregen. In 1989 werden circa 4.000 huishoudens bereid gevonden aan het onderzoek deel te nemen. Uitgaande van een bruto steekproef van circa 12.000 komt dit uit op een non-respons van 67%. Van de bereidwilligen zijn circa 2.300 huishoudens uiteindelijk in het onderzoek betrokken. Gedurende het onderzoek is nog eens circa 15% van de huishoudens om uiteenlopende redenen uitgevallen. Dit komt neer op een algemene non-respons van 72%.

2 INKOMENS: BEGRIPPEN, EENHEDEN EN VERDELINGEN

2.1 Inleiding Dit hoofdstuk geeft de basis voor de berekening van de tertiaire-inkomensverdeling, namelijk de secundaire-inkomensverdeling. Door rangschikking van inkomenseenheden naar de hoogte van het secundaire inkomen, en indeling in tien gelijke groepen, wordt een inkomensverdeling geconstrueerd die de basis vormt voor de toerekening van overheidsuitgaven en -inkomsten in de tertiaire sfeer. Daarmee rijst meteen de vraag welke inkomenseenheid moet worden gekozen en welke inkomensbestanddelen tot de secundaire en welke tot de tertiaire sfeer moeten worden gerekend. Deze vragen staan centraal in paragraaf 2.2 van dit hoofdstuk. Daarna kan inzicht worden gegeven in de vorming en verdeling van het secundaire inkomen (§ 2.3) en de positie die verschillende huishoudens innemen in de secundaire-inkomensverdeling (§ 2.4). 2.2 Inkomens: begrippen en eenheden In het proces van inkomensvorming kunnen drie fases worden onderscheiden, die worden aangeduid met primair, secundair en tertiair inkomen. Globaal genomen wordt het primaire inkomen gevormd in het produktieproces en omvat het alle inkomsten uit arbeid en vermogen (lonen en winsten). Na verrekening van ongebonden overdrachten aan en van de overheid (premies en belastingen enerzijds, uitkeringen anderzijds) resulteert het secundaire inkomen, dat als vrij besteedbaar kan worden aangemerkt. Na verrekening van aan het gebruik van voorzieningen gebonden overdrachten van de overheid (subsidies) en aan de overheid (heffingen) ontstaat het tertiaire inkomen. Het secundaire inkomen bevat, in tegenstelling tot de begrippen ‘netto-’ of ‘beschikbaar’ inkomen, een economische inschatting van de huurwaarde van de eigen woning. Bovendien bevat het de premies die verschuldigd zijn voor de ziektekostenverzekering (incl. werkgeversgedeelte). Beide keuzen vloeien voort uit de wens ongebonden en gebonden overdrachten te scheiden. Om in de tertiaire sfeer het belastingvoordeel wegens een te lage vaststelling van de huurwaarde (als onderdeel van het belastbaar inkomen) te kunnen toerekenen aan huishoudens, moeten de huishoudens wel eerst belasting betaald hebben. Door bij het secundaire inkomen de economische huurwaarde (en niet de fiscale huurwaarde) als inkomensbestanddeel op te nemen (en daarover dus een hogere belasting te berekenen) kan in de tertiaire sfeer het huurwaardevoordeel (het verschil tussen de belasting over het inkomen met de economische huurwaarde en het inkomen met de fiscale huurwaarde) aan de huishoudens worden toegerekend.

33

De opname van de premie ziektekostenverzekering (ZFW en particulier) in het secundaire inkomen heeft een vergelijkbare reden. Het verzekerd zijn tegen ziektekosten is beschouwd als een voorziening in de tertiaire sfeer; de premie die hiervoor betaald wordt, moet dan als eigen bijdrage voor de voorziening in mindering kunnen worden gebracht. Als deze premies onderdeel zijn van het secundaire inkomen kunnen zij daaruit nog worden betaald. Inkomens worden ontvangen en uitgegeven door een inkomenseenheid. Inkomens worden doorgaans verworven door personen, maar besteed door huishoudens. Om inzicht te verkrijgen in het herverdelingsproces moet één centrale inkomenseenheid worden gekozen. In dit rapport is gekozen voor het huishouden als inkomenseenheid. Er zijn twee belangrijke bezwaren tegen de persoon als inkomenseenheid. Het eerste en belangrijkste probleem betreft het besluitvormingsproces. Beslissingen over de verwerving van inkomen en de besteding van inkomen worden vaak in huishoudelijk verband genomen. Het tweede probleem is dat inkomensoverdrachten die door huishoudens worden genoten (zoals volkshuisvestingsuitgaven) arbitrair moeten worden toegerekend aan de leden van de desbetreffende huishoudens. Beide problemen vormen het spiegelbeeld bij de keuze van het huishouden als inkomenseenheid. Over de verwerving en besteding van inkomen kunnen personen vaak zelf beslissen, zoals thuiswonende meerderjarige kinderen of inwonende familieleden. Ook beslissingen over het gebruik van sommige voorzieningen in de collectieve sector (onderwijs, cultuur) worden door personen genomen. Is het huishouden de eenheid, dan wordt het voorzieningengebruik van alle leden van het huishouden samen geteld. Dit heeft als nadeel dat de leden die weinig of niets te zeggen hebben over het gebruik (door anderen) ook geacht worden te delen in de welvaart van het huishouden. Aan de zojuist aangesneden problemen is enigszins tegemoet gekomen door de keuze voor een nogal beperkt huishoudensbegrip: elke persoon van achttien jaar of ouder wordt als een zelfstandige eenheid beschouwd, tenzij deze persoon gehuwd of ongehuwd met een andere persoon samen woont; in dat geval worden zij samen als een huishouden aangemerkt. Kinderen die jonger zijn dan achttien jaar worden gerekend tot het huishouden van hun ouder(s) of verzorger(s). Kinderen van achttien jaar en ouder vormen dus een ‘eigen’ huishouden. Door thuiswonende personen van achttien jaar als apart huishouden aan te merken, wordt het gezamenlijk of wederzijds nut buiten beschouwing gelaten. De welvaartssituatie van deze kinderen is niet meer verbonden aan die van hun ouders. Dit heeft wel tot gevolg dat deze huishoudens, wanneer zij bestaan uit studerenden van achttien jaar of ouder, gemeten naar hun secundaire inkomen als minder welvarend worden aangemerkt dan ze in werkelijkheid zijn. Hun inkomen bestaat uit een basisbeurs en, voor zover van toepassing, uit aanvullende financiering van de overheid en ouderlijke bijdragen. De studiefinanciering (WSF) wordt in dit rapport echter gerekend tot de tertiaire sfeer, de ouderlijke overdrachten worden hier niet in beschouwing genomen. Het secundaire inkomen van WSF’ers geeft dus een slecht beeld van hun welvaartspositie.

34

Inkomenseenheden die in inrichtingen verblijven (verzorgingstehuizen, verpleeghuizen) behoren in theorie wel tot de verzameling huishoudens, maar blijken in de praktijk te ontbreken in de gegevensbronnen waaruit de tertiaire-inkomensverdeling wordt afgeleid. Deze huishoudens zijn in dit rapport dan ook niet in aanmerking genomen. Opsommend worden huishoudens in dit rapport als volgt afgebakend: - thuiswonende kinderen van 18 jaar of ouder; - alleenstaanden (incl. kamerbewoners); - gehuwd of ongehuwd samenwonenden; - eenoudergezinnen, met kinderen van 0-17 jaar; - tweeoudergezinnen, met kinderen van 0-17 jaar. Voor een uitgebreidere motivering van dit huishoudensbegrip wordt verwezen naar SCP (1981: 28-32) en Van Fulpen et al (1985: 88-90). Het secundaire inkomen vormt een nog betere afspiegeling van de welvaartspositie wanneer het wordt gestandaardiseerd. Door standaardisatie van inkomens wordt de invloed van de omvang en de samenstelling van het huishouden op de bestedingen van de huishoudens, en daarmee op de welvaartsverschillen tussen huishoudens, geëlimineerd. Standaardisatie vindt plaats door het inkomen te delen door een zogenoemde equivalentiefactor. Hierdoor wordt elk huishoudensinkomen omgerekend tot het inkomen dat een standaardhuishouden (b.v. een alleenstaande) nodig heeft om hetzelfde welvaartsniveau te bereiken. Behalve door de omvang en de samenstelling van het huishouden, worden de welvaartsverschillen tussen huishoudens beïnvloed door bijzondere omstandigheden, waaronder als bijzonder aan te merken woonlasten, ziektekosten en vervoerskosten. De invloed van dergelijke omstandigheden op de welvaart van huishoudens wordt echter zelden of nooit geëlimineerd, omdat die te zeer van geval tot geval verschillen. Ook in dit rapport worden deze omstandigheden niet in aanmerking genomen. Standaardisatie is alleen zinvol als de verschillen tussen de huishoudens onvrijwillig tot stand zijn gekomen. Wanneer de vorming van het huishouden (b.v. het krijgen van kinderen) een geheel vrijwillige keuze is, kan gesproken worden van een nutsafweging en daarmee van een bestedingsbeslissing. In een dergelijke situatie ligt standaardisering niet voor de hand. In de praktijk is het zeer moeilijk te bepalen in welke mate beslissingen betreffende de genoemde omstandigheden als vrijwillig zijn aan te merken. Uit de onderzoekingen die zijn gebaseerd op de inkomenswaarderingsmethode (Van Praag en Plug 1993) blijkt dat de kinderbijslag gemiddeld het welvaartsverlies als gevolg van het hebben van kinderen nagenoeg compenseert. Uit onderzoekingen die gebaseerd zijn op de budgetverdelingsmethode (Schiepers 1993) blijkt dat de kinderbijslag bijna 40% van de kosten van kinderen dekt. Dit zou betekenen dat 40% van de kosten van kinderen ten koste gaat van de welvaart van het huishouden. Dit deel van de kosten wordt daarom in de standaardisatie betrokken.

35

In dit Cahier is het gestandaardiseerde inkomen berekend door volledig te corrigeren voor de kostenverschillen bij volwassenen, en partieel te corrigeren voor de kosten van kinderen. In de SCP-studie Berekend beleid (Van Fulpen et al. 1985) is gemotiveerd gekozen voor deze benadering. Het gestandaardiseerd secundaire inkomen (GYS) wordt als volgt gedefinieerd:

waarbij:

YS : αV : βK :

het secundaire inkomen het (met α gewogen) aantal volwassenen V het (met β gewogen) aantal kinderen K

De factoren α en β hangen af van persoons- en huishoudenskenmerken en zijn ontleend aan een onderzoek van het CBS, waarin op basis van de budgetverdelingsmethode equivalentiefactoren zijn geschat op de Budgetonderzoeken 1986-1990 (SZW 1993). De factor α is voor een alleenstaande volwassen gesteld op 1 (het standaardhuishouden). De factor is niet alleen afhankelijk van het aantal volwassenen, maar ook van de leeftijd, het aantal verdieners en het inkomen. Gemiddeld komt de factor voor 2 volwassenen uit op 1,39, hetgeen dicht in de buurt komt van de norm die gehanteerd wordt in de Algemene bijstandswet (ABW) (1,43). Bij de berekening van de factor van volwassenen is, wegens een andere definitie van huishouden door het CBS, geen rekening gehouden met het kenmerk ‘inwonend’. Daarom is wegens de hier gekozen huishoudensdefinitie de factor voor thuiswonende kinderen van achttien jaar en ouder vermenigvuldigd met de verhouding tussen een ABW-uitkering voor een inwonende (60%) en een alleenstaande (70%), om het besparingseffect van het inwonen te verdisconteren. De factor β loopt op met het aantal kinderen, en komt gemiddeld uit op 0,17 voor één kind, 0,25 voor twee kinderen en 0,32 voor drie kinderen. De hoogte van de factor hangt ook af van de leeftijd van de kinderen en het inkomen van het huishouden. Bij de hier gekozen standaardisatiewijze wordt 40% van de uitgaven voor kinderen in aanmerking genomen. Uit de voor deze studie gekozen huishoudensdefinitie vloeit uiteraard voort dat alleen voor kinderen van 0-17 jaar wordt gestandaardiseerd. Het belangrijkste effect op de rangschikking van huishoudens naar de hoogte van het inkomen is dat grotere huishoudens, naar het gestandaardiseerd inkomen gemeten, verschuiven in de richting van lagere inkomensgroepen en kleinere huishoudens in de richting van hogere inkokensgroepen.

36

2.3 Verdeling van inkomen Het proces van inkomensvorming, weergegeven in figuur 1.1, leidt tot een aanzienlijke herverdeling van inkomens. Deze herverdeling wordt door overdrachten in de secundaire en tertiaire sfeer tot stand gebracht. In dit hoodstuk wordt alleen een beeld gegeven van de herverdeling in de secundaire sfeer. Daarbij vormen huishoudens de eenheden waaraan de verschillende inkomens worden verbonden. Tabel 2.1 geeft een beeld van het proces van herverdeling in het traject van primair naar secundair inkomen. Uit tabel 2.1 blijkt dat de door de respondenten in het AVO’91 opgegeven inkomens, gesommeerd over alle huishoudens, iets afwijken van de bedragen die op grond van de Nationale rekeningen mochten worden verwacht (zie § 1.3).6 Daarbij moet worden opgemerkt dat het primaire inkomen in het AVO’91 helaas nog enkele uitkeringsbedragen bevat (uit hoofde van de Ziektewet (ZW) en de sociale werkvoorziening (WSW)) die daar in de Nationale rekeningen uiteraard niet in zijn opgenomen.7 Daar staat tegenover dat in de Nationale rekeningen instellingen zonder winstoogmerk die diensten aan gezinshuishoudens leveren, ook tot de sector huishoudens zijn gerekend. Voorts omvatten de belastingen ook het huurwaardevoordeel dat als belastinguitgave is aangemerkt. Wanneer hiermee rekening wordt gehouden, overschat het AVO’91 in lichte mate het primaire inkomen (+3%) en de opbrengsten uit premies en belastingen (+4%) en onderschat het AVO’91 in lichte mate de sociale uitkeringen (−2%) en het secundaire inkomen (−1%). Deze verschillen kunnen echter als miniem worden aangemerkt. Het herverdelingsbeeld is vastgelegd in twee ongelijkheidsmaatstaven: de Ginicoëfficiënt en de Theil-coëfficiënt.8 De Gini-coëfficiënt ligt tussen 0 (maximale gelijkheid) en 1 (maximale ongelijkheid); de Theil-coëfficiënt tussen 0 en de logaritme van N (aantal inkomenseenheden). Dit heeft tot gevolg dat de spreiding in de Theil-coëfficiënt groter is dan in de Gini-coëfficiënt. In tabel 2.1 wordt steeds het effect van een inkomensrubriek op de voorafgaande inkomensverdeling gegeven. Zo wordt de bijdrage aan de inkomensongelijkheid van belastingen weergegeven ten opzichte van de verdeling van het bruto-inkomen (Gini: .381-.417).

37

Tabel 2.1 Inkomensherverdeling in het traject van primair naar secundair inkomen, 1991

primair inkomen werkgeverspremies + sociale uitkeringen bruto-inkomen pensioenpremies sociale premies belastingen secundair inkomen gestandaardiseerd secundair inkomen a b c d e f g

mutatie (mld.)

bedrag (mld. gld.)

Gini

Theil

. 23 105

374a 351b 479c

.575 .576 .421

.618 .621 .310

. 10 77 82

456 447d 380b 374e

.417 .412 .424 .381

.308 .299 .321 .258

. .

286f 219g

.368 .330

.245 .209

Inclusief ZW-uitkeringen en WSW-uitkeringen (14 mld. gld.). Exclusief ZFW-premies. Exclusief ZW-uitkeringen en WSW-uitkeringen (14 mld. gld.), inclusief pensioenuitkeringen. Inclusief fiscale oudedagsreserve, exclusief particuliere premies. Inclusief huurwaardevoordeel, te beschouwen als gederfde belastinginkomsten (5 mld. gld.). Exclusief belasting over verschil economische en fiscale huurwaarde. Standaard: een alleenstaande.

Bron: SCP (AVO’91)

Uit de tabel blijkt dat het leeuwedeel van de inkomensherverdeling door het stelsel van sociale zekerheid tot stand wordt gebracht. De herverdelende werking van de inkomstenbelasting en de sociale premies is aanzienlijk minder. Dit is toe te schrijven aan het grote bedrag van de sociale uitkeringen (ruim 100 mld. gld.), het hoge gemiddelde bedrag per uitkeringsontvanger en het wel/niet-karakter van de voorziening. Opmerkelijk is de denivellerende invloed van de sociale premies: zij vergroten de inkomensongelijkheid. Dit komt mede doordat de hoogte van de premie aan een maximum is gebonden. Ten slotte blijkt dat standaardisering de inkomensverdeling gelijkmatiger maakt. De inkomensongelijkheid daalt substantieel wanneer rekening wordt gehouden met de invloed van de omvang en de samenstelling van het huishouden op de bestedingsmogelijkheden van het inkomen. De verdeling van de gebonden overdrachten wordt in dit rapport gepresenteerd naar een aantal sociale categorieën. Omdat de verdeling van inkomen in dit Cahier centraal staat, vormt de inkomensgroep waartoe een huishouden behoort het belangrijkste indelingscriterium. De indeling van huishoudens naar de hoogte van het secundaire inkomen vindt plaats in 10%-groepen: elke groep bevat tien procent van de huishoudens. Tabel 2.2 geeft de inkomensverdeling van huishoudens in 10%-groepen voor 1991, gebaseerd op het AVO’91. Daarbij bevat het secundaire inkomen, conform de systematiek in de Nationale rekeningen, de economische huurwaarde. 38

Voorts geeft de laatste regel in tabel 2.2 de gemiddelde equivalentiefactor. Deze factor, gedefinieerd in paragraaf 2.2, geeft de invloed weer van de omvang en de samenstelling van het huishouden op de bestedingsmogelijkheden van het huishouden. Deze equivalentiefactor is genormeerd op de bestedingsmogelijkheden van een alleenstaande.

Tabel 2.2 De secundaire inkomensverdeling, 1991 10%-groepen secundair inkomen totaal

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

inkomensaandeel (in %) gemiddeld inkomen (x 1.000 gld.) laagste inkomen (x 1.000 gld.)

100

0,1

3,8

5,4

6,8

8,1

9,6

11,5

13,9

16,8 24,0

37,1

0,5

14,0

20,1

25,2

30,2

35,7

42,8

51,2

62,0 88,4

0,0

5,3

17,1

22,6

27,8

32,8

39,0

46,6

56,5 68,8

gemid. equivalentiefactor

1,31

0,91

1,01

1,10

1,20

1,27

1,40

1,47

1,55

1,56 1,58

Bron: SCP (AVO’91)

De eerste 10%-groep bevat voornamelijk studerende kinderen van 18 jaar en ouder zonder eigen bron van inkomsten. Vanaf het tweede deciel gaat het om huishoudens met een eigen inkomen. De tabel geeft een bekend beeld: het inkomensaandeel en het gemiddelde inkomen nemen meer dan proportioneel toe met het inkomen. Zo ontvangen de 20%-huishoudens met het hoogste secundaire inkomen ruim 40% van het totale secundaire inkomen. Uit tabel 2.2 blijkt dat de gemiddelde equivalentiefactor in het middengebied van de inkomensverdeling sterk oploopt: van 0,9 in de eerste 10%-groep tot bijna 1,6 in de achtste en volgende 10%-groepen. Dit betekent dat de bestedingsmogelijkheden van hogere inkomensgroepen naar verhouding geringer zijn doordat het inkomen voor meer personen moet worden besteed. De verdeling gaat meer spreken als duidelijk is welke positie een aantal typische huishoudens op de verdelingsschaal innemen. In figuur 2.1 is de relatieve positie in de secundaire-inkomensverdeling voor 1991 aangegeven voor vijf standaardhuishoudens die vaak figureren in koopkrachtoverzichten: twee huishoudens van gepensioneerden en drie verschillende modale huishoudens (een huishouden bestaande uit twee ouders, waarvan één van de ouders een inkomen verwerft in de marktsector en de ander twee schoolgaande kinderen verzorgt). Bij de gepensioneerden worden onderscheiden de alleenstaande met alleen een AOW-uitkering, en het echtpaar met alleen een AOW-uitkering. Bij de modale huishoudens worden onderscheiden huishoudens met het wettelijk minimumloon, huishoudens met een modaal loon en huishoudens met tweemaal een modaal loon.

39

Figuur 2.1 Positie van enkele typische inkomensontvangers in de secundaire inkomensverdeling, 1991 10%-groep

inkomen

categorie

10 9

59.200

2x modaal inkomen

35.900

modaal inkomen

26.900 22.990

minimumloon modaal echtpaar echtpaar AOW

16.100

alleenstaande AOW

8 7 6 5 4 3 2 1

Bron: SCP (AVO’91)

Het huishouden van de alleenstaande bejaarde met alleen een AOW-uitkering blijkt zich in de bovenste helft van de tweede 10%-groep van figuur 2.1 te bevinden. Daaronder zijn de huishoudens gerangschikt zonder inkomen (studerenden van 18 jaar of ouder) of met een laag inkomen (jeugdloon). Deze ‘huishoudens’ wonen meestal bij hun ouders. Daarboven zijn de (echt)paren zonder kinderen te vinden met een minimuminkomen (b.v. een AOW-uitkering); zij bevinden zich onder in de vierde 10%-groep. Modale huishoudens met een minimuminkomen (met 2 kinderen dus) zijn dankzij de kinderbijslag te vinden boven in de vierde 10%-groep. Het modale inkomen blijkt zich halverwege de zesde 10%-groep te bevinden; huishoudens met tweemaal een modaal loon blijken halverwege de negende 10%-groep gerangschikt te zijn. Tabel 2.3 geeft een beeld van de gestandaardiseerde secundaire-inkomensverdeling. Hierbij is het secundaire inkomen van elk huishouden gedeeld door de equivalentiefactor die de invloed van de omvang en de samenstelling op de bestedingsmogelijkheden van het huishouden elimineert. Het aldus berekende gestandaardiseerde inkomen geeft de welvaartspositie weer van een huishouden, vergelijkbaar met dat van een alleenstaande.

40

Tabel 2.3 De gestandaardiseerde secundaire-inkomensverdeling, 1991 10%-groepen gestandaardiseerd secundair inkomen totaal

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

inkomensaandeel (in %) gemiddeld inkomen (x 1.000 gld.) laagste inkomen (x 1.000 gld.)

100

0,2

4,8

6,3

7,3

8,6

9,9

11,5

13,0 15,7

22,7

28,5

0,5

13,7

17,9

21,0

24,6

28,4

32,3

37,3 44,2

64,0

0

4,9

15,9

19,6

22,9

26,5

30,2

34,6 40,4

49,4

gemid. equivalentiefactor

1,31 0,91

1,12

1,23

1,38

1,37

1,37

1,38

1,45 1,44

1,42

Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 2.3 kan worden opgemaakt dat de inkomensverdeling door standaardisatie iets gelijker wordt. Het inkomensaandeel van de hoogste inkomensgroep daalt door standaardisatie van 24,0% (zie tabel 2.2) naar 22,7%. Figuur 2.2 brengt dit in beeld.

Figuur 2.2 De verdeling van secundair inkomen en gestandaardiseerd secundair inkomen naar 10%-groepen % 24 22 20

secundair

18

gestandaardiseerd

16 14 12 10 8 6 4 2 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

41

Door standaardisatie van inkomens verschuiven huishoudens in de inkomensverdeling: huishoudens met kinderen dalen, alleenstaanden stijgen. Dit blijkt uit de gemiddelde equivalentiefactor. Deze loopt in de ongestandaardiseerde verdeling sterk op (zie tabel 2.2), terwijl deze factor bij de gestandaardiseerde verdeling vanaf de vierde 10%-groep een betrekkelijk vlak verloop heeft. 2.4 Secundaire-verdelingsprofielen In deze paragraaf wordt de samenstelling en verdeling van het secundaire inkomen afgezet tegen twee andere kenmerken van het huishouden: de samenstelling en de inkomensbron van het huishouden. Bij de samenstelling van het secundaire inkomen van het huishouden is de bijdrage van de verschillende leden van groot belang. Gezien de hier gekozen huishoudensdefinitie betreft deze voornamelijk de bijdrage die eventuele partners leveren aan de omvang van het inkomen van het huishouden. Deze bijdrage wordt in de tabellen 2.4 tot en met 2.6 in beeld gebracht. De samenstelling van het secundaire inkomen is weergegeven naar de bijdrage van de hoofdverdiener en, indien een partner aanwezig is, naar de bijdrage van de meeverdiener. Dit onderscheid is alleen van belang in huishoudens met twee verdienende partners. Hoofdverdiener is de partner met het hoogste secundaire inkomen. Om de kinderbijslag niet arbitrair toe te rekenen aan de hoofdverdiener of de meeverdiener is de kinderbijslag uitsluitend geteld bij het inkomen van het huishouden. Dit betekent dat bij optelling van het inkomen van hoofdverdiener en meeverdiener de kinderbijslag nog moet worden bijgeteld om het inkomen van het huishouden te verkrijgen. Tabel 2.4 geeft de uitkomsten naar inkomensgroep, tabel 2.5 naar huishoudenssamenstelling en tabel 2.6 naar inkomensbron.

42

Tabel 2.4 Bijdrage verdieners aan het inkomen van huishoudens, naar secundair inkomen, 1991 10%-groepen secundair inkomen totaal

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

31

1

14

19

23

29

33

38

40

45

64

6

-

-

1

1

1

2

4

10

16

23

37

1

14

20

25

30

36

43

51

62

88

partner aanwezig

52

2

2

19

34

44

62

76

87

93

97

huishoudens met partner partner is meeverdiener

59

-

29

64

45

26

33

46

68

77

80

38

-

8

11

15

21

26

31

34

39

59

19

-

3

10

10

10

10

12

16

22

29

alle huishoudens inkomen hoofdverdienera (x 1.000 gld.) inkomen meeverdiener (x 1.000 gld.) inkomen huishoudenb (x 1.000 gld.)

huishoudens met meeverdiener inkomen hoofdverdienera (x 1.000 gld.) inkomen meeverdiener (x 1.000 gld.) a b

Inclusief verrekening eigen woning (bijtelling huurwaarde en aftrek hypotheekrente). Inclusief kinderbijslag 0-15-jarigen.

Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 2.4 blijkt dat meeverdieners in het algemeen circa 15% van het secundaire inkomen van het huishouden voor hun rekening nemen: gemiddeld 6.000 van de 37.000 gulden. Dit beeld is echter vertekend, doordat hierin ook huishoudens zijn betrokken waarin een partner ontbreekt (alleenstaanden, eenoudergezinnen) of slechts één partner een inkomen ontvangt (eenverdieners). Wordt alleen gekeken naar tweeverdieners, dan blijkt dat meeverdieners twee keer zoveel voor hun rekening nemen: ruim 30% van het inkomen van het huishouden (gemiddeld 19.000 van de 58.000 gulden). Uit tabel 2.4 blijkt dat bij circa 30% van de huishoudens (59% van 52%) sprake is van tweeverdienerschap. Voorts blijkt dat het aandeel van meeverdieners in het totale huishoudensinkomen bij tweeverdieners opmerkelijk gelijk is over de verschillende inkomensgroepen. Alleen in de laagste inkomensgroepen is dit aandeel wat hoger, hoofdzakelijk vanwege de individualisering van de AOW.

43

Tabel 2.5 Bijdrage verdieners aan inkomen huishoudens, naar huishoudenstype, 1991

alle huishoudens inkomen hoofdverdienera (x 1.000 gld.) inkomen meeverdiener (x 1.000 gld.) inkomen huishoudenb (x 1.000 gld.) a b

totaal

1,0

1,1-

1,1+

2,0

2,1-

2,1+

2,2

31

-

24

28

40

43

48

36

43

45

20

18

19

55

63

70

6 37

-

25

30

40

45

54

2,2- 2,2+

Inclusief verrekening eigen woning (bijtelling huurwaarde en aftrek hypotheekrente). Inclusief kinderbijslag 0-15-jarigen.

Toelichting: 1,0 = 1 volw., geen verdieners 1,1 = 1 volw., 1 verdiener 1,1 - = 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + = 1 volw., 1 verdiener, met kinderen 2,1 = 2 volw., 1 verdiener

2,1 2,1 + 2,2 2,2 2,2 +

= 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen = 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen = 2 volw., 2 verdieners = 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen = 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen

Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 2.5 blijkt dat het gemiddeld inkomen van alleenstaanden en eenoudergezinnen aanzienlijk lager is dan dat van eenverdieners en (vooral) tweeverdieners. Voorts blijkt dat het inkomensverschil tussen een- en tweeverdieners in belangrijke mate wordt bepaald door de aanwezigheid van een meeverdiener.

44

Tabel 2.6 Bijdrage verdieners aan inkomen huishoudens, naar inkomensbron, 1991 totaal

geen bron

31

-

35

40

52

27

24

6

-

7

9

16

3

4

37

-

43

50

70

31

28

partner aanwezig (in %)

52

1

59

71

81

45

42

huishoudens met partner: partner is meeverdiener (in %)

59

-

57

59

65

42

78

38

40

40

56

35

26

19

20

21

30

18

12

alle huishoudens inkomen hoofdverdienera (x 1.000 gld.) inkomen meeverdiener (x 1.000 gld.) inkomen huishoudenb (x 1.000 gld.)

huishoudens met meeverdiener: inkomen hoofdverdienera (x 1.000 gld.) inkomen meeverdiener (x 1.000 gld.) a b

loon loon zelfsociale pensioenmarkt overheid standige uitkering uitkering

Inclusief verrekening eigen woning (bijtelling huurwaarde en aftrek hypotheekrente). Inclusief kinderbijslag.

Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 2.6 blijkt dat de bijdrage van meeverdieners het hoogst is bij zelfstandigen. Dit heeft drie oorzaken: bij zelfstandigen treft men het meest een partner aan, deze partner heeft ook meer dan gemiddeld een eigen inkomen en dit inkomen is hoger dan gemiddeld. Bij uitkeringsontvangers is het beeld gespiegeld. De bijdrage van meeverdieners bij pensioenontvangers lijkt naar verhouding hoog, maar houdt voor een belangrijk deel verband met de individualisering van de AOW. Tabel 2.7 geeft de relatie tussen inkomen en samenstelling van het huishouden.

45

Tabel 2.7 Inkomensprofiel: huishoudenstype naar secundair inkomen, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen

student huish. alleenstaand eenouder huish. 1-verdien. 0 kind. 1-verdien. 1-2 kind. 1-verdien. 3+ kind. 2-verdien. 0 kind. 2-verdien. 1-2 kind. 2-verdien. 3+ kind. totaal

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

8 37 3 11 8 3 20 8 2

84 15 1 -

97 1 1 -

73 8 6 12 -

57 9 15 3 1 14 2 -

52 4 18 12 2 10 1 -

36 2 18 19 5 16 4 1

22 2 19 17 4 24 10 2

11 2 13 12 4 36 21 2

6 1 8 7 5 48 19 5

3 7 7 6 44 27 7

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Bron: SCP (AVO’91)

De beschrijving van de secundaire-inkomensverdeling naar type huishouden levert een gemêleerd beeld op. Ongeveer 8% van alle huishoudens behoort tot de zogenoemde ‘student-huishoudens’: studerenden van achttien jaar en ouder. In de eerste 10%-groep is dit bijna het enig voorkomende huishoudenstype (84%). Van alle huishoudens kan 37% als alleenstaande worden aangemerkt. Zij zijn oververtegenwoordigd in de lagere inkomensgroepen. Eenoudergezinnen vormen 3% van alle huishoudens. Dit type huishouden is geconcentreerd in de lagere inkomensgroepen. Huishoudens waarin twee volwassenen samen leven van één inkomen, vormen 11% van alle huishoudens. Zij zijn oververtegenwoordigd in de inkomensgroepen rond modaal. Wanneer deze huishoudens kinderen te verzorgen hebben - het gaat dan eveneens om 11% van alle huishoudens verandert het beeld weinig. Alleen huishoudens met drie of meer kinderen zijn, mede wegens de kinderbijslag, vooral oververtegenwoordigd in de hoogste 10%-groep. Huishoudens met twee verdieners maken ongeveer 30% van het totaal uit. Dit laatste huishoudenstype overheerst in de hoogste 10%-groepen: in ongeveer driekwart van de huishoudens in de negende en in de tiende inkomensgroep hebben beide partners eigen inkomsten. Tabel 2.8 geeft de relatie tussen inkomen en inkomensbron van het huishouden.

46

Tabel 2.8 Inkomensprofiel: bron inkomen naar secundair inkomen, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

8 44 11 5 15 17

84 11 5 -

28 1 1 27 43

24 2 3 29 43

41 5 2 27 25

59 9 2 16 14

56 14 3 12 15

51 17 4 15 14

56 19 6 10 9

60 23 7 5 5

51 15 21 7 5

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

overig, geen bron loon: markt loon: overheid zelfstandige uitkeringsontvanger pensioenontvanger totaal Bron: SCP (AVO’91)

De karakteristiek ‘bron inkomsten’ is afgeleid van de hoofdverdiener. Ongeveer 8% van de huishoudens heeft geen bron van inkomsten (het betreft hoofdzakelijk thuiswonende studerende kinderen); deze huishoudens worden uiteraard vooral in de eerste 10%-groep aangetroffen. Huishoudens waarvan de hoofdverdiener in de marktsector werkzaam is, waaronder hier ook de gesubsidieerde dienstverlening wordt gerekend, zijn sterk vertegenwoordigd in de bovenste helft van de secundaire-inkomensverdeling (5-10). Werknemers in overheidsdienst zijn naar verhouding iets hoger gerangschikt; zij zijn met name te vinden in de hoogste inmkomensgroepen (7-10). Zelfstandigen zijn gemiddeld nog hoger gepositioneerd: zij zijn met name oververtegenwoordigd in de hoogste inkomensgroep. Uitkerings- en pensioenontvangers zijn overwegend aan te treffen in de lagere inkomensgroepen (2-4). 2.5 Samenvatting De toerekening van gebonden inkomensoverdrachten is slechts mogelijk als niet alleen duidelijk is welke inkomensoverdrachten voor toerekening in aanmerking komen, maar ook aan wie ze moeten worden toegerekend (inkomenseenheid). In dit onderzoek is uitgegaan van huishoudens als inkomenseenheid. Een huishouden is in dit onderzoek gedefinieerd als een eenheid die beslist over de besteding van het inkomen en het gebruik van voorzieningen. In de praktijk leidt dit tot een betrekkelijk beperkt huishoudensbegrip, omdat ervan uit kan worden gegaan dat meerderjarigen, personen van achttien jaar en ouder, betrekkelijk zelfstandig beslissen over de besteding van inkomen en het gebruik van voorzieningen. Dit betekent dat in dit onderzoek afzonderlijke huishoudens worden gevormd door: - een thuiswonend kind van ten minste 18 jaar; - een alleenstaande van ten minste 18 jaar; - een eenoudergezin, met uit- en/of thuiswonende kinderen van 0-17 jaar; - een (echt)paar, gehuwd of ongehuwd samenwonend, zonder of met kinderen van 0-17 jaar.

47

De studiefinanciering (beursgedeelte) is in dit onderzoek gerekend tot de tertiaire-inkomenssfeer. Dit leidt er wel toe dat studerenden van achttien jaar en ouder, gemeten naar hun secundaire inkomen, als minder welvarend worden aangemerkt dan ze in werkelijkheid zijn. Inkomenseenheden die in inrichtingen verblijven (verzorgingstehuizen, verpleeghuizen) behoren in theorie wel tot de verzameling huishoudens, maar blijken in de praktijk te ontbreken in relevante gegevensbronnen waaruit de tertiaire-inkomensverdeling wordt afgeleid. Deze huishoudens worden in dit rapport dan ook niet in aanmerking genomen. Het secundaire inkomen vormt een nog betere afspiegeling van de welvaartspositie wanneer de invloed van de omvang en de samenstelling van het huishouden op de bestedingen van de huishoudens, en daarmee op de welvaartsverschillen tussen huishoudens, wordt geëlimineerd. Dit zogenoemde standaardiseren van inkomens vindt plaats door deling van het secundaire inkomen door een equivalentiefactor, waardoor elk huishoudensinkomen wordt omgerekend tot het inkomen dat een standaardhuishouden (in dit Cahier een alleenstaande) nodig heeft om hetzelfde welvaartsniveau te bereiken. Omdat het hebben van kinderen niet geheel als een ‘kostenpost’ kan worden aangemerkt - kinderen dragen ook bij aan de welvaart van het huishouden - wordt slechts 40% van de kosten van kinderen in de standaardisatie van inkomens betrokken. Op basis van de definities van inkomen en inkomenseenheid kunnen inkomensverdelingen en profielschetsen van deze verdelingen worden opgesteld. In dit onderzoek zijn inkomensverdelingen opgesteld door de huishoudens oplopend te rangschikken naar de hoogte van hun (secundaire) inkomen, en vervolgens in te delen in tien groepen die ieder een gelijk aantal huishoudens bevatten (10%-groepen). Deze inkomensgroepen zijn vervolgens gekarakteriseerd naar kenmerken van huishoudens, waaronder de bijdrage van de leden aan het inkomen, de bronnen waaruit inkomen wordt ontvangen en de samenstelling van het huishouden. De secundaire-inkomensverdeling in 10%-groepen vormt de basis voor de toerekening van gebonden inkomensoverdrachten van de overheid aan huishoudens (in hoofdstuk 4) en van huishoudens aan de overheid (in hoofdstuk 5). Maar eerst worden in hoofdstuk 3 de inkomensoverdrachten zelf besproken.

48

Noten 6 7

8

Voor een toelichting op het verschil tussen macrorekeningen (zoals de Nationale rekeningen) en microrekeningen (zoals de Sociaal-economische rekeningen): zie CBS 1992a. In de Nationale rekeningen worden uitkeringen die door bedrijven en de overheid rechtstreeks worden uitbetaald aan huidige of vroegere werknemers gerekend tot de sociale lasten, en maken ze derhalve deel uit van het primair inkomen. Het betreft onder meer doorbetaling bij ziekte (‘eigen-risicodragers’), bijdragen in ziektekostenverzekeringen (‘interimregeling ziektekosten ambtenaren’), wachtgelden en vut-uitkeringen. In 1991 ging het om een bedrag van ruim 9 miljard gulden. De eerste twee regelingen zijn in het AVO’91 eveneens in het primair inkomen opgenomen, de laatste twee regelingen echter niet. Er is veel literatuur verschenen op het gebied van ongelijkheidsmaatstaven; voor een overzicht wordt hier kortheidshalve verwezen naar Coulter (1989).

49

3 DE TOEREKENING VAN GEBONDEN OVERDRACHTEN

3.1 Inleiding Onder inkomensverdeling wordt veelal verstaan de verdeling van ongebonden, secundair inkomen. Maar hoe ziet de inkomensverdeling eruit als rekening wordt gehouden met de invloed van gebonden overdrachten van de overheid aan huishoudens en van huishoudens aan overheid? Deze overdrachten vergroten of verkleinen de beschikbaarheid van goederen en diensten (‘command over goods and services’). De inkomensverdeling die resulteert nadat - op enigerlei wijze deze gebonden overdrachten met het secundaire inkomen zijn verrekend, is de tertiaire-inkomensverdeling. De definitie van gebonden overdrachten en de concretisering van de overdrachten die betrokken zijn bij de onderscheiden voorzieningen, wijken niet sterk af van die in vorige publikaties over dit onderwerp (SCP 1981; Ruitenberg et al. 1989). Daarom worden in dit Cahier definities en methoden slechts op hoofdlijnen besproken. Voor een meer uitvoerige bespreking wordt naar deze vorige publikaties verwezen. Uiteraard wordt wel ingegaan op recente publikaties die relevant zijn voor de toerekening van gebonden overdrachten aan huishoudens. De overdrachten van de overheid aan de huishoudens kunnen worden onderscheiden in gewone uitgaven van de overheid (of beter van de collectieve sector) en belastinguitgaven. Gewone overheidsuitgaven komen het meeste voor. Er zijn ook enkele belastinguitgaven: een derving van belasting doordat een afwijking van de primaire heffingstructuur van een belastingwet wordt toegestaan. Toch is er maar één belastinguitgave opgenomen: het huurwaardevoordeel. De overige belastinguitgaven (of eventuele belastinguitgaven: er is strijd mogelijk over wat onder de ‘primaire structuur van de belastingwet’ moet worden verstaan) zijn of te rekenen tot het ongebonden inkomen of niet te traceren in de ter beschikking staande gegevensbronnen. Ongebonden, dus behorende tot de secundaire sfeer, zijn de verschillende verwervingskosten (forfaits), de fiscale oudedagsreserve, de aftrekregelingen voor zelfstandigen, de lijfrentepremie, de onbelaste rente op consumptieve leningen, en de vrijstellingen voor rente- en dividendinkomsten. Als tertiaire belastinguitgave kan slechts gedacht worden aan (een te lage vaststelling van) de autokostenfictie en eventueel aan de aftrekbare buitengewone lasten voor onderwijs en gezondheidszorg. Gegevens om de verdeling van deze belastinguitgaven op het niveau van huishoudens te kwantificeren ontbreken. In de navolgende paragrafen wordt een antwoord gegeven op de vraag wanneer de overdrachten als inkomen voor het huishouden mogen worden gezien (§ 3.2), en hoe deze overdrachten moeten worden gewaardeerd (§ 3.3). Voorts wordt

51

beschreven wanneer toerekening in de praktijk mogelijk is, en hoe het uitgavenbedrag wordt bepaald (§ 3.4). De laatste paragraaf (§ 3.5) bevat een samenvatting. 3.2 Selectie van gebonden overdrachten Het indelen van de overdrachten tussen overheid en huishoudens in ongebonden en gebonden overdrachten is economisch-theoretisch relatief eenvoudig. Alle overdrachten hebben gemeen dat er een inkomenseffect optreedt: het inkomen neemt toe of af. Gebonden overdrachten veroorzaken echter, in tegenstelling tot ongebonden overdrachten, eveneens een substitutie-effect: er vindt een wijziging plaats in de samenstelling van de consumptie. Een verhoging van een sociale uitkering kan ertoe leiden dat het huishouden, afhankelijk van de betrokken inkomenselasticiteiten, meer goederen en diensten koopt; subsidiëring van het openbaar vervoer heeft echter, naast het inkomenseffect (men betaalt minder voor het openbaar vervoer, en heeft dus inkomen over), tevens een substitutie-effect: men zal meer gebruik gaan maken van het (nu goedkopere) openbaar vervoer ten koste van andere bestedingen. In de praktijk zijn er uiteraard veel grensgevallen. Huursubsidie kan ertoe leiden dat men beter, duurder gaat wonen: een verschuiving in het consumptiepakket. Als men zonder huursubsidie ook in de betere woning was gaan wonen, heeft dezelfde huursubsidie alleen een inkomenseffect. Bij de beoordeling van wat ‘gebonden’ of ‘ongebonden’ is, maakt het soms uit door wiens ogen men kijkt. Voor de overheid is de studietoelage gebonden, omdat de ontvanger moet studeren om deze te verkrijgen; voor de student is de toelage ongebonden: hij kan er voor kopen wat hij wil. De gebondenheid van een overdracht wordt in dit onderzoek echter niet bepaald door de bestedingskant maar door de verwervingskant van het inkomen. Lang niet alle gebonden overdrachten zijn in de berekening meegenomen. Gebonden overdrachten die samenhangen met voorzieningen voor bedrijven ontbreken, omdat de invloed van deze voorzieningen op de inkomensverdeling van huishoudens niet goed te berekenen is. Deze invloed verloopt immers indirect, via de prijs van consumptiegoederen. Daarom zijn uitsluitend voorzieningen voor personen of huishoudens in de beschouwing betrokken. Waar voorzieningen zowel door bedrijven als door (gezins-)huishoudens worden gebruikt, is alleen het deel van de uitgaven dat correspondeert met het gebruik door huishoudens, toegerekend. Aan de inkomstenkant geldt dit evenzo: uitsluitend het deel van de gebonden belastingopbrengsten dat opgebracht wordt door huishoudens, is in de analyse betrokken. Zuiver collectieve goederen kunnen per definitie niet aan individuele gebruikers worden toegerekend. Deze overdrachten moeten aan de collectiviteit worden toegerekend (Wolfson 1988). Wat geldt voor de zuiver collectieve goederen, geldt in principe ook voor de collectieve aspecten van overheidsvoorzieningen. De meeste goederen en diensten hebben in meerdere of mindere mate naast het individueel belang ook een collectief belang. Er ligt een keuzemoment bij welke

52

‘meerdere mate’ besloten is een voorziening als zuiver collectief te beschouwen en daarmee buiten de berekening te houden. Deze keuze is gemaakt door de ogen van de overheid: bij archieven is de (collectieve) bewaarfunctie doorslaggevend, hoewel de bezoekers eventueel te identificeren zijn, maar bij musea is de (individuele) bezoekfunctie als overheersend aangemerkt, hoewel de (collectieve) bewaarfunctie onmiskenbaar aanwezig is. Ten slotte zijn bij een aantal voorzieningen de gebruikers niet goed te identificeren. Dit houdt verband met de wijze waarop het gebruik in de praktijk moet worden vastgesteld: met zogenoemde publieksenquêtes. Een publieksenquête is een representatieve steekproef uit de bevolking. De geselecteerden krijgen vragen voorgelegd over het gebruik van voorzieningen. Dit betekent dat voorzieningen met een betrekkelijk gering aantal gebruikers (vuistregel: minder dan 100.000 gebruikers) niet goed zijn vertegenwoordigd in de steekproef. Een al genoemde beperking van publieksenquêtes is voorts dat personen in tehuizen en inrichtingen (psychiatrische inrichtingen, bejaardenoorden, verpleeghuizen, inrichtingen voor gehandicapten) doorgaans ontbreken. Dit betekent dat de overdrachten die tussen de overheid en deze huishoudens plaatsvinden - te denken valt aan de omvangrijke uitgaven voor de bejaardenoorden - buiten beeld blijven. Overdrachten van geringe omvang (minder dan 200 miljoen gulden) zijn eveneens buiten beschouwing gelaten. 3.3 Waardering van gebonden overdrachten Om de waarde van gebonden overdrachten van de overheid aan huishoudens te bepalen zijn drie methoden beschikbaar (U.S. Bureau of the Census 1987). De drie methoden voor de waardering van het gebruik van overheidsvoorzieningen zijn: - De marktwaarderingsmethode (‘market value’). De waarde is gelijk aan de prijs die zou resulteren indien de gesubsidieerde goederen en diensten via het marktmechanisme aan huishoudens ter beschikking zouden zijn gesteld. - De uitgavenmethode (‘outlay equivalence value’). De waarde is gelijk aan de gemiddelde collectieve uitgaven per eenheid van het goed. - De kasmethode (‘cash equivalence value’). De waarde is gelijk aan de gemiddelde uitgaven voor een vergelijkbaar goed dat door huishoudens met dezelfde kenmerken ongesubsidieerd wordt aangeschaft. De eerste twee methoden leiden tot een waardering van de overheid. De derde methode geeft een waardering van de gebruiker. In de profijtstudies is steeds gekozen voor het eerste gezichtspunt: de waardering van de overheid. Er is gekozen voor de tweede methode, omdat deze het eenvoudigst is en omdat op deze wijze een cijfermatige aansluiting op de Nationale rekeningen wordt verkregen. De uitgaven voor een concrete voorziening zijn gemakkelijker vast te stellen dan de uitgaven voor een (vaak niet bestaand) alternatief. De eerste en de derde methode leveren overigens wat de inkomensverdeling betreft vergelijkbare resultaten (U.S. Bureau of the Census 1987).

53

Stoffelsma (1992) noemt twee methoden om de waarde te kwantificeren van de uitgaven die ten goede komen aan economische actoren, waaronder huishoudens. In beide gevallen speelt de gebruikerswaardering een rol. In de ‘welfare base’-benadering wordt de waarde opgesplitst in de waardering van de gebruiker en de waardering van het publiek (de collectieve waardering); dit laatste in twee varianten, onderscheiden naar de bedoeling van de voorziening: wel of niet gericht op herverdeling. De waarde zonder herverdelende bedoeling wordt toegekend aan hen die indirect profiteren, en wel naar de waarde die zij eraan hechten in termen van nut. De waarde met herverdelende bedoeling wordt toegekend aan hen die deze bedoeling kennelijk hebben en die ervoor betalen, te weten de belastingbetalers. Deze methode vergt zeer veel subjectieve keuzen. In de ‘social benefit’-benadering wordt de waardering van de gebruiker onderscheiden en afgezonderd; de rest (kosten min de gebruikerswaardering) is ‘social benefit’. De waardering hiervan zou dienen te geschieden als bij zuiver collectieve goederen.9 Dat de individuele waardering van een overheidsvoorziening anders is dan de collectieve waardering is niet toevallig. Het beleid om bepaalde goederen en diensten te subsidiëren of te belasten, vloeit immers voort uit het bestaan van een collectieve waardering: bij het volgen van de gebruikerswaardering resulteert geen maatschappelijk optimum. Het betreft collectieve waarderingen uit hoofde van het ‘merit good’-motief, het externe-effectenmotief en het rechtvaardigheidsmotief. In paragraaf 1.2 zijn deze motieven systematisch behandeld. In dit Cahier worden uitgaven voor zuiver collectieve goederen als niet aan individuele huishoudens toerekenbaar beschouwd, omdat criteria ontbreken. Bij de aanwezigheid van collectieve aspecten (‘social benefit’) is de voorziening soms wel, soms niet toegerekend. Als het collectieve aspect van een voorziening overheersend is - genoemd zijn al de archieven -, dan wordt eenvoudigheidshalve de voorziening niet op zijn verdelingsgevolgen onderzocht. Als het individuele aspect overheersend is (het gebruik heeft in publieke ogen voor de gebruiker nut, ongeacht hoe de gebruiker het gebruik waardeert), wordt het gehele uitgavenbedrag aan de gebruiker toegerekend. De tussenweg, het kwantificeren van het individuele aspect separaat van het collectieve aspect, is niet bewandeld; het vergt een heel eigen instrumentarium. De gekozen wijze van toerekening leidt er dus toe dat het profijt van openbaar vervoer geheel bij de vervoerde persoon terecht komt, en niet bij hen die met de auto snel op het werk kunnen komen doordat het openbaar vervoer de verkeersstromen verkleint, noch bij hen die profiteren van een beter milieu. Ook Odink (1985) en Haselbekke (1987) achten de waardering van de gebruiker een beter uitgangspunt. Hoe nuttig kwantificering van het subjectieve nut ook is, met name bij beslissingen over de omvang van een voorziening, het heeft geen plaats in een project als Profijt van de overheid, waarin de vraag wordt beantwoord welke invloed gebonden overdrachten op de inkomensverdeling hebben. Het gaat hierbij om de publieke waardering van de inkomensverdeling, en daarmee van

54

de gebonden overdrachten die als (tertiaire) inkomenscomponenten worden beschouwd. Het is wel zo dat een huishouden, door het gebruik van overheidsvoorzieningen, wellicht ‘rijker’ wordt gerekend dan het zich zelf voelt; maar vanuit de publieke optiek kan er geen verschil worden gemaakt tussen de waarderingen van verschillende huishoudens. Voorts moeten de collectieve aspecten (al of niet ten voordele van de gebruiker) worden meegenomen. Een dergelijk uitgangspunt is overigens niet ongewoon. Bij analyse van (primaire of secundaire) inkomensverdelingen is het evenmin gebruikelijk om de individuele waardering van het inkomen in de beschouwing te betrekken. Odink (1985) heeft ook bezwaar tegen het feit dat de waarde van het voorzieningengebruik geheel aan de gebruiker wordt toegerekend. Van der Hoek (1985) onderscheidt directe effecten van gebruik (bij de gebruiker) en indirecte effecten van gebruik (de doorwerking naar anderen, of de hele samenleving). Conceptueel - maar niet praktisch - is een uitgavensplitsing naar het individuele aspect en naar het collectieve aspect denkbaar; dan kan het individuele uitgavenbedrag worden toegerekend en wordt het collectieve uitgavenbedrag als zuiver collectief beschouwd, en niet toegerekend. Een uitgavensplitsing is echter niet aangebracht, omdat er als gezegd een nieuw instrumentarium voor zou moeten worden ontwikkeld, waarbij het de vraag is of er objectieve uitgangspunten gevonden kunnen worden.10 In dit Cahier worden de netto exploitatie-uitgaven voor de directe produktie van een voorziening aan de gebruikers toegerekend. Dit vergt enige toelichting. Met netto wordt bedoeld dat de eigen bijdragen van de gebruikers in mindering zijn gebracht. Bij de meeste voorzieningen is deze eigen bijdrage min of meer proportioneel aan het gebruik (zwembad, onderwijs), voor een aantal voorzieningen is dit niet het geval (gezinsverzorging, kruiswerk). Voor de ziekenfondsverzekering is de eigen bijdrage (de premie) bijna even hoog als de voorziening (het verzekerd zijn tegen ziektekosten). De uitgaven voor investeringen (kapitaaluitgaven) worden geacht over meerdere jaren vruchten af te werpen, en kunnen daarom niet aan de gebruikers van de voorziening in 1991 worden toegerekend. Daarom worden waar mogelijk uitsluitend de exploitatie-uitgaven voor een voorziening in aanmerking genomen. De niet direct aan de produktie van een voorziening gebonden overheadkosten kunnen als ‘collectieve voorziening’ worden aangemerkt, en zijn daarom waar mogelijk uit de betrokken uitgavenbedragen verwijderd. Als voorbeeld kunnen hier de kosten van de dienst onderwijs van de gemeente worden genoemd. Dit betekent dat zo veel mogelijk alleen uitgaven voor de directe produktie voor toerekening in aanmerking komen. Ook het begrip ‘gebruiker’ vergt enige toelichting. De overdracht wordt ontvangen respectievelijk betaald door hen die gebruik maken van de met de uitgaven respectievelijk inkomsten corresponderende voorziening. Meestal wordt rekening gehouden met de intensiteit van het gebruik. Indien bij een voorziening niet alle groepen gebruikers te identificeren zijn, wordt het uitgavenbedrag toegerekend aan de wel te identificeren groep gebruikers. Voorbeeld: zij die

55

boeken lenen van de openbare bibliotheek zijn bekend; zij die in de openbare bibliotheek boeken lezen of de kranten doornemen zijn niet bekend: alle uitgaven worden toegerekend aan de leners van boeken. De bepaling van de bedragen vindt plaats waar de behandelde voorzieningen worden besproken (in de hoofdstukken 4 en 5). Het aangrijpingspunt voor de overdracht is meestal wel duidelijk: of een persoon, als lid van het huishouden, of het huishouden zelf is de gebruiker van de voorziening. Alleen bij onderwijs ligt er een (moeilijke) keuze: dienen overheidsuitgaven voor studerenden van achttien jaar of ouder als tertiair inkomen van de student (een zelfstandig huishouden) te worden beschouwd, of is het tertiaire inkomen van de ouder(s) van de student? Om dit keuzemoment te vermijden zijn beide verdelingen berekend. In de hoofdvariant zijn de uitgaven toegerekend naar de concrete gebruikers, zij die onderwijs volgen. In een ‘ouderlijk-huishoudenvariant’ zijn de uitgaven toegerekend aan de ouders van de student, omdat zij in belangrijke mate verantwoordelijk kunnen worden geacht voor de opleiding van hun kinderen. Uitgaven voor studenten van 27 jaar of ouder gaan in beide varianten naar de student zelf. Tabel 3.1 geeft de voor 1991 beschreven voorzieningen, en de met die voorzieningen verbonden overheidsuitgaven. Ter vergelijking zijn de bedragen uit de vorige profijtstudies opgenomen. In totaal wordt van 52 miljard gulden overheidsuitgaven de verdeling beschreven. Daarbij komt nog de verdelingsbeschrijving van 14 miljard gulden ZFW-premies. Dit is, exclusief het huurwaardevoordeel, 65% van wat in het vorige hoofdstuk aan gebonden uitgaven is berekend. Van de gebonden overheidsinkomsten wordt ruim 40 miljard gulden, ofwel ruim 95% van de door huishoudens opgebrachte gebonden heffingen, in de analyse betrokken.

56

Tabel 3.1 De uitgaven voor 1977, 1983, 1987 en 1991 van de voor 1991 toegerekende voorzieningen 1977

1983

1987

1991

volkshuisvesting individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel

3.620 410 1.520 220 1.470

7.200 1.170 2.250 420 3.360

11.000 1.600 4.200 600 4.600

12.630 1.840 5.160 790 4.840

onderwijs primair onderwijs voorgezet onderwijs 12-17 jaar onderwijs 18 jaar en ouder deeltijdonderwijs kinderbijslag 16 en 17 jaar studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

15.600 5.390 9.370

21.520 6.620 6.200 4.880 2.360 1.460 -

23.200 7.200 6.000 5.000 700 4.300 -

25.220 8.820 5.480 5.530 730 820 3.550 290

openbaar vervoer Nederlandse spoorwegen gemeentelijke vervoerbedrijven streekvervoerbedrijven

1.460 560 900

2.860 830 1.350 680

3.000 1.100 1.200 700

3.480 1.210 1.290 980

cultuur en recreatie club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

1.660 330 350 170 220 160 320 110

2.990 530 540 600 600 460 260

3.100 500 600 600 600 500 300

3.860 550 900 510 680 310 590 320

-270 -780

2.300 1.440

2.900 1.800

260 250

400 460

600 500

4.120 2.810 -1.420 1.420 780 530

dienstverlening maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

1.250 120 960 20 90 60

1.280 1.280 -

1.400 1.400 -

2.620 250 1.570 320 250 230

totaal overheidsuitgaven (index 1987 = 100)

23.320 52

38.150 86

44.600 100

51.930 116

71 64

96 87

100 100

108 123

gezondheidszorg ziekenfondsverzekeringc wettelijke bijdragen: heffingen wettelijke bijdragen: voordeel kruiswerk ambulante geestelijke gezondheidszorg

prijsindex gezinsconsumptie (1987 = 100) nationaal inkomen (nominaal) (1987 = 100) a b c

a

110 2.070 540 120

b

Voorziening is in dit jaar niet geselecteerd. In 1977 werden de onderwijsexploitatie-uitgaven vanaf het voortgezet onderwijs als één voorziening toegerekend. In 1977 zijn het gemeentelijk vervoer en het streekvervoer samengenomen. In 1977 betreft het alleen de verplichte ziekenfondsverzekering.

Bron: SCP

57

Uit tabel 3.1 blijkt dat de uitgaven voor onderwijs in 1991 de grootste post vormen, ongeveer de helft van het totaal aan overheidsuitgaven. De toegerekende uitgaven voor gezondheidszorg zijn ook hoog (bijna 20 mld. gld.), maar daar staat een hoog bedrag aan eigen bijdragen tegenover: de ziekenfondspremie (14 mld. gld.) en de wettelijke bijdragen (1,5 mld. gld.). Alleen het saldo van uitgaven en eigen bijdragen is in de tabel vermeld. De uitgaven voor de volkshuisvesting maken ongeveer een kwart uit van de in 1991 toegerekende overheidsuitgaven. Uit tabel 3.1 blijkt verder dat de toegerekende overheidsuitgaven in de periode 1977-1991 iets meer zijn gestegen dan het nationale inkomen (+16%). Deze groei is wat hoger dan de groei van het totaal van de uitgaven die ten behoeve van huishoudens worden gedaan, zoals weergegeven in figuur 1.2. Naar verhouding zijn de toegerekende uitgaven voor volkshuisvesting het sterkst gestegen (reëel 132%), de toegerekende uitgaven voor onderwijs het minst (reëel 7%). Tabel 3.2 geeft de voor 1991 beschreven gebonden overheidsinkomsten. Ter vergelijking zijn de bedragen uit de vorige profijtstudies opgenomen.

Tabel 3.2 De inkomsten voor 1977, 1983, 1987 en 1991 van de voor 1991 opgenomen belastingen 1977

1983

1987

1991

BTW invoerrechtena accijnzen hiervan brandstofaccijnzen energieheffing onroerende-zaakbelastingb overdrachtsbelasting bijz. verbruiksbelasting van personenauto’s motorrijtuigenbelasting

12.984 711 5.070

16.470 790 5.920

22.900 1.000 6.800

1.113 824 804 700

1.280 960 1.090

1.500 1.100 1.500 1.300

23.570 2.590 7.760 4.490 400 1.640 1.130 1.630 1.680

totaal overheidsinkomsten (index 1987 = 100)

22.206 62

26.510 73

36.100 100

40.400 112

71 64

96 87

100 100

108 123

prijsindex gezinsconsumptie (1987 = 100) nationaal inkomen (1987 = 100) a b

Voorziening is in dat jaar niet geselecteerd. In 1991 zijn de invoerrechten opgenomen in de BTW. Voorheen: onroerend-goedbelasting.

Bron: SCP

Uit tabel 3.2 blijkt dat het grootste deel van de gebonden inkomsten bestaat uit BTW-opbrengsten (65%), op afstand gevolgd door de accijnzen (19%). Vergeleken in de tijd (1977-1991) is de groei van de inkomsten uit gebonden heffingen in de periode iets achtergebleven bij de groei van het nationale 58

inkomen (-6%). Oorzaak is vooral de ontwikkeling van de opbrengst van de onroerende-zaakbelasting en de overdrachtsbelasting. De opbrengst van de motorrijtuigenbelasting is het meest gestegen. 3.4 Meten en beoordelen van gebonden overdrachten Het bedrag van de overdracht per huishouden wordt afgeleid uit het gebruik dat door de personen in het huishouden of door het huishouden in zijn totaliteit wordt gemaakt van voorzieningen. Het toe te rekenen bedrag wordt over de huishoudens verdeeld naar rato van het geïdentificeerde gebruik (bij overheidsuitgaven), of het bezit van dan wel de besteding aan goederen of diensten (bij overheidsinkomsten). De meest eenvoudige indicatie van het gebruik is het gebruik of niet-gebruik van een voorziening. Deze indicator is gebruikt voor algemeen maatschappelijk werk, rechtshulp, bejaardenwerk en geestelijke gezondheidszorg. Het gebruik is daarbij vastgesteld op persoonsniveau. Bij de overige voorzieningen wordt gedifferentieerd naar onderdelen van de voorziening, of naar de intensiteit van het gebruik. Een onderscheid naar onderdelen van de voorziening vindt plaats wanneer de uitgaven per gebruikseenheid duidelijk verschillen. Enige voorbeelden: onderwijs (lager onderwijs, speciaal onderwijs tot en met wetenschappelijk onderwijs), sportaccommodaties (zwembad, sporthal, sportveld) en openluchtrecreatie (park, bos en hei, natuurterrein, aangelegde openlucht-recreatievoorziening). De intensiteit van het gebruik is de meest gebruikte indicator. Van veel voorzieningen is per gebruiker het aantal bezoeken in een zekere periode bekend (cultuur en recreatie), het aantal reizigerskilometers (openbaar vervoer), het aantal uitleningen (openbare bibliotheken) of de duur van de activiteit (sport, kinderopvang, gezinsverzorging, kruiswerk). In een aantal gevallen kan het nog verfijnder, namelijk daar waar het bedrag van de overdracht zelf bekend is (huursubsidie, premie koopwoning) of berekend kan worden (objectsubsidie huurwoning, huurwaardevoordeel, ziekenfondsverzekering, wettelijke bijdragen ziektekostenverzekering). Voorzieningen waarmee overheidsuitgaven zijn gemoeid worden doorgaans niet alleen bekostigd uit overheidsbijdragen maar ook uit eigen bijdragen van gebruikers. Wanneer de eigen bijdragen proportioneel zijn met het gebruik, beïnvloeden zij de verdeling niet. Voor de meeste voorzieningen is aangenomen dat dit het geval is, ook als er eigenlijk wel aanwijzigingen zijn dat de eigen bijdrage per gebruikseenheid niet voor een ieder gelijk is (abonnementhouders betalen minder per reizigerskilometer dan zij die op een enkeltje of een retourtje reizen). In deze gevallen is een nauwkeuriger bepaling van de eigen bijdrage onmogelijk door een gebrek aan gegevens. Alleen bij culturele voorzieningen is rekening gehouden met het bezit van de kortingskaarten (Pas 65+, cultureel jongerenpaspoort) en abonnementen (museumjaarkaart). Wanneer de eigen bijdrage niet evenredig is met het gebruik, is aan de huishoudens eerst het bruto bedrag van de overheidsuitgaven toegerekend (de

59

som van de overheidsbijdrage en de eigen bijdrage); vervolgens is de eigen bijdrage van gebruikers hierop in mindering gebracht. Het verschil is weer de (netto) overheidsuitgave. Deze berekeningswijze is met name gevolgd wanneer er sprake is van vaste eigen bijdragen (contributies) en inkomensafhankelijke eigen bijdragen (inkomensprijzen). Contributies worden onder meer geheven bij de openbare bibliotheek en het kruiswerk. Inkomensafhankelijke eigen bijdragen worden geheven voor de bijdrage in de studiekosten (studiefinanciering, tegemoetkoming studiekosten), de gezinsverzorging, de kinderopvang, de rechtsbijstand en het ziekenfonds. Ook de huur kan als inkomensafhankelijk worden aangemerkt wanneer gebruik wordt gemaakt van individuele huursubsidie. Voorts is de omvang van de wettelijke bijdragen (MOOZ en WTZ) onder meer afhankelijk van het aantal particulier verzekerden in een huishouden en de leeftijd van de hoofdverdiener. De overheidsinkomsten zijn gebonden aan de aanschaf en/of het bezit van bepaalde goederen of diensten. Het betreft inkomsten die voortvloeien uit het verbruik van het huishouden in het algemeen en inkomsten die betrekking hebben op de woning of de auto. Wanneer huishoudens hun inkomen besteden betalen zij BTW: over de meeste goederen en diensten is BTW verschuldigd. Accijnzen worden betaald als het inkomen aan accijnsplichtige goederen wordt besteed (brandstof voor motorrijtuigen, rookwaar, alcoholhoudende en alcoholvrije dranken, suiker). Ten slotte worden er energieheffingen betaald als er energie wordt verbruikt (gas, electriciteit of brandstof voor motorrijtuigen). De inkomsten met betrekking tot de woning zijn gebonden aan het bezit of gebruik van een woning (onroerende-zaakbelasting) of aan recente eigendomsoverdracht van een woning (overdrachtsbelasting). Wat betreft de auto is eveneens het bezit uitgangspunt (motorrijtuigenbelasting), dan wel de recente aanschaf (bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s). Als er gebondenheid is aan het bezit speelt zowel bij de woning als bij de auto de waarde een belangrijke rol. De beoordeling van de verdelingsresultaten zal in dit Cahier plaatsvinden door het vergelijken van verdelingen. In dit Cahier is gekozen voor het vergelijken van de verdeling naar 10%-inkomensgroepen. Een alternatief is het berekenen van een indicator die de verdeling in een maatstaf weergeeft, zoals in hoofdstuk 2 (Gini-, Theil-coëfficiënt). Deze laatste benadering geeft echter informatieverlies, en is derhalve alleen zinvol als samenvattende uitspraken gewenst zijn. De verdelingen van overdrachten worden vergeleken met de verdelingen van dezelfde overdrachten in het verleden en met referentieverdelingen. In het eerste geval wordt onderzocht in welke mate de verdelingen in de loop van de tijd zijn veranderd onder invloed van autonome ontwikkelingen en door beleidsingrepen. In het tweede geval wordt onderzocht hoe feitelijke uitgavenverdelingen zich verhouden tot de verdelingen van de doelgroepen van beleid. Zo heeft de verdeling (naar inkomensgroepen) van de uitgaven voor het onderwijs voor personen van 12-17 jaar als referentie de verdeling van alle 12-17-jarigen over

60

inkomensgroepen. De vergelijkingen van de verdelingen worden in hoofdstuk 6 en 7 gegeven. Over de techniek van het vergelijken nog een opmerking. Het gebruikte materiaal, afgeleid uit bevolkingsenquêtes, brengt met zich mee dat verschillen tussen verdelingen gedeeltelijk voortvloeien uit onzekerheidsmarges: niet de hele bevolking is ondervraagd doch slechts een steekproef daaruit. De verdelingen van uitgaven of inkomsten naar bijvoorbeeld 10%-groepen van het secundaire inkomen hebben hierdoor een statistische onzekerheidsmarge. Bij vergelijking van twee steekproefverdelingen treedt de onzekerheid ‘dubbel’ op. Om te beoordelen of er ook werkelijke verschillen zijn wordt een Chi-kwadraattoets toegepast, onder de veronderstelling dat beide verdelingen uit dezelfde populatie zijn getrokken (Kanji 1993: 69). De toets wordt uitgevoerd op de verdeling van het aantal gebruikmakende huishoudens. Afhankelijk van het aantal onderscheiden groepen en de omvang van de steekproef kan met een grote kans (meestal 95%) worden aangenomen dat de onderzochte verdelingen van elkaar verschillen.11 3.5 Samenvatting In dit hoofdstuk is uiteengezet wat onder gebonden overdrachten wordt verstaan, en hoe deze overdrachten gemeten moeten worden. Enerzijds zijn er de overheidsuitgaven, voor voorzieningen die diensten leveren waarvan huishoudens gebruik maken, anderzijds zijn er de inkomsten op basis van belastingen die gebonden zijn aan bezit of verkrijging van goederen of diensten. De definitie van gebonden overdrachten en de concretisering van de overdrachten die betrokken zijn bij de onderscheiden voorzieningen wijken niet sterk af van die in vorige publikaties over dit onderwerp (SCP 1981; Ruitenberg et al. 1989). Gebonden overdrachten onderscheiden zich van ongebonden overdrachten doordat zij naast een inkomenseffect (het huishouden kan dank zij de subsidie meer besteden) een substitutie-effect hebben: er vindt een wijziging plaats in de samenstelling van de consumptie doordat de prijsverhoudingen veranderen. Niet alle gebonden overdrachten zijn in de berekening meegenomen. Overdrachten van en aan bedrijven ontbreken. Overdrachten die leiden tot zuiver collectieve goederen of diensten ontbreken eveneens; de overdrachtsuitgaven gerelateerd aan collectieve aspecten van voorzieningen zijn wel opgenomen. Bij een aantal voorzieningen ten slotte zijn de gebruikers niet voldoende te identificeren door middel van publieksenquêtes, bijvoorbeeld bij voorzieningen met minder dan 100.000 gebruikers, of voorzieningen voor niet-geënquêteerden (bewoners van bejaardenoorden). Het toerekenen van de overdracht aan huishoudens lijkt te impliceren dat het ontvangende huishouden met het toegerekende bedrag rijker wordt. Dit is echter alleen waar in overheidsogen. Of het huishouden zich ook rijker voelt hangt af van de subjectieve waardering van het voorzieningengebruik door het

61

huishouden. Een waardering van de gebruiker is op zich interessant, te meer omdat zo ook inzicht verkregen zou kunnen worden in het complement: de collectieve waardering van voorzieningengebruik. In dit Cahier is echter de in de economische literatuur gangbare handelwijze gevolgd: een objectieve waardering, zoals deze ook gehanteerd wordt voor de analyse van de primaireen secundaire-inkomensverdeling. Het bedrag van de overdrachten wordt waar mogelijk geschoond van uitgaven wegens overhead of investeringen. De overdracht wordt ontvangen respectievelijk betaald door hen die gebruik maken van de met de uitgaven respectievelijk inkomsten corresponderende voorziening. Indien bij een voorziening niet alle groepen gebruikers te identificeren zijn, wordt het uitgavenbedrag toegerekend aan de wel te identificeren groep gebruikers. Bij de uitgaven voor onderwijs aan personen van achttien en ouder is er een moeilijke keuze met betrekking tot de gebruiker. Is dit de student of zijn dit de ouders van de student? Deze keuze wordt vermeden door de resultaten in twee varianten te presenteren. De eerste benadering wordt als hoofdvariant gepresenteerd, de tweede als ‘ouderlijk-huishoudenvariant’. Wanneer de eigen bijdrage voor voorzieningengebruik niet evenredig is met het gebruik, is het bedrag van de overheidsuitgaven per gebruiker berekend door op de bruto-uitgaven per gebruiker de eigen bijdragen in mindering te brengen. Deze berekeningswijze is dus gevolgd wanneer er sprake is van gebruiksonafhankelijke eigen bijdragen (contributies) of inkomensafhankelijke eigen bijdragen (inkomensprijzen). In totaal is van 52 miljard gulden overheidsuitgaven de verdeling beschreven. Dit is inclusief het huurwaardevoordeel (5 mld. gld.) maar exclusief de premies ZFW (14 mld. gld.). Dit betekent dat 65% van wat in hoofdstuk 1 aan gebonden uitgaven is berekend aan huishoudens is toegerekend (61 mld. gld. van de 94 mld. gld.). Van de gebonden overheidsinkomsten is ruim 40 miljard gulden, ofwel ruim 95% van de door huishoudens opgebrachte gebonden heffingen in de analyse betrokken.

62

Noten 9

10

11

In de literatuur worden ter verdeling van de waarde van zuiver collectieve goederen wel criteria gehanteerd als ieder evenveel of ieder naar rato van zijn bijdrage aan de middelen. In een voorbeeld: de kosten van de musea bedragen (in 1991) 385 miljoen gulden. Hiervan wordt door de overheid 320 miljoen gulden opgebracht, aan toegangsgelden wordt 65 miljoen gulden ontvangen. Stel dat de gezamenlijke gebruikers, in hun functie van gebruiker, er in werkelijkheid het driedubbele voor over hebben: 195 miljoen gulden. Dan subsidieert de overheid de gebruikers voor 130 miljoen gulden, en wordt er voor het collectieve aspect 190 miljoen gulden uitgegeven. Het eerste bedrag wordt als tertiair inkomen aan de gebruikers toegerekend naar rato van het gebruik. Het tweede bedrag wordt niet toegerekend (omdat het een zuiver collectief goed weerspiegelt). Het zou wel verdeeld kunnen worden in de vorm van een gelijk bedrag per persoon, of een gelijk bedrag per betaalde belastinggulden. Voor sommige voorzieningen is het aannemelijk dat het voordeel van zuiver collectieve goederen een zekere evenredigheid vertoont met het gebruik van de voorziening. In dit geval is de verdeling van het gehele uitgavenbedrag naar de gebruikers opeens een stuk correcter. Juister is een omgekeerde beschrijving. De nulhypothese is dat de onderscheiden verdelingen niet van elkaar verschillen. Deze hypothese wordt getoetst door een marge te kiezen (meestal 5%) die de kans aangeeft dat de nulhypothese ten onrechte wordt verworpen (‘fout van de eerste soort’).

63

4 DE VERDELINGEN VAN OVERHEIDSUITGAVEN

4.1 Inleiding De redenen om uitgavenverdelingen te berekenen zijn gegeven (hoofdstuk 1), de methoden om dit te doen zijn besproken (hoofdstuk 2), en het kader waarin de verdelingen worden gepresenteerd, is bepaald (hoofdstuk 3). Daarmee kunnen de verdelingen nu worden gegeven. In dit hoofdstuk worden de uitgavenverdelingen per sector gepresenteerd in de paragrafen 4.2 tot en met 4.7. In elke paragraaf wordt per voorziening een korte schets gegeven van de omvang van het gebruik, van het toe te rekenen uitgavenbedrag en van de wijze waarop de uitgaven aan de gebruikers zijn toegerekend. De verdelingsresultaten worden gepresenteerd naar inkomensgroepen: 10%-groepen van het secundaire inkomen van het huishouden. Verdelingen naar andere sociaal-economische categorieën zijn samengevat in bijlage A. Het gaat om verdelingen naar huishoudenstype (aantal volwassenen, kinderen, verdieners), naar belangrijkste inkomensbron (werknemer, zelfstandige, uitkeringontvanger; alle huishoudens waarvan het hoofd 65 jaar is of ouder, zijn als gepensioneerden aangeduid) en naar welvaartsgroep (10%-groepen van het gestandaardiseerd secundaire inkomen). Conform de gekozen huishoudensdefinitie vormen studerenden van achttien jaar en ouder een zelfstandig huishouden. In de sector onderwijs is toerekening van overheidsuitgaven aan deze studentenhuishoudens echter problematisch omdat de verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kinderen geheel buiten beeld blijft. Daarom is naast de hoofdvariant een ‘ouderlijk-huishoudenvariant’ onderscheiden, waarbij de onderwijsuitgaven voor 18-plussers en de uitgaven voor studiefinanciering aan de ouders van de studerenden zijn toegerekend. De studenthuishoudens krijgen in deze variant van de betrokken voorzieningen dan niets. In de tabellen wordt de uitgavenverdeling gedecomponeerd in de onderliggende factoren: het percentage huishoudens dat van een voorziening gebruik maakt en het gemiddeld uitgavenbedrag per gebruikmakend huishouden. In de laatste paragraaf worden de verdelingen samengevat per sector van overheidsbeleid. 4.2 Volkshuisvesting De meeste voorzieningen op het gebied van de volkshuisvesting worden beheerd door het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Van deze voorzieningen zijn de individuele huursubsidie, de objectsubsidies voor huurwoningen en de geldelijke steun voor eigen woningen

65

opgenomen omdat hiervan (bij benadering) de gebruikers te identificeren zijn. Een vierde voorziening valt onder het beleidsregime van het ministerie van Financiën, namelijk het huurwaardevoordeel. Het betreft hier geen normale uitgavenpost maar een belastinguitgave. Een belastinguitgave is een derving van belastinginkomsten doordat afgeweken wordt van de primaire heffingstructuur van de belastingwetgeving (Halberstadt en De Kam 1986; Financiën 1987). De overheidsuitgaven worden alleen aan de hoofdbewoners van woningen toegerekend. De hoofdbewoner is degene die eigenaar is van de woning of het huurcontract heeft getekend. Individuele huursubsidie wordt verstrekt aan huishoudens met te hoge woonlasten in verhouding tot het inkomen. De subsidie is zeer gedifferentieerd, te weten afhankelijk van het inkomen, van de huur en van de kwaliteit van de woning. Objectsubsidies voor huurwoningen worden verstrekt voor de exploitatie van vrijwel alle huurwoningen die de laatste veertig jaar zijn gebouwd. Het betreft alle woningwetwoningen en het grootste deel van de huurwoningen in particulier (pensioenfondsen) bezit. Alleen dure huurwoningen worden niet gesubsidieerd. De objectsubsidie maakt het mogelijk dat de huurder minder huur betaalt; de subsidie wordt daarom als een voordeel beschouwd voor de huurders van deze woningen. De subsidiebedragen verschillen naar de ouderdom van de woning: jongere woningen ontvangen meer subsidie. Geldelijke steun voor eigen woningen maakt het mogelijk dat huishoudens met een niet al te hoog inkomen zich een premiekoopwoning kunnen permitteren onder de kostprijs van een nieuwbouwwoning. De bewoners ontvangen een bijdrage (premie) voor de financiering van de nieuwbouwwoning. Om voor een premie in aanmerking te komen moeten deze woningen voldoen aan eisen met betrekking tot de kwaliteit (benedengrens) en de prijs (bovengrens). Zowel de objectsubsidies voor huurwoningen als koopwoningen zijn onderwerp geworden van ingrijpende beleidswijzigingen, die zich buiten de waarnemingsperiode van dit Cahier hebben voltrokken of zullen voltrekken. Het betreft hier de overdracht van het beleidsregime naar lagere overheden via het Besluit woninggebonden subsidies (1992) en de zogenoemde bruteringsoperatie (1994), waarbij het Rijk bestaande verplichtingen in de sociale-huursector (objectsubsidies) afkoopt met het kwijtschelden van uitstaande verplichtingen van de sociale verhuurders (woningwetleningen). Hiermee komt het terugtrekkingsbeleid van de rijksoverheid op volkshuisvestingsgebied tot uitdrukking (SCP 1994a: 260-269). Het huurwaardevoordeel is een uitgave van de overheid in de vorm van belastingderving. Volgens de Wet op de inkomstenbelasting zijn in principe alle roerende en onroerende goederen bron van inkomen, hetzij in geld, hetzij in natura. De eigen woning is onroerend goed, en genereert dus opbrengsten, te weten huuropbrengst (bij verhuur) of woongenot (bij eigen bewoning). De bij het inkomen te tellen opbrengst van dergelijke inkomensbestanddelen is in principe gelijk aan de waarde in het economische verkeer. Voor de eigen woning zou dit de huur zijn die de woning bij verhuur aan derden zou

66

opbrengen. In werkelijkheid wordt de waarde in het economisch verkeer door de belastingdienst vrijwel nooit gehanteerd. De opbrengst van de meeste roerende zaken zoals de eigen auto of het bankstel blijft geheel buiten de belastingheffing. Voor andere goederen, en met name voor de eigen woning, wordt de waarde van de opbrengst forfaitair, op een lager niveau vastgesteld. Omdat deze lagere forfaitaire huurwaarde in het belastbare inkomen is opgenomen in plaats van de hogere economische huurwaarde, wordt minder inkomstenbelasting en minder sociale premie betaald.1 Dit voordeel voor de belastingbetaler is het huurwaardevoordeel. De vaststelling door middel van een forfait heeft uitvoeringstechnische redenen, maar houdt ook verband met de wens van de overheid om het bestedingsaspect van de eigen woning te honoreren: de aanschaf van een woning is niet alleen een investering (en daarmee een bron van inkomen) maar ook een (consumptieve) besteding te vergelijken met de aanschaf van andere duurzame consumptiegoederen. Het laag vaststellen van het huurwaardeforfait is te zien als een uitvloeisel van deze doelstellingen; het huurwaardevoordeel laat zien welke prijs de overheid voor deze keuze betaalt, of, met andere woorden, hoe groot de belastingopbrengst is die zij derft, door een lagere huurwaarde vast te stellen dan geldt in het economisch verkeer. In tabel 4.1 zijn de uitgaven vermeld voor de opgenomen volkshuisvestingsvoorzieningen vermeld. Deze uitgaven worden voorafgegaan door enige gegevens over het gebruik van de voorzieningen. Tabel 4.1 Volkshuisvesting: gebruik, 1989, en uitgaven, 1991 gebruik (x 1.000)

individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel totaal volkshuisvesting

uitgaven (mln. gld.)

eenheid gebruik

telling

onderzoek

totaal

toegerekend

woningen woningen woningen woningen

953 1.236 222 2.584

853 1.157 252 2.412

1.840 5.160 790 4.840

1.840 5.160 790 4.840

12.630

12.630

Bron: CBS (1993b); VROM (1992 en 1993: 252); interne gegevens van het ministerie van VROM en CBS (WBO’89/’90)

Het gebruikte onderzoek is van 1989; toegerekend is echter - zoals voor alle voorzieningen - het bedrag dat door de overheid in 1991 aan de voorzieningen is uitgegeven. Het aantal huishoudens dat in de subsidieperiode 1990/’91 individuele huursubsidie ontving was 953.000. Ongeveer voor de helft betrof dit huishoudens van alleenstaanden. Het aantal huursubsidieontvangers is in de jaren tachtig verdubbeld. De overheid gaf in 1991 ruim 1,8 miljoen gulden uit aan individuele huursubsidie. De wijze van toerekening is eenvoudig: in het gebruikte onderzoek wordt aan de huishoudens het ontvangen bedrag gevraagd. 67

Het bedrag voor 1991 is toegerekend in verhouding tot de in het onderzoek in 1989 geregistreerde subsidieontvangst. Verondersteld is dus dat de verdeling in 1991 gelijk is aan de verdeling van 1989. Het aantal huurwoningen met objectsubsidie bedroeg in 1989 ruim 1,2 miljoen gulden. Toegerekend is het bedrag dat in 1991 aan objectsubsidies is uitgegeven, namelijk een kleine 5,2 miljoen gulden. De gesubsidieerde woningen zijn in het gebruikte onderzoek niet als zodanig identificeerbaar. De subsidieverstrekking en het subsidiebedrag zijn bekend per bouwjaarklasse en per type eigenaar, te weten gemeente, woningcorporatie of particuliere instelling (interne gegevens van het ministerie van VROM). De gemiddelde subsidiebedragen zijn in de gebruikte enquête daarom toegerekend aan alle woningen die tot de gespecificeerde bouwjaarklasse behoren en de gespecificeerde eigenaar hebben, rekening houdend met de mate waarin deze groep woningen nog gesubsidieerd werd. Ten slotte is aan de woningen van bejaarden 75% extra subsidie toegerekend, omdat de bouw van bejaardenwoningen extra wordt gesubsidieerd. Het toe te rekenen bedrag is aan de huishoudens toegerekend evenredig met de zo berekende bedragen per woning. Het aantal huishoudens dat geldelijke steun voor de eigen woning ontvangt is ruim 200.000. De premie wordt bij toekenning gedurende maximaal dertig jaren verstrekt.2 In 1991 is 790 miljoen gulden door het Rijk aan steun uitgekeerd. De subsidie wordt niet à fonds perdu, maar in een aantal termijnen uitgekeerd. Het is een bruto-uitkering. Als voordeel voor de gebruikers is het nettobedrag berekend, dus het bedrag dat overblijft na aftrek van belasting en sociale verzekeringspremies. In het gebruikte onderzoek van 1989 is naar de omvang van de geldelijke steun gevraagd, waaruit voor 252.000 eigenaar-bewoners een brutosubsidie van 1.100 miljoen gulden kan worden afgeleid. Het uitgavenbedrag voor 1991 is proportioneel toegerekend met de hieruit te berekenen nettosubsidie. Van het huurwaardevoordeel profiteren alle eigenaar-bewoners. In 1989 zijn dit er 2,6 miljoen. In het gebruikte onderzoek is van (omgerekend) 2,4 miljoen eigen woningen de verkoopwaarde bekend. Voor de huishoudens in deze woningen bedraagt het huurwaardevoordeel gezamenlijk 4,4 miljard gulden. Voor 1991 is het bedrag hoger, namelijk 4,84 miljard gulden, doordat de stijging van het huurwaardeforfait teniet is gedaan door het gezamenlijk effect van meer eigen woningen, de huurprijsverhoging en de stijging van de relevante (gemiddelde marginale) belastingdruk. Het ministerie van Financiën reikte de gegevens aan voor de berekening van het economische-huurwaardepercentage (Financiën 1992). Deze is in tabel 4.2 weergegeven. Het economischehuurwaardepercentage dat ter berekening van het huurwaardevoordeel is gebruikt, is hoger dan het netto huurwaardepercentage als berekend door het ministerie, omdat een tweetal aftrekposten niet wordt beschouwd als overeenstemmend met de primaire heffingstructuur van de belastingwetgeving.

68

Tabel 4.2 Berekening economische huurwaarde, 1991 1989 bruto huurwaarde 1990 huurstijging (tabel)correctie inflatie bruto huurwaarde 1989, 1991 correctie leegstand gecorrigeerde bruto huurwaarde

(%) (1990 = 100) (1990 = 100) (%) (%) (%)

97,2 99,7 9,20 0,20 9,00

1990 9,55 100,0 100,0

1991

0,20 9,35

104,25 102,00 9,75 0,20 9,55

2,90 2,65 1,40 5,55 4,30 3,80 5,05

2,90 2,65 1.45 5,50 4,35 4,00 5,20

zakelijke lasten, onderhoud afschrijving (MvF) afschrijving (SCP) totaal aftrekposten (MvF) totaal aftrekposten (SCP) netto huurwaarde (MvF) netto huurwaarde (SCP)

(%) (%) (%) (%) (%) (%)

. . . 5,25 4,00 3,75 5,00

correctiefactor (40%) (MvF) potentieel huurwaardeforfait (MvF)

(%) (%)

1,50 2,25

1,50 2,30

1,60 2,40

huurwaardeforfaita

(%)

1,30

1,80

2,10

(mln.gld.)

4.400

.

4.840

huurwaardevoordeel a

De forfaitaire huurwaarde wordt berekend door het relevante percentage te nemen van de ondergrens van een verkoopwaardeklasse. Feitelijk wordt dus een lager percentage gehanteerd.

Bron: Financiën (1992); CBS (WBO’89/’90); SCP (AVO’91)

De berekening in tabel 4.2 laat zich als volgt lezen. Het bruto huurwaardepercentage wordt ontleend aan de bruto huuropbrengst van ‘vergelijkbare’ woningen. Eens in de vijf jaar, laatstelijk voor 1990, wordt dit percentage gemiddeld voor een groot aantal woningen opgesteld door het CBS. Het percentage is uitgedrukt in de waarde van de woning in bewoonde staat. Huurstijging heeft een opwaartse invloed op het huurwaardepercentage, waardestijging van de eigen woning een neerwaarts effect. Om het bruto huurwaardepercentage voor 1991 te bepalen is het percentage van 1990 gecorrigeerd voor de huurstijging en de inflatie (als plaatsvervanger van de ontwikkeling van de huizenprijzen) van 1990 op 1991. Om het netto huurwaardepercentage te berekenen uit het bruto percentage wordt door het ministerie van Financiën rekening gehouden met de kosten van leegstand, de zakelijke lasten, onderhoud en afschrijving. Het ministerie van Financiën hanteert voorts een correctiefactor, die voortvloeit uit het bestedingsaspect van de eigen woning. Door deze correctiefactor toe te passen wordt uiteindelijk slechts die huurwaarde belast die correspondeert met de eigen woning als investering. In de berekening van het huurwaardevoordeel in dit Cahier wordt op twee punten van deze berekening afgeweken. Ten eerste wordt een veel geringer

69

afschrijvingspercentage gehanteerd, namelijk voor 1990 niet 2,65 procentpunten, maar slechts 1,40 procentpunten. Het afschrijvingsregime voor de eigen woning dat in de berekening van het ministerie wordt gehanteerd, wijkt namelijk fors af van de algemeen gehanteerde regel: 15% van de bruto-opbrengst. Deze algemene regel wordt hier toegepast. Ten tweede wordt de correctiefactor die het bestedingsaspect weergeeft, niet als aftrekpost gehanteerd, omdat het een afwijking is van de primaire heffingsstructuur van de inkomstenbelasting en daarmee een belastinguitgave. In vorige publikaties is deze keuze uitgebreid toegelicht (SCP 1981). De omvang van het huurwaardevoordeel op nationaal niveau is bepaald met een bevolkingsenquête uit 1991. Het bedrag (4,84 mld. gld.) is toegerekend naar rato van het bedrag dat voor 1989 (met een enquête uit dat jaar) per huishouden is berekend, omdat de enquête voor 1989 veel groter is en daarmee de verdeling beter weergeeft. In tabel 4.3 staan de verdelingen van de uitgaven naar 10%-groepen van het secundaire inkomen. In bijlage A zijn verdelingen opgenomen naar achtereenvolgens type huishouden, de belangrijkste inkomensbron van het huishouden, en de hoogte van het gestandaardiseerde secundaire inkomen. De verdeling van het uitgavenbedrag wordt in de tabel voorafgegaan door de samenstellende delen, te weten de participatiecomponent en de gebruiksomvangcomponent. Het betreft hier de volgende vragen: welk deel van de categorie ‘huishoudens’ is als gebruiker en daarmee als uitgavenontvanger aangemerkt, en hoe intensief is dit gebruik gemiddeld, ofwel hoe hoog is het gemiddeld ontvangen bedrag per gebruikmakend huishouden?

70

Tabel 4.3 Overheidsuitgaven voor volkshuisvesting naar 10%-groepen van secundair inkomen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

32 45 34

5 13 1

14 63 4

18 53 17

22 59 17

26 52 26

30 56 34

35 50 45

42 44 54

51 34 65

80 22 75

13

2

36

28

30

16

9

5

2

0

0

17

2

19

16

20

18

21

22

20

17

10

3 35

0 1

0 2

0 17

1 17

2 27

3 35

5 47

7 55

7 67

4 78

1,9

1,6

1,9

1,9

2,1

1,9

1,9

1,6

1,6

.

.

4,2

4,2

4,6

4,7

4,3

4,3

4,1

4,0

3,8

3,9

3,9

3,5 1,9

. 1,0

. 0,8

. 0,6

. 0,8

4,3 1,0

4,2 1,3

3,9 1,5

3,5 1,8

3,2 2,0

2,7 3,1

(mln. gld.) 1.840

(%) 100

2

27

22

25

12

7

3

1

0

0

5.160

100

1

12

11

13

11

13

12

11

10

6

790 4.840

100 100

0 0

1 0

1 2

3 2

8 4

14 7

20 11

22 15

21 21

10 38

12.630

100

1

9

8

10

9

10

11

12

13

17

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) aandeel huurders (%) aandeel eigenaar-bewoners (%) gebruikmakende huishoudens (%) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel uitgavenverdeling individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel totaal volkshuisvesting

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking

Naar inkomensgroep verdeeld is er volgens tabel 4.3 een duidelijk verschil tussen de verdelingen van de subsidies voor huurwoningen en die voor koopwoningen. De deelname aan de individuele huursubsidie is vooral hoog bij huishoudens in de lagere en middeninkomensgroepen (met uitzondering van de eerste inkomensgroep waarin veel niet-zelfstandig wonenden zijn opgenomen). De deelname aan objectsubsidies voor huurwoningen is opvallend breed gespreid. Eigen woningen komen vooral voor in de hogere inkomensgroepen. Door de inkomens- en kwaliteitsvoorwaarden voor de premiekoopwoningen is de hoogste participatie aan de geldelijke steun voor eigen woningen een inkomensgroep lager dan de hoogste participatie aan het huurwaardevoordeel. Het gemiddeld toegerekende bedrag is voor de huurwoningsubsidies vrij constant. Als er huursubsidie wordt genoten is het bedrag (gemiddeld) steeds ongeveer even hoog in de verschillende inkomensgroepen. De objectsubsidies 71

voor huurwoningen zijn wel iets hoger voor de huishoudens in de lagere inkomensgroepen door de extra subsidie voor bejaardenwoningen. Voor eigen woningen is het beeld gedifferentieerder. De gemiddelde geldelijke steun per huishouden is voor elke opvolgende inkomensgroep iets lager, en het gemiddelde huurwaardevoordeel iets hoger. Een verklaring hiervoor biedt de werking van de belastingprogressie. De geldelijke steun behoort tot het belastbaar inkomen en brengt dus minder op voor huishoudens met een hoger inkomen; het huurwaardevoordeel is door de progressie juist groter voor hogere inkomens. De uitgavenverdeling van de huursubsidie is sterk geconcentreerd bij de huishoudens in de tweede, derde en vierde inkomenscategorie; de objectsubsidies voor huurwoningen komen opvallend gespreid terecht. De geldelijk steun voor eigen woningen concentreert zich in de hoogste inkomensgroepen, maar niet de allerhoogste. Huurwaardevoordeel wordt vooral in de hoogste inkomensgroepen genoten. De 20%-huishoudens met het hoogste inkomen delen bijna zestig procent van dit voordeel. De verklaring ligt voor de hand: deze huishoudens wonen vaker in een eigen woning, de woning heeft gemiddeld een hogere marktwaarde en het marginale belastingtarief van de bewoners is gemiddeld hoger. De verdeling van de gezamenlijke uitgaven op het gebied van de volkshuisvesting is na de eerste inkomensgroep (vnl. bestaande uit niet-zelfstandig wonende huishoudens) voor een groot aantal 10%-groepen zeer vlak. Vanaf de zevende inkomensgroep wordt een meer dan evenredig profijt ontvangen, eerst nog licht, maar oplopend tot een duidelijke piek in de hoogste inkomensgroep. Figuur 4.1 geeft de uitkomsten visueel weer.

72

Figuur 4.1 Verdeling uitgaven volkshuisvesting naar inkomensgroepen, 1991 mln guldens 2500

indiv huursubsidie

2000

objectsubsidie huur premie koopwoning 1500 huurwaardevoordeel

1000

500

0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking

4.3 Onderwijs Onderwijsvoorzieningen worden hoofdzakelijk door het ministerie van Onderwijs, Wetenschappen en Cultuur ter beschikking gesteld. De Kinderbijslagwet wordt uitgevoerd door de Sociale verzekeringsbank. De uitgaven worden grotendeels door het Rijk gedaan, maar voor sommige onderwijsvormen draagt de gemeente een deel van de lasten. Er zijn twee duidelijk verschillende groepen voorzieningen, te weten de exploitatie-uitgaven voor onderwijsinstellingen (scholen, universiteiten) en de ondersteuning van huishoudens vanwege studiekosten of onderhoudskosten van studerenden. De exploitatie-uitgaven worden onderscheiden in vier deelvoorzieningen. Onder primair onderwijs is het basisonderwijs samengenomen met het speciaal onderwijs. Dit laatste onderwijs heeft leerlingen tot 18 jaar. Het onderwijs voor 12-17-jarigen betreft al het voortgezet onderwijs, voor zover ervan gebruik wordt gemaakt door 12-17-jarigen. Het speciaal onderwijs voor 12-17-jarigen is als gezegd bij het primair onderwijs ondergebracht. Het onderwijs voor 18-jarigen en ouder betreft het voortgezet onderwijs voor zover gebruikt door personen van 18 jaar of ouder, het hoger beroeps- en het wetenschappelijk onderwijs. Deeltijdonderwijs is onderwijs op normale scholen, maar met minder dan 19 uur onderwijs per week. Het betreft grotendeels middelbaar beroepsonderwijs, maar 73

ook algemeen vormend en hoger onderwijs. Naast het deeltijdonderwijs is er, onder de noemer van volwasseneneducatie, nog een aantal onderwijs- en scholingsvormen (basiseducatie, beroepsbegeleidend onderwijs, cursorisch ondernemersonderwijs, open universiteit) waarvan de uitgaven niet zijn toegerekend, omdat de gebruiksindicaties hiervoor ontoereikend zijn. Er zijn drie inkomensondersteunende voorzieningen. De kinderbijslag voor 16- en 17-jarigen is als een gebonden, namelijk onderwijsafhankelijke, inkomensondersteunende voorziening beschouwd. De kinderbijslag voor jongere kinderen wordt altijd verstrekt, en is niet als zodanig aan het volgen van onderwijs gebonden. Onderwijs volgt men in die leeftijd wel verplicht op basis van de leerplichtwet. Kinderen van 16 en 17 volgen vrijwillig onderwijs; de kinderbijslag is dan te beschouwen als een aan dit onderwijs gebonden uitgaven. De tegemoetkoming in de studiekosten wordt verleend aan huishoudens met bescheiden inkomens ter bestrijding van de kosten van leermiddelen en vervoer voor kinderen van 12-17 jaar in het voortgezet onderwijs. Studiefinanciering is er voor alle studerenden die 18 jaar zijn of ouder. Zij bestaat uit drie onderdelen, namelijk de basisbeurs, een rentedragende lening en een aanvullende beurs. De basisbeurs wordt aan alle studenten verstrekt. De rentedragende lening en de aanvullende beurs zijn afhankelijk van het inkomen van de ouders. Tabel 4.4 bevat een beeld van het gebruik van de betrokken voorzieningen en van de relevante uitgaven. Het geeft inzicht in de kwantitatieve omschakeling van uitgaven per schoolsoort naar uitgaven per leeftijdsgroep.

74

Tabel 4.4 Onderwijs: gebruik en uitgaven, 1991 gebruik (leerlingen) (x 1.000)

uitgaven (mln. gld.)

eenheid

telling

onderzoek

totaal

toegerekend

leerlingen leerlingen leerlingen

1.408 110 .

1.354 141 586

7.160 1.660 .

7.160 1.660 .

groepering naar aard onderwijs basisonderwijs 4-12 jaar speciaal onderwijs 4-17 jaar drie brugklassena overig lager/middelbaar beroepsonderwijs overig algemeen voortgezet onderwijs hoger beroepsonderwijs wetenschappelijk onderwijs

leerlingen

505

336

3.710

3.140

leerlingen studenten studenten

674 204 174

423 290 270

4.900 2.010 4.720

4.380 1.550 1.940

groepering met behulp van leeftijdsgroepen primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussersb onderwijs 18-plussersc deeltijdonderwijs

leerlingen leerlingen studenten studenten leerlingen

1.518 925 631 631 210

1.495 982 924 739 554

8.820 15.340

8.820 5.480 5.530 5.530 730

.

.

24.160

20.560

328

305

820

820

290 583

148 593

290 3.550

290 3.550

.

.

4.660

4.660

3.284 . 3.284 .

3.746 2.859 3.552 2.110

28.820 28.820 28.820 28.820

25.220 25.220 25.220 25.220

totaal onderwijsexploitatie-uitgaven inkomensondersteunende regelingen kinderbijslag 16-17-jarigend huishoudens tegemoetkoming studiekosten leerlingen studiefinanciering studenten totaal inkomensondersteunende regelingen

totaal onderwijse totaal onderwijsf totaal onderwijsg totaal onderwijsf a b c d e f g

leerl./studenten huishoudens leerl./studenten huishoudens

De leerlingen van 12, 13 en 14 jaar. De uitgaven zijn niet voor deze drie klassen bekend; zij zijn ondergebracht bij de totalen voor lbo, mbo en avo. Het aantal ondervraagde personen (van 18 jaar of ouder) dat onderwijs volgt. Het aantal studerenden van 18 jaar of ouder, volgens opgave van het hoofd van het (ouderlijk) huishouden. Berekend bedrag (AVO’91). Volgens de hoofdvariant: de leerling of student is geteld. Op deze regel is het aantal huishoudens vermeld waartoe de leerlingen of studerenden genoemd op de vorige regel behoren. Volgens de ouderlijk-huishoudenvariant: aan het hoofd van het huishouden is gevraagd naar het aantal leerlingen of studerenden (thuis of uitwonend).

Bron: CBS (1993c); O&W (1992) begroting 1993; SCP (AVO’91)

75

De indeling van onderwijsuitgaven is in deze rapportage niet primair naar schoolsoort maar naar leeftijd van de leerling. In de toerekening van de uitgaven is het onderscheid naar schoolsoort wel gehanteerd omdat de kosten per leerling nogal verschillend zijn. Primair onderwijs werd in Nederland in het schooljaar 1991/’92 gevolgd door 1,4 miljoen leerlingen op de basisschool, en ruim 100.000 leerlingen in het speciaal onderwijs. Het gebruikte onderzoek komt omgerekend naar nationale totalen tot vergelijkbare aantallen leerlingen. Toegerekend worden de lopende uitgaven (CBS 1993c). De uitgaven voor basis- en speciaal onderwijs worden aan de huishoudens toegerekend proportioneel met het voorkomen in de huishoudens van respectievelijk basisschoolleerlingen en deelnemers aan het speciaal onderwijs. Dit leidt tot 5.090 gulden voor een basisscholier en 15.060 gulden voor een leerling van het speciaal onderwijs. In de toerekening is geen rekening gehouden met de differentiatie in de uitgaven als gevolg van het onderwijsvoorrangsbeleid. Scholen krijgen naar rato van het aantal scholieren met een sociale of culturele achterstand extra formatieplaatsen toegewezen, hetgeen extra uitgaven met zich mee brengt. Het is aannemelijk dat deze differentiatie de verdeling van de uitgaven beïnvloedt; er zijn in de gebruikte gegevensbron echter onvoldoende aanwijzingen inzake de genoemde achterstanden. Aan het onderwijs voor 12-17-jarigen is dat deel toegerekend van de uitgaven voor het lager en middelbaar beroepsonderwijs (lbo en mbo) en het algemeen voortgezet onderwijs (avo) dat correspondeert met het aandeel 12-17-jarigen dat gebruikt maakt van deze onderwijssoorten. In tabel 4.4 zijn de aantallen voltijdleerlingen van de genoemde schooltypen vermeld. De aantallen in het bevolkingsonderzoek komen hiermee vrij goed overeen. Toegerekend zijn de lopende uitgaven na het schoolgeld in mindering te hebben gebracht (CBS 1993c). Het totaal aan uitgaven voor lbo, mbo en avo is voorts verminderd met de uitgaven voor deeltijdonderwijs. Vervolgens zijn de uitgaven - naar het voorkomen van leerlingen in het onderzoek - verdeeld over uitgaven voor 12-17-jarigen en uitgaven voor 18-jarigen en ouder, per schoolsoort. De uitgaven voor het speciaal onderwijs aan 12-17-jarigen zijn bij het primair onderwijs behandeld. Per voltijdleerling kan aan de huishoudens een bedrag worden toegerekend ongeacht de leeftijd van de leerling, te weten voor lbo/mbo 6.220 gulden en voor avo 6.500 gulden. De uitgaven voor het onderwijs voor 18-jarigen en ouder betreffen het complementaire deel van de uitgaven voor het lbo, het mbo en het avo, alsmede de uitgaven voor hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs. In tabel 4.4 zijn de aantallen leerlingen opgenomen die gebruik maken van hoger beroepsonderwijs of wetenschappelijk onderwijs. Deze aantallen zijn lager dan de aantallen die in de enquête zijn aangetroffen. Toegerekend zijn de lopende uitgaven (CBS 1993c) voor zover zij het onderwijs betreffen (dus niet de uitgaven voor onderzoek of voor de medische functie van de academische ziekenhuizen), nadat ook hierop school- en collegegeld, alsmede de uitgaven voor deeltijdonderwijs in mindering zijn gebracht. Per leerling lbo, mbo of avo zijn dezelfde bedragen gehanteerd als bij de uitgaven voor onderwijs voor de

76

12-17-jarigen. De onderwijsuitgave per leerling in het hoger beroepsonderwijs bedraagt 7.610 gulden, per deelnemer aan het wetenschappelijk onderwijs 11.140 gulden. Deeltijdonderwijs wordt in Nederland genoten door 210.000 leerlingen. In het gebruikte onderzoek zijn (opgerekend) 554.000 deeltijdleerlingen aangetroffen. Dit zijn er veel meer door een lichte oververtegenwoordiging van huishoudens met kinderen. Veel belangrijker is dat de ondervraagden waarschijnlijk ook (andere) vormen van volwasseneneducatie als deeltijdonderwijs hebben beschouwd. Het uitgavenbedrag is berekend door het gemiddelde uitgavenbedrag voor een deeltijdleerling te stellen op 50% van het bedrag voor de voltijdleerling.3 De uitgaven voor deeltijdonderwijs zijn gedifferentieerd voor vier onderwijssoorten toegerekend aan de huishoudens naar de mate waarin zich daarin deeltijdleerlingen bevinden. Het aantal kinderen of huishoudens met kinderbijslag voor 16-17-jarigen is als afzonderlijk gegeven niet bekend omdat de kinderbijslag per huishouden wordt verstrekt. Wel is het aantal schoolgaanden in deze leeftijdsgroep bekend, namelijk 328.000 (CBS 1994). In de gebruikte enquête zijn 315.000 van deze schoolgaanden gevonden. Het kinderbijslagbedrag is, met de uitkeringsstructuur van 1991, berekend voor de huishoudens waarin betreffende kinderen zich bevinden.4 Een tegemoetkoming in de studiekosten wordt verstrekt voor 290.000 leerlingen. In het onderzoek worden te weinig gebruikers teruggevonden: opgerekend 152.000 leerlingen in 134.000 huishoudens. Aan hen is het bedrag van de tegemoetkoming gevraagd. Dit bedroeg (omgerekend) 110 miljoen gulden. De overheidsuitgaven, 290 miljoen gulden, zijn verdeeld naar rato van de opgaven van de huishoudens. Studiefinanciering bereikt alle studerenden van 18-26 jaar. De studiefinanciering bestaat uit een basisbeurs en een inkomensafhankelijke ouderlijke bijdrage. Wanneer het ouderlijk inkomen niet toereikend is, verstrekt het Rijk naast de basisbeurs een rentedragende lening en een aanvullende beurs. De basisbeurs en de aanvullende beurs hoeven niet te worden terugbetaald, en kunnen derhalve als gebonden inkomensoverdracht aan betrokkenen worden toegerekend. In 1991 werd een bedrag van 3.125 miljoen gulden aan basisbeurzen uitgegeven (incl. de OV-jaarkaart) en 425 miljoen gulden aan aanvullende beurzen, samen een bedrag van 3.550 miljoen gulden. De verdeling van de uitgaven voor onderwijs aan scholieren van 4-17 jaar past goed in de gekozen huishoudensdefinitie. De verdeling van de uitgaven voor studerenden van 18 jaar of ouder is problematischer. Kinderen van 18 jaar of ouder zijn immers een zelfstandig huishouden, en bevinden zich in andere sociale categorieën (b.v. andere inkomensgroepen) dan hun ouders. De toerekening van de uitgaven naar deze ‘studenthuishoudens’ is als hoofdvariant gekozen, maar dit doet geen recht aan de verantwoordelijkheid die ouders hebben voor een goede opleiding van hun kinderen, ook als ze eenmaal 18 jaar zijn. Deze verantwoordelijkheid blijkt uit de bijdrage die van de ouders wordt

77

verwacht voor de financiering van de studiekosten. Deze ouderlijke bijdrage is inkomensafhankelijk. Met de uitvoering van een nieuw stelsel van studiefinanciering in 1986 is een stap gezet in de verzelfstandiging van de studerende, van 18 jaar en ouder, in verband met de meerderjarigheidsproblematiek (SER 1985). Het idee van verzelfstandiging is vorm gegeven door niet meer de overheidbijdrage maar de ouderlijke bijdrage een aanvullend karakter te geven bij de financiering van de studiekosten. Verzelfstandiging van de studerende betekent echter niet dat de (financiële) verantwoordelijkheid van de ouders is komen te vervallen. Als alternatief voor de toerekening aan de studerenden is daarom een ouderlijk-huishoudenvariant doorgerekend. In deze variant worden de exploitatie-uitgaven voor onderwijs en de studiefinanciering voor 18-jarigen en ouder toegerekend aan de huishoudens van de ouders. Aan de huishoudensdefinitie wordt hierbij niet gesleuteld. De studerenden blijven een zelfstandig huishouden; alleen worden de overheidsuitgaven aan de ouders toegerekend. Tabel 4.5 vat de resultaten samen van de uitgaventoerekening naar inkomensgroepen.

78

Tabel 4.5 Overheidsuitgaven voor onderwijs naar 10%-groepen van het secundaire inkomen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100 37 100 100

10 0 0 0

10 14 0 2

10 20 2 6

10 25 5 3

10 30 7 7

10 36 12 13

10 43 15 12

10 51 17 17

10 62 18 20

10 88 23 20

gebruikmakende huishoudens (%) primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

13 9 8 3 4 7 3

0 0 62 4 0 56 0

1 0 9 2 0 7 0

4 2 1 2 1 1 2

9 5 2 1 2 1 5

9 9 2 3 6 1 8

16 9 2 2 4 0 6

21 12 1 2 5 0 6

24 16 1 3 10 0 3

21 16 1 4 9 0 1

27 22 1 3 8 0 1

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

8,6 7,6 8,9 3,7 2,5 6,8 1,1

. 10,0 5,8 . . 6,2 8,8 9,7 10,3 3,5 3,3 3,2 . . 2,2 6,4 8,6 10,0 . . 0,8

7,7 6,5 9,0 3,6 2,4 8,0 0,9

7,7 7,2 8,8 3,4 2,5 8,0 1,6

8,2 7,7 9,9 2,9 2,4 . 1,0

8,9 7,2 9,3 3,5 2,4 . 1,2

8,5 7,2 9,1 4,0 2,4 . 1,2

9,1 8,6 10,6 3,9 2,7 . 0,4

9,4 8,1 8,9 4,6 2,6 . 0,6

(%) 100 100 100 100 100 100 100 100

0 0 76 13 0 78 0 28

1 0 12 9 0 14 0 5

2 2 2 5 2 2 5 2

6 5 2 5 3 2 12 4

6 9 2 10 13 2 36 6

12 10 2 6 10 1 17 8

16 12 1 7 12 1 18 9

18 16 1 13 16 0 9 11

16 20 1 16 24 0 1 12

23 25 1 16 20 1 2 15

6 6

0 0

2 1

4 4

2 2

5 5

8 7

7 7

10 9

12 13

12 11

11,7 7,9

. 10,6 12,2 . 8,6 11,7

11,0 9,4

8,9 11,6 11,5 12,2 7,2 8,6 6,6 7,7

11,5 7,5

12,7 7,6

(%) 100 100 100

0 0 0

20 22 19

21 19 22

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) verdeling kinderen 4-17 jaar (%) verdeling stud. kinderen 18+a (%)

uitgavenverdeling primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten totaal onderwijs

(mln.gld.) 8.820 5.480 5.530 730 820 3.550 290 25.220

ouderlijk-huishoudenvariant gebruikmakende huishoudens (%) onderwijs 18-plussers studiefinanciering bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) onderwijs 18-plussers studiefinanciering uitgavenverdeling onderwijs 18-plussers studiefinanciering totaal onderwijs a

(mln. gld.) 5.530 3.350 25.220

2 2 1

6 9 4

3 3 5

6 7 8

13 13 12

11 10 13

18 15 17

De studerende kinderen van 18 jaar of ouder als opgegeven door de ouders.

Bron: SCP (AVO’91)

De deelname-intensiteit van de huishoudens per inkomensgroepen blijkt in de hoofdvariant nogal verschillend te zijn voor de onderscheiden voorzieningen. 79

Aan de ene kant zijn er de huishoudens van studerenden van 18 jaar en ouder. Deze zijn overwegend aan te treffen in de laagste inkomensgroepen, en zij participeren meer dan evenredig aan de onderwijsvoorzieningen voor 18-plussers. Aan de andere kant zijn er de huishoudens met opgroeiende kinderen. Deze huishoudens nemen, in de zevende en hogere inkomensgroepen meer dan evenredig deel aan de overige voorzieningen, uitgezonderd deeltijdonderwijs en de tegemoetkoming in de studiekosten. Aan deeltijdonderwijs wordt evenrediger deelgenomen door de huishoudens in alle inkomensgroepen. Bij de tegemoetkoming in de studiekosten is de inkomensafhankelijkheid van de regeling goed weerspiegeld: vooral de huishoudens in de lagere inkomensgroepen met kinderen participeren. In de ouderlijk-huishoudenvariant wordt vooral door de huishoudens in de hogere inkomensgroepen deelgenomen aan onderwijs voor 18-jarigen en ouder. Het bedrag per gebruikmakend huishouden is per voorziening vrij constant. De belangrijkste verschillen worden veroorzaakt door het aantal kinderen per huishouden dat van dezelfde voorziening gebruik maakt. Verder kunnen de verschillen in de uitgaven per leerling tussen de onderscheiden schoolsoorten een rol hebben gespeeld. De verdeling van het totaal van de onderwijsuitgaven is in de hoofdvariant tweetoppig. Dit komt door de bijeentelling van nogal verschillende verdelingen. De uitgaven voor onderwijs aan kinderen tot 18 jaar stijgen met het inkomensgroepsnummer (bij onderwijs aan 12-17-jarigen bij de hoogste inkomensgroepen iets meer dan bij primair onderwijs). Uit de verdeling van de uitgaven voor deeltijdonderwijs blijkt dat ook voor deze voorziening een meer dan evenredig deel van de uitgaven is toegerekend aan de hoogste inkomensgroepen. De uitgaven voor voltijdsonderwijs voor kinderen tot 18 jaar zijn echter nog meer bij deze hoogste inkomensgroepen geconcentreerd. Kinderbijslag voor 16-17-jarigen vertoont hetzelfde patroon. De tegemoetkoming in de studiekosten wordt door de inkomensafhankelijke verstrekking het meest gebruikt door de huishoudens in de middelste inkomensgroepen. De verdelingen van de uitgaven voor onderwijs aan 18-jarigen en voor studiefinanciering zorgen voor de tweede top, in de onderste inkomensgroep. In de ouderlijk-huishoudenvariant worden er nauwelijks uitgaven toegerekend aan de eerste inkomensgroep. Het uitgavenbedrag in de hoogsteinkomensgroepen is echter aanzienlijk hoger. Dat de studiefinanciering inkomensafhankelijk is, is niet erg opvallend: de verdelingen van de uitgaven voor onderwijs voor 18 plussers en studiefinanciering verschillen weinig. De verdeling van het totaal der uitgaven voor onderwijs is in de ouderlijkhuishoudenvariant duidelijk schever dan in de hoofdvariant. Vooral de huishoudens in de hoogste drie inkomensgroepen ontvangen meer dan evenredig met hun aandeel in de populatie huishoudens. De figuren 4.2 en 4.3 geven de verdelingen beeldend weer, figuur 4.2. van de verdelingen in de hoofdvariant en figuur 4.3 van de ouderlijk-huishoudenvariant.

80

Figuur 4.2 Verdelingen van overheidsuitgaven voor onderwijs naar inkomensgroepen (hoofdvariant), 1991 mln guldens 7000 6000 primair onderwijs onderwijs 12-17 jaar

5000

onderwijs 18-plus 4000

deeltijd onderwijs studiefinanciering

3000 tegemoetk. studiek. kinderbijslag 16-17

2000 1000 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP (AVO’91) Figuur 4.3 Verdelingen van overheidsuitgaven voor onderwijs naar inkomensgroepen (ouderlijk-huishoudenvariant), 1991 mln guldens 6000

5000

primair onderwijs onderwijs 12-17 jaar

4000

onderwijs 18-plus deeltijd onderwijs

3000

studiefinanciering tegemoetk. studiek.

2000

kinderbijslag 16-17

1000

0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP (AVO’91)

81

4.4 Openbaar vervoer Openbaar vervoer valt onder het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Van de belangrijkste vormen van openbaar vervoer is het gebruik te identificeren. Buiten beeld blijven (de subsidies voor) het taxivervoer en de (grote) post investeringen ten behoeve van het openbaar vervoer. Vergoedingen voor openbare-dienstverplichtingen worden verstrekt aan de Nederlandse spoorwegen voor de exploitatie van het openbaar vervoer per trein. De subsidie wordt met name verleend voor de onrendabele lijnen; hiermee is in de berekening geen rekening gehouden. Het overige openbaar vervoer, per bus, tram of metro, wordt verzorgd door eigen gemeentelijke vervoerbedrijven (in negen grote steden) en door de streekvervoerbedrijven. Deze laatste bedrijven verzorgen het vervoer op het platteland maar ook, op contract, voor een veertigtal (middel)grote gemeenten. Beide soorten bedrijven ontvangen subsidie om de gebruikerstarieven onder de kostprijs te kunnen houden. Het gebruikte onderzoek registreert het verkeersgedrag van de laatste twee à drie dagen. Dit heeft tot gevolg dat er veel minder gebruikmakenden zijn dan bij een vraagstelling als ‘hoeveel kilometer hebt u de laatste maand per openbaar vervoer afgelegd’. Deze korte registratieperiode hoeft geen vertekening van de verdeling van de deelname of de uitgaven op te leveren, maar leidt wel tot een (te) lage percentuele participatie en een (te) hoog gemiddeld bedrag per huishouden, omdat het totale uitgavenbedrag wordt toegerekend aan (dus erg weinig) huishoudens. Zo hebben slechts 7% van de huishoudens leden die als gebruiker van de trein zijn aan te merken, en er resulteert een jaarbedrag per gebruikmakend huishouden van 2.600 gulden. In tabel 4.6 zijn de uitgaven vermeld voor de opgenomen openbaar vervoersvoorzieningen. Deze uitgaven worden voorafgegaan door enige gegevens over het gebruik van de voorzieningen.

Tabel 4.6 Openbaar vervoer: gebruik en uitgaven, 1991 gebruik (in mld. reizigerskilometers)

uitgaven (mln. gld.)

telling

onderzoek

totaal

toegerekend

Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

15,2 2,3 4,4

14,9 2,2 4,0

1.540 1.300 990

1.210 1.290 980

totaal openbaar vervoer

21,9

21,1

3.830

3.480

Bron: KNV (1993); CBS (OVG’91) SCP-bewerking

82

Door de Nederlandse spoorwegen zijn in het binnenlands personenvervoer 15,2 miljard reizigerskilometers geproduceerd. Dit is een belangrijke toename ten opzicht van 1987 door een zekere algemene gebruiksgroei, maar vooral door de introductie van de OV-jaarkaart voor studenten. Het gebruikte onderzoek met gegevens over het vervoersgedrag van personen van 12 jaar en ouder komt, opgerekend naar een nationaal totaal, tot een vergelijkbare vervoersomvang. Toegerekend wordt de door de overheid verstrekte vergoeding, na aftrek van het deel dat geacht mag worden te corresponderen met het zakelijk gebruik, het gebruik door buitenlandse toeristen en het gebruik door kinderen onder 12 jaar. De overheidsuitgaven worden aan de huishoudens toegerekend proportioneel met het aantal per trein afgelegde kilometers dat door de leden van de huishoudens (voor zover 12 jaar of ouder) in het onderzoek inzake verplaatsingsgedrag is aangegeven. De gemeentelijke vervoerbedrijven verzorgen het openbaar vervoer in Amsterdam, Arnhem, Dordrecht, Groningen, Den Haag, Maastricht, Nijmegen, Rotterdam en Utrecht. Er werden in 1991 2,3 miljard reizigerskilometers geproduceerd, die vrijwel alle in het gebruikte onderzoek zijn teruggevonden. Vrijwel de hele subsidie is naar rato van het aantal reizigerskilometers per huishouden toegerekend, omdat gegevens over zakelijk gebruik en het gebruik door buitenlanders of kinderen onder de 12 jaar vrijwel ontbreken. Het gemiddeld bedrag per gebruikmakend huishouden is 2.900 gulden. Streekvervoerbedrijven verzorgen het openbare vervoer buiten de genoemde negen gemeenten, een deel op contract (in ruim 40 gemeenten), het grootste deel voor eigen rekening. Het gebruik is 4,4 miljard reizigerskilometers; het onderzoek geeft een iets geringer totaal. Van de overheidssubsidie wordt rond een kwart ontvangen vanwege de verzorging van het openbaar vervoer in de contractgemeenten en driekwart voor het interlokale lijndienstvervoer. Deze uitgaven worden separaat aan de gebruikers van de deelvoorzieningen toegerekend. Het gemiddeld bedrag per huishouden vanwege de subsidiëring van de streekvervoerbedrijven is weer hoog, namelijk 1.700 gulden. De verdelingen van de uitgaven voor openbaar vervoer naar inkomensgroepen worden in tabel 4.7 uitgeschreven.

83

Tabel 4.7 Overheidsuitgaven voor openbaar vervoer naar 10%-groepen van secundair inkomen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100 37 2,1

10 4 1,1

10 12 1,3

10 20 1,5

10 25 1,8

10 32 2,2

10 37 2,4

10 43 2,4

10 50 2,6

10 64 2,4

10 82 2,7

7 6 8

16 14 20

9 8 11

4 5 7

4 5 6

5 6 7

4 6 6

5 5 6

5 4 6

5 4 4

8 6 8

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

2,6 2,9 1,7

2,5 2,4 1,6

2,8 2,8 1,5

2,3 3,2 1,6

3,9 2,8 1,7

2,6 2,8 1,4

2,3 2,8 2,0

2,4 2,1 2,1

2,6 3,6 2,1

2,8 4,4 2,1

2,6 3,4 1,9

uitgavenverdeling Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

(mln. gld.) 1.210 1.290 980

(%) 100 100 100

23 18 23

14 13 11

5 9 8

8 8 7

8 9 7

6 10 9

7 5 9

8 8 10

8 10 6

13 12 11

3.480

100

21

13

7

8

8

8

7

8

8

12

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gem. huishoudensomvang gebruikmakende huishoudens (%) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

totaal openbaar vervoer Bron: CBS (OVG’91) SCP-bewerking

De deelname van de verschillende inkomensgroepen is relatief groot aan beide uiteinden; daarbinnen is de participatiegraad opvallend constant. Er is een meer dan evenredig gebruik door zowel de huishoudens in de eerste twee inkomensgroepen (nog meer bij het streekvervoer dan bij de overige voorzieningen) en door de huishoudens in de hoogste inkomensgroep. Vergeleken met vorige jaren (zie hoofdstuk 6) is de concentratie in de lagere inkomensgroepen toegenomen, en in de hogere inkomensgroep afgenomen. Wel doet deze laatste concentratie zich nu ook enigszins voor bij het streekvervoer. De subsidiebedragen zijn toegerekend aan het (door de korte ondervragingsperioden te lage) aantal huishoudens. Het niveau van de subsidie per ontvangend huishouden is dus niet zo zeer relevant; het gaat meer om de relatieve verhoudingen. De verschillen tussen de gemiddelde bedragen zijn echter niet al te groot, en vertonen weinig tekening. De wat hogere gemiddelde bedragen voor het openbaar vervoer, de trein niet meegerekend, in de bovenste vijf (drie) inkomensgroepen is mogelijk terug te voeren op het tweeverdienerschap of op de grotere huishoudens. De uitgavenverdeling heeft dezelfde tweetoppigheid als de deelnameverdeling. Een flinke concentratie bij de inkomensgroepen waarin zich de studenten bevinden, en een bescheiden concentratie in de hoogste inkomensgroep. Daartussen is de verdeling uitgesproken vlak. Figuur 4.4 brengt de verdelingen naar inkomensgroepen in beeld. 84

Figuur 4.4 Verdeling overheidsuitgaven voor openbaar vervoer, naar inkomensgroepen, 1991 mln guldens 800 700 Nederl. spoorwegen 600

gemeent. vervoerbedr streekvervoerbedrijf

500 400 300 200 100 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: CBS (OVG’91) SCP-bewerking

4.5 Cultuur en recreatie Het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) alsmede de lagere overheden, subsidieerden in 1991 een groot aantal voorzieningen op cultureel en recreatief terrein. In 1994 zijn de culturele voorzieningen overgegaan naar het beleidsterrein van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Van zeven voorzieningen op het gebied van recreatie of cultuur kon in voldoende mate het individuele gebruik worden vastgesteld. Club-, buurt- en dorpshuizen is een combinatie van het jeugd- en jongerenwerk dat voornamelijk in club- en buurthuizen plaatsvindt en de sociaal-culturele activiteiten in wijkcentra en dorpshuizen. De subsidies zijn van het Rijk, maar vooral van de gemeenten afkomstig. Voor de twee deelvoorzieningen zijn aparte gebruiksindicaties beschikbaar. Sportaccommodaties vormen de grootste toe te rekenen post; het betreft gemeentelijke uitgaven. Er zijn vier soorten accommodaties onderscheiden: sportvelden, sportzalen/hallen, zwembaden en overige voorzieningen (waaronder tennisbanen). Omdat in het gebruikte onderzoek per sport het voorzieningengebruik geregistreerd wordt, is een gedifferentieerde berekening mogelijk. De uitgaven voor het gebruik door leerlingen van scholen is afzonderlijk toegerekend. Openluchtrecreatie is de moeilijkst te beschrijven voorziening. Er zijn vier gebruiksindicaties, die betrekking hebben op het bezoeken van parken, bosgebieden, aangelegde recreatievoorzieningen en natuurterreinen. Voor elk der 85

deelvoorzieningen is een uitgavenbedrag berekend. De meeste uitgaven zijn weer voor rekening van de gemeentelijke overheid. In de openbare bibliotheken worden (voornamelijk) boeken uitgeleend. In het onderzoek wordt gevraagd hoeveel boeken men leent. De subsidies zijn weer grotendeels afkomstig van de gemeenten. Kunstzinnige vorming is een combinatie van muziekscholen en creativiteitscentra. Voor beide voorzieningen is een gebruiksindicatie beschikbaar, die betrekking heeft op het volgen van cursussen. Ook hier is de gemeente de belangrijkste subsidieverstrekker. Onder uitvoerende kunsten worden de uitgaven gegroepeerd aan gesubsidieerde beroepsgezelschappen die opvoeringen verzorgen (toneel en mime, concert, opera en operette alsmede ballet) en aan de accommodaties die daarvoor ter beschikking staan (in CBS termen: de culturele en de multifunctionele culturele accommodaties). Het Rijk subsidieert de gezelschappen, de gemeenten de accommodaties. Uitgavenbedrag en bezoek zijn per soort voorstelling bekend en dus gedifferentieerd toegerekend. De musea ten slotte worden voor iets meer dan de helft door de gemeenten gesubsidieerd, het Rijk bekostigt de rest. Een gebruiksindicatie is in het gebezigde onderzoek voorhanden in de vorm van het aantal bezoeken. In tabel 4.8 zijn de uitgaven vermeld voor de opgenomen voorzieningen. Deze uitgaven worden voorafgegaan door enige gegevens over het gebruik van de voorzieningen.

Tabel 4.8 Cultuur en recreatie: gebruik en uitgaven, 1991 gebruik

club-, buurt-, dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

uitgaven (mln. gld.)

eenheid gebruik

telling

onderzoek

uren (x mln.) uren (x mln.) uren (x mln.) uitleen (x mln.) leerlingen (x 1.000) bezoeken (x mln.) bezoeken (x mln.)

184 348 3 22

148 613 409 182 556 13 14

550 900 1.550 680 310 590 320

550 900 510 680 310 590 320

-

-

4.900

3.860

totaal cultuur en recreatie

totaal toegereken

Bron: CBS (1992b en 1994); VKV (1991); SCP (AVO’91)

Voor de eerste drie voorzieningen, club-, buurt- en dorpshuizen, sportaccommodaties en openluchtrecreatie, is geen nationaal-gebruiksgegeven bekend. De netto overheidsuitgaven zijn ontleend aan CBS-statistieken (CBS 1992b). Voor openluchtrecreatie wordt niet het gehele (CBS-)bedrag toegerekend. De uitgaven voor natuurterreinen worden geacht voor slechts 30% ten goede te komen aan de bezoekers (de rest van de uitgaven is voor natuurbehoud, hetgeen vooral 86

wordt gerealiseerd door het weren van bezoekers). De gemeentelijke uitgaven voor openbaar groen worden naar schatting slechts voor een klein gedeelte gebruikt voor parken; het merendeel van de uitgaven is bestemd voor groenstroken, bomen langs de straat en plantsoenen. De toegerekende bedragen per gebruikmakend huishouden zijn voor de drie (groepen) voorzieningen gemiddeld 180 gulden (club-, buurt- en dorpshuizen), 200 gulden (sportaccommodaties) en 80 gulden (openluchtrecreatie). Het aantal uitleningen van de openbare bibliotheek was in het gebruikte onderzoek duidelijk hoger dan in werkelijkheid. Dit bleek te komen door de te hoge opgave van het aantal geleende boeken door volwassenen. Daarom zijn de cijfers in het onderzoek aangepast: de opgave door de volwassenen van het aantal geleende boeken is teruggebracht tot twee derde van de oorspronkelijke opgave. De verdeling van de overheidsuitgaven kon niet regelrecht naar rato van het aantal geleende objecten worden geschieden, omdat de eigen bijdrage niet evenredig is met het aantal geleende objecten. Er is een jaarcontributie, waarvan jongeren weer zijn vrijgesteld. Naar rato van het aantal geleende objecten zijn eerst de bruto-uitgaven van de voorziening toegerekend. De bruto-uitgaven zijn hier gelijkgesteld aan de som van de overheidssubsidies en de eigen bijdragen van de gebruikers. Op het bruto-uitgavenbedrag per huishouden is de eigen bijdrage (de contributie en het leengeld per huishouden) in mindering gebracht, zodat een netto overheidsuitgavenbedrag resulteert van gemiddeld 230 gulden per gebruikmakend huishouden. Enkele huishoudens hebben in het gebruikte onderzoek een negatief profijt: zij zijn wel lid van een openbare bibliotheek, en betalen dus contributie, maar zij zeggen geen boeken geleend te hebben (in de onderzochte periode). Het aantal cursisten deelnemend aan de activiteiten die hier zijn samengenomen onder kunstzinnige vorming is lager dan in het onderzoek is aangetroffen. Dit kan het effect zijn van een te ruime vraagstelling in het onderzoek. De uitgaven worden naar rato van het aantal gevolgde cursussen toegerekend, apart voor muziekscholen en creativiteitscentra. Omdat de eigen bijdrage voor jongeren en ouderen lager is, worden hier net als bij de openbare bibliotheken eerst de bruto-uitgaven (weer gelijk gesteld aan het totaal van de overheidsuitgaven plus de opbrengst van de eigen bijdragen) toegerekend. Op het resulterend bedrag per huishouden wordt dan de gedifferentieerde eigen bijdrage in mindering gebracht, zodat het netto overheidsuitgavenbedrag resulteert. Ruim een kwart van de instellingen hanteert een tarief naar draagkracht. Met deze tariefdifferentiatie kon geen rekening worden gehouden. De overheid is per leerling gemiddeld bijna 700 gulden kwijt. Het aantal bezoeken aan uitvoerende kunsten, optredens van door de overheid gesubsidieerde gezelschappen, overtreft in het onderzoek de werkelijkheid veelvoudig. Ondanks een vrij strakke vraagstelling hebben de ondervraagden hun culturele participatie in vergelijking met nationale registraties veel te hoog opgegeven. Dat geldt zowel voor toneel en mime, de muziek (nog het meest) en dans. Het netto uitgavenbedrag is proportioneel met de opgave van de ondervraagden inzake hun gebruik van de drie uitvoeringsvormen afzonderlijk toegerekend. Er is rekening gehouden met kortingen van pashouders, te weten

87

het Cultureel jongerenpaspoort en de Pas 65+. Per huishouden met bezoekers verleent de overheid een subsidie van 240 gulden. Het werkelijke aantal bezoeken aan musea kwam in 1991 uit op 22 miljoen (Nederlanders en buitenlanders). Op basis van het onderzoek zouden omgerekend 14 miljoen bezoeken (door Nederlanders) aan het museum zijn afgelegd. De netto-uitgaven worden naar rato van het aantal bezoeken aan (tentoonstellingen in) musea toegerekend. Bij de toerekening is rekening gehouden met de differentiatie in de eigen bijdragen door het bestaan van pashouders (het Cultureel jongeren paspoort en de Pas 65+) alsmede met het bezit van de Museumjaarkaart. Er wordt gemiddeld door de overheid een bedrag van 90 gulden per gebruikmakend huishouden uitgegeven. De verdelingen van de netto overheidsuitgaven voor de betreffende voorzieningen naar inkomensgroepen zijn in tabel 4.9 weergegeven.

88

Tabel 4.9 Overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie naar 10%-groepen van secundair inkomen, 1991

verdeling huishoudens (%) gemiddeld secundair inkomen (x 1.000 gld.) gemiddelde huishoudensomvang gebruikmakende huishoudens (%) club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea bedrag per gebruikmakend huishouden club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea uitgavenverdeling (mln.gld.) club-, buurt- en dorpshuizen 550 sportaccommodaties 900 openluchtrecreatie 510 openbare bibliotheken 680 kunstzinnige vorming 310 uitvoerende kunsten 590 musea 320 totaal cultuur en recreatie

3.860

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

0

14

20

25

30

36

43

51

62

88

2,0

1,0

1,1 1,3

1,6 1,8 2,2 2,4

2,6

2,7

2,9

40 57 84 38 6 32 48

39 80 88 41 8 31 47

31 34 64 19 2 22 30

30 31 65 21 3 19 30

34 40 78 29 4 22 38

43 51 84 30 2 27 42

39 56 89 36 5 28 47

43 61 93 44 4 36 51

45 67 92 51 8 36 54

52 75 95 51 9 36 65

50 79 96 58 14 64 74

(gld.) 180 200 80 230 700 240 90

130 180 40 130 760 150 60

140 100 40 140 690 170 80

150 130 50 170 670 220 60

170 140 60 170 630 140 60

160 180 70 190 690 180 60

190 190 80 250 600 200 80

210 230 90 210 590 280 90

200 230 100 260 660 240 80

180 250 110 280 710 280 100

200 280 120 350 780 340 140

(%) 100 100 100 100 100 100 100

7 12 6 6 14 6 7

6 3 4 3 4 5 6

6 3 5 4 4 5 5

8 5 7 5 6 4 6

10 8 8 7 3 6 6

10 9 10 10 7 7 9

12 12 13 11 6 13 11

13 13 14 15 13 11 11

13 16 16 16 16 13 15

14 19 17 23 26 29 25

100

8

4

5

6

7

9

11

13

15

21

Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 4.9 blijkt dat de deelname aan voorzieningen in deze sector meer dan gemiddeld is voor de huishoudens in de eerste inkomensgroep (veelal huishoudens zonder secundair inkomen). In de daaropvolgende vijf inkomensgroepen is de deelname minder dan gemiddeld. De gemiddelde participatie wordt aangetroffen bij de huishoudens rond de zesde inkomensgroep. Daarboven is de relatieve deelname meer dan evenredig, en is bij elk hogere inkomensgroep steeds hoger. Meest uitgesproken is dit bij uitvoerende kunsten. Een hoger gebruik in hogere inkomensgroepen is deels verklaarbaar door de omvang van huishoudens: deze stijgt vanaf de vijfde 89

inkomensgroep per inkomensgroep gemiddeld met 0,2 persoon. De omvang van het huishouden heeft ook zijn invloed op het gemiddeld toegerekende subsidiebedrag. Dit is voor de hogere inkomensgroepen belangrijk hoger. De bedragen voor club-, buurt- en dorpshuizen en voor kunstzinnige vorming verschillen tussen de inkomensgroepen nog het minst. De uitgavenverdeling geeft, voor de gehele sector maar ook voor de afzonderlijke voorzieningen, een concentratie te zien bij de voorlaatste, maar vooral bij de laatste inkomensgroep. Aan de 20%-huishoudens in deze twee inkomensgroepen is 36% van het uitgavenbedrag toegerekend. Vooral uitvoerende kunsten is voor deze concentratie verantwoordelijk, op de voet gevolgd door kunstzinnige vorming en musea. Club-, buurt- en dorpshuizen en openluchtrecreatie vertonen de meest vlakke verdeling. De huishoudens zonder secundair inkomen, aan de onderkant van de inkomensverdeling, hebben wat meer profijt dan de tweede inkomensgroep, maar alleen voor sportaccommodaties en kunstzinnige vorming komen ze op een uitgavenbedrag dat meer dan evenredig is aan hun aandeel in de bevolking. Figuur 4.5 geeft de verdeling op visuele wijze weer.

Figuur 4.5 Verdelingen overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie, naar inkomensgroepen, 1991 mln guldens 800 700 sportaccommodaties 600

openlucht recreatie club- en buurthuizen

500

openbare bibliotheek 400

kunstzinnige vorming uitvoerende kunst

300

musea 200 100 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP (AVO’91)

90

4.6 Gezondheidszorg De zorg voor onze gezondheid berustte in 1991 bij het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid, en Cultuur. De financiën voor de hier besproken voorzieningen komen echter slechts voor een klein gedeelte bij dit ministerie vandaan. Van vier voorzieningen zijn de uitgavenverdelingen beschreven. De ziekenfondsverzekering is door de overheid verplicht gesteld voor het merendeel van de werknemers, namelijk voor zover deze minder verdienen dan 52.300 gulden. De ziekenfondsen vergoeden de kosten van ziekte volgens richtlijnen die door de overheid worden vastgesteld (het ziekenfondspakket). Als verzekeringspremie wordt door de werkgever een percentage van het loon afgedragen; hij verhaalt een gedeelte op het loon van de werknemer. De verdelingsgevolgen van het bestaan van de ziekenfondsen liggen dus zowel aan de voorzieningenkant, als ook (vooral) aan de financieringskant. Als profijt van deze voorziening is aangemerkt: ‘de waarde van het verzekerd zijn’. Net als bij de voorzieningen uit de overige paragrafen zou heel goed gekozen kunnen zijn voor de uitgaven voor het feitelijk gebruik van het ziekenfonds zoals het aantal bezoeken aan de huisarts en het aantal operaties. Dit is in feite ook geschied in de eerste profijtstudie (SCP 1981). De meting en waardering van het gebruik stuit echter op belangrijke problemen; bovendien is het de vraag of op deze wijze de waarde van het bestaan van het ziekenfonds wel volledig tot zijn recht komt. De waarde van de verzekering is het verzekerd zijn. In een situatie zonder overheid - en die is er voor hen die niet verplicht verzekerd zijn - wordt de waarde van dit verzekerd zijn bepaald door de markt, namelijk door de premie die men op de markt moet betalen om verzekerd te zijn. In dit onderzoek nu wordt het verschil tussen de naar marktprincipes bepaalde waarde van het verzekerd zijn en de werkelijk betaalde premie als profijt aangeduid. Uitgangspunt voor de bepaling van de waarde van het verzekerd zijn is het totaal van de uitgaven van de ziekenfondsen, 17,5 miljard gulden. Dit bedrag is hoger dan het totaal van de premieontvangsten, 14,7 miljard gulden, doordat de overheid nog een deel van de kosten draagt, te weten 2,8 miljoen gulden. De verdeling van de waarde van het verzekerd zijn over de huishoudens geschiedt naar marktprincipes, de verdeling van de ziekenfondspremies, de eigen bijdragen, is volgens de officiële regels. Het marktprincipe is gesimuleerd conform de bestaande voorwaarden in de particuliere ziektekostenverzekering: volwassenen betalen de volle prijs, (meeverzekerde) kinderen de helft. Het belangrijkste kenmerk van de wijze waarop de ziekenfondspremie wordt betaald, is de inkomensafhankelijkheid. Het verschil tussen de waarde van het verzekerd zijn en de werkelijk betaalde premie vormt de overheidsbijdrage. Van deze overheidsuitgave wordt de verdeling beschreven. De wettelijke bijdragen vergen geen overheidsuitgaven. Sommige burgers, de particulier verzekerden, betalen een door de overheid opgelegde solidariteitsbijdrage voor de MOOZ (Medefinanciering oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden) en de WTZ (Wet toegang ziektekostenverzekering),

91

waardoor andere burgers, de ziekenfondsverzekerden en de bejaarden, met geringere verzekeringspremies kunnen volstaan. De regeling is opgenomen vanwege zijn belangrijke - en bedoelde - invloed op de inkomensverdeling. Zowel de MOOZ-bijdrage als de WTZ-bijdragen worden in vaste bedragen betaald. De opbrengst van de MOOZ wordt gebruikt om de premie van de ziekenfondsverzekering te drukken. De veel omvangrijker opbrengst van de WTZ-bijdragen wordt gebruikt om de bejaarden een goedkopere standaardpakketpolis te kunnen aanbieden. Kruiswerk is een door de AWBZ gefinancierde voorziening. De meeste uitgaven worden gedaan voor de wijkverpleging; daarnaast zijn er de consultatiebureaus, die door (moeders met) kleine kinderen worden bezocht, en depots waar mensen hulpmiddelen kunnen lenen, zoals krukken. Het feitelijk gebruik is hier als grondslag voor de verdeling gebruikt. Omdat er een eigen bijdrage-systeem is in de vorm van een jaarlijkse contributie (3,3 miljoen huishoudens zijn lid), is in eerste instantie een bruto-uitgavenbedrag toegerekend aan de gebruikers (overheidsuitgaven plus de contributieopbrengst). Hierop is vervolgens de contributie in mindering gebracht. De uitgaventoerekening is gedifferentieerd geschied, rekening houdend met de kosten van de deelvoorzieningen. Wijkverpleging is immers veel arbeidsintensiever en dus duurder dan het bezoek aan consultatiebureaus. Onder geestelijke gezondheidszorg, ook grotendeels door de AWBZ gefinancierd, worden de uitgaven voor de Riagg-en toegerekend aan de gebruikers van deze instellingen. In tabel 4.10 zijn de uitgaven voor de voorzieningen in de gezondheidszorg vermeld. Deze uitgaven worden voorafgegaan door enige gegevens over het gebruik van de voorzieningen.

92

Tabel 4.10 Gezondheidszorg: gebruik en uitgaven, 1991 gebruik (x 1.000)

ZFW-verzekering, premiebetaling ZFW-verzekering, verzekerd zijn ZFW-verzekering, saldo wettelijke bijdragen, premiebetaling wettelijke bijdragen, premiekorting wettelijke bijdragen, saldo kruiswerk ambulante geestelijke zorgb totaal gezondheidszorg a b

eenheid

telling

onderzoek

personena pers.-verz.

9.228 9.228

9.277 9.277

personen personen

5.619 9.849

5.860 9.804

cliënten gebruikers

1.580 424

personen

14.869

(overheids)uitgaven (mln.) totaal toegerekend

1.440 342

−14.650 +17.460 2.810 −1.450 +1.420 0 920 540

−14.650 +17.460 2.810 −1.420 +1.420 0 780 530

14.932

4.270

4.120

Het cijfer uit het onderzoek betreft de verzekerden. Het officiële gebruikscijfer betreft 1990.

Bron: WVC (1992a); NVAGG (1992); KISG (1992); SCP (AVO’91)

De ziekenfondsen verzekeren ongeveer twee derde van de bevolking. In het onderzoek gaat het, omgerekend, om vergelijkbare aantallen. Het saldo van de overheidsbijdragen levert de gebruikmakende huishoudens een gemiddeld bedrag op van 550 gulden. De betalers en ontvangers van de wettelijke bijdragen zijn eveneens goed in het onderzoek vertegenwoordigd. Van het totale door de burgers opgebrachte bedrag aan wettelijke bijdragen wordt een klein deel (van de WTZ) niet toegerekend omdat dit deel niet bestemd is voor de prijsreductie van de standaardpakketpolis. Er wordt gemiddeld door de bijdragende huishoudens 510 gulden opgebracht; het voordeel is veel meer gespreid, namelijk gemiddeld per deelnemend huishouden 260 gulden. Het aantal gebruikers van het kruiswerk is in het onderzoek iets lager dan volgens de statistiek.5 Het bedrag aan overheidsuitgaven voor het kruiswerk is lager dan de werkelijke totale uitgaven omdat van de activiteiten alleen wijkverpleging en consultatiesbureaus in de analyse zijn betrokken. De contributie voor het kruiswerk is als eigen bijdrage aangemerkt. Naast het bedrag aan overheidsuitgaven voor ambulante geestelijke zorg - hier beperkt tot de Riagg-en - is er een bedrag aan eigen bijdragen (15 mln. gld.); door de beperkte vraagstelling in de gebruikte gegevensbron - geen intensiteit van het gebruik is niet bekend - kon de eigen bijdrage niet in mindering worden gebracht. In tabel 4.11 worden de verdelingen naar inkomensgroepen weergegeven.

93

Tabel 4.11 Overheidsuitgaven voor gezondheidszorg naar 10%-groepen van het secundaire inkomen, 1991

verdeling huish. (%) gem. omvang huish. (pers.) aandeel huish. met ZFW-verz. (%) gem. sec. inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakend huishouden (%) ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldo kruiswerk ambulante geestelijke zorg

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100 2,0 66

10 1,0 11

10 1,1 92

10 1,3 87

10 1,6 83

10 1,8 82

10 2,2 74

10 2,4 64

10 2,6 63

10 2,7 60

10 2,9 43

37

0

14

20

25

30

36

43

51

62

88

66 36 72 96 17 5

11 52 11 65 1 2

92 7 97 99 11 4

87 12 95 99 14 3

83 17 90 100 12 7

82 17 88 99 12 3

74 26 81 99 21 6

64 38 73 100 24 5

63 48 70 100 26 4

60 57 65 100 24 7

43 82 49 100 26 6

250 -730 560 600 400 310 0 -140 280 310 1.640 1.690

-790 640 450 -310 290 1.350

bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) ziekenfondsverzekering 550 510 1.120 1.160 910 470 660 850 wettelijke bijdrage - nadeel 510 320 320 350 370 410 500 520 wettelijke bijdrage - voordeel 260 10 100 200 220 180 240 420 wettelijke bijdrage - saldo 0 -260 70 150 140 90 60 110 kruiswerk 590 130 2.690 1.340 460 450 580 300 ambulante geestelijke zorg 1.450 1.240 1.260 1.260 1.390 1.310 1.450 1.520 uitgavenverdeling ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldoa kruiswerk ambulante geestelijke zorg totaal gezondheidszorg a

(mln.gld.) 2.810

(%) 100

2

28

27

21

11

13

15

4

-12

-9

-1.420

100

9

1

2

3

4

7

11

15

19

29

1.420

100

0

5

10

11

8

11

16

15

11

12

0 780 530

0 100 100

-9 0 4

4 30 7

8 18 5

7 5 14

5 5 6

4 12 13

6 7 12

0 7 10

-8 8 17

-17 7 12

4.120

100

-2

27

26

19

11

14

15

6

-7

-9

Op deze regel is het verschil tussen de vorige twee regels opgenomen.

Bron: SCP (AVO’91)

Tabel 4.11 toont een aantal vloeiende lijnen van deelname van huishoudens aan de overheidsregelingen, gerangschikt naar het secundaire inkomen. De deelname aan de ziekenfondsverzekering is het hoogst in de tweede inkomensgroep, en wordt dan geleidelijk minder bij oplopend inkomensgroepnummer. De huishoudens in de eerste inkomensgroep (studenten) zijn voor een groot deel particulier verzekerd, of nog verzekerd op de polis van de ouders. De deelname van huishoudens die de wettelijke bijdrage leveren is hoog voor de eerste inkomensgroep, maar zeer laag voor de tweede inkomensgroep. Zij is vervolgens voor elke hogere inkomensgroep weer steeds iets hoger; het betreft hier de particulier verzekerden. Het percentage huishoudens dat profiteert van de wettelijke bijdragen ligt nog hoger dan het percentage ziekenfondsverzekerden, doordat ook de particulier verzekerde gepensioneerden van deze bijdragen 94

profiteren. Afgezien van de huishoudens in de eerste inkomensgroep worden vrijwel alle huishoudens betrokken bij de wettelijke bijdrage; hetzij als bijdrager, hetzij als profijthebber. Huishoudens die gebruik maken van kruiswerk, zijn meer dan gemiddeld terug te vinden in de bovenste helft van de inkomensverdeling: er wordt door veel meer huishoudens gebruik gemaakt van de consultatiebureaus dan er huishoudens, in de lagere inkomensgroepen, wijkverpleging ontvangen. De participatie aan ambulante geestelijke gezondheidszorg is vrij gespreid, met een hoger niveau voor de huishoudens in de tweede helft van de inkomensverdeling. De verschillen tussen de gemiddeld ontvangen (of bijgedragen) bedragen per huishouden zijn om verschillende redenen in de meeste voorzieningen van deze sector groter dan in de vorige sectoren. Wat de ziekenfondsverzekering en het saldo van de wettelijke bijdragen betreft, wordt hier uitdrukking gegeven aan de bedoeling van de regelingen. Voor de ziekenfondsverzekering is er, vanaf de tweede inkomensgroep, een steeds dalend uitgavenbedrag per gebruikmakend huishouden. In de bovenste twee inkomensgroepen wordt gemiddeld niets meer ontvangen, maar per saldo betaald: de waarde van het verzekerd zijn is lager dan de betaalde premie. Het saldo van de bij de wettelijke bijdragen betrokken bedragen is zeer negatief voor de huishoudens in de eerste inkomensgroep; het betreft veel (particuliere) studentenpolissen, maar daar tegenover staan geen ziekenfondsverzekerden of bejaarden met standaardpakketpolissen. In de inkomensgroepen daarboven gaat het gemiddeld om bescheiden ontvangsten. De huishoudens in de achtste inkomensgroep spelen gemiddeld quitte, de huishoudens in de hogere inkomensgroepen dragen per saldo bij. Bij kruiswerk is de oorzaak van de grote verschillen in gemiddeld bedrag dat twee verschillend geaarde deelvoorzieningen ter beschikking worden gesteld, namelijk consultatiebureaus en wijkverpleging. Het gemiddeld uitgavenbedrag voor het kruiswerk is nogal hoog in de tweede en derde inkomensgroep: het betreft hier wijkverpleging. In de hogere inkomensgroepen wordt veel minder van wijkverpleging gebruik gemaakt; hier overheerst het bezoek aan het consultatiebureau, een per huishouden veel goedkopere voorziening. De verschillen in gemiddeld bedrag voor de ambulante geestelijke gezondheidszorg zijn gering. De uitgavenverdeling geeft een meer dan evenredig uitgavenbedrag te zien voor de huishoudens in de tweede, derde en vierde inkomensgroep. De huishoudens in de vijfde tot en met de achtste inkomensgroep profiteren min of meer naar evenredigheid. De huishoudens in de beide hoogste inkomensgroepen hebben een negatief bedrag toegerekend gekregen. Oorzaak zijn de bijdragen van de huishoudens aan de ziekenfondsverzekering en de wettelijke bijdragen. De uitgaven voor kruiswerk versterken het meer dan evenredige uitgavenbedrag voor de huishoudens in de tweede en derde inkomensgroep. In de uitgavenverdeling van de ambulante geestelijke gezondheidszorg worden deze inkomensgroepen enigszins onderbedeeld.

95

Figuur 4.6 Verdelingen overheidsuitgaven voor ziekenfondsen en wettelijke bijdragen, naar inkomensgroepen, 1991 mln guldens 800

600

ziekenfondsverzeker. wettelijke bijdragen

400

200

0

-200

-400 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP (AVO’91)

Figuur 4.7 Verdelingen overheidsuitgaven voor kruiswerk en ambulante geestelijke gezondheidszorg, 1991 mln guldens 300

250

kruiswerk ambul. geest. zorg

200

150

100

50

0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP (AVO’91)

96

Figuur 4.6 en 4.7 brengen de verdelingen in beeld van de sector gezondheidszorg. Er zijn twee figuren nodig omdat negatieve en positieve uitgavenbedragen voor een inkomensgroep niet in één grafiek zijn weer te geven. 4.7 Dienstverlening De sector dienstverlening verenigt een aantal voorzieningen die op verschillende terreinen maatschappelijke hulp verlenen. Vier van de vijf voorzieningen ressorteerden in 1991 onder het ministerie van WVC. Rechtshulp behoort tot het beheersterrein van het ministerie van Justitie. De instellingen voor maatschappelijk werk adviseren en begeleiden mensen met sociale en sociaal-psychologische problemen. Het ministerie van WVC verzorgt de middelen. Er is geen eigen bijdrage voor gebruikers. De gezinsverzorging is een door de AWBZ en door de gebruikers gefinancierde voorziening die huishoudelijke hulp verstrekt in huishoudens waarin de huishoudelijke taken tijdelijk of permanent niet meer op eigen kracht kunnen worden uitgevoerd. Er wordt een inkomensafhankelijke eigen bijdrage gevraagd, die gemiddeld ongeveer 7,5% dekt van de kosten van de voorziening. Onder de noemer kinderopvang worden twee verschillende voorziening samengenomen: de kinderdagverblijven en de peuterspeelzalen. Het ministerie van WVC verstrekt subsidie, maar het zijn vooral de gemeenten die de kosten dragen. Het kinderdagverblijf is per kind veel duurder dan de peuterspeelzaal, doordat de kinderen er veel vaker en veel langer verblijven. Bedrijfscrèches zijn ook als kinderdagverblijf aan te merken. Deze instellingen vergen een geringer bedrag aan overheidssubsidie, doordat de bedrijven de meeste lasten voor hun rekening nemen. De peuterspeelzalen ontvangen kinderen meer incidenteel, en vaak korter. Beide voorzieningen vragen eigen bijdragen van de gebruiker; de bijdrage voor de kinderdagverblijven zijn inkomensafhankelijk. Bejaardenwerk betreft de activiteiten in de dienstencentra voor bejaarden die een recreatief, educatief of dienstverlenend karakter hebben. De voorziening wordt hoofdzakelijk gesubsidieerd door gemeenten. Rechtshulp vat twee voorzieningen samen: de rechtsbijstand voor minvermogenden en de bureaus voor rechtshulp. Voor de rechtsbijstand geldt een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. De overheidsuitgaven voor rechtshulp komen voor rekening van het ministerie van Justitie. In tabel 4.12 zijn de gegevens bijeengezet over het gebruik van en de uitgaven voor de betreffende voorzieningen.

97

Tabel 4.12 Dienstverlening: gebruik en uitgaven, 1991 gebruik (x 1.000)

maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

uitgaven (x mln. gld.)

eenheid gebruik

telling

onderzoek

totaal

toegerekend

personen huishoudens personen huishoudens huishoudens

241 290 202 . 600

272 301 243 121 599

250 1.570 320 250 230

250 1.570 320 250 230

2.620

2.620

totaal dienstverlening Bron: CBS (1992b); WVC (1992a); SCP (AVO’91)

De 241.000 cliëntsystemen (gebruikmakende personen of huishoudens) waarover het algemeen maatschappelijk werk zich in 1991 boog, zijn redelijk in het onderzoek vertegenwoordigd, door de - opgerekend - 272.000 personen in 246.000 huishoudens die gebruik hebben gemaakt van het maatschappelijk werk. De intensiteit van het gebruik is onbekend, zodat het beschikbare bedrag als een gelijk bedrag per gebruiker is toegerekend. Gemiddeld per huishouden komt dit neer op 1.100 gulden. Het aantal huishoudens met gezinsverzorging is in het onderzoek ongeveer even groot als in werkelijkheid. In de toerekening is rekening gehouden met de intensiteit van het gebruik (aantal uren en aantal weken hulp). Omdat de eigen bijdrage bij gezinsverzorging inkomensafhankelijk is, is eerst een bruto uitgavenbedrag bepaald (de som van overheidsbijdragen en gebruikersbijdragen), en verdeeld naar rato van de intensiteit van het gebruik. Vervolgens is - op basis van de voor de gezinsverzorging geldende richtlijnen - per gebruikmakend huishouden de eigen bijdrage bepaald, en op het brutobedrag in mindering gebracht. Op die manier is het bedrag van de overheidsuitgaven verkregen. Dit bedraagt gemiddeld per gebruikmakend huishouden 5.400 gulden. Het gebruik van kinderopvang is al evenzeer goed in de enquête terug te vinden. Net als bij de vorige voorziening is bij de toerekening van de uitgaven rekening gehouden met de intensiteit van het gebruik en, voor de kinderdagverblijven, met de (inkomensafhankelijke) eigen bijdrage regeling. Voor beide voorzieningen dooreen is het gemiddeld bedrag per gebruikmakend huishouden 1.600 gulden per jaar. Voor het aantal deelnemers aan het bejaardenwerk bestaat geen nationale telling. Alleen het al dan niet gebruik van deze voorziening is per persoon in het onderzoek bekend. Er is geen inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Het uitgavenbedrag is in een gelijk bedrag aan alle gebruikers toegerekend, namelijk per huishouden gemiddeld een 2.100 gulden. Rechtshulp is in het onderzoek uitstekend vertegenwoordigd. De intensiteit van het gebruik is onbekend. Voor de rechtsbijstand geldt een inkomensafhankelijke eigen bijdrage, waarmee in de toerekening rekening is gehouden. Er resulteert een bedrag van 400 gulden gemiddeld per huishouden voor rechtsbijstand of bezoek aan de rechtswinkel. 98

Tabel 4.13 geeft de verdelingen naar inkomensgroepen.

Tabel 4.13 Overheidsuitgaven voor dienstverlening naar 10%-groepen van het secundaire inkomen, 1991 totaal verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gem. omvang huishouden

1e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

10 10 14 20 1,1 1,3

10 10 10 10 10 10 10 25 30 36 43 51 62 88 1,6 1,8 2,2 2,4 2,6 2,7 2,9

2 0 0 0 5

3 11 0 5 10

4 10 0 6 8

3 3 2 2 10

3 3 2 0 11

2 3 5 1 11

4 2 4 0 6

3 3 4 1 8

4 1 4 0 5

1 2 5 0 4

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

1,1 1,1 5,4 . 1,6 . 2,1 . 0,4 0,2

1,1 5,1 . 1,9 0,4

1,1 6,7 . 2,1 0,5

1,1 5,0 3,0 2,1 0,5

1,3 3,6 1,0 . 0,5

1,1 6,2 0,6 2,4 0,5

1,2 7,9 1,1 . 0,3

1,1 6,0 1,1 3,0 0,2

1,1 3,5 2,1 . 0,2

1,4 1,8 2,9 . 0,2

uitgavenverdeling maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

(mln. gld.) 250 1.570 320 250 230

(%) 100 100 100 100 100

6 0 0 0 4

8 29 0 31 14

15 32 2 35 14

10 7 12 16 17

11 5 4 2 17

5 8 6 7 17

15 6 11 1 6

11 9 11 7 6

15 2 20 0 3

5 2 34 0 3

totaal dienstverlening

2.620

100

1

22

25

9

6

8

7

9

6

6

gebruikmakende huishoudens (%) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

100 10 37 0 2,0 1,0

2e

3 4 3 2 8

Bron: SCP (AVO’91)

De deelname aan maatschappelijk werk is, zo blijkt uit tabel 4.13, vrij gelijkmatig over inkomensgroepen gespreid. Dit kan ook gezegd worden van de rechtshulp, hoewel hier de participatie in de hogere inkomensgroepen wat lager is. Gezinsverzorging en bejaardenwerk kennen een hoge deelname in de inkomensgroepen waar zich veel bejaardenhuishoudens bevinden. De deelname aan kinderopvang is in de hoogste vijf inkomensgroepen meer dan gemiddeld. Het gemiddeld bedrag per gebruikmakend huishouden is voor het maatschappelijk werk niet gedifferentieerd; er is slechts enig verschil wanneer meer dan een cliëntsysteem per huishouden gebruik maakt. De inkomensafhankelijkheid van de eigen bijdrage voor de gezinsverzorging heeft een drukkende werking op de gemiddelde overheidsbijdragen voor de zevende en hogere inkomensgroep, maar de lagere bedragen in de hoogste twee inkomensgroepen worden vooral veroorzaakt door een relatief wat geringer 99

gebruik. De gemiddelde bedragen voor kinderopvang verschillen met name door verschillen in het aantal kinderen dat er per huishouden gebruik van maakt, en door verschillen in de samenstelling van de (dure) kinderdagverblijven en de (goedkopere) peuterspeelzalen. Het gemiddeld bedrag voor het bejaardenwerk verschilt van inkomensgroep tot inkomensgroep weinig. De gemiddelde overheidsuitgave voor rechtshulp is wat hoger voor de gebruikmakende huishoudens in de tweede tot en met de zesde inkomensgroep. Hier wordt een intensiever gebruik van rechtsbijstand weerspiegeld. Van het totaal der uitgaven komt 47% terecht bij de huishoudens in de tweede en derde inkomensgroep. De huishoudens in de eerste inkomensgroep ontvangen vrijwel niets. In de inkomensgroepen boven de derde inkomensgroep wordt (iets) minder dan evenredig ontvangen. In deze verdeling zit weinig tekening, omdat er allerlei invloeden op inwerken. De verdeling van de uitgaven voor maatschappelijk werk is onduidelijk. Concentraties doen zich zowel in hogere als in lagere inkomensgroepen voor. De uitgaven voor gezinsverzorging en bejaardenwerk zorgen voor de meer dan evenredige toerekening aan de huishoudens in de tweede en derde inkomensgroep. De overige inkomensgroepen ontvangen minder dan evenredig; de hoogste twee inkomensgroepen vrijwel niets. Kinderopvang blijkt vooral een voorziening voor de hogere inkomensgroepen. Zowel de participatie als het gemiddeld bedrag wijzen in die richting. Rechtshulp komt meer dan evenredig terecht bij de huishoudens in de tweede tot en met de zesde inkomensgroep. Figuur 4.8 beeldt de verdelingen uit in een grafiek.

100

Figuur 4.8 Verdeling overheidsuitgaven voor maatschappelijke dienstverlening, naar inkomensgroepen, 1991 mln guldens 700 600 maatschappelijk werk gezinsverzorging

500

kinderopvang 400

bejaardenwerk rechtshulp

300 200 100 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP (AVO’91)

4.8 Samenvatting en conclusies In dit hoofdstuk zijn de verdelingen van de tertiaire inkomensoverdrachten van de overheid aan de huishoudens weergegeven. Hiertoe is eerst het bedrag van de overheidsuitgaven gekwantificeerd voor die voorzieningen waarvoor indicaties over het gebruik beschikbaar waren. Het betreft in totaal 52 miljard gulden. De gebruikers van de voorzieningen zijn vervolgens in bevolkingsonderzoeken geïdentificeerd. De uitgaven zijn ten slotte per voorziening toegerekend aan de huishoudens naar rato van het gebruik door de leden van het huishouden. Het bestaan van eigen bijdragen voor voorzieningengebruik kan de berekening wat ingewikkeld maken. Waar de gebruiker een eigen bijdrage betaalt evenredig aan het gebruik, is dit nog niet het geval. Dan worden de netto overheidsuitgaven naar rato van het gebruik toegerekend. Waar de eigen bijdrage niet of minder van het gebruik afhangt is een brutobedrag (overheidsbijdragen plus de opbrengst aan eigen bijdrage) naar rato van het verbruik toegerekend aan de huishoudens. De eigen bijdrage is vervolgens op huishoudensniveau in mindering gebracht. De relevante uitgavenverdeling is dan de verdeling van de nettobedragen. De verdelingen zijn beschreven naar 10%-groepen van het (oplopend) secundaire inkomen. Voor de verdeling naar andere indelingen (type huishouden, inkomensbron, welvaartsgroep) wordt verwezen naar bijlage A. In de presentatie werden de verdelingen uiteengelegd in de onderliggende factoren: het percentage huishoudens dat van een voorziening gebruik maakt en het gemiddeld uitgavenbedrag per gebruikmakend huishouden. 101

Tabel 4.14 geeft een samenvatting van de verdelingsresultaten naar inkomensgroepen. Er zijn verdelingen per sector opgenomen en de verdeling van het totaal van de overheidsuitgaven.

Tabel 4.14 Verdeling overheidsuitgaven, naar inkomensgroepen, 1991

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gem. omvang huishouden gemiddeld aantal kinderen 4-17 jaar (%) aandeel huurders aandeel huishoudens m/ZF-verz. uitgavenverdeling volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening totaal overheid ouderlijk-huishoudenvariant onderwijs totaal overheid

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37 0 2,0 1,0

14 1,1

20 25 30 1,3 1,6 1,8

36 2,2

43 2,4

51 2,6

62 2,7

88 2,9

(vert. %)

100 45

0 13

0 63

2 53

5 59

7 52

12 56

15 50

17 44

18 34

23 22

(vert. %)

66

11

92

87

83

82

74

64

63

60

43

(mln.gld.) 12.630 25.220 3.480 3.860 4.120 2.620 51.930

(%) 100 100 100 100 100 100 100

1 28 21 8 -2 1 16

9 5 13 4 27 22 9

8 2 7 5 26 25 7

10 4 8 6 19 9 7

9 6 8 7 11 6 7

10 8 8 9 14 8 9

11 9 7 11 15 7 10

12 11 8 13 6 9 11

13 12 8 15 -7 6 10

17 15 12 21 -9 6 14

25.220 100 51.930 100

0 2

1 7

4 8

5 8

8 8

12 11

13 12

17 13

19 14

22 17

Bron: SCP

Tabel 4.14 geeft de verdelingen van overheidsuitgaven naar inkomensgroepen voor de sectoren en voor het totaal. De verdeling van de volkshuisvestingsuitgaven is een samenstel van zeer verschillende verdelingen. Zijn de objectsubsidies voor huurwoningen breed gespreid over alle huishoudens, behalve die in de eerste en de laatste inkomensgroep, de huursubsidies komen zeer geconcentreerd terecht bij de huishoudens uit de tweede tot en met vierde inkomensgroep. Van de geldelijke steun voor eigen woningen genieten vooral de huishoudens in de bovenste helft van de inkomensverdeling. Het huurwaardevoordeel is geconcentreerd bij de huishoudens in de drie inkomensgroepen met het hoogste inkomen, met name in de hoogste inkomensgroep. Samengenomen resulteert een verdeling waarin, afgezien van de huishoudens in de eerste inkomensgroep, de huishoudens in de tweede tot en met de zevende inkomensgroepen gemiddeld een min of meer evenredig bedrag krijgen, dat slechts heel licht oploopt met het inkomensgroepnummer. De huishoudens in de hogere inkomensgroepen ontvangen een

102

meer dan evenredig aandeel van de overheidsuitgaven, vooral de huishoudens in de allerhoogste inkomensgroep. De verdeling van de onderwijsuitgaven naar inkomensgroepen is tweetoppig (in de hoofdvariant). Aan de studerende huishoudens in de laagste inkomensgroep zijn de uitgaven voor onderwijs aan 18-jarigen of ouder toegerekend. De overige uitgaven komen meer dan evenredig terecht bij de huishoudens in de zevende inkomensgroep of hoger. Oorzaak is dat huishoudens met schoolgaande kinderen vooral in deze inkomensgroepen voorkomen. De uitgaven voor deeltijdonderwijs hebben hetzelfde profiel, maar zwakker. De verdeling van de tegemoetkoming in de studiekosten heeft een eigen verdelingskarakteristiek. Deze overheidsuitgave komt bij de relatief minder bemiddelde huishoudens met kinderen terecht. Worden de uitgaven voor onderwijs aan 18-plussers en voor studiefinanciering toegerekend aan de ouders van de studenten - de ouderlijk-huishoudenvariant dan is het uitgavenbedrag voor de eerste inkomensgroep verdwenen. De huishoudens in de vijf hoogste inkomensgroepen krijgen veel meer uitgaven toegerekend, meer naarmate het inkomen hoger is. De uitgavenverdeling van het openbaar vervoer is eveneens tweetoppig. Een flinke concentratie treedt op bij de inkomensgroepen waarin zich de studenten (met een OV-jaarkaart) bevinden, en een bescheiden concentratie in de hoogste inkomensgroep. Daartussen is de verdeling opvallend gelijkmatig. De verdeling van de uitgaven voor cultuur en recreatie geeft voor de gehele sector, maar ook voor vrijwel alle afzonderlijke voorzieningen, een concentratie te zien bij de voorlaatste, maar vooral bij de laatste inkomensgroep. Aan de 20%-huishoudens in deze twee inkomensgroepen is 36% van het uitgavenbedrag toegerekend. Vooral uitvoerende kunsten zijn voor deze concentratie verantwoordelijk, op de voet gevolgd door kunstzinnige vorming en musea. Club-, buurt- en dorpshuizen en openluchtrecreatie vertonen de meest vlakke verdeling. De huishoudens zonder secundair inkomen, aan de onderkant van de inkomensverdeling, ontvangen wat meer profijt dan de huishoudens in de tweede inkomensgroep, doordat zij voor sportaccommodaties en kunstzinnige vorming een wat hoger uitgavenbedrag hebben toegerekend gekregen. Op het terrein van de gezondheidszorg is de bedoeling van de (premiestelling in de) ziekenfondsverzekering en de wettelijke bijdrage om de inkomens te herverdelen, duidelijk zichtbaar in de ‘uitgaven’verdelingen. Uitgaven staat hier tussen aanhalingstekens, omdat het saldi betreft van veel grotere uitgaven en eigen bijdragen. Het saldo van de wettelijke bijdragen is zelfs nul. Van de ziekenfondsverzekering en de wettelijke bijdragen profiteren vooral de lagere inkomensgroepen, en daar binnen met name de bejaardenhuishoudens. De verdeling van de uitgaven voor kruiswerk versterken dit beeld. Het meest algemene - in de betekenis van naar inkomen evenwichtig verdeeld - gebruik van de voorziening is de ambulante geestelijke gezondheidszorg. Van de voorzieningen op het gebied van (maatschappelijke) dienstverlening wordt soms door alle inkomensgroepen min of meer evenredig gebruik gemaakt (maatschappelijk werk, rechtshulp), soms vooral door bejaarden (gezinsverzorging en bejaardenwerk) en soms door huishoudens met kinderen

103

(kinderopvang). De verdeling voor de totale sector vertoont een concentratie van uitgaven bij die inkomensgroepen waarin zich de meeste bejaarden bevinden. Voor de sectoren gezamenlijk blijkt dat, in de hoofdvariant, vooral de huishoudens in de eerste inkomensgroep én in de laatste inkomensgroep meer dan evenredig overheidsuitgaven ontvangen. Aan de tweede inkomensgroep en aan de zesde tot en met negende inkomensgroep is een min of meer evenredig aandeel van de uitgaven toegerekend. De huishoudens in de derde, vierde en vijfde inkomensgroep hebben een duidelijk minder dan evenredig aandeel in het totaal van de overheidsuitgaven. De onderwijsuitgaven voor de huishoudens in de eerste inkomensgroep zijn veel omvangrijker dan het minder dan evenredige profijt van de uitgaven in de meeste andere sectoren. De meer dan evenredige uitgaven voor gezondheidszorg (en dienstverlening) in de derde, vierde en vijfde inkomensgroep compenseren niet het minder dan evenredige gebruik van de voorzieningen in de andere sectoren. De huishoudens in de bovenste inkomensgroep ontvangen een meer dan evenredig uitgavenbedrag door de aanwezigheid van schoolgaande kinderen; het huurwaardevoordeel draagt hier ook aan bij. Wordt de ouderlijk-huishoudenvariant aangehouden dan vervalt het merendeel van de uitgaven voor de huishoudens in de eerste inkomensgroep, en wordt het profijt in de bovenste vijf inkomensgroepen 2 tot 3 procentpunten hoger. De verdeling van het totaal aan overheidsuitgaven is in deze variant niet meer tweetoppig: de huishoudens in de onderste helft van de inkomensverdeling ontvangen minder dan evenredig, de huishoudens in de bovenste helft meer dan evenredig. Figuur 4.9 en 4.10 brengen de verdelingen van overheidsuitgaven nogmaals in beeld; figuur 4.9 voor de verdelingen in de hoofdvariant, figuur 4.10 voor de verdelingen in de ouderlijk-huishoudenvariant.

104

Figuur 4.9 Verdeling overheidsuitgaven voor de sectoren, naar inkomensgroepen (hoofdvariant), 1991 mln guldens 8500 volkshuisvesting

7000

onderwijs openbaar vervoer

5500

cultuur en recreatie 4000

gezondheidszorg dienstverlening

2500

1000

0 -500 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP Figuur 4.10 Verdeling overheidsuitgaven voor de sectoren, naar inkomensgroepen (ouderlijk-huishoudenvariant), 1991 mln guldens 8500 volkshuisvesting

7000

onderwijs openbaar vervoer

5500

cultuur en recreatie 4000

gezondheidszorg dienstverlening

2500

1000

0 -500 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP

105

Noten 1 2

3

4

5

106

In voorgaande publikaties werd de economische huurwaarde ook wel omschreven als ‘realistische huurwaarde’. Het betreft hier voornamelijk woningen gebouwd onder de regelingen 1979 en 1984. De regeling 1979 voorziet in een jaarlijkse bijdrage die elk jaar met een vast bedrag vermindert. Voor de meeste woningen was de premie afhankelijk van het inkomen en de stichtingskosten (premie A). In 1984 zijn de jaarlijkse bijdragen gebaseerd op de netto-contante-waardemethode, eveneens met vaste bijdragen. De uitkeringsduur is afhankelijk van het inkomen en de rentestand. Er zijn slechts gespreide gegevens over de kosten van deeltijdonderwijs. Belangrijkste aangrijpingspunt is het gegeven over de kosten voor mbo uit 1988 dat de kosten voor de deeltijdleerling 56% bedroegen van de kosten voor de voltijdleerling (CBS 1991). Dit bedrag is afhankelijk van het aantal en de leeftijd van de jongere kinderen in het huishouden; het bedrag voor de 16-17-jarigen is berekend door vergelijking met het bedrag zonder deze 1617-jarigen (dus over de top). Het aantal cliënten volgens landelijke registratie kwam in 1991 uit op circa 875.000 voor de wijkverpleging en circa 710.000 voor de consultatiebureaus (LVT 1993). De overeenkomstige aantallen uit het AVO’91 kwamen uit op respectievelijk 670.000 en 770.000.

5 DE VERDELINGEN VAN OVERHEIDSINKOMSTEN

5.1 Inleiding In hoofdstuk 4 is beschreven in welke mate de overheid gebonden uitgaven doet en voor welke huishoudens. In dit hoofdstuk komen de gebonden inkomsten van de overheid aan de orde: welke huishoudens betalen in welke mate belasting doordat zij goederen bezitten dan wel goederen of diensten aanschaffen? Voor alle duidelijkheid: het gaat alleen om belastingen, niet om de eigen bijdragen voor voorzieningengebruik. Deze eigen bedragen zijn (in hoofdstuk 4) op de overheidsuitgaven voor de betrokken voorzieningen in mindering gebracht. Ook blijven allerlei heffingen en retributies buiten beeld, omdat deze - bij aanname vergoedingen voor verrichte diensten betreffen. Er zijn nogal wat belastingen met betrekking tot goederen en diensten. Het gaat hier in principe om alle kostprijsverhogende belastingen, maar ook om een belasting die wordt ingedeeld bij de belastingen op inkomen en winst, namelijk de motorrijtuigenbelasting, voor zover opgebracht door privépersonen. De belastingen worden op een na alle opgelegd en geïnd door het Rijk; alleen de onroerende-zaakbelasting is een gemeentelijke aangelegenheid. In totaal is de verdeling van zeven belastingen en heffingen gekwantificeerd. Er zijn drie groepen gevormd: verbruiksbelastingen, belastingen met betrekking tot de woning en belastingen met betrekking tot motorvoertuigen. In de volgende paragrafen wordt per subgroep steeds een korte schets gegeven van de betrokken belastingen. Vervolgens wordt de toerekeningswijze uiteengezet en worden de resultaten gepresenteerd en besproken. Paragraaf 5.5 geeft een samenvatting en de conclusies. 5.2 Verbruiksbelastingen Omzetbelasting, in de vorm van belasting op de toegevoegde waarde (BTW), wordt geheven over het merendeel van de in Nederland verhandelde goederen en diensten. Er worden naast een nultarief (voor o.a. diensten op het gebied van zorg en onderwijs) een verlaagd tarief (in 1991: 6%) en een algemeen tarief gehanteerd (in 1991: 18,5%). Het verlaagde tarief geldt voor de eerste levensbehoeften. De consument betaalt de meeste belasting in directe zin, maar hij betaalt ook belasting in indirecte zin. Bij de aanschaf van goederen en diensten die belast zijn met 6% of 18,5%, is sprake van betaling in directe zin. Wanneer de consument echter goederen koopt waarvoor het nultarief geldt, betaalt hij of zij in indirecte zin BTW: de producent van deze diensten kan de BTW die hij over zijn grondstoffen betaalde nergens anders verhalen dan op zijn afnemer. In eerdere berekeningen zijn deze directe en indirecte druk apart

107

berekend. Dit is met de huidige gegevens niet meer mogelijk. Het is ook niet noodzakelijk, omdat het verdelingsbeeld weinig uiteenliep. De in vorige berekeningen behandelde invoerrechten zijn als zodanig afgeschaft. Zij dienden als bijdrage voor de Europese Gemeenschap. Deze zijn nu vervangen door een (geoormerkt) deel van de BTW-opbrengst. De verdeling van de invoerrechten is nu dus opgenomen in de verdeling van de BTW. Accijnzen zijn verbruiksbelastingen op een aantal specifieke goederen. De tariefstelling is meestal gecompliceerd. Er wordt accijns geheven op alcoholhoudende produkten, suiker en suikerhoudende produkten, op tabaksprodukten, en op benzine en andere minerale oliën. De energieheffing is gebaseerd op de Wet verbruiksbelastingen van brandstoffen, geheven naar een milieugrondslag (WVBM). Deze heffing moet vervuiling tegengaan en natuurlijke hulpbronnen sparen. De heffing is gebaseerd op het koolstofgehalte van energiedragers, en drukt daarmee op het verbruik van aardgas, elektriciteit en motorbrandstoffen. De energieheffing kan als bestemmingsheffing worden aangemerkt, aangezien de inkomsten moeten worden aangewend voor het milieu; het is echter geen heffing wegens verrichte diensten. In tabel 5.1 zijn de aantallen deelnemende, in dit hoofdstuk belastingbetalende, huishoudens vermeld, en de opbrengsten van de verbruiksbelastingen.

Tabel 5.1 Overheidsinkomsten uit verbruiksbelastingen, naar bijdragende huishoudens en heffingsbedragen, 1991 heffingsplichtigen (x 1.000)

BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing

heffingsbedragen (mln. gld.)

eenheid heffing

telling

enquête

totaal

toegerekend

bestedingen bestedingen bestedingen energiegebruik

a

7.574 7.574 7.574 5.847

39.930 5.990 4.360 1.000

26.160 4.490 3.270 400

51.280

34.320

a a b

tot. belasting op verbruik a b

Het werkelijke aantal huishoudens naar de hier gebruikte definitie is onbekend. Het energiegebruik is alleen bekend van de huishoudens met een zelfstandige woning.

Bron: CBS (1990 en 1993); CBS (BO’85 en ’89) SCP-bewerking; SCP (AVO’91)

Het aantal huishoudens dat BTW en accijnzen betaalt is gelijk verondersteld aan het aantal huishoudens met een besteedbaar inkomen. De gedachte hierachter is dat waar inkomen wordt besteed, de aanschaf van BTW- en accijnsplichtige goederen niet of nauwelijks te vermijden valt. Naar de huishoudensdefinitie die in dit Cahier is gekozen, zijn er volgens de enquête (omgerekend) 7,7 miljoen huishoudens; het onderzoek geeft 6,4 miljoen huishoudens naar de huishoudensdefinitie van het CBS. Dit laatste cijfer is te vergelijken met het 108

werkelijke aantal huishoudens: 6,2 miljoen (CBS 1994). Toegerekend is het deel van de totale BTW-opbrengst dat door de huishoudens wordt opgebracht. Dit deel is berekend met behulp van nationale input/output-tabellen (CBS 1990). Het door het huishouden betaalde bedrag is voor BTW en accijnzen met dezelfde methode bepaald. Het betreft een indirecte berekening. Met de gegevens van het Budgetonderzoek 1987 (BO’87), een onderzoek naar de bestedingen van de huishoudens, is berekend welk deel van het huishoudensinkomen wordt besteed aan goederen of diensten waarover BTW of accijns moet worden betaald. Dit deel wordt het verbruik genoemd. Per categorie goederen of diensten is vervolgens het in het verbruik besloten BTWen accijnsbedrag berekend. Dit is apart gedaan voor de verschillende BTW-tarieven en accijnzen, en wel met de tarieven van 1989. Vervolgens zijn zowel het gemiddelde netto-inkomen als het verbruik en de gemiddeld betaalde bedragen (per BTW-tarief, per soort accijns) voor twintig (naar aantal huishoudens) even grote inkomensgroepen bepaald. In tabel 5.2 worden, naar inkomensgroep, de gegevens uit het Budgetonderzoek 1987 enigszins verkort weergegeven.

Tabel 5.2 Opbrengst BTW en accijnzen, naar inkomensgroep (tarieven 1989) 20%-groep totaal

1e

2e

3e

4e

5e

42 100 39

17 20 20

27 20 28

38 20 37

49 20 46

77 20 61

gemiddeld BTW-bedrag (gld.) BTW (verlaagd tarief) BTW (normaal tarief)

500 2.600

300 1.200

400 1.900

500 2.400

500 3.100

700 4.500

BTW gezamenlijk

3.100

1.400

2.200

2.900

3.700

5.200

600 300 400 800

300 100 300 200

500 200 300 600

600 300 400 800

700 300 400 1.000

1.000 400 400 1.200

2.000

900

1.600

2.100

2.500

3.000

gemiddeld netto-inkomen (x 1.000 gld.) verdeling huishoudensa gemiddeld verbruik (x 1.000 gld.)

gemiddeld accijnsbedrag (gld.) alcoholhoudende produkten suikerhoudende produkten tabaksprodukten benzine en minerale oliën accijnzen gezamenlijk a

Huishouden naar de CBS-definitie: de personen die gezamenlijk een huishouden voeren.

Bron: CBS (BO’87) CBS-bewerking en SCP-bewerking

De verhoudingen tussen het gemiddelde belasting- of accijnsbedrag en het gemiddelde inkomen uit het Budgetonderzoek zijn vervolgens gebruikt om per huishouden de betaalde belastingbedragen voor 1991 te simuleren op basis van 109

het inkomen uit het onderzoek over 1991. Ten behoeve van deze berekening is in het onderzoek van 1991 een inkomensbegrip bepaald, dat zoveel mogelijk lijkt op het netto-inkomen van het CBS als weergegeven in tabel 5.2. Voor de uit- en thuiswonende studenten (die alleen een secundair inkomen hebben als ze wat bijverdienen) is het door de Informatiseringsbank gehanteerde budget als netto-inkomen beschouwd. Bij de ouders van studenten is de ouderlijke bijdrage die op basis van de regelgeving is berekend, in mindering gebracht op het netto-inkomen. Vanuit dit inkomen is de omvang van het verbruik (het bestede deel van het inkomen) bepaald. Vervolgens is met het verbruik de betaalde belasting of accijns gesimuleerd. De berekeningswijze is samen te vatten in twee formules: V91 = Y91 . ( V87,i / Y87,i ) en B91 = V91 . ( B87 / V87 )

i

Hierin staat V voor de omvang van het verbruik, Y voor het netto-inkomen en B voor het belastingbedrag (of accijnsbedrag). Het aantal inkomensklassen (i) bedraagt twintig. Voor de accijnzen houdt dit impliciet de veronderstelling in dat alle bestedingen binnen een groep (b.v. alle tabakswaren) gelijkelijk belast worden. De tarieven zijn tussen 1989 en 1991 niet gewijzigd. Op zich kunnen alleen de wijzigingen in het bestedingspatroon tussen deze twee jaren het aldus berekende bedrag doen verschillen met de werkelijkheid. Een oorzaak van onevenwichtigheid is wel dat de relatie tussen belasting en inkomen is berekend voor huishoudens naar de CBS-definitie, en daarmee voor huishoudens naar een andere definitie een wat geringere geldigheid hebben. Dit geeft mogelijk voor de huishoudens met een laag inkomen een vertekening. Het bestedingspatroon van thuiswonende studenten (zelfstandige huishoudens in de hier gehanteerde definitie, met een laag inkomen) zal niet gelijk zijn aan het bestedingspatroon van de huishoudens met een laag inkomen naar de CBS-definitie. Op basis van nationale input/output-gegevens uit 1987 wordt 67% van de totale BTW-opbrengst beschouwd als opbrengst die is opgebracht door huishoudens. Van de accijnzen is dit 75% (CBS 1990). In de presentatie van de resultaten worden de opbrengsten van de twee BTW-tarieven samengenomen. De accijnzen worden gepresenteerd in twee groepen: accijns op motorbrandstoffen (de grootste post), en overige accijnzen. De energieheffing wordt opgebracht door huishoudens en bedrijven. Van de totale opbrengst in 1991 werd ongeveer 45% (400 mln. gld.) door huishoudens opgebracht (Groenen et al. 1993). Huishoudens betalen de heffing door het verbruik van aardgas (met een opbrengst van 90 mln. gld.), elektriciteit

110

(60 mln. gld.) en motorbrandstoffen in het verkeer (250 mln. gld.).1 De heffing op aardgas en elektriciteit kan eenvoudig worden berekend op basis van het verbruik; de heffing op motorbrandstoffen is proportioneel verondersteld met de uitgaven aan motorbrandstoffen. Uit schaduwberekeningen op een ander onderzoek blijkt dat deze veronderstelling weinig vertekeningen zal geven in de verdeling over inkomensgroepen.2 In tabel 5.3 zijn de verdelingen van de verbruiksbelastingen naar inkomensgroep opgenomen. De verdelingen naar type huishouden, naar inkomensbron en naar welvaartsgroep zijn in bijlage A opgenomen.

Tabel 5.3 Overheidsinkomsten uit verbruiksbelastingen, naar inkomensgroep, 1991 10%-groep

verdeling huishoudens (%) gemiddeld inkomena (x 1.000 gld.) betalende huishoudens (%) BTW brandstofaccijnzen overige accijnzen energieheffing

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

0

14

20

25

30

36

43

51

62

88

98

83

100

100

100

100

100

100

100

100

100

98

83

100

100

100

100

100

100

100

100

100

98 81

83 4

100 58

100 82

100 88

100 93

100 99

100 97

100 98

100 99

100 97

bedrag per betalend huishouden (gld.) BTW 3.450 brandstofaccijnzen 590 overige accijnzen 430 energieheffing 70

inkomstenverdeling BTW brandstofaccijnzen overige accijnzen energieheffing totaal verbruiksbelastingen a

1.020 1.560 1.940 2.400 2.760 3.260 3.910 4.580 5.740 6.900 80

200

300

440

530

650

780

850

960 1.050

180 40

280 30

330 40

350 40

410 60

420 60

480 80

550 80

640 90

630 100

(mln. gld) 26.160

(%) 100

2

5

6

7

8

10

12

14

17

20

4.490

100

1

3

5

8

9

11

13

15

17

18

3.270 400

100 100

4 0

6 3

8 5

8 7

10 10

10 12

11 14

13 15

15 16

15 18

34.320

100

2

5

6

7

8

10

12

14

17

20

Conform AVO’91.

Bron: SCP (AVO’91); CBS (BO’87 en BO’89)

111

Tabel 5.3 geeft de verdeling naar inkomensgroep. De participatie aan de belastingen is steeds 100%, behalve in de eerste inkomensgroep: hiertoe behoren overwegend huishoudens waarvan het bestedingsbudget niet goed kon worden vastgesteld. Voor de energieheffing is een onderzoek gebruikt waarin van de thuiswonenden (studerenden) niet een besteedbaar inkomen kon worden bepaald. Het bedrag per bijdragend huishouden is voor de verbruiksbelastingen voor elke hogere inkomensgroep hoger: waar meer te besteden valt, wordt meer verbruikt en derhalve meer belasting betaald. De belastingverdeling is dan ook nogal ongelijk. De huishoudens in de eerste vijf inkomensgroepen betalen een minder dan evenredig deel van de belastingen. De huishoudens in de zesde inkomensgroep betalen naar evenredigheid. De huishoudens in de hoogste inkomensgroep betalen tweemaal hun evenredige deel wat betreft de BTW, en maar weinig minder voor de overige belastingen. De verdeling van de overige accijnzen is het minst ongelijk. De BTW is door zijn omvang de dominante belasting van de groep. Tot nog toe werd gesproken over evenredigheid met het aandeel in de populatie huishoudens. Zou onder evenredig worden verstaan ‘evenredig met het inkomen per inkomensgroep’, dan zouden vrijwel alle huishoudens evenredig bijdragen (deze resultaten zijn niet expliciet in de tabel weergegeven). Alleen in de hoogste en laagste inkomensgroepen wordt hiervan afgeweken. De huishoudens in de eerste inkomensgroep betalen meer dan evenredig (maar hier kon het inkomen niet goed worden vastgesteld), de huishoudens in de hoogste inkomensgroep dragen minder dan evenredig met hun inkomen bij aan de verbruiksbelastingen. Voor de hand liggende oorzaken zijn hier een hogere spaarquote en meer bestedingen in het buitenland. Figuur 5.1 geeft de verdeling van de vier verbruiksbelastingen naar inkomensgroep visueel weer.

112

Figuur 5.1 Verdeling overheidsinkomsten uit verbruiksbelastingen, naar inkomensgroep, 1991 mln guldens 7000 6000 BTW accijns: brandstof

5000

accijns: overig 4000

energieheffing

3000 2000 1000 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP

5.3 Belastingen op de woning De belangrijkste belastingen die op de woning betrekking hebben zijn de onroerende-zaakbelasting en de overdrachtsbelasting. De onroerende-zaakbelasting, in 1991 nog onroerend-goedbelasting geheten, bestaat uit twee delen. Zowel de bezitter als de gebruiker van onroerende zaken betaalt belasting naar de waarde (of naar de oppervlakte) van het onroerend goed. Voor huishoudens is dat concreet de woning. Huishoudens betalen een belangrijk deel van deze belasting, maar ook ondernemingen, de overheid, tot en met de eigenaren van hoogspanningsmasten betalen een deel. De gemeente bepaalt de waarde (of de oppervlakte) van het onroerend goed en de belastingtarieven. Het tarief is meestal voor de bezitters wat hoger dan voor de gebruikers. Eigenaar-bewoners betalen beide delen op aanslag, huurders betalen het gebruikersdeel op aanslag. De berekening gaat ervan uit dat zij de eigenaar voor het bezitsdeel schadeloosstellen via de huur. Zowel huurders als eigenaars betalen dus beide delen van de onroerende-zaakbelasting. De overdrachtsbelasting wordt geheven bij overdracht van bestaand onroerend goed, niet alleen zakelijk onroerend goed, maar ook woningen. Over nieuwbouw is geen overdrachtsbelasting verschuldigd, maar wel BTW.

113

Tabel 5.4 geeft gegevens over de deelname aan de belastingen en de daarmee gemoeide bedragen.

Tabel 5.4 Overheidsinkomsten uit woningbelastingen, naar bijdragende huishoudens en heffingsbedragen, 1991 heffingsplichtigen (x 1.000)

onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting

heffingsbedragen (mln gld.)

eenheid heffing

N.R.

enquête

totaal

toegerekend

gebruik woning aanschaf woning

5.530

5.562 155

3.160 1.710

1.640 1.130

4.870

2.770

a

tot. belastingen op de woning a

Het werkelijk aantal verhandelde woningen dat reeds is bewoond, is niet bekend.

Bron: CBS (1990 en 1993); CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking

De onroerende-zaakbelasting wordt betaald door elk huishouden met een zelfstandige woning. Huishoudens van inwonenden vallen hier buiten. Het bedrag van het gebruikersdeel is in het gebruikte onderzoek gevraagd; van de eigenaar-bewoners is ook het bezittersdeel gevraagd. Van de huurders is het bezittersdeel niet als zodanig bekend, omdat de verhuurder het betaalt. Het wordt geacht onderdeel uit te maken van de huur. Het is berekend door een vaste verhouding met het gebruikersdeel te veronderstellen. De huishoudens gezamenlijk brengen, omgerekend, zo 2.060 miljoen gulden bijeen aan onroerende-zaakbelasting. Volgens CBS-gegevens is het feitelijke bedrag waarschijnlijk iets lager, namelijk 1.640 miljoen gulden (CBS 1990). Van dit bedrag is de verdeling beschreven. De overdrachtsbelasting wordt betaald door die huishoudens die een reeds eerder bewoond huis kopen. Het aantal huishoudens uit het gebruikte onderzoek dat het laatste jaar een reeds bewoonde woning koopt, is te klein voor een goed verdelingsbeeld. Daarom zijn, als benadering, de huishoudens geselecteerd die in de laatste twee jaren een reeds eerder bewoonde woning betrokken. Zij worden geacht 6% van de waarde van hun woning aan overdrachtsbelasting te hebben betaald. De omvang van het aan huishoudens toe te rekenen bedrag is weer bepaald met behulp van CBS-gegevens (CBS 1990). Het is geraamd op 1.130 miljoen gulden, twee derde van de totaalopbrengst van 1.710 miljoen gulden. Tabel 5.5 geeft de verdeling van de opbrengsten van beide belastingen naar inkomensgroep.

114

Tabel 5.5 Overheidsinkomsten uit belastingen op de woning, naar inkomensgroep, 1991 10%-groepen

verdeling huishoudens (%) gemiddeld inkomen (x 1.000 gld.) betalende huishoudens (%) onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100 32

10 5

10 14

10 18

10 22

10 26

10 30

10 35

10 42

10 51

10 80

77 2

14 0

62 0

69 1

74 1

77 2

88 2

94 2

97 4

98 5

96 5

bedrag per betalend huishouden (gld.) onroerende-zaakbelasting 290 250 230 240 250 250 260 270 290 320 410 overdrachtsbelasting 7.240 . . . . 5.000 5.400 6.300 6.810 7.130 10.530

inkomstenverdeling onroerende-zaak belasting overdrachtsbelasting

(mln. gld)

(%)

1.640 1.130

100 100

2 1

6 0

8 2

8 2

9 5

10 7

12 10

13 16

14 24

18 33

totaal woningbelastingen

2.770

100

1

4

5

6

7

9

11

14

18

25

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking

Hoewel de belastingen met betrekking tot de woning niet per se een relatie behoeven te hebben met het inkomen, is er wel een sterk verband, zowel bij de deelname aan de belasting als bij het gemiddeld betaalde bedrag. Hier speelt een belangrijke rol dat de onzelfstandig wonende personen van achttien jaar of ouder als zelfstandig huishouden worden beschouwd: deze huishoudens zijn vooral in de laagste inkomensgroep(en) aan te treffen. Het betalen van overdrachtsbelasting komt weinig voor in de lagere inkomensgroepen en is pas meer dan evenredig in de drie hoogste inkomensgroepen; de betaling van onroerende-zaakbelasting benadert al in de vierde inkomensgroep een gemiddeld niveau. Het gemiddelde bedrag dat wordt betaald aan onroerende-zaakbelasting of overdrachtsbelasting, is hoger voor hogere inkomensgroepen; de verschillen tussen de inkomensgroepen zijn voor de onroerende-zaakbelasting wat kleiner dan voor de overdrachtsbelasting. Een mogelijke conclusie is dat woningen met een hoge verkoopwaarde (en daardoor in principe hoge onroerende-zaakbelasting) meer dan evenredig voorkomen in gemeenten waar hetzij de waardebepaling van de woning hetzij het tarief voor de onroerende-zaakbelasting aan de lage kant zijn. De inkomstenverdeling geeft een concentratie te zien in de hoogste inkomensgroep, meer dan dit het geval was bij de verbruiksbelastingen. De concentratie in de hoogste inkomensgroep is het grootst voor de overdrachtsbelasting, en iets kleiner voor de onroerende-zaakbelasting.

115

Figuur 5.2 brengt de verdelingen op een andere wijze in beeld.

Figuur 5.2 Verdeling overheidsinkomsten uit woningbelastingen, naar inkomensgroep, 1991 mln guldens 700 600 onroerende-zaakbel. overdrachtsbelasting

500 400 300 200 100 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP

5.4 Belastingen op motorvoertuigen Zowel de aanschaf als het bezit van motorvoertuigen is belast. De bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s is een belasting bij aanschaf van een nieuwe personenauto. De tariefstelling is progressief: 18,1% over de eerste 10.000 gulden, 27,2% over het meerdere. De belasting geldt alleen voor auto’s die voornamelijk bedoeld zijn voor consumptief gebruik. Voor auto’s die bedoeld zijn voor zakelijk gebruik is het grijze kenteken ingesteld: voor deze auto’s is geen bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s verschuldigd. De motorrijtuigenbelasting wordt geheven naar het gewicht van zowel personenals vrachtauto’s. Bij deze belasting wordt onderscheid gemaakt tussen motorrijtuigenbelasting wegens zakelijk gebruik, die tot de kostprijsverhogende (of indirecte) belastingen worden gerekend, en motorrijtuigenbelasting wegens privégebruik. Deze laatste belasting wordt door het CBS gerekend tot de belastingen op inkomen en vermogen, dus tot de directe belastingen. Het is deze laatste belasting waarvan de verdeling wordt beschreven, omdat zij door huishoudens wordt opgebracht. Deze belasting wordt uiteraard betaald uit inkomen of vermogen, maar alleen als er een motorvoertuig voor de deur staat, en is dus gebonden. 116

Tabel 5.6 geeft de gegevens over de deelname aan de belastingen en de belastingopbrengsten.

Tabel 5.6 Overheidsinkomsten uit motorvoertuigenbelastingen, naar bijdragende huishoudens en heffingsbedragen, 1991

bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s motorrijtuigenbelasting

heffingsplichtigen (x 1.000)

heffingsbedragen (mln. gld.)

eenheid

telling

enquête

totaal

toegerekend

aanschaf auto bezit motorvoertuig

350 3.971

1.105a 3.790

2.860 1.680

1.630 1.680

4.540

3.310

totaal motorvoertuigenbelastingen a

Auto’s die in de loop van de laatste vier jaren door particulieren zijn aangeschaft.

Bron: CBS (BO’90, LVO’89); CBS (1990)

De verdeling van de bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s is berekend op basis van een onderzoek waarin aan de ondervraagden naar de waarde en de leeftijd van de auto is gevraagd. Het betreft helaas alleen de eerste auto van het huishouden. In de berekening is gebruik gemaakt van meerdere (in dit geval vier) jaargangen om (in het onderzoek) een voldoende aantal huishoudens aan te treffen. Op de aangetroffen auto’s is de tariefstructuur 1991 toegepast. Het toe te rekenen bedrag behoort alleen de door gezinshuishoudingen aangeschafte auto’s te betreffen (geen auto’s die voornamelijk voor zakelijk vervoer zijn aangeschaft). Dit betekent dat slechts 57% van de totale belastingopbrengst is toegerekend, te weten 1.630 miljoen gulden (CBS 1990). In de enquête is gevraagd naar het bedrag van de motorrijtuigenbelasting. Omgerekend naar het nationale totaal zou er volgens de enquête 2.300 miljoen gulden aan motorrijtuigenbelasting binnengekomen zijn. In werkelijkheid is de opbrengst 1.680 miljoen gulden (dit is incl. de provinciale opcenten) (CBS 1994). Waarschijnlijk is in het onderzoek ook het belastingbedrag geregistreerd van een aantal motorvoertuigen dat voornamelijk zakelijk wordt gebruikt. Het toe te rekenen bedrag van 1.680 miljoen gulden is naar rato van de gevonden verdeling toegerekend. Tabel 5.7 zet de verdelingsuitkomsten bijeen.

117

Tabel 5.7 Overheidsinkomsten uit motorvoertuigenbelastingen, naar inkomensgroep, 1991 10%-groep totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

2

14

20

25

30

36

43

50

61

90

5 55

0 1

1 13

2 21

3 37

4 60

5 71

8 86

7 86

9 90

11 86

bedrag per betalend huishouden (gld.) bvb van personenauto’s 4.650 motorrijtuigenbelasting 420

. 410

4.240 4.720 430 490

5.530 520

verdeling huishoudens (%) gemiddeld inkomena (x 1.000 gld.) betalende huishoudens (%) bvb van personenauto’s motorrijtuigenbelasting

(mln. inkomstenverdeling gld) bvb van personenauto’s 1.630 motorrijtuigenbelasting 1.680 totaal motorvoertuigenbelastingen a

4.740 4.000 3.990 4.950 4.480 4.220 280 400 350 380 350 390

(%) 100 100

0 0

2 2

4 4

6 5

8 10

10 11

14 14

13 16

18 19

26 19

100

0

2

4

6

9

10

14

14

18

23

3.310

Conform BO’89.

Bron: CBS (BO’89 en LVO’89)

Ook de belastingen op motorvoertuigen vertonen een duidelijke correlatie met het inkomen. Wat betreft de bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s komt de betaling van belastingen op motorvoertuigen meer dan evenredig voor bij huishoudens in de zevende en hogere inkomensgroep, voor wat betreft de motorrijtuigenbelasting is een gemiddelde of hogere participatie waar te nemen bij de huishoudens in de vijfde en hogere inkomensgroep. Het gemiddelde bedrag voor motorrijtuigenbelasting is opvallend stabiel voor een aantal inkomensgroepen in het middengebied. Het gemiddelde bedrag van de bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s is zo mogelijk nog gelijkmatiger. De concentratie van de belastingbijdragen in de hoogste inkomensgroepen laat zich vergelijken met die van de belastingen op de woning: een derde van de belastingopbrengst is afkomstig van de huishoudens in de hoogste twee inkomensgroepen. De belasting op aanschaf is hierbij ongelijker dan de belasting op bezit. Figuur 5.3 biedt een visueel beeld van de verdelingen van de belastingen op motorvoertuigen naar inkomensgroep.

118

Figuur 5.3 Verdeling overheidsinkomsten uit belastingen op motorvoertuigen, naar inkomensgroep, 1991 mln guldens 800 700 b.v.b. personenauto 600

motorrijtuigenbel.

500 400 300 200 100 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP

5.5 Samenvatting en conclusies In dit hoofdstuk kwamen de verdelingen van de gebonden overheidsinkomsten aan de orde, als onderdeel van de invloed die de overheid via gebonden overdrachten heeft op de inkomensverdeling en de welvaartsverdeling. Aan goederen of diensten gebonden inkomsten bestaan uit de opbrengsten van de BTW, de accijnzen, de energieheffing, de onroerende-zaakbelasting, de overdrachtsbelasting, de bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s en de motorrijtuigenbelasting. Van de opbrengsten van deze belastingen is dat deel geïdentificeerd dat door gezinshuishoudens wordt opgebracht. Het gaat om ruim 40 miljard gulden. De berekening is minder rechtstreeks dan mogelijk was bij de meeste overheidsuitgaven. Zij is ook minder uniform. Zo zijn gegevens uit vier verschillende bevolkingsonderzoeken gebruikt; dat vermindert de vergelijkbaarheid. Voor de BTW en accijnzen is een berekeningswijze gehanteerd die als een benadering van de werkelijke afdrachten moet worden beschouwd. Verhoudingsgetallen (betaalde belasting t.o.v. inkomen) zijn berekend voor twintig inkomensgroepen in een wat ouder budgetonderzoek. De verhoudingsgetallen zijn gecombineerd met de inkomensgegevens uit een onderzoek voor 1991 om de betaalde BTW en accijnzen voor 1991 te simuleren. De onroerende-zaakbelasting is deels bekend uit een woningonderzoek en deels op grond daarvan berekend. Ook de overdrachtsbelasting is hieraan ontleend op basis van het verhuisgedrag. De bijzondere verbruiksbelasting is berekend aan 119

de hand van de gegevens van een verplaatsingenonderzoek. De energieheffing en de motorrijtuigenbelasting zijn berekend op grond van, of bekend uit, een recenter budgetonderzoek. Tabel 5.8 geeft de inkomstenverdelingen naar inkomensgroep.

Tabel 5.8 Overheidsinkomsten, naar inkomensgroep, 1991 10%-groep totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

verdeling huishoudens (in %) gemiddeld inkomena (x 1.000 gld.)

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

0

14

20

25

30

36

43

51

62

88

inkomstenverdeling mln.gld verbruiksbelastingen 34.320 belastingen op de woning 2.770 belastingen op motorvoertuigen 3.310

(%) 100 100

2 1

5 4

6 5

7 6

8 7

10 9

12 11

14 14

17 18

20 25

100

0

2

4

6

9

10

14

14

18

23

totaal overheidsinkomsten

100

2

4

6

7

8

10

12

14

17

20

a

40.400

Conform AVO’91.

Bron: SCP

Uit tabel 5.8 blijkt dat de belastingopbrengsten naar evenredigheid afkomstig zijn van de huishoudens in de zesde inkomensgroep. De huishoudens met een hoger inkomen dan de zesde groep betalen meer dan evenredig; de huishoudens in de hoogste inkomensgroep betalen zelfs tweemaal zoveel belasting. De verbruiksbelastingen zijn hiervoor verantwoordelijk (door hun omvang), maar de belastingen op de woning en op motorvoertuigen worden ook voor meer dan twintig procent door de huishoudens in de hoogste inkomensgroep opgebracht. De huishoudens in de onderste inkomensgroepen lijken vooral weinig belasting te betalen over de woning en over motorvoertuigen. Oorzaak hiervan is de huishoudensdefinitie (het als zelfstandig huishouden definiëren van thuiswonende kinderen van achttien jaar en ouder) en de onmogelijkheid om de over de woning of over motorvoertuigen betaalde belasting te verdelen over het huishouden van de hoofdbewoner en de overige ‘huishoudens’. De tabellen laten alleen indirect zien in welke verhouding de betaalde belastingbedragen staan tot de omvang van het inkomen. Wordt het betaalde aandeel in de belasting van een inkomensgroep gerelateerd aan het gemiddelde inkomen van deze groep, dan is er een opvallend constante verhouding voor alle 10%-groepen behalve de laagste en hoogste. De laagste inkomensgroep betaalt een hoger aandeel van het inkomen aan gebonden belastingen; dit komt doordat het besteedbare inkomen van deze huishoudens gebrekkig is vastgesteld, en door de zojuist beschreven beperkingen bij de belastingen op de woning en op motorvoertuigen. De huishoudens in de hoogste inkomensgroep betalen een 120

geringer aandeel van hun inkomen. Zij besteden naar alle waarschijnlijkheid een kleiner deel van hun inkomen (sparen meer), en geven relatief minder uit aan in Nederland belaste consumptiegoederen. Figuur 5.4 geeft de verdelingen van de drie onderscheiden groepen belastingen naar inkomensgroep.

Figuur 5.4 Verdeling overheidsinkomsten, naar inkomensgroep, 1991 mln guldens 8000 7000 verbruik 6000

woning motorvoertuigen

5000 4000 3000 2000 1000 0 1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

10%-groepen (huishoudens naar oplopend sec inkomen)

Bron: SCP

De verdelingen van de belastingopbrengsten zijn ook in vorige publikaties opgesteld voor zes van de zeven belastingen (de energieheffing is nog recent) voor 1977 en 1983. De verdeling voor 1991 geeft voor de twee hoogste inkomensgroepen gezamenlijk een vier procentpunten hogere belastingbijdrage aan dan voor 1977. De vier laagste inkomensgroepen betalen in 1991 (gezamenlijk) vier procentpunten minder. Het werkelijke verschil is nog wat groter, doordat in 1991 voor het eerst de als zelfstandig huishouden beschouwde thuiswonenden mee zijn gaan betalen aan de BTW en de accijnzen (voorheen werden zij beschouwd als inkomensloos). Als belangrijke oorzaak zijn hier de grotere inkomensverschillen aan te wijzen. Bij grotere inkomensverschillen zijn grotere verbruiksverschillen te verwachten, en is het belastingaandeel van de hoogste inkomensgroep hoger. De toegenomen ongelijkheid blijkt onder andere uit de verhouding tussen het gemiddelde inkomen van de huishoudens in de hoogste twee inkomensgroepen ten opzichte van het gemiddelde inkomen van de huishoudens in de derde en vierde inkomensgroep. In 1977 was deze verhouding nog 2,5; in 1983 was deze verhouding gestegen naar 3,0 en in 1991 naar 3,3 (zie tabel 5.8). 121

Noten 1

2

122

Voor het huishoudelijk energieverbruik zie Groenen et al. (1993: 160-161). Voor het gemotoriseerd verkeer is aangenomen dat ruim 60% van de heffingsopbrengst (400 mln. gld. in 1991) door huishoudens wordt gedragen. De heffing per liter verschilt naar gelang het soort motorbrandstof: gelode benzine (8,7 cent), ongelode benzine (2,0 cent), LPG (0,6 cent) en dieselolie (4,1 cent). Aangezien in 1991 40% van de verbruikte benzine gelood was en 60% ongelood, komt de gemiddelde heffing per liter benzine uit op 4,7 cent. Uitgedrukt in percentages van de prijs ging het in 1991 om 2,5% (benzine), 1,0% (LPG) en 3,5% (dieselolie). Uit het LVO’89 blijkt dat het verbruik van LPG (met een lager heffingsaandeel) en dieselolie (met een hoger heffingsaandeel) oploopt met het inkomen van het huishouden. Wanneer dit verbruik per brandstofsoort wordt gewogen met het aandeel van de heffing in de brandstofprijs, blijkt de heffing per liter in alle inkomensgroepen nagenoeg gelijk.

6 UITGAVENVERDELINGEN IN DE TIJD

6.1 Inleiding De tertiaire inkomensverdeling is met dit rapport voor de derde keer integraal in beeld gebracht. Daarbij is, mede gezien de beschikbaarheid van gegevensbronnen, steeds een interval van vier jaar in acht genomen. Omdat in dit Cahier ook de gegevens voor een tussenliggend jaar zijn opgenomen (1987) zijn er nu vier meetpunten beschikbaar. Hoewel de selectie van voorzieningen in de tijd enigszins varieert, is het leeuwedeel van de inkomensoverdrachten die aan het gebruik van voorzieningen zijn gebonden, in alle jaren aan huishoudens toegerekend. Hierdoor is het vergelijken van verdelingsuitkomsten in de tertiaire sfeer mogelijk geworden. Alleen enkele voorzieningen in de dienstverlening ontbreken. Daarom zijn de voorzieningen voor gezondheidszorg en dienstverlening samengenomen onder ‘zorg’. In dit hoofdstuk worden de verdelingen van gebonden overdrachten van de overheid aan huishoudens in de tijd vergeleken.3 De tijdvergelijking maakt het mogelijk om verschuivingen in de verdeling in gebonden inkomensoverdrachten in verband te brengen met het gevoerde overheidsbeleid. Verschuivingen in de verdeling van gebonden inkomensoverdrachten kunnen echter ook het gevolg zijn van betrekkelijk autonome ontwikkelingen, die betrekking hebben op preferenties van burgers of de demografische samenstelling van de bevolking. Het is echter van belang de beleidsinvloed te isoleren om beleidsevaluaties mogelijk te maken. Voor de tijdvergelijking zijn uitsluitend voorzieningen in aanmerking genomen waarvoor in de verschillende jaren de verdelingen zijn bepaald. Door het gebruik van verschillende gegevensbronnen zijn de uitgaven niet steeds voor hetzelfde jaar toegerekend; in die gevallen is het meest nabije jaar gekozen. Tabel 6.1 geeft een overzicht van de tertiaire uitgavenbedragen die in de tijdvergelijking in aanmerking zijn genomen.

123

Tabel 6.1 Oorspronkelijk toegerekende en hier geselecteerde tertiaire uitgaven voor de tijdvergelijking, 1977-1991 (in guldens en procenten)

oorsponkelijk bedrag (mld. gld.) volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie zorg totaal uitgaven geselecteerd (in %) volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie zorg totaal uitgaven a b c d

1977

1983

1987

1991

4,0 19,1b 1,5c 1,8b 3,6b 29,9

8,2a 21,5d 2,9 3,0 3,6 39,1

11,0a 22,8d 3,1 3,1 4,3 44,3

12,6a 25,2 3,5 3,9 6,9 52,1

91e 94g 100 82i 60k 89

90f 100 100 100 100 98

100 100 100 100 100 100

100 95h 100 93j 84l 96

Gebruik in 1981. Gebruik in 1979. Gebruik in 1978. Inclusief tegemoetkoming studiekosten, exclusief rentedragende lening studiefinanciering.

Ontbrekende voorzieningen bij de selectie: e Excessieve-renteaftrekvoordeel, renteverliezen Woningwet. f Excessieve-renteaftrekvoordeel. g Partieel onderwijs, kinderaftrek. h Partieel onderwijs. i Sportorganisaties, jeugdverenigingen, vormingswerk, kunstzinnige vorming. j Kunstzinnige vorming. k Maatschappelijk werk, kinderopvang, bejaardenwerk, rechtshulp, schoolartsendiensten, bureaus voor informatie en advies, uitgaven voor voorzieningen krachtens de ABW en AAW. l Maatschappelijk werk, kinderopvang, bejaardenwerk, rechtshulp. Bron: SCP

Uit tabel 6.1 blijkt dat een aanzienlijk deel van de in de verschillende jaren toegerekende tertiaire inkomensoverdrachten in de tijdvergelijking is betrokken. Het ontbreken van bepaalde tertiaire uitgaven is meestal op praktische gronden gebaseerd (onvoldoende gegevens). In een enkel geval spelen ook theoretische motieven een rol, zoals bij de excessieve-renteaftrek.4 De vergelijking van uitgavenverdelingen is mogelijk doordat de overheidsuitgaven steeds zoveel mogelijk op identieke wijze zijn toegerekend aan gebruikers. Omdat de gegevens uit enquêtes zijn verkregen (en niet van de gehele bevolking), moet eerst worden getoetst of verschillen tussen verdelingen het gevolg zijn van het steekproefkarakter van de gegevens. De uitgavenverdeling wordt bepaald door het wel of niet gebruik van een voorziening en, waar dat relevant is, de intensiteit van het gebruik. Met een 124

Chi-kwadraattoets kan worden nagegaan of de verdeling van het wel of niet gebruik door huishoudens in de loop van de tijd significant is veranderd (Kanji 1993: 69). Een nadeel van deze toets is dat bij omvangrijke aantallen respondenten het steekproefkarakter van de toets verloren gaat. Ook zeer kleine verschillen zijn dan significant (Blalock 1972: 162-163). Het is evenwel niet alleen van belang te weten dàt er een verschil is (het is significant), maar ook dat het verschil van enige betekenis is (het is substantieel). Daarom moet in omvangrijke steekproeven gebruik worden gemaakt van een associatiemaat, die aangeeft in welke mate twee verdelingen van elkaar verschillen. Hier is gekozen voor een op Chi-kwadraat gebaseerde maat, Cramers V, die in de hier gebruikte toetsen een waarde tussen 0 en 1 aanneemt. Verschuivingen in het verdelingspatroon worden als significant èn substantieel aangemerkt als zowel bij de Chi-kwadraattoets als bij Cramers V de waarde 0,01 wordt overschreden. Verschuivingen in uitgavenverdelingen die het gevolg zijn van veranderingen in de intensiteit van het gebruik zijn moeilijk systematisch te toetsen op significantie.5 Daarom wordt slechts in bepaalde gevallen getoetst of verschuivingen in het verdelingspatroon het gevolg zijn van veranderingen in de intensiteit van het gebruik. Een dergelijke toets, gebaseerd op variantieanalyse, vindt plaats wanneer er verschuivingen zijn in het gebruik die niet of slechts gedeeltelijk toegeschreven kunnen worden aan veranderingen in het wel of niet gebruik van de betrokken voorziening. Wanneer verschillen in verdelingen niet kunnen worden toegeschreven aan het steekproefkarakter van de gegevens, kan worden gesproken van een verschuiving in de uitgavenverdeling. Verschuivingen in de verdeling van overheidsuitgaven naar inkomensgroepen kunnen, statistische onzekerheden daargelaten, globaal worden toegeschreven aan veranderingen in het gebruik per demografische groep (gebruikseffect) en veranderingen in de demografische samenstelling van inkomensgroepen (demografisch effect). Figuur 6.1 brengt dit in beeld. Een nadere opsplitsing van het gebruikseffect is van belang om de directe gevolgen van beleidsingrepen in beeld te kunnen brengen. Veranderingen in het gebruik per demografische groep kunnen het gevolg zijn van veranderingen in beleid of regelgeving (beleidseffect) of van veranderingen in persoonlijke voorkeuren of persoonlijke omstandigheden van gebruikers (preferentie-effect). Een beleidseffect kan betrekking hebben op de veranderingen in de prijs, toegankelijkheid of bereikbaarheid van een voorziening. Beleidsingrepen hebben alleen dan verdelingsgevolgen wanneer ze verschillend uitwerken per inkomensgroep. Zo zal het aanscherpen van de inkomensafhankelijkheid van eigen-bijdrageregelingen (individuele huursubsidie, gezinsverzorging, rechtsbijstand) naar verhouding vooral de hogere inkomensgroepen treffen; het vrijstellen van bepaalde groepen van contributies (jongeren in het openbarebibliotheekwerk) zal daarentegen indirect, via de inkomenspositie van huishoudens waarvan betrokkenen deel uitmaken, van invloed zijn op de verdelingsresultaten. Een beleidseffect is alleen goed vast te stellen als veranderingen in gebruik gekoppeld kunnen worden aan veranderingen in regelgeving. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van micromodelsimulatie: hoe

125

zou het gebruik zijn geweest in een bepaald jaar bij een andere regelgeving? Dergelijke simulaties zijn met name relevant bij inkomensafhankelijke regelingen, waarbij het gebruik direkt aan het inkomen is gekoppeld. Bij de simulaties die hier zijn uitgevoerd, zijn mogelijke gedragsreacties van (potentiële) gebruikers niet in aanmerking genomen, omdat deze doorgaans gering zijn en niet discrimineren naar inkomensgroep (Van Herwaarden et al. 1990: 15-27). Ook met kringloopeffecten, gedragseffecten die betrekking hebben op de verschillende markten, zoals de woningmarkt en de arbeidsmarkt, is geen rekening gehouden.6 Een preferentie-effect is eveneens moeilijk vast te stellen. Er wordt hier gesproken van een preferentie-effect als duidelijk is dat verschuivingen in het gebruik per demografische groep (gebruikseffect) niet in verband kunnen worden gebracht met het gevoerde overheidsbeleid (beleidseffect).

Figuur 6.1 Decompositie van verschuivingen in verdelingsuitkomsten

BELEIDSEFFECT GEBRUIKSEFFECT PREFERENTIEEFFECT

VERSCHUIVING

DEMOGRAFISCH EFFECT

De demografische samenstelling van inkomensgroepen kan door verschillende oorzaken veranderen. Zo kan deze samenstelling veranderen door ongelijke groei van de omvang van demografische groepen of door ongelijke ontwikkelingen in het inkomen van demografische groepen. Wanneer bijvoorbeeld de ontwikkeling van het inkomen van ouderen zou achterblijven bij die van de rest van de bevolking, schuiven zij door naar de lagere inkomensgroepen. Het profijt van voorzieningen waarop zij specifiek zijn aangewezen (zoals kruiswerk, gezinsverzorging) schuift dan automatisch mee naar de lagere inkomensgroepen. Een bevolkingscategorie kan in de loop van de tijd ook - naar verhouding -

126

sterk in omvang toe- of afnemen. Wanneer een dergelijke bevolkingscategorie het exclusieve profijt heeft van een voorziening, treden er geen verdelingsgevolgen op. Die gevolgen treden wel op wanneer het profijt ook andere bevolkingsgroepen toekomt. Het profijt verschuift dan in de richting van de inkomensgroepen waarin de naar verhouding sterk toe- of afnemende bevolkingsgroepen zijn geconcentreerd. Mogelijke verbijzonderingen van demografische effecten komen hier echter niet aan de orde. Het kwantificeren van de twee genoemde hoofdeffecten en vier genoemde deeleffecten is niet eenvoudig, en vergt een aanzienlijke inspanning. Kwantificering van de verschillende effecten is bijvoorbeeld mogelijk op de volgende manieren: - het bepalen van het gebruikseffect door de stabiliteit van de relatie tussen een gebruiksdeterminant en het gebruik te bepalen; bij gewijzigde relaties geeft het verschil tussen de gesimuleerde uitkomsten van de significant van elkaar verschillende verklaringsmodellen, een indicatie van de omvang van het gebruikseffect (Groenen et al. 1992: 55-56); - het bepalen van het beleidseffect door veranderingen in regelgeving te simuleren voor voorgaande jaren, waarbij mogelijk rekening gehouden wordt met gedragsreacties van (potentiële) gebruikers; het beleidseffect is het verschil tussen het gesimuleerde gebruik volgens de oorspronkelijke regelgeving en het gesimuleerde gebruik volgens de gewijzigde regelgeving (Van Herwaarden et al. 1990: 15-27); - het bepalen van het preferentie-effect als verschil tussen gebruikseffect en beleidseffect; - het bepalen van het demografisch effect door, bij constante preferenties en constant beleid (d.w.z. bij afwezigheid van een gebruikseffect), de invloed van de verandering in demografische structuur van de bevolking op het gebruik te simuleren; dit kan door de respondenten in de steekproef zodanig te wegen naar de relevante gebruiksdeterminanten dat de demografische structuur voor de relevante jaren wordt gereproduceerd (Groenen et al. 1992: 73-85); Een deel van deze analyses is eerder uitgevoerd in de studie Consumptie van kwartaire diensten (Groenen et al. 1992), dat met name is gericht op de bepaling van determinanten van gebruik, de stabiliteit van relaties en de omvang van het demografisch effect. In genoemde studie waren voorzieningen op het gebied van onderwijs, zorg, dienstverlening, cultuur en recreatie en openbaar vervoer betrokken. De sector volkshuisvesting ontbrak in het geciteerde onderzoek. Een herhaling van het onderzoek van Groenen et al., met noodzakelijke aanpassingen en uitbreidingen, valt buiten het bestek van het onderhavige onderzoek, omdat de baten niet tegen de kosten opwegen.7 Daarom is in dit onderzoek afgezien van een integrale benadering waarbij de onderscheiden effecten worden gekwantificeerd. Waar mogelijk wordt bij de interpretatie van de hier gepresenteerde uitkomsten voor de verschillende jaren teruggevallen op de eerder genoemde SCP-studie (Groenen et al. 1992). Daarbij moet wel in het oog worden gehouden dat dit onderzoek uitgaat van individuen

127

als gebruikseenheid en het gebruik nominaal (overwegend wel/niet) is vastgesteld. De verschillende effecten zullen per voorziening worden bepaald. Dit zal alleen plaatsvinden wanneer er significante of substantiële verschuivingen zijn of verwacht konden worden. Daarbij wordt gebruik gemaakt van achtergrondinformatie die in bijlage B is weergegeven. De verdeling zelf wordt in enig jaar niet ter discussie gesteld. Dit geldt eveneens voor mogelijke verschuivingen. Er is steeds gezocht naar het hoofdeffect (gebruikseffect of demografisch effect) en de achterliggende verklaring van het hoofdeffect. Door deze werkwijze draagt dit hoofdstuk een nogal technisch karakter. Daarom wordt dit hoofdstuk afgesloten met een uitgebreide samenvatting, waarnaar die lezer wordt verwezen die uitsluitend is geïnteresseerd in de uitkomsten van de tijdvergelijking. De voorzieningen zijn ingedeeld in sectoren. De sectoren vormen het uitgangspunt voor de indeling in paragrafen: volkshuisvesting (§ 6.2), onderwijs (§ 6.3), openbaar vervoer (§ 6.4), cultuur en recreatie (§ 6.5) en zorg (§ 6.6). In de slotparagraaf (§ 6.7) worden de uitkomsten samengevat en in een breder perspectief geplaatst. 6.2 Volkshuisvesting De overheidsuitgaven in de sector volkshuisvesting blijken in de loop van de tijd iets meer terecht te zijn gekomen bij de lagere inkomensgroepen. Tabel 6.2 brengt dit in beeld. Het aandeel van de hoogste 20%-groep is in de periode 1977-1989 gedaald met 5 procentpunt, het aandeel van de tweede 20%-groep (zelfstandige huishoudens met een inkomen net op of boven het sociale minimum) blijkt in dezelfde periode te zijn gestegen met 6 procentpunt. Deze verschuiving, die zich met name heeft voltrokken in de periode 1981-1991, is grotendeels toe te schrijven aan verschuivingen in de sfeer van de subsidies in de huursector, met name de objectsubsidies.

128

Tabel 6.2 Verdeling van overheidsuitgaven in de volkshuisvesting, 1977-1989 (in procenten en guldens) 20%-groepen secundair inkomen gebruik

bedraga (mld.gld.)

totaal (%)

1e

2e

3e

4e

5e

horizontaal gepercenteerd individuele huursubsidie

1977 1981 1985 1989

0,4 1,2 1,6 1,8

100 100 100 100

29 27 23 27

38 42 43 48

22 24 25 20

8 7 8 5

2 0 1 0

1977 1981 1985 1989

1,5 2,3 4,2 5,2

100 100 100 100

14 11 11 13

13 16 20 24

21 19 23 23

28 30 25 24

24 23 21 16

1977 1981 1985 1989

0,2 0,4 0,6 0,8

100 100 100 100

2 4 6 2

6 8 7 3

16 20 26 20

37 32 31 42

40 35 31 33

huurwaardevoordeel

1977 1981 1985 1989

1,5 3,4 4,6 4,8

100 100 100 100

1 1 0 0

5 4 5 4

11 10 12 11

26 25 27 26

57 60 56 59

totaal volkshuisvesting

1977 1981 1985 1989

3,6 7,3 11,0 12,6

100 100 100 100

10 9 8 10

12 14 16 18

17 16 18 18

25 24 23 23

36 37 35 31

periode:

77-81

81-85

85-89

77-89

14,1

21,6

90,3

49,9

31,5

28,9

34,6

75,1

22,2 29,7

12,2 36,2

21,6 5,5

36,8 11,8

objectsubsidie huurwoningen

objectsubsidie koopwoningen

Chi-kwadraatwaardenb individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen objectsubsidie koopwoningen huurwaardevoordeel a b

Bedragen voor de jaren 1977, 1983, 1987 en 1991. Aantal vrijheidsgraden: 4; kritieke waarden: 9,5 (bij 5%) en 13,3 (bij 1%).

Cursief: kritieke waarde Chi-kwadraat wordt overschreden (< 0,01) èn Cramers V is substantieel (> 0,01). Bron: CBS (WBO’77, ’81, ’85, ’89) SCP-bewerking

129

De individuele huursubsidie en de objectsubsidies voor huurwoningen geven een in de tijd toenemend gebruik te zien door de lagere inkomensgroepen. Uit de Chi-kwadraatwaarden blijkt dat de verschuiving bij de individuele huursubsidie vooral in de periode 1985-1989 heeft plaatsgevonden en dat de verschuiving bij de objectsubsidies huurwoningen gelijkmatiger over de gehele waarnemingsperiode is gespreid. De verschuiving van het profijt van subsidies in de huursector kan voor een belangrijk deel kan worden toegeschreven aan een veranderde samenstelling van de inkomensgroepen (demografisch effect). Het aandeel van de huurwoningen is in de loop van de tijd weliswaar nauwelijks veranderd, maar het aandeel huurders in de lagere inkomensgroepen blijkt sterk te zijn gestegen terwijl het aandeel huurders in de hogere inkomensgroepen sterk is gedaald. Bij de individuele huursubsidie vraagt de verschuiving in de periode 1985-1989 nadere aandacht, mede gezien mogelijke beleidseffecten. Ingrijpende wijzigingen in de regeling voor individuele huursubsidie hebben plaatsgevonden in 1983 en 1988. In 1983 is het systeem het meest ingrijpend veranderd door een verandering van de inkomensgrondslag (samenvoeging van inkomens), een nieuwe systematiek van normhuurberekeningen, de invoering van een aparte alleenstaandentabel, de verlaging van de maximaal subsidabele huur en de introductie van een schijvensysteem voor kwaliteitskortingen. In 1988 is een aanvang gemaakt met de geleidelijke afschaffing van de jongerentabel en is de kwaliteitskorting verder aangescherpt, met name voor hoge huren.8 De beleidsingreep in 1983 heeft, blijkens tabel 6.2, geen zichtbare invloed gehad op de verdeling van de individuele huursubsidie over inkomensgroepen: de Chi-kwadraatwaarde is weliswaar significant, maar niet substantieel te noemen. De beleidsingreep in 1988 zou wel van invloed kunnen zijn geweest op de uitgavenverdeling, gezien de verdelingsuitkomsten voor 1985 en 1989. Uit een simulatie van de regeling uit 1989 voor de jaren 1977, 1981 en 1985 blijkt dat, wanneer de regeling uit 1989 ook in 1977 en 1981 zou hebben gegolden, de laagste inkomensgroepen er substantieel op vooruit zouden zijn gegaan, ten koste van de huishoudens met een hoger inkomen. Dit betekent dat de wijzigingen in het stelsel van individuele huursubsidie in 1983 dus vooral de hoogste inkomensgroepen hebben getroffen (beleidseffect), hetgeen strookt met de uitkomsten van eerder uitgevoerd onderzoek (Van Fulpen et al. 1985: 244). Wanneer de regelgeving uit 1989 voor 1985 wordt gesimuleerd is een dergelijk effect niet te vinden: de wijzigingen die in 1988 zijn doorgevoerd, hebben blijkbaar nauwelijks gevolgen voor de verdeling van de subsidie over inkomensgroepen. Ook dit is in overeenstemming met eerder uitgevoerd onderzoek (Van Herwaarden et al. 1990: 117). De gesimuleerde gevolgen van de stelselwijzigingen in 1983 en 1988 zijn echter niet terug te vinden in de in tabel 6.2 gesignaleerde verschuivingen: de beleidsingreep ten gunste van de laagste inkomens in 1983 heeft niet geleid tot substantiële verschuivingen in de periode 1981-1985; in de periode 1985-1989 daarentegen is een verschuiving waar te nemen van het profijt naar de laagste

130

inkomensgroepen bij een nagenoeg verdelingsneutrale beleidsingreep in 1988. Deze incongruente uitkomsten zijn alleen mogelijk wanneer de (gesimuleerde) beleidseffecten worden gecompenseerd door andere factoren, met name demografische factoren. Het gebruik van de individuele huursubsidie wordt in belangrijke mate bepaald door de huur en het belastbaar inkomen. Voorts heeft de samenstelling van het huishouden (eenpersoons versus meerpersoons en leeftijd hoofdbewoner) invloed op het gebruik van de regeling. De huur en het belastbaar inkomen hebben weinig verandering ondergaan in de beschouwde periode, zowel naar niveau als naar verdeling over inkomensgroepen. Een hogere huur zou, ceteris paribus, tot een hogere subsidie hebben geleid, een hoger inkomen juist tot een lager subsidiebedrag. De ontwikkeling van de (bruto) huurquôte (de huur gedeeld door het belastbaar inkomen) wijst in de richting van een toenemend gebruik van individuele huursubsidie door lagere inkomensgroepen, met name in de periode 1985-1989. Dit betekent dat de verschuiving van het profijt van individuele huursubsidie in 1989 grotendeels kan worden toegeschreven aan de naar verhouding sterk gestegen huurquote bij lagere inkomensgroepen. Daarmee blijft de niet waargenomen maar wel verwachte verschuiving in het profijt van individuele huursubsidie in 1985 nog onverklaard. Een mogelijke verklaring kan gevonden worden in de mate waarin gebruik gemaakt wordt van het recht op huursubsidie. De beslissing om over te gaan tot het aanvragen van individuele huursubsidie, is niet alleen afhankelijk van het potentiële recht, maar ook van het gepercipieerde recht en de mate waarin men, bij gepercipieerd recht, daadwerkelijk een beroep op de regeling zal doen. Anders gezegd, er zijn huishoudens die recht hebben op individuele huursubsidie maar, om een of andere reden, van dit recht geen gebruik maken. Het recht op individuele huursubsidie is met de beschikbare gegevensbronnen redelijk goed te simuleren.9 Uit deze simulatie blijkt dat de hogere inkomensgroepen in de periode 1981-1985 significant meer gebruik hebben gemaakt van het recht op individuele huursubsidie.10 Het zou wat ver gaan hier te spreken van een preferentie-effect. Meer voor de hand ligt een inhaaleffect: huurders met een iets hoger inkomen hebben hun achterstand op het uitoefenen van het recht op individuele huursubsidie ingehaald. De objectsubsidies voor koopwoningen zijn in de loop van de tijd iets meer bij de middelste inkomensgroepen terecht gekomen, vooral ten koste van de hogere inkomensgroepen. Deze tendens is overigens niet scherp uit tabel 6.2 af te lezen. Uit de statistische toets blijkt dat het beeld niet alleen over de gehele periode significant is gewijzigd, maar ook in de periode 1977-1981. Een verklaring voor mogelijke verschuivingen in het profijt worden echter gecompliceerd door de looptijd van de toekenning (van bijdragen ineens tot jaarlijkse bijdragen met een looptijd die afhankelijk is van de renteontwikkeling). Dit betekent dat er in een bepaald peiljaar koopwoningen worden gesubsidieerd op basis van verschillende regelingen of op basis van dezelfde regelingen met verschillende bepalingen.

131

De verschuiving van de objectsubsidies voor koopwoningen richting middeninkomens kan niet worden toegeschreven aan een corresponderende toeof afname van het aantal eigenaren in de verschillende inkomensgroepen. Ook geeft de verdeling van het belastbaar inkomen, een belangrijk toekenningscriterium, geen aanleiding tot de conclusie dat een mogelijk demografisch effect de verschuiving veroorzaakt kan hebben. Daarmee komt de vraag op naar mogelijke beleidseffecten. In 1977 golden twee regelingen voor premiekoopwoningen: een premieregeling waarbij de jaarlijkse premie met 10% werd afgebouwd en een premieregeling voor woningen ‘in de beschutte sfeer’ (afgegrensd door de prijs van de woning en het inkomen van het huishouden). Beide regelingen werden in 1979 vervangen door respectievelijk de premie-B- en premie-A-regeling, met iets andere afgrenzingen en een nominale afbouw van de jaarlijkse bijdragen (Van der Schaar 1991: 224-227). In 1984 werd de berekening van de jaarlijkse bijdragen gebaseerd op de netto contante waarde van de subsidie. Verdere wijzigingen hebben plaatsgevonden in 1989 (beperking van het bereik voor hogere inkomensgroepen) en in 1992 (gedecentraliseerd en opgenomen in een bredere regeling, het Besluit woninggebonden subsidies). De effecten van de wijzigingen in 1989 en 1992 zijn echter niet waarneembaar, doordat de meest recente verdeling uit 1989 dateert. Een mogelijke oorzaak van het verschoven profijt richting middeninkomens kan worden gevonden in de verandering van het beleidsregime in 1979 (beleidseffect). Met de introductie van de premieregelingen (A en B) is de subsidiestroom verschoven van de onbeschutte sfeer (uitsluitend gebonden aan de stichtingskosten van de woning) naar de beschutte sfeer (gebonden aan zowel de stichtingskosten van de woning als het inkomen van het huishouden). Zo werd in 1978 circa 10% van de gesubsidieerde woningen in de beschutte sfeer gebouwd, tegenover 60% in 1980 (VROMa). De verschuiving van de premie-Bnaar de premie-A-sfeer kan een belangrijke oorzaak zijn van de in tabel 6.2 weergegeven verschuiving van het profijt van objectsubsidies voor koopwoningen in de periode 1977-1981 (en latere jaren) naar de lagere en middeninkomens. De verdeling van het huurwaardevoordeel blijkt vrij stabiel in de hier beschouwde periode. De regelgeving is in deze periode ook niet gewijzigd. Demografische factoren hebben de verdeling in de loop der tijd niet kunnen wijzigen. De hogere verkoopwaarde van woningen in lagere inkomensgroepen (1977-1981), het hogere marginale tarief voor de loon- en inkomstenbelasting voor hogere inkomensgroepen (1981-1985) en het toenemend aantal eigenaren in hogere inkomensgroepen (1985-1989) zijn belangrijke determinanten voor de hoogte van het huurwaardevoordeel, maar hebben hun invloed niet in dezelfde richting uitgeoefend en gespreid in de tijd. Per saldo heeft dit geresulteerd in een betrekkelijk gelijke verdeling van het profijt in de tijd.

132

6.3 Onderwijs Tabel 6.3 toont de verdeling van de overheidsuitgaven in het onderwijs. Bij de vergelijking van de onderwijsuitgaven in de tijd wordt uitgegaan van de variant waarbij de uitgaven voor kinderen van 18 jaar en ouder (hoger onderwijs, studiefinanciering) aan de ouders worden toegerekend (ouderlijkhuishoudenvariant). De verdeling van de overheidsuitgaven in de sector onderwijs is in de periode 1977-1991 opmerkelijk stabiel. De 40%-huishoudens met de hoogste inkomens (4e en 5e inkomensgroep) ontvangen in alle weergegeven jaren circa 70% van de overheidsuitgaven. Wanneer de afzonderlijke uitgavencategorieën in beschouwing worden genomen, verandert het beeld nauwelijks. Daarbij ontbreekt het aanvangsjaar 1977, omdat de onderwijsuitgaven in dat jaar op een andere wijze zijn ingedeeld en op basis van een ander gegevensbestand aan huishoudens zijn toegerekend. Bij de verdeling van de overheidsuitgaven voor basisonderwijs en vervolgonderwijs is er een lichte verschuiving naar de hoogste inkomensgroep. Demografische ontwikkelingen zijn hier, gezien de leerplicht van de betrokken leerlingen, debet aan (demografisch effect). Bij het vervolgonderwijs kan de deelname van 16-17-jarigen nog enige invloed hebben op de verdelingsuitkomsten. De verdeling van de uitgaven in het vervolgonderwijs voor 12-17-jarigen loopt nagenoeg gelijk op met de verdeling van het aantal kinderen in dezelfde leeftijdsgroep. De iets hogere onderwijsdeelname van 16-17-jarigen in de hoogste 20%-groep heeft slechts marginaal bijgedragen aan het hogere profijt voor de hoogste inkomensgroepen (gebruikseffect). De uitgaven voor het hoger onderwijs, die hier zijn toegerekend aan de ouders van de studerenden, zijn in de periode 1983-1991 betrekkelijk stabiel verdeeld over inkomensgroepen. Dit is het resultaat van twee compenserende ontwikkelingen: een relatief toenemend aantal kinderen van 18-26 jaar, de potentiële recruteringsgroep, in de hogere inkomensgroepen (demografisch effect) en een naar verhouding sterke toename van de deelname aan het hoger onderwijs van kinderen uit huishoudens in de middelste inkomensgroepen (gebruikseffect), waarschijnlijk als gevolg van persoonlijke voorkeuren of omstandigheden (preferentie-effect). De verdeling van de kinderbijslag voor 16-17-jarigen is in de periode 1983-1991 nauwelijks veranderd. De verschillen zijn statistisch van geringe betekenis. De ontvangen kinderbijslag is afhankelijk van de aanwezigheid van andere kinderen in het huishouden die recht hebben op kinderbijslag. Dit verklaart het feit dat de verdeling van het profijt voor 16-17-jarigen niet geheel spoort met de ontwikkeling van de potentiële recruteringsgroep: het aantal 16-17-jarigen. Ook bij de verdeling van de tegemoetkoming in de studiekosten zijn statistisch geen significante verschuivingen te onderkennen. De opmerkelijke toename van het profijt in de middelste inkomensgroepen is weliswaar in belangrijke mate toe te schrijven aan een toenemend aantal gebruikers, maar dit gebruikseffect is, door het kleine aantal gebruikers in de steekproef, statistisch niet significant.

133

Tabel 6.3 Verdeling van overheidsuitgaven in het onderwijs, 1977-1991 (in procenten en guldens) 20%-groepen secundair inkomen gebruik

bedrag (mld.gld.)

totaal (%)

1e

2e

3e

4e

5e

horizontaal gepercenteerd basisonderwijs

1977 1983 1987 1991

. 6,6 7,2 8,8

. 100 100 100

. 2 3 1

. 7 7 8

. 18 19 18

. 41 38 34

. 32 33 39

vervolgonderwijs 12-17 jaar

1977 1983 1987 1991

. 6,2 6,0 5,5

. 100 100 100

. 2 2 1

. 7 5 6

. 19 17 19

. 35 34 28

. 36 41 45

hoger onderwijs 18+a

1977 1983 1987 1991

. 4,9 5,0 5,5

. 100 100 100

. 5 9 2

. 11 8 9

. 17 12 19

. 28 31 28

. 39 40 41

kinderbijslag 16-17 jaar

1977 1983 1987 1991

. 0,8 0,7 0,8

. 100 100 100

. 2 0 0

. 7 8 5

. 21 19 23

. 29 35 28

. 41 38 44

tegemoetkoming studiekosten

1977 1983 1987 1991

. 0,5 0,7 0,3

. 100 100 100

. 2 4 0

. 19 12 17

. 36 43 52

. 37 33 27

. 6 7 4

studiefinancieringa b

1977 1983 1987 1991

. 2,5 3,2 3,6

. 100 100 100

. 4 4 2

. 12 10 12

. 21 14 21

. 32 30 25

. 30 42 40

totaal onderwijs

1977 1983 1987 1991

17,9 21,5 22,8 24,5

100 100 100 100

4 3 5 2

7 9 8 9

20 19 17 19

30 34 34 30

39 35 37 40

periode:

77-83

83-87

87-91

83-91

. . . . . .

11,9 3,7 1,0 4,6 11,3 4,8

18,0 8,5 8,0 3,2 7,6 5,0

13,5 11,2 3,5 5,2 3,0 3,8

Chi-kwadraatwaardenc basisonderwijs vervolgonderwijs 12-17 jaar hoger onderwijs 18+ kinderbijslag 16-17 jaar tegemoetkoming studiekosten studiefinanciering a b c

Toegerekend aan de ouders van de studerenden (ouderlijk-huishoudenvariant). Basisbeurs plus aanvullende beurs (1983: kinderbijslag 18-plussers plus studiebeurs). Aantal vrijheidsgraden: 4; kritieke waarden: 9,5 (bij 5%) en 13,3 (bij 1%).

Cursief: kritieke waarde Chi-kwadraat wordt overschreden (< 0,01) èn Cramers V is substantieel (> 0,01). Bron: SCP (AVO’83, ’87, ’91); CBS (WBO’77)

134

Bij de studiefinanciering zijn, blijkens de Chi-kwadraatwaarden in tabel 6.3, geen significante verschuivingen waar te nemen. Dit is opmerkelijk, omdat de studiefinanciering in 1986 een ingrijpende verandering heeft ondergaan. De kinderbijslag en de rijksstudietoelagen (beurs plus renteloos voorschot) zijn in 1986 samengevoegd tot een nieuw stelsel van studiefinanciering, bestaande uit de basisbeurs, de rentedragende lening en de aanvullende beurs. Vanaf 1986 zijn de basisbeurs en de aanvullende beurs als ‘profijt van de overheid’ aangemerkt. Voorheen werd het saldo van renteloze voorschotten en terugbetaalde voorschotten ook tot het ‘profijt van de overheid’ gerekend. Doordat in 1986 het renteloze karakter van de voorschotten verloren is gegaan, is dit saldo niet meer aan huishoudens toegerekend (beleidseffect). De eliminatie van de renteloze lening blijkt voor een deel verantwoordelijk voor het verschil in profijt in 1983 en 1987.11 Voor een ander deel blijkt het verschil tussen 1983 en 1987 te moeten worden toegeschreven aan een hoger gebruik door de hogere inkomensgroepen, mede door een in die periode gerealiseerde hogere onderwijsdeelname (preferentie-effect). Dit is in overeenstemming met eerder uitgevoerd onderzoek (Groenen et al. 1992: 96). De simulatie van de regeling 1987 voor het jaar 1983 wijst eveneens in deze richting: de verschillen tussen de gesimuleerde regeling 1983 en de gesimuleerde regeling 1987, beide toegepast op het jaar 1983, blijken verwaarloosbaar klein. Het naar verhouding sterk toegenomen profijt van de middelste inkomensgroep in de periode 1987-1991 houdt verband met de naar verhouding sterke toename van de deelname aan het hoger onderwijs van kinderen uit de betrokken huishoudens (preferentie-effect), hetgeen uiteraard ten koste gaat van de overige inkomensgroepen. Gezien het naar verhouding geringe aantal gebruikers in de steekproef, zijn deze verschuivingen echter als niet-significant aangemerkt. 6.4 Openbaar vervoer Tabel 6.4 toont de verdeling van de overheidsuitgaven in het openbaar vervoer. De overheidsuitgaven voor openbaar vervoer zijn in de periode 1978-1991 in toenemende mate ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen. Deze tendens is aan te treffen bij zowel het vervoer per trein door de Nederlandse spoorwegen als het vervoer per tram, bus of metro door gemeentelijke en streekvervoerbedrijven. In 1978 kwam 35% van de subsidie voor het openbaar vervoer terecht bij de 40%-huishoudens met het laagste inkomen. Dit aandeel is geleidelijk opgelopen tot 50% in 1991, ten koste van de huishoudens met zowel modale als hogere inkomens.

135

Tabel 6.4 Verdeling van overheidsuitgaven in het openbaar vervoer, 1978-1991 (in procenten en guldens) 20%-groepen secundair inkomen gebruik

bedraga (mld.gld.)

totaal (%)

1e

2e

3e

4e

5e

horizontaal gepercenteerd tram, bus, metro

1978 1983 1987 1991

0,9 2,0 1,9 2,3

100 100 100 100

17 20 25 32

18 19 22 16

22 19 14 17

20 18 18 15

22 23 21 19

trein

1978 1983 1987 1991

0,6 0,8 1,1 1,2

100 100 100 100

25 22 25 38

10 10 16 13

14 10 19 13

20 23 15 15

31 34 24 21

1978 1983 1987 1991

1,5 2,9 3,1 3,5

100 100 100 100

20 21 25 34

15 17 20 15

19 16 16 16

20 19 17 15

25 27 22 20

periode:

78-83

83-87

87-91

78-91

2,2 5,1

8,4 5,6

21,1 6,8

71,4 19,2

totaal openbaar vervoer

Chi-kwadraatwaardenb tram, bus, metro trein a b

Bedragen voor 1977, 1983, 1987 en 1991. Aantal vrijheidsgraden: 4; kritieke waarden: 9,5 (bij 5%) en 13,3 (bij 1%).

Cursief: kritieke waarde Chi-kwadraat wordt overschreden (< 0,01) èn Cramers V is substantieel (> 0,01). Bron: CBS (OVG’78, ’83, ’87, ’91) SCP-bewerking

Het gebruik van het openbaar vervoer blijkt volgens een eerder uitgevoerd onderzoek (Groenen et al. 1992: 175) doorgaans meer dan evenredig voor te komen bij jongeren (met name de trein) en ouderen (met name bus, tram en metro). Studenten en alleenstaanden maken naar verhouding eveneens veel gebruik van het openbaar vervoer, zowel per spoor als over de weg. Het vervoer per trein blijkt bovendien iets meer voor te komen bij hoger opgeleiden en hogere inkomensgroepen en het vervoer per bus, tram of metro bij eenoudergezinnen. De hier genoemde gebruiksdeterminanten uit het eerder genoemde SCP-onderzoek (die zijn gebaseerd op het LVO), blijken niet geheel te sporen met het gebruik (participatie en intensiteit) in de gegevensbron waaruit de verdeling van de overheidsuitgaven voor openbaar vervoer is afgeleid (het OVG). Zo blijkt het gebruik van bus, tram en metro door ouderen en eenoudergezinnen (na 1983) minder groot dan uit de eerder genoemde bron (Groenen et al. 1992) mocht worden verwacht. De forse verschuiving van de verdeling van de overheidsuitgaven voor het openbaar vervoer in de richting van de lagere inkomensgroepen in de periode 136

1987-1991, hangt voor een belangrijk deel samen met de introductie van de OV-jaarkaart voor studerenden begin 1991 (beleidseffect). Studerenden van 18 jaar en ouder blijken niet alleen veel gebruik te maken van het openbaar vervoer, het gebruik in 1991 kwam bovendien aanzienlijk hoger uit dan in 1987. Dat geldt met name het gebruik van bus, tram en metro. De verschuiving over de gehele waarnemingsperiode (1978-1991) is echter groter dan uit de introductie van de OV-jaarkaart voor studerenden kan worden verklaard. Wanneer de gebruikscijfers voor de jaren 1978 en 1991 worden vergeleken, blijkt dat de populariteit van het openbaar vervoer bij sommige categorieën gebruikers iets is afgenomen en bij anderen iets is toegenomen. Zo zijn alleenstaanden in de beschouwde periode naar verhouding meer het openbaar vervoer gaan gebruiken en gezinnen met kinderen juist minder (gebruikseffect). Bovendien is het aantal alleenstaanden fors toegenomen en het aantal gezinnen met kinderen juist fors afgenomen (demografisch effect). Alleenstaanden zijn meer terug te vinden in de lagere inkomensgroepen, gezinnen met kinderen meer in de hogere inkomensgroepen (zie tabel 2.7). Ook werknemers, die meer in de hogere inkomensgroepen zijn terug te vinden, zijn in de loop der tijd iets minder dan gemiddeld gebruik gaan maken van het openbaar vervoer. Deze gebruikstendensen zijn waar te nemen bij zowel het vervoer per trein als dat per bus, tram en metro. Bij bus, tram en metro is er bovendien een daling van het gebruik door paren zonder kinderen (hogere inkomensgroepen) en uitkeringsontvangers (lagere inkomensgroepen). 6.5 Cultuur en recreatie De verdeling van overheidsuitgaven op cultureel en recreatief gebied over de waargenomen periode is opmerkelijk stabiel. Op grond van het steekproefkarakter van de gegevens over het gebruik en de daarvan afgeleide verdelingen, kunnen slechts enkele significante verschuivingen worden vastgesteld (zie Chi-kwadraatwaarden). Ze zijn echter te gering van omvang om als substantieel te kunnen worden aangemerkt. Er zijn derhalve geen opmerkelijke verschuivingen in de overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie in de beschouwde periode. In 1979 kwam 22% van de betrokken overheidsuitgaven bij de 40%-huishoudens met het laagste inkomen terecht, in 1991 eveneens. De 40%-huishoudens met het hoogste inkomen ontvingen in 1979 60% van de betrokken overheidsuitgaven, in 1991 nagenoeg evenveel, te weten 61%.

137

Tabel 6.5 Verdeling van overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie, 1979-1991 (in procenten en guldens) 20%-groepen secundair inkomen gebruik

bedrag (mld.gld.)

totaal (%)

1e

2e

3e

4e

5e

horizontaal gepercenteerd sportaccommodaties

1979 1983 1987 1991

0,4 0,5 0,6 0,9

100 100 100 100

12 15 11 15

9 8 8 8

19 16 17 17

29 30 28 25

32 31 36 35

openluchtrecreatie

1979 1983 1987 1991

0,2 0,6 0,6 0,5

100 100 100 100

10 10 10 10

12 12 12 12

19 20 18 19

29 28 28 27

30 30 32 33

openbare bibliotheken

1979 1983 1987 1991

0,2 0,6 0,6 0,7

100 100 100 100

9 10 9 9

8 9 9 9

17 16 17 17

30 32 29 26

36 33 36 39

1979 1983 1987 1991

0,3 0,5 0,5 0,6

100 100 100 100

9 14 13 13

12 14 15 15

20 19 17 20

29 27 26 25

30 26 29 27

uitvoerende kunst

1979 1983 1987 1991

0,3 0,5 0,5 0,6

100 100 100 100

12 12 11 11

13 10 13 10

16 16 14 13

19 20 19 24

40 42 43 42

musea

1979 1983 1987 1991

0,1 0,3 0,3 0,3

100 100 100 100

11 13 12 13

10 11 10 10

17 16 15 15

23 23 24 22

39 37 40 40

1979 1983 1987 1991

1,5 3,0 3,1 3,6

100 100 100 100

11 12 11 12

11 11 11 10

18 17 16 16

26 28 26 25

34 32 36 36

periode:

79-83

83-87

87-91

79-91

13,3 2,1 4,5

9,7 0,5 9,3

8,4 0,4 3,4

14,0 2,1 5,8

3,6 10,2 2,7

1,8 0,1 1,1

1,9 2,4 3,3

3,0 11,1 2,6

club-, buurt- en dorpshuizen

totaal cultuur en recreatie

Chi-kwadraatwaardena sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken club-, buurt- en dorpshuizen uitvoerende kunst musea a

Aantal vrijheidsgraden: 4; kritieke waarden: 9,5 (bij 5%) en 13,3 (bij 1%).

Cursief: kritieke waarde Chi-kwadraat wordt overschreden (< 0,01) èn Cramers V is substantieel (> 0,01). Bron: SCP (AVO’79, ’83, ’87, ’91)

138

Hoewel in tabel 6.5 geen substantiële verschuivingen zijn waar te nemen, kunnen er op grond van demografische ontwikkelingen wel bepaalde verschuivingen worden verwacht. Deze zullen hier, voor zover relevant, nader worden geanalyseerd. De voorzieningen in tabel 6.5 hebben vooral betrekking op personen. Dit betekent dat veranderingen in de omvang van huishoudens per inkomensgroep van invloed kunnen zijn op de verdeling van het profijt van culturele en recreatieve uitgaven. De omvang van huishoudens blijkt in de beschouwde periode af te nemen, vooral in de inkomensgroepen rond modaal, de derde en vierde 20%-groep. Bij de 20%-huishoudens met het hoogste inkomen blijft de omvang van het huishouden nagenoeg constant. Deze uitkomsten suggereren met name een demografische verschuiving van het profijt richting hoogste inkomensgroepen. Een dergelijke verschuiving is echter nauwelijks in tabel 6.5 waar te nemen. Uit onderzoek dat gebaseerd is op de gegevensbronnen waarop de uitgaven zijn toegerekend, blijkt dat het gebruik door personen naar demografische kenmerken betrekkelijk stabiel is (Groenen et al. 1992: 149, 161), hetgeen erop wijst dat er geen gebruikseffecten zijn opgetreden. Alleen bij uitvoerende kunst zijn er aanwijzingen dat deze voorziening in de loop van de jaren tachtig een meer elitair karakter heeft gekregen (afgemeten naar opleiding en inkomen van de bezoeker) en dat gezinsrestricties (de aanwezigheid van jonge kinderen) een grotere rol zijn gaan spelen bij het bezoek aan culturele voorstellingen. Mogelijk zijn er wel demografische effecten, aangezien het gebruik van de beschouwde voorzieningen in sterke mate wordt bepaald door kenmerken van personen (Groenen et al. 1992: 148, 160). Aangezien de verdelingsuitkomsten betrekkelijk stabiel zijn, bestaat de mogelijkheid dat verschillende demografische effecten elkaar compenseren. Bijlage B geeft de verdeling van de meest relevante demografische kenmerken van huishoudens. De relevante persoonskenmerken zijn benaderd door overeenkomstige huishoudenskenmerken.12 Het gebruik van sportaccommodaties (sportvelden en sportzalen) blijkt relatief weinig voor te komen bij ouderen en relatief veel bij alleenstaanden, hoger opgeleiden en hogere inkomensgroepen (Groenen et al. 1992: 160). De verdeling van deze kenmerken over inkomensgroepen geeft in de loop der tijd echter een wisselend beeld: de ontwikkeling van de verdeling van ouderen en alleenstaanden over inkomensgroepen doet het profijt van sportaccommodaties meer in de richting van de lagere inkomensgroepen verschuiven, de ontwikkeling van de verdeling van het opleidingsniveau en het inkomen doet het profijt daarentegen meer richting hogere inkomensgroepen verschuiven. Er kan hier dus gesproken worden van elkaar compenserende demografische effecten. Het gebruik van openluchtrecreatie kent een vrij groot bereik: ruim 80% van de huishoudens maakte in de periode 1979-1991 gebruik van deze voorziening. Dit betekent dat, mede gezien de geringe meetbaarheid van de intensiteit van het gebruik, de meetbare invloed van demografische kenmerken beperkt zal zijn.

139

Het gebruik van recreatieve voorzieningen in de open lucht komt meer voor bij gezinnen met kinderen en minder bij alleenstaanden en ouderen (zie bijlage A). De verschuiving van deze demografische groepen over inkomensgroepen suggereert een afnemend profijt voor de 3e en - met name - 4e inkomensgroep, ten gunste van de laagste en hoogste inkomensgroepen. Een dergelijke verschuiving is echter nauwelijks in de werkelijke uitgavenverdeling in tabel 6.5 waarneembaar. Het gebruik van openbare bibliotheken blijkt sterk te worden bepaald door de aanwezigheid van onderwijsvolgende kinderen (6-17 jaar) en het opleidingsniveau van het huishouden. Voorts blijken studerenden (18+) ook intensieve bibliotheekgebruikers te zijn (Groenen et al. 1992: 148). Deze kenmerken blijken eveneens compenserend te werken op de verdelingsresultaten. Het aantal studerenden (18+) in de eerste 20%-inkomensgroep is weliswaar toegenomen (indicatief voor meer gebruik), maar daar staat tegenover dat het gemiddelde opleidingsniveau van de overige huishoudens in de eerste 20%-inkomensgroep naar verhouding is achtergebleven (indicatief voor minder gebruik). Voorts blijkt dat een naar verhouding toegenomen opleidingsniveau van de vierde 20%-inkomensgroep gepaard gaat met een naar verhouding sterke afname van huishoudens met onderwijsvolgende kinderen in de leeftijd van 6-17 jaar in dezelfde inkomensgroep. In de overige inkomensgroepen blijken geen opmerkelijke verschuivingen op te treden in gebruiksdeterminanten. Demografische kenmerken blijken nauwelijks van invloed op het gebruik van club-, buurt- en dorpshuizen (Groenen et al. 1992: 148). Alleen huishoudens met onderwijsvolgende kinderen blijken substantieel vaker de betrokken voorziening te gebruiken, hetgeen mogelijk het naar verhouding afnemend profijt verklaart van de vierde 20%-inkomensgroep. Het aantal huishoudens met onderwijsvolgende kinderen in de vierde 20%-inkomensgroep is immers sterk gedaald. Het bijwonen van culturele voorstellingen blijkt afhankelijk van verschillende demografische kenmerken (Groenen et al. 1992: 148). Jongeren en ouderen gaan minder vaak naar een voorstelling; alleenstaanden, paren zonder kinderen, studenten, hoger opgeleiden en hogere inkomensgroepen vinden juist vaker de weg naar de schouwburg. Per saldo zou de gewijzigde verdeling van deze kenmerken over inkomensgroepen moeten leiden tot een groter profijt van de 40%-huishoudens met het hoogste inkomen, hetgeen in tabel 6.5 ook waarneembaar is (demografisch effect). Dit is hoofdzakelijk toe te schrijven aan de naar verhouding sterke stijging van het aantal paren zonder kinderen (vierde en vijfde 20%-inkomensgroep), het gemiddelde opleidingsniveau (vierde 20%-inkomensgroep) en het gemiddelde inkomen (vijfde 20%-inkomensgroep).13

140

Het gebruikersprofiel van museumbezoekers lijkt erg op dat van schouwburgbezoekers. Alleen speelt de invloed van de huishoudenssamenstelling een veel geringere rol, waarschijnlijk mede door de geringere gezinsrestricties: kinderen gaan vaak mee naar het museum. Dit betekent dat alleen de meer dan evenredige stijging van het gemiddelde opleidingsniveau (vierde 20%-inkomensgroep) en het gemiddelde inkomen (vijfde 20%-inkomensgroep) de verdeling van het profijt in de richting van de hogere inkomensgroepen verschoven zou kunnen hebben. Tabel 6.5 geeft hier geen steun voor: de overheidsuitgaven voor musea blijken in de tijd een vrijwel constant profijt op te leveren voor de hogere inkomensgroepen. 6.6 Zorg In tabel 6.6 wordt de verdeling van de overheidsuitgaven in de zorg in beeld gebracht. Deze uitgaven (maatschappelijke dienstverlening en gezondheidszorg) zijn in de loop van de tijd iets minder ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen. Dit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de ontwikkeling van de uitgavenverdeling in de sfeer van de ziekenfondsverzekering. Deze uitgavenverdeling is in de periode 1979-1991 gelijker geworden, waardoor het relatieve profijt voor lagere inkomensgroepen is afgenomen. De overheidsuitgaven voor gezinsverzorging en kruiswerk zijn in de beschouwde periode meer ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen, maar zij hebben de verschuivingen in de sfeer van de ziekenfondsverzekering niet kunnen compenseren.

141

Tabel 6.6 Verdeling van overheidsuitgaven in de zorg, 1979-1991 (in procenten en guldens) 20%-groepen secundair inkomen gebruik

bedrag (mld.gld.)

totaal (%)

1e

2e

3e

4e

5e

horizontaal gepercenteerd ziekenfondsverzekering

a

1979 1983 1987 1991

0,7 1,4 1,8 2,8

100 100 100 100

114 87 63 27

64 90 41 55

0 -4 13 28

-1 -3 20 23

-77 -70 -37 -32

gezinsverzorging

1979 1983 1987 1991

1,0 1,3 1,4 1,6

100 100 100 100

22 34 31 29

26 40 37 39

28 10 14 13

15 12 12 15

9 4 6 4

kruiswerk

1979 1983 1987 1991

0,3 0,4 0,6 0,9

100 100 100 100

12 29 25 34

39 27 33 24

21 13 14 17

22 22 17 13

6 9 11 11

1979 1983 1987 1991

0,3 0,5 0,5 0,5

100 100 100 100

17 12 11 11

15 18 17 19

20 27 26 20

24 17 26 22

24 26 21 29

1979 1983 1987 1991

2,1 3,6 4,3 5,8

100 100 100 100

48 51 41 27

38 56 36 42

18 7 15 22

12 8 18 19

-16 -22 -10 -10

periode:

79-83

83-87

87-91

79-91

11,6 16,8 4,4

82,1 3,2 1,2

28,9 0,9 7,7

8,9 8,1 16,8

1,4

6,1

7,0

2,5

ambulante geesteljke zorg

totaal zorg

Chi-kwadraatwaardenb Ziekenfondswet gezinsverzorging kruiswerk ambulante geesteljke zorg a b

Voor 1979 en 1983: inclusief vrijwillige- en bejaardenverzekering; voor 1991: inclusief wettelijke bijdragen. Aantal vrijheidsgraden: 4; kritieke waarden: 9,5 (bij 5%) en 13,3 (bij 1%).

Cursief: kritieke waarde Chi-kwadraat wordt overschreden (< 0,01) èn Cramers V is substantieel (> 0,01). Bron: SCP (AVO’79, ’83, ’87, ’91)

De verschuivingen in de verdeling van de uitgaven in de sfeer van de ziekenfondsverzekering vragen nadere aandacht. Het profijt van het ziekenfonds is gedefinieerd als het verschil tussen een gesimuleerde particuliere premie en de werkelijk betaalde ziekenfondspremie. Deze algemene definitie laat nogal 142

wat ruimte voor nadere invulling, mede gezien de veranderingen die het stelsel van ziektekostenverzekeringen in de loop van de tijd heeft ondergaan. De simulatie van de particuliere premie voor ziekenfondsverzekerden heeft in de loop van de tijd met verschillende uitgangspunten plaatsgevonden, met ingrijpende gevolgen voor het toegerekende ‘profijt van de overheid’. In 1979 is de particuliere premie gesimuleerd op basis van ‘de verzekerde waarde van de geconsumeerde medische verstrekkingen’ (SCP 1981: 242-250), hetgeen neerkomt op gedifferentieerde premies op basis van risicoverschillen. Consumptieverschillen tussen huishoudens (met name naar leeftijd) werken dus door in de hoogte van de gesimuleerde particuliere premie. In 1983 en latere jaren is uitgegaan van de premies in de particuliere ziekenkostenverzekeringen: volwassenen betalen een vol nominaal tarief (zonder eigen risico’s), kinderen betalen het halve tarief (tot maximaal drie kinderen). Dit is, naast het verschil in gegevensbestand, een belangrijke oorzaak van het verschil in de verdeling van de ziekenfondsuitgaven in 1979 en 1983.14 De verschuiving van het profijt in de periode 1983-1987 naar de hogere inkomensgroepen moet worden toegeschreven aan de wijze waarop in 1983 het profijt van de vrijwillige ziekenfondsverzekering en de bejaarden-ziekenfondsverzekering is berekend. In 1983 is uitgegaan van de veronderstelling dat bij de bepaling van de gesimuleerde particuliere premies de bestaande fondsen zonder overheidssubsidie financieel zouden moeten rondkomen. Aangezien de vrijwillige ziekenfondsverzekering en (met name) de bejaardenziekenfondsverzekering voornamelijk bestonden uit ‘slechte risico’s’, is bij deze verzekerden uitgegaan van een meer dan gemiddelde particuliere premie: de kosten van de afzonderlijke fondsen zijn in de premies doorberekend. Doordat vrijwillig verzekerden en bejaarde verzekerden hoofdzakelijk zijn terug te vinden in de lagere inkomensgroepen, is het profijt van de ziekenfondsverzekering in 1983 vaker terechtgekomen bij de lagere inkomensgroepen dan in 1987, toen deze rekenwijze door de opheffing van beide niet-verplichte verzekeringen niet meer kon worden gevolgd. De verzekerden krachtens de bejaardenziekenfondsverzekering zijn in 1986 nagenoeg geheel opgenomen in de verplichte ziekenfondsverzekering, de verzekerden krachtens de vrijwillige ziekenfondsverzekering zijn globaal voor de helft opgenomen in de verplichte ziekenfondsverzekering en voor de helft in de particuliere ziektekostenverzekering (Ruitenberg et al. 1989: 133-134). De opheffing van de vrijwillige ziekenfondsverzekering en de bejaardenziekenfondsverzekering in 1986 is ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen. Bijna de helft van de vrijwillig verzekerden en nagenoeg alle bejaardenverzekerden zijn overgegaan naar de verplichte ziekenfondsverzekering. Uit simulaties blijkt dat de 40%-huishoudens met het laagste inkomen voor de stelselwijziging 24,7% van de premies voor de ziekenfondsverzekering opbrachten en na de stelselwijziging 24,1% van de premies (Ruitenberg et al. 1989: 134).

143

De verschuiving van het profijt van de ziekenfondsverzekering in de periode 1987-1991 kan eveneens in verband worden gebracht met beleidsingrepen, met name de invoering van nominale premies (1989) en wettelijke bijdragen (MOOZ en WTZ). De wettelijke bijdragen, opgebracht door particulier verzekerden ten gunste van ziekenfondsverzekerden (MOOZ) en slechte risico’s in de particuliere ziektekostenverzekering (WTZ) hebben een denivellerende invloed gehad op de uitgavenverdeling: het profijt van de wettelijke bijdragen slaat vooral neer bij de lagere inkomensgroepen.15 Uit tabel 6.6 blijkt dat 82% van het profijt van de ziekenfondsverzekering in 1991, inclusief wettelijke bijdragen, ten gunste komt van de 40%-huishoudens met de laagste inkomens. Wanneer de wettelijke bijdragen buiten beschouwing zouden zijn gebleven zou dit voordeel lager zijn uitgekomen, namelijk op 77%. De invoering van een nominale premie heeft een denivellerende invloed gehad op het profijt van de ziekenfondsverzekering, ten gunste van de hogere inkomens. Wanneer de premiesystematiek uit 1987 voor 1991 wordt gesimuleerd (de nominale premie in 1991 wordt dan omgezet in een procentuele premie) zou het profijt voor de 40%-huishoudens met de laagste inkomens juist stijgen van 82% naar 89%, inclusief wettelijke bijdragen. Aangezien beide beleidseffecten (invoering wettelijke bijdragen en nominale premies) elkaar grotendeels compenseren, moet de verschuiving in het profijt in de periode 1987-1991 ook elders worden gevonden. Uit tabel 6.6 blijkt dat dit profijt voornamelijk is verschoven binnen de lagere inkomensgroepen: van de 20%-huishoudens met de laagste inkomens naar de daarop volgende 40%-huishoudens met een inkomen tussen minimum en modaal (2e en 3e 20%-groep). De gesimuleerde particuliere premie is - in verhouding tot de werkelijk betaalde ziekenfondspremie - in de periode 1987-1991 het sterkst gestegen in de 2e 20%-groep (dus een naar verhouding hoger profijt) en zelfs gedaald in de 1e 20%-groep (dus een naar verhouding lager profijt). De oorzaak van het eerste verschijnsel moet worden gezocht in een naar verhouding sterk toegenomen gesimuleerde particuliere premie (hoofdzakelijk wegens een toegenomen aantal meeverzekerde kinderen: demografisch effect); de oorzaak van het tweede verschijnsel moet worden gezocht in een naar verhouding sterk toegenomen ziekenfondspremie (hoofdzakelijk wegens de invoering van de nominale premie: beleidseffect). De globale verschuiving van de overheidsuitgaven voor gezinsverzorging en kruiswerk naar de lagere inkomensgroepen hangt samen met het toenemend gebruik door ouderen, hoofdzakelijk als gevolg van een toenemende vergrijzing van de bevolking (demografisch effect). De gebruiksprofielen van gezinsverzorging en wijkverpleging (belangrijkste uitgavencategorie kruiswerk) blijken elkaar weinig te ontlopen. Zij maken ook samen deel uit van de voorziening ‘thuiszorg’ die in 1990 gestalte heeft gekregen. Beide voorzieningen blijken met name gericht op ouderen (Groenen et al. 1992: 116). Bij de gezinsverzorging volgt het toenemende gebruik de groei van de meest relevante bevolkingscategorie (75-plussers), behalve in de periode 1979-1983, waarin een aanzienlijke intensivering van het gebruik door ouderen heeft

144

plaatsgevonden (gebruikseffect), mede als gevolg van het gevoerde overheidsbeleid dat gericht is op een zo lang mogelijk zelfstandig wonen.16 Van de huishoudens die gezinsverzorging ontvangen, zijn de 65-plussers (overwegend alleenstaanden) hoofdzakelijk in de lagere inkomensgroepen aan te treffen en de niet-65-plussers hoofdzakelijk in de modale inkomensgroepen. Een verschuiving van de gezinsverzorging richting ouderen en alleenstaanden impliceert een verschuiving van het profijt richting lagere inkomensgroepen.17 Ongeveer 90% van de uitgaven voor kruiswerk is aan gebruikers toegerekend. Het betreft de uitgaven voor wijkverpleging (ruim 70% van de totale uitgaven) en consultatiebureaus voor zuigelingen en peuters (bijna 20% van de totale uitgaven). Bij de wijkverpleegkundige zorg is een met de gezinsverzorging vergelijkbare, maar gelijkmatiger trend waarneembaar voor de ouderenzorg. Uit registratiegegevens blijkt dat het aandeel van de wijkverpleegkundige zorg dat terechtkomt bij 70-plussers, is gestegen van 61% in 1985 naar 71% in 1991 (LVT 1993).18 Ook hier geldt dat 65-plussers met wijkverpleegkundige zorg overwegend in de lagere inkomensgroepen worden aangetroffen en de overige leeftijdsgroepen met wijkverpleegkundige zorg in de modale en hogere inkomensgroepen. De verdeling van de overheidsuitgaven voor ambulante geestelijke zorg vertoont in de tijd een betrekkelijk instabiel beeld, maar dit moet worden toegeschreven aan het steekproefkarakter van de betrokken gegevens. De voorziening kent immers een naar verhouding gering aantal gebruikers. Voorts blijkt dat er geen duidelijke determinanten zijn van het gebruik van ambulante geestelijke zorg (Groenen et al. 1992: 116). De belangrijkste determinant is het behoren tot een eenoudergezin, maar het gaat hier wederom om een naar verhouding kleine bevolkingscategorie. 6.7 Samenvatting en conclusies Het ‘profijt van de overheid’ blijkt opmerkelijk gelijk verdeeld in de tijd. In de beschouwde periode (1977-1991) blijkt nagenoeg steeds 10% van de geselecteerde overheidsuitgaven bij de 20%-huishoudens terecht te komen met de laagste inkomens en ongeveer 30% bij de 20%-huishoudens met de hoogste inkomens. Tabel 6.7 brengt dit in beeld. Per sector is het beeld echter minder stabiel. Zo zijn de uitgaven in de sfeer van de volkshuisvesting en het openbaar vervoer meer terechtgekomen bij de lagere inkomensgroepen, bij de uitgaven in de sfeer van de zorg juist minder. De verdeling van de overheidsuitgaven voor onderwijs, cultuur en recreatie is in de beschouwde periode nauwelijks veranderd. Het blijkt in het algemeen niet eenvoudig verschuivingen in het profijt van de overheid toe te schrijven aan achterliggende factoren, met name wanneer het gaat om de invloed van het overheidsbeleid. De verschuivingen in uitgavenverdelingen kunnen globaal het gevolg zijn van een veranderde

145

demografische samenstellling van inkomensgroepen (demografisch effect) en het veranderd gebruik per demografische groep (gebruikseffect). Uit de uitgevoerde analyses blijkt dat demografische effecten overheersend zijn. Het veranderde gebruik per demografische groep kan het gevolg zijn van direct overheidsingrijpen (beleidseffect). Dit is met name relevant voor voorzieningen waarvoor inkomensprijzen gelden (individuele huursubsidie, studiefinanciering, gezinsverzorging, ziekenfondspremie) of waarvoor de toegang mede afhankelijk is van het inkomen (objectsubsidie koopwoningen, tegemoetkoming studiekosten). De nivellering in de sector volkshuisvesting is voornamelijk toe te schrijven aan de subsidies voor huurwoningen. Met name de objectsubsidie voor huurwoningen, maar ook de individuele huursubsidie zijn meer ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen. Dit is voornamelijk toe te schrijven aan demografische factoren: een groter aandeel huurders in de lagere inkomensgroepen. Voorts zijn de premies voor koopwoningen, vooral in het begin van de beschouwde periode, meer ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen, voornamelijk door uitbreiding van het aantal nieuwbouwwoningen in de beschutte sfeer (premie-A-woningen). De verschuiving van het profijt in het openbaar vervoer, met name naar de laagste inkomensgroep, kan grotendeels worden toegeschreven aan de introductie van de OV-jaarkaart voor studerenden van 18 jaar en ouder in 1991 (beleidseffect), veranderingen in het gebruik door bepaalde bevolkingsgroepen (gebruikseffect) en de toe- of afname van de betreffende bevolkingsgroepen (demografisch effect). Met name kan gewezen worden op het toegenomen gebruik van openbaar vervoer door alleenstaanden en het afgenomen gebruik door gezinnen met kinderen en de relatieve toename respectievelijk afname van beide bevolkingsgroepen. De denivellering van de uitgavenverdeling in de zorg is voornamelijk toe te schrijven aan de verschuiving van het profijt van de ziekenfondsverzekering van lagere naar hogere inkomensgroepen, al blijft het profijt voor de hoogste inkomens negatief. Het profijt van de ziekenfondsverzekering is gedefinieerd als het verschil tussen een marktconforme premie (een gesimuleerde particuliere premie) en de werkelijk betaalde premie. De globale verschuiving van het profijt van gezinsverzorging en kruiswerk naar de lagere inkomensgroepen als gevolg van een hoger gebruik door ouderen kan dit niet compenseren. De denivellering in de ziekenfondsverzekering moet evenwel grotendeels als artificieel worden aangemerkt, als gevolg van de wijze van toerekening. In 1977 is de marktconforme premie afgeleid van de geconsumeerde gezondheidszorg, die vooral bij ouderen hoog is. Dit betekent dat aan ouderen, die naar verhouding zijn oververtegenwoordigd in de lagere inkomensgroepen, in 1977 een naar verhouding hoog profijt is toegekend. In 1983 is de gesimuleerde marktconforme premie weliswaar gebaseerd op de systematiek van de particuliere ziektekostenverzekering, maar de gesimuleerde premies zijn afgestemd op de aanzienlijk hogere kosten die voor personen in de toen bestaande bejaardenverzekering en de vrijwillige ziekenfondsverzekering zijn

146

gemaakt. Deze randvoorwaarde is met de opheffing van beide verzekeringen (1986) losgelaten, hetgeen een artificiële verschuiving van het profijt richting hogere inkomensgroepen impliceert. De invoering van de nominale premie in de Ziekenfondswet (1991) heeft eveneens een denivellerende invloed gehad op het profijt, maar dit werd grotendeels gecompenseerd door de invoering van wettelijke bijdragen uit hoofde van de MOOZ en de WTZ (beleidseffect).

Tabel 6.7 Verdeling van overheidsuitgaven, 1977-1991 (in procenten en guldens) 20%-groepen secundair inkomen gebruik

bedraga (mld.gld.)

totaal (%)

1e

2e

3e

4e

5e

volkshuisvesting

1977 1981 1985 1989

3,6 7,3 11,0 12,6

100 100 100 100

10 9 8 10

12 14 16 18

17 16 18 18

25 24 23 23

36 37 35 31

onderwijsb

1977 1983 1987 1991

17,9 21,5 22,8 24,5

100 100 100 100

4 3 5 2

7 9 8 9

20 19 17 19

30 34 34 30

39 35 37 40

openbaar vervoer

1978 1983 1987 1991

1,5 2,9 3,1 3,5

100 100 100 100

21 21 25 34

15 17 20 15

19 16 16 16

20 19 17 15

25 27 22 20

cultuur en recreatie

1979 1983 1987 1991

1,5 3,0 3,0 3,6

100 100 100 100

11 12 11 12

11 11 11 10

18 17 16 16

26 28 26 25

34 32 36 36

zorg

1979 1983 1987 1991

2,1 3,6 4,3 5,8

100 100 100 100

48 51 41 27

38 56 36 42

18 7 15 22

12 8 18 19

-16 -22 -10 -10

1977-1979 1981-1983 1985-1987 1989-1991

26,6 38,3 44,3 50,0

100 100 100 100

10 10 11 9

11 15 14 15

19 18 17 19

27 28 28 26

33 29 31 31

totaal overheidsuitgaven

a b

Alle bedragen voor 1977, 1983, 1987 en 1991. Onderwijs 18-plussers toegerekend aan de ouders (ouderlijk-huishoudenvariant).

Bron: SCP

147

Beleidseffecten Om de invloed van de overheid op de verdelingsuitkomsten te traceren moeten beleidseffecten (van de overheid) worden onderscheiden van preferentie-effecten (van de gebruiker) en demografische effecten (van de bevolking). Daarom worden de beleidseffecten hier afzonderlijk samengevat. Belangrijke wijzigingen in de regeling voor individuele huursubsidie hebben plaatsgevonden in 1983 en 1988. De wijzigingen in 1983 zijn ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen, de wijzigingen in 1988 hebben nauwelijks invloed gehad op de verdeling van het profijt. De verschuiving in het profijt door de verandering in regelgeving in 1983 lijkt evenwel te zijn gecompenseerd door een hogere benutting van het recht op individuele huursubsidie door de hogere inkomensgroepen. Objectsubsidies voor koopwoningen, toegekend op basis van de Beschikking geldelijke steun eigen woningen, zijn in de beschouwde periode verschoven van de hogere naar de midden inkomensgroepen. Deze verschuiving heeft vooral plaatsgevonden in de periode 1977-1985 en kan in verband worden gebracht met de herziening van de regelgeving in 1979; de gewone premieregeling en de premieregeling voor woningen ‘in de beschutte sfeer’ werden toen vervangen door respectievelijk de premie-B- en premie-A-regeling. Met deze vervanging is tevens de subsidiestroom verschoven van de onbeschutte sfeer (uitsluitend gebonden aan de stichtingskosten van de woning) naar de beschutte sfeer (gebonden aan zowel de stichtingskosten van de woning als het inkomen van het huishouden). De wijzigingen in 1989 (beperking van het bereik voor hogere inkomensgroepen) en in 1992 (gedecentraliseerd en opgenomen in een bredere regeling: het Besluit woninggebonden subsidies) hebben buiten het beschouwde interval plaatsgevonden. De studiefinanciering is in 1986 ingrijpend gewijzigd door de samensmelting van de kinderbijslag en de rijksstudietoelagen tot een stelsel bestaande uit een basisbeurs, een rentedragende lening en een aanvullende beurs. Uit simulaties kon evenwel geen verdelingseffect worden aangetoond. Weliswaar is het inkomensafhankelijke gedeelte van de studiefinanciering aanzienlijk verlaagd, maar dit werd blijkbaar gecompenseerd doordat de indirecte inkomensafhankelijkheid van de kinderbijslag verloren is gegaan: de kinderbijslag viel voor hogere inkomensgroepen door het gemiddeld hogere kinderbijslagbedrag naar verhouding gunstiger uit dan de gemiddelde basisbeurs. Door de introductie van de OV-jaarkaart voor studerenden (als onderdeel van de studiefinanciering) is het profijt van het openbaar vervoer in de periode 1987-1991 verschoven naar de laagste inkomensgroepen. Aangezien uit- of thuiswonende kinderen van 18 jaar en ouder als afzonderlijke huishoudens zijn aangemerkt, zijn studerenden van 18 jaar en ouder overwegend in de laagste inkomensgroepen gesitueerd. De ziekenfondsverzekering is in de beschouwde periode ingrijpend gewijzigd. De belangrijkste ingrepen hebben plaatsgevonden in 1986 (opheffing vrijwillige ziekenfondsverzekering en bejaardenverzekering) en 1991 (invoering nominale

148

premie in de ziekenfondsverzekering). Aangezien de ziekenfondsverzekering vooral de lagere inkomensgroepen ten goede komt, heeft de eerste ingreep een denivellerende invloed gehad op de verdeling van het profijt van de overheid: de premielast is iets verschoven in de richting van de hogere inkomensgroepen, waardoor het profijt nog meer is verschoven richting lagere inkomensgroepen. De tweede ingreep heeft daarentegen een nivellerende invloed gehad op de verdeling het profijt van de overheid: de premielast is iets verschoven in de richting van de lagere inkomensgroepen, waardoor het profijt iets is verschoven richting hogere inkomensgroepen. Dit effect werd evenwel gecompenseerd door de invoering van wettelijke bijdragen uit hoofde van de MOOZ en de WTZ, die overwegend worden betaald door de hogere inkomensgroepen (particulier verzekerden) en overwegend worden genoten door de lagere inkomensgroepen (ziekenfondsverzekerden en standaardpakketpolishouders in de particuliere verzekering). De eigen-bijdrageregeling voor gezinsverzorging heeft in de beschouwde periode geen structurele wijzigingen ondergaan, waardoor geen directe beleidseffecten zijn opgetreden. Wel kan de verschuiving van de zorg richting ouderen, ter bevordering van een zelfstandig functioneren van met name ouderen, als een indirect beleidseffect worden aangemerkt, waardoor het profijt meer naar de lagere inkomensgroepen is verschoven. Ouderen met zorg treft men immers vooral aan in de lagere inkomensgroepen. Conclusie Concluderend kan gesteld worden dat het ‘profijt van de overheid’ in de periode 1977-1991 nagenoeg bij dezelfde inkomensgroepen terecht is gekomen. Wel zijn de uitgaven voor volkshuisvesting en openbaar vervoer meer ten gunste gekomen van lagere inkomensgroepen en de uitgaven voor zorg meer ten gunste van de hogere inkomensgroepen. Dit laatste effect is echter grotendeels artificieel: het houdt verband met de wijze waarop de uitgaven voor de ziekenfondsverzekering in de verschillende jaren aan huishoudens zijn toegerekend. Deze veranderde wijze van toerekening werd noodzakelijk door de stelselwijzigingen die de ziekenfondsverzekering in de beschouwde periode heeft ondergaan. De directe invloed van het overheidsbeleid op de uitgavenverdeling is bescheiden en wisselend geweest. Bescheiden in vergelijking met de invloed van demografische factoren en maatschappelijke of persoonlijke omstandigheden die van invloed zijn op het gebruik van voorzieningen; wisselend omdat sommige beleidsingrepen ten gunste zijn gekomen van de lagere inkomensgroepen (objectsubsidie koopwoningen 1979, individuele huursubsidie 1983, ziekenfondsverzekering 1986, OV-jaarkaart 1991), en andere ten gunste van de hogere inkomensgroepen (ziekenfondsverzekering 1991). De demografische factoren hebben een substantiële invloed gehad op de verdeling van het ‘profijt van de overheid’, maar deze invloed is per saldo nagenoeg verdelingsneutraal uitgevallen. Demografische factoren hebben de overheidsuitgaven voor huurwoningen (objectsubsidies), gezinsverzorging en kruiswerk meer in de richting van lagere inkomensgroepen en de overheids-

149

uitgaven voor het vervolgonderwijs meer in de richting van hogere inkomensgroepen gestuwd. Bij de verdeling van de overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie blijken demografische factoren elkaar vaak te compenseren, waardoor het verdelingsresultaat per saldo nagenoeg ongewijzigd blijft. Zo heeft het toegenomen opleidingsniveau van de bevolking geleid tot een toename van het profijt van sportaccommodaties, openbare bibliotheken en uitvoerende kunst door hogere inkomensgroepen. Het toegenomen aantal ouderen (minder profijt van sportaccommodaties en uitvoerende kunst) en het naar verhouding afgenomen aantal gezinnen met kinderen (meer profijt van openbare bibliotheken) bewerkstelligt door hun positie in de inkomensverdeling het tegenovergestelde (ouderen zijn overwegend in de lagere inkomensgroepen aan te treffen, gezinnen met kinderen in de hogere inkomensgroepen). Per saldo leidt dit tot een betrekkelijk stabiele uitgavenverdeling in de culturele en recreatieve sfeer.

150

Noten 3

4

5

6

7

8

9

10

11

Eerdere uitkomsten die betrekking hebben op een vergelijking in de tijd zijn opgenomen in de Sociale en culturele verkenningen 1993 (SCP 1993). Die uitkomsten wijken op sommige punten af door een herziene bewerking van het AVO’91. Er wordt in strikte zin geen inbreuk gemaakt op de primaire structuur van de belastingheffing wanneer de eigen woning in algemene zin als inkomensbron is aangemerkt. De Hoge Raad heeft in een aantal arresten vastgesteld dat bij de beoordeling van de vraag of voordeel valt te verwachten van een inkomensbron, in dit geval de eigen woning, met eventuele financieringskosten geen rekening mag worden gehouden. Alle rente is dus in principe aftrekbaar, ook al is voor een bepaalde woning aantoonbaar dat op afzienbare termijn redelijkerwijs geen voordelen zijn te verwachten. De genoemde moeilijkheid vloeit voort uit het feit dat de toets op microniveau moet worden uitgevoerd. De uitgavenverdelingen voor voorgaande jaren zijn echter niet meer goed te reconstrueren, doordat de daarvoor gebruikte programmatuur verouderd is (begin jaren tachtig) of verloren is gegaan (eind jaren zeventig). Er wordt ook wel onderscheid gemaakt tussen eerste-ordegedragseffecten (die betrekking hebben op een specifieke markt) en tweede-ordegedragseffecten (die betrekking hebben op de relaties tussen markten). Zo kan een wijziging van de regeling voor individuele huursubsidie het woongedrag van huurders veranderen (verhuizen naar een andere woning), met mogelijke gevolgen voor de woningbouw (goederenmarkt) en de werkgelegenheid in de bouw (arbeidsmarkt). Uitbreidingen zijn nodig, omdat meer effecten moeten worden bepaald (ook het beleidseffect en het inkomenseffect) en een sector moet worden toegevoegd (volkshuisvesting); aanpassingen zijn nodig, omdat een waarnemingsjaar moet worden toegevoegd (1991), een andere analyse-eenheid moet worden gekozen (huishoudens in plaats van individuen) en een ander schattingmodel moet worden gebruikt (tobitanalyse in plaats van logitanalyse omdat het gebruik in dit onderzoek niet uitsluitend in wel/niet termen kan worden bepaald, maar ook de intensiteit van belang is). Deze veranderingen hebben niet alleen invloed op het aantal ontvangers, maar eveneens op het gemiddelde subsidiebedrag. Het gemiddelde subsidiebedrag per inkomensgroep heeft een u-vormig verloop: de hoogste gemiddelde bedragen zijn te vinden bij de laagste- en hoogsteinkomensgroepen. Uit een variantieanalyse blijkt echter dat het gemiddelde subsidiebedrag per inkomensgroep in de beschouwde periode niet significant is gewijzigd. In statistische termen: de F-toets voor het gecombineerde effect van jaar en inkomensgroep op het subsidiebedrag bleek niet significant. De belangrijkste determinanten zijn het belastbaar inkomen van het voorafgaande jaar, de basishuur en de huishoudenssituatie. De onzekerheid bij de rechtensimulatie houdt verband met de kwaliteit van de respons en het feit dat alleen het belastbaar inkomen van het jaar van ontvangst gevraagd wordt. Wanneer alleen gekeken wordt naar de categorie ‘rechthebbenden’, dan blijkt het aandeel van niet-gebruikende rechthebbenden te zijn gedaald van 52% in 1977 via 46% in 1981 en 35% in 1985 tot 34% in 1989. Voor de 40% huishoudens met het laagste inkomen (1e en 2e 20%-groep) komen deze aandelen uit op 46% (1977), 42% (1981), 35% (1985) en 32% (1989). Voor de daarop volgende 40%-huishoudens met modale inkomens (3e en 4e 20%-groep) komen deze aandelen uit op 63% (1977), 55% (1981), 37% (1985) en 41% (1989). Voor de duidelijkheid: bij deze analyses zijn geen correcties uitgevoerd op de rechtensimulaties als in Vrooman en Asselberghts (1994: 111-115). Door de stelselwijziging Studiefinanciering in 1986 is het inkomensafhankelijke deel (rijksstudietoelage, later rentedragende lening plus aanvullende beurs) aanzienlijk verminderd: van ongeveer 42% in 1983 tot ongeveer 21% in 1987; het aandeel van het beursgedeelte is het meest gedaald: van 24% naar 9%. Het aandeel van het complement van het inkomensafhankelijke gedeelte, de basisbeurs, voorheen de kinderbijslag, is vergroot van 58% tot 78%. Door verlaging van het inkomensafhankelijke gedeelte zal de stelselwijziging, ceteris paribus, hebben geleid tot een verschuiving van het profijt ten gunste van de hogere inkomensgroepen (zie ook: SER 1985:

151

12

13

14

15

16

17 18

152

47). Daar staat echter tegenover dat het gemiddelde kinderbijslagbedrag in 1983 iets gunstiger was voor de hogere-inkomensgroepen dan de gemiddelde basisbeurs in 1986. Beide effecten, de vermindering van het inkomensafhankelijke gedeelte en de vervanging van de kinderbijslag door de basisbeurs, blijken elkaar nagenoeg te compenseren (per saldo geen beleidseffect). Het kenmerk ‘geslacht’ wordt buiten beeld gelaten, omdat de verdeling van dit kenmerk in de loop der tijd nauwelijks is veranderd; bovendien is het nauwelijks als een huishoudenskenmerk te benaderen. De naar verhouding sterke toename van het aantal 65-plussers in de vierde 20%-inkomensgroep wordt gecompenseerd door de sterke afname van het aantal huishoudens met onderwijsvolgende kinderen; beide factoren hebben een negatieve invloed op het bezoek aan culturele voorstellingen. In 1979 is de verdeling gebaseerd op het onderzoek Medische consumptie (MEC), in de volgende jaren op het Aanvullend voorzieningengebruik onderzoek (AVO); hierdoor ontstaan verschillen met name in het aantal ZFW-verzekerden in de hoogste- en laagste-inkomensgroepen. Nivellering betekent gelijkmaken (denivellering het omgekeerde); bij een links ongelijke verdeling (de laagste-inkomens ontvangen het hoogste profijt) duidt nivellering dus op een verschuiving richting hogere-inkomensgroepen (en denivellering het omgekeerde). Volgens registratiegegevens van het ministerie van WVC (financiële overzichten zorg) en de Landelijke vereniging voor thuiszorg (meerjarenramingen thuiszorg in beeld) is de gezinsverzorging voor 65-plussers in de periode 1979-1991 met circa 40% toegenomen, waarvan ruim 25% in de periode 1979-1983. In de periode 1979-1991 nam het aantal 65-plussers geleidelijk toe met 22% en het aantal 75-plussers met 33%. Ook de cijfers in het AVO geven een vergelijkbaar beeld: in de periode 1979-1991 is het aandeel van de gezinsverzorging dat terechtkomt bij 65-plussers opgelopen van 58% tot 65%, hetgeen nagenoeg geheel is gerealiseerd in de periode 1979-1983. De eigen-bijdragesystematiek heeft in de beschouwde periode geen ingrijpende wijzigingen ondergaan. De registratie van het gebruik van kruiswerk is pas gestart in 1985, met de invoering van het zogenaamde Wijkadministratiesysteem. Het AVO geeft vergelijkbare uitkomsten: het aandeel van het aantal 65+-huishoudens met wijkverpleging is toegenomen van ruim 55% in 1979 tot ruim 70% in 1991.

7 UITGAVENVERDELINGEN EN REFERENTIEVERDELINGEN

7.1 Inleiding In hoofdstuk 4 zijn de feitelijke uitgavenverdelingen beschreven. In dit zevende hoofdstuk is de beoordeling van die uitgavenverdelingen aan de orde. De gepresenteerde verdelingen - in uitgavenaandelen per inkomensgroep - houden geen rekening met de doelstellingen die de overheid aan het gebruik van voorzieningen en daarmee aan gebonden overdrachten (kan) hebben verbonden. Deze doelstellingen zijn, om een vergelijking mogelijk te maken, vertaald in geobjectiveerde verdelingen van de bij de voorziening betrokken uitgaven, de zogenoemde referentieverdelingen. In dit hoofdstuk wordt de analyse beperkt tot de verdeling naar inkomensgroepen omdat het inkomen de meest gangbare indicatie is van de welvaart van een huishouden. Er is ook de beperking tot de overheidsuitgaven. Referentieverdelingen voor overheidsinkomsten zijn niet opgesteld, omdat de referentie niet of nauwelijks afwijkt van de werkelijkheid, als tenminste voor de referentie wordt uitgegaan van de bestaande regelgeving. Alleen wanneer doelstellingen van hogere orde worden geïntroduceerd, kunnen referentiegebruik en werkelijk gebruik zinvol worden onderscheiden. Een doelstelling van hogere orde zou de neutraliteit van belastingen op de produktie en consumptie op de verschillende markten kunnen zijn (Musgrave en Musgrave 1984: 227-245), maar deze doelstelling is nauwelijks te kwantificeren. Een beoordelingsmogelijkheid wordt gecreëerd door te kwantificeren hoe de verdeling zou zijn bij een optimaal gebruik van de voorziening door de doelgroepen van het overheidsbeleid. Op basis van de in (overheids)nota’s aangetroffen motieven die ten grondslag liggen aan de beschikbaarstelling van overheidsvoorzieningen, worden gebruikersdoelgroepen gedefinieerd. De verdeling van deze gebruikers over de inkomensgroepen vormt de verdeling van het referentiegebruik, een verdeling dus die weergeeft hoe de verdeling van het gebruik zou moeten zijn. Als het feitelijke uitgavenbedrag van de voorziening naar rato van deze gebruiksverdeling wordt verdeeld, ontstaat de referentie(uitgaven)verdeling. In 1983 heeft het SCP voor het eerst een publikatie het licht doen zien waarin uitgavenverdelingen met referentieverdelingen worden vergeleken, te weten Profijtbeleid van de overheid (Van ’t Eind et al. 1983). Deze publikatie bevatte gegevens over 1977. De exercitie is later beknopt herhaald met gegevens voor 1983 (SCP 1989). De Interdepartementale commissie tertiaire inkomensverdeling, ingesteld naar aanleiding van de verschijning van Profijt van de overheid in 1977 (SCP 1981) had als opdracht de plaats van de tertiaire- uitgavenstromen in het inkomensbeleid te onderzoeken. Deze commissie hanteerde voor de beoordeling van de uitgavenverdelingen vergelijkbare uitgangspunten, doch koos voor een voorzieningenspecifieke aanpak (ICTI 1984).

153

De uitgangspunten voor de referentieverdeling worden in paragraaf 7.2 uitgewerkt. Paragrafen 7.3 tot en met 7.8 bevatten steeds van een sector de omschrijving van de referentiegroepen per voorziening, en de vergelijking van de werkelijke verdeling met de referentieverdeling, steeds naar inkomensgroepen. Paragraaf 7.9 bevat een korte samenvatting. 7.2 Uitgangspunten De verdeling van gebonden overdrachten moet in ieder geval naar haar effecten beoordeeld worden indien het expliciet de bedoeling is met de overdracht verdelingseffecten tot stand te brengen. Deze bedoeling is voor een beperkt aantal voorzieningen expliciet aanwezig. Voor de meeste voorzieningen zijn verdelingsdoelstellingen veel implicieter aanwezig of afwezig. Meer impliciet zijn er verdelingsdoelstellingen als voorzieningen zich richten op mensen in achterstandssituaties (meestal huishoudens in lage inkomensgroepen), of wanneer voorzieningen gebaseerd zijn op het onderschattingsmotief, terwijl aannemelijk is dat de onderschatting van de waarde van een dienst vooral optreedt bij lagere inkomensgroepen. Bij voorzieningen die vooral vanwege externe effecten beschikbaar worden gesteld, zijn geen specifieke verdelingsdoelstellingen aan te wijzen. Beoordeling van de verdeling is echter vanuit een meer algemeen uitgangspunt altijd wenselijk: de overheid moet weten welke effecten haar beleidsdaden hebben. Het streven naar aanvaardbare inkomensverhoudingen behoort, naast de beïnvloeding van de welvaartsgroei, tot de kerndoelstellingen van de overheid. Wanneer de overheid een voorziening subsidieert, wordt er meer gebruik van gemaakt dan zonder subsidie. Dit is ook de bedoeling van de overheid. Dit (economische) mechanisme wordt hier kort besproken. Als de beschikbaarstelling van een goed door een goedwerkende markt wordt geregeld, wordt het gebruik van een voorziening (consumptie) alleen bepaald door vraag en aanbod. In figuur 7.1 is dit het snijpunt (e) van de vraag- en aanbodcurve. Door motieven die eerder zijn aangegeven, leidt dit in de ogen van de overheid tot een te laag niveau van consumptie. Is dit niveau te laag, dan verlaagt de overheid de prijs middels subsidies (zie figuur 7.1). Door subsidiëring verlegt de overheid de consumptie van het marktniveau (c in figuur 7.1) naar het door haar gewenste niveau (C in figuur 7.1) door een nieuw evenwicht tot stand te brengen (in punt E). Er wordt per eenheid een subsidie verstrekt ter hoogte van het gearceerde gedeelte. Echter, de vraag, bij gegeven prijzen, is niet gelijk voor alle inkomensgroepen. Dat kan een probleem vormen voor de overheid wanneer gestreefd wordt naar een voor iedereen gelijke consumptie. In het geval dat een lager inkomen leidt tot een lagere vraag (zie situatie b in figuur 7.1) is gelijke consumptie uitsluitend mogelijk wanneer een hogere subsidie wordt verstrekt; pas dan is de consumptie C in figuur 7.1b even groot als in figuur 7.1a. Voor een gelijke consumptie zijn dus - in enigerlei vorm - van het inkomen afhankelijke subsidies, en daardoor van het inkomen afhankelijke eigen bijdragen nodig.

154

Figuur 7.1 De relatie tussen een gebonden overdracht (subsidie) en het gebruik van een voorziening (consumptie)

Situatie a (hogere vraag)

Situatie b (lagere vraag)

Uit het door de overheid gewenste gebruik van voorzieningen (referentiegebruik) kan conform figuur 7.1 een verdeling van de overheidsuitgaven worden afgeleid, de referentieverdeling. De referentieverdeling van de uitgaven is gerelateerd aan het verschil tussen de verdeling van het door de overheid gewenste gebruik en de door gebruikers gerealiseerde vraag. Concreet, in termen van uitgaven, is de referentieverdeling gelijk aan de verdeling van de kosten van het door de overheid gewenste gebruik minus de verdeling van bijdragen die door gebruikers worden opgebracht, bijdragen in de vorm van de aanschafprijs voor zover het niet-gesubsidieerde diensten betreft, of in de vorm van retributies, contributies, entreegelden, waar het overheidsvoorzieningen betreft. Figuur 7.2 brengt deze samenhang in beeld voor een voorziening waarvan de overheid een toenemend gebruik wenst bij stijging van het inkomen (b.v. omdat de huishoudens in de hogere inkomensgroepen meer leden tellen).

155

Er zijn in figuur 7.2 twee situaties geschetst. In beide situaties is sprake van een eigen bijdrage voor het gebruik van de voorziening.

Figuur 7.2 De constructie van een referentieverdeling (horizontale as: inkomen huishouden)

Situatie a (gewone eigen bijdrage)

Situatie b (inkomensafhankelijke eigen bijdrage)

In de eerste situatie is een voorziening als voorbeeld genomen waarvoor geen inkomensafhankelijke eigen bijdrage wordt gevraagd (musea, streekvervoer); de eigen bijdrage loopt dan op met het door de overheid gewenste gebruik (situatie a in figuur 7.2). Voor een voorziening waarvoor wel een inkomensafhankelijke eigen bijdrage wordt gevraagd (rechtshulp, gezinsverzorging) hoort - bij dezelfde gewenste-vraagcurve - een andere referentie(uitgaven)verdeling: bij een hoger inkomen neemt immers de eigen bijdrage toe, en de overheidsbijdrage af, waardoor het referentieuitgavenbedrag afneemt (situatie b in figuur 7.2). Een voorbeeld kan dit toelichten. In de rechtshulp kan het referentiegebruik worden afgeleid uit de behoefte aan rechtshulp. Een deel van de huishoudens is door hun inkomen niet in staat deze hulp op de particuliere markt in te roepen, een ander deel wel. Inkomensafhankelijke eigen bijdragen (ook wel inkomensprijzen genoemd) moeten ervoor zorgen dat iedereen met vergelijkbare behoeften over juridische hulp kan beschikken. Op grond van dit uitgangspunt kan de referentieverdeling worden bepaald als het verschil tussen de verdeling van de (kosten die gepaard gaan met de bevrediging van de) hulpbehoefte en de verdeling van de hulpbehoefte, voor zover men die uit eigen middelen kan bekostigen (voorziening via de markt of eigen bijdragen voor de rechtsbijstand). Bij de opstelling van de referentieverdelingen is wat betreft de eigen bijdrage pragmatisch te werk gegaan. Daar waar inkomensprijzen worden gehanteerd, is aangenomen dat de overheid een gelijker verdelingsresultaat wenst dan waar de eigen bijdrage niet inkomensafhankelijk of afwezig is. Voor de meeste voorzieningen leidt dit pragmatische uitgangspunt tot geen of een met het

156

gebruik evenredige eigen bijdrage (situatie a in figuur 7.2); voor de individuele huursubsidie, de studiefinanciering, de tegemoetkoming studiekosten, de kinderopvang, de gezinsverzorging en de rechtshulp is in de referentie rekening gehouden met inkomensprijzen (situatie b in figuur 7.2). De vergelijking van een uitgavenverdeling met zijn referentieverdeling beperkt zich tot het groepsniveau: er worden uitsluitend verdelingen vergeleken. Er wordt dus niet op individueel-huishoudensniveau gekeken of de gebonden overdrachten terechtkomen bij de huishoudens die tot de afgebakende doelgroep behoren. Deze ‘rechtmatigheidsvraagstelling’ heeft in eerste instantie een allocatieve relevantie, en valt buiten het kader van dit onderzoek (Vrooman en Asselberghs 1994). Een allocatieve vraagstelling - welke huishoudens behoren tot de gemiste doelgroep (niet bereikte gebruiker) en welke huishoudens behoren tot het onbedoelde bereik (niet beoogde gebruiker) - stelt hoge eisen aan de definiëring van de doelgroepen en de kwaliteit van de gegevensbronnen. Voor de verdeling van gebruik en doelgroep kan met een meer globale kwantificering worden volstaan. Ook mogelijk verderreikende doelstellingen van overheidsbeleid blijven buiten beeld. Zo is in de Grondwet vastgelegd dat "allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden". Dat betekent dat bijvoorbeeld huishoudens met vergelijkbare juridische problemen een gelijke kans op rechtsbijstand zouden moeten hebben. De referentieverdeling zou in dat geval niet betrekking moeten hebben op de doelstelling van de regeling voor rechtsbijstand, maar op de kans op hulp voor alle huishoudens met vergelijkbare juridische problemen. Ook deze benadering stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de gegevens, omdat voor de bepaling van de referentieverdeling een inzet van overheidsinstrumenten wordt gesimuleerd (b.v. inkomensprijzen) waarbij daadwerkelijk gelijke kansen resulteren. Dit niveau van vraagstelling ligt, hoewel van groot belang, buiten het bereik van dit onderzoek. Voor de bepaling van de referentieverdeling is een duidelijke omschrijving van de doelgroep van de voorziening gewenst. Deze ontbreekt meestal. Voor de concretisering van de referentieverdeling wordt daarom gekeken naar de motieven die door de overheid worden gehanteerd; deze worden dan in doelgroepen geconcretiseerd. Motieven zijn er vaak vele. In paragraaf 1.2 zijn de soorten motieven behandeld die een rol spelen bij de voorzieningenverstrekking. Een voorziening kent vaak een samenspel van motieven, omdat er altijd meerdere krachten meespelen in het besluitvormingsproces. Voor dit Cahier is gekozen voor de door de overheid als belangrijkste aangeduide motieven, omdat de overheid de sturende kracht is achter de gebonden overdrachten. De motieven worden in eerste instantie ontleend aan overheidsuitspraken ten aanzien van een sector. Dienstverlening bijvoorbeeld is er voor een ieder die op enigerlei wijze in een sociaal problematische situatie terecht is gekomen. Waar mogelijk wordt echter voor specifiekere uitspraken gekozen, die betrekking hebben op de voorziening. Voorbeeld: rechtsbijstand is er voor huishoudens met

157

juridische problemen, die onvoldoende inkomen hebben om op eigen kracht hulp te regelen. De referentieverdeling is dan gelijk aan de verdeling van de huishoudens waarin dergelijke problemen spelen, rekening houdend met het inkomen door een inkomensafhankelijke eigen bijdrage in mindering te brengen. Boven een zeker inkomen is de eigen bijdrage even groot als de kosten, waardoor de overheidsbijdrage tot nul is gereduceerd. Idealiter zijn de doelgroepen concreet genoeg om de doelstelling van een voorziening specifiek weer te geven, maar niet zo concreet dat zij samenvallen met het gebruik. Zowel met betrekking tot het gewicht van de doelstellingen (welke doelstellingen zijn voor de betrokken voorziening het meest van belang?) als met betrekking tot de afbakening van de doelgroep, is er speelruimte, met enige subjectiviteit als onvermijdelijk gevolg. Om deze speelruimte zo gering mogelijk te doen, is vaak gekozen voor een globale aanduiding.19 In Profijtbeleid van de overheid (Van ’t Eind et al. 1983) zijn voor veel voorzieningen verscheidene varianten doorgerekend, gebaseerd op de concretisering van verschillende doelgroepen. Ook is in de verdeling van de referentieuitgaven systematisch rekening gehouden met de hoogte van het inkomen, namelijk voor alle voorzieningen waarvoor een eigen bijdrage verschuldigd is.20 In de tweede publikatie met referentieverdelingen (SCP 1989), met cijfers over 1983, zijn inzake de doelgroepformulering de voorstellen gevolgd die de ICTI heeft gedaan (ICTI 1984). In dit hoofdstuk zijn, voor 1991, de doelgroepen geformuleerd zoals dit voor 1983 is geschied, met de volgende afwijkingen. - Er zijn enige voorzieningen bijgekomen: deeltijdonderwijs, wettelijke bijdragen inzake de ziektekostenverzekering, kunstzinnige vorming en de meeste dienstverlenende voorzieningen. Voor deze voorzieningen zijn bij de ICTI-filosofie passende doelgroepen gedefinieerd. - Voor de voorzieningen in de volkshuisvestingssector zijn de referentieverdelingen gedifferentieerd. Hiermee wordt de zeer algemene doelstelling (de overheid zorgt voor goede huisvesting voor iedereen) ingeruild voor meer specifieke doelstellingen: huurwoningsubsidies en objectsubsidies voor koopwoningen zijn er voor huishoudens met een bescheiden inkomen; het huurwaardevoordeel dient om voor iedereen in gelijke mate een eigen woning aantrekkelijker te maken. In de navolgende paragrafen wordt per voorziening toelichting gegeven op de keuze van de doelgroepen. De concretisering is het beste gelukt voor de voorzieningen op het gebied van de volkshuisvesting, het onderwijs en de dienstverlening. Voor veel van de andere voorzieningen is geen specifieke doelgroep aangewezen. In deze gevallen is (vrijwel) de totale bevolking als doelgroep beschouwd, met een gelijk gewicht voor iedereen. In de sector gezondheidszorg is bij twee voorzieningen de referentieverdeling gelijk gesteld aan de werkelijke uitgavenverdeling. Alleen als voor alle voorzieningen een referentieverdeling opgesteld is, kan voor immers sectoren en voor het totaal de uitgavenverdeling met een referentieverdeling vergeleken worden.

158

7.3 Volkshuisvesting Het algemene beleidsuitgangspunt is dat elke ingezetene over een adequate woning moet kunnen beschikken tegen een betaalbare prijs (VROM 1989). In de berekening voor 1983 is dit geconcretiseerd in een referentieverdeling waarbij elk zelfstandig wonend huishouden een gelijk bedrag ontvangt. Nu, voor 1991, is er per voorziening gedifferentieerd. De hoofddoelstelling betreft weliswaar elk huishouden, maar de beleidsaandacht is toch vooral gericht op huishoudens die adequate huisvesting niet of moeilijk op eigen kracht tot stand kunnen brengen. Dit blijkt ook uit de opzet van de regelingen. Huursubsidie is afhankelijk van zowel de betaalde huur als van het inkomen. Objectsubsidies voor huurwoningen zijn indirect inkomensafhankelijk: alleen goedkopere woningen, bedoeld voor mensen met lage inkomens, worden gesubsidieerd. Ook de doelgroep voor de geldelijke steun voor eigen woningen is mede bepaald door het inkomen: er is hier een inkomenstoets bij de aanschaf en bovendien is er een bovengrens voor de stichtingskosten, zodat alleen voor relatief eenvoudige woningen geldelijke steun wordt ontvangen. Er zijn geen uitgewerkte aanwijzigingen voor de doelgroep van het huurwaardevoordeel. Het huurwaardevoordeel vloeit grotendeels voort uit het honoreren van het consumptieve aspect van het bezit van een eigen woning. Reden hiervoor is het bevorderen van het eigen-woningbezit. In tabel 7.1 zijn de doelgroepen voor de volkshuisvestingsvoorziening kort omschreven.

Tabel 7.1 Omschrijving gebruikersdoelgroepen voor de referentieverdeling volkshuisvesting overdrachten

doelgroep

individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woningen huurwaardevoordeel

huishoudens, volgens de regeling berekend huurders met een bescheiden inkomen huishoudens met een bescheiden inkomen huishoudens in eigen woningen

Bron: SCP

Als doelgroep van de volkshuisvestingsvoorzieningen zijn alleen de zelfstandig wonende huishoudens gekozen. Huishoudens die niet zelfstandig wonen, krijgen in de referentieverdeling, net als in de werkelijke verdeling, geen profijt toegerekend van volkshuisvestingsvoorzieningen. Uitgaande van de gedachte dat de huursubsidieregeling als zodanig de bedoeling van de regeling goed weergeeft, is de referentieverdeling gelijk gesteld aan de huursubsidieverdeling zoals deze zou zijn als àlle huishoudens in het gegevensbestand die in de termen vallen voor huursubsidie, deze ook zouden ontvangen. Deze doelgroep blijkt 40% groter te zijn dan de groep werkelijke ontvangers.

159

De objectsubsidie voor huurwoningen wordt geacht bedoeld te zijn voor huishoudens met lage inkomens, woonachtig in huurwoningen (VROM 1989). Lage inkomens lagen in 1989 onder (netto) 30.000 gulden voor meerpersoonshuishoudens en onder 22.000 gulden voor eenpersoonshuishoudens (VROM 1989). De huishoudens met dit kenmerk worden geacht alle in gelijke mate tot de doelgroep te behoren. In werkelijkheid is de subsidie voor nieuwere huizen veel hoger dan voor oudere huizen. Als doelgroep voor de geldelijke steun voor eigen woningen zijn weer de huishoudens met lage inkomens genomen, doch nu zowel de huurders als de eigenaar-bewoners. Het zijn immers niet alleen de eigenaar-bewoners, maar ook (juist) de huurders die door de geldelijke steun tot de aanschaf van een premie-koopwoning moeten worden verlokt. Doelgroep van het huurwaardevoordeel zijn de huishoudens die woonachtig zijn in een eigen woning. Ieder huishouden wordt in de referentieverdeling gesubsidieerd naar rato van de woonconsumptie, voor zover deze woonconsumptie wordt bepaald door de omvang en samenstelling van het huishouden. Deze relatie is geschat met behulp van het WBO 1989/1990, waarbij is gecorrigeerd voor het verband tussen inkomen en huishoudenssamenstelling (Van Fulpen 1985: 133-151). Dit betekent dat het referentiegebruik toeneemt met de omvang van het huishouden.21 Tabel 7.2 geeft de vergelijking van de uitgavenverdeling met de referentieverdeling voor de voorzieningen in de sector volkshuisvesting. In de tabel wordt per voorziening op de eerste regel de werkelijke verdeling weergegeven, in procenten van het totaal. Op de tweede regel staat de referentieverdeling en op de derde regel het verschil tussen beide verdelingen. Een positief saldo duidt op een hoger werkelijk uitgavenbedrag dan bedoeld volgens de referentieverdeling, een negatief saldo op een lager bedrag dan bedoeld.

160

Tabel 7.2 Uitgaven- en referentieverdeling en voor volkshuisvesting, naar inkomensgroep, 1991a (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

ind. huursubsidie

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

2 1 1

27 30 -3

22 26 -4

25 24 1

12 12 -0

7 6 1

3 1 2

1 0 1

0 0 0

0 0 0

obj. subsidies hw

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

1 5 -4

13 23 -11

11 20 -9

13 22 -10

11 13 -2

13 13 -1

12 3 10

11 0 11

10 0 10

6 0 6

geldelijke steun ew

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 4 -3

1 17 -17

1 19 -18

3 20 -17

8 16 -7

14 16 -2

20 8 12

22 0 22

21 0 21

10 0 10

huurw. voordeel

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 -0

0 1 -0

2 5 -3

2 5 -3

4 8 -3

7 10 -3

11 13 -2

15 16 -1

21 19 1

38 23 15

volkshuisvesting

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

1 2 -2

9 15 -6

8 15 -7

10 16 -6

9 11 -3

10 11 -1

11 7 4

12 6 6

13 7 6

17 9 9

a

Toelichting: hw = huurwoningen; ew = eigen woningen.

Bron: SCP

Voor het geheel van de volkshuisvesting geldt dat rond een vijfde van de subsidie terechtkomt bij huishoudens waarvoor zij niet is bedoeld (achtste, negende en tiende inkomensgroep), en wordt onthouden aan de huishoudens waar zij wel voor is bedoeld (tweede, derde en vierde inkomensgroep). In de analyses met gegevens over 1979 en 1983 is een vergelijkbare conclusie getrokken; het verschil is nu echter pregnanter dan in de vorige jaren, doordat de doelgroepen scherper zijn gedefinieerd. De afzonderlijke voorzieningen vertonen geheel verschillende karakteristieken. Doordat de referentieverdeling van de individuele huursubsidie ontleend is aan de regelgeving van de huursubsidie, is het niet verwonderlijk dat er weinig verschil is tussen de uitgavenverdeling en de referentieverdeling. Wel profiteren de huishoudens met hogere inkomens systematisch wat meer van de individuele huursubsidie dan de huishoudens in de laagste inkomensgroepen. Het is niet onaannemelijk dat de huishoudens met de wat hogere inkomens de weg naar de huursubsidies beter weten te vinden (Vrooman en Asselberghs 1994). De doelgroep van de objectsubsidies voor huurwoningen en van de geldelijke steun voor eigen woningen is in belangrijke mate bepaald door de (lage) inkomensgrenzen. Volgens de referentieverdeling zou er in de bovenste drie inkomensgroepen geen subsidie behoren terecht te komen. De huishoudens in de zevende, achtste en negende inkomensgroep (objectsubsidie huurwoningen) dan wel in de achtste en negende inkomensgroep (geldelijke steun) ontvangen veel 161

meer dan naar de bedoeling van de regeling. De belangrijkste oorzaak is hier dat, ook als bij aanvaarding van de woning de inkomensgrenzen voor een huishouden volledig hebben gegolden, het inkomen in de loop der tijd boven de genoemde grenzen is uitgestegen. Dit is in de referentie niet meegenomen. De huishoudens in de tweede, derde en vierde inkomensgroep ontvangen slechts de helft van de objectsubsidie voor huurwoningen die hen volgens de referentie zou toekomen. Inzake de geldelijke steun voor eigen woningen wijkt de uitgavenverdeling nog verder af van de referentieverdeling. Als het honoreren van het consumptief aspect van de eigen woning (o.a. ter bevordering van het eigen-woningbezit) met een gelijk bedrag voor alle eigenaar-bewoners dient plaats te vinden, zoals in de referentieverdeling is verwerkt, is de gebruikte methode van het laag houden van het huurwaardeforfait - waardoor het huurwaardevoordeel ontstaat - nog niet zo’n slecht middel. Voor veel inkomensgroepen is de werkelijke subsidiëring gemiddeld slechts een paar procentpunten minder dan overeenkomt met de (door de overheid) gewenste subsidiëring. De huishoudens in de bovenste inkomensgroep profiteren echter veel meer dan de bedoeling is van deze subsidie, waardoor de verdeling toch scheef te noemen is. 7.4 Onderwijs In de sector onderwijs is het belangrijkste uitgangspunt dat een ieder gelijke kansen moet hebben op ontplooiing (O&W 1992). In de hier uitgevoerde analyse is dit, net als in de berekening voor 1983, geconcretiseerd in het volgende. Elke persoon in een zekere leeftijdsgroep behoort tot de doelgroep van de uitgaven voor die leeftijdsgroep. Voor de 18-plussers is - net als in het vorige hoofdstuk - alleen de ouderlijk-huishoudenvariant uitgewerkt. Tabel 7.3 geeft kort de gekozen doelgroepen per voorziening weer.

Tabel 7.3 Omschrijving gebruikersdoelgroepen voor de onderwijsuitgaven overdrachten

doelgroep a

primair onderwijs voortgezet onderwijs 12-17 jaar onderwijs 18+b deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinancieringb tegemoetkoming studiekosten a b

aantal 4-11-jarigen aantal 12-17-jarigen aantal 18-30-jarigen personen zonder voldoende opleiding aantal 16-17-jarigen aantal 18-26-jarigen aantal 16-17-jarigen

Alle onderwijs voor 4-11-jarigen en het speciaal onderwijs ook voor 12-17-jarigen. Het betreft het door de ouders vermelde aantal kinderen.

Bron: SCP

162

Voor primair onderwijs zijn twee doelgroepen te onderscheiden. Ten behoeve van het basisonderwijs vormen de kinderen van 4 tot 12 jaar de doelgroep, voor speciaal onderwijs de kinderen van 4-17 jaar. Bij de bepaling van de referentieverdeling voor het speciaal onderwijs zijn de werkelijke uitgaventotalen voor de 4-11-jarigen en 12-17-jarigen voor de doelgroepen van de 4-11-jarigen en 12-17-jarigen aangehouden. In de referentieverdeling wordt zo de huidige verhouding in het verbruik tussen de twee leeftijdsgroepen gerepliceerd. Een naar leeftijd ongedifferentieerde toerekening houdt er geen rekening mee dat het speciaal onderwijs alleen bij uitzondering door 12-17-jarigen wordt bezocht. Het onderwijs aan 12-17-jarigen is, ongeacht de schoolsoort, bedoeld voor kinderen van 12-17 jaar. De huishoudens waarin zich kinderen in deze leeftijdsgroep bevinden zijn derhalve de doelgroep, naar rato van het aantal kinderen in deze leeftijdsgroep. Als doelgroep voor de uitgaven voor onderwijs voor 18-plussers is - de ouderlijk-huishoudenvariant volgend - gekozen voor de kinderen van 18-30 jaar, die volgens het hoofd van het ouderlijk huishouden tot ‘het huishouden’ behoren. Deeltijdonderwijs is bedoeld voor hen die geen voltijdonderwijs meer volgen maar nog niet een diploma naar hun zin hebben. Doordat dit onderwijs grotendeels op middelbaar of (voorbereidend) hoger niveau ligt, bestaat de doelgroep uit alle leden van het huishouden (niet hoofd en partner) die nog niet over zo’n diploma beschikken. De referentie-uitgaven zijn, net als bij speciaal onderwijs, zodanig aan de leden van de doelgroep toegerekend dat de werkelijke subsidietotalen per leeftijdsgroep worden gerepliceerd. Binnen een leeftijdsgroep wordt per kind evenveel ontvangen. Kinderbijslag voor 16-17-jarigen is bedoeld voor personen van 16 of 17 jaar. Studiefinanciering is er om - als uitvloeisel van het streven naar gelijke kansen personen van 18-26 jaar die over te weinig middelen beschikken in staat te stellen te studeren. De hoogte van de studiebeurs is afhankelijk van de eigen middelen, maar ook van het inkomen van de ouders. Als doelgroep wordt gekozen voor alle kinderen van 18-26 jaar die tot het ouderlijk huishouden behoren. De doelgroep van de tegemoetkoming in de studiekosten zijn de kinderen van 12-17 jaar in huishoudens met een bescheiden inkomen. Voor de referentie-uitgavenverdeling is uitgegaan van álle kinderen in twee leeftijdsgroepen (12-15 jaar en 16-17 jaar), waarbij conform de regeling de inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor studiekosten, reiskosten en lesgelden wordt gesimuleerd. Tabel 7.4 geeft de vergelijking van de uitgavenverdelingen met de referentieverdelingen voor de sector onderwijs.

163

Tabel 7.4 Uitgaven- en referentieverdelingen voor onderwijs, naar inkomensgroep, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

primair onderwijs

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 0

1 0 0

2 2 -0

6 5 1

6 6 0

12 12 -0

16 16 0

18 18 -0

16 18 -1

23 23 0

onderwijs 12-17 jaar

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 0

0 0 -0

2 2 -0

5 6 -1

9 9 0

10 10 -0

12 12 0

16 16 0

20 19 1

25 25 -0

onderwijs 18+a

uitgaven ref. uitg. verschila

100 100 0

0 0 -0

2 4 -2

6 6 0

3 7 -4

6 11 -4

13 13 -0

11 14 -3

18 13 4

20 16 4

21 15 6

deeltijdonderwijs

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

13 0 13

9 6 3

5 9 -4

5 12 -6

10 12 -2

6 13 -7

7 12 -5

13 14 -2

16 12 3

16 9 7

kinderbijslag 16-17 jaar

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 0

0 0 -0

2 3 -1

3 5 -2

13 14 -1

10 11 -2

12 11 1

16 16 0

24 22 2

20 18 3

studiefinancieringa

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 -0

2 6 -4

9 7 1

3 9 -6

7 11 -4

13 13 0

10 13 -2

15 13 2

22 14 8

19 14 5

tegemoetkoming studiekosten

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 0

0 5 -5

4 6 -2

10 16 -6

35 31 4

18 22 -4

19 12 7

10 6 4

1 2 -1

2 0 2

onderwijsa

uitgaven ref. uitg. verschila

100 100 0

0 0 0

1 2 -1

4 4 -0

5 7 -2

8 9 -1

12 12 -1

13 14 -1

17 16 1

19 17 2

22 20 2

a

Ouderlijk-huishoudenvariant.

Bron: SCP

De verschillen tussen de uitgavenverdeling en de referentieverdeling zijn voor de onderwijsuitgaven gezamenlijk gering, zo blijkt uit de onderste regels van tabel 7.3. Wel is er een licht, doch systematisch hoger uitgavenbedrag voor de huishoudens in de hoogste inkomensgroepen. De belangrijkste oorzaak voor de geringe verschillen is het grote aandeel van de uitgaven voor onderwijs aan leerplichtigen. Het gebruik is dan vrijwel identiek aan het bedoelde gebruik. Voor de exploitatie-uitgaven voor onderwijs aan 18-jarigen en ouder, de uitgaven voor deeltijdonderwijs en voor de inkomensondersteuningen zijn de verschillen tussen de werkelijke uitgavenverdeling en de referentieverdeling groter.

164

De uitgaven voor de studenten - zowel de exploitatie-uitgaven als de studiefinanciering - komen meer terecht bij huishoudens in de hogere inkomensgroepen dan het geval zou zijn als er in alle inkomensgroepen naar evenredigheid (conform het aantal potentiële studenten) zou worden gestudeerd. Deeltijdonderwijs wordt duidelijk meer dan evenredig (conform de bedoeling van de regeling) door huishoudens in de laagste inkomensgroep genoten, en ook enigszins meer dan evenredig in de bovenste inkomensgroepen. De tussenliggende inkomensgroepen profiteren te weinig van deze voorziening. Kinderbijslag, verstrekt wegens het aan onderwijs deelnemen van 16-17-jarigen, komt iets meer dan evenredig terecht bij de huishoudens in de bovenste twee inkomensgroepen: er wordt hier door 16- en 17-jarigen intensiever aan onderwijs deelgenomen. De referentieraming voor de tegemoetkoming in de studiekosten komt, rekening houdend met de onzekerheden die verband houden met de afbakening van gebruikers en het steekproefkarakter van de uitkomsten, redelijk overeen met de werkelijke verdeling. Ongeveer twee derde van de overheidsuitgaven komt terecht bij de vijfde, zes of zevende inkomensgroep, zowel bij de werkelijke verdeling als bij de referentieverdeling. 7.5 Openbaar vervoer De voorzieningen op het gebied van het openbaar vervoer dienen volgens het Tweede structuurschema verkeer en vervoer de bereikbaarheid van bestemmingen te bevorderen en, door een alternatief voor autovervoer te bieden, autoverkeer te ontmoedigen (V&W 1990). Het externe-effectenmotief speelt hier dus een belangrijke rol. In de berekening voor 1977 (Van ’t Eind et al. 1983) is geëxperimenteerd met een zeer gespecificeerde benadering. Er werd uitgegaan van drie openbaar-vervoerdoelstellingen: het garanderen van verplaatsingsmogelijkheden voor iedereen, het bevorderen van een goede bereikbaarheid van gewenste bestemmingen en het beperken van autogebruik, waar en wanneer dat te veel hinder geeft. Een derde deel der uitgaven werd steeds aan de doelgroepen van ieder van de drie doelstellingen toegerekend. Door het aanvullende karakter van de doelgroepen (de autobezitters waren doelgroep vanwege de ene doelstelling, de niet-autobezitters van de andere doelstelling) was de referentieverdeling nauwelijks anders dan wanneer de totale bevolking als doelgroep zou zijn gekozen. Voor 1983 is de gehele bevolking als doelgroep gekozen, als uitdrukking van de bereikbaarheidsdoelstelling. Dit geschiedt nu weer, waarbij elke persoon een gelijk gewicht is gegeven. Tabel 7.5 geeft de vergelijking van de uitgavenverdelingen met de referentieverdelingen in de sector openbaar vervoer.

165

Tabel 7.5 Uitgaven- en referentieverdelingen voor openbaar vervoer, naar inkomensgroep, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

Ned. spoorwegen

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

23 5 18

14 6 8

5 7 -2

8 9 -1

8 11 -3

6 12 -6

7 12 -4

8 13 -5

8 12 -3

13 13 -0

gem. verv. bedrijf

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

18 5 13

13 6 6

9 7 2

8 9 -1

9 11 -2

10 12 -2

5 12 -7

8 13 -5

10 12 -2

12 13 -1

streekverv. bedrijf

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

23 5 18

11 6 5

8 7 0

7 9 -2

7 11 -4

9 12 -3

9 12 -3

10 13 -3

6 12 -6

11 13 -2

openbaar vervoer

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

21 5 16

13 6 6

7 7 -0

8 9 -1

8 11 -3

8 12 -4

7 12 -5

8 13 -5

8 12 -4

12 13 -1

Bron: SCP

Het beeld bij de openbaar-vervoersvoorzieningen in tabel 7.4 wordt geheel overheerst door het omvangrijke gebruik van openbaar vervoer door de studenten. Deze zijn niet speciaal (met meer gewicht) als doelgroep aangemerkt. Zij bezaten in 1991 wel een algemeen vervoerbewijs voor het hele jaar, de OV-studentenjaarkaart. Daardoor komt een meer dan evenredig uitgavenbedrag voor alle drie onderscheiden openbaar vervoersvormen terecht bij de huishoudens in de eerste (twee) inkomensgroep(en); de overige huishoudens ontvangen daardoor een geringer deel van de uitgaven dan hun (in evenredigheid met hun aandeel in de bevolking) toekomt. Nog het meest evenredig bedeeld zijn de huishoudens in de derde en vierde inkomensgroep en de huishoudens in de hoogste inkomensgroep. De verschillen tussen de onderscheiden vormen van openbaar vervoer zijn niet al te groot. 7.6 Cultuur en recreatie De overheidsvoorzieningen op het gebied van cultuur en recreatie zijn er vooral met allocatieve bedoelingen: indien de voorziening geheel aan de markt zou worden overgelaten zou de consumptie zich op een te laag niveau bevinden. Aan de verdeling van het gebruik worden in overheidsnota’s alleen vrij algemene uitspraken gewijd. Cultuurspreiding is lang een uitgangspunt geweest. De beperktheid van de mogelijkheden ter zake leidt ertoe dat de verdelingsdoelstelling bescheidener wordt verwoord: "...het bevorderen dat ieder lid van de samenleving (...) de mogelijkheid geboden wordt deel te nemen aan culturele activiteiten," (WVC 1992b: 41). De reden van terbeschikkingstelling geschiedt met name op basis van het onderschattingsmotief. Voor 1977 is in een van de varianten een extra gewicht gegeven aan een aantal achterstandsgroepen, 166

omdat een aantal voorzieningen op dit terrein toch ook bewust bedoeld zijn voor relatieve achterstandsgroepen. Deze differentiatie is noch voor 1983, noch voor 1991 aangebracht omdat er geen concreet motiefmatig handvat was. Doelgroep van alle voorzieningen is derhalve de gehele bevolking van zes jaar en ouder. Deze leeftijdsgrens is ingegeven door het feit dat veel van de voorzieningen zelfstandig door individuen gebruikt moeten kunnen worden. Tabel 7.6 geeft de vergelijking van de uitgavenverdelingen met de referentieverdelingen voor de voorzieningen op het terrein van cultuur en recreatie.

Tabel 7.6 Uitgaven- en referentieverdelingen voor cultuur en recreatie, naar inkomensgroep, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

club-, buurt-, dorpshuizen

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

7 6 1

6 6 0

6 7 -0

8 8 0

10 9 0

10 11 -0

12 12 0

13 13 -0

13 14 -0

14 15 -1

sportaccommodaties

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

12 6 6

3 6 -3

3 7 -2

5 8 -1

8 9 -1

9 11 -0

12 12 1

13 13 0

16 14 2

19 15 2

openluchtrecreatie

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

6 6 0

4 6 -2

5 7 -2

7 8 -1

8 9 -1

10 11 -0

13 12 1

14 13 0

16 14 2

17 15 2

openb. bibliotheken

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

6 6 0

3 6 -3

4 7 -3

5 8 -3

7 9 -2

10 11 -1

11 12 -2

15 13 2

16 14 2

23 15 8

kunstzinnige vorming

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

14 6 9

4 6 -2

4 7 -2

6 8 -2

3 9 -6

7 11 -4

6 12 -6

13 13 -0

16 14 2

26 15 12

uitvoerende kunsten

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

6 6 0

5 6 -1

5 7 -2

4 8 -4

6 9 -3

7 11 -3

13 12 1

11 13 -2

13 14 -0

29 15 14

musea

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

7 6 2

6 6 0

5 7 -2

6 8 -2

6 9 -3

9 11 -2

11 12 -1

11 13 -2

15 14 1

25 15 10

cultuur en recreatie

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

8 6 3

4 6 -2

5 7 -2

6 8 -2

7 9 -2

9 11 -2

11 12 -1

13 13 -0

15 14 2

21 15 6

Bron: SCP

167

Het verschil tussen de uitgavenverdeling en de referentieverdeling voor de gehele sector geeft in tabel 7.5 het ook in voorgaande studies aangetroffen beeld: een meer dan evenredig profijt voor de huishoudens in de laagste en in de (twee) hoogste inkomensgroep(en). De huishoudens in deze inkomensgroepen ontvangen dus een groter deel van de uitgaven dan evenredig is aan het aandeel dat zij uitmaken van de bevolking van zes jaar en ouder. Met name de uitgaven voor sportaccommodaties en kunstzinnige vorming zijn verantwoordelijk voor de meer dan evenredige uitgaventoerekening aan de huishoudens in de laagste inkomensgroep, kunstzinnige vorming, uitvoerende kunsten en musea dragen het meest bij aan het meer dan evenredig profijt voor de huishoudens in de twee hoogste inkomensgroepen. De minder dan evenredige ontvangst in de overige inkomensgroepen is breed gespreid, iets geprononceerder in de lagere inkomensgroepen, iets minder in de hogere inkomensgroepen. De verdelingen van de uitgaven voor club-, buurt- en dorpshuizen wijken het meest van dit beeld af: werkelijke uitgavenverdeling en referentieverdeling zijn vrijwel aan elkaar gelijk. De uitgavenverdeling hiervoor is met andere woorden vrijwel identiek aan de bevolkingsverdeling over de inkomensgroepen. In iets mindere mate geldt dit ook voor de openluchtrecreatie, de voorziening met - en dat is waarschijnlijk ook de oorzaak - de meeste deelname. 7.7 Gezondheidszorg In de gezondheidszorg zijn voorzieningen opgenomen met een verzekeringskarakter en met een gebruikskarakter. De voorziening ziekenfondsverzekering is afwijkend van de tot nog toe behandelde voorzieningen. Er is naast de bedoeling om de meest kwetsbare groep in de samenleving te verzekeren tegen de kosten van ziekte, ook de bedoeling de lasten van deze verzekering naar draagkracht te verdelen. Ook de wettelijke bijdragen, nieuw in 1991, hebben voor de huishoudens een batenkant en een premiekant, beide onderworpen aan duidelijke overheidsdoelstellingen. De motieven die hebben geleid tot de ziekenfondsverzekering en de wettelijke bijdragen zijn zo concreet in de regelgeving verwerkt dat het niet goed mogelijk is om voor deze voorzieningen andere doelgroepen te formuleren dan de werkelijke groepen ontvangers en premiebetalers. Tabel 7.7. geeft een korte omschrijving van de doelgroepen op het gebied van de gezondheidszorg.

168

Tabel 7.7 Omschrijving gebruikersdoelgroepen voor de voorzieningen in de gezondheidszorg overdrachten

doelgroep

ziekenfondsverzekering - dekking ziekenfondsverzekering - premies wettelijke bijdragen - MOOZ-ontvangers wettelijke bijdragen - WTZ-ontvangers wettelijke bijdragen - MOOZ- en WTZ-betalers kruiswerk ambulante geestelijke gezondheidszorg

ziekenfondsverzekerden ziekenfondsverzekerden ziekenfonds premiebetalenden particulier verzekerden 65+ particulier verzekerden huishoudens met behoefte aan medische zorg huishoudens

Voor ziekenfondsverzekering en wettelijke bijdrage is geen referentieverdeling als zodanig opgesteld. Om toch voor alle sectoren, en daarmee voor het totaal aan uitgaven, een referentieverdeling te kunnen bepalen, is als referentieverdeling de werkelijke verdeling gehanteerd. Voor de beoordeling van de verdeling van ziekenfondsverzekering en wettelijke bijdragen zelf biedt dit uiteraard geen handvat. De doelgroepen van het kruiswerk zijn er twee. Voor de uitgaven aan de wijkverpleging zijn dit de huishoudens die voortdurend of incidenteel medische zorg behoeven, voor de uitgaven aan de consultatiebureaus zijn het de huishoudens die kinderen hebben van nul jaar. Zorgbehoevendheid wordt geïndiceerd in het gebruikte onderzoek door het werkelijk ontvangen van zorg, van wie ook. De Ambulante geestelijke gezondheidszorg (AGGZ), in de concrete vorm van de Riagg-en, is een algemene basisvoorziening, ter beschikkingstaand van elk huishouden. De uitgaven per gebruikmakend huishouden worden geacht niet verschillend te zijn voor verschillende inkomens. Hiermee is de referentieverdeling gelijk aan de verdeling van de huishoudens over de inkomensgroepen: in elke groep 10%. Tabel 7.8 geeft de vergelijking van de uitgavenverdelingen en de referentieverdelingen voor de sector gezondheidszorg.

169

Tabel 7.8 Uitgaven- en referentie-uitgavenverdelingen voor gezondheidszorg, naar inkomensgroep, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

ziekenfondsverz.

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

1 2 0

28 28 0

28 27 0

21 21 0

11 11 0

13 13 0

15 15 0

4 4 0

-12 -12 0

-9 -9 0

wett. bijdragen

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

-9 -9 0

4 4 0

8 8 0

7 7 0

5 5 0

4 4 0

6 6 0

0 0 0

-8 -8 0

-17 -17 0

kruiswerk

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 -0

30 17 13

18 13 5

5 8 -3

5 9 -4

12 13 -1

7 9 -1

7 11 -4

8 10 -2

7 11 -3

amb. geest. zorg

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

4 10 -6

7 10 -3

5 10 -5

14 10 4

6 10 -4

13 10 3

12 10 2

10 10 0

17 10 7

12 10 2

gezondheidszorg

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

-2 -1 -1

27 25 2

26 25 0

19 19 0

11 12 -1

14 14 0

15 15 0

6 7 -1

-7 -8 1

-8 -9 -0

Bron: SCP

Op het terrein van de gezondheidszorg zijn de referentieverdelingen voor de ziekenfondsverzekering en voor de wettelijke bijdrage gelijkgesteld aan de werkelijke verdeling. Daarmee is de vergelijking van de verdelingen van het totaal aan uitgaven voor de sector weinig zinvol. Voor kruiswerk kon worden uitgegaan van de totale zorgbehoefte: de werkelijke uitgavenverdeling blijkt nog iets geconcentreerder bij de huishoudens in de tweede en derde inkomensgroep terecht te komen, dan evenredig met de totale behoeft aan medische zorg thuis. Voor de ambulante geestelijke gezondheidszorg is er een meer dan evenredig profijt juist voor de middelste en hogere inkomensgroepen. 7.8 Dienstverlening Van de dienstverlening is in 1983 alleen voor de gezinsverzorging een referentieverdeling opgesteld. Er zijn nu wat meer, maar nogal verschillende voorzieningen opgenomen. Er zijn daardoor nogal wat verschillende doelgroepen. Deze zijn in tabel 7.9 bijeengezet.

170

Tabel 7.9 Omschrijving gebruikersdoelgroepen voor de dienstverlening overdrachten

doelgroep

maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

huishoudens huishoudens met hulpbehoefte aantal kinderen 0-4 jaar personen 65+ huishoudens met rechtsproblemen

Bron: SCP

Het algemeen maatschappelijk werk staat ten dienste van allen die maatschappelijke problemen hebben. Deze kan iedereen krijgen, zodat als doelgroep de gehele bevolking kan worden beschouwd. Net als de gezinsverzorging richt het maatschappelijk werk zich met name op de problemen van huishoudens, eerder dan op die van personen; als doelgroep zijn daarom alle huishoudens beschouwd. Voor de gezinsverzorging is belangrijk dat de overheid behoud van zelfstandigheid en zelfredzaamheid van vooral oudere burgers nastreeft (WVC 1989). De gezinsverzorging verstrekt huishoudelijke hulp als in een huishouden de huishoudelijke taken niet meer vervuld kunnen worden door ziekte, ongeval, ouderdom of overlijden van diegene die deze taken normaliter uitvoert. Als doelgroep zijn geselecteerd de huishoudens die in het gebruikte onderzoek als hulpbehoevend zijn te herkennen doordat zij daadwerkelijk huishoudelijke hulp hebben ontvangen vanuit eigen kring (familie, vrienden) of van buiten de eigen kring (gezinsverzorging, particuliere hulp). De referentieverdeling is voorts niet gelijk aan de verdeling van de doelgroep over de inkomensgroepen, omdat per huishouden een inkomensafhankelijke eigen bijdrage wordt gesimuleerd, conform de bestaande eigen-bijdrageregeling; bij een hogere inkomen past een hogere eigen bijdrage, wat leidt tot een lager overheidsuitgavenbedrag. Kinderopvang in dagverblijven is bedoeld ter bevordering van de economische zelfstandigheid van vrouwen. Dankzij de kinderopvang (voor kinderen van 0 tot 4 jaar, daarna kunnen zij naar de basisschool) zijn ouders in de gelegenheid een betaalde betrekking te vervullen. Kinderopvang in peutercentra heeft een meer opvoedkundige en recreatieve bedoeling. De peutercentra zijn vooral bedoeld voor kinderen van 1-3 jaar. De doelgroepen zijn de huishoudens met kinderen in de genoemde leeftijdsgroepen; voor de referentie-uitgavenverdeling is nog van belang dat voor de kinderdagverblijven een inkomensafhankelijke eigen bijdrage is gesimuleerd onder het regime van de bestaande eigen-bijdrageregeling. Bejaardenwerk is bedoeld voor alle bejaarden. Op basis van de doelstelling van behoud van zelfstandigheid zouden wellicht oudere bejaarden een wat zwaarder gewicht moeten hebben; vanwege de eenvoud is de referentieverdeling toch maar gebaseerd op de verdeling van de personen van 65 jaar of ouder over de inkomensgroepen. Rechtshulp kan worden onderscheiden in hulp verleend door bureaus voor rechtshulp en door toegevoegde advocaten (rechtsbijstand). De rechtsbijstandverlening kent een inkomensafhankelijke eigen-bijdrageregeling. De referentie171

verdeling voor bureaus voor rechtshulp is, net als bij het algemeen maatschappelijk werk, geënt op het aantal huishoudens per inkomensgroep. De referentieverdeling voor rechtsbijstand is, analoog aan de gezinsverzorging, in principe gebaseerd op de identificatie in het gebruikte onderzoek van huishoudens met juridische problemen, en het simuleren van de bestaande inkomensafhankelijke bijdrageregeling. Een complicatie is dat de huishoudens met juridische problemen in de gebruikte gegevensbron niet goed identificeerbaar zijn. Daarom is de potentiële gebruikersgroep van rechtshulp bijgeschat op basis van elders verricht onderzoek, waarbij het gebruik van de advocaat in verband is gebracht met een groot aantal kenmerken van gebruikers (Groenen et al. 1992: 134). Daarbij is de invloed van de prijs op het gebruik van de advocaat buiten beschouwing gelaten, alsmede andere karakteristieken van het aanbod (bereikbaarheid en toegankelijkheid). Tabel 7.10 geeft de vergelijking van de uitgavenverdelingen en de referentieverdelingen voor een aantal voorzieningen gegroepeerd onder dienstverlening.

Tabel 7.10 Uitgaven- en referentie-uitgavenverdelingen voor dienstverlening, naar inkomensgroep, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

maatschap. werk

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

6 10 -4

8 10 -2

15 10 5

10 10 0

11 10 1

5 10 -5

15 10 5

11 10 1

15 10 5

5 10 -5

gezinsverzorging

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 0

29 24 5

32 23 9

7 6 0

5 9 -4

8 9 -1

6 5 1

9 11 -2

2 5 -3

2 7 -5

kinderopvang

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 0

0 1 -1

2 1 1

12 3 9

4 8 -4

6 14 -8

11 16 -5

11 18 -6

20 17 3

34 23 11

bejaardenwerk

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

0 0 -0

31 12 19

35 16 19

16 14 1

2 11 -9

7 11 -4

1 12 -11

7 10 -3

0 5 -5

0 8 -8

rechtshulp

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

4 3 1

14 13 1

14 16 -2

17 18 -1

17 18 -1

17 16 1

6 8 -2

6 4 3

3 2 1

3 2 0

dienstverlening

uitgaven ref. uitg. verschil

100 100 0

1 1 -0

22 17 5

25 18 8

9 8 1

6 10 -4

8 11 -2

7 8 -1

9 11 -2

6 7 -1

6 9 -3

Bron: SCP

172

Net als bij het kruiswerk zijn het bij de dienstverlening de huishoudens (van bejaarden) in de tweede en derde inkomensgroep die meer profiteren dan evenredig is met de doelgroepverhoudingen. In de referentieverdeling is voor de huishoudens in deze inkomensgroepen 35% van de uitgaven voorzien, in werkelijkheid wordt hun 47% van de uitgaven toegerekend. Gezinsverzorging en bejaardenwerk zijn hiervoor verantwoordelijk. Het beeld bij het maatschappelijk werk is, over de hele verdeling bezien, op zich redelijk evenwichtig. De verdeling is wel heel springerig, wat voort kan vloeien uit het geringe aantal gebruikmakende huishoudens in de gebruikte gegevensbron. Het is te beschouwen als een effect van de nogal omvangrijke inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor de gezinsverzorging dat de huishoudens in de hoogste inkomensgroepen, ook nu rekening wordt gehouden met de behoefte aan huishoudelijke hulp, duidelijk minder dan evenredig van de gezinsverzorging gebruik maken. Bij de kinderopvang is er een meer dan evenredig gebruik door de huishoudens in de vierde èn in de twee hoogste inkomensgroepen. Dit houdt hoofdzakelijk verband met het intensieve gebruik van de (duurdere) dagopvang. De omvang van de meer of minder dan evenredige uitgavenontvangst is hier weer wat onzekerder door de kleine steekproefaantallen in het gebruikte onderzoek. De uitgavenverdeling voor rechtshulp komt vrij goed overeen met de referentieverdeling. Er doen zich slechts kleine afwijkingen van de evenredigheid voor. 7.9 Samenvatting en conclusies De werkelijke verdelingen van overdrachten kunnen vergeleken worden met de verdelingen zoals deze naar de bedoelingen van de overheid zouden moeten zijn. In dit hoofdstuk zijn deze verdelingen, referentieverdelingen, gekwantificeerd. De aangrijpingspunten daarvoor zijn ontleend aan overheidsuitspraken gedaan in algemene (sector)nota’s of in nota’s die betrekking hebben op voorzieningen. De kwantificering vindt plaats door het formuleren van doelgroepen. Een bedrag ter grootte van de uitgaven wordt vervolgens verdeeld over inkomensgroepen evenredig met het voorkomen van de leden van de doelgroep in de inkomensgroepen. Bij een aantal voorzieningen gebeurt dit gedifferentieerd, namelijk als de leden van de doelgroep niet in gelijke mate van overheidsvoorzieningen gebruik behoren te maken. Door samentelling van de referentieverdelingen ontstaat de referentieverdeling voor alle sectoren voor het totaal van de voorzieningen. Er zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd. - Bij volkshuisvesting is de woonsituatie van belang (huurwoning of eigen woning), en de hoogte van de huur of de huurwaarde. Voorts speelt het inkomen een rol. - Bij onderwijs is vooral het aantal potentieel onderwijsvolgenden van belang (veelal afgebakend door leeftijdsgrenzen), verder het inkomen (voor studiefinanciering en de tegemoetkoming in de studiekosten).

173

-

Bij openbaar vervoer en cultuur en recreatie kon geen specifieke doelgroep worden gekwantificeerd. Daarom is (vrijwel) de gehele bevolking als zodanig beschouwd. In de gezondheidszorg zijn slechts voor twee van de vier voorzieningen expliciet referentieverdelingen opgesteld, met als doelgroep onder andere diegenen die medische zorg thuis behoeven. Bij de dienstverlening worden doelgroepen afgebakend naar hulpbehoefte op huishoudelijk of rechtskundig gebied, verder naar leeftijd.

-

-

Analyse van de voorzieningen afzonderlijk leert dat bij globaal de helft van de voorzieningen de hogere inkomensgroepen meer en de lagere inkomensgroepen minder van overheidsvoorzieningen gebruik maken dan de bedoeling is. Het gaat hier vooral om voorzieningen op het gebied van de volkshuisvesting, het onderwijs, en cultuur en recreatie. Bij een kwart van de voorzieningen is het omgekeerde het geval: het betreft dan voorzieningen op het gebied van het openbaar vervoer, en in de zorgsectoren. Tabel 7.11 zet de verschillen tussen de uitgavenverdelingen en de referentieverdelingen voor alle sectoren bijeen, en maakt de vergelijking voor het totaal van de overdrachten.

Tabel 7.11 Verschil tussen uitgaven- en referentieverdelingen per sector, naar inkomensgroep, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

volkshuisvesting onderwijsa openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening

0 0 0 0 0 0

-2 -0 16 3 -1 -0

-6 -1 6 -2 2 5

-7 0 -0 -2 0 8

-6 -2 -1 -2 0 1

-3 -1 -3 -2 -1 -4

-1 -0 -4 -1 0 -2

4 -1 -5 -1 0 -1

6 1 -5 -0 -1 -2

6 2 -4 2 1 -1

9 2 -1 6 -0 -3

uitgaven totaal

0

1

-1

-2

-3

-2

-1

0

1

2

4

a

Het betreft hier de ouderlijk-huishoudenvariant.

Bron: SCP

Voor het totaal van de voorzieningen toont tabel 7.11 een meer dan evenredig uitgavenbedrag voor de huishoudens in de laagste en in de (drie) hoogste inkomensgroepen. Evenredig is hier te verstaan als ‘evenredig aan de omvang van de behoefte aan voorzieningen, als geformuleerd vanuit overheidsdoelstellingen’. Minder dan evenredig profiteren die huishoudens van de overheidsuitgaven die zich bevinden in met name de vierde en vijfde inkomensgroep (juist boven de inkomensgroepen waarin zich veel bejaarden

174

bevinden). De onderwijsuitgaven zijn, doordat zij zo’n groot deel van het totaal aan uitgaven uitmaken, de belangrijkste oorzaak van dit verdelingsbeeld. De meer dan evenredige ontvangst van uitgaven door de huishoudens in de hoogste inkomensgroep wordt vooral veroorzaakt door de uitgaven voor volkshuisvesting, cultuur, recreatie, sociaal-cultureel werk en onderwijs. Van openbaar vervoer wordt het minst geprofiteerd door de huishoudens in de zesde tot en met negende inkomensgroep. Gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening komen, ook als al met de behoeften is rekening gehouden, meer dan evenredig bij de huishoudens in de tweede en derde inkomensgroep terecht.

175

Noten

176

8 HERVERDELING VAN INKOMEN

8.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de eerder gepresenteerde uitkomsten geplaatst in het bredere kader van de herverdeling. Het proces van herverdeling wordt hier niet beschreven in haar beleidsmatige betekenis maar in haar economische betekenis, niet primair als resultaat van beleid maar als uitkomst van waargenomen inkomensoverdrachten. De mate van herverdeling wordt afgemeten aan de verandering in inkomensongelijkheid. Deze inkomensongelijkheid kan het gevolg zijn van horizontale en verticale herverdeling. Horizontale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin gelijke posities in de inkomensverdeling gelijk worden behandeld, en resulteert in ongelijkheid binnen inkomensgroepen. Verticale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin ongelijke posities ongelijk worden behandeld, en resulteert in ongelijkheid tussen inkomensgroepen. De mate van verticale herverdeling wordt bepaald door de progressiviteit van een stelsel van inkomensoverdrachten. Een stelsel van inkomensoverdrachten is progressief wanneer het inkomen ná de overdracht minder snel toeneemt dan het inkomen vóór de overdracht. Een progressief stelsel van inkomensoverdrachten werkt dus ten gunste van de lagere inkomensgroepen, een regressief stelsel ten gunste van de hogere inkomensgroepen. Voordat de herverdeling van inkomen in beeld wordt gebracht, worden eerst de uitkomsten van hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 samengevat en uitgewerkt. De uitwerking bestaat eruit dat ook de verdelingsresultaten worden gegeven naar andere kenmerken van het huishouden, die in bijlage A zijn gedocumenteerd. Het betreft hier de verdelingen naar type huishouden, inkomensbron en welvaartsgroep (§ 8.2). Vervolgens worden de gevolgen in beeld gebracht van de gebonden overdrachten op de herverdeling van inkomen. Dit geschiedt door de presentatie van de tertiaire-inkomensverdeling en door een beschrijving van het patroon van wijzigingen in de inkomensverdeling dat door de tertiaireinkomensbestanddelen wordt veroorzaakt (§ 8.3). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting (§ 8.4). 8.2 Gebonden inkomensoverdrachten De verdelingen van de uitgaven en inkomsten van de overheid voor de onderscheiden sectoren worden in acht tabellen samengevat: vier met overheidsuitgaven en vier met overheidsinkomsten. Steeds wordt de tabel met de verdelingen naar inkomensgroepen voorafgegaan door de verdelingen naar type huishouden en inkomensbron, en gevolgd door de verdelingen naar welvaartsgroepen. Hierbij worden de resultaten steeds in de hoofdvariant gepresenteerd (onderwijsuitgaven voor 18-jarigen en ouder zijn aan de studenten

177

toegerekend) en in een‘ouderlijk-huishoudenvariant’ (onderwijsuitgaven voor 18-jarigen zijn toegerekend aan de ouders van de studenten). De uitgavenverdelingen worden bij de bespreking van de uitkomsten steeds vergeleken met de verdeling van het aantal huishoudens in de beschouwde groepen. Tabel 8.1 geeft de uitgavenverdelingen naar type huishouden.

Tabel 8.1 Overheidsuitgaven per sector, naar huishoudenstype, 1991 totaal 1,0 - 1,1 - 1,1 + 2,1 - 2,1 + verdeling huishoudens (AVO’91) (%) gemiddeld secundair inkomen (AVO’91) (x 1.000 gld.) uitgavenverdeling volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening totaal uitgaven ouderlijk-huishoudenvariant onderwijs totaal uitgaven

2,2 - 2,2 +

100

8

37

3

11

10

20

10

37

0

25

30

40

47

56

64

(mln.gld.) 12.630 25.220 3.480 3.860 4.120 2.620

(%) 100 100 100 100 100 100

0 23 10 7 -2 1

29 9 39 18 26 45

6 7 2 4 5 5

11 3 7 8 16 7

20 30 10 21 24 12

22 2 21 18 24 16

12 26 11 23 8 14

51.930

100

12

20

6

7

24

12

19

25.220 51.930

100 100

1 1

7 19

8 7

11 11

33 26

10 16

29 21

Toelichting: 1,0 : 1 volw., geen verdiener, geen kinderen 1,1 : 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + : 1 volw., 1 verdiener, wel kinderen 2,1 : 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen 2,1 + : 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen 2,2 : 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen 2,2 + : 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen Bron: SCP

Over het geheel gezien zijn in de hoofdvariant de traditionele huishoudens relatief het beste af: dankzij de onderwijs- en volksgezondheidssubsidies ontvangen de eenverdienerhuishoudens met kinderen te zamen (bijna) 2,5 maal zo veel als op grond van hun aantal verwacht mocht worden. Eenoudergezinnen en tweeverdieners met kinderen zijn een goede tweede, dankzij met name de onderwijs- en volkshuisvestingsubsidies respectievelijk de onderwijssubsidies en de subsidies voor cultuur en recreatie. Alleenstaanden is aanzienlijk minder dan evenredig toegerekend. De verdeling van de onderwijsuitgaven is sterk medebepalend, omdat de uitgaven voor onderwijs rond de helft van het totaal 178

uitmaken. In de ouderlijk-huishoudenvariant valt het profijt weg voor de studerenden (alleenstaande niet-verdieners), en komt terecht bij de (ouderlijke) huishoudens: dit zijn opvallend vaak huishoudens zonder kinderen van 0-17 jaar. Tabel 8.2 geeft de verdelingen van de overheidsuitgaven naar inkomensbron.

Tabel 8.2 Overheidsuitgaven per sector, naar inkomensbron, 1991

totaal

werknemer

zelfstandige

uitkeringsontvanger

pensioenontvanger

overig

100

53

5

15

17

9

37

45

69

30

28

3

(mln.gld.) 12.630 25.220 3.480 3.860 4.120 2.620

(%) 100 100 100 100 100 100

55 56 46 62 -2 31

7 9 4 10 -2 5

18 10 8 12 16 15

20 0 15 8 90 47

0 25 27 8 -1 1

51.930

100

49

7

13

16

15

25.220 51.930

100 100

70 56

13 9

13 14

1 17

3 4

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) uitgavenverdeling volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening totaal uitgaven ouderlijk-huishoudenvariant onderwijs totaal uitgaven Bron: SCP

Naar inkomensbron toegerekend ontvangen de huishoudens met overige inkomensbron (de studerenden) een deel van de gebondende overdrachten van de overheid dat meer dan evenredig is met hun aandeel in de populatie huishoudens. Huishouden van zelfstandigen ontvangen ook meer dan evenredig (vooral culturele en recreatieve uitgaven). In de ouderlijk-huishoudenvariant verdwijnt voor de huishoudens met overige inkomensbron het profijt; het komt nu vooral terecht bij zelfstandigen. De werknemers ontvangen in deze variant iets meer dan evenredig. Huishoudens van werknemers blijken vooral meer dan evenredig te profiteren van onderwijsvoorzieningen en voorzieningen op het gebied van cultuur en recreatie. Op het gebied van de zorg wordt een negatief profijt ontvangen: men betaalt meer ziekenfondspremie en/of wettelijke bijdragen dan men aan profijt krijgt toegerekend. Ook zelfstandigen dragen per saldo bij in de zorgsfeer. Huishoudens waarvan het hoofd uitkeringontvanger is, krijgen iets minder dan evenredig tertiair inkomen toegerekend. Zij ontvangen meer dan evenredig overheidsuitgaven voor volkshuisvesting en gezondheidszorg, maar komen te kort bij de overige voorzieningen. De pensioenontvangers 179

komen zeer veel te kort, maar dat wordt goedgemaakt doordat zij 90% van de gezondheidszorguitgaven ontvangen. Op het gebied van het openbaar vervoer doen de bejaarden overigens vrijwel naar evenredigheid mee. Tabel 8.3 geeft de verdelingen per sector naar inkomensgroepen.

Tabel 8.3 Overheidsuitgaven per sector, naar inkomensgroepen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

0

14

20

25

30

36

43

51

62

88

(%) 100 100 100 100 100 100

1 28 21 8 -2 1

9 5 13 4 27 22

8 2 7 5 26 25

10 4 8 6 19 9

9 6 8 7 11 6

10 8 8 9 14 8

11 9 7 11 15 7

12 11 8 13 6 9

13 12 8 15 -7 6

17 15 12 21 -9 6

51.930 100

16

9

7

7

7

9

10

11

10

14

25.220 100 51.930 100

0 2

1 7

4 8

5 8

8 8

12 11

13 12

17 13

19 14

22 17

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) uitgavenverdeling volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening totaal uitgaven ouderlijk-huishoudenvariant onderwijs totaal uitgaven

(mln.gld.) 12.630 25.220 3.480 3.860 4.120 2.620

Bron: SCP

Van het totaal aan overheidsuitgaven ontvangt, in de hoofdvariant, de eerste én de laatste inkomensgroep een groter aandeel dan op grond van de verdeling van de huishoudens over inkomensgroepen verwacht mocht worden. De overige huishoudens ontvangen minder dan evenredig (tweede tot en met vijfde inkomensgroep) of ongeveer evenredig (zesde tot en met negende inkomensgroep). De omvangrijke onderwijsuitgaven en de uitgaven voor openbaar vervoer zijn de oorzaak voor het meer dan evenredige profijt in de eerste inkomensgroep. De huishoudens in de tweede tot en met de vijfde inkomensgroep - 40% van alle huishoudens - hebben een meer dan evenredig aandeel in de uitgaven voor gezondheidszorg en dienstverlening, maar deze compenseren niet het minder dan evenredig uitgavenbedrag van de voorzieningen in de andere sectoren. Voor de huishoudens in de zesde tot en met de negende inkomensgroep - ook 40% van de huishoudens - compenseren meer en minder dan evenredige bedragen elkaar wel, althans gemiddeld voor alle huishoudens in een inkomensgroep. De huishoudens in de bovenste inkomensgroep ontvangen een meer dan evenredig uitgavenbedrag. Dit komt vooral door het gebruik van onderwijsvoorzieningen. Bovendien maken zij een meer dan evenredig gebruik van voorzieningen op het gebied van volkshuisvesting en cultuur en recreatie.

180

Wordt de ouderlijk-huishoudenvariant aangehouden dan is er vrijwel geen uitgavenbedrag voor de eerste inkomensgroep en is het profijt in de bovenste vijf inkomensgroepen 2 tot 3 procentpunten hoger. De verdeling is, in deze variant, heel eenvoudig te beschrijven: hoe hoger het inkomen, des te meer wordt er profijt getrokken van overheidsvoorzieningen. Tabel 8.4 geeft de verdelingen naar welvaartsgroepen.

Tabel 8.4 Verdeling overheidsuitgaven, naar welvaartsgroepen (gestandaardiseerde secundaire-inkomensgroepen), 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

(mln.gld) 12.630 15.220 3.480 3.860 4.120 2.620

(%) 100 100 100 100 100 100

1 29 20 8 -1 1

11 6 13 5 32 26

10 6 8 6 38 25

10 9 9 8 26 9

10 8 7 8 16 9

9 9 9 10 7 7

10 7 7 11 3 7

10 9 8 13 -4 6

12 8 9 14 -9 4

17 9 10 17 -8 6

51.930

100

16

11

10

10

9

9

8

8

8

10

25.220 51.930

100 100

1 2

3 10

6 11

11 11

10 10

12 10

11 10

13 10

14 11

19 15

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) uitgavenverdeling volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening totaal uitgaven ouderlijk-huishoudenvariant onderwijs totaal uitgaven Bron: SCP

In de hoofdvariant is voor de sectoren gezamenlijk de uitgavenverdeling opvallend vlak, op de eerste inkomensgroep na. Het aandeel in de uitgaven wijkt voor geen van de welvaartsgroepen meer dan 20% van een evenredig aandeel af. Ten opzichte van de verdeling naar inkomensgroepen is het meest opvallend dat de huishoudens in de hogere welvaartsgroepen een geringer aandeel van de uitgaven ontvangen dan de lagere welvaartsgroepen, terwijl dat bij de verdeling naar inkomensgroepen omgekeerd was. In de verdeling naar inkomensgroepen ontvangen de lagere inkomensgroepen (behalve de eerste) minder dan de hogere. Het patroon dat duidelijk meer dan evenredig geprofiteerd wordt door huishoudens in de hoogste inkomensgroep (40% meer dan evenredig met hun aandeel in de populatie huishoudens) wordt in de hoogste welvaartsgroep niet teruggevonden. Deze welvaartsgroep ontvangt nu minder onderwijsuitgaven en uitgaven voor cultuur en recreatie. Het relatieve tekort in de vijfde tot en met negende welvaartsgroep wordt veroorzaakt door het feit dat de onderwijsuitgaven voor deze huishoudens lager zijn en de bijdragen in de gezondheidszorg hoger. 181

In de ouderlijk-huishoudenvariant is de verdeling voor alle welvaartsgroepen, uitgezonderd de eerste en laatste, zo mogelijk nog vlakker. De huishoudens in de eerste welvaartsgroep ontvangen vrijwel niets meer door het wegvallen van de onderwijsuitgaven voor 18-plussers. Deze uitgaven brengen de huishoudens in de vijfde tot en met de negende welvaartsgroep op een evenredig niveau, en de huishoudens in de hoogste welvaartsgroep op een niveau dat de helft hoger is dan verwacht mocht worden op grond van de verdeling van de huishoudens. De meest saillante punten ten aanzien van de verdelingsresultaten worden hier nog eens samengevat. Het bedrag van 52 miljard gulden aan gebonden overheidsuitgaven wordt - misschien doordat er zoveel verschillende overheidsvoorzieningen zijn - over het algemeen betrekkelijk evenredig verdeeld over de sociaal-economische groepen. Evenredig moet hier worden verstaan ten opzichte van de relatieve omvang van de groepen. Niet elk huishouden in een categorie maakt uiteraard gebruik van de voorzieningen, zodat het verschil tussen individuele huishoudens groot kan zijn. Over deze individuele verschillen handelt paragraaf 8.3. De belangrijkste afwijking van een min of meer evenredige profijt naar boven vertonen, in de hoofdvariant, de huishoudens met kinderen (ook eenoudergezinnen) en huishoudens zonder inkomen (de studerenden). De verdeling van de onderwijsuitgaven is hiervoor de belangrijkste oorzaak. Minder dan evenredig is het profijt voor de categorieën alleenstaanden, de twee-partnerhuishoudens zonder kinderen en de huishoudens in de derde, vierde en vijfde inkomensgroep. Weer zijn de verdelingen van de onderwijsuitgaven de belangrijkste veroorzaker. In de ouderlijk-huishoudenvariant profiteren de huishoudens in de hoogste inkomensgroepen het meest. De huishoudens zonder inkomen(sbron) ontvangen nu vrijwel geen overheidsuitgaven. De verdeling naar welvaartsgroepen geeft over het algemeen een vlakker verdelingsbeeld dan de verdeling naar inkomensgroepen. De vier volgende tabellen geven de verdeling weer van de overheidsinkomsten naar de onderscheiden sociaal-economische indelingen. Tabel 8.5 geeft de overheidsinkomsten naar huishoudenstype.

182

Tabel 8.5 Overheidsinkomsten per sector, naar huishoudenstype, 1991 totaal

1,0 -

1,1 -

1,1 +

2,1 -

2,1 +

2,2 -

2,2 +

100

8

37

3

11

10

20

10

37

0

25

30

40

47

56

64

(mln.gld.) 34.320 2.770 3.310

(%) 100 100 100

2 0 0

27 22 17

3 3 1

11 12 25

13 19 19

29 30 21

16 14 17

40.400

100

2

25

2

13

14

28

16

verdeling huishoudens (AVO’91) (%) gem. secundair inkomen (AVO’91) (x 1.000 gld.) inkomstenverdeling belasting op verbruik belasting op de woning belasting op motorvoertuigen totaal inkomsten

Toelichting: 1,0 : 1 volw., geen verdiener, geen kinderen 1,1 : 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + : 1 volw., 1 verdiener, wel kinderen 2,1 : 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen 2,1 + : 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen 2,2 : 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen 2,2 + : 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen Bron: SCP

De verdeling van de opbrengsten geeft voor de meeste belastingen een meer dan evenredige bijdrage te zien van de alle huishoudens met partners. De huishoudens met alleen een studiebudget (geen verdieners) dragen het minst bij. De verdeling van de verbruiksbelastingen bepalen, door het gewicht van de BTW-opbrengst, het beeld. De verdelingen van de overige belastingen wijken overigens niet al te zeer af. Zij versterken over het algemeen de verschillen als gesignaleerd bij de verbruiksbelastingen. Tabel 8.6 geeft de overheidsinkomstenverdelingen naar belangrijkste inkomensbron van het hoofd van het huishouden.

183

Tabel 8.6 Overheidsinkomsten per sector, naar inkomensbron, 1991 totaal

werknemer

zelfstandige

100

53

5

15

17

9

37

44

67

30

27

3

(mln. gld.) 34.320 2.770 3.310

(%) 100 100 100

63 64 61

9 10 7

12 10 12

14 16 19

3 0 1

40.400

100

63

9

12

14

2

verdeling huishoudens (AVO’91) (%) gem. secundair inkomen (AVO’91) (x 1.000 gld.) inkomstenverdeling belasting op verbruik belasting op de woning belasting op motorvoertuigen totaal inkomsten

uitkerings- pensioenontvanger ontvanger

Bron: SCP

De huishoudens die weinig of geen belasting betalen, zijn vooral te vinden in de groep overige inkomensbron. Voor de belasting op de woning en op motorvoertuigen (vnl. de auto) is dit overigens ook veroorzaakt door de gebruikte gegevens: de betreffende huishoudens wonen vaak niet zelfstandig (geen woningbelastingen) en het gegeven of zij een auto bezitten is niet apart geregistreerd. Aan de andere kant springen de zelfstandigen eruit. Zij dragen 60% meer bij aan de betreffende belastingen dan overeenkomt met hun aandeel in de bevolking. Huishoudens van werknemers dragen ook meer dan evenredig bij, doch slechts een kleine 20% meer. De overige huishoudens dragen iets minder dan evenredig bij. Van de verschillende belastingen is de onroerende-zaakbelasting het meest gelijkmatig. De overdrachtsbelasting geeft de sterkste concentratie te zien, namelijk bij huishoudens van zelfstandigen en werknemers. Tabel 8.7 schildert de verdelingen van de overheidsinkomsten naar inkomensgroep. Meer inkomen leidt tot meer besteding, en daarmee tot meer gebonden belasting. Dit geldt voor alle drie de groepen belastingen. Voor de belastingen op woning en auto geldt dit - hoewel de relatie met het inkomen in principe losser is - nog sterker dan voor de verbruiksbelastingen. Er zijn hiervoor twee verklaringen mogelijk. De woning en de auto zijn luxegoederen (een economische term voor goederen waaraan een groter deel van het inkomen wordt besteed naarmate het inkomen hoger is) of voor de huishoudens in de hoogste inkomensgroepen is een laag bedrag aan verbruiksbelasting genoteerd, bijvoorbeeld omdat een (groter) deel van het inkomen in het buitenland wordt besteed.

184

geen en overig

Tabel 8.7 Overheidsinkomsten per sector, naar inkomensgroepen, 1991

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) inkomstenverdeling (mln.gld.) belasting op verbruik 34.320 belasting op de woning 2.770 belasting op motorvoertuigen 3.310 totaal inkomsten

40.400

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

0

14

20

25

30

36

43

51

62

88

(%) 100 100

2 1

4 4

6 5

7 6

8 7

10 9

12 11

14 14

17 18

20 24

100

0

2

4

6

9

10

14

14

18

22

100

2

4

6

7

8

10

12

14

17

20

Bron: SCP

De tabel geeft in de kop de gemiddelde inkomens van de inkomensgroepen. Wordt het betaalde aandeel in de belasting per inkomensgroep gerelateerd aan dit gemiddelde inkomen, dan blijkt er een vrijwel constante verhouding te bestaan voor alle inkomensgroepen behalve de laagste en hoogste. De laagste inkomensgroep betaalt een hoger aandeel van het inkomen aan gebonden belastingen, doordat het besteedbare inkomen van deze huishoudens gebrekkig is vastgesteld en door de zojuist beschreven beperkingen bij de toerekening van de belastingen op de woning en de auto. De huishoudens in de hoogste inkomensgroep betalen een geringer aandeel van hun inkomen. Zij besteden naar alle waarschijnlijkheid minder (sparen meer), en besteden ook minder aan in Nederland belaste consumptiegoederen. Een zuiver beeld van de belastingdruk voor de huishoudens zou ook de betaalde verbruiksbelastingen in het buitenland moeten bevatten. Tabel 8.8 ten slotte bevat de verdelingen van de belastingen naar welvaartsgroepen.

185

Tabel 8.8 Overheidsinkomsten per sector, naar welvaartsgroepen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

28

0

14

18

21

25

28

32

37

44

64

(mln.gld.) 34.320 2.770

(%) 100 100

2 2

5 5

6 6

8 7

9 9

10 9

11 11

13 12

16 16

19 23

15.220

100

18

5

6

10

9

10

9

11

10

13

40.400

100

2

5

6

8

9

10

11

13

16

20

verdeling huishoudens (%) gemiddeld secundair inkomen (x 1.000 gld.) gem. gest. sec. inkomen (x 1.000 gld.) inkomstenverdeling belasting op verbruik belasting op de woning belasting op motorvoertuigen totaal inkomsten Bron: SCP

De inkomstenverdeling naar welvaartsgroepen is vrijwel identiek aan de verdeling naar inkomensgroepen. Er is een bijdrage die één procentpunt lager is in de zevende, achtste en negende welvaartsgroep, en die één procentpunt hoger is in de tweede tot en met vijfde welvaartsgroep. De belasting is, gerelateerd aan de omvang van de welvaartsindicator (het gestandaardiseerde secundaire inkomen), uitermate constant, nu ook voor de laagste welvaartsgroep. Dat huishoudens met de hoogste welvaart wat minder belasting betalen (in verhouding tot de omvang van hun welvaart) is zichtbaar in de hoogste welvaartsgroep. Het verschijnsel is wel wat minder uitgesproken dan bij de verdeling naar inkomensgroepen. Resumerend: belastingbetaling hangt sterk samen met de hoogte van het inkomen. Voor belastingen op de woning en op de auto is dit nog iets sterker dan bij de verbruiksbelastingen. Zelfstandigen betalen relatief de meeste belasting, maar dat komt vooral door hun hogere gemiddelde inkomen. Gerelateerd aan het huishoudensinkomen: gemiddeld wordt door zowel alle inkomensgroepen als alle welvaartsgroepen een gelijke belastingdruk ervaren; alleen de huishoudens in de hoogste inkomensgroep betalen relatief iets minder. 8.3 Inkomensherverdeling Door het toevoegen van inkomensbestanddelen in de tertiaire sfeer aan het secundaire inkomen kan een vollediger beeld worden verkregen van de invloed van de overheid op de herverdeling van inkomens. Deze herverdeling kan kernachtig in beeld worden gebracht met statistische ongelijkheidsmaatstaven, zoals de Theil-coëfficiënt en de Gini-coëfficiënt (Kanbur 1984). Veranderingen in deze coëfficiënten zijn indicatief voor de mate waarin inkomensoverdrachten de inkomensongelijkheid doen toenemen of afnemen. Indicatief, omdat de ongelijkheidsmaatstaven samenvattende informatie geven en gevoelig zijn voor 186

het gebied in de inkomensverdeling waarin veranderingen zich hoofdzakelijk voltrekken (Slottje et al. 1989). Zo is de Gini-coëfficiënt naar verhouding gevoeliger voor veranderingen in het middengebied van de inkomensverdeling en de Theil-coëfficiënt voor veranderingen in het bovengebied van de inkomensverdeling. Daarom worden in onderstaande tabellen ook de inkomensaandelen weergegeven van de 40%-huishoudens met de laagste inkomens en de 20%-huishoudens met de hoogste inkomens, uiteraard gerangschikt op basis van het hiervoor in aanmerking komende inkomensbegrip. Daarmee wordt ook een betere aansluiting verkregen met de uitkomsten uit eerdere hoofdstukken. Tabel 8.9 geeft een beeld van de inkomensherverdeling in het traject van primair naar secundair inkomen.

Tabel 8.9 Inkomensherverdeling in het traject van primair naar secundair inkomen, 1991 inkomensaandeel (%)

primair inkomen − werkgeverspremies + sociale uitkeringen bruto-inkomen − pensioenpremies − sociale premies − belastingen secundair inkomen

ongelijkheidsmaatstaf

*)

bedrag (mld. gld.)

40%-huish. met laagste inkomen

20%-huish. met hoogste inkomen

Gini

Theil

-

374

1,5

54,6

0,575

0,618

∆ ∆

−23 +105

+0,0 +11,8

+0,3 −9,6

+0,002 −0,154

+0,003 −0,308

-

456

13,7

44,9

0,417

0,308

∆ ∆ ∆

−10 −77 −82

+0,2 +0,3 +1,4

−0,6 +1,1 −3,6

−0,006 +0,006 −0,037

−0,009 +0,013 −0,050

-

286

16,2

40,7

0,368

0,245

Toelichting op inkomensbegrippen: zie tabel 2.1. *) - : niveau ; ∆ : mutatie Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 8.9 blijkt dat de inkomensherverdeling in het traject van primair naar secundair inkomen vooral door de sociale uitkeringen tot stand wordt gebracht. De bijdrage aan de herverdeling van de inkomstenbelasting en de sociale premies is aanzienlijk minder. Wanneer de inkomens van huishoudens worden gerangschikt naar de hoogte van het primaire inkomen, dan valt nog geen 2% van dit inkomen toe aan de 40%-huishoudens met het laagste primaire inkomen en bijna 55% aan de 20%-huishoudens met het hoogste primaire inkomen. Dit zeer ongelijke verdelingsresultaat komt tot uitdrukking in hoge ongelijkheidsmaatstaven: 0,575 187

voor de Gini-coëfficiënt en 0,618 voor de Theil-coëfficiënt. De verdeling van het bruto-inkomen is aanzienlijk gelijker, hoofdzakelijk door de toevoeging van ongebonden inkomensoverdrachten van de collectieve sector aan huishoudens (sociale uitkeringen). Het bruto-inkomen wordt voor bijna 14% ontvangen door de 40%-huishoudens met het laagste bruto-inkomen en voor bijna 45% door de 20%-huishoudens met het hoogste bruto-inkomen. De afdracht van pensioenpremies, premies voor de sociale verzekeringen en loon- en inkomstenbelasting vermindert de inkomensongelijkheid verder, maar minder substantieel. Wanneer ten slotte het secundaire inkomen van huishoudens oplopend wordt gerangschikt, dan ontvangt de onderste 40% ruim 16% van dit inkomen en de bovenste 20% ruim 40% van dit inkomen. Wanneer de verandering in de inkomensongelijkheid wordt afgemeten aan verandering in ongelijkheidsmaatstaven, dan blijkt dat de Gini-coëfficiënt is gedaald van 0,575 voor het primaire inkomen naar 0,368 voor het secundaire inkomen en dat de Theil-coëfficiënt overeenkomstig is gedaald van 0,618 naar 0,245. De aanzienlijk sterkere daling van de Theil-coëfficiënt is het gevolg van het feit dat de veranderingen die zich in het traject van primair naar secundair inkomen hebben voltrokken, met name aan de uiteinden van de inkomensverdeling hebben plaatsgevonden (zie inkomensaandelen). De inkomensherverdeling in het traject van secundair naar tertiair inkomen is moeilijker in beeld te brengen, omdat alle relevante overdrachten per individueel huishouden bekend moeten zijn. In dit onderzoek zijn de gebonden inkomensoverdrachten op basis van verschillende gegevensbestanden aan huishoudens toegerekend. De inkomensherverdeling in de tertiaire sfeer kan alleen in beeld worden gebracht als alle gegevens worden geïntegreerd in één centraal bestand, in dit geval het AVO’91. Deze integratie heeft plaatsgevonden door zogenoemde synthetische koppeling (Pommer en Ras 1994: 16-20).22 Door deze koppeling kunnen kleine afwijkingen van eerdere uitkomsten optreden, gerapporteerd in de hoofdstukken 4 en 5. De methode van koppelen wordt hier verduidelijkt aan de hand van een voorbeeld. De ontvangen subsidie voor openbaar vervoer is niet bekend in het AVO’91. In het BO’89 kan deze subsidie wel worden berekend. Nu wordt bij elk huishouden in het AVO’91 het huishouden uit het BO’89 gezocht dat er het meest op lijkt. De gelijkenis wordt bepaald op grond van relevante huishoudenskenmerken, zoals inkomen, samenstelling en leeftijd van het hoofd. Wanneer er meerdere meestgelijkende huishoudens uit het BO’89 zijn, vindt hieruit een aselecte trekking plaats. Als op deze wijze een meestgelijkend huishouden is gevonden, wordt het subsidiebedrag voor openbaar vervoer in het BO’89 gekoppeld aan het huishouden uit het AVO’91. De methode is vooral geschikt om de variantie van variabelen te reproduceren. Tabel 8.10 geeft de bijdrage weer van de onderscheiden tertiaire-inkomensbestanddelen aan de inkomensongelijkheid. Uitgangspunt is het secundaire

188

inkomen; het effect van elk bestanddeel afzonderlijk is berekend door het toe te voegen aan het secundaire inkomen en de resulterende verdeling te vergelijken met de verdeling van het secundaire inkomen.

Tabel 8.10 Inkomensherverdeling in het traject van secundair naar tertiair inkomen, 1991 inkomensaandeel (%)

ongelijkheidsmaatstaf

*)

bedrag (mld. gld.)

40%-huish. met laagste inkomen

20%-huish. met hoogste inkomen

Gini

Theil

-

285,8

16,2

40,7

0,368

0,245

∆ ∆ ∆ ∆ ∆ ∆

+12,6 +25,2 +3,5 +3,9 +4,1 +2,6

+0,2 −0,9 +0,3 −0,0 +0,6 +0,3

−0,5 +0,7 −0,4 −0,2 −0,9 −0,4

−0,007 +0,012 −0,006 −0,001 −0,010 −0,004

−0,009 +0,011 −0,014 −0,006 −0,011 −0,004

secundair plus tertiaire uitgaven-

337,7

16,8

40,0

0,358

0,224

− belasting op de woning ∆ − belasting op motorvoertuigen ∆ − belasting op verbruik ∆

−2,8

−0,7

+0,6

+0,001

+0,001

−3,3 −34,3

−0,6 −1,0

+0,5 +1,0

−0,001 +0,008

−0,001 +0,009

secundair inkomen + volkshuisvesting + onderwijsa + openbaar vervoer + cultuur en recreatie + gezondheidszorg + dienstverlening

secundair min tertiaire inkomsten

-

245,4

15,8

41,2

0,375

0,255

tertiair inkomen

-

297,3

16,4

40,6

0,366

0,238

a

Onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn aan het ouderlijk huishouden toegerekend (ouderlijk-huishoudenvariant). *) - : niveau ; ∆ : mutatie Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 8.10 blijkt dat de gebonden inkomensoverdrachten per saldo nauwelijks invloed hebben op de inkomensverdeling. De inkomensaandelen wijzen op zeer marginale veranderingen. De Gini-coëfficiënt neemt eveneens nauwelijks een verandering waar in de inkomensongelijkheid door toevoeging van gebonden inkomensoverdrachten aan het secundaire inkomen van huishoudens, de Theil-coëfficiënt neemt een lichte tendens naar nivellering waar (van 0,245 voor de secundaire- naar 0,238 voor de tertiaire-inkomensverdeling). De nagenoeg neutrale invloed van gebonden inkomensoverdrachten op de inkomensongelijkheid is het resultaat van een licht nivellerend effect van gebonden inkomensoverdrachten van de overheid aan huishoudens (overheidsuitgaven) en een licht denivellerend effect van gebonden 189

inkomensoverdrachten van huishoudens aan de overheid (overheidsinkomsten). Nadat de overheidsuitgaven als gebonden inkomensoverdrachten aan huishoudens zijn toegerekend, daalt de Gini-coëfficiënt van 0,368 naar 0,358 en de Theil-coëfficiënt van 0,245 naar 0,224. Wanneer echter de overheidsinkomsten als gebonden inkomensoverdrachten op het secundaire inkomen van huishoudens in mindering worden gebracht, stijgt de Gini-coëfficiënt van 0,368 naar 0,378 en de Theil-coëfficiënt van 0,245 naar 0,255. In de sfeer van de overheidsuitgaven is de sector onderwijs is de enige sector die de inkomensongelijkheid in de tertiaire sfeer vergroot. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat hier is gekozen voor de ‘ouderlijkhuishoudenvariant’, waarbij de onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn toegerekend aan de ouder(s) van de studerenden. De sectoren volkshuisvesting, openbaar vervoer en gezondheidszorg leveren een substantiële bijdrage aan de verkleining van de inkomensongelijkheid; de bijdrage van de sectoren dienstverlening, cultuur en recreatie aan de verkleining van de inkomensongelijkheid is nauwelijks substantieel. Hierbij moet wel worden bedacht dat de potentiële bijdrage aan het vergroten of verkleinen van de inkomensongelijkheid mede afhangt van de omvang van de uitgaven die in aanmerking worden genomen. Dit betekent dat de invloed van onderwijs in potentie aanzienlijk groter is dan van bijvoorbeeld dienstverlening. De geringe vergroting van de inkomensongelijkheid als gevolg van de overheidsinkomsten komt hoofdzakelijk voor rekening van de verbruiksbelastingen. Dit hangt samen met het feit dat de hogere inkomensgroepen naar verhouding meer sparen en meer in het buitenland besteden. Veranderingen in de ongelijkheid van een verdeling hoeven niet samen te lopen met positiewisselingen in de inkomensverdeling. Door veranderingen in het inkomen (b.v. door toevoeging van gebonden inkomensoverdrachten) kan het zijn dat de verdeling nauwelijks veranderd is terwijl veel huishoudens van positie zijn gewisseld; het omgekeerde kan natuurlijk ook: een grote verandering in de inkomensongelijkheid (b.v. door progressieve belastingen) terwijl er nauwelijks positiewisselingen in de inkomensverdeling plaatsvinden. De mate waarin huishoudens van positie wisselen in de inkomensverdeling is een belangrijk aspect waarop inkomensmaatregelen worden beoordeeld. Tabel 8.11 geeft een globaal beeld van de veranderingen in de inkomensverdeling die het gevolg zijn van positiewisselingen.

190

Tabel 8.11 Veranderingen in inkomen en inkomenspositie van secundair naar tertiair inkomen, 1991 inkomensverandering 5% of meera

% huishoudens dat van inkomensgroep wisselt

bedrag (mld. gld.)

40%-huish. met laagste inkomen

20%-huish. met hoogste inkomen

ten minste 1 groep lager

ten minste 1 groep hoger

secundair inkomen

285,8

-

-

-

-

+ volkshuisvesting + onderwijsb + openbaar vervoer + cultuur en recreatie + gezondheidszorg + dienstverlening

+12,6 +25,2 +3,5 +3,9 +4,1 +2,6

35 12 20 9 53 13

20 44 1 1 3 2

10 19 3 3 10 5

9 12 3 2 8 3

+ totaal tertiaire uitgaven

+51,9

80

65

29

19

− belasting op de woning − belasting op de motorvoertuigen − belasting op verbruik

−2,8

2

3

1

1

−3,3 −34,3

1 100

9 100

3 5

2 4

− totaal tertiaire inkomsten

−40,4

100

100

7

7

tertiair inkomen

297,3

80

79

31

21

a b

Voor zover het huishoudens betreft met een positief secundair inkomen. Onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn aan het ouderlijk huishouden toegerekend (ouderlijk-huishoudenvariant).

Bron: SCP (AVO’91)

De eerste twee kolommen in tabel 8.11 geven een beeld van de inkomenseffecten, geïndiceerd door het percentage huishoudens dat er meer dan 5% in inkomen op vooruit- of achteruitgaat. Ongeveer viervijfde van de huishoudens in de lagere inkomensgroepen (de 40%-huishoudens met het laagste secundaire inkomen) ondervindt een inkomenseffect van meer dan 5%, vooral veroorzaakt door overdrachten in de sfeer van de volkshuisvesting en gezondheidszorg. Ongeveer tweederde van de huishoudens in de hoogste inkomensgroepen (de 20%-huishoudens met het hoogste secundaire inkomen) ondervindt een inkomenseffect van meer dan 5%, overwegend veroorzaakt door de onderwijsuitgaven en, in mindere mate, de volkshuisvestinguitgaven. Uit tabel 8.11 blijkt verder dat er aanzienlijke verschuivingen optreden in de inkomensverdeling door de overdracht van gebonden overheidsinkomsten en -uitgaven. Hoewel de inkomensongelijkheid nauwelijks verandert, blijkt ruim 50% van de huishoudens in het traject van secundair naar tertiair inkomen van inkomensgroep te wisselen (huishoudens ingedeeld in 10%-groepen): 31% van de huishoudens komt lager uit, 21% van de huishoudens komt hoger uit. Deze 191

ongelijke verhouding wijst erop dat huishoudens doorgaans meer inkomensgroepen stijgen dan dalen: als men daalt, daalt men meestal maar één inkomensgroep, als men stijgt, stijgt men vaak meer dan één inkomensgroep. De positiewisselingen blijken met name te moeten worden toegeschreven aan de overdrachten in de sector onderwijs, met volkshuisvesting als goede tweede. Figuur 8.1 geeft een beeld van de mate waarin van inkomensgroep wordt gewisseld in het traject van secundair naar tertiair inkomen. Elke kolom bevat steeds 10% van alle huishoudens. Huishoudens boven het donkere gebied stijgen één of meer inkomensgroepen, huishoudens onder het donkere gebied dalen één of meer inkomensgroepen in het traject van secundair naar tertiair inkomen. Het donkere gebied in figuur 8.1 geeft de huishoudens weer die in dezelfde inkomensgroep gerangschikt blijven. Verder blijkt dat huishoudens doorgaans slechts één inkomensgroep dalen, maar vaak méér inkomensgroepen stijgen. Dit betekent dat er soms aanzienlijke inkomensoverdrachten plaatsvinden, met name in de sector onderwijs.

Figuur 8.1 Positiewisselingen tussen 10%-groepen van secundair en tertiair inkomen, 1991

In tabel 8.12 wordt een beeld gegeven van de omvang van de inkomenseffecten die verband houden met de gebonden inkomensoverdrachten. Het inkomenseffect is gedefinieerd als de procentuele verandering in het secundaire inkomen als gevolg van gebonden inkomensoverdrachten.

192

Tabel 8.12 Inkomenseffecten van gebonden inkomensoverdrachten, naar secundaire inkomensgroepen, 1991a (in procenten; verticaal gepercenteerd)

meer dan 25% minder 10%-25% minder 5%-10% minder 5% minder tot 5% meer 5%-10% meer 10%-25% meer meer dan 25% meer geen secundair inkomen totaal a

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

1 22 15 19 7 13 15

1 1 0 2 1 4 6

0 7 11 23 9 17 34

2 19 14 18 9 14 24

1 29 14 21 7 11 16

1 33 15 19 6 10 16

1 28 13 22 7 11 18

2 25 19 19 7 13 15

1 23 19 21 5 17 13

1 28 20 19 8 14 9

0 22 23 22 10 18 5

8

85

-

-

-

-

-

-

-

-

-

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Voor zover het huishoudens betreft met een positief secundair inkomen.

Bron: SCP

Uit tabel 8.12 blijkt dat er aanzienlijke inkomenseffecten in het traject van secundair naar tertiair inkomen optreden. Slechts een vijfde van de huishoudens heeft te maken met een inkomensoverdracht die, positief of negatief, minder bedraagt dan 5% van het secundaire inkomen. Het maakt daarbij opvallend weinig uit in welke inkomensgroep men is gelokaliseerd. Ongeveer een kwart van de huishoudens ondervindt een inkomensdaling van meer dan 10%. Het gaat hier met name om huishoudens in de vierde tot en met negende inkomensgroep. Deze huishoudens betalen wel belastingen, maar maken weinig gebruik van voorzieningen waarmee overheidsuitgaven zijn gemoeid. Bijna een derde van de huishoudens ondervindt een inkomensstijging van meer dan 10%. Deze huishoudens zijn meer dan evenredig aan te treffen in de lagere inkomensgroepen. Opmerkelijk is dat een zesde deel van de huishoudens een inkomensstijging van meer dan 25% ondervindt. Het gaat hier weliswaar voornamelijk om huishoudens in de lagere inkomensgroepen, maar opmerkelijk is dat ook een substantieel aantal huishoudens in de hogere inkomensgroepen een dergelijk inkomenseffect ondervindt. Hiermee wordt duidelijk dat er aanzienlijke inkomensoverdrachten aan huishoudens plaatsvinden. Het proces van inkomensherverdeling kan worden uiteengelegd in horizontale en verticale herverdeling. Dit onderscheid heeft opgang gemaakt in de theorie van de belastingheffing (Musgrave en Musgrave 1984: 232). In deze theorie schrijft het principe van de draagkracht voor dat personen met gelijke draagkracht een gelijke heffing betalen (horizontale rechtvaardigheid) en personen met een hogere draagkracht een hogere heffing (verticale rechtvaardigheid). Toegepast op het proces van inkomensherverdeling heeft herverdeling betrekking op de mate waarin huishoudens met een vergelijkbare (secundaire-)inkomenspositie te maken krijgen met ongelijke (gebonden) inkomensoverdrachten en verticale 193

herverdeling op de mate waarin huishoudens die een verschillende positie innemen in de (secundaire-)inkomensverdeling te maken krijgen met ongelijke (gebonden) inkomensoverdrachten. Anders gezegd: horizontale herverdeling heeft betrekking op de ongelijkheid die ontstaat binnen inkomensgroepen, verticale herverdeling heeft betrekking op de ongelijkheid tussen inkomensgroepen. De horizontale herverdeling wordt bepaald door de mate waarin huishoudens met een vergelijkbaar inkomen te maken krijgen met een ongelijke inkomensoverdracht. Dit kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van het feit dat het ene huishouden wel gebruikmaakt van een voorziening en het andere huishouden niet. De verticale herverdeling wordt bepaald door de progressiviteit of regressiviteit van het stelsel van inkomensoverdrachten (Kakwani 1986: 72-84). Het is hier van belang een onderscheid te maken tussen gebonden inkomsten (belastingen) en gebonden uitgaven (subsidies), omdat zij een omgekeerde invloed hebben op de inkomensongelijkheid: als de betaalde belastingen steiler oplopen dan het inkomen, neemt de ongelijkheid af; als de ontvangen subsidies steiler oplopen dan het inkomen, neemt de ongelijkheid toe. Een stelsel van inkomensoverdrachten is progressief wanneer het inkomen ná de overdracht minder snel toeneemt dan het inkomen vóór de overdracht.23 Een stelsel is regressief wanneer het omgekeerde het geval is. Anders gezegd: belastingen hebben een progressieve werking wanneer een huishouden meer betaalt naarmate het inkomen hoger is; subsidies hebben een progressieve werking wanneer een huishouden meer ontvangt naarmate het inkomen lager is. Op basis van dit onderscheid kan de totale herverdeling van inkomen (R) worden uiteengelegd in een horizontale component (H) en een verticale component (V). De verticale component wordt gewogen met het aandeel van de betrokken inkomensoverdracht. De verticale component kan verder worden onderscheiden in een factor die de herverdelende werking van gebonden inkomsten weergeeft (Vi) en een factor die de herverdelende werking van gebonden uitgaven weergeeft (Vu). In formule (Lambert 1989: 256): G s - G t = w i * ( C i - Gs ) + w u * ( G s - C u ) + ( C t - G t ) (R)

waarbij: G C w s t i u

194

(Vi) = = = = = = =

(Vu)

(H)

Gini-coëfficiënt concentratie-index weegfactor secundair inkomen secundair inkomen plus tertiaire overdracht inkomsten van de overheid uitgaven van de overheid.

(8.1)

De verticale herverdeling wordt bepaald door de (gewogen) progressiviteit van de inkomensoverdrachten. De progressiviteit van een stelsel van overdrachten (pi of pu) kan worden gedefinieerd als het verschil tussen de concentratie-index van de overdracht (Ci of Cu) en de Gini-coëfficiënt van het inkomen vóór de overdracht (Gs). In formule 8.1 wordt de progressiviteit van gebonden inkomsten weergegeven door de eerste component: pi = Ci - Gs, de progressiviteit van gebonden uitgaven door de tweede component: pu = Gs - Cu. De mate van horizontale herverdeling kan worden gedefinieerd als het verschil tussen de concentratie-index (Ct), die gelijk is aan de Gini-coëfficiënt gebaseerd op het veranderde inkomen (hier b.v. het secundaire inkomen plus de inkomensoverdracht), gerangschikt naar het oorspronkelijke inkomen (hier: b.v. het secundaire inkomen) en de Gini-coëfficiënt van het veranderde inkomen zelf (Gt). De herverdelende werking van gebonden inkomsten en gebonden uitgaven kan afzonderlijk worden bepaald door de complementaire factor uit vergelijking (8.1) weg te laten.24 De mate van verticale herverdeling wordt bepaald door het aandeel van de gebonden inkomsten (wi) en het aandeel van de gebonden uitgaven (wu). Deze aandelen kunnen als volgt worden bepaald: wi = f i / ( 1 - fi + f u )

(8.2a)

wu = f u / ( 1 - fi + f u )

(8.2b)

waarbij: fi = fractie inkomsten fu = fractie uitgaven. De fractie van een overdracht wordt gedefinieerd als de som van de overdrachten over huishoudens gedeeld door de som van het inkomen. Zo wordt de fractie voor onderwijsuitgaven gevormd door het totaal van de betrokken overdrachten (25,2 mld. gld.) gedeeld door het totale secundaire inkomen (285,8 mld. gld.). Bij de bepaling van de herverdelende werking van gebonden inkomsten en gebonden uitgaven afzonderlijk komt de complementaire fractie in de weegfactor te vervallen.25 Tabel 8.13 geeft de resultaten voor de gebonden inkomensoverdrachten afzonderlijk weer. Voor de interpretatie moet worden opgemerkt dat de mate van horizontale herverdeling varieert tussen 0 (geen) en -1 (maximaal) en de mate van verticale herverdeling tussen 1 (maximaal progressief) en -1 (maximaal regressief).26

195

Tabel 8.13 Decompositie van de inkomensherverdeling van secundair naar tertiair inkomen, 1991 bedrag (mld. gld.)

G

R

V

H

w

p

secundair inkomen

285,8

0,368

-

-

-

-

-

+ volkshuisvesting + onderwijsa + openbaar vervoer + cultuur en recreatie + gezondheidszorg + dienstverlening

+12,6 +25,2 +3,5 +3,9 +4,1 +2,6

0,361 0,381 0,362 0,367 0,358 0,364

0,007 -0,013 0,006 0,001 0,010 0,004

0,009 -0,003 0,006 0,001 0,011 0,005

-0,002 -0,010 0,000 0,000 -0,001 -0,001

0,04 0,09 0,01 0,01 0,01 0,01

0,20 -0,04 0,48 0,11 0,78 0,52

+ totaal tertiaire uitgaven

+51,9

0,358

0,010

0,025

-0,015

0,18

0,16

− belasting op de woning − belasting op de motorvoertuigen − belasting op verbruik

-2,8

0,369

-0,001

-0,001

0,000

0,01

-0,05

-3,3 -34,3

0,367 0,377

0,001 -0,009

0,001 -0,009

0,000 0,000

0,01 0,12

0,08 -0,06

- totaal tertiaire inkomsten

-40,4

0,358

-0,010

-0,009

-0,001

0,14

-0,05

a

G: R: V: H: w: p:

Onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn aan het ouderlijk huishouden toegerekend (ouderlijkhuishoudenvariant). Gini-coëfficiënt totale herverdeling verticale herverdeling horizontale herverdeling weegfactor progressiviteit progressiviteit

Bron: SCP (AVO’91)

Uit tabel 8.13 blijkt dat de herverdelende werking van het stelsel van gebonden inkomensoverdrachten (R) zeer bescheiden is. Uitgedrukt als aandeel van de oorspronkelijke inkomensongelijkheid (G) komt de herverdelende werking van gebonden overheidsuitgaven uit op 3%, van gebonden overheidsinkomsten op 2%. Wel blijkt dat uiteenlegging in verticale en horizontale herverdeling een meer geprofileerd beeld bij de gebonden overheidsuitgaven oplevert. Door de progressiviteit van gebonden overheidsuitgaven neemt de inkomensongelijkheid af met 7%, maar door een ongelijk profijt binnen inkomensgroepen neemt de inkomensongelijkheid toe met 4%, waardoor de inkomensongelijkheid per saldo met 3% afneemt. Uit de tabel blijkt dat de verticale herverdeling vooral is toe te schrijven aan de overheidsuitgaven voor gezondheidszorg, en de horizontale herverdeling vooral aan de overheidsuitgaven voor onderwijs. Uit tabel 8.13 blijkt ten slotte dat, op onderwijs na, alle overheidsuitgaven een progressieve werking hebben: het bedrag van de overdracht neemt toe naarmate het (secundaire) inkomen lager is. De meest progressieve werking treedt op bij de uitgaven voor gezondheidszorg, op de voet gevolgd door de uitgaven voor dienstverlening en openbaar vervoer. Het licht regressieve karakter van de

196

uitgaven voor onderwijs (-0,04) treedt zowel op bij de uitgaven voor 4-17-jarigen als bij de uitgaven voor 18-plussers.27 Om het totale proces van inkomensherverdeling in beeld te brengen, moeten de overheidsuitgaven en overheidsinkomsten gecombineerd worden. Dit betekent dat de invloed van beide componenten afzonderlijk moet worden verdisconteerd. Dit kan door een eenvoudige herweging van de componenten voor verticale herverdeling, conform formule (8.2). De uitkomsten van deze vergelijking zijn in tabel 8.14 weergegeven.

Tabel 8.14 De componenten van inkomensherverdeling van secundair naar tertiair inkomen, 1991 waarde herverdeling verticaal horizontaal totaal

V H R

0,021 -0,019 0,002

verticale componenten gebonden inkomsten gebonden uitgaven

Vi Vu

-0,007 0,028

progressiviteit gebonden inkomsten gebonden uitgaven

pi pu

-0,051 0,160

weegfactoren gebonden inkomsten gebonden uitgaven

wi wu

0,141 0,182

Bron: SCP (AVO’91)

Tabel 8.14 geeft enkele opmerkelijke uitkomsten. Terwijl de totale ongelijkheid in het traject van secundair naar tertiair inkomen nagenoeg ongewijzigd blijft, is er toch sprake van substantiële horizontale en verticale herverdeling. Uitgedrukt in de hoogte van de oorspronkelijke ongelijkheidsmaatstaf (voor secundair inkomen) komt de verticale herverdeling uit op 6% en de horizontale herverdeling op -6%. De mate van verticale herverdeling die kan worden toegeschreven aan de overdracht van gebonden overheidsinkomsten komt uit op -0,007 (-2%), die van gebonden overheidsuitgaven op 0,028 (8%). Deze uitkomst houdt voornamelijk verband met het licht regressieve karakter van de gebonden overheidsinkomsten en het sterkere progressieve karakter van de gebonden overheidsuitgaven.

197

8.4 Samenvatting en conclusies In dit hoofdstuk zijn de verdelingsresultaten gepresenteerd naar vier kenmerken van het huishouden, te weten type huishouden, inkomensbron, inkomensgroep en welvaartsgroep. Vervolgens zijn de gevolgen in beeld gebracht van de gebonden inkomensoverdrachten op de herverdeling van inkomen. Het bedrag van 52 miljard gulden aan gebonden overheidsuitgaven komt betrekkelijk evenredig terecht bij de onderscheiden sociaal-economische groepen, evenredig met de relatieve omvang van de groep. Niet alle huishoudens in een groep maken uiteraard gebruik van voorzieningen, zodat het verschil tussen individuele huishoudens groot kan zijn. De belangrijkste positieve afwijkingen van het evenredige profijt treden op bij huishoudens met kinderen (ook eenoudergezinnen), huishoudens waarvan het hoofd zelfstandige is en huishoudens in de hoogste inkomensgroep. Dit wordt in belangrijke mate veroorzaakt door de verdeling van de onderwijsuitgaven, mede doordat deze uitgaven de helft uitmaken van het totaal der overheidsuitgaven. De belangrijkste negatieve afwijkingen van het evenredig profijt treden op bij alleenstaanden, twee-partnerhuishoudens zonder kinderen en huishoudens die iets boven het minimuminkomen uitkomen (de derde tot en met vijfde inkomensgroep van de tien inkomensgroepen). Ook hier zijn de verdelingen van de onderwijsuitgaven de belangrijkste oorzaak. In de ouderlijk-huishoudenvariant (de ouders ontvangen de onderwijssubsidies van 18-plussers) zijn het de huishoudens zonder inkomen(sbron) die minder dan evenredig van overheidsvoorzieningen profiteren. Het bedrag van 40 miljard gulden aan gebonden overheidsinkomsten wordt meer dan evenredig opgebracht door de hogere inkomensgroepen. Voor belastingen op de woning en op de auto geldt dit nog iets sterker dan voor de verbruiksbelastingen. Zelfstandigen betalen relatief de meeste belasting, maar dat komt vooral door hun hoger dan gemiddelde inkomen. Gerelateerd aan het huishoudensinkomen: gemiddeld wordt door zowel alle inkomensgoepen als alle welvaartsgroepen een gelijke belastingdruk ervaren; alleen de huishoudens in de hoogste inkomensgroep betalen relatief iets minder belasting. Het proces van inkomensherverdeling kan worden gesplitst in verticale herverdeling en horizontale herverdeling. Horizontale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin huishoudens met vergelijkbare (secundaire) inkomensposities te maken krijgen met ongelijke (gebonden) inkomensoverdrachten. Verticale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin huishoudens die een verschillende positie innemen in de (secundaire) inkomensverdeling, te maken krijgen met ongelijke (gebonden) inkomensoverdrachten. De verticale herverdeling wordt bepaald door de progressiviteit (of regressiviteit) van inkomensoverdrachten. Een stelsel van inkomensoverdrachten is progressief wanneer het inkomen ná de overdracht minder snel toeneemt dan het inkomen vóór de overdracht. Anders gezegd: gebonden overheidsinkomsten hebben een progressieve werking wanneer een huishouden meer betaalt naarmate het inkomen hoger is; gebonden

198

overheidsuitgaven hebben een progressieve werking wanneer een huishouden meer ontvangt naarmate het inkomen lager is. Uitgedrukt in de hoogte van de oorspronkelijke ongelijkheidsmaatstaf (voor secundair inkomen) komt de verticale herverdeling uit op 6% en de horizontale herverdeling op -6%. De omvang van beide vormen van herverdeling is zodanig dat er per saldo geen herverdeling plaatsvindt. De mate van verticale herverdeling die kan worden toegeschreven aan de overdracht van gebonden overheidsinkomsten komt uit op -2%, die van gebonden overheidsuitgaven op 8%. Deze uitkomst houdt voornamelijk verband met het licht regressieve karakter van de gebonden overheidsinkomsten (-0,05) en het sterkere progressieve karakter van de gebonden overheidsuitgaven (0,16). Het progressieve karakter van de gebonden overheidsuitgaven komt vooral tot uitdrukking in de uitgaven voor gezondheidszorg, op de voet gevolgd door de uitgaven voor dienstverlening en openbaar vervoer. De horizontale herverdeling is vooral toe te schrijven aan de overheidsuitgaven voor onderwijs. Ten slotte blijkt dat, op onderwijs na, alle overheidsuitgaven een progressieve werking hebben: het bedrag van de overdracht is hoger naarmate het (secundaire) inkomen lager is.

199

Noten

200

9 SAMENVATTING EN CONCLUSIES

9.1 Inleiding Dit hoofdstuk heeft een samenvattend karakter. In paragraaf 9.2 wordt de doelstelling van het onderzoek nader uitgewerkt: het geven van inzicht in de verdelingseffecten van gebonden inkomensoverdrachten om een effectiever overheidsbeleid mogelijk te maken. In paragraaf 9.3 wordt de verdeling van gebonden inkomensoverdrachten voor het jaar 1991 samengevat. Gebonden inkomensoverdrachten vormen, opgeteld bij of in mindering gebracht op het secundaire inkomen, het tertiaire inkomen. Met dit tertiaire inkomen ontstaat een vollediger inzicht in het proces van inkomensherverdeling. Dit onderzoek vormt een herhaling van eerder uitgevoerd onderzoek, waardoor de verdelingsresultaten in de tijd vergeleken kunnen worden. In paragraaf 9.4 worden de resultaten van de tijdvergelijking samengevat, met bijzondere aandacht voor verdelingsveranderingen waaraan beleidsingrepen mogelijk ten grondslag liggen. Aan verdelingsresultaten kunnen op zichzelf weinig beleidsconclusies worden verbonden; de doelstellingen van overheidsbeleid moeten worden betrokken in de beoordeling van verdelingsresultaten. In dit onderzoek is gekozen voor het vergelijken van uitgavenverdelingen met referentieverdelingen, die de verdeling van gebonden overdrachten weergeven op basis van de doelgroepen van overheidsbeleid. De uitkomsten van de vergelijking van referentieverdelingen en waargenomen verdelingen worden in paragraaf 9.5 samengevat. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 9.6 afgesloten met enkele conclusies die de uitkomsten van dit onderzoek in een beleidsperspectief plaatsen. 9.2 Gebonden inkomensoverdrachten De overheid heeft via allerlei wegen grote invloed op de vorming en herverdeling van het inkomen van de bevolking. De belangrijkste doelstellingen van het huidige inkomensbeleid zijn werkgelegenheidsbevordering en inkomensbescherming. Deze doelstellingen komen vooral tot uitdrukking in de primaire- en secundaire-inkomenssfeer. Het primaire inkomen ontstaat als beloning voor het beschikbaar stellen van produktiefaktoren (arbeid en kapitaal). Het secundaire inkomen ontstaat uit het primaire inkomen door ongebonden overdrachten aan de overheid (inkomstenbelasting en sociale premies) en ongebonden overdrachten van de overheid aan huishoudens (sociale uitkeringen). De ongebonden inkomensoverdrachten leiden tot een aanzienlijke herverdeling van inkomen. De invloed van de overheid strekt evenwel verder. De overheid stelt immers verschillende voorzieningen beneden de kostprijs beschikbaar aan huishoudens of heft belasting op goederen of diensten die door huishoudens worden geconsumeerd. De uitgaven en inkomsten die hiermee zijn

201

gemoeid, kunnen als gebonden inkomensoverdrachten aan de betrokken huishoudens worden toegerekend. Zuiver collectieve goederen kunnen niet aan huishoudens worden toegerekend, zij komen de bevolking als geheel ten goede. Het gaat hier om voorzieningen als politie, justitie, defensie en openbaar bestuur. Het tertiaire inkomen ontstaat derhalve uit het secundaire inkomen door gebonden overdrachten aan de overheid (belastingen) en gebonden overdrachten van de overheid aan huishoudens (subsidies). In dit rapport wordt de verdeling van gebonden overdrachten voor 1991 beschreven, als derde rapport in de reeks ‘profijt van de overheid’. In eerdere rapporten is de verdeling beschreven voor de jaren 1977 en 1983. Bij de gebonden overdrachten staan verdelingspolitieke doelstellingen minder op de voorgrond dan bij de ongebonden overdrachten. Allocatieve doelstellingen, die betrekking hebben op het garanderen van bepaalde grondrechten, overheersen: het bieden van een adequaat niveau van huisvesting, onderwijs, openbaar vervoer, welzijn en gezondheidszorg. Hoewel het hier gaat om goederen en diensten die in principe ook via de markt kunnen worden verkregen, zijn er toch bepaalde motieven die gehele of gedeeltelijke beschikbaarstelling via de markt in de weg staan. Deze motieven hebben betrekking op het niet of onvoldoende verdisconteren van maatschappelijke kosten of baten in de prijs van een bepaald goed of bepaalde dienst (externe effecten), de hoge kosten van verzekering van slechte risico’s (risicoselectie), de hoge kosten van voorzieningen waarop een maatschappelijk recht bestaat (verdelingsmotief) en de onder- of overwaardering van het individuele nut door gebruikers in de ogen van de overheid (onder- of overschattingsmotief). De collectieve baten die uit hoofde van deze motieven aan het gebruik van voorzieningen verbonden kunnen worden, worden bij de toerekening van het profijt niet in aanmerking genomen. De belangrijkste reden is dat zij niet kunnen worden gekwantificeerd. Het totale bedrag van de overheidsuitgaven is naar rato van het gebruik aan de betrokken huishoudens toegerekend. Voor zover de overheidsuitgaven direct verband houden met de collectieve baten van voorzieningengebruik, leidt deze handelswijze dus tot een overschatting van de individuele baten van gebruikers. Soms zijn er zuiver collectieve aspecten aan een voorziening te onderkennen. Wanneer deze overheersend zijn (zoals de bewaarfunctie bij archieven) is de voorziening niet toegerekend; wanneer de gebruiksfunctie overheersend is (zoals het bezoek aan musea), zijn de betrokken overheidsuitgaven geheel als tertiair inkomen aan gebruikers toegerekend, hoewel de bewaarfunctie onmiskenbaar aanwezig is. Een aanzienlijk deel van het nationale inkomen wordt door de overheid herverdeeld. Van het totale netto nationale inkomen in 1991 (480 mld. gld.) werd ruim 65% via de overheid herverdeeld (ruim 315 mld. gld.). De inkomsten van de overheid zijn voor bijna 60% afkomstig van huishoudens (bijna 185 mld. gld.). Het grootste deel daarvan, ruim 140 miljard gulden, bestaat uit ongebonden heffingen in de vorm van loon- en inkomstenbelasting en sociale premies. Daarnaast betalen huishoudens ruim 40 miljard gulden aan heffingen

202

die zijn gebonden aan het gebruik van goederen of diensten. Het gaat hierbij onder meer om de omzetbelasting (BTW), de accijnzen, de motorrijtuigenbelasting, de bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s, de verbruiksbelasting op energie (brandstoffen), de overdrachtsbelasting en de onroerende-zaakbelasting. Deze inkomsten zijn als heffingen in de tertiaire sfeer aan huishoudens toegerekend. Huishoudens ontvangen van de overheid een ongeveer even groot deel terug in de vorm van gebonden of ongebonden inkomensoverdrachten (ruim 190 mld. gld.). Het grootste deel daarvan bestaat uit ongebonden inkomensoverdrachten in de vorm van sociale uitkeringen. Daarnaast ontvangen huishoudens via het gebruik van voorzieningen nog eens 80 miljard gulden aan gebonden inkomensoverdrachten. Het gaat daarbij om voorzieningen in de sfeer van volkshuisvesting, onderwijs, openbaar vervoer, cultuur en recreatie, gezondheidszorg en dienstverlening. Deze uitgaven kunnen in beginsel als tertiair inkomen van huishoudens worden aangemerkt. Van deze 80 miljard gulden kan in de praktijk slechts 47 miljard aan individuele huishoudens worden toegerekend, overwegend door het ontbreken van gegevens over huishoudens in inrichtingen (bejaardenoorden, verpleeghuizen, instellingen voor lichamelijke en geestelijke gehandicapten). Bij het bedrag van 47 miljard gulden aan toegerekende gebonden overdrachten komt nog een bedrag van 5 miljard aan gederfde belastingen als gevolg van een in economisch opzicht te laag vastgestelde huurwaarde (het huurwaardevoordeel). Per saldo resulteert een bedrag van 52 miljard gulden, dat als profijt van de overheid aan huishoudens is toegerekend. In de gezondheidszorg is niet het gebruik van het zorgpakket zelf als voorziening aangemerkt, maar de waarde van het verzekerd zijn tegen ziektekosten. Dit betekent dat het verschil tussen een gesimuleerde particuliere premie en de collectief geregelde ZFW-premie als profijt van de overheid is gedefinieerd. 9.3 Verdelingsresultaten Voor de selectie en toerekening van de gebonden overdrachten moeten concrete uitgangspunten geformuleerd worden. Deze uitgangspunten hebben betrekking op de vraag wanneer overdrachten als gebonden worden aangemerkt, wie als ontvanger wordt aangemerkt en welk bedrag aan de gebruiker kan worden toegerekend. In economisch opzicht kunnen gebonden overdrachten onderscheiden worden van ongebonden overdrachten, doordat gebonden overdrachten naast een inkomenseffect tevens een substitutie-effect genereren. Er vindt door relatieve prijsveranderingen een wijziging plaats in de samenstelling van de consumptie: er wordt naar verhouding meer (bij een subsidie) of minder (bij een heffing) van het betrokken goed of de betrokken dienst geconsumeerd. In de praktijk is de afbakening van gebonden inkomensoverdrachten daarmee niet zonder problemen. Deze problemen hebben met name betrekking op de zuiver collectieve aspecten die in een bepaalde voorziening liggen besloten en de identificeerbaarheid van individuele

203

gebruikers. Wat de collectieve aspecten betreft, is al eerder gememoreerd dat sommige collectieve baten die verband houden met de motieven van verstrekking (met name externe effecten) op praktische gronden als individuele baten aan gebruikers worden toegerekend (zoals bij het openbaar vervoer), omdat zij niet afzonderlijk kunnen worden bepaald. Inkomens worden doorgaans verworven door personen, maar besteed door huishoudens. Om inzicht te verkrijgen in het herverdelingsproces, moet één inkomenseenheid worden gekozen. In dit onderzoek is gekozen voor het huishouden als inkomenseenheid. De positie van thuis- en uitwonende kinderen van 18 jaar en ouder is bij deze keuze problematisch. Wanneer deze kinderen een eigen inkomen hebben, kunnen zij zowel naar de verwervingskant als naar de bestedingskant van het inkomen als zelfstandig worden aangemerkt. Minder duidelijk is dit bij studerende kinderen: deze zijn in hun inkomen doorgaans wel afhankelijk van hun ouders (studiefinanciering), maar in hun bestedingen doorgaans niet. Mede om de betrekkelijk onafhankelijke positie van thuis- en uitwonende kinderen van 18 jaar en ouder, is in dit rapport gekozen voor een nogal individualistisch huishoudensbegrip: elke persoon van 18 jaar of ouder wordt als een zelfstandige eenheid beschouwd, tenzij deze persoon gehuwd of ongehuwd met een andere persoon samenwoont; in dat geval worden zij samen als een huishouden aangemerkt. Kinderen jonger dan 18 jaar worden gerekend tot het huishouden van hun ouder(s). Deze definitie van huishoudens heeft tot gevolg dat de welvaartspositie van studerenden wordt onderschat wanneer deze wordt gebaseerd op het secundaire inkomen, omdat de studiefinanciering in dit rapport als gebonden inkomensoverdracht in de tertiaire sfeer is aangemerkt. Huishoudens die in inrichtingen verblijven (verzorgingstehuizen, verpleeghuizen) behoren in theorie wel tot de onderzoekspopulatie, maar ontbreken doorgaans in de gegevensbronnen waaruit tertiaire inkomens worden afgeleid. Deze huishoudens worden in dit onderzoek dan ook niet in beschouwing genomen. Dat geldt daarmee ook voor de uitgaven die specifiek betrekking hebben op deze zogenoemde collectieve huishoudens: de uitgaven voor bejaardenoorden en verpleeghuizen. Omdat de hier gekozen huishoudensdefinitie grote gevolgen heeft voor de verdeling van onderwijsuitgaven, wordt naast de hoofdvariant een ouderlijk-huishoudenvariant onderscheiden, waarbij de onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn toegerekend aan de ouder(s) van de studerenden. Tabellen 9.1 en 9.2 geven een samenvattend overzicht van de verdelingen van tertiaire inkomensoverdrachten voor het jaar 1991. In tabel 9.1 zijn de verdelingen naar inkomensgroepen gepresenteerd. Daarbij zijn de huishoudens ingedeeld in 10%-groepen van het secundaire inkomen. Tabel 9.2 geeft de verdelingen naar welvaartsgroepen: 10%-groepen van het gestandaardiseerde secundaire inkomen. In beide tabellen wordt naast de hoofdvariant (onderwijsuitgaven voor 18-plussers worden aan de studerenden toegerekend) een variant weergegeven waarin deze uitgaven zijn toegerekend aan het ouderlijk huishouden, de ouderlijk-huishoudenvariant.

204

Tabel 9.1 Verdeling gebonden overdrachten, naar 10%-groepen van het secundaire inkomen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

37

1

14

20

25

30

36

43

51

62

88

(mln. gld.) 12.630 25.220 3.480 3.860 4.120 2.620 51.930

(%) 100 100 100 100 100 100 100

1 28 21 8 -2 1 16

9 5 13 4 27 22 9

8 2 7 5 26 25 7

10 4 8 6 19 9 7

9 6 8 7 11 6 7

10 8 8 9 14 8 9

11 9 7 11 15 7 10

12 11 8 13 6 9 11

13 12 8 15 -7 6 10

18 15 12 21 -9 6 14

inkomstenverdeling verbruik woning motorvoertuigen totaal inkomsten

33.920 2.770 3.310 40.400

100 100 100 100

2 1 0 2

5 4 2 4

6 5 4 6

7 6 6 7

8 7 9 8

10 9 10 10

12 11 14 12

14 14 14 14

17 18 18 17

20 25 23 20

saldo uitgaven en inkomsten

11.530

100

64

26

12

9

3

5

4

-0

-13

-10

25.220 51.930

100 100

0 2

1 7

4 8

5 8

8 8

12 11

13 12

17 13

19 14

22 17

11.530

100

3

18

16

10

7

14

12

12

2

5

gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) uitgavenverdeling volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening totaal uitgaven

ouderlijk-huishoudenvariant onderwijs totaal uitgaven saldo uitgaven en inkomsten Bron: SCP

Tabel 9.1 toont voor de verdeling van het totaal van de uitgaven naar inkomensgroepen het volgende beeld. In de hoofdvariant, waarin de onderwijsuitgaven voor 18-plussers aan de studerenden zelf worden toegerekend, ontvangt de eerste (laagste) inkomensgroep een bedrag dat 60% hoger is dan evenredig met het aantal huishoudens in die groep. Een duidelijk minder dan evenredig bedrag gaat naar de derde, vierde en vijfde inkomensgroepen. In de zesde tot en met de negende inkomensgroepen wordt min of meer naar evenredigheid met het aantal huishoudens per groep van overheidsvoorzieningen geprofiteerd. Het bedrag in de hoogste inkomensgroep is weer hoger; door de huishoudens in deze inkomensgroep wordt een aandeel ontvangen dat 40% meer dan evenredig is. In de ouderlijk-huishoudenvariant verandert het beeld het meest aan de uiteinden. Het profijt in de laagste inkomensgroep is vrijwel verdwenen, en wordt teruggevonden in de vijf hoogste inkomensgroepen, en wel meer naarmate het inkomensgroepnummer hoger is. Tot en met de vijfde inkomensgroep wordt nu minder dan evenredig geprofiteerd van overheidsvoorzieningen, daarboven meer dan evenredig. Dit resultaat is opgebouwd uit de verdelingen van de onderscheiden sectoren. Deze zijn onderling zeer verschillend.

205

De uitgavenverdeling in de sector volkshuisvesting heeft een duidelijker top in de hoogste inkomensgroep dan de totale uitgavenverdeling en een iets hoger niveau van de tweede tot en met de zesde inkomensgroep. Aan de (niet-zelfstandig wonende) huishoudens in de laagste inkomensgroep zijn geen uitgaven toegerekend. Binnen de sector volkshuisvesting zijn de verdelingen van de subsidies voor huurwoningen en eigen woningen zeer verschillend. De huishoudens in de lagere en middelste inkomensgroepen profiteren vooral van subsidies in de huursector, de huishoudens in de hogere inkomensgroepen van subsidies in de koopsector. De uitgavenverdeling in de sector onderwijs is tweetoppig in de hoofdvariant. De studenten van 18 jaar en ouder zitten vooral in de laagste twee inkomensgroepen; de huishoudens met kinderen die naar school gaan zorgen voor een meer dan gemiddeld profijt voor de zevende en hogere inkomensgroepen. In de ‘ouderlijk-huishoudenvariant’,waarin de onderwijsuitgaven voor 18-plussers aan de ouder(s) worden toegerekend, vervalt de top in de eerste (twee) inkomensgroep(en). Het profijt van de bovenste vijf inkomensgroepen is nu hoger. De uitgavenverdeling inzake het openbaar vervoer is ook tweetoppig. De top in de laagste inkomensgroep is zelfs hoger dan bij de onderwijsverdeling (in de hoofdvariant): aan de studenten van 18 jaar of ouder is een groter aandeel van de openbaar-vervoersuitgaven toegerekend dan van de onderwijsuitgaven. De top in de hoogste inkomensgroep is bescheiden. Tussen de toppen is de verdeling opvallend gelijkmatig. De verdeling van de uitgaven voor cultuur en recreatie geeft een uitgavenconcentratie te zien bij de op een na hoogste, maar vooral bij de hoogste inkomensgroep. Aan de 20%-huishoudens van deze twee inkomensgroepen is 36% van het uitgavenbedrag toegerekend. Vooral uitvoerende kunsten is voor deze concentratie verantwoordelijk, op de voet gevolgd door kunstzinnige vorming en musea. Club-, buurt- en dorpshuizen en openluchtrecreatie vertonen de meest vlakke verdeling. De uitgavenverdeling in de gezondheidszorg weerspiegelt vooral de inkomensherverdelende bedoeling van de (premiestelling in de) ziekenfondsverzekering en van de wettelijke-bijdrageregelingen. Het zijn vooral de lagere inkomensgroepen (afgezien van de eerste inkomensgroep) die van deze voorzieningen profiteren; voor de laagste en de twee hoogste inkomensgroepen is het voordeel van de betreffende voorzieningen zelfs kleiner dan de bijdragen die ze leveren. De verdeling van de uitgaven voor kruiswerk versterkt dit beeld. De meest evenwichtige verdeling in deze sector is die van de uitgaven voor ambulante geestelijke gezondheidszorg. De uitgavenverdeling voor de sector dienstverlening ten slotte lijkt op die van de gezondheidszorg, in die zin dat er nauwelijks profijt is voor de eerste inkomensgroep, en een omvangrijk voordeel voor de tweede en derde inkomensgroep. Voor de inkomensgroepen daarboven is de verdeling vrij vlak. Dit is het resultaat van elkaar compenserende verdelingen van de onderliggende voorzieningen.

206

De gebonden overheidsinkomsten bestaan uit de opbrengsten van de BTW, de accijnzen, de energieheffing (hier als verbruiksbelasting aangemerkt), de onroerende-zaakbelasting en de overdrachtsbelasting (hier als belastingen op de woning aangemerkt) en de bijzondere verbruiksbelasting op personenauto’s en de motorrijtuigenbelasting (hier als belastingen op motorvoertuigen aangemerkt). Alleen dat deel van de opbrengsten dat door huishoudens wordt opgebracht, is als ongebonden overdracht in de tertiaire sfeer aangemerkt: in totaal ruim 40 miljard gulden. De berekening is meestal minder rechtstreeks dan bij de overheidsuitgaven. Er zijn voorts gegevens gebruikt uit vijf verschillende bevolkingsonderzoeken, wat de vergelijkbaarheid vermindert. De verbruiksbelastingen worden door vrijwel alle huishoudens betaald. Belastingen op de woning worden door alle zelfstandig wonende huishoudens opgebracht. Ruim de helft van het aantal huishoudens betaalt belasting vanwege de auto. Of een huishouden belasting betaalt hangt, voor zover het belastingen betreft die niet iedereen betaalt, samen met de hoogte van het inkomen: een hoog deelnameniveau wordt meestal al bereikt in de zevende inkomensgroep. De huishoudens in de eerste vijf inkomensgroepen betalen minder dan evenredig (met hun aantal). In de zesde inkomensgroep wordt naar evenredigheid belasting betaald. De huishoudens met een hoger inkomen betalen meer dan evenredig: de huishoudens in de bovenste inkomensgroep betalen zelfs dubbel zoveel belasting (vooral vanwege de overdrachtsbelasting en de bijzondere verbruiksbelasting). Het saldo van uitgaven minus inkomsten geeft het totale effect weer van de gebonden overdrachten op de secundaire-inkomensverdeling. In de hoofdvariant ontvangen de huishoudens in de lagere inkomensgroepen, vooral die in de laagste, meer dan evenredig gebonden inkomensoverdrachten. De vijfde tot en met achtste inkomensgroepen profiteren, maar minder dan evenredig; door de bovenste twee inkomensgroepen wordt per saldo bijgedragen. In de ouderlijk-huishoudenvariant verdwijnt het profijt voor de eerste inkomensgroep. Het voordeel voor de tweede en derde inkomensgroepen is gelijk gebleven, een min of meer evenredig profijt wordt nu genoten door de huishoudens in vierde tot en met achtste inkomensgroep. Aan de bovenste twee inkomensgroepen is nu wel een positief uitgavenbedrag toegerekend, doch wel minder dan evenredig. Met een bepaald inkomen kan een alleenstaande een hogere welvaart bereiken dan een meerpersoonshuishouden. Door standaardisatie van het inkomen wordt de invloed geëlimineerd van omvang en samenstelling van het huishouden op zijn bestedingsmogelijkheden. Een indeling naar 10%-groepen van het gestandaardiseerde secundaire inkomen geeft daardoor een betere indruk van de welvaartsverschillen dan de indeling naar inkomensgroepen. In tabel 9.2 wordt de verdeling van de gebonden overdrachten naar deze welvaartsgroepen gegeven.

207

Tabel 9.2 Gebonden overdrachten naar welvaartsgroepen (gestandaardiseerde secundaire-inkomensgroepen), 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

(mln. gld.) 12.630 25.220 3.480 3.860 4.120 2.620 51.930

(%) 100 100 100 100 100 100 100

1 29 20 8 -1 1 16

11 6 13 5 32 26 11

10 6 8 6 38 25 10

10 9 9 8 26 9 10

10 8 7 8 16 8 9

9 9 9 10 7 7 9

9 7 7 11 3 7 8

11 9 8 13 -4 6 8

12 8 9 14 -9 4 8

17 9 10 17 -8 6 10

inkomstenverdeling verbruik woning motorvoertuigen totaal inkomsten

34.320 2.770 3.310 40.400

100 100 100 100

2 2 0 2

5 5 3 5

6 6 4 6

8 7 9 8

9 9 10 9

10 9 11 10

12 11 12 11

13 12 13 13

16 16 17 16

19 23 21 20

saldo uitgaven en inkomsten

11.530

100

65

32

26

21

9

6

-6

-9

-22

-23

ouderlijk-huishoudenvariant onderwijs totaal uitgaven saldo uitgaven en inkomsten

25.220 51.930 11.530

100 100 100

1 3 3

3 9 26

6 11 28

11 11 24

10 10 15

12 10 11

11 10 3

13 10 -0

14 11 -8

19 15 -2

gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) uitgavenverdeling volkshuisvesting onderwijs openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening totaal uitgaven

Bron: SCP

De verdeling naar welvaartsgroepen geeft een vergelijkbaar, zij het een iets gelijkmatiger beeld als de verdeling naar inkomensgroepen. Toch zijn er enige opvallende verschillen. De verdeling van het totaal uitgavenbedrag is nauwelijks meer tweetoppig: de hoogste welvaartsgroep ontvangt nu een evenredig aandeel in de uitgaven, bovendien blijkt het minder dan evenredige profijt verschoven van de lagere inkomensgroepen (drie tot en met vijf) naar de hogere welvaartsgroepen (zeven tot en met negen). De verhouding tussen het per welvaartsgroep gemiddeld betaalde belastingbedrag en het gemiddelde gestandaardiseerde secundaire inkomen is opvallend constant. Alleen de huishoudens in de hoogste inkomensgroep betalen iets minder dan evenredig (met hun welvaart). Deze verhouding is, in de berekening voor inkomensgroepen, ook al zeer constant. Alleen in de laagste en de hoogste inkomensgroep wijkt de verhouding af. In de laagste inkomensgroep is de afwijking naar boven; dat komt omdat het inkomen voor de betrokken huishoudens gebrekkig is geregistreerd. Voor de huishoudens in de hoogste inkomensgroep is de afwijking lager. Een relatief lager belastingbedrag kan het resultaat zijn van grotere spaarzin of een hogere besteding in het buitenland.

208

De vraag in hoeverre de tertiaire-inkomens- of welvaartsverdeling door deze overdrachten ook werkelijk is gewijzigd, is hiermee nog niet beantwoord. Hiervoor is het nodig per huishouden het tertiaire inkomen te kennen, en een nieuwe rangschikking naar de hoogte van dit inkomen te maken. De gebonden inkomensoverdrachten blijken per saldo nauwelijks invloed te hebben op de inkomensverdeling. De inkomensaandelen wijzen op zeer marginale veranderingen. Ook de ongelijkheidsmaatstaven (de Gini-coëfficiënt en de Theil-coëfficiënt) ondergaan nauwelijks verandering door toevoeging van gebonden inkomensoverdrachten aan het secundaire inkomen van huishoudens. De nagenoeg neutrale invloed van gebonden inkomensoverdrachten op de inkomensongelijkheid is echter het resultaat van een licht nivellerend effect van gebonden inkomensoverdrachten van de overheid aan huishoudens (overheidsuitgaven) en een licht denivellerend effect van gebonden inkomensoverdrachten van huishoudens aan de overheid (overheidsinkomsten). De inkomensherverdeling kan worden uiteengelegd in verticale herverdeling en horizontale herverdeling. Horizontale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin huishoudens met een vergelijkbare inkomenspositie te maken krijgen met ongelijke (gebonden) inkomensoverdrachten. Deze vorm van herverdeling kan worden afgeleid van de mate waarin huishoudens van positie veranderen in de inkomensverdeling. Verticale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin huishoudens die een verschillende positie innemen in de inkomensverdeling te maken krijgen met ongelijke (gebonden) inkomensoverdrachten. Deze vorm van herverdeling kan worden afgeleid van de mate waarin een stelsel van overdrachten progressief of regressief is. Een stelsel van inkomensoverdrachten is progressief wanneer het naar verhouding ten gunste komt van de lagere inkomensgroepen; een stelsel is regressief wanneer het omgekeerde het geval is. De uiteenlegging in een verticale en horizontale component geeft een genuanceerder beeld van het proces van inkomensherverdeling. Uitgedrukt in de hoogte van de ongelijkheidsmaatstaf voor het secundaire inkomen komt de verticale herverdeling uit op 6% en de horizontale herverdeling op -6%. De omvang van beide componenten van herverdeling is zodanig dat er per saldo geen herverdeling plaatsvindt en - zoals eerder werd geconstateerd - de inkomensongelijkheid ongewijzigd blijft. De horizontale herverdeling wordt voornamelijk door gebonden overheidsuitgaven tot stand gebracht. Hoewel de inkomensongelijkheid nauwelijks verandert, blijkt ruim 50% van de huishoudens - ingedeeld in 10%-groepen - in het traject van secundair naar tertiair inkomen van inkomensgroep te wisselen: 30% van de huishoudens komt lager uit, 20% van de huishoudens komt hoger uit. Deze ongelijke verhouding wijst erop dat huishoudens doorgaans meer inkomensgroepen stijgen dan inkomensgroepen dalen: als men daalt, daalt men doorgaans niet meer dan één inkomensgroep, als men stijgt, stijgt men vaak meer dan één inkomensgroep. De positieveranderingen blijken met name aan de overdrachten in de sector onderwijs te moeten worden toegeschreven. Omdat het gemiddeld uitgavenbedrag per gebruikmakend huishouden in de sector onderwijs hoog is,

209

ontstaan - als deze bedragen bij het secundaire inkomen worden geteld - forse verschillen tussen wel en niet gebruikmakende huishoudens met een vergelijkbaar secundair inkomen. Ook de verticale herverdeling wordt voornamelijk tot stand gebracht door gebonden overheidsuitgaven; de gebonden overheidsinkomsten doen de verticale ongelijkheid iets toenemen. Deze uitkomst houdt voornamelijk verband met het licht regressieve karakter van de gebonden overheidsinkomsten en het sterkere progressieve karakter van de gebonden overheidsuitgaven. Het progressieve karakter van de gebonden overheidsuitgaven komt vooral tot uitdrukking in de uitgaven voor gezondheidszorg, op de voet gevolgd door de uitgaven voor dienstverlening en openbaar vervoer. De overheidsuitgaven voor onderwijs blijken, bij de ouderlijk-huishoudenvariant, een licht regressief karakter te hebben. 9.4 Verdelingen in de tijd De tertiaire-inkomensverdeling is met dit rapport voor de derde keer integraal in beeld gebracht: na de jaren 1977 en 1983, voor 1991. Enkele uitkomsten voor 1987 zijn in de Sociale en culturele verkenningen gepubliceerd; alle gegevens zijn echter vrijwel integraal beschikbaar. Dit geeft de mogelijkheid om de ontwikkeling van de tertiaire-inkomensverdeling in de tijd te vergelijken. Daarbij kunnen uiteraard alleen overdrachten worden betrokken die in alle jaren aan huishoudens zijn toegerekend. Deze dwarsdoorsnede blijkt ten minste 90% van alle toegerekende uitgaven te omvatten. Bij dienstverlening ontbreken op een na alle voorzieningen; daarom worden de sectoren gezondheidszorg en dienstverlening in deze paragraaf als één sector samengenomen. Tabel 9.3 geeft een beeld van de tertiaire-uitgavenverdelingen voor de periode 1977-1991.

210

Tabel 9.3 De verdeling van overheidsuitgaven 1977-1991 (horizontaal gepercenteerd) bedrag 1991 (mld. gld.) gemiddeld inkomen (x 1.000 gld.) gem. omvang huishouden

40%-huishoudens met laagste inkomen

20%-huishoudens met hoogste inkomen

1977

1983

1987

1991

1977

1983

1987

1991

11 1,35

13 1,30

13 1,20

15 1,25

39 3,10

50 2,85

58 2,80

75 2,75

volkshuisvestinga onderwijsb openbaar vervoerc cultuur en recreatied zorge

12,6 24,5 3,5 3,6 5,8

22 11 36 22 86

23 12 38 23 107

24 13 45 22 77

28 11 49 22 69

36 39 25 34 -16

37 35 27 32 -22

35 37 22 36 -10

31 40 20 36 -10

totaal uitgaven

50,0

21

25

25

24

33

29

31

31

a b c d e

Verdelingen voor de jaren 1977, 1981, 1985 en 1989. Onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn aan het ouderlijk huishouden toegerekend (ouderlijk-huishoudenvariant). Verdelingen voor de jaren 1978, 1983, 1987 en 1991. Verdelingen voor de jaren 1979, 1983, 1987 en 1991. Voor 1991: inclusief wettelijke bijdragen; verdelingen voor de jaren 1979, 1983, 1987 en 1991.

Bron: SCP

Uit tabel 9.3 blijkt dat het profijt van de overheid betrekkelijk stabiel is verdeeld. In de beschouwde periode blijkt ongeveer een kwart van de geselecteerde overheidsuitgaven bij de 40%-huishoudens terecht te komen met de laagste inkomens en bijna een derde van de uitgaven bij de 20%-huishoudens met de hoogste inkomens. Per sector is het beeld echter minder stabiel. Zo zijn de uitgaven in de sfeer van de volkshuisvesting en het openbaar vervoer meer terechtgekomen bij de lagere inkomensgroepen, de uitgaven in de sfeer van de zorg juist meer bij de hogere inkomensgroepen. De verdeling van de overheidsuitgaven voor onderwijs, cultuur en recreatie is in de beschouwde periode nauwelijks veranderd. De vergelijking van de uitgavenverdelingen in de tijd wordt pas interessant wanneer verschuivingen in het profijt van de overheid kunnen worden toegeschreven aan achterliggende factoren. Daarbij is in dit rapport onderscheid gemaakt tussen factoren die betrekking hebben op de veranderde demografische samenstelling van inkomensgroepen (demografisch effect) en factoren die betrekking hebben op het veranderde gebruik per demografische groep (gebruikseffect). Het veranderde gebruik per demografische groep kan onder meer het gevolg zijn van overheidsmaatregelen (beleidseffect). De verschuiving van de overheidsuitgaven voor volkshuisvesting wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de subsidies voor huurwoningen. Met name de objectsubsidie voor huurwoningen, maar ook de individuele huursubsidie is 211

meer ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen. Dit is voornamelijk toe te schrijven aan demografische factoren: een groter aandeel huurders in de lagere inkomensgroepen. Voorts zijn de premies voor koopwoningen, vooral in het begin van de beschouwde periode, meer ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen door een hoger aandeel van woningen gebouwd in de beschutte sfeer (beleidseffect). De verdeling van uitgaven in de sector onderwijs is betrekkelijk stabiel. Voor zover van verschuivingen kan worden gesproken, zijn hoofdzakelijk demografische factoren hiervoor verantwoordelijk. Dit hangt vanzelfsprekend samen met de leerplicht en de sterke gebondenheid aan de leeftijd van de leerlingen (voor het niet-leerplichtige onderwijs). De verschuiving van de overheidsuitgaven voor openbaar vervoer kan worden toegeschreven aan de introductie in 1991 van de OV-jaarkaart voor studerenden van 18 jaar en ouder (beleidseffect), veranderingen in het gebruik door bepaalde bevolkingsgroepen (gebruikseffect) en de toe- of afname van de betreffende bevolkingsgroepen (demografisch effect). Het blijkt dat vooral studerenden en alleenstaanden meer van het openbaar vervoer gebruik zijn gaan maken en gezinnen met kinderen juist minder. Studerenden en alleenstaanden zijn naar verhouding oververtegenwoordigd in de lagere inkomensgroepen, gezinnen met kinderen in de hogere inkomensgroepen. Voorts blijkt dat het aantal studerenden en alleenstaanden naar verhouding is toegenomen en het aantal gezinnen met kinderen juist afgenomen. In de sector cultuur en recreatie treden nauwelijks veranderingen op. Wel blijken demografische factoren van invloed op de verdeling van overheidsuitgaven, maar deze blijken elkaar nagenoeg op te heffen. De verschuiving van de overheidsuitgaven voor zorg is voornamelijk toe te schrijven aan de verschuiving van het profijt van de ziekenfondsverzekering naar de hogere inkomensgroepen, al blijft het profijt voor de hoogste inkomens per saldo negatief. De globale verschuiving van de overheidsuitgaven voor gezinsverzorging en kruiswerk naar de lagere inkomensgroepen, hoofdzakelijk als gevolg van een hoger gebruik door ouderen (demografisch effect), kan dit niet compenseren. Wel moet worden opgemerkt dat de denivellering in de ziekenfondsverzekering hoofdzakelijk het gevolg is van de verschillende wijzen van toerekening. Het profijt is gedefinieerd als het verschil tussen een gesimuleerde marktconforme premie en de werkelijk betaalde premie. In 1977 is de marktconforme premie afgeleid van de geconsumeerde gezondheidszorg, die vooral bij ouderen hoog is. Dit betekent dat aan ouderen, die naar verhouding zijn oververtegenwoordigd in de lagere inkomensgroepen, in 1977 een naar verhouding hoog profijt is toegekend. In 1983 is de gesimuleerde marktconforme premie weliswaar gebaseerd op de systematiek van de particuliere ziektekostenverzekering, maar de gesimuleerde premies zijn afgestemd op de aanzienlijk hogere kosten die voor personen in de toen bestaande bejaardenverzekering zijn gemaakt. Deze budgettaire randvoorwaarde is met de opheffing van deze verzekering (1986) vervallen. De invoering van de nominale premie in de Ziekenfondswet (1991) heeft eveneens een denivellerende invloed gehad op het profijt, maar dit werd grotendeels

212

gecompenseerd door de invoering van wettelijke bijdragen (MOOZ en WTZ) die door particulier verzekerden worden opgebracht ten gunste van ziekenfondsverzekerden (MOOZ) en particulier verzekerden met een standaardpakketpolis (WTZ). 9.5 Referentieverdelingen De werkelijke verdelingen van de overheidsuitgaven zijn vergeleken met de verdelingen zoals deze naar de bedoelingen van de overheid zouden moeten zijn. De aangrijpingspunten voor de kwantificering van deze bedoelingen zijn ontleend aan overheidsuitspraken gedaan in algemene sectorale nota’s of in nota’s die betrekking hebben op voorzieningen. De kwantificering vindt plaats door het formuleren van doelgroepen. Een bedrag ter grootte van de uitgaven is vervolgens verdeeld over inkomensgroepen evenredig met het voorkomen van de doelgroepen in de inkomensgroepen. Bij een aantal voorzieningen is dit gedifferentieerd, namelijk als het niet de bedoeling is dat de leden van de doelgroep in gelijke mate van overheidsvoorzieningen gebruik maken (als bijvoorbeeld aan de hoogte van het inkomen een rol is toegekend). Voor de voorzieningen is uitgegaan van de volgende uitgangspunten. - Bij volkshuisvesting is de woonsituatie van belang (huurwoning of eigen woning), en de hoogte van de huur of de huurwaarde. Voorts speelt het inkomen een rol. - Bij onderwijs is vooral het aantal potentiële onderwijsvolgenden van belang (veelal afgebakend door leeftijdsgrenzen), verder het inkomen (voor studiefinanciering en de tegemoetkoming in de studiekosten). Ten behoeve van de onderwijsvoorzieningen voor 18-plussers is het aantal kinderen van 18 tot 30 jaar gehanteerd, waarvoor het huishouden (ooit) de opleidingsverantwoordelijkheid droeg. - Bij openbaar vervoer en cultuur en recreatie kon geen specifieke doelgroep worden gekwantificeerd. Daarom is de gehele bevolking als zodanig beschouwd. - In de gezondheidszorg zijn voor twee voorzieningen (ziekenfondsverzekering en wettelijke bijdragen) geen referentieverdelingen opgesteld. Voor de overige voorzieningen is de behoefte aan de medische zorg als uitgangspunt gehanteerd. - Bij de maatschappelijk dienstverlening worden doelgroepen afgebakend naar hulpbehoefte op huishoudelijk of rechtskundig gebied, verder naar leeftijd van de leden van het huishouden. Door optelling van de referentieverdelingen ontstaat de referentieverdeling per sector en voor het totaal van de voorzieningen. Vergelijking van de werkelijke uitgavenverdelingen met de referentieverdelingen leert dat bij globaal de helft van de voorzieningen de hogere inkomensgroepen meer en de lagere inkomensgroepen minder van overheidsvoorzieningen profiteren dan de bedoeling is. Het gaat hier vooral om voorzieningen op het gebied van volkshuisvesting, onderwijs, en cultuur en recreatie. Bij een kwart

213

van de voorzieningen is het omgekeerde het geval: de lagere inkomensgroepen profiteren meer dan de bedoeling is. Het betreft dan voorzieningen op het gebied van het openbaar vervoer en voorzieningen in de zorgsector. Tabel 9.4 geeft per sector en voor het totaal der sectoren de uitgaven- en referentieverdelingen, alsmede het verschil tussen deze verdelingen. Conform de presentatie in hoofdstuk 7 is alleen de ouderlijk-huishoudenvariant weergegeven.

Tabel 9.4 Verschil tussen uitgaven- en referentie-uitgavenverdelingen per sector, naar inkomensgroep, 1991 (in procenten) 10%-groepen secundair inkomen totaal

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

uitgavenverdelingen volkshuisvesting onderwijsa openbaar vervoer cultuur en recreatie gezondheidszorg dienstverlening

0 0 0 0 0 0

-2 0 16 3 -1 -0

-6 -1 6 -2 2 5

-7 -0 -0 -2 0 8

-6 -2 -1 -2 0 1

-3 -1 -3 -2 -1 -4

-1 -0 -4 -1 0 -2

4 -1 -5 -1 0 -1

6 1 -5 -0 -1 -2

6 1 -4 2 1 -1

9 2 -1 6 -0 -3

totaal uitgaven

0

1

-1

-1

-3

-2

-1

0

1

2

4

a

Onderwijsuitgaven voor 18-plussers zijn aan het ouderlijk huishouden toegerekend (ouderlijk-huishoudenvariant).

Bron: SCP

In de verdeling van het totaal der uitgaven zijn in tabel 9.4 systematische verschillen tussen de inkomensgroepen zichtbaar, maar doordat er zoveel verdelingen met zoveel verschillende verdelingskarakteristieken bijeen zijn geteld, zijn de verschillen niet eens groot te noemen. De voorzieningen met een meer dan evenredig profijt voor de hogere inkomensgroepen leggen wel meer gewicht in de schaal dan de voorzieningen waarvan de lagere inkomensgroepen meer dan evenredig gebruik maken. De huishoudens in de achste, negende en tiende inkomensgroep profiteren zo iets meer, de huishoudens in de derde, vierde en vijfde inkomensgroep iets minder dan de bedoeling (van de overheid) is. Het meest afwijkend van de referentieverdeling is de uitgavenverdeling voor de sector volkshuisvesting. De verdelingen van zowel de huurwoning- als de eigen-woningsubsidies komen meer dan de bedoeling is (althans naar de bedoeling als in de referentieverdeling weergegeven) bij de hogere inkomensgroepen terecht. Ditzelfde geldt, in mindere mate, voor de overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie en (in nog mindere mate) voor de onderwijsuitgaven. Openbaar vervoer komt in sterke mate bij de onderste (twee) inkomensgroep(en) terecht; studenten gebruiken de OV-jaarkaart. Studenten maken ook meer gebruik van culturele en recreatieve voorzieningen. De voor 214

hen gemaakte kosten voor onderwijs bij de hier weergegeven variant zijn toegerekend aan hun ouders, hetgeen mede het meer dan evenredige profijt voor de hogere inkomensgroepen verklaart. De verdeling van de gezondheidszorg vertoont weinig tekening, omdat voor de belangrijkste voorzieningen geen referentieverdeling kon worden opgesteld. Dienstverlening geeft een meer dan evenredig uitgavenbedrag voor de tweede en derde inkomensgroep, maar ook voor de bovenste inkomensgroep (kinderopvang). Op zich zou een afwijking van de referentieverdeling voor het beleid reden tot zorg moeten zijn. De referentieverdelingen zijn immers bepaald door de beleden doelstellingen van de overheid. Het feit dat verdelingsdoelstellingen voor de meeste voorzieningen geen belangrijke rol spelen en dat (hierdoor) soms de verdelingsdoelstelling niet goed bekend is of niet goed gekwantificeerd kan worden, maakt systematische aandacht minder dringend. Desondanks kan het hier gepresenteerde materiaal wel aanleiding geven tot beleidsheroverweging. Mogen de verdelingseffecten werkelijk zo zijn als ze zijn? 9.6 Verdelingsbeleid Inzicht in de verdelingseffecten van gebonden inkomensoverdrachten is een voorwaarde voor een effectief overheidsbeleid. De mate waarin allocatieve doelstellingen (motieven voor overheidsingrijpen) worden gerealiseerd door de beschikbaarstelling van voorzieningen dient te worden geconfronteerd met de inkomenseffecten die uit de aan de beschikbaarstelling verbonden overdrachten voortvloeien. Dit onderzoek biedt bouwstenen om deze confrontatie een meer empirische basis te geven. Vanuit een algemene, globale verdelingsdoelstelling, maar soms ook vanuit voorzieningenspecifieke verdelingsbedoelingen, zijn er vraagtekens te plaatsen bij de verdelingseffecten van een aantal gebonden inkomensoverdrachten. Reagerend op een eerdere beschrijving van de verdeling van tertiaire-inkomensbestanddelen, is door de overheid het standpunt ingenomen dat, rekening houdend met allocatieve doelstellingen, sommige gebonden inkomensoverdrachten meer aan de lagere inkomensgroepen ten goede zouden moeten komen. Hierbij werd met name gedoeld op de uitgaven voor volkshuisvesting, onderwijs voor niet-leerplichtigen en culturele en recreatieve voorzieningen (SZW 1984). De overheidsuitgaven in de sector volkshuisvesting blijken in de loop van de tijd iets meer terecht te zijn gekomen bij de lagere inkomensgroepen. Zowel de individuele huursubsidie als de objectsubsidie voor huurwoningen en de geldelijke steun voor eigen woningen zijn meer ten gunste gekomen van de lagere inkomensgroepen. Deze verschuiving is echter voor de eerste twee voorzieningen voornamelijk toe te schrijven aan demografische factoren: er is een groter aandeel huurders in de lagere inkomensgroepen. De verschuiving van de geldelijke steun voor eigen woningen naar de lagere inkomensgroepen is wel toe te schrijven aan het gevoerde overheidsbeleid. Hierbij past de kanttekening

215

dat het terugtrekkingsbeleid van de rijksoverheid in de sociale woningbouw dit beeld kan veranderen. Het beleid, gericht op decentralisatie en liberalisering, kan aanzienlijke gevolgen hebben voor de omvang en de verdeling van overdrachten in de volkshuisvesting (SCP 1994a: 260-269). De verdeling van overheidsuitgaven voor niet-leerplichtig onderwijs, inclusief studiefinanciering, blijkt in de loop der tijd betrekkelijk stabiel. Uit de referentieverdeling blijkt evenwel dat deze uitgaven naar verhouding meer de hogere inkomensgroepen ten goede komen. Uit de stabiele verdeling van dit profijt voor hogere inkomensgroepen blijkt dat de doelstelling van de overheid om vooral voor lagere inkomensgroepen de toegang tot het hoger onderwijs te verbeteren, blijkbaar moeilijk te realiseren is. Wel is een nuancering hier op zijn plaats. Uit de tijdvergelijking blijkt dat de deelname aan het hoger onderwijs bij huishoudens met kinderen licht is verschoven naar middeninkomens. Dit betekent dat, bij een betrekkelijk hechte relatie tussen milieu van herkomst en onderwijsdeelname, de ‘gelijkheid van kansen’ wel is toegenomen, waarschijnlijk mede vanwege een groeiende algemene onderwijsdeelname (SCP 1994a: 336-337). De verdeling van overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie vertoont eveneens een stabiel beeld. Uit de referentieverdeling blijkt dat met name de hoogste inkomensgroepen van de genoemde overheidsuitgaven profiteren, vooral door het gebruik van culturele voorzieningen. Dit, terwijl doelstellingen van de voorzieningen daar op voorhand geen aanleiding toe geven. Sociale en geografische spreiding is een essentieel onderdeel van het cultuurbeleid, en prijssubsidies en kortingsregelingen dienen getoetst te worden aan deze spreidingsdoelstelling (WVC 1992b: 51). Hier past dus een kritische evaluatie van de overheidsuitgaven of de doelstellingen die daarmee worden nagestreefd. De inkomensongelijkheid blijkt nauwelijks te veranderen wanneer rekening wordt gehouden met gebonden inkomensoverdrachten. Dit betekent dat er in de tertiaire sfeer geen wezenlijke herverdeling naar inkomensgroepen tot stand wordt gebracht. Hiermee wordt de vraag opgeroepen of gebonden inkomsten en gebonden uitgaven niet eenvoudig tegen elkaar kunnen worden weggestreept. Een dergelijke vereenvoudiging van het twee-richtingsverkeer tussen huishoudens en overheid staat bekend als ‘balansverkorting’. Afgezien van allocatieve bezwaren zijn daar echter ook bezwaren van inkomenspolitieke aard tegenin te brengen. Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat de inkomensongelijkheid weliswaar nauwelijks verandert, maar dat er aanzienlijke verschuivingen in de inkomensverdeling plaatsvinden. Ongeveer 30% van de huishoudens komt door gebonden overheidsuitgaven ten minste één inkomensgroep lager uit, ongeveer 20% van de huishoudens komt ten minste één inkomensgroep hoger uit. Het gaat hierbij om groepen, gerangschikt naar oplopend secundair inkomen, die steeds 10% van alle huishoudens omvatten. Er zijn dus aanzienlijke inkomenseffecten: sommige huishoudens schuiven naar boven, andere schuiven naar beneden. Dit betekent dat een aanzienlijke mate van balansverkorting met aanzienlijke inkomenseffecten gepaard gaat (SCP 1994b).

216

Er is bij de beoordeling van de verdelingsresultaten een nog wat principiëler uitgangspunt mogelijk. Gebonden inkomensoverdrachten ontstaan doordat de overheid voorzieningen beschikbaar stelt of subsidieert, die op zich meestal ook door de markt beschikbaar kunnen worden gesteld. De verstrekking door de overheid vloeit vaak voort uit motieven als het garanderen van bepaalde grondrechten: de aanwezigheid van een adequaat niveau van huisvesting, onderwijs, openbaar vervoer, welzijn en gezondheidszorg. Via de markt is dit niveau over het algemeen wel te bereiken voor hen die over voldoende inkomen beschikken. Het garanderen van de grondrechten zou in dit licht tot uitdrukking moeten komen in voorzieningen waarvan alleen huishoudens met onvoldoende inkomen gebruik maken of waarvoor huishoudens met voldoende inkomen een hogere eigen bijdrage betalen. Dit uitgangspunt zou tot uitdrukking moeten komen in een progressief karakter van de gebonden inkomensoverdrachten, waarbij lagere inkomensgroepen in verhouding tot het inkomen meer profiteren dan hogere inkomensgroepen. Uit dit onderzoek blijkt dat een aantal van de gebonden inkomensoverdrachten dit effect heeft. Het betreft met name de overdrachten in de volksgezondheid, de dienstverlening en in het openbaar vervoer. De overheidsuitgaven voor volkshuisvesting en cultuur en recreatie zijn als licht progressief aan te merken, waardoor ze net aan het genoemde uitgangspunt voldoen. Dat is niet het geval met de overheidsuitgaven voor onderwijs, die als licht regressief kunnen worden aangemerkt. Het is de vraag of het garanderen van bepaalde grondrechten tot een dergelijke uitkomst moeten leiden. Dit onderzoek geeft steeds momentopnamen weer. Wanneer de verdelingsuitkomsten echter in een levenstijdperspectief worden geplaatst, komen zij in een ander licht te staan. Zo zullen personen, als lid van een wisselend huishouden, op jongere leeftijd meer gebruik maken van onderwijsvoorzieningen, en op latere leeftijd meer van zorgvoorzieningen. In de momentopnamen worden de uitgaven voor deze voorzieningen aan huishoudens in verschillende inkomensgroepen toegerekend. Ook de welvaartspositie die personen in de loop van hun leven innemen, kan verschillen. Dit betekent dat de verdelingsuitkomsten in een levenstijdperspectief heel anders kunnen uitvallen, wanneer het gebruik van uiteenlopende voorzieningen (b.v. onderwijs en zorg) plaatsvindt in levensfasen met een uiteenlopende welvaart (meer resp. minder welvarend). Hieruit kan worden geconcludeerd dat vanuit een levenstijdperspectief eerder naar het totale resultaat dan naar het resultaat per sector van overheidsbeleid moet worden gekeken. Het is echter duidelijk dat een levenstijdbenadering op aanzienlijke methodische en empirische problemen stuit, en in dit onderzoek dan ook niet is gevolgd. De vergelijking van uitgavenverdeling met referentieverdeling geeft enig inzicht in de overeenkomst tussen de werkelijkheid en de wenselijkheid. Voorzieningen die typisch zijn voor een bepaalde levensfase hebben als referentie de verdeling van de personen in de betreffende levensfase (de doelgroep) over inkomensgroepen. Het verschil tussen uitgavenverdeling en referentieverdeling

217

is vooral relevant voor voorzieningen die expliciet verdelingsdoelstellingen hebben. Maar ook als met voorzieningen vooral allocatieve doeleinden worden nagestreefd, zijn er bij (grote) verschillen vragen te stellen. - Moet het bevorderen van eigen-woningbezit, door het huurwaardevoordeel, zich inderdaad zo sterk op de hoogste inkomensgroep richten? - Vallen sommige inkomensafhankelijke regelingen, met name voor gezinsverzorging en kinderopvang, niet te ongunstig uit voor huishoudens met een modaal inkomen? - Waarom is het zo moeilijk kinderen uit huishoudens met een bescheiden inkomen in dezelfde mate tot studie te bewegen als kinderen uit meer welvarende huishoudens? - Is het openbaar vervoer niet te aantrekkelijk gemaakt voor studenten? - Zijn hogere eigen bijdragen voor culturele en recreatieve voorzieningen niet mogelijk? De hier gepresenteerde cijfers tonen de verschillen tussen werkelijkheid en wenselijkheid. Of het wenselijk is aan die verschillen iets te doen, is echter geen onderwerp van onderzoek geweest. De gebonden inkomensoverdrachten hebben al met al een zeer bescheiden invloed op de herverdeling van inkomen. Een dergelijk resultaat is wellicht acceptabel in het licht van de vooral allocatieve doelstellingen die de overheid met de voorzieningen heeft (het realiseren van een bepaald niveau van voorzieningen), maar het is teleurstellend wanneer men een bijdrage had verwacht aan het realiseren van een andere welvaartsverdeling.

218

SUMMARY AND CONCLUSIONS

1 Introduction ‘Profijt van de overheid III’ describes and analyses the distributional effects of government expenditures (benefit incidence) and government taxes (tax incidence) as far as they are tied to goods and services. The next section discusses the aims of the study in more detail viz to give an insight into the distribution effects of tied income transfers in the bid to improve the effectiveness of government policy. Section 3 summarizes the distribution of tied income transfers in 1991. When added to or deducted from secondary income, tied income transfers form the tertiary income, an indicator which gives a fuller insight into the income distribution process. This study is a repeat of an earlier study and thus enables the distribution effects to be compared over time. Section 4 summarizes the results of this temporal comparison, focusing particular attention on changes in distribution which may be due to policy changes. Few policy conclusions can be drawn from distribution changes in themselves, and the aims of government policy must be taken into account when evaluating distribution effects. In this study it was decided to compare the distributions of government spending with reference distributions, which indicate the distribution of transfers on the basis of the target groups of government policy. The results of the comparison of reference and observed distributions are summarized in section 5. The summary ends with a number of conclusions in section 6 which place the findings of this study in a policy perspective. 2 Tied income transfers The government has a major influence through a variety of channels on the formation and redistribution of income. The most important objectives of present incomes policy are the promotion of employment and income protection. These objectives are reflected chiefly in the primary and secondary income sphere. Primary income is received in return for making available certain production factors (labour and capital); secondary income is derived from primary income through untied transfers to the government (income tax and social security premiums) and untied transfers from the government to households (social security benefits). Although the untied income transfers lead to a considerable redistribution of income, the government’s influence extends further, in that it makes available various facilities in kind to households at below cost price, or levies tax on goods or services which are consumed by households. The expenditure and income involved in these processes can be regarded as tied income transfers to the households concerned. Purely collective facilities (public goods) cannot be attributed to households, since they benefit

219

the population as a whole; examples include the police service, the judiciary, defence and the public administration. Tertiary income therefore derives from secondary income through deduction to tied transfers to the government (tax) and addition of tied transfers from the government to households (subsidies). This report, the third in the series on ‘benefit from the government’, describes the distribution of tied transfers for 1991. Earlier reports described the distribution in the years 1977 and 1983. The aims of distribution policy are less prominent in relation to tied income transfers than in the case of untied transfers. Allocative aims related to the guaranteeing of certain basic rights predominate, such as offering an adequate standard of housing, education, public transport, welfare and health care. Although these are goods and services which could in principle be provided wholly or partially by the private sector, there are a number of arguments against this, relating to the failure to incorporate, or incorporate fully, the social costs or benefits in the price of a given good or service (external effects), the high costs of insuring bad risks (risk selection), the high costs of facilities to which their is a social right (distribution effects) and the wrongvaluation of the individual use by users in the eyes of the government (merit goods effect). The collective (benefical or unfavorable) aspects which can be linked to the use of facilities on the basis of these arguments are left out of consideration in attributing the ‘benefit’, mainly because these costs cannot be quantified. The total amount of public spending is attributed to the households concerned in proportion to the use of the facilities. In so far as public spending is directly linked to the collective benefits of the use of facilities, this method does lead to an overestimate of the individual benefits to users. Sometimes purely collective aspects can be identified in a given facility itself; if these aspects predominate (e.g. the conserving function of archives) that facility is left out of consideration. Where the usage function predominates (e.g. visits to museums) the public spending concerned is attributed to users in full, even though there is also an unmistakeable conserving function. A substantial proportion of national income is redistributed by the government. Of the total net national income of NLG 480 billion in 1991, for example, more than 65% (NLG 315 billion) was redistributed by the government. A guilder had in 1991 a value of 90% of the German Mark. Almost 60% of government income (just under NLG 185 billion) comes from households. The greater part of this sum (140 billion guilders) comprises untied levies in the form of wage and income tax and social security premiums. In addition, households pay more than 40 billion guilders in levies related to the use of goods or services, for example in the form of VAT, excise duty, vehicle road tax, special consumption tax on passenger cars, the consumption tax on energy (fuels), transfer tax and property tax. The yield of these tied levies is attributed to households as (negative) income in the tertiary sphere. Households receive an approximately equal share in return from the government (more than NLG 190 billion) in the form of tied or untied income transfers; the

220

majority of this sum consists of untied income transfers in the form of social security benefits. In addition, households receive a further 80 billion guilders in tied income transfers through the use of facilities, mainly in the area of housing, education, public transport, culture and recreation, health care and social services. This spending can in principle be treated as tertiary income for households. In practice, however, only 47 billion guilders of this 80 billion guilders can be attributed to individual households, due to a lack of data for instance of data on households in institutions (old people’s homes, nursing homes, institutions for the physically and mentally handicapped). To the sum of 47 billion guilders in attributed tied income must be added a further 5 billion guilders in lost taxation (tax expenditure) due to the fact that the imputed income from the rental value of homes is too low from an economic point of view (the rental value advantage). The net result is a sum of 52 billion guilders which is attributed to households as ‘benefit from the government’. In the area of health care it is not the take-up of the care itself which is treated as a ‘facility’, but rather the value of being ‘insured against the costs of illness’. This means that the difference between a simulated private health insurance premium and the public health insurance premium is defined as ‘benefit from the government’ for those who participate in this health scheme. 3 Distribution effects A number of basic principles have to be formulated for selecting and attributing tied transfers. These principles relate to the question of when transfers are regarded as tied, who is regarded as the recipient and what amount can be attributed to the user. In economic terms tied transfers can be distinguished from untied transfers by the fact that tied transfers generate a substitution effect as well as an income effect, in that relative price changes lead to a change in the consumption profile, with proportionately more (in the case of a subsidy) or less (in the case of a levy) of a particular good or service being consumed. In practice the demarcation between tied and untied income transfers is not entirely straightforward, however. The main problems concern the (purely) collective aspects which are contained within a facility and the identifiability of individual users. As regards the collective aspects it was noted earlier that, for practical reasons, some collective benefits (particularly external effects) are treated as individual benefits to users (e.g. public transport) because they cannot be determined separately. Income is generally acquired by individuals but spent by households. In order to gain an insight into the redistribution process it is necessary to select a single unit of income; in this study the household has been chosen as the income unit. The position of children aged 18 and above living at home or away from home is problematic here. If they have their own income they can be regarded as independent both on the income acquisition side and the income spending side. The situation is less clear in the case of students; while they are generally

221

dependent of their parents in terms of income acquisition (student grants) this is usually not the case with spending. Partly because of the relatively independent position of children aged 18 and above living at home and away from home, a fairly individualistic definition of the term ‘household’ has been adopted in this report: every person aged 18 or over is regarded as an independent unit, unless he/she is living with another person in a married or unmarried state; in that case they are jointly regarded as a single household. Children under 18 are included in the household of their parent(s), while children aged 18 and above form their ‘own’ household. The result of this approach is that the affluence of students is underestimated if it is based on secondary income, because student grants have been treated in this report as tied income transfers in the tertiary sphere. Although households which are located in institutions (residential homes) in theory form part of the study population, there are no data sources from which tertiary income can be derived. These households themselves have therefore been ignored in this study, as are the expenditures which are related to these ‘collective households’, such as spending on old people’s homes and nursing homes. Because the chosen definition of ‘household’ has major consequences for the distribution of education spending, two versions of attribution are presented. In the ‘main variant’, education spending on children aged 18 and above is attributed to the students themselves; in the ‘parental household variant’ this spending is attributed to their parent(s). Tables 1 and 2 summarize the distributions of tertiary income transfers for the year 1991. Table 1 shows the distributions by income group, with households being divided into ten-percent groups after ranking in secondary income. Table 2 shows the distributions by affluence group, i.e. ten-percent groups of the standardized secondary income. Standardisation corrects for differences in size and composition of households by means of equivalence scales. In addition to the main variant (education spending for over-18s is attributed to the students, who form their own households), both tables include a variant in which this spending is attributed to the parental household: the parental household variant.

222

Table 1 Distribution of tied transfers by secondary income group, 1991 ten-percent group average secondary income public spending distribution housing education - main variant education - parental hh varianta public transport culture and recreation health care social services total spending - main variant

total

1st

2nd

3rd

4th

5th

6th

7th

8th

9th

10th

(ƒ 1,000)

37

1

14

20

25

30

36

43

51

62

88

(mln.) 12,630 25,220

(%) 100 100

1 28

9 5

8 2

10 4

9 6

10 8

11 9

12 11

13 12

18 15

3,480 3,860 4,120 2,620

(100) 100 100 100 100

(0) 21 8 -2 1

(1) 13 4 27 22

(4) 7 5 26 25

(5) 8 6 19 9

(8) 8 7 11 6

(12) 8 9 14 8

(13) 7 11 15 7

(17) 8 13 6 9

(19) 8 15 -7 6

(22) 12 21 -9 6

51,930

100 (100)

16 (2)

9 (7)

7 (8)

7 (8)

7 (8)

9 (11)

10 (12)

11 (13)

10 (14)

14 (17)

33,920 2,770 3,310 40,400

100 100 100 100

2 1 0 2

5 4 2 4

6 5 4 6

7 6 6 7

8 7 9 8

10 9 10 10

12 11 14 12

14 14 14 14

17 18 18 17

20 25 23 20

11,530

100 (100)

64 (3)

26 (18)

12 (16)

9 (10)

3 (7)

5 (14)

4 (12)

-0 (12)

-13 (2)

-10 (5)

a

public income distribution consumption housing motor vehicles total income net

- main variant a

a

Education spending for over-18s has been attributed to the parental household.

Source: SCP

Table 1 reveals the following picture for the distribution of total spending by income group. In the main variant, in which education spending for the over-18s (inclusive grants) is attributed to the students themselves, the first income group receives an amount which is 60 percent more than proportional to the number of households in that group. The next four income groups receive a less than proportionate amount. The sixth to ninth income groups derive proportionate benefit from government facilities. The highest income group receives 40 percent more than the proportionate amount. The situation in the parental household variant shows most variation at the extremes. The ‘benefit’ in the first income group has largely disappeared and has shifted to the five highest income groups, with the amounts rising as the number of the income group rises. Up to and including the fifth income group the ‘benefit’ from government facilities is now less than proportionate, above more than proportionate. This result is built up from the distributions in the various sectors identified; there are wide mutual differences between these. 223

Spending distribution in the housing sector shows a clearer peak in the highest income group than the total spending distribution, and is a bit more proportionate from the second to the sixth income groups. No spending is attributed to households (not living independently) in the lowest income group. There are wide differences in the subsidies for rented homes and owneroccupied dwellings; households in the lower and middle income groups benefit mainly from subsidies for rented accommodation, while those in the higher income groups benefit most from owner-occupier subsidies; the most important subsidy being the rental value advantage. Spending distribution in the education sector has two peaks in the main variant. Students aged 18 and over are located mainly in the two lowest income groups; households with school-age children receive above-average benefit from the seventh income group upwards. In the ‘parental household variant’, in which education spending on over-18s is attributed to the parent(s), the peak in the first (two) income group(s) disappears and the benefit in the top five income groups is higher. Spending distribution in the public transport sector also has two peaks, with the peak in the first income group being even higher than in the main variant for education spending distribution: in other words, a higher share of public transport spending is attributed to students aged 18 or over than of education spending. The peak in the highest income group is modest, and the distribution between the peaks is remarkably even. The distribution in spending on culture and recreation shows a concentration of spending in the second highest and, in particular, highest income groups, with 36% of total spending going to the 20% of households in these two groups. The performing arts account for the largest share of this concentration, closely followed by artistic training for amateurs and museums. Youth centres, neighbourhood centres, village halls and open-air recreation show the flattest distribution. Spending distribution in the health care sector mainly reflects the income redistribution aims of (the premiums system in) public health insurance. The lower income groups (apart from the first group) are the main beneficiaries of these facilities. They are fully insured, but they pay much lower (income dependent) premiums than they would if there was no public health care system. The lowest group and the two highest groups actually derive less benefit from the facilities than the contributions which they make. The distribution of spending on home nursing reinforce this picture. The most balanced distribution occurs in spending on peripatetic mental health care. Finally, spending distribution in the social services sector resembles that in the health care sector in the sense that the first income group derives virtually no benefit while the second and third income groups obtain substantial benefit. The

224

distribution in the higher income groups is fairly flat due to mutually compensating distributions of the underlying facilities. Tied government income comprises the income from VAT, excise duties, the energy levy (treated here as a consumption tax), property tax and property transfer tax (treated here as a tax on housing) and the special sales tax for passenger cars and vehicle road tax (treated here as taxes on motor vehicles). Only that part of the income which is generated by households - a total of over 40 billion guilders - is treated as an untied transfer in the tertiary sphere. The calculation is less direct than for public spending. Also, data are used from five different population surveys, thus reducing the comparability. Consumption taxes are paid by virtually all households. Taxes on housing are paid by all independent households, while more than half of households pay tax on their cars. Whether or not a household pays a tax (which is not universal) depends on the level of income: a high participation level is usually reached as early as seventh income group. Households in the first five income groups pay a less than proportionate amount relative to their numbers. The sixth group pays a proportionate amount of tax, while households with a higher income pay a more than proportionate amount: households in the top income group actually pay twice as much tax (chiefly because of property transfer tax and the special sales tax for cars). The balance of spending minus income shows the total effect of tied transfers on secondary income distribution. In the main variant households in the first income group, particularly, plus households in the lower income groups, receive more than proportionate tied income transfers. The fifth to eighth income groups also benefit, but less than proportionately, while the top two income groups contribute on balance. In the ‘parental household variant’ the benefit for the first income group disappears. The benefit for the second and third income groups is unchanged, while more or less proportionate benefit is derived by the fourth to eighth income groups. The top two income groups now have a positive spending balance, but this is less than proportionate. A person living alone can achieve a higher standard of living on a given income than a multiple-person household. Standardizing the income eliminates the effect of the size and composition of the household on spending power. A division into ten-percent groups of standardized secondary income thus gives a better impression of differences in prosperity than a division into income groups. Table 2 shows the distribution of tied transfers to these prosperity groups.

225

Table 2 Tied transfers by prosperity group (standardized secondary income), 1991 ten-percent group

total

1st

2nd

3rd

4th

5th

6th

7th

8th

9th

10th

(ƒ 1,000)

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

(ƒ 1,000)

28

0

14

18

21

25

28

32

37

44

64

(mln.) 12,630

(%) 100

1

11

10

10

10

9

9

11

12

17

25,220

100

29

6

6

9

8

7

9

7

9

9

3,480 3,860 4,120 2,620 51,930

(100) 100 100 100 100 100 (100)

(1) 20 8 -1 1 16 (3)

(3) 13 5 32 26 11 (9)

(6) 8 6 38 25 10 (11)

(11) 9 8 26 9 10 (11)

(10) 7 8 16 8 9 (10)

(12) 9 10 7 7 9 (10)

(11) 7 11 3 7 8 (10)

(13) 8 13 -4 6 8 (10)

(14) 9 14 -9 4 8 (11)

(19) 10 17 -8 6 10 (15)

public income distribution consumption housing motor vehicles total income

34,320 2,770 3,310 40,400

100 100 100 100

2 2 0 2

5 5 3 5

6 6 4 6

8 7 9 8

9 9 10 9

10 9 11 10

12 11 12 11

13 12 13 13

16 16 17 16

19 23 21 20

net

11,530

100

65

32

26

21

9

6

-6

-9

-22

-23

11,530

(100)

(3)

(26)

(28)

(24)

(15)

(11)

(3)

(-0)

(-8)

(-2)

average secondary income average stand.sec.income spending distribution housing education - main variant education - parental hh varianta public transport culture and recreation health care social services total spending a

a

a

Education operational spending for over-18s has been attributed to the parental household.

Source: SCP

The distribution by affluence group reveals a virtually identical picture to that by income group. And yet there are a number of striking differences The two peaks in the distribution of total expenditure have now largely disappeared, with the highest affluence groups now receiving a proportionate share of spending. Moreover, the less than proportionate ‘benefit’ has shifted from the lower income groups (groups three to five) to the higher affluence groups (seven to nine). The ratio between the average tax paid and the average standardized secondary income per affluence group is remarkably constant. Only households in the highest income group pay a slightly less than proportionate amount (relative to their affluence). This ratio is also very constant in the calculation for income groups, with only the first and last income groups deviating. The first income group deviates upwards because of incomplete registration of the income of the households concerned. The ratio is lower for households in the highest income 226

group. A lower relative tax amount can result from more saving or higher spending abroad. The question of how far tertiary income or affluence distribution has genuinely been changed by these transfers has not yet been answered; for this it is necessary to know the tertiary income per household, and to make a reranked distribution by income level. The tied income transfers prove to have virtually no net effect on income distribution. The income shares, in table 10 of chapter 8, indicate very marginal changes. The inequality criteria (the Gini and Theil coefficients) also show virtually no change between the secondary and tertiairy household income distributions. The virtually neutral effect of tied income transfers on income inequality does result from a slight levelling effect of tied income transfers from the government to households (public spending) and the slight differentiating effect of tied transfers from households to government (government income). Income redistribution can be broken down into a vertical and a horizontal component. Horizontal redistribution relates to the degree to which households with comparable income positions are confronted with unequal (tied) income transfers. This form of redistribution can be derived from the extent to which the position of households changes in the income distribution. Vertical redistribution relates to the confrontation with tied income transfers for households with different income positions, and can be derived from the degree to which the transfer system is progressive or regressive. A progressive transfer system is one which is relatively favourable for the lower income groups; a regressive system has the reverse effect. The breakdown into a vertical and a horizontal redistribution component gives a truer picture of the income redistribution process. Expressed in the level of the inequality criterion for secondary income, the vertical redistribution turns out at 6% and the horizontal redistribution at -6%. The size of the two redistribution components is such that there is no net redistribution and - as observed earlier - the income inequality remains unchanged. Horizontal redistribution is effected mainly through tied public spending. Although income inequality hardly changes, something over 50% of households switch (ten percent) income group in the move from secondary to tertiary income; 30% move downwards, while 20% move up. This unequal ratio indicates that households tend to climb further than they fall; in other words, if a household falls, it falls only one income group, while if a household rises, it often goes up by more than one income group. It appears that these positional changes must be attributed to the transfers, particularly in the education sector. Since the average amount of public spending per household making use of the facility is high in the education sector, major differences arise - if these amounts are included in secondary income - between households with a comparable secondary income which use the facility and those which do not.

227

Vertical redistribution, too, is primarily the result of tied public spending. Tied government income leads to a slight increase in the vertical inequality, mainly because of the slightly regressive nature of tied government income and the more strongly progressive character of tied public spending. The latter is reflected chiefly in health care spending, followed closely by spending on social services and public transport. Public spending on education has a slightly regressive character in the parental household variant. 4 Distributions over time With this report, an integral picture of tertiary income distribution has now been charted three times: for 1977, 1983 and 1991. Some findings for 1987 were published, but all are available. This makes it possible to look at the trend in tertiary income distribution over time. Obviously, only those transfers can be included which have been attributed to households in all years. This ‘crosssection’ proves to cover at least 90% of all attributed spending. Most social services are left out, so health care and social services are grouped under ‘care’. Table 3 portrays the distribution of tertiary spending for the period 1977-1991. Table 3 Distribution of public spending, 1977-1991 (horizontal percentages) amount NLG 1991 (bln.)

total public spending

a b c d e

20% households with highest income

1977

1983

1987

1991

1977

1983

1987

1991

11 1.35

13 1.30

13 1.0

15 1.25

39 3.10

50 2.85

58 2.80

75 2.75

24.5 12.6 5.8

11 22 86

12 23 107

13 24 77

11 28 69

39 36 -16

35 37 -22

37 35 -10

40 31 -10

3.6

22

23

22

22

34

32

36

36

3.5

36

38

45

49

25

27

22

20

50.0

21

25

25

24

33

29

31

31

ave. income (x NLG 1,000) ave. size of household educationa housingb carec d culture and recreationd public transporte

40% households with lowest income

Education spending for over-18s and grants have been attributed to the parental household; distributions for the years 1977, 1983, 1987 and 1991. Distributions for the years 1977, 1981, 1985 and 1989. For 1991: inclusive of statutory contributions. Distributions for the years 1979, 1983, 1987 and 1991. Distributions for the years 1978, 1983, 1987 and 1991.

Source: SCP

Table 3 shows that the distribution of the ‘benefit from the government’ is relatively stable. In the period considered around a quarter of the selected public 228

spending goes to the 40% of households with the lowest incomes, while almost a third goes to the 20% of households with the highest incomes. The picture per sector is less stable. For example, a greater proportion of spending on housing and public transport goes to the lower income groups, while more of the spending on care goes to the higher income groups. The distribution of public spending on education, culture and recreation remains virtually unchanged in the period considered. Comparison of spending distribution over time only becomes interesting when shifts in the ‘benefit from the government’ can be attributed to underlying factors. A distinction is made in this report between factors relating to the changed demographic profile of income groups (demographic effect) and factors relating to the changed usage per demographic group (usage effect). The latter can result among other things from government measures (policy effect). The distribution of spending in the education sector is relatively stable. To the extent that shifts are discernible, they are mainly due to demographic factors. This is naturally connected to the compulsory education and the strong attachment to pupil age (for non-compulsory education). The shift in public spending on housing is caused mainly by subsidies for rented homes. Both individual housing benefit and, in particular, building subsidies in the rented sector have benefited lower income groups more. This is mainly due to demographic factors, i.e. the larger share of tenants in the lower income groups. The subsidies for owner-occupied homes, too - particularly at the start of the period considered - mainly benefited the lower income groups due to the higher proportion of sheltered homes built (policy effect). The shift in public spending on public transport can be attributed to the introduction in 1991 of the free student travelcard for students aged 18 and over (policy effect), changes in usage by certain population groups (usage effect) and the increase or decrease in the relevant population groups (demographic effect). Use of public transport by students and single persons, in particular, has increased, while that by families with children has decreased. Students and single persons are proportionately over-represented in the lower income groups, families with children in the higher income groups. In addition, the relative number of students and single persons has increased while the number of families with children has fallen. Government spending on culture and recreation shows no distributional changes. There are some changes in use by demographic factors, but they counterbalance each other. The shift in public spending in the care sector is attributable mainly to the shift in the ‘benefit’ of public health insurance to the higher income groups. This higher benefit, though, consists of a lower contribution to the public health care system: the ‘benefit’ remains negative on balance for the highest incomes. The general shift in public spending on home help and home nursing services to the

229

lower income groups, largely as a result of the higher usage by the elderly (demographic effect) is insufficient to compensate for this. The change in the distribution of the benefit of public health insurance, however, is largely due to a different method of attribution. The ‘benefit’ is defined as the difference between a simulated market-based premium and the actual premium paid. In 1977 the market-based premium was derived from the health care consumed, which is particularly high among the elderly. This means that in 1977 a proportionately high ‘benefit’ was attributed to the elderly, who are proportionately over-represented in the lower income groups. In 1983, although the simulated market-based premiums were based on the private health insurance system, they were matched to the substantially higher costs incurred for persons in the then old-age people’s insurance scheme. This budgetary limiting condition was eliminated with the abolition of this insurance in 1986. The introduction of the nominal premium in the Public Health Insurance Act (1991) also introduced differentiation in the ‘benefit’, though this was largely offset by the introduction of statutory contributions under the Act governing the joint funding of elderly health insurance fund patients (MOOZ) and the Medical Insurance (Access) Act (WTZ) which are paid by the privately insured for the benefit of those in public health insurance (MOOZ) and privately insured persons with a standard policy (WTZ). 5 Reference distributions The actual distributions of public spending were compared with the distributions as they should have been according to the government’s aims. These aims were quantified on the basis of government statements in general (sector) policy documents or policy documents relating to facilities. Quantification took place through the formulation of target groups; a sum equal to the spending amount was then distributed over income groups in proportion to the occurrence of the target groups in the income groups. For a number of facilities this was differentiated, i.e. if the members of the target group have an unequal entitlement to use government facilities (e.g. if the level of income plays a role). The following criteria were adopted for the facilities: - In housing, the housing situation (rented or owner-occupied dwelling) is important, as is the rent or rental value. Income also plays a role. - In education, the number of potential learners is of prime importance (often limited by age restrictions); income is also important (for student grants and help with tuition fees). The criterion adopted for education facilities for over18s is the number of children aged between 18 and 30 for whom the household (at any time) bore educational responsibility. - For public transport and culture and recreation no specific target group could be quantified. The entire population was therefore included. - In health care, no reference distributions were drawn up for two facilities (public health insurance and statutory contributions). For the rest the need for medical care was taken as a criterion.

230

- In social services, target groups are identified according to need for domestic or legal help, as well as by age of family members. Adding together the reference distributions gives the reference distribution per sector and for the total of the facilities. Comparing the actual and reference spending distributions reveals that in roughly half the cases higher income groups benefit more from government facilities, and lower income groups less, than intended. This is mainly the case for facilities in the housing, education and cultural and recreation sectors. For a quarter of facilities the reverse is the case, with lower income groups receiving more than their share. Table 4 shows the difference between the spending and reference these distributions per sector and for all sectors. In line with the presentation in Chapter 7, only the ‘parental household variant’ is shown.

Table 4 Difference between spending and reference distribution by income group, per sector, 1991 (in %) 10%-groups secondary income total

1st

2nd

3rd

4th

5th

6th

7th

8th

9th

10th

public spending distributions housing educationa public transport culture and recreation health care social services

0 0 0 0 0 0

-2 0 16 3 -1 -0

-6 -1 6 -2 2 5

-7 -0 -0 -2 0 8

-6 -2 -1 -2 0 1

-3 -1 -3 -2 -1 -4

-1 -0 -4 -1 0 -2

4 -1 -5 -1 0 -1

6 1 -5 -0 -1 -2

6 1 -4 2 1 -1

9 2 -1 6 -0 -3

total spending

0

1

-1

-1

-3

-2

-1

0

1

2

4

a

Education spending for over-18s and grants have been attributed to the parental household.

Source: SCP

Table 4 reveals systematic differences between the income groups in the distribution for all sectors; however, as so many distributions with so many different characteristics have been added together, the differences are not particularly large. The facilities with a more than proportional ‘benefit’ for the higher income groups do, however, weigh somewhat more heavily than the facilities with a more than proportionate take-up among the lower income groups. Households in the eighth, ninth and tenth income groups thus benefit slightly more, and households in the third, fourth and fifth income groups slightly less than intended (by the government). The widest deviation from the reference distribution relates to spending in the housing sector. the distributions of subsidies in both the rented and owner231

occupied sectors benefit the higher income groups more than intended. The same applies to a lesser extent to public spending on culture and recreation and (to an even lesser extent) to education spending. Public transport strongly benefits the lowest (two) income group(s): students use the student travelcard. Students also make more use of cultural and recreative facilities. The education costs incurred for them are attributed to their parents, which helps explain the more than proportional ‘benefit’ for the higher income groups. The distribution of health care spending shows little pattern because no reference distribution could be drawn up. A more than proportionate amount of spending on social services goes to the second and third income groups, but also to the top income group (child care). A deviation from the reference distribution ought of itself to be a cause for concern with respect to policy - the reference distributions are after all determined by the professed aims of the government. The fact that distribution targets do not play a major role for most facilities and that the distribution targets are (consequently) not always well known or properly quantifiable makes the need for systematic attention less urgent. Nonetheless, the material presented here can induce a review of policy. Can the distribution effects really be left as they are? 6 Distribution policy Effective government policy depends on having an insight into the distribution effects of tied income transfers. The degree to which allocative targets (reasons for government intervention) are realized by the provision of facilities has to be confronted with the income effects arising from the transfers linked to that provision. This study offers the tools for giving that confrontation a more empirical basis. Question marks can be placed against the distribution effects of a number of tied income transfers, both from the perspective of general distribution aims and, sometimes, from the basis of facility-specific distribution aims. Reacting upon an earlier description of the distribution of tertiary income components, the government adopted a standpoint which, given the allocative aims, was designed to target some tied income transfers more at the lower income groups. This applied particularly to spending on housing, education for non-school-age pupils and cultural and recreative facilities. Public spending in the housing sector has become slightly more successful over the years in reaching the lower income groups; this applies to individual housing benefit, building subsidies for rented housing and financial support for owner-occupiers. In the case of the first two facilities, however, this shift is due mainly to demographic factors, with a larger share of tenants in the lower income groups. The shift in subsidies for owner-occupied homes towards the lower income groups, by contrast, is a result of government policy. The present opting out of the Central government in the public housing sector, however,

232

many change this figure. The policy aimed at decentralization and liberalization can have substantial results concerning the distribution of tied income transfers in the housing sector. The distribution of public spending for non-compulsory education, including student grants, has remained relatively stable over time - although the reference distribution shows that proportionately more of this spending has gone to the higher income groups. The stable distribution of this ‘benefit’ for higher income groups indicates that the government aim of improving access to higher education for the lower income groups, in particular, is difficult to achieve. Some qualification is in order here, however. The comparison over time shows a slight shift in participation in higher education by households with children in the direction of middle incomes. This means that, given a relatively close relationship between social milieu and participation in education, the ‘equality of opportunity’ has increased, probably due in part to a general increase in participation in education. The distribution of public spending on culture and recreation also shows a stable picture. The reference distribution indicates that this spending benefits the highest income groups most, particularly through the use of cultural facilities. There would be no reason to suspect this on the basis of the aims of the facilities. Social and geographical dispersion constitutes a fundamental part of cultural policy, and subsidized price reductions should be confronted with this objective of dispersion. So, a critical evaluation of public spending or its envisaged aims is in order here. Income inequality shows little change when tied income transfers are taken into account. This means that no real income redistribution takes place in the tertiary sphere. This raises the question of whether the two-way traffic between households and government cannot be simplified by simply making the tied income and tied expenditure cancel each other out - a ‘reduction of the balance sheet total’. Apart from allocative objections, however, this also raises incomes policy issues. The findings of this study show that, while income inequality remains virtually unchanged, considerable shifts do take place within the income distribution. Around 30% of households are pushed down at least one income group by tied public spending, while around 20% move up at least one income group. These are groups - as said - arranged in order of ascending secondary income, each group containing 10% of all households. There are thus considerable income effects: some households move upwards, some downwards. This means that a substantial ‘reduction of the balance sheet total’ would have a substantial effect on income. A more radical view in evaluating distribution outcomes is also possible. Tied income transfers arise because the government provides or subsidizes facilities which in most cases could also be provided by the private sector. Provision of

233

these facilities by the government is often based on a desire to guarantee certain basic rights, such as an adequate standard of housing, education, public transport, welfare and health care. These standards can generally also be achieved by ‘the market’ for those with sufficient income. In this situation, the guarantee of basic rights would have to be expressed in the form of facilities which were available only to households with insufficient income or higherincome households which make a higher contribution. This principle would be expressed in a system of progressive tied income transfers, with lower income groups benefiting more than higher income groups in proportion to their income. This study shows that several tied income transfers have this effect, particularly those in health care, social services and public transport. Public spending on housing and culture and recreation can be described as slightly progressive, and thus just meets this criterion. This is not the case for spending on education, which has a slightly regressive income effect. It is debatable whether the guaranteeing of certain basic rights should lead to such an effect. Comparing spending distribution with reference distribution provides some insight into the difference between desirability and reality. This difference is mainly relevant where this comparison turns out differently for households which occupy different positions in the income distribution. Even if the primary aim of facilities is taken to be allocative, and bearing in mind that the reference distributions often give only a general indication of the desired distribution, there are still quite a number of questions which can be raised, such as: - Should the promotion of home ownership through the rental value advantage be so strongly focused on the highest income group? - Are some income-related fees, in particular for home help and childcare services, not too unfavorable for households with average incomes? - Why is it so difficult to motivate children from households with modest income to study to the same extent as children from more prosperous households? - Has public transport been made too attractive for students? - Are higher user contributions for cultural and recreative facilities not possible? The figures presented here show the differences between reality and desirability. Whether it is desirable to do anything about these differences, however, has not been studied. All in all, tied income transfers have a very modest impact on the redistribution of income. Such a finding may well be acceptable in the light of the mainly allocative aims which the government has in providing facilities (achieving a certain standard of facilities), but is disappointing for those who had expected such transfers to contribute to a changed distribution of affluence.

234

235

BIJLAGE A VERDELINGEN NAAR ANDERE HUISHOUDENSKENMERKEN

In de hoofdstukken 4 en 5 worden de verdelingen van de overdrachten gegeven naar inkomensgroepen, in 10%-groepen van het secundaire inkomen. In deze bijlage zijn de verdelingen naar andere kenmerken van het huishouden opgenomen. Onderscheiden worden: - type huishouden - inkomensbron - welvaartsgroep. De verdelingen naar leeftijd van het hoofd van het huishouden en naar regio of urbanisatiegraad zijn op aanvraag beschikbaar. Verdelingen naar opleidingsniveau van het hoofd konden niet voor alle voorzieningen worden gemaakt. Ditzelfde geldt voor de verdeling naar welvaartsgroepen, waarin steeds 10% van de personen zijn opgenomen. Bij type huishouden wordt gecategoriseerd naar een of twee partners, de aanwezigheid van kinderen en het aantal partners met een inkomen. Er worden onderscheiden de alleenstaande zonder en met inkomen (de eerste groep bevat de studenten van 18 jaar en ouder die geen bijverdienste hebben), het eenoudergezin, het eenverdienerhuishouden zonder en met kinderen en het tweeverdienerhuishouden zonder en met kinderen. Verdienen is hier breed bedoeld: elke vorm van inkomen wordt ‘verdiend’. Sinds de uitkering van de AOW is geïndividualiseerd, is het aantal tweeverdienerhuishoudens van bejaarden duidelijk toegenomen. Bij inkomensbron wordt gekeken naar de belangrijkste inkomensbron van het hoofd. Onderscheiden zijn loon en winst (verkregen als resp. werknemer en zelfstandige), en uitkering. De laatste categorie is opgesplitst naar de leeftijd van het hoofd. Is deze jonger dan 65 jaar dan wordt het huishouden aangeduid als uitkeringontvangend, is het hoofd ouder, dan is het pensioenontvangend. Er is ten slotte een categorie ‘overig’, waarin ook de huishoudens zonder inkomen zijn ondergebracht. De welvaart van een huishouden wordt benaderd door het secundaire inkomen van het huishouden te standaardiseren voor omvang en samenstelling van het huishouden. Geeft men de alleenstaande die zelfstandig woont de factor 1, dan is voor grotere huishoudens de factor groter dan 1 en voor onzelfstandig wonende alleenstaanden de factor kleiner dan 1. Het gestandaardiseerde secundaire inkomen nu is het secundaire inkomen gedeeld door deze factor. In paragraaf 2.2 is de methode uiteengezet. De verdelingen worden gegroepeerd per sector weergegeven; de belastingen zijn in deze bijlage als één sector beschouwd.

237

Volkshuisvesting De tabellen A.1 tot en met A.3 geven de verdelingen van volkshuisvestingsuitgaven naar achtereenvolgens type huishouden, belangrijkste inkomensbron en welvaartsgroep. Tabel A.1 geeft de verdelingen naar type huishouden.

Tabel A.1 Overheidsuitgaven voor volkshuisvesting naar huishoudenstype, 1991 totaal

1,0

2,1 -

2,1 +

100 32

2 0

45 20

3 28

10 36

14 41

18 46

8 56

gebruikmakende huishoudens (%) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel

13 17 3 35

1 1 0 0

15 14 1 14

66 36 1 16

9 16 2 50

10 19 8 62

9 21 8 48

3 16 8 69

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel

1,9 4,2 3,6 1,9

. . . -

1,8 4,4 3,6 1,3

2,4 4,1 . 2,2

1,8 3,7 3,3 2,0

1,9 3,8 3,7 2,0

1,9 4,2 3,6 1,8

2,0 3,9 3,3 2,2

uitgavenverdeling individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel

(mln.gld.) 1.840 5.160 790 4.840

(%) 100 100 100 100

0 0 0 0

49 40 11 12

18 6 1 1

7 9 6 16

11 15 39 27

13 23 25 25

2 7 19 19

12.630

100

0

29

6

11

20

22

12

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

totaal volkshuisvesting

1,1 - 1,1 +

2,2 - 2,2+

Toelichting: 1,0 = 1 volw., geen verdieners 1,1 = 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + = 1 volw., 1 verdiener, met kinderen 2,1 = 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen 2,1 + = 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen 2,2 = 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen 2,2 + = 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking

Het hoogste percentage gebruikmakende huishoudens wordt aangetroffen bij de huishoudens met kinderen. Oorzaak is met name het huurwaardevoordeel: huishoudens met kinderen wonen meer dan proportioneel in eigen woningen. Ook de geldelijke steun voor eigen woningen komt het meest terecht bij de huishoudens met kinderen. Voor eenoudergezinnen zijn de huursubsidieregeling, maar ook de objectsubsidie voor huurwoningen een belangrijke steun. 238

Het bedrag per gebruikmakend huishouden vertoont weinig tekening. Bij huursubsidie en huurwaardevoordeel is het gemiddelde bedrag wat hoger voor huishoudens met kinderen, maar dit geldt niet (steeds) voor de overige regelingen. De uitgavenverdeling laat een duidelijk meer dan evenredig gebruik zien voor de eenouderhuishoudens en de twee groepen huishoudens met kinderen van 0-17 jaar. Deze huishoudens maken respectievelijk 3%, 14% en 8% uit van de populatie huishoudens, terwijl zij respectievelijk 6%, 20% en 12% van de overheidsuitgaven ontvangen. Alleenstaanden ontvangen minder dan evenredig. Zij wonen minder dan evenredig in een eigen woning, en blijkbaar ook meer dan evenredig in niet-gesubsidieerde huurwoningen. Tabel A.2 geeft de verdelingen van de overheidsuitgaven voor volkshuisvesting naar inkomensbron.

239

Tabel A.2 Overheidsuitgaven voor volkshuisvesting, naar inkomensbron, 1991 totaal verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

60

3

16

19

2

32

35

70

23

25

2

13

4

1

36

24

2

17

15

7

22

21

3

3 35

5 38

2 75

0 18

0 32

1 3

1,9

1,7

.

2,0

1,9

.

4,2

4,0

3,9

4,1

4,6

.

3,6 1,9

3,5 1,9

3,2 3,1

. 1,5

4,2 1,1

. .

(mln.gld.) 1.840

(%) 100

18

1

45

36

0

5.160

100

51

2

21

26

0

790 4.840

100 100

92 66

2 16

2 7

3 11

0 0

12.630

100

55

7

18

20

0

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen . geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel

totaal volkshuisvesting

overig

100

gebruikmakende huishoudens (%) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel

uitgavenverdeling individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel

werkzelf- uitkerings- pensioennemer standige ontvanger ontvanger

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking

Uit tabel A.2 valt te concluderen dat huishoudens van zelfstandigen meer dan evenredig gebruik maken van volkshuisvestingsvoorzieningen, door hun meer dan evenredig bezit van een eigen woning, en derhalve door het meer dan evenredig profiteren van het huurwaardevoordeel. Ook de huishoudens van uitkering- en pensioenontvangers maken een meer dan evenredig gebruik van de voorzieningen, in het eerste geval komt dit door de individuele huursubsidie, voor de pensioenontvangers daarnaast ook door het bezit van een eigen woning. Het gemiddelde bedrag aan objectsubsidie voor huurwoningen is wat hoger voor huishoudens van gepensioneerden, omdat bejaardenwoningen extra worden gesubsidieerd. Het huurwaardevoordeel is voor zelfstandigen duidelijk boven het gemiddelde (duurder huis, hoger marginaal belastingtarief), voor uitkering- en pensioenontvangers is het gemiddelde huurwaardevoordeel onder het gemiddelde. 240

De uitgavenverdeling geeft al met al een meer dan evenredig aandeel te zien voor de zelfstandigen; de huishoudens in de overige sociale categorieën profiteren min of meer naar evenredigheid met hun aandeel in de bevolking. Tabel A.3 bevat de uitgavenverdelingen naar 10%-groepen van het gestandaardiseerde secundaire inkomen, ofwel welvaartsgroepen.

Tabel A.3 Overheidsuitgaven voor volkshuisvesting, naar welvaartsgroepen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

32

5

15

19

24

28

31

34

40

49

77

13

4

41

34

25

13

7

3

2

1

0

17

3

23

19

19

19

19

18

18

16

11

3 35

0 2

1 5

1 21

2 31

4 36

5 37

4 40

4 45

5 57

3 72

1,9

1,6

2,0

2,0 2,0 1,8 1,6 1,8

1,9

1,7

.

4,2

4,2

4,6

4,4 4,2 4,0 4,1 4,1

4,0

4,0

3,9

3,6 1,9

. 1,1

. 0,9

4,5 4,5 4,0 3,8 3,4 0,7 1,0 1,3 1,5 1,7

3,2 1,8

3,2 2,1

2,6 3,2

(mln.gld.) 1.840

(%) 100

3

33

27

20

9

4

2

1

1

0

5.160

100

2

15

12

12

11

11

11

11

9

6

790 4.840

100 100

1 0

2 1

3 2

11 5

16 7

17 9

15 10

12 12

15 18

8 35

12.630

100

1

11

10

10

10

9

10

10

12

17

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel uitgavenverdeling individuele huursubsidie objectsubsidie huurwoningen geldelijke steun eigen woning huurwaardevoordeel totaal volkshuisvesting

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking

De verdelingen van de uitgaven voor volkshuisvesting naar welvaartsgroepen, zijn niet veel anders dan de verdelingen naar inkomensgroepen als weergegeven in tabel 4.3. De verdeling van het totaal geeft alleen in de uiterste welvaartsgroepen een duidelijke afwijking van een gelijke verdeling te zien. Hoge deelnamepercentages zijn in deze verdeling in wat lagere groepen aan te treffen dan in de verdeling naar inkomensgroepen. Voor de uitgaven aan 241

huurwoningen leidt dit tot een grotere concentratie in de tweede en derde welvaartsgroep (t.o.v. de verdeling naar inkomensgroepen in tabel 4.3. De uitgaven voor eigen woningen vertonen een wat vlakker beeld: de concentraties in de hogere welvaartsgroepen zijn wat geringer; de uitgaven komen meer (geldelijke steun) of iets meer (huurwaardevoordeel) in de vijfde en zesde welvaartsgroep terecht. Onderwijs De verdelingen van de onderwijsuitgaven zijn opgenomen in de tabellen A.4 tot en met A.6. Tabel A.4 geeft de verdelingen naar type huishouden.

242

Tabel A.4 Overheidsuitgaven voor onderwijs, naar huishoudenstype, 1991 totaal

1,0 -

1,1 -

1,1 +

2,1 -

2,1 +

2,2 -

2,2 +

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

100 36

8 0

37 24

3 30

11 39

10 46

20 54

10 63

gebruikmakende huishoudens primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

(%) 13 9 8 3 4 7 3

0 1 62 4 0 55 0

0 0 5 2 0 4 0

50 41 1 3 23 0 40

0 0 4 1 0 3 2

61 38 0 3 17 0 10

0 0 2 3 0 1 0

53 40 1 4 18 0 7

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijd onderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

8,6 7,6 8,9 3,7 2,5 6.8 1,1

. 5,6 8,6 3,5 . 6,4 .

. . 9,1 3,2 . 6,9 .

7,3 7,0 7,8 3,6 2,4 . 1,1

. . 11,0 3,5 . 11,8 0,7

9,1 7,7 . 4,9 2,5 . 1,3

. . 9,8 3,3 0,0 10,1 .

8,4 7,9 9,1 4,5 2,6 . 1,2

(mln.gld.) 8.820 5.480 5.530 730 820 3.550 290

(%) 100 100 100 100 100 100 100

0 0 63 12 0 64 0

0 0 24 27 0 24 2

9 12 0 4 15 0 33

0 0 7 2 0 7 5

52 43 1 18 42 0 36

0 0 4 18 0 5 1

39 45 1 18 43 0 23

25.220

100

23

9

7

3

30

2

26

6 6

0 0

2 2

11 10

18 17

7 6

8 7

8 8

11,7 7,9

. 0

14,1 10,5

10,7 6,6

11,6 8,2

10,8 7,1

12,1 7,8

9,5 5,6

(%) 100 100 100

0 0 1

17 19 7

5 4 9

31 32 11

11 10 33

26 25 10

11 10 29

uitgavenverdeling primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten totaal onderwijs ouderlijk-huishoudenvariant gebruikmakende huishoudens (%) onderwijs 18-plussers studiefinanciering bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) onderwijs 18-plussers studiefinanciering uitgavenverdeling onderwijs 18-plussers studiefinanciering totaal onderwijs

(mln.gld.) 5530 3350 25220

Toelichting: 1,0 = 1 volw., geen verdieners 1,1 = 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + = 1 volw., 1 verdiener, met kinderen 2,2 + = 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen

2,1 2,1 + 2,2 -

= 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen = 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen = 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen

Bron: SCP (AVO’91)

243

Van de onderwijsvoorzieningen voor personen onder de 18 jaar maken, zo blijkt uit tabel A.4, uiteraard alleen huishoudens gebruik waarin zich kinderen onder de 18 jaar bevinden. Onderwijs voor personen boven de 18 jaar wordt - in de hoofdvariant - vooral genoten door de huishoudens zonder verdieners. Een minder eenduidig beeld is er voor de deelname aan het deeltijdonderwijs. Deeltijdonderwijs wordt vrij evenredig door de meeste typen huishouden gevolgd, behalve door eenverdienerhuishoudens zonder kinderen. De studiefinanciering vertoont een participatie die overeen komt met die aan onderwijs voor personen van 18 jaar en ouder. Het gemiddelde bedrag per huishouden hangt af van het aantal gebruikmakenden in het huishouden en van de schoolsoort waarvan gebruik wordt gemaakt (bijzonder onderwijs is veel duurder dan de basisschool). Wat betreft de uitgavenverdelingen is er een verschil tussen de voorzieningen voor kinderen onder de 18 jaar (exploitatieuitgaven, kinderbijslag, tegemoetkoming studiekosten) en de voorzieningen voor volwassenen. De uitgaven voor de eerste groep voorzieningen komen in de huishoudens met kinderen terecht. Hierbij valt - meer en detail - het volgende op. Er zijn net zoveel eenverdiener- als tweeverdienerhuishoudens met kinderen. Van de uitgaven voor het onderwijs voor 12-17-jarigen en van de kinderbijslag voor 16-17-jarigen profiteren beide groepen evenveel. Bij de uitgaven voor primair onderwijs en voor de tegemoetkoming in de studiekosten is dit niet het geval. De eerste observatie is vermoedelijk het resultaat van het verschijnsel dat veel moeders van jonge kinderen tijdelijk ophouden met werken. Daardoor is het percentage huishoudens met leerlingen in het primaire onderwijs hoger in eenverdienerhuishoudens ten opzichte van tweeverdienerhuishoudens. Het geringere gebruik van de tegemoetkoming in de studiekosten is een voortvloeisel uit de voor deze regeling geldende inkomenstoets: de inkomens van tweeverdienerhuishoudens zijn hoger. Van de uitgavenverdelingen inzake de voorzieningen voor volwassenen, dat zijn onderwijs voor 18-plussers, studiefinanciering en deeltijdonderwijs, lijken alleen de eerste twee op elkaar. Uitgaven voor onderwijs aan 18-plussers en voor studiefinanciering komen - in de hoofdvariant - geconcentreerd terecht bij de alleenstaanden (zonder of met verdieners): de studenten. Deeltijdonderwijsuitgaven komen ook wel enigszins meer dan evenredig bij de alleenstaanden zonder verdieners terecht, maar vooral ook meer dan evenredig bij de twee-partnerhuishoudens met kinderen. De verdeling van het totale uitgavenbedrag gaat naar verwachting meer dan evenredig naar de huishoudens met kinderen en naar de huishoudens zonder verdieners. Omgekeerd geldt dat huishoudens zonder kinderen en (vooral) alleenstaanden minder dan evenredig profiteren. In de ouderlijk-huishoudenvariant verdwijnt het uitgavenbedrag in de eerste categorie, en worden teruggevonden bij de twee-partnerhuishoudens met kinderen, maar met name de twee-partnerhuishoudens zónder kinderen van 0-17 jaar. Deze huishoudens ontvangen nu een evenredig aandeel van de uitgaven. Tabel A.5 toont de verdeling van overheidsuitgaven voor onderwijs naar bron inkomen van het hoofd van het huishouden.

244

Tabel A.5 Overheidsuitgaven voor onderwijs, naar inkomensbron, 1991 totaal verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

werkzelf- uitkerings- pensioennemer standige ontvanger ontvanger

overig

100 37

53 45

5 69

15 30

17 28

9 3

gebruikmakende huishoudens (%) primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

13 9 8 3 4 7 3

18 13 4 3 6 3 4

30 25 2 3 9 2 0

11 8 3 2 3 2 8

0 0 0 0 0 0 0

4 1 58 4 0 51 0

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

8,6 7,6 8,9 3,7 2,5 6,8 1,1

8,5 7,7 9,4 3,6 2,5 7,6 1,2

9,8 7,9 8,8 4,8 2,7 10,0 .

8,3 7,1 8,8 4,2 2,5 7,4 1,0

4,9 . . . . . .

9,9 6,5 8,7 3,5 . 6,5 .

uitgavenverdeling primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetkoming studiekosten

(mln.gld.) 8.820 5.480 5.530 730 820 3.550 290

(%) 100 100 100 100 100 100 100

72 72 27 66 76 26 65

14 15 2 9 13 2 0

12 12 6 11 12 6 35

0 0 0 1 0 0 0

2 1 65 13 0 66 0

25.220

100

56

9

10

0

25

6 6

7 7

17 15

6 5

1 1

1 2

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) onderwijs 18-plussers 11,7 studiefinanciering 7,9

12,1 7,7

10,0 7,2

11,3 8,3

12,1 13,0

13,0 7,9

66 66 70

13 13 13

15 14 13

4 4 1

2 3 2

totaal onderwijs ouderlijk-huishoudenvariant gebruikmakende huishoudens (%) onderwijs 18-plussers studiefinanciering

uitgavenverdeling onderwijs 18-plussers studiefinanciering totaal onderwijs

(mln.gld.) 5.530 3.350 25.220

(%) 100 100 100

Bron: SCP (AVO’91)

245

Omdat de verdeling van de uitgaven voor onderwijs vooral afhangt van het aantal kinderen in, dan wel het aantal (afhankelijke) studerenden van het huishouden, is voor de beoordeling van de verdeling naar inkomensbron vooral van belang hoeveel kinderen de huishoudens gemiddeld tellen. De verschillen tussen de sociale categorieën in tabel A.5 vloeien met name hieruit voort. Zo is de participatie aan onderwijs voor onder de 18-jarigen bij de zelfstandigen meer dan tweemaal zo hoog als het gemiddelde. Het aantal huishoudens van zelfstandigen dat kinderen heeft in deze leeftijdsgroep is ook twee maal het gemiddelde. Huishoudens waarvan het hoofd werknemer is participeren ook meer dan gemiddeld. Huishoudens van pensioenontvangers maken geen gebruik van deze voorzieningen. Ook kinderbijslag en de studiefinanciering zijn het populairst bij de zelfstandigen. De exploitatie-uitgaven voor onderwijs aan 18-plussers, de studiefinanciering en de uitgaven voor deeltijdonderwijs komen in de hoofdvariant - terecht in de groep overig (meestal zonder) inkomen. De tegemoetkoming in de studiekosten blijkt vooral belangrijk voor de huishoudens waarvan het hoofd een uitkering heeft. Het gemiddelde bedrag per gebruikmakend huishouden vertoont weinig schommelingen. Echter, als er in huishoudens van zelfstandigen iemand deelneemt aan deeltijdonderwijs, doet hij of zij dat opvallend vaak samen met een familielid: het gemiddelde bedrag voor de huishoudens van zelfstandigen is hoog. Van het totale bedrag aan onderwijsuitgaven komt - al in de hoofdvariant - bijna een dubbel aandeel bij de zelfstandigen terecht. De huishoudens met overig inkomen ontvangen zelfs een bijna driedubbel aandeel van de uitgaven. Gepensioneerden ontvangen vrijwel niets. In de ouderlijk-huishoudenvariant is het aandeel voor de huishoudens met overig inkomen zeer klein; het bedrag voor de zelfstandigen is nog hoger; ook de huishoudens van werknemers profiteren nu meer dan evenredig met hun aandeel in de populatie huishoudens. Aan de huishoudens van uitkeringontvangers is in beide varianten een (iets) minder dan evenredig bedrag toegerekend. Tabel A.6 toont de verdelingen naar welvaartsgroepen.

246

Tabel A.6 Overheidsuitgaven voor onderwijs, naar welvaartsgroepen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100 37

10 1

10 15

10 21

10 27

10 31

10 36

10 42

10 50

10 60

10 86

gebruikmakende huishoudens (%) primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetk. studiekosten

13 9 8 3 4 7 3

0 0 62 4 0 56 0

4 1 9 3 0 8 0

10 8 2 2 4 1 6

19 10 2 1 4 1 8

17 10 1 2 5 0 8

18 13 1 3 6 1 6

15 10 1 3 4 0 2

19 13 1 2 6 0 1

15 11 1 4 6 0 1

16 16 1 3 7 1 0

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) primair onderwijs onderwijs 12-17-jarigen onderwijs 18-plussers deeltijdonderwijs kinderbijslag 16-17-jarigen studiefinanciering tegemoetk. studiekosten

8,6 7,6 8,9 3,7 2,5 6,8 1,1

. . 8,8 3,4 . 6,5 .

7,7 7,7 9,6 3,6 . 8,3 .

7,8 6,8 8,8 3,4 2,5 8,1 1,0

8,4 7,5 8,8 3,3 2,5 8,0 1.4

8,5 7,5 9,9 3,2 2,4 . 1,3

9,2 7,5 8,7 3,9 2,4 . 1,2

8,1 9,0 7,4 8,3 9,2 10,1 3,9 3,3 2,6 2,7 . . 0,7 .

8,8 8,2 . 3,9 2,4 . 0,7

9,1 7,6 9,1 4,3 2,5 . .

uitgavenverdeling (mln.gld.) primair onderwijs 8.820 onderwijs 12-17-jarigen 5.480 onderwijs 18-plussers 5.530 deeltijdonderwijs 730 kinderbijslag 16-17-jarigen 820 studiefinanciering 3.550 tegemoetk. studiekosten 290

(%) 100 100 100 100 100 100 100

0 0 76 24 0 0 0

2 1 12 13 1 6 0

7 7 3 6 8 5 16

14 11 3 5 10 8 28

12 10 1 5 11 9 28

15 14 1 8 14 6 20

11 11 1 15 10 12 3

15 15 1 6 16 9 3

12 13 0 11 14 18 3

12 18 1 6 16 26 0

100

18

5

6

10

9

10

9

11

10

13

(%) 6 6

0 0

3 2

4 4

5 5

5 5

5 4

8 8

7 6

11 11

14 14

8,7 7,0

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

totaal onderwijs

25.220

ouderlijk-huishoudenvariant gebruikmakende huishoudens onderwijs 18-plussers studiefinanciering bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) onderwijs 18-plussers studiefinanciering

11,7 7,9

. 13,6 . 12,0

uitgavenverdeling onderwijs 18-plussers studiefinanciering totaal onderwijs

(%) 100 100 100

0 0 1

(mln.gld.) 5.530 3.550 25.220

5 6 3

5 5 6

8,6 10,0 11,6 12,0 12,3 11,4 13,5 8,8 8,0 6,9 7,3 6,7 7,4 8,4

6 8 11

7 9 10

8 7 12

13 12 11

12 9 13

17 18 14

27 26 19

Bron: SCP (AVO’91)

247

De verschillen tussen welvaartsgroepen in deelname aan de onderwijsvoorzieningen in tabel A.6 zijn veel geringer dan die tussen inkomensgroepen (in § 4.3): huishoudens met kinderen in hogere inkomensgroepen zijn in de welvaartsgroepindeling een of twee groepen lager terechtgekomen. Voor het onderwijs aan onder 18-jarigen en voor de kinderbijslag voor 16-17-jarigen zijn de deelname-verhoudingen na de eerste twee respectievelijk drie welvaartsgroepen opvallend vlak te noemen. De participatieverhoudingen voor het onderwijs voor 18-plussers, en voor studiefinanciering, pieken in de hoofdvariant in de eerste welvaartsgroep net zoals ze dat deden in de verdeling naar inkomensgroepen. Het zwaartepunt van de verdeling van de tegemoetkoming in de studiekosten ligt in de verdeling naar welvaartsgroepen een groep lager dan in de verdeling naar inkomensgroepen. Het bedrag per gebruikmakend huishouden vertoont grosso modo dezelfde (geringe) fluctuaties als in de vorige tabellen. Het verschil tussen het gemiddelde bedrag van alle uitgaven voor de lagere welvaartsgroepen en de hogere welvaartsgroepen is wel wat geringer dan bij de verdeling naar inkomensgroepen het geval was. De uitgavenverdeling naar welvaartsgroepen vertoont in vergelijking met de verdeling naar inkomensgroepen - in de hoofdvariant - eenzelfde piek in de eerste welvaartsgroep, maar een veel geringere piek in (alleen) de bovenste welvaartsgroep. De verschillen in uitgavenbedrag tussen de bovenste zeven inkomensgroepen zijn in de hoofdvariant opvallend gering. In de ouderlijk-huishoudenvariant zijn het vooral de hoogste twee welvaartsgroepen van wie het aandeel in de uitgaven is gestegen door het wegvallen van het uitgavenaandeel voor de eerste welvaartsgroep. Openbaar vervoer De verdelingen van de uitgaven voor openbaar vervoer zijn in de tabellen A.7 tot en met A.9 opgenomen. Tabel A.7 geeft de verdelingen naar type huishouden.

248

Tabel A.7 Overheidsuitgaven voor openbaar vervoer naar huishoudenstypea, 1991 totaal

1,0

1,1 -

1,1 +

2,1 -

2,1 +

2,2 -

2,2 +

100

4

37

3

13

13

21

10

37

0

24

33

40

42

53

57

7 6 8

18 15 29

8 8 9

6 6 10

3 4 4

5 4 7

6 6 6

6 4 8

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

2,6 2,9 1,7

2,2 2,6 1,8

2,5 2,6 1,4

1,8 2,0 1,9

2,7 3,2 2,1

2,7 3,4 1,9

3,0 3,2 1,8

3,0 4,3 2,3

uitgavenverdeling Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

(%) 100 100 100

8 8 13

41 42 33

2 2 3

6 8 8

10 9 13

22 23 17

11 10 13

100

10

39

2

7

10

21

11

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

(mln.gld.) 1.210 1.290 980

totaal openbaar vervoer Toelichting: 1,0 = 1 volw., geen verdieners 1,1 = 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + = 1 volw., 1 verdiener, met kinderen 2,1 = 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen

2,1 + 2,2 2,2 +

= 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen = 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen = 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen

Bron: CBS (OVG’91) SCP-bewerking

In tabel A.7 springt alleen de deelname door de alleenstaanden die niets verdienen eruit. Verder maken huishoudens met kinderen minder gebruik van trein of van het openbaar vervoer in gemeenten met een eigen vervoerbedrijf, doch iets meer van het streekvervoer. Het tweeverdienerschap leidt tot wat frequenter gebruik als er geen kinderen zijn. Het gemiddelde bedrag per gebruikmakend huishouden toont weinig fluctuatie; dit bedrag is echter onrealistisch door de korte ondervragingsperiode. De verdeling van de uitgaven vertoont wel enige tekening. Huishoudens zonder verdieners profiteren meer dan evenredig (met hun aandeel in de populatie huishoudens) van het openbaar vervoer; alleenstaanden en tweeverdieners profiteren ongeveer naar verhouding, en leden van huishoudens met een verdiener profiteren minder dan evenredig. Tabel A.8 geeft de verdeling van de uitgaven naar belangrijkste inkomensbron van het huishouden. De huishoudens zonder inkomen zijn in de laatste categorie ondergebracht.

249

Tabel A.8 Overheidsuitgaven voor openbaar vervoer, naar inkomensbron, 1991 totaal verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

54

6

12

17

11

37

44

49

33

32

8

7 6 8

6 6 7

4 4 4

4 5 4

3 6 7

19 14 22

2,6 2,9 1,7

2,5 2,9 1,7

2,9 3,2 2,4

3,3 2,8 1,7

3,6 3,3 1,9

2,5 2,7 1,6

(mln.gld.) 1.210 1.290 980

(%) 100 100 100

45 47 46

4 4 4

9 9 6

11 18 16

31 22 29

3.480

100

46

4

8

15

27

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

totaal openbaar vervoer

overig

100

gebruikmakende huishoudens (%) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

uitgavenverdeling Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf

werkzelf- uitkerings- pensioennemer standige ontvanger ontvanger

Bron: CBS (OVG’91) SCP-bewerking

De groep huishoudens zonder inkomen geeft weer een hoge participatie te zien. Zelfstandigen en huishoudens waarvan de belangrijkste inkomensbron een uitkering is, nemen iets minder deel aan het openbaar vervoer dan werknemers en pensioenontvangers. Wat de totale uitgavenverdeling betreft is er een flink meer dan proportioneel gebruik door de huishoudens met overige inkomensbron, en een minder dan evenredig gebruik door de leden van de overige groepen (noch het minst bij de pensioenontvangende huishoudens). Tabel A.9 geeft de verdeling van de overheidsuitgaven naar 10%-groepen van het gestandaardiseerde secundaire inkomen.

250

Tabel A.9 Overheidsuitgaven voor openbaar vervoer, naar welvaartsgroepen, 1991

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf uitgavenverdeling Nederlandse spoorwegen gemeentelijk vervoerbedrijf streekvervoerbedrijf totaal openbaar vervoer

totaal

1e

2e 3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100 37

10 5

10 10 15 24

10 28

10 32

10 39

10 40

10 58

10 57

10 81

7 6

17 12

8 7

3 5

5 5

5 5

5 7

5 4

5 4

6 6

7 7

8

19

9

6

10

6

8

6

6

5

6

2,6 2,4 3,2 3,6 2,5 3,0 2,2 2,4 2,2 2,8 2,7 2,9 2,0 3,2 3,6 3,1 2,3 3.0 2,3 4,1 3,6 2,9 1,7 1,7 1,5 1,6 1,7 1,5 2,1 2,1 2,3 1,4 1,9 (mln.gld.) 1.210 1.290 980

(%) 100 100 100

24 14 24

15 6 14 11 10 6

3.480

100

20

13

8

8 8 12

8 7 6

6 11 11

7 6 9

6 9 9

10 11 5

10 10 8

9

7

9

7

8

9

10

Bron: CBS (OVG’91) SCP-bewerking

De deelnameconcentratie in de laagste welvaartsgroepen is nauwelijks minder dan in de laagste groepen van de inkomensverdeling (zie tabel 4.7). Was er in de verdeling naar inkomensgroepen nog een bescheiden piek in de hoogste groep, in de verdeling naar welvaartsgroepen is deze piek in de hoogste groep niet meer het noemen waard. De algemene conclusie kan derhalve luiden: studenten reizen meer dan evenredig met het openbaar vervoer; verder is er een evenredige deelname. De uitgavenverdeling vertoont hetzelfde beeld als de deelnameverhoudingen: een piek bij de laagste twee welvaartsgroepen, en daarboven in bijna alle welvaartsgroepen een net niet evenredig aandeel in de uitgaven. Cultuur en recreatie De tabellen A.10-A.12 geven de verdelingen van de overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie naar achtereenvolgens type huishouden, belangrijkste inkomensbron en welvaartsgroep. Tabel A.10 geeft de verdelingen naar type huishouden.

251

Tabel A.10 Overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie, naar huishoudenstype, 1991 totaal

2,1

2,2 -

2,2 +

100 37

8 0

37 25

3 30

11 40

10 47

20 55

10 64

40 57 84 38 6 32 48

38 79 87 41 7 30 46

31 39 75 23 3 28 40

55 82 89 56 9 33 60

38 41 89 32 2 34 50

61 92 96 70 12 32 54

37 51 85 33 4 33 47

63 93 98 72 15 45 68

bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

180 200 80 230 700 240 90

120 180 40 130 790 160 60

120 110 40 140 600 220 70

200 260 100 210 700 240 90

180 120 80 170 580 230 80

240 330 130 340 780 220 100

170 150 90 190 550 310 90

240 330 140 360 760 240 130

uitgavenverdeling club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

(mln.gld.) 550 900 510 680 310 590 320

(%) 100 100 100 100 100 100 100

6 10 5 5 12 5 6

20 13 18 13 16 30 25

4 5 4 4 4 3 4

10 5 12 7 4 11 10

21 27 19 28 24 10 14

18 13 22 14 12 27 20

21 27 20 29 28 14 22

3.860

100

7

18

4

8

21

18

23

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

totaal cultuur en recreatie

Toelichting: 1,0 = 1 volw., geen verdieners 1,1 = 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + = 1 volw., 1 verdiener, met kinderen 2,1 = 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen

1,0 1,1 - 1,1 + 2,1 -

2,1 + 2,2 2,2 +

= 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen = 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen = 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen

Bron: SCP (AVO’91)

Over het algemeen kennen de in tabel A.10 beschreven voorzieningen een brede deelname. Alleen kunstzinnige vorming heeft een lage participatiegraad (gemiddeld 6%). Openluchtrecreatie heeft de meest omvangrijke deelname: meer dan 80%. Een eerste observatie is dat de voorzieningen veelal een hogere deelname kennen naarmate het huishouden groter is. Het tweeverdienerschap (minder vrije tijd) is geen rem op de deelname aan de hier besproken voorzieningen. Sportaccommodatie, uitvoerende kunsten en musea worden door tweeverdiener-

252

huishoudens zelfs meer gebruikt; sport wordt vaker bedreven door de tweeverdienerhuishoudens zónder kinderen, uitvoerende kunsten en musea vaker door tweeverdienerhuishoudens met kinderen. Een meer dan evenredige deelname van de huishoudens zonder verdieners wordt alleen aangetroffen bij de sport, en niet of nauwelijks bij de culturele activiteiten. Het gemiddelde bedrag per deelnemend huishouden is sterk bepaald door de omvang van het huishouden. De uitvoerende kunsten is in dit licht een uitzondering: huishoudens met kinderen krijgen een geringer bedrag toegerekend dan huishoudens zonder kinderen, met name bij tweeverdienerhuishoudens. De uitgavenverdeling geeft een meer dan evenredig bedrag voor de categorieën huishoudens met kinderen (voor eenouderhuishoudens geldt dit in mindere mate). Huishoudens bestaande uit twee volwassenen zonder kinderen profiteren minder dan evenredig, vooral van sportaccommodaties en kunstzinnige vorming. De alleenstaandenhuishoudens met inkomen ontvangen slechts de helft van wat hen naar evenredigheid met hun aandeel in de populatie huishoudens zou toekomen. Tabel A.11 geeft de uitgavenverdeling naar belangrijkste inkomensbron van het huishouden.

253

Tabel A.11 Overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie, naar inkomensbron, 1991 totaal verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

werkzelf- uitkerings- pensioennemer standige ontvanger ontvanger

overig

100

53

5

15

17

9

37

45

69

30

28

3

40 57 84 38 6 32 48

44 70 91 42 7 35 54

53 77 92 54 9 52 65

39 42 82 33 5 29 44

30 13 61 22 1 22 29

36 78 88 41 7 29 45

bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

180 200 80 230 700 240 90

180 220 80 240 660 250 90

200 260 100 390 900 240 110

170 80 180 220 620 220 80

180 90 60 180 700 290 90

130 180 50 150 820 150 60

uitgavenverdeling club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

(mln.gld.) 550 900 510 680 310 590 320

(%) 100 100 100 100 100 100 100

59 69 62 61 63 59 61

8 9 8 13 11 9 9

14 9 14 12 11 12 13

13 2 10 8 2 15 10

6 11 6 6 13 5 7

3.860

100

62

10

12

8

8

gebruikmakende huishoudens (%) club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

totaal cultuur en recreatie Bron: SCP (AVO’91)

De verschillen in deelname aan de voorzieningen zijn beduidend. Het is echter de vraag in hoeverre dit kan worden toegeschreven aan het indelingscriterium (bron inkomen) of in hoeverre deze verschillen worden veroorzaakt door verschillen in huishoudensomvang of kindertal tussen de groepen. De participatie van huishoudens van zelfstandigen is opmerkelijk groot; dit houdt waarschijnlijk verband met het feit dat huishoudens van zelfstandigen gemiddeld groter zijn en doorgaans een hoger inkomen hebben. De huishoudens van pensioenontvangers vertonen bij de hier behandelde voorzieningen veruit de geringste deelname. De participatie van de huishoudens met overig inkomen is alleen opvallend hoog op sportgebied (studerende jongeren van 18 jaar en ouder). Het deelnemen aan het arbeidsproces (van het hoofd van het

254

huishouden) blijkt in ieder geval geen belemmering te zijn voor een intensieve participatie. De gemiddelde bedragen per voorziening komen voor huishoudens van zelfstandigen vrijwel steeds boven het gemiddelde uit. De uitzondering wordt gevormd door uitvoerende kunsten. Huishoudens van pensioenontvangers profiteren, als ze gebruik maken van een voorziening, meestal op een gemiddeld niveau. Wat betreft de uitvoerende kunsten komen ze boven het gemiddelde uit. De uitgavenverdeling geeft al met al een meer dan evenredig uitgavenbedrag te zien voor de zelfstandigen (met uitschieters voor de openbare bibliotheken en kunstzinnige vorming). Werknemers en uitkeringsontvangers profiteren min (uitkeringontvangers) of meer (werknemers) evenredig. De huishoudens van pensioenontvangers komen er naar verhouding minder goed af; vooral subsidies voor sportaccommodaties en kunstzinnige vorming bereiken hen, nauwelijks. Tabel A.12 bevat de verdelingen naar 10%-groepen van het gestandaardiseerde secundaire inkomen.

255

Tabel A.12 Overheidsuitgaven voor cultuur en recreatie, naar welvaartsgroepen, 1991 totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

41 57 84 38 6 32 48

39 80 88 41 8 31 47

31 35 66 20 2 23 33

33 36 69 29 4 17 29

42 50 78 34 3 20 38

42 51 82 35 4 22 41

42 62 90 35 5 27 47

44 58 90 46 6 37 51

42 65 92 43 10 39 56

49 66 94 47 8 41 63

42 69 95 50 10 63 73

bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

180 200 80 230 700 240 90

120 180 40 120 760 150 60

150 120 60 160 710 170 80

190 200 60 190 670 170 70

190 190 80 240 570 190 80

200 200 80 220 660 170 70

200 200 80 260 700 180 70

190 220 90 220 670 200 70

170 240 90 290 740 260 90

170 230 100 260 660 320 100

180 230 100 300 700 340 130

uitgavenverdeling club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

(mln.gld.) 550 900 510 680 310 590 320

(%) 100 100 100 100 100 100 100

7 12 6 6 14 6 7

6 4 6 4 4 5 6

8 6 6 6 6 4 5

11 8 9 9 4 5 7

12 9 10 9 6 5 7

12 10 11 10 8 6 8

11 11 12 12 10 10 9

10 13 13 14 18 13 12

12 13 14 14 12 17 16

10 14 14 17 17 28 23

3.860

100

8

5

6

8

8

10

11

13

14

17

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) club-, buurt- en dorpshuizen sportaccommodaties openluchtrecreatie openbare bibliotheken kunstzinnige vorming uitvoerende kunsten musea

totaal cultuur en recreatie Bron: SCP (AVO’91)

De verdeling van de overheidsuitgaven naar welvaartsgroepen in tabel A.12 wijkt iets af van de verdeling naar inkomensgroepen in paragraaf 4.5. De huishoudens met (partner en) kinderen zijn door de standaardisering een of twee 10%-groepen gezakt, de alleenstaanden zijn wat gestegen. De hoge gemiddelde deelname van de huishoudens in de hoogste twee welvaartsgroepen is wat minder hoog dan de gemiddelde deelname in de hoogste twee inkomensgroepen, uitgezonderd voor uitvoerende kunsten en musea. Hetzelfde geldt voor de gemiddelde bedragen per deelnemend huishouden. De uitgavenverdeling naar welvaartsgroepen is minder scheef dan de verdeling naar inkomensgroepen. De huishoudens in de bovenste twee welvaartsgroepen ontvangen 31% van de overheidsuitgaven tegenover 36% bij de hoogste twee inkomensgroepen. De geringste verschillen zijn er bij de verdelingen van de uitgaven voor uitvoerende kunsten en musea.

256

Gezondheidszorg De tabellen A.13 tot en met A.15 geven de verdelingen van de overheidsuitgaven in de gezondheidszorg naar achtereenvolgens type huishouden, belangrijkste inkomensbron en welvaartsgroep. Tabel A.13 geeft de verdelingen naar type huishouden. Tabel A.13 Overheidsuitgaven voor gezondheidszorg, naar huishoudenstypea, 1991 totaal verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldo kruiswerk ambulante geestelijke zorg bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldo

2,2 - 2,2 +

37 25

3 30

11 40

10 47

20 56

10 64

66 36 72 96 17 5

0 59 0 61 1 2

77 21 85 99 1 4

83 15 84 99 33 11

60 40 66 99 8 4

53 45 53 100 55 8

75 43 87 100 10 4

76 50 77 100 51 6

90 980 1.340 2.510 230 710 290 520 590 940 440 720 200 30 210 40 570 40 110 -60 -100 -400 300 -330 2.28 590 . 0 210 . 300 860 220 1.24 1.450 1.240 0 1.270 1.360 1.690 1.550 1.780

ambulante geestelijke zorg

totaal gezondheidszorg

1,1 + 2,1 - 2,1 +

8 0

550 . 510 320 260 . 0 -310

kruiswerk

uitgavenverdeling ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldob kruiswerk ambulante geestelijke zorg

1,0 1,1 -

100 37

(mln.gld.) 2.810 -1.420 1.420 0 780 530

(%) 100 100 100 0 100 100

0 8 0 -8 0 4

7 12 34 22 51 28

7 1 0 -1 2 6

24 14 8 -6 1 8

38 24 1 -23 17 21

10 21 54 33 18 17

15 20 2 -18 11 16

4.120

100

-3

26

5

16

24

24

8

a

De typering van de huishoudens is naar aantal volwassenenen (1 of 2), aantal verdienenden (0, 1 of 2) en naar de aanwezigheid van kinderen (’-’ is geen kinderen, ’+’ is wel kinderen). ’10-’ is dus 1 volwassene, die niet verdient, zonder kinderen; ’22+’ is twee volwassenen, twee verdieners met kinderen. Zie ook toelichting bij tabel A.1. b Op deze regel is het verschil tussen de vorige regels opgenomen. Bron: SCP (AVO’91)

257

De verschillen in participatie tussen de huishoudenstypen zijn over het algemeen niet zo groot. Alleen de participatie van de huishoudens zonder verdieners wijk af. Deelname door deze huishoudens treedt niet op, doordat zij veelal verzekerd zijn via de polis van de ouders. Het percentage deelnemende huishoudens bij tweeverdieners is hoger doordat er meer kans is (nl. twee kansen) dat er aan het ziekenfonds wordt deelgenomen. Wettelijke bijdragen worden opgebracht door huishoudens met particulier verzekerden. Deze huishoudens komen meer dan gemiddeld voor bij de huishoudens zonder inkomen (studentenpolissen) en bij de huishoudens met twee partners. Het voordeel van de wettelijke bijdrage komt terecht bij bejaarden en ziekenfondsverzekerden; hier profiteren alleenstaanden en tweeverdieners vaker dan gemiddeld. Vrijwel alle huishoudens (96%) hebben òf nadeel òf voordeel van de wettelijke bijdragen. Van het kruiswerk maakt ruim 15% van de huishoudens feitelijk gebruik, vooral huishoudens met kinderen. Van ambulante geestelijke gezondheidszorg wordt eveneens meer (dan gemiddeld) door huishoudens met kinderen gebruik gemaakt. De bedragen per gebruikmakend huishouden verschillen zeer. Dit komt door de bewuste inkomenspolitiek achter de ziekenfondsverzekering en de wettelijke bijdragen. Het kruiswerk vertoont deze grote verschillen, doordat het een combinatie is van (dure) wijkverpleging en (veel goedkoper) bezoek aan het consultatiebureau. Het gemiddelde voordeel in de ziekenfondsverzekering is het hoogst voor eenverdienerhuishoudens en eenoudergezinnen. In tweeverdienerhuishoudens is het vaak de (minder verdienende) partner die bij een ziekenfonds verzekerd is. De betaling van de wettelijke bijdrage geschiedt per persoon; huishoudens met meer personen dragen daardoor ook gemiddeld hogere bedragen bij. Ook het gemiddelde saldo (voordeel min nadeel) van de wettelijke-bijdrageregelingen laat dit zien: huishoudens met kinderen dragen per saldo bij. Ook de huishoudens zonder inkomen dragen gemiddeld bij. De alleenstaanden profiteren iets, tweeverdieners zonder kinderen profiteren het meest, gemiddeld; gemiddeld omdat bijdragers en ontvangers grotendeels tot verschillende groepen behoren. Het kruiswerk vertoont grote verschillen in bedrag per huishouden, doordat het als gezegd een combinatie is van (dure) wijkverpleging en (veel goedkoper) bezoek aan het consultatiebureau. De hoogste bedragen wegens het gebruik van kruiswerk komen terecht bij de 65-plussers en daarmee bij de alleenstaanden en tweeverdieners zonder kinderen. Dit houdt verband met de intensieve wijkverpleegkundige zorg voor hoogbejaarden. Bijna de helft van alle wijkverpleegkundige zorgcontacten vindt plaats met hoogbejaarden (80-plussers), die nog geen 3% uitmaken van de zelfstandig wonende volwassen bevolking (LVT 1993: 12-16). Een dergelijk klein aantal gebruikers gaat gepaard met meer (statistische) onzekerheid inzake de verdelingsuitkomsten. De verdeling van de uitgaven in de sector gezondheidszorg geeft een meer dan evenredig aandeel te zien voor de eenverdieners, vooral de eenverdienerhuishoudens met kinderen. De belangrijkste oorzaak is het meeverzekerd zijn: de premie is onafhankelijk van het aantal verzekerden, terwijl het voordeel van verzekerd zijn wel hoger is voor een groter huishouden. Dit verschijnsel doet

258

zich bij de tweeverdienerhuishoudens niet voor, doordat hier vaak de minst verdienende partner alleen (zonder meeverzekerde kinderen) bij de ziekenfondsverzekering is aangesloten. Een veel lager dan evenredig aandeel is er voor de alleenstaanden. Alleen van de uitgaven voor kruiswerk wordt door hen meer dan evenredig geprofiteerd. Tabel A.14 bevat de verdeling naar belangrijkste inkomensbron van het hoofd van het huishouden.

Tabel A.14 Overheidsuitgaven voor gezondheidszorg, naar inkomensbron, 1991 totaal verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.)

53 45

5 69

15 30

17 28

9 3

66 36 72 96 17 5

76 33 77 100 20 6

23 85 26 100 23 3

82 18 84 100 14 7

65 34 95 100 16 1

6 57 6 61 4 3

550 510 260 0 590 1.450

-10 580 50 -160 270 1.670

720 690 390 -480 190 1.450

560 460 50 -40 440 1.310

2.540 380 940 770 2.210 1.450

1.030 330 20 -310 190 1.450

(mln.gld.) 2.810 -1.420 1.420 0 780 530

(%) 100 100 100 0 100 100

-2 55 10 -45 28 69

2 17 3 -14 2 3

19 7 3 -4 10 19

79 12 84 72 60 3

2 10 0 -10 1 5

4.120

100

-2

-2

16

90

-1

bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldo kruiswerk ambulante geestelijke zorg

totaal gezondheidszorg a

overig

100 37

gebruikmakende huishoudens (%) ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldo kruiswerk ambulante geestelijke zorg

uitgavenverdeling ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage - nadeel wettelijke bijdrage - voordeel wettelijke bijdrage - saldoa kruiswerk ambulante geestelijke zorg

werkzelf- uitkerings- pensioennemer standige ontvanger ontvanger

Op deze regel is het verschil tussen de vorige regels opgenomen.

Bron: SCP (AVO’91)

259

Uitkeringontvangers en werknemers zijn meer dan evenredig verzekerd bij een ziekenfonds, zelfstandigen en huishoudens met overige inkomensbron (vooral: geen inkomensbron) het minst. De wettelijke bijdragen worden meer dan evenredig door de zelfstandigen en de huishoudens met overige inkomensbron betaald, zij betalen ten gunste van de ziekenfondsverzekerden en de huishoudens van gepensioneerden. Kruiswerk wordt wat meer gebruikt door zelfstandigen en huishoudens van werknemers. De deelname aan ambulante geestelijke gezondheidszorg is nogal gespreid; alleen gepensioneerden zijn duidelijk ondervertegenwoordigd. Het gemiddelde bedrag per ziekenfondsverzekerd huishouden is zeer hoog voor de huishoudens waarvan het hoofd een pensioen ontvangt. De werknemers betalen gemiddeld eenzelfde bedrag als zij ontvangen als waarde van het verzekerd zijn. De overige huishoudens ontvangen, als zij ziekenfondsverzekerd zijn, ook nog een substantieel bedrag. De betaling van de wettelijke bijdragen is als gezegd vooral afhankelijk van de huishoudensomvang: zelfstandigen hebben de grootste huishoudens. Het voordeel is er vooral voor de huishoudens van gepensioneerden: voor hen is het gemiddelde bedrag voor kruiswerk weer het hoogst. Alles bijeen komt het toegerekende uitgavenbedrag vrijwel in zijn totaliteit bij de huishoudens van gepensioneerden terecht. Ziekenfondsverzekering, wettelijke bijdragen en kruiswerk werken eendrachtig samen om dit resultaat te bewerkstelligen. Uitkeringsontvangenden krijgen ook nog een evenredig deel van de uitgaven, de huishoudens in de overige categorieën ondervinden per saldo nauwelijks financieel voordeel of nadeel van de gezondheidszorgvoorzieningen. Zij dragen, gemiddeld, net zoveel bij als zij ontvangen. Tabel A.15 bevat de uitgavenverdelingen inzake de gezondheidszorgvoorzieningen naar welvaartsgroepen.

260

Tabel A.15 Overheidsuitgaven voor gezondheidszorg naar welvaartsgroepen, 1991

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage nadeel wettelijke bijdrage voordeel wettelijke bijdrage saldo kruiswerk ambulante geestelijke zorg bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage nadeel wettelijke bijdrage voordeel wettelijke bijdrage saldo kruiswerk ambulante geestelijke zorg uitgavenverdeling ziekenfondsverzekering wettelijke bijdrage nadeel wettelijke bijdrage voordeel wettelijke bijdrage saldoa kruiswerk ambulante geestelijke zorg totaal gezondheidszorg a

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

66

11

90

89

87

82

76

69

64

57

36

36

53

10

10

14

19

26

36

47

58

84

72

11

94

96

90

86

81

80

70

65

46

96 17

65 1

99 11

99 18

99 24

100 13

100 16

100 20

99 22

100 18

100 17

5

2

3

4

5

5

7

4

6

6

5

550

560

1.630 1.650 1.320

840

260

-100

-550

-990 -1.020

510

320

440

420

560

530

570

530

590

550

560

260

10

130

210

120

150

200

400

340

380

670

0 590

-260 110

80 160 1.030 1.840

30 590

30 400

10 400

130 200

-40 380

-80 420

-160 330

1.460

1.240

1.460 1.380 1.530 1.350 1.610 1.370

1.540

1.570

1.330

(mln.gld.)

(%)

2.810

100

2

40

40

31

19

6

-2

-10

-16

-10

-1.420

100

9

2

2

4

6

8

10

15

17

26

1.420

100

0

7

11

6

7

9

18

13

13

17

0 780

0 100

-9 0

4 11

9 34

2 14

1 9

1 6

7 4

-2 8

-4 8

-9 6

530

100

4

7

8

11

10

16

9

13

13

10

4.120

100

-1

32

38

26

16

7

3

-4

-9

-8

Op deze regel is het verschil van de vorige twee regels weergegeven.

Bron: SCP (AVO’91)

De verdeling van de gezondheidszorguitgaven naar welvaartsgroepen in tabel A.15 wijkt in enkele gevallen wat meer af van de verdeling naar inkomensgroepen, in paragraaf 4.6, dan in andere sectoren het geval was. Nog niet zozeer op het niveau 261

van de deelname; hier valt alleen de verschuiving bij het kruiswerk op: de deelname door de huishoudens in de lagere inkomensgroepen is groter. Ook betreft het niet zozeer de ontvangen bedragen, hoewel gemiddeld in meer welvaartsgroepen huishoudens iets bijdragen dan in inkomensgroepen. De uitgavenverdelingen, als combinatie van deelname en gemiddeld bedrag, zijn echter wel meer getekend, vooral bij de ziekenfondsverzekering. Bij de ziekenfondsverzekering profiteren de huishoudens in de tweede tot en met vierde welvaartsgroep meer dan de huishoudens in de vergelijkbare inkomensgroepen; de huishoudens in de hogere welvaartsgroepen dragen bijna tweemaal zoveel meer bij. De verschillen met betrekking tot de wettelijke bijdragen zijn weer minder groot. De verdeling van de uitgaven voor ambulante geestelijk volksgezondheid naar welvaartsgroepen is wel verschillend van de verdeling naar inkomensgroepen, maar de verschillen zijn niet goed interpreteerbaar. In de verdeling van de uitgaven voor kruiswerk is de piek een groep lager zichtbaar. Naar welvaart gerangschikt is het duidelijker dat op het gebied van de gezondheidszorg de huishoudens in de hoogste drie groepen bijdragen aan een omvangrijk profijt voor de huishoudens in de tweede tot en met vierde groep. Dienstverlening De verdelingen van de overheidsuitgaven voor dienstverlening zijn weergegeven in drie tabellen: de verdeling naar type huishouden (tabel A.16), inkomensbron hoofd (tabel A.17) en welvaartsgroepen (tabel A.18). Tabel A.16 geeft de verdelingen naar type huishouden.

262

Tabel A.16 Overheidsuitgaven voor dienstverlening naar huishoudenstypea, 1991 totaal

1,0

1,1 -

1,1 +

2,1 -

2,1 +

2,2 -

2,2 +

100 37

8 0

37 25

3 30

11 40

10 47

20 56

10 64

3 4 3 2 8

2 0 0 0 4

2 6 0 3 8

16 3 6 0 27

1 2 0 1 6

4 3 12 0 7

3 3 0 2 7

3 4 11 0 9

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

1,1 5,4 1,6 2,1 0,4

1,0 . . . 0,3

1,0 5,3 . 1,9 0,4

1,1 1,7 3,0 . 0,5

1,3 8,0 . 2,3 0,4

1,2 6,6 0,7 . 0,6

1,3 6,7 . 2,7 0,3

1,3 3,1 2,5 . 0,3

uitgavenverdeling maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

(mln.gld.) 250 1.570 320 250 230

(%) 100 100 100 100 100

5 0 0 0 4

29 55 0 70 38

15 1 13 0 13

5 8 0 6 8

14 11 20 0 15

21 18 0 25 12

12 7 67 0 10

totaal dienstverlening

2.620

100

1

45

5

6

12

16

14

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

Toelichting: 1,0 = 1 volw., geen verdieners 1,1 = 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + = 1 volw., 1 verdiener, met kinderen 2,1 = 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen

2,1 + 2,2 2,2 +

= 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen = 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen = 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen

Bron: SCP (AVO’91)

De deelname aan de voorzieningen voor dienstverlening is, zo blijkt uit tabel A.16, over het algemeen niet groot. Rechtshulp kent nog de meeste gebruikers. Er zijn wel grote verschillen in deelname tussen de onderscheiden huishoudenstypen, veelal voorkomend uit de aard der voorziening. Gezinsverzorging en bejaardenwerk kennen een meer dan gemiddelde deelname van alleenstaanden (met inkomen). Bij bejaardenwerk ontbreekt het gebruik door huishoudens met kinderen. Van kinderopvang wordt uiteraard uitsluitend gebruik gemaakt door huishoudens met kinderen. Of de partner een betaalde baan heeft, maakt niet uit voor de deelname aan kinderopvang. Maatschappelijk werk en rechtshulp, voorzieningen voor iedereen, worden aanzienlijk meer dan evenredig gebruikt door eenoudergezinnen. Huishoudens van eenverdieners zonder kinderen participeren, afgezien van de huishoudens zonder verdiener, het minst. 263

Het gemiddeld per deelnemend huishouden ontvangen bedrag vertoont door de gebrekkige indicatie (wel of geen gebruik) voor het maatschappelijk werk, het bejaardenwerk en de rechtshulp tamelijk geringe verschillen tussen de huishoudenstypen. Voor de overige voorzieningen zijn er wel verschillen. Bij de gezinsverzorging komt dit door het verschil tussen langlopende hulp (bejaarden) en kortlopende hulp (gezinnen met kinderen). Bij kinderopvang zijn er verschillen door het onderscheid tussen dagopvang (hoge bedragen bij eenoudergezinnen en tweeverdienerhuishoudens) en peuterspeelvoorzieningen (eenverdienerhuishoudens). Bij bejaardenwerk is het bedrag hoger indien er een partner in het huishouden is. De uitgaven komen over het algemeen meer dan evenredig terecht bij alleenstaanden (met inkomen), eenoudergezinnen en tweeverdienerhuishoudens met kinderen, en minder dan evenredig bij de alleenstaanden zonder inkomen en de eenen tweeverdienerhuishoudens zonder kinderen. Tabel A.17 bevat de verdelingen van de uitgaven voor dienstverlening naar bron van inkomen van het hoofd.

264

Tabel A.17 Overheidsuitgaven voor dienstverlening, naar inkomensbron, 1991 totaal

werknemer

100

53

5

15

17

9

37

45

69

30

28

3

3 4 3 2 8

2 2 4 0 8

4 3 6 0 5

6 3 2 1 16

1 13 0 8 2

2 0 0 0 6

bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

1,1 5,4 1,6 2,1 0,4

1,1 5,6 1,4 . 0,3

1,0 3,3 3,0 . 0,4

1,2 4,6 2,1 2,2 0,5

1,3 5,7 . 2,1 0,5

1,1 . . . 0,3

uitgavenverdeling maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

(mln.gld.) 250 1.570 320 250 230

(%) 100 100 100 100 100

48 25 64 0 47

6 2 21 0 4

31 10 14 9 37

10 62 0 91 7

6 0 0 0 6

totaal dienstverlening

2.620

100

31

5

15

47

1

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

zelf- uitkerings- pensioenstandige ontvanger ontvanger

overig

Bron: SCP (AVO’91)

De verdeling naar bron inkomen, weergegeven in tabel A.17, geeft wat meer tekening dan de verdeling naar huishoudenstype, omdat met name kindertal bij de hier behandelde voorzieningen van iets geringer belang is. Deelname aan voorzieningen voor dienstverlening is er meer dan gemiddeld voor de uitkering- en pensioenontvangers. De huishoudens met overig inkomen maken het minst gebruik van deze voorzieningen. Het beeld wordt vooral bepaald door maatschappelijk werk en rechtshulp enerzijds (meer dan gemiddelde deelname door uitkeringontvangers) en gezinsverzorging en bejaardenwerk anderzijds (meer dan gemiddelde participatie door pensioenontvangers). Kinderopvang wijkt hiervan af: het zijn de huishoudens van werknemers en zelfstandigen die meer dan gemiddeld van deze voorziening gebruik maken. De uitgaven in deze sector komen duidelijk meer dan evenredig terecht bij de pensioenontvangende huishoudens en duidelijk minder dan evenredig bij werknemers en huishoudens met overig inkomen (vooral studerenden). Huishoudens van uitkeringontvangers profiteren ongeveer naar evenredigheid.

265

Tabel A.18 geeft de verdelingen van dienstverlening naar welvaartsgroepen. Tabel A.18 Overheidsuitgaven voor dienstverlening, naar welvaartsgroepen, 1991

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp bedrag per gebruikmakend huishouden (x 1.000 gld.) maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e 10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

3 4 3 2 8

2 0 0 0 6

3 12 1 5 9

4 10 2 6 9

4 3 5 1 11

3 2 4 1 8

3 4 3 0 10

2 2 4 1 8

2 1 3 1 7

4 2 3 0 5

3 2 3 0 5

1,1 5,4 1,6 2,1 0,4

1,0 . . . 0,2

1,2 6,0 0,3 2,1 0,4

1,2 6,1 1,4 2,0 0,5

1,1 3,6 1,3 1,9 0,6

1,3 7,2 0,9 1,9 0,4

1,1 3,8 1,1 . 0,3

1,1 6,7 1,4 1,9 0,3

1,0 5,5 2,4 2,9 0,2

1,1 4,1 0,9 . 0,2

1,2 2,0 3,9 . 0,2

uitgavenverdeling maatschappelijk werk gezinsverzorging kinderopvang bejaardenwerk rechtshulp

(mln.gld.) 250 1.570 320 250 230

(%) 100 100 100 100 100

5 0 0 0 4

10 35 1 32 14

13 30 6 35 17

15 6 14 7 22

12 8 7 9 12

10 7 8 4 12

7 5 13 6 8

7 3 17 8 5

12 4 5 0 3

9 2 30 0 4

totaal dienstverlening

2.620

100

1

26

25

9

9

7

7

6

4

6

Bron: SCP (AVO’91)

Huishoudens in alle welvaartsgroepen maken ongeveer even vaak gebruik van maatschappelijk werk: er is slechts een iets meer dan gemiddelde deelname door de huishoudens in de derde en vierde welvaartsgroep. Voor de rechtshulp is er een iets meer dan gemiddelde deelname van de huishoudens in de tweede tot en met zesde welvaartsgroep, in de hogere welvaartsgroepen zakt de participatie duidelijk onder het gemiddelde. De deelname aan gezinsverzorging en bejaardenwerk geeft een duidelijke concentratie te zien bij de huishoudens in de tweede en derde inkomensgroep, een concentratie die overigens even sterk is als bij de verdeling naar 10%-groepen van het inkomen (zie § 4.7). De participatie aan kinderopvang is in vrijwel alle hogere inkomensgroepen boven het gemiddelde in de verdeling naar welvaartsgroepen is de deelname voor veel groepen vrijwel evenredig. Van de hier behandelde voorzieningen heeft het maatschappelijk werk de meest vlakke uitgavenverdeling. De overige voorzieningen hebben een (sterke) concentratie in de tweede, derde en vierde welvaartsgroep, behalve de 266

kinderopvang: de hieraan bestede uitgaven gaan vooral naar de huishoudens in de hoogste welvaartsgroep. De verdeling van het totaal der uitgaven voor dienstverlening wordt overheerst door de omvangrijke top in de tweede en derde welvaartsgroep. De huishoudens in de eerste welvaartsgroep ontvangen veel minder overheidsuitgaven dan evenredig (alleen iets dankzij hun gebruik van maatschappelijk werk en rechtshulp), de vele huishoudens in de vierde tot en met negende welvaartsgroep profiteren ook minder dan evenredig, en zelfs steeds minder naarmate ze tot een hogere welvaartsgroep behoren. Overheidsinkomsten De tabellen A.19 tot en met A.21 bevatten de verdelingen van overheidsinkomsten naar respectievelijk type huishouden, inkomensbron en welvaartsgroep. Tabel A.19 geeft de overheidsinkomsten naar type huishouden.

267

Tabel A.19 Overheidsinkomsten, naar huishoudenstypea, 1991

verdeling huishoudens (AVO’91) (%) gem. secundair inkomen (AVO’91) (x 1.000 gld.) betalende huishoudens (%) BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting bedrag per betalend huishouden (gld.) BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting inkomstenverdeling BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting totaal belastingen

totaal

1,0

1,1 -

1,1 +

2,1 -

2,1 +

2,2 -

2,2 +

100

8

37

3

11

10

20

10

37

0

25

30

40

47

56

64

98 98 98 81 77 2 5 55

80 80 80 0 5 0 0 0

100 100 100 90 54 1 2 31

100 100 100 99 95 1 2 27

100 100 100 96 99 1 8 78

100 100 100 98 99 3 6 83

100 100 100 98 98 4 6 83

100 100 100 96 100 4 10 87

3.450 1.000 2.400 590 70 400 430 180 360 70 . 40 280 290 250 7.280 . 5.190 4.660 . 4.390 420 . 320

2.940 540 400 40 290 . 5.170 430

3.540 650 450 80 300 7.970 4.920 440

4.260 780 510 80 300 8.200 4.960 350

4.810 830 540 90 300 7.230 4.650 520

5.490 920 580 90 330 8.840 4.350 470

(mln.gld.) 26.160 4.490 3.270 400 1.640 1.130 1.630 1.680

(%) 100 100 100 100 100 100 100 100

2 1 3 0 0 0 0 0

26 26 31 16 28 14 22 11

2 3 3 2 3 1 1 1

11 12 11 22 14 8 25 25

13 14 12 21 19 20 19 20

29 29 26 21 24 39 18 24

16 16 14 18 12 18 15 19

40.400

100

2

25

2

13

14

28

16

Toelichting: 1,0 = 1 volw., geen verdieners 1,1 = 1 volw., 1 verdiener, geen kinderen 1,1 + = 1 volw., 1 verdiener, met kinderen 2,1 = 2 volw., 1 verdiener, geen kinderen

2,1 + 2,2 2,2 +

= 2 volw., 1 verdiener, wel kinderen = 2 volw., 2 verdieners, geen kinderen = 2 volw., 2 verdieners, wel kinderen

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking; CBS (BO’87 en ’89) SCP-bewerking; CBS (LVO’89) SCP-bewerking; SCP (AVO’91)

BTW en accijnzen worden door elk huishouden betaald dat inkomen besteedt. Door de in dit onderzoek gebezigde werkwijze geldt dit ook voor de brandstofaccijns. De opbrengst van de energieheffing is alleen voor zelfstandig wonende huishoudens 268

berekend. Zij betalen alle als het gaat om de heffing op gas- en electriciteitsgebruik; aan de motorbrandstofenergieheffing betaalt twee derde deel der huishoudens mee. Onroerende-zaakbelasting wordt door ruim drie kwart van de huishoudens betaald; 17% van de huishoudens woont niet zelfstandig; van 6% der huishoudens is het bedrag van de onroerende-zaakbelasting niet bekend. Overdrachtsbelasting wordt door een gering aantal huishoudens betaald. De aanschaf van reeds eerder bewoonde woningen geschiedt meer dan evenredig door huishoudens met een verdiener en kinderen, alsmede door tweeverdienerhuishoudens. Per jaar wordt door rond 5% van de huishoudens een nieuwe auto gekocht. Ook hier zijn de huishoudens met twee partners oververtegenwoordigd; vooral tweeverdienerhuishoudens met kinderen. Autobezit is in deze huishoudens ook hoger dan gemiddeld. Dit blijkt uit het percentage huishoudens dat motorrijtuigenbelasting betaalt: ruim driekwart der huishoudens met twee partners betaalt motorrijtuigenbelasting; bij huishoudens met één volwassene is dit minder dan een derde. Het betaalde bedrag aan BTW, overdrachtsbelasting en bijzondere verbruiksbelasting van personenauto’s betreft gemiddeld enkele duizenden guldens; voor de overige belastingen gaat het om enige honderden guldens. Het gemiddelde belastingbedrag per huishouden is over het algemeen hoger naarmate er meer personen en meer verdieners in het huishouden zijn. Er is voorts een sterke relatie met de hoogte van het inkomen. Alleen bij de onroerende-zaakbelasting is er een opvallend constant gemiddeld bedrag per huishouden. Opvallend is dat huishoudens met kinderen gemiddeld minder motorrijtuigenbelasting betalen dan huishoudens zonder kinderen. De verdeling van de opbrengsten van de verschillende belastingen geeft meestal een meer dan evenredige bijdrage te zien van de tweeverdieners met en zonder kinderen, alsmede de huishoudens met een verdiener en kinderen. De huishoudens met alleen een studiebudget dragen het minst bij. Naar de onderscheiden belastingen bezien, valt het verschil op tussen de brandstofaccijnzen en de overige accijnzen. Overige accijnzen worden iets meer naar evenredigheid (met het aantal huishoudens per type huishouden) betaald. Overdrachtsbelasting piekt meer dan de andere belastingen bij eenverdienerhuishoudens met en tweeverdienerhuishoudens zonder kinderen, overwegend vanwege een hogere overdrachtsbelasting. Alleenstaanden dragen hier weinig bij. Motorrijtuigenbelasting wordt vooral opgebracht door huishoudens met meer dan een volwassene. Bij de bijzondere verbruiksbelasting doet dit verschijnsel zich ook voor, doch iets minder uitgesproken. Tabel A.20 geeft de verdelingen naar belangrijkste inkomensbron van het hoofd van het huishouden.

269

Tabel A.20 Overheidsinkomsten, naar inkomensbron, 1991 totaal

werknemer

100

53

5

15

17

9

37

44

67

30

27

3

98 98 98 81 77 2 5 55

100 100 100 97 71 3 6 74

100 100 100 97 93 4 5 86

100 100 100 99 82 1 5 41

100 100 100 97 95 1 6 62

82 82 82 10 12 0 1 3

3.450 590 430 70 280 7.290 4.660 420

4.000 700 480 80 290 6.900 4.530 450

5.540 900 560 90 420 11.580 6.250 450

2.800 490 380 40 250 6.830 4.410 370

2.630 450 380 60 270 7.440 4.890 370

1.280 130 200 20 280 . 4.290 240

(mln.gld.) 26.160 4.490 3.270 400 1.640 1.130 1.630 1.680

(%) 100 100 100 100 100 100 100 100

63 64 60 62 55 78 57 65

9 8 7 8 8 12 6 8

12 13 14 11 15 4 15 9

13 13 15 18 22 6 20 17

3 2 4 1 0 0 2 1

40.400

100

63

9

12

14

2

verdeling huishoudens (AVO’91) (%) gem. secundair inkomen (AVO’91) (x 1.000 gld.) betalende huishoudens (%) BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting bedrag per betalend huishouden (gld.) BTW brandstof accijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting inkomstenverdeling BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting totaal belastingen

zelf- uitkerings- pensioenstandige ontvanger ontvanger

overig

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking; CBS (BO’87 en ’89) SCP-bewerking; CBS (LVO’89) SCP-bewerking; SCP (AVO’91)

De reikwijdte van de verschillende belastingregelingen is groot voor de verbruiksbelastingen en de onroerende-zaakbelasting. De huishoudens die geen belasting betalen zijn vooral in de groep ‘overig inkomen’ te vinden. Overdrachtsbelasting komt meer dan evenredig voor bij zelfstandigen. De gemiddeld betaalde bedragen per betalend huishouden zijn voor bijna alle belastingen het hoogst voor de zelfstandigen. De gemiddelde bedragen voor de onroerende-zaakbelasting en de motorrijtuigenbelasting lopen het minst uiteen.

270

Bij de verdeling van de belastingbedragen zelf springen de zelfstandigen eruit. Afgezien van de huishoudens zonder of met overig inkomen, wijken zij het meest af: de zelfstandigen dragen 70% meer bij aan de betreffende belastingen dan overeenkomt met hun aandeel in de populatie huishoudens. Huishoudens van werknemers dragen ook meer dan evenredig bij, doch slechts een kleine 20% meer. De overige huishoudens dragen iets minder dan evenredig bij. Van de verschillende belastingen is de onroerende-zaakbelasting het meest gelijkmatig. De overdrachtsbelasting geeft de sterkste concentratie te zien, en wel bij huishoudens van zelfstandigen en werknemers. Tabel A.21 geeft de verdelingen van de overheidsinkomsten naar welvaartgroepen.

Tabel A.21 Overheidsinkomsten naar welvaartsgroepen, 1991

verdeling huishoudens (%) gem. secundair inkomen (x 1.000 gld.) gebruikmakende huishoudens (%) BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting bedrag per gebruikmakend huishouden (gld.) BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting

totaal

1e

2e

3e

4e

5e

6e

7e

8e

9e

10e

100

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

37

1

15

21

27

32

36

42

50

60

86

98 98 98 81 77 2 5 55

83 83 83 5 19 0 0 2

100 100 100 72 76 0 1 24

100 100 100 84 81 1 1 35

100 100 100 88 83 1 5 48

100 100 100 94 88 2 6 63

100 100 100 87 80 2 6 60

100 100 100 92 79 3 6 76

100 100 100 93 81 3 6 74

100 100 100 96 90 4 8 84

100 100 100 97 93 5 10 86

3.450 1.030 1.680 2.030 2.480 2.930 3.320 3.790 4.600 590 80 230 330 450 560 640 730 840 430 180 290 330 370 390 440 490 540 70 50 40 40 50 60 60 70 80 280 240 240 240 250 260 270 270 290 7.150 4.660 420

. . . 5.380 5.570 6.140 6.240 6.440 . 4.740 4.260 4.860 3.900 4.450 4.060 4.640 500 370 350 400 380 400 380 420

5.480 6.730 940 1040 610 620 90 110 320 420 10.41 7.150 0 5.070 5.210 490 490

uitgavenverdeling BTW brandstofaccijns overige accijnzen energieheffing onroerende-zaakbelasting overdrachtsbelasting bvb voor personenauto’s motorrijtuigenbelasting

(mln.gld.) 26.160 4.490 3.270 400 1.640 1.130 1.630 1.680

(%) 100 100 100 100 100 100 100 100

3 1 4 0 2 1 0 1

5 4 7 6 8 1 2 4

6 6 8 7 9 2 2 5

7 8 9 8 10 4 10 8

9 10 9 11 10 7 10 10

10 11 10 10 11 8 11 10

11 13 12 12 13 12 11 12

13 14 13 13 18 13 13 13

16 16 15 15 12 21 17 18

20 18 15 18 17 31 24 18

totaal overheidsinkomsten

40.400

100

2

5

6

8

9

10

11

13

16

20

Bron: CBS (WBO’89/’90) SCP-bewerking; CBS (BO’87 en ’89) SCP-bewerking; CBS (LVO’89) SCP-bewerking; SCP (AVO’91)

271

De deelname aan de verschillende belastingen is vrijwel algemeen (BTW, accijnzen) of stijgt per oplopende welvaart. Een evenredige deelname is in al zichtbaar bij welvaartsgroepen die zich lager in de reeks bevinden dan de inkomensgroepen (zie hoofdstuk 5). Het gemiddelde betaalde bedrag per deelnemende huishouden neemt ook toe als de welvaart toeneemt, vooral bij de BTW en de brandstofaccijns. Het minst inkomensafhankelijk is het gemiddelde bedrag van de onroerende-zaakbelasting en de belastingen op de auto. De inkomstenverdeling is dus scheef. De huishoudens in de hoogste twee welvaartsgroepen betalen 36% van de belastingen. Dit is nauwelijks minder dan de 20%-huishoudens met het hoogste inkomen betalen. De huishoudens in de bovenste twee welvaartsgroepen betalen vooral veel belasting op de aanschaffen: zowel overdrachtsbelasting (huis) als bijzondere verbruiksbelasting voor personenauto’s. Wordt het belastingbedrag gerelateerd aan het gemiddelde inkomen van de welvaartsgroepen dan betalen de huishoudens in de onderste twee welvaartgroepen het meest. Maar hier konden niet alle betaalde belastingen berekend worden (zie § 5.5). De hier geschetste verhoudingen tussen de welvaartsgroepen is weinig verschillend van die tussen inkomensgroepen (zie § 5.5).

272

BIJLAGE B VERGELIJKINGEN IN DE TIJD

Deze bijlage geeft, overwegend in tabelvorm, achtergrondinformatie die van belang is voor de vergelijking van uitgavenverdelingen in de tijd (hoofdstuk 6). De achtergrondinformatie wordt per sector van overheidsbeleid gegeven. Volkshuisvesting Tabel B.1 geeft de verdeling van enkele relevante variabelen in de sector volkshuisvesting. De huren zijn in de periode 1981 vergelijkbaar gemaakt door te corrigeren voor de gemiddelde huurstijging. Daarbij is gebruik gemaakt van het desbetreffende prijsindexcijfer van het CBS.28 Ook de inkomens zijn vergelijkbaar gemaakt door de belastbare inkomens te corrigeren voor de ontwikkeling van het inkomen op minimumniveau en modaal niveau. Daarbij is gebruik gemaakt van de koopkrachtoverzichten van het CPB.29 Voor een beter inzicht in mogelijke achterliggende factoren voor verschuivingen in de huursector geeft tabel B.1 enige informatie over de verdeling van huren, inkomens en mogelijke subsidieaanspraken in de beschouwde periode. In tabel B.1 is ook een simulatie opgenomen van de Regeling individuele huursubsidie 1989 voor de jaren 1977, 1981 en 1985. Uit deze simulatie blijkt dat, wanneer de regeling uit 1989 ook in 1977 en 1981 zou hebben gegolden, de 40%-huishoudens met het laagste inkomen bijna 8 procentpunt meer huursubsidie zouden hebben ontvangen, ten koste van de huishoudens met een hoger inkomen. Voor 1985 wordt een dergelijk effect niet gevonden. In tabel B.1 is ook een ‘rechtensimulatie’ opgenomen. De uitkomsten in de tabel (onderste blok) hebben betrekking op de categorie gebruikers plus rechthebbenden. De uitkomsten moeten met voorzichtigheid worden gehanteerd, omdat een rechtensimulatie de nodige beperkingen kent (zie Vrooman en Asselberghs 1994). De uitkomsten moeten daarom eerder in relatieve dan absolute zin worden bezien.

273

Tabel B.1 Verdeling van relevante variabelen in de sector volkshuisvesting, 1977-1989a 20%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

eigenaren (%)

1977 1981 1985 1989

30 31 31 34

10 12 8 7

18 20 18 18

28 28 26 29

40 39 41 47

56 55 59 67

huurders (%)

1977 1981 1985 1989

44 47 47 45

30 35 31 34

41 47 55 56

55 52 54 54

55 56 54 49

41 43 40 31

verkoopwaarde woning in bewoonde staat (x 1.000 gld.)

1977 1981 1985 1991

109 98 93 106

77 83 76 88

75 81 79 93

86 83 77 87

103 91 85 96

138 118 111 126

jaarhuur (x 1.000 gld.) (in constante prijzen)

1977 1981 1985 1989

5,4 5,4 5,3 5,4

4,7 4,6 4,7 4,6

4,7 4,6 4,6 4,8

5,1 5,0 5,0 5,2

5,7 5,7 5,6 5,8

6,9 6,7 6,6 7,0

marginaal tarief eigenaren (%)

1977 1981 1985 1989

41 40 42 42

17 11 17 18

27 25 22 21

37 38 35 34

43 43 43 43

51 51 53 54

belastbaar inkomen (x 1.000 gld.) (in constante prijzen)b

1977 1981 1985 1989

38 36 38 42

13 11 14 14

21 20 20 20

30 29 28 29

41 40 38 41

77 75 69 81

huurquote (%)

1977 1981 1985 1989

17,2 17,6 18,3 19,4

26,4 26,7 28,2 29,8

20,9 22,0 22,9 24,7

17,0 17,6 18,3 18,6

14,5 14,8 14,9 14,4

12,0 11,6 11,3 10,3

huurquote meer dan 25% (% huishoudens)

1977 1981 1985 1989

16,3 17,7 19,5 23,5

50,8 54,2 57,0 67,1

27,4 31,5 36,0 42,7

15,0 16,2 18,3 16,5

5,7 5,7 3,8 1,7

1,2 1,2 0,0 0,0

individuele huursubsidie: simulatie regeling 1989 (effect in procentpunten)

1977 1981 1985 1989

-

6,2 5,1 -0,8 -

1,4 2,8 -0,8 -

-4,1 -2,9 0,7 -

-3,4 -4,6 0,9 -

-0,1 -0,3 0,0 -

individuele huursubsidie: gebruikers (%) als aandeel gebruikers + rechthebbenden

1977 1981 1985 1989

48 54 65 66

63 64 66 73

48 55 65 66

37 46 61 57

37 44 69 72

. . . .

a b

Thuis- en inwonenden zijn als aparte categorie bewoners aangemerkt (geen huurder, geen eigenaar); Chi-kwadraattoetsen zijn wegens het zeer grote aantal respondenten achterwege gelaten. De belastbare inkomens van huurders en eigenaren ontlopen elkaar per inkomensgroep nauwelijks; dat geldt uiteraard niet voor het gemiddelde belastbare inkomen van alle huurders en eigenaren samen (x 1.000 gld.): voor huurders: (1977, 1981, 1985, 1989): 37, 35, 33, 33; voor eigenaren: (1977, 1981, 1985, 1989): 49, 47, 46, 53.

Bron: CBS (WBO’77/’78, ’81/’82, ’85/’86 en ’89/’90)

274

Onderwijs Tabel B.2 geeft de verdeling van enkele relevante variabelen in de sector onderwijs. De uitkomsten die betrekking hebben op het percentage onderwijsvolgenden van 18-26 jaar wijken, door de aard van de vraagstelling, af van registratiecijfers van het CBS (b). Zo komt het CBS uit op een deelname aan het voltijdonderwijs van 18-26-jarigen van 22% in 1983/’84, van 24% in 1987/’88 en van 27% in 1991/’92. Met name de afwijkende AVO-cijfers voor 1991 (42% deelname) zijn opmerkelijk. Deze hoge waarde in het AVO’91 houdt mede verband met een vereenvoudigde vraagstelling, waardoor het aantal nietthuiswonende kinderen van 18-26 jaar wordt onderschat (‘noemerprobleem’). Voorts is in het AVO’87 het aantal voltijd studerenden van 18-26 jaar onderschat door de introductie van de categorie ‘een andere vorm’ bij de vraag naar voltijd en deeltijd onderwijs (‘teller-probleem’). Deze categorie ontbrak in de andere AVO-vragenlijsten. In tabel B.2 is ook een simulatie opgenomen van de Regeling studiefinanciering (onderste blok). Het betreft de simulatie van de regeling 1983 voor 1983 zelf, en de simulatie van de regeling 1987 voor het jaar 1983. De simulatie van de regeling 1983 voor het jaar 1983 doet wat merkwaardig aan, maar houdt verband met het feit dat de renteloze lening (0,3 mld. gld. in 1983) in latere jaren uit het profijt van de overheid is verwijderd.

275

Tabel B.2 Verdeling van relevante variabelen in de sector onderwijs, 1983-1991 20%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

1983 1987 1991 1983 1987 1991

22 18 15 100 100 100

3 2 1 3 2 1

8 7 6 7 8 8

22 16 16 20 18 21

39 30 21 35 33 28

40 36 33 36 39 43

1983 1987 1991 1983 1987 1991

8 6 5 100 100 100

1 0 0 3 1 1

3 4 2 9 12 10

9 6 6 24 20 24

12 10 7 31 31 27

13 11 9 34 37 38

1983 1987 1991 1983 1987 1991

30 26 22 100 100 100

6 8 5 4 6 5

26 19 16 17 15 15

39 31 24 26 24 22

40 35 32 26 27 29

41 36 33 27 28 30

onderwijsvolgenden van 16-17 jaara (%)

1983 1987 1991

88 86 91

. . .

81 78 74

87 79 86

89 88 93

90 92 97

onderwijsvolgenden van 18-26 jaara (%)

1983 1987 1991

25 26 42

21 17 19

17 13 25

17 14 38

28 31 44

35 40 55

onderwijsvolgenden van 18-26 jaar,a uitwonend (%)

1983 1987 1991

29 36 37

. . .

37 30 41

26 22 30

29 28 39

29 43 36

studiefinanciering (%): - simulatie regeling 1983b - simulatie regeling 1987c

1983 1983

100 100

4 4

11 14

19 18

32 31

34 34

aantal kinderen van 12-17 jaar (%) idem, verdeling (%)

aantal kinderen van 16-17 jaar (%) idem, verdeling (%)

aantal kinderen van 18-26 jaar (%) idem, verdeling (%)

a b c

Als aandeel van de betrokken recruteringsgroep. Kinderbijslag 18-plussers plus rijksstudietoelage (beursgedeelte). Regeling 1987 teruggesimuleerd; bedragen gedefleerd met prijsindexcijfer gezinsconsumptie.

Chi-kwadraat waarden voor respectievelijk: 1983-1987, 1987-1991 en 1983-1991: aantal kinderen van 12-17 jaar: 7,7, 12,1 en 21,4 aantal kinderen van 16-17 jaar: 4,3, 2,9 en 2,8 aantal kinderen van 18-26 jaar: 11,7, 3,7 en 11,1 aantal onderwijsvolgende kinderen van 16-17 jaar: 9,1, 14,5 en 22,5 aantal onderwijsvolgende kinderen van 18-26 jaar: 8,6, 7,1 en 5,6 aantal uitwonende onderwijsvolgende kinderen van 18-26 jaar: 13,0, 6,8 en 3,5 Kritieke waarde bij significantieniveau van: 90% = 7,8, 95% = 9,5 en 99% = 13,3. Bron: SCP (AVO’83, ’87 en ’91)

276

Openbaar vervoer De overheidsuitgaven voor openbaar vervoer worden aan de diverse categorieën toegerekend op basis van het Onderzoek verplaatsingsgedrag (OVG) van het CBS. In dit onderzoek wordt voor enkele dagen het vervoersgedrag geregistreerd van circa 25.000 personen per enquêtejaar. Ondanks dit grote aantal personen is het jaargebruik van het openbaar vervoer, met name van de trein, moeilijk vast te stellen door het naar verhouding geringe gebruik. Slechts 5% van de huishoudens maakt in 2 à 3 willekeurige dagen in een jaar gebruik van de trein. Bij het vervoer per bus, tram of metro is dit percentage ruim twee keer zo hoog. Een bijkomend probleem is de variatie in gebruik: men kan in de geënquêteerde dagen net een korte of juist een lange reis per openbaar vervoer ondernemen. Met name bij de trein kan de variatie aanzienlijk zijn. Voor grotere groepen is de gemiddelde afstand wel redelijk te reproduceren, maar kan vergelijking van het gebruik over jaren van naar verhouding kleine categorieën in de bevolking (eenoudergezinnen, zelfstandigen) op problemen stuiten. De uitkomsten in tabel B.3 moeten in dit licht worden bezien. De uitkomsten zijn in indexcijfers weergegeven om de vergelijking over de jaren te vergemakkelijken. Daarbij is het gemiddelde gebruik steeds op 100 gesteld.

277

Tabel B.3 Verdeling van relevante variabelen in de sector openbaar vervoer, 1978-1991 gebruikers (gemiddeld = 100)

afgelegde afstand (gemiddeld = 100)

1978

1983

1987

1991

1978

1983

1987

1991

trein inwonend alleenstaande eenoudergezin paar zonder kinderen paar met kinderen

(26) (14) (2) (24) (33)

110 70 140 90 110

130 100 100 80 90

120 130 40 80 90

140 120 90 80 80

100 110 60 140 80

70 90 110 120 120

70 100 50 150 90

80 100 70 110 110

studerend werknemer zelfstandige uitkeringsontvanger pensioenontvanger

(7) (58) (7) (11) (18)

310 110 50 70 40

290 110 50 60 20

250 100 50 70 60

350 90 60 60 50

100 100 50 80 170

70 110 110 110 90

40 70 80 130 200

90 90 110 120 140

inwonend {85} alleenstaande {155} eenoudergezin {160} paar zonder kinderen{150} paar met kinderen {75}

90 110 150 110 100

90 120 160 110 90

100 130 100 90 80

140 130 90 70 80

100 90 90 100 110

80 90 100 100 120

90 80 160 100 120

80 100 70 110 110

studerend werknemer zelfstandige uitkeringsontvanger pensioenontvanger

140 100 60 110 100

150 90 60 90 110

160 90 60 90 120

280 80 60 70 100

100 100 100 90 100

100 100 110 110 80

100 100 60 110 100

90 100 120 100 110

bus, tram, metro

{155} {105} {95} {125} {105}

Tussen gewone haakjes (..): procentueel aandeel van de betreffende bevolkingscategorie. Tussen accolades {..}: groei van de betreffende bevolkingsgroep in de periode 1978-1991 (index: 1978 = 100). Chi-kwadraatwaarden voor respectievelijk 1978-1983, 1983-1987, 1987-1991 en 1978-1991: trein: samenstelling huishouden, totaal: 31, 6, 6 en 79 samenstelling huishouden, gecorrigeerd: 17, 6, 6 en 32 sociaal-economische categorie: totaal: 13, 26, 18 en 34 sociaal-economische categorie: gecorrigeerd: 5, 30, 11 en 11 bus, tram, metro: samenstelling huishouden, totaal: 41, 14, 11 en 116 samenstelling huishouden, gecorrigeerd: 7, 11, 28 en 97 sociaal-economische categorie: totaal: 54, 7, 56 en 162 sociaal-economische categorie: gecorrigeerd: 8, 1, 38 en 73. Gecorrigeerd: volume-effect geëlimineerd (dus uitsluitend gebruikseffect) Kritieke waarde bij significantieniveau van: 95% = 9,5; 99% = 13,3. Bron: CBS (OVG’78, ’83, ’87 en ’91)

278

Cultuur en recreatie Tabel B.4 toont de verdeling van de relevante variabelen in de sector cultuur en recreatie.

Tabel B.4 Verdeling van relevante variabelen in de sector cultuur en recreatie, 1979-1991 20%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

omvang huishouden

1979 1983 1987 1991

2,1 2,0 1,8 1,8

1,2 1,1 1,0 1,0

1,5 1,5 1,3 1,4

2,2 2,0 1,8 1,8

2,7 2,6 2,4 2,3

2,7 2,6 2,6 2,6

alleenstaanden (%)

1979 1983 1987 1991

18 22 29 29

41 38 44 46

23 36 47 44

12 21 32 33

6 10 16 15

6 4 5 4

(echt)paren zonder kinderen (%)

1979 1983 1987 1991

26 28 26 31

4 3 1 2

27 27 19 24

30 30 27 31

28 31 32 46

40 49 49 53

huishoudens met kinderen van 6-17 jaara (%)

1979 1983 1987 1991

27 24 20 17

5 2 1 0

11 9 8 8

28 24 18 18

45 46 35 27

44 38 37 33

65-plussers (%)b

1979 1983 1987 1991

17 18 17 18

30 23 23 22

31 36 29 34

12 14 15 15

7 9 11 13

8 9 8 6

hoger opgeleidenb (%)

1979 1983 1987 1991

14 15 18 19

5 5 5 5

3 5 9 8

7 9 12 12

15 17 21 25

40 40 45 44

secundair inkomen in constante prijzen (x 1.000 gld.)

1979 1983 1987 1991

34 31 32 37

8 7 7 7

23 21 21 23

32 29 29 33

42 38 39 47

63 59 61 75

a b

Studerenden treft men, mede gezien het als ‘tertiair’ aanmerken van de studiefinanciering, overwegend aan in de eerste 20%-inkomensgroep; het aandeel studerenden kwam achtereenvolgens uit op: 30% (1979), 47% (1983), 46% (1987) en 50% (1991). Indeling naar kenmerk van het hoofd van het huishouden (hoofdverdiener).

Chi-kwadraatwaarden voor respectievelijk 1979-1983, 1983-1987, 1987-1991 en 1979-1991: alleenstaanden: 54,2, 7,2, 2,2 en 95,5 (echt)paren zonder kinderen: 8,9, 17,6, 8,3 en 55,4 huishoudens met kinderen van 6-17 jaar: 15,6, 8,0, 8,5 en 28,9 65-plussers: 25,5, 9,6, 8,9 en 42,5 hoger opgeleiden: 4,9, 9,6, 4,3 en 25,9. Kritieke waarde bij significantieniveau van: 90% = 7,8, 95% = 9,5 en 99% = 13,3. Bron: SCP (AVO’79, ’83, ’87 en ’91)

279

Zorg Tabel B.5 toont de verdeling van de relevante variabelen in de sector gezondheidszorg.

Tabel B.5 Verdeling van relevante variabelen in de sector gezondheidszorg, 1979-1991 20%-groepen secundair inkomen totaal

1e

2e

3e

4e

5e

verplicht ZFW-verzekerden (%)

1979 1983 1987 1991

48 46 63 66

39 24 50 52

54 48 84 86

69 63 77 79

56 52 58 64

25 42 46 52

verplichtea ZFW-premies (gld.)

1979 1983 1987 1991

1.960 3.020 2.790 2.950

410 1.130 890 1.080

1.550 2.230 1.910 2.020

2.070 3.150 3.190 3.320

2.430 3.600 4.010 4.030

3.830 4.070 4.280 4.450

gesimuleerde particuliereb premies verplichte ZFW

1979 1983 1987 1991

1.700 2.530 2.910 3.410

590 1.520 1.900 2.100

1.260 1.970 2.390 3.000

2.360 2.860 3.350 3.780

2.190 3.520 4.140 4.450

1.780 2.420 2.980 3.580

niet-verplicht ZFW-verzekerden (%)

1979 1983

21 24

36 32

38 42

18 21

11 16

3 9

niet-verplichte ZFW-premie (gld.)

1979 1983

1.230 1.980

500 1.080

860 1.380

2.420 2.880

2.640 3.420

2.440 3.300

gesimuleerde particuliereb premie niet-verplichte ZFWc

1979 1983

2.320 3.480

1.280 2.840

2.500 3.980

2.600 3.590

4.950 3.570

1.510 2.890

1986: gesimuleerde premieverdeling verplichte ZFWd

vóór ná

100 100

7,6 7,3

17,1 16,8

26,3 25,4

25,1 25,9

23,8 24,5

ZFW-procentuele premie ZFW-nominale premie ZFW-profijt per ZFW-ere ZFW-profijt procentueelf ZFW-profijt per ZFW-er (%) ZFW-profijt procentueel (%)

1991 1991 1991 1991 1991 1991

2.590 360 550 550 100 100

850 230 1.050 1.160 30 33

1.720 310 1.030 1.100 47 51

2.910 400 560 550 24 24

3.540 470 550 530 20 19

4.070 380 -750 -940 -20 -27

meeverzekerde kinderen per ZFW-verzekerde (max = 2)

1987 1991

0,39 0,32

0,02 0,01

0,13 0,17

0,64 0,44

0,95 0,82

0,27 0,36

a b c d e f

Bedrag per verzekerd huishouden. Risico: op geld gewaardeerde consumptie (1979). Risico: gebaseerd op kosten van de afzonderlijke fondsen: verplicht, vrijwillig, bejaard. Effect stelselwijziging per 1 april 1986; Bron: Ruitenberg et al. 1989: 134. Exclusief wettelijke bijdragen (MOOZ/WTZ). Gesimuleerd, alle premie procentueel.

Bron: SCP (AVO’79, ’83, ’87 en ’91); ZFW (1979); CBS (MEC’79) SCP-bewerking

280

Tabel B.6 toont de verdeling van de relevante variabelen in de sector dienstverlening.

Tabel B.6 Verdeling van relevante variabelen in de sector dienstverlening, 1979-1991 (in procenten) 20%-groepen secundair inkomen totaal

1e 0-20%

2e 20-40%

3e 40-60%

4e 60-80%

5e 80-100%

huishoudens met gezinsverzorging 18-64 jaara 65+a alleenstaand niet-alleenstaand

100 100 100 100

8 42 53 4

15 40 34 27

30 10 8 28

27 4 2 23

21 4 3 18

huishoudens met wijkverpleging 18-64 jaara 65+a alleenstaand niet-alleenstaand

100 100 100 100

4 36 48 4

10 39 36 15

31 14 8 31

37 7 5 34

18 4 3 17

a

Indeling naar kenmerk van het hoofd van het huishouden (hoofdverdiener).

Bron: SCP (AVO’79, ’83, ’87 en ’91)

281

Noten 19

20

21 22

23

24 25

26 27 28 29

282

De kwantificering van een referentieverdeling voor het secundaire inkomen of voor secundaire inkomensbestanddelen (kinderbijslag, inkomstenbelasting) is overigens nog lastiger. Uitspraken over de gewenste mate van inkomensongelijkheid, als doel van inkomens-herverdelingsbeleid in de secundaire sfeer, zijn wel aan te treffen in documenten van politieke partijen, maar een mening van de overheid als zodanig ontbreekt (Hartog en Odink 1990). De meest vergaande uitspraken over de voorwaarden waaraan de inkomensverdeling zou moeten voldoen, zijn aan te treffen in de Interimnota inkomensbeleid uit 1975, waarin onder meer minimum- en maximuminkomens werden voorgesteld (De Vries 1994; Van Wijck 1991). Latere overheidsnota’s over het inkomensbeleid zijn met name gericht op actuele beleidsvraagstukken. Zo staat het inkomensbeleid recentelijk meer in het teken van het arbeidsmarktbeleid. In de Sociale nota 1993 (SZW 1992) wordt expliciet gesteld dat de toepassing van het inkomenspolitieke instrumentarium ten dienste staat van werkgelegenheidsbevordering. Zelfstandige inkomenspolitieke doelstellingen zijn daarmee naar de achtergrond verschoven. De referentie-uitgavenverdeling is in de genoemde studie dus niet zoals in dit Cahier, alleen afhankelijk van het inkomen, voor die voorzieningen waarvoor een inkomensafhankelijke eigen bijdrage wordt gevraagd. Voor àlle voorzieningen die ook maar de geringste eigen bijdrage kennen (schoolgeld, toegangsgeld, contributie) is de eigen bijdrage gedifferentieerd, als weerspiegeling van de verschillen in het gemak waarmee huishoudens met verschillend inkomen de eigen bijdrage kunnen opbrengen. Huishoudens met hogere inkomens behoren zo, door een hogere eigen bijdrage, minder overheidssubsidie te ontvangen. Deze stap is in dit Cahier niet gezet vanwege het speculatieve karakter en de geringe beleidsrelevantie ervan. Het effect is bij veel voorzieningen ook niet al te groot, doordat voor veel voorzieningen geen eigen bijdrage wordt gevraagd, of een zo geringe eigen bijdrage dat differentiatie naar inkomensgroep weinig uithaalt. De volgende vergelijking is geschat: de huurwaarde is een functie van het secundaire inkomen, het aantal volwassenen, en het aantal kinderen van respectievelijk 0-3 jaar, 4-12 jaar, 12-17 jaar. Koppeling heeft plaatsgevonden voor openbaar vervoer, belastingen op motorvoertuigen (motorrijtuigenbelasting en bijzondere verbruiksbelasting), enkele belastingen op verbruik (brandstofheffing en accijnzen) en enkele voorzieningen op het terrein van de volkshuisvesting (objectsubsidies en belastingen). Dit is de zogenaamde Musgrave/Thin-definitie (zie Kakwani 1986: 74-76), die alleen geldt bij een gelijkblijvend aandeel van de inkomensoverdrachten. In meer algemene zin wordt de mate van progressiviteit bepaald door de verhouding tussen de procentuele verandering in de overdracht en de procentuele verandering in het inkomen vóór de overdracht. Een overdracht is progressief wanneer deze verhouding bij een heffing groter is dan één en bij een uitkering of subsidie kleiner is dan één. Ook de horizontale ongelijkheid kan worden beïnvloed door het aandeel van de inkomensoverdrachten (zie Kakwani 1986: 85-86). Voor de herverdeling van gebonden inkomsten (Ri) wordt de vergelijking dus: Ri = Vi + H ; voor de herverdeling van gebonden uitgaven (Ru) wordt de vergelijking: Ru = Vu + H. Voor de afzonderlijke herverdelende werking van gebonden inkomsten wordt de weegfactor dus: wi = fi / ( 1 - fi ) ; voor de afzonderlijke herverdelende werking van gebonden uitgaven wordt de weegfactor: wu = fu / ( 1 + fu ). Deze begrenzing geldt niet wanneer er ‘negatieve uitgaven’ plaatsvinden (zoals in de gezondheidszorg) of ‘positieve inkomsten’. De progressiviteit van de onderwijsuitgaven voor 4-17-jarigen komt uit op -0,05; voor de 18-plussers op -0,02. Gemiddelde jaarlijkse huurstijging in de periode 1977-1981: 7,2%; idem voor de periode 1981-1985: 6,4%; voor de periode 1985-1989: 2,9%. De jaarlijkse toename van het belastbaar inkomen in de periode 1977-1981 kwam uit op 5,2% (minimum) tot 5,7% (modaal); in de periode 1981-1985 kwam de jaarlijkse toename uit op 0,7% (minimum) tot 2,2% (modaal); in de periode kwam de jaarlijkse toename uit op 0,5% (minimum) tot 1,5% (modaal).

LIJST VAN AFKORTINGEN

ABW AOW AVO avo AWBZ BO BTW CBS ICTI lbo LVO mbo MOOZ NR OV OVG PbIVVS Riagg SCP SZ SZW VROM V&W VWS WBO WSF WTZ WVBM WVC ZFW

Algemene bijstandswet Algemene ouderdomswet Aanvullend voorzieningengebruik onderzoek algemeen vormend onderwijs Algemene wet bijzondere ziektekosten Budgetonderzoek Belasting toegevoegde waarde Centraal Bureau voor de Statistiek Interdepartementale commissie tertiaire inkomensverdeling lager beroepsonderwijs Longitudinaal verplaatsingsonderzoek middelbaar beroepsonderwijs Medefinanciering oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden Nationale rekeningen openbaar vervoer Onderzoek verplaatsingsgedrag Projectbureau integrale verkeers- en vervoersstudies Regionale instelling voor ambulante geestelijke gezondheidszorg Sociaal en Cultureel Planbureau ministerie van Sociale Zaken ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ministerie van Verkeer en Waterstaat ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Woningbehoeftenonderzoek Wet op de studiefinanciering Wet toegang ziektekostenverzekering Wet verbruiksbelastingen van brandstoffen op milieugrondslag ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur Ziekenfondswet

283

284

LIJST VAN BEGRIPPEN

Allocatie De toewijzing door de overheid van middelen aan bepaalde bestedingscategorieën met het doel de consumptie van bepaalde goederen of diensten te bevorderen (‘merit good’, extern effect) of mogelijk te maken (rechtvaardigheidsoverweging). Belastingen Gedwongen bijdragen van particuliere huishoudingen aan de overheid, waar geen rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover staat, en die krachtens algemene regelen, en anders dan als straf wegens overtreding van de Strafwet, worden gevorderd. Belastinguitgave Een tegemoetkoming in de fiscale wetgeving die inbreuk maakt op de primaire heffingsstructuur en die een beleidsdoelstelling bevordert die de overheid ook door middel van directe uitgaven kan nastreven. Collectieve aspecten Het nut, verbonden aan het gebruik van goederen of diensten, dat niet neerslaat bij de gebruiker zelf maar bij anderen of de samenleving als geheel. Collectieve goederen, zuiver Al die goederen (of diensten) die technisch worden gekenmerkt door - volledige niet-uitsluitbaarheid van consumptie - volledige non-rivaliteit in consumptie. Doordat het technisch onmogelijk of economisch ongewenst is individuen van consumptie uit te sluiten (b.v. openbare wegen) en het eveneens onmogelijk is het goed in zodanige eenheden aan te bieden dat het individueel consumeerbaar is (b.v. defensie), kunnen deze goederen niet via de markt worden verschaft. Collectieve heffingen Belastingen, premies voor de sociale verzekeringen en andere door de overheid opgelegde heffingen. Collectieve sector De collectieve sector omvat de volgende sectoren: - de overheid - de sociale verzekeringen.

285

Economische huurwaarde De huuropbrengst die de eigenaar-bewoner - na aftrek van kosten en lasten, met uitzondering van financieringskosten en eventuele erfpachtcanon - naar economische maatstaven geniet door het gebruik van de eigen woning; dit bedrag kan afwijken van de forfaitaire huurwaarde, die volgens de Wet op de inkomstenbelasting in aanmerking moet worden genomen bij de berekening van het belastbaar inkomen (zie huurwaardeforfait). Eigen bijdrage De geldelijke tegenprestatie die rechtstreeks van consumenten wordt gevraagd terzake van het gebruik van voorzieningen die worden aangeboden door tussenkomst van de collectieve sector, en welke tegenprestatie ofwel niet-kostendekkend is, ofwel inkomensafhankelijk is, of beide, terwijl de eventuele resterende kostendekking systematisch door de collectieve sector geschiedt. Externe effecten Buiten de markt om werkende positieve of negatieve effecten die, als nevengevolg van een handeling van een economische eenheid, uitgaan op de produktie- en consumptievoorwaarden van een andere economische eenheid. Forfait Een bij regeling vastgesteld bedrag. Een forfaitaire regeling houdt in dat vaste bedragen worden vastgesteld voor soortgelijke (of althans dicht bij elkaar liggende) figuren waarvan de echte bedragen niet kunnen worden vastgesteld. Herverdeling Het effect van inkomensoverdrachten op de verandering van de inkomensongelijkheid; horizontale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin gelijke posities in de inkomensverdeling gelijk worden behandeld, en resulteert in ongelijkheid binnen inkomensgroepen; verticale herverdeling heeft betrekking op de mate waarin ongelijke posities ongelijk worden behandeld, en resulteert in ongelijkheid tussen inkomensgroepen. Hoofdbewoner Het huishouden dat de bewoonde ruimte ofwel in eigendom heeft ofwel gehuurd heeft van de eigenaar of verhuurder, die niet op hetzelfde adres woont. Huishouden (CBS) Een groep van twee of meer personen die in huiselijk verkeer samenwonen en een gemeenschappelijke huishouding voeren, alsmede personen die alleen een zelfstandige huishouding voeren.

286

Huishouden (SCP) Een micro-eenheid die wordt gevormd door iedere persoon van 18 jaar en ouder; wanneer partners van 18 jaar en ouder (on)gehuwd samenwonen, worden zij echter als één huishouden aangemerkt; kinderen tot 18 jaar worden gerekend tot het huishouden van hun ouders. Afzonderlijke huishoudens worden dus gevormd door: - een thuiswonend kind van ten minste 18 jaar; - een alleenstaande van ten minste 18 jaar; - een eenoudergezin, met uit- en thuiswonende kinderen van 0-17 jaar; - een (echt)paar, gehuwd of ongehuwd samenwonend, zonder of met uit- en thuiswonende kinderen van 0-17 jaar. Huishouden, collectief Personen (of gezinnen) die permanent dan wel langdurig in een inrichting of tehuis verblijven en geen zelfstandige huishouding voeren. Onder ‘langdurig’ wordt verstaan een periode van twaalf maanden of langer. Huurwaardeforfait De door de overheid forfaitair vastgestelde huurwaarde die de eigenaar-bewoner als inkomen moet opgeven bij de bepaling van de inkomstenbelasting. Huurwaardevoordeel Een belastinguitgave die voortvloeit uit het feit dat de huurwaarde door de fiscus (huurwaardeforfait) met het oog op het eigen-woningbezit lager wordt vastgesteld dan de waarde in het economisch verkeer (economische huurwaarde). Inkomen, bruto Inkomen uit onderneming, dienstbetrekking, vermogen of sociale zekerheid, verminderd met de daarover verschuldigde werkgeverslasten. Inkomen, gestandaardiseerd Het inkomen, gedeeld door een factor die de invloed van omvang en samenstelling van het huishouden op de bestedingsmogelijkheden van het inkomen weergeeft. Inkomen, netto Bruto-inkomen, verminderd met belastingen en sociale premies. Inkomen, primair Inkomen dat gevormd wordt in het produktieproces (lonen, winsten, huren, pachten e.d.).

287

Inkomen, secundair Primair inkomen vermeerderd met ongebonden overdrachten van de overheid (sociale uitkeringen) en verminderd met ongebonden overdrachten aan de overheid (sociale premies en directe belastingen). Inkomen, tertiair Secundair inkomen vermeerderd met aan goederen en diensten gebonden overdrachten van de overheid (subsidies) en verminderd met aan goederen en diensten gebonden overdrachten aan de overheid (belastingen). Inkomenseenheid Een persoon aan wie of verzameling van personen waaraan een inkomen kan worden verbonden. Inkomensprijs Een subsidie of eigen bijdrage die afhankelijk is van het inkomen; de inkomensprijs voor de gebruiker wordt ook wel inkomensafhankelijke eigen bijdrage genoemd. Inkomensoverdracht De overdracht van inkomens door tussenkomst van de collectieve sector; er kan onderscheid worden gemaakt tussen overdrachten aan de collectieve sector (belastingen en sociale premies) en van de collectieve sector (sociale uitkeringen en subsidies). Inkomensoverdracht, gebonden Een overdracht van inkomen via de collectieve sector, door het gebruik van bepaalde goederen of diensten. Inkomensoverdracht, ongebonden Een overdracht van inkomen via de collectieve sector, die niet door het gebruik van bepaalde goederen of diensten plaatsvindt. Investering (van de overheid) Uitgave die bijdraagt aan vergroting of instandhouding van de kapitaalgoederenvoorraad van de overheid; een investering werpt baten af die zich over meerdere jaren uitstrekken. Koopkracht De totale individuele beschikkingsmacht over goederen en diensten. Merit good Een goed of dienst waarvan de consument in de ogen van de overheid het individuele nut onderschat.

288

Modaal loon (of inkomen) Het inkomensniveau van een werknemer (met een niet-buitenshuis werkende echtgenoot en twee kinderen van 6-11 jaar) dat net ligt beneden de laagste premiegrens van de sociale verzekeringen (in de praktijk is dit de premiegrens van de Ziekenfondswet). Ongelijkheidsmaatstaf Een statistisch kengetal dat de mate van de ongelijkheid van een verdeling aangeeft. Overheid Het geheel van instellingen, verantwoordelijk voor de uitvoering van overheidstaken; hieronder vallen het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen, gesubsidieerde instellingen en overige publiekrechtelijke lichamen (zie voor een uitgebreidere omschrijving de Nationale rekeningen). Overheidsprogramma Regelingen die tot stand zijn gekomen door tussenkomst van de collectieve sector, doorgaans zijn neergelegd in wetten en andere regelgeving, en tot uitdrukking komen in de ontvangsten en uitgaven die worden verantwoord op de begrotingen van de sectoren overheid en sociale verzekeringen. Overheidsuitgave, bruto De som van netto overheidsuitgaven en gebruikersbijdragen. Progessiviteit Een stelsel van inkomensoverdrachten is progressief wanneer het inkomen ná de overdracht minder snel toeneemt dan het inkomen vóór de overdracht; belastingen hebben een progressieve werking wanneer een huishouden percentueel meer betaalt naarmate het inkomen hoger is; uitkeringen hebben een progessieve werking wanneer een huishouden percentueel meer ontvangt naarmate het inkomen lager is. Referentieverdeling Een hypothetische verdeling, gebaseerd op de doelgroepen van overheidsbeleid; de referentieverdeling heeft, via de doelgroepen met betrekking tot het gebruik van voorzieningen, betrekking op de gebonden inkomensoverdrachten die aan het gebruik kunnen worden verbonden. Significant De aanduiding dat met een bepaalde kans, het in een steekproef gevonden verband ook aanwezig zal zijn in de populatie waaruit de steekproef is getrokken; doorgaans wordt een kans van 99% of 95% aangehouden.

289

Sociale verzekering Het geheel van instellingen, verantwoordelijk voor de uitvoering van verplichte sociale verzekeringen; het betreft met name de regelingen voor ziekte, ziektekosten, arbeidsongeschiktheid, ouderdom, werkloosheid, pensionering en gezinsomstandigheden (kinderen, weduwschap). Subsidie, subject-, objectSubject: subsidie die rechtstreeks samenhangt met kenmerken van de gebruikers (b.v. de bewoner); object: subsidie die rechtstreeks samenhangt met kenmerken van de situatie waarop de subsidie betrekking heeft (b.v. de woning). 10%-groep Een groep die steeds 10% van alle huishoudens omvat. Deze groepen zijn gerangschikt naar oplopend inkomen. Verdelingsmotief De opvatting (van de overheid) dat iedereen of een bepaalde categorie van de bevolking recht heeft op bepaalde goederen of diensten en dat inkomen geen overwegende belemmering mag vormen voor consumptie van die goederen of diensten. Voorziening De concrete ter beschikbaarstelling van goederen of diensten, voortvloeiend uit een overheidsprogramma. Welvaartsgroep Een indeling van huishoudens in groepen naar de hoogte van het gestandaardiseerde secundaire inkomen.

290

LITERATUUR

Aaron en McGuire (1970) Aaron, H., en M. McGuire. Public goods and income distribution. In: Econometrica 38 (1970) (907-920). Blalock (1972) Blalock, H.M. Social statistics. Tokio: McGraw-Hill, 1972 Brennan (1976) Bennan, G. The distributional implications of public goods. In: Econometrica 44 (1976) (391-399). CBS (a) Nationale rekeningen. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, diverse jaren. CBS (b) Statistisch jaarboek. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, diverse jaren. CBS (1990) De produktie-struktuur van de Nederlandse volkshuishouding, deel XVII. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1990. CBS (1991) Statistiek van de uitgaven der overheid voor onderwijs 1989. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1991. CBS (1992a) Sociaal-economische rekeningen 1987. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1992. CBS (1992b) Sociaal-culturele berichten 1992, nr. 3. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1992. CBS (1992c) Centraal Bureau voor de Statistiek. Nationale rekeningen 1991. Den Haag: SDU, 1992. CBS (1993a) Nationale rekeningen 1992. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1993. CBS (1993b) Statistisch jaarboek 1993. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1993. CBS (1993c) Statistiek van de uitgaven der overheid voor onderwijs 1991. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1993. CBS (1994) Statistisch jaarboek 1994. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 1994. Clotfelter (1992) Clotfelter, Ch.T. (red.). Who benefits from the nonprofit sector? Chicago: University of Chicago press, 1992. Coulter (1989) Coulter, Ph.B. Measuring inequality. Boulder: Westview press, 1989. CPB (1975) Centraal Planbureau. De personele inkomensverdeling 1952-1967. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1975 (Monografie 19). CSO (a) Central statistical office. Economic trends. London: HMSO, diverse jaren. Van ’t Eind et al. (1983) Eind, G.J. van ’t, H. van Fulpen, E.J. Pommer, en L.W. Ruitenberg. Profijtbeleid van de overheid. Rijswijk/Alphen aan den Rijn: Sociaal en Cultureel Planbureau/Samsom, 1983 (Stukwerk 3). Elliot (1991) Elliot, D. Weighting for non-response, a survey researcher’s guide. London: Office of population censuses and surveys, 1991. Financiën (1987)

291

Ministerie van Financiën. Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en loonbelasting. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1987. Financiën (1992) Ministerie van Financiën. De hoogte van het huurwaardeforfait in de inkomstenbelasting. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1992 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992/1993, 22.859, nr. 1). Van Fulpen (1985) Fulpen, H. van. Volkshuisvesting in demografisch en economisch perspectief. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1985 (Sociale en Culturele Studie 8). Van Fulpen et al. (1985) Fulpen, H. van, F. van Herwaarden, E. Hooijmans, F. de Kam, E. Pommer, en C. Wiebrens. Berekend beleid; de personele inkomensverdeling in 1981, met een micromodelsimulatie van de verdelingseffecten en de budgettaire effecten van verschillende overheidsmaatregelen. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1985 (Sociale en Culturele Studie 5). Gillespie (1965) Gillespie, W.I. Effect of public expenditures on the distribution of income. In: Richard Musgrave (red.). Essays in fiscal federalism. Washington: The Brookings institute, 1965. Groenen et al. (1992) Groenen, W.C.C., B. Kuhry, E.J. Pommer, R.A.G. van Puijenbroek, en F.P. van Tulder. Consumptie van kwartaire diensten. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1992 (Sociale en Culturele Studie 15). Groenen et al. (1993) Groenen, W.C.C., E. Pommer, M. Ras, en Jos Blank. Milieuheffingen en consument. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1993 (Sociale en Culturele Studie 18). Halberstadt en De Kam (1986) Halberstadt, V., en C.A. de Kam. Over belastinguitgaven. In: Weekblad voor fiscaal recht 5280 (1986) (641-653). Hanusch (1976) Hanusch, H. Verteilung öffentlicher leistungen. Göttingen: VandenHoeck und Ruprecht, 1976. Hartog en Odink (1990) Hartog, J., en J.G. Odink. Inkomensbeleid. Jaarboek overheidsuitgaven 1991. Schoonhoven: Academic service, 1990 (Instituut voor onderzoek van overheidsuitgaven). Haselbekke (1987) Haselbekke, A.G.J. Profijtbeginsel en politieke besluitvorming. Leiden: Stenfert Kroese, 1987. Van Herwaarden et al. (1990) Herwaarden, F.G. van, E.J. Pommer, en E.M. Hooijmans. Gecumuleerd beleid. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planburau, 1990 (Cahier 76). Hewitt (1987) Hewitt, D.P. The benefit incidence of consumption public goods. In: Public finance quarterly 15 (1987) 2 (138-165). O’Higgins en Ruggles (1981) O’Higgins, M., en P. Ruggles. The distribution of public expenditures and taxes among households in the United Kingdom. In: Review of income and wealth 27 (1981) 2 (298). Van der Hoek (1985) Hoek, M.P. van der. Inkomensverdeling, theorie en beleid. Leiden: Stenfert Kroese, 1985. ICTI (1984) Interdepartementale commissie tertiaire inkomensverdeling. Rapport van de ICTI. Den Haag: ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1984. Kakwani (1986) Kakwani, N. Analyzing redistribution policies: A study using Australian data. Cambridge/New York/Sidney: Cambridge university press, 1986. Kanbur (1984) Kanbur, S.M.R. The measurement and decomposition of inequality and poverty. In: Van der Ploeg (ed.). Mathematical methods in economics. New York: Wiley, 1984 (403-432). Kanji (1993) Kanji, G.K. 100 Statistical tests. London: Sage, 1993.

292

KISG (1992) Jaarboek 1991. Houten: Stichting KLOZ Informatiesysteem gezondheidszorg, 1992. KNV (1993) Kerncijfers personenvervoer. Den Haag: Koninklijk Nederlands vervoer, 1993. Lambert (1989) Lambert, P.J. The distribution and redistribution of income: A mathematical analysis. Oxford/Cambridge (Mass.): Blackwell, 1989. LVT (1993) Meerjarenraming thuiszorg in beeld. Bunnik: Landelijke vereniging voor thuiszorg, 1993. Musgrave en Musgrave (1984) Musgrave, R.A., en P.B. Musgrave. Public finance in theory and practice. New York: McGraw-Hill, 1984. Musgrave et al. (1974) Musgrave, R.A., K.E. Case, en H.B. Leonard. The distribution of fiscal burdens and benefits. In: Public finance quartely 2 (1974) 3 (259-311). NVAGG (1992) Riagg’s in cijfers 1990. Utrecht: Nederlandsche vereniging voor ambulante geestelijke gezondheidszorg, 1992. Odink (1985) Odink, J. Inkomensherverdeling. Groningen: Wolters-Noordhoff, 1985. O&W (1992) Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Begroting 1993. Den Haag: SDU, 1992 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992/1993, 22800, hk VIII). Pommer en Ras (1994) Pommer, E., en M. Ras. Balansverkorting in de collectieve sector. Den Haag: VUGA, 1994. Van Praag en Plug (1993) Praag, B.M.S. van, en E.J.S. Plug. Kinderbijslag en kindervreugd. In: Economisch-statistische berichten 78 (1993) 3923 (720-723). Ritzen et al. (1977) Ritzen, J.M.M., E.J. Pommer, W. Roelse, en L.W. Ruitenberg. Profijt van de overheid. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1977 (Cahier 12). Ruitenberg et al. (1989) Ruitenberg, L.W., F. de Kam, en E. Pommer. Profijt van de overheid in 1983. Rijswijk/Alphen aan den Rijn: Sociaal en Cultureel Planbureau/Samsom, 1988 (Cahier 65). Reynolds en Smolensky (1977) Reynolds, M., en E. Smolensky. Public expenditures, taxes and the distribution of income. New York: Academic press, 1977. Ruggles en O’Higgins (1981) Ruggles, P., en M. O’Higgins. The distribution of public expenditures among households in the United States. In: Review of income and wealth 21 (1981) (137-164). Van der Schaar (1991) Schaar, J. van der. Volkshuisvesting: een zaak van beleid. Utrecht: Het Spectrum, 1991 (Aula paperback 198). Schiepers (1993) Schiepers, J. De kosten van kinderen. In: Economisch-statistische berichten 78 (1993) 3933 (966-967). Schram et al. (1991) Schram, A.J.H.C., H.A.A. Verbon, en F.A.A.M van Winden. Economie van de overheid. Amsterdam: Academic service 1991. SCP (1981) Sociaal en Cultureel Planbureau. Profijt van de overheid in 1977. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1981 (Sociale en Culturele Studie 1).

SCP (1989)

293

Memoramdum kwartaire sector 1989-1993. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1989 (Cahier 71). SCP (1993) Sociale en culturele verkenningen 1993. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1993 (Cahier 100). SCP (1994a) Sociaal en cultureel rapport 1994. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1994. SCP (1994b) Memorandum kwartaire sector 1994-1998. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1994 (Werkdocument). SER (1985) Advies studiefinanciering. Den Haag: Sociaal-Economische Raad, 1985 (Advies 85/06). SER (1986) Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1986-1990. Den Haag: Sociaal-Economische Raad, 1986 (Advies 86/10). SER (1988) Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1988-1992. Den Haag: Sociaal-Economische Raad, 1988 (Advies 88/10). Slottje et al. (1989) Slottje, D.J., R.L. Basmann, en M. Nieswiadomy. On the empirical relationship between several well-known inequality measures. In: Journal of econometrics 42 (1989) (49-66). Smeeding et al. (1993) Smeeding, T.M., P. Saunders, J. Coder, S. Jenkins, J. Fritzell, A.J. Hagenaars, R. Hauser, en M. Wolfson. Poverty, inequality, and family living standards impacts across seven nations: The effect of non-cash subsidies for health, education and housing. In: Review of income and wealth 39 (1993) 3 (229-256). Smolensky et al. (1985) Smolensky, E., W. Hoyt, en S. Danziger. A critical survey of efforts to measure benefit incidence. In: Paper voor het 41e IIPF-congres in Madrid (1985). Stoffelsma (1992) Stoffelsma, R.J. Centrale overheid en regionale welvaart. Groningen: Stichting ruimtelijke economie, 1992. SZ (1969) Ministerie van Sociale Zaken. Nota over de inkomensverdeling. Bijlage 15 van de miljoenennota 1970. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1969 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1969/1970, 10.300). SZW (1984) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Brief van de minister over Profijt van de overheid in 1977. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1984 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1984/1985, 18.600, nr. 14). SZW (1992) Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Sociale nota 1993. Den Haag: SDU, 1992 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992/1993, 22802, nrs. 1-2). SZW (1993) Equivalentiefactoren volgens de budgetverdelingsmethode. Den Haag: ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1993. U.S. Bureau of the Census (1987) U.S. Bureau of the Census. Estimates of poverty including the value of noncash benefits. Washington D.C.: Government printing office, 1987 (Technical paper 57).

294

V&W (1990) Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Tweede structuurschema verkeer en vervoer. Deel D. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1990 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1989/1990, 20.922). VKV (1991) Kengetallen. Utrecht: Vereniging voor kunstzinnige vorming, 1991. Vos en Wijnmaalen (1952) Vos, H., en J.C. Wijnmaalen. Overheidswerkzaamheid, overheidsfinanciën en inkomensverdeling; de Nederlandse volkshuishouding tussen twee wereldoorlogen. Utrecht: Het Spectrum, 1952. De Vries (1994) Vries, G.J.M. de (red.). Inkomen en overheid. Groningen: Wolters-Noordhoff, 1994. VROM (a) Kerngegevens VROM. Den Haag: ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, diverse jaren. VROM (1989) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Volkshuisvesting in de jaren negentig. Den Haag: SDU, 1989 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988/1989, 20.691). VROM (1992) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Begroting 1993. Den Haag: SDU, 1992 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992/1993, 22.800, hk IX). VROM (1993) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Begroting 1993. Den Haag: SDU, 1993 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993/1994, 23.600, hk IX). Vrooman en Asselberghs (1994) Vrooman, J.C., en K.T.M. Asselberghs. Gemiste bescherming: niet-gebruik van sociale zekerheid door bestaansonzekere huishoudens. Den Haag: VUGA, 1994. Wagstaff et al. (1989) Wagstaff, A., E. van Doorslaer, en P. Paci. Equity in the finance and delivery in the health care: Some tentative cross-country comparisons. In: Oxford review of economic policy 5 (1989) 1 (89-112). Wolfson (1988) Wolfson, D.J. Publieke sector en economische orde. Groningen: Wolters-Noordhoff, 1988. WVC (1989) Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. (ontwerp) Kerndocument gezondheidsbeleid. Den Haag: SDU, 1989 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988/1989, 21.092). WVC (1992a) Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Cultuur. Financieel overzicht Zorg 1993. Den Haag: SDU, 1992 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992/1993, 22808, nrs. 1-2. WVC (1992b) Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Investeren in cultuur, Nota cultuurbeleid 1993-1996. Den Haag: SDU, 1992.

295