)))
*
*
)))))))
Kantelend bestuur
Exemplaren van deze uitgave zijn verkrijgbaar in de boekhandel en bij VUGA Uitgeverij bv onder vermelding van ISBN 90-5250-609-4
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Veldheer, V. Kantelend bestuur : onderzoek naar de ontwikkeling van taken van het lokale bestuur in de periode 1851-1985 / V. Veldheer. - Rijswijk : Sociaal en Cultureel Planbureau ; 's-Gravenhage : VUGA. - Ill. - (Sociale en Culturele Studies ; 20) Tevens proefschrift Leiden, 1994. - Met lit. opg., reg. Met samenvatting in het Engels. ISBN 90-5250-609-4 (VUGA) NUGI 661/652 Trefw.: gemeentebestuur ; Nederland ; geschiedenis ; 1851-1985.
© Sociaal en Cultureel Planbureau Rijswijk, februari 1994 ISBN 90-5250-609-4 Deze publikatie is gedrukt op chloorvrij papier. ))))))) 4
)))
)))
*
*
)))))))
Vandaag de dag van zon. Ben vrolijk van aard, al is het Heden niet voor mij weggelegd. Het verleden drukt en geeft te denken. Weemoed heerst. ARMANDO
))))))) 5
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 6
)))
)))
*
*
)))))))
Inhoud
VOORWOORD
11
DEEL I INLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET
13
1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
INLEIDING Kennis van lokaal bestuur Het lokale bestuur in vroeger dagen Het lokale bestuur anno 1851 Huidige positie van het lokale bestuur Probleemstelling Noten
2 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4
OPZET VAN HET ONDERZOEK Inleiding Vraagstelling Methode van onderzoek De keuze van onderzoeksgemeenten Gebruikte indicatoren De periode van onderzoek Conclusie
DEEL II LITERATUURVERKENNING 3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.6
MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELINGEN EN OVERHEIDSINTERVENTIE Inleiding De periode 1851-1870 Algemene typering Positie en rol van het lokale bestuur Resumé De periode 1870-1914 Algemene typering Positie en rol van het lokale bestuur Resumé De periode 1919-1940 Algemene typering Positie en rol van het lokale bestuur Resumé De periode 1945-1985 Algemene typering Positie en rol van het lokale bestuur Resumé Conclusie Noten
))))))) 7
15 15 17 19 22 26 29 31 31 31 32 33 35 38 40 43
45 45 45 47 58 60 60 62 74 75 75 76 85 86 86 92 102 104 107
)))
)))
*
*
)))))))
DEEL III EMPIRIE
109
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7
HET BESTUUR VAN SCHOONHOVEN Inleiding Politieke samenstelling van de gemeenteraad De belangrijkste gebeurtenissen De beleidsinhoudelijke onderwerpen Inkomsten en uitgaven Personele bezetting De taakontwikkeling nader beschouwd Noten
111 111 111 112 123 129 142 144 148
5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
HET BESTUUR VAN LEIDEN Inleiding Politieke samenstelling van de gemeenteraad De belangrijkste gebeurtenissen De beleidsinhoudelijke onderwerpen Inkomsten en uitgaven Personele bezetting De taakontwikkeling nader beschouwd Noten
149 149 149 156 183 186 199 202 205
DEEL IV CONCLUSIES
209
6 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.3 6.4 6.5
DE ONTWIKKELING VAN TAKEN VAN DE LOKALE OVERHEID Inleiding Ontwikkeling in taken en interventiemotieven Literatuurbeeld en empirie De bestuurspraktijken van Leiden en Schoonhoven vergeleken Politiek en bestuur Motieven voor overheidsbemoeienis Fasen in de taakontwikkeling Van politie- via welvaarts- naar cultuurgemeente Conclusie Noten
211 211 211 211 213 215 217 222 225 229 230
7 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.3 7.4
DE POSITIE VAN DE LOKALE OVERHEID NADER BESCHOUWD Inleiding Taakontwikkeling: democratie en doelmatigheid De taakontwikkeling vanuit het oogpunt van democratie De taakontwikkeling vanuit het oogpunt van doelmatigheid De toekomst van de lokale overheid Conclusie Noten
231 231 231 232 233 235 240 241
))))))) 8
)))
)))
*
*
)))))))
SAMENVATTING
243
SUMMARY
249
BRONNEN
255
LITERATUUR
257
PERSONENREGISTER
269
BIJLAGE A METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
273
))))))) 9
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 10
)))
)))
*
*
)))))))
Voorwoord
De aanleiding tot deze studie is een eerdere publikatie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) Gemeente, burger, klant, uit 1987. Daarin is een aantal inzichten over het functioneren van de lokale overheid gebundeld, dat door de betrokken auteurs in de loop der jaren is ontwikkeld. Een van de bijdragen in die publikatie behandelt de positie van de gemeenten in historisch perspectief en beoogt een korte schets te geven van de ontwikkelingen in gemeentelijke taakstelling, en van de ontwikkelingen in de verhouding met de centrale overheid. Bij het samenstellen van die bijdrage bleken er onder meer weinig overzichtstudies beschikbaar te zijn die inzicht boden in de feitelijke ontwikkelingen die zich in de taakuitoefening van lokale overheden hadden voorgedaan. Weliswaar was er veel bekend, doch die kennis was grotendeels fragmentarisch en in disciplinair opzicht tamelijk divers. Met name bestuursjuridische verhandelingen hebben jarenlang de toon gezet, en pas recentelijk is het openbaar bestuur voorwerp van studie geworden vanuit de sociale wetenschappen. Ook zijn historische verhandelingen over gemeenten beschikbaar. Wat evenwel ontbreekt, is een systematisch overzicht van ontwikkelingen die zich in de lokale taakstellingen hebben voorgedaan. Deze studie pretendeert daaraan een eerste bijdrage te leveren. Een tweede reden vormt de constatering dat voor de sociale en culturele sector het lokale bestuursniveau aan belang lijkt te winnen. De impulsen tot decentralisatie die de centrale overheid de laatste jaren wil geven, concentreren zich op die sector; voorbeelden zijn te vinden op beleidsterreinen als volkshuisvesting, cultuur, sociale zekerheid en zorg en welzijn. Een derde reden om de positie van het lokale bestuur diepgaander te onderzoeken, is de constatering dat zijn positie al lange tijd aan veranderingen onderhevig is. Een van de manieren om die recente veranderingen op hun waarde te schatten, is door deze in historisch perspectief te plaatsen. De betekenis van het heden vindt vaak zijn verklaring in het verleden. Aangezien er aanwijzingen zijn dat zich vroeger ontwikkelingen hadden voorgedaan die voor het inzicht in het huidige functioneren van het lokale bestuur van belang kunnen zijn, is besloten een historische dimensie aan deze studie toe te voegen. Een laatste reden voor dit onderzoek is het feit dat het SCP reeds twintig jaar onderzoek verricht naar de effecten van bestuurlijke innovaties, het verloop van decentralisatieprocessen en de taakverdeling tussen overheden. Het vormt een belangrijk onderdeel van het werkprogramma van het Planbureau. Veel van die onderzoeken betreffen opdrachtonderzoeken. Gezien het structurele karakter van het thema en het feit dat het via incidentele onderzoeken wordt bestudeerd, kwam daarnaast de wens naar voren om aan het lokale overheidsniveau structureler en op eigen initiatief, een op zichzelf staande studie te wijden. In dat verband is de verschijning in het voorjaar van 1994 van een publikatie over de lokale bestuurscultuur vermeldenswaard, als opvolger van Gemeente, burger, klant.
De studie schetst een tweeledig beeld van de ontwikkelingen in lokale taakstelling, dat betrekking heeft op zowel vorm als inhoud.
))))))) 11
)))
)))
*
*
)))))))
In de eerste plaats blijkt de door Van Poelje veronderstelde verschuiving van politie- via welvaarts- naar cultuurgemeente een te simpele voorstelling van zaken. De bestuurs- en beleidspraktijk op lokaal niveau blijkt geschakeerder en gedifferentieerder te zijn dan die verschuiving suggereert. Aan de interventies van lokale overheden blijken vooral sociale motieven ten grondslag te liggen; motieven die vooral te maken hebben met het handhaven van de sociale stabiliteit van de gemeenschap. De wijze waarop die handhaving c.q. waarborging plaatsvindt, varieert in de tijd en hangt mede samen met de cultuur van de tijd. Die interventies nemen derhalve steeds andere gedaanten aan. Vanuit die achtergrond is de vaststelling dan ook niet verbazingwekkend dat de lokale overheid na de Tweede Wereldoorlog een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Nu thans een herijking van diezelfde verzorgingsstaat aan de orde is, is de lokale overheid nadrukkelijk daarbij betrokken. In de tweede plaats komt naar voren dat de vervlechting tussen centrale en lokale overheid feitelijk vanaf de invoering van de gemeentewet in 1851 een continu proces is. De centrale overheid verschaft zich aan de ene kant al snel op belangrijke beleidsterreinen - onderwijs, armenzorg, financiële verhoudingen - de benodigde instrumenten om het besluitvormingsproces op lokaal niveau verregaand te beïnvloeden. Aan de andere kant weet de lokale overheid de nauwe verwevenheid met de centrale overheid ten eigen voordele te benutten. In deze studie worden daarvan enkele voorbeelden genoemd. Deze studie had niet tot stand kunnen komen zonder de medewerking van velen. In het bijzonder geldt dat Ad Struijk, die het archiefonderzoek in Leiden en Schoonhoven heeft uitgevoerd. Tevens heeft hij de verschillende versies van de hoofdstukken becommentarieerd en geadviseerd bij de annotaties van de archivalia. Aan de heren drs. R.C.J. van Maanen, verbonden aan het gemeentearchief van Leiden, en drs. C.R. Schoute, verbonden aan het streekarchief Krimpenerwaard, is dank verschuldigd voor hun nuttige aanwijzingen bij het archiefonderzoek. Voor hun commentaar op de hoofdstukken over Leiden respectievelijk Schoonhoven is het Bureau hen eveneens erkentelijk. In dat verband is ook dank verschuldigd aan dr. D. Mentink, inwoner van Schoonhoven, voor zijn opmerkingen niet alleen bij het hoofdstuk over zijn woonplaats, maar ook bij de opzet en uitwerking van het onderzoek. Het verheugt mij dat de studie door de auteur verdedigd mag worden als dissertatie aan de Rijksuniversiteit van Leiden. Prof. dr. W. Derksen, hoogleraar Bestuurskunde en Prof. dr. P. de Rooy, hoogleraar Sociaal-economische en politieke geschiedenis in het bijzonder van de twintigste eeuw aan de Universiteit van Amsterdam, treden daarbij als promotoren op.
Prof. drs. A.J. van der Staay (directeur)
))))))) 12
)))
)))
*
*
)))))))
DEEL I
))))))) 13
INLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 14
)))
)))
*
*
)))))))
1 Inleiding
1.1 Kennis van lokaal bestuur Wie zich wil verdiepen in ontwikkelingen in de taakstelling van het lokale bestuur in relatie tot maatschappelijke ontwikkelingen,1 loopt het gevaar verzeild te raken in een veelheid van beschouwingen vanuit evenzovele invalshoeken. De juridische beschouwingen voeren daarin de boventoon; pas sinds de opkomst van een meer sociologisch geïnspireerde beschouwingswijze is er meer aandacht gekomen voor een structureel- functionalistische invalshoek. Idealiter - en dat is bijvoorbeeld een ambitie van de bestuurskunde2 - zou een synthese tussen de verschillende invalshoeken of disciplines de weg moeten effenen voor een optimale bestudering van de werking van het openbaar bestuur, dat wil zeggen voor de wijze waarop het erin slaagt maatschappelijke problemen aan te pakken en op te lossen. De mate van effectiviteit wordt bepaald door de mate waarin het daarin slaagt. De vraag naar het probleemoplossend vermogen van het openbaar bestuur zou centraal moeten staan in de bestudering. Zover is de bestuurskunde nog (lang) niet gekomen en ook in deze studie wordt daartoe slechts een bescheiden aanzet geleverd. Hoewel over de taakuitoefening van gemeenten vanaf 1851 - het jaar waarin de gemeentewet werd ingevoerd - zowel in algemene als in specifieke zin kennis aanwezig is, en ook over de ontwikkeling van taken het nodige bekend is, ontbreekt het vooral aan overzicht en synthese. Vanuit verschillende disciplines zijn beschouwingen gewijd aan de positie en het functioneren van het lokale bestuur in de samenleving, maar over de ontwikkelingsrichting alsmede de factoren die aan de taakvervulling ten grondslag liggen, is weinig bekend. Wat de ontwikkelingsrichting betreft, is de typering van Van Poelje bekend: die ziet een ontwikkeling van politie- via welvaarts- naar cultuurgemeente (zie § 1.5). Ten aanzien van de factoren kan alleen gewezen worden op de studie van Brasz uit 1960 over het communalisme. Uit een eerste literatuurverkenning (Veldheer 1987) komt geen gelijkvormig beeld naar voren van de rol van gemeenten. Die blijkt sterk te variëren per beleidsterrein. Is de gemeente in de ene beleidssector de rol van initiator toe te dichten, in een andere sector blijkt ze moeilijk tot beleidsdaden te verleiden. Waar de ene taak met inzet van alle middelen wordt uitgevoerd, wordt een andere taak pas na de nodige dwang van de centrale overheid dan wel na druk vanuit de bevolking verricht. Daarnaast blijken er ook verschillen tussen gemeenten onderling te zijn, waarbij vooral het verschil tussen stedelijke en plattelandsgemeenten, respectievelijk die tussen grote(re) en kleine(re) gemeenten relevant is. Daarin neemt Amsterdam een aparte positie in, doordat zij in menig opzicht een voortrekkersrol in de ontwikkeling van taken heeft gespeeld, die als zodanig ook door andere gemeenten is erkend. Amsterdam fungeerde als referentiepunt voor andere lokale besturen. Studies zijn verricht naar bepaalde terreinen van zorg, die ook enig inzicht geven in de wijzigingen in of uitbreiding van gemeentelijke taken. Het terrein dat het meest bestudeerd is, is de armenzorg (De Bosch Kemper 1860; Smissaert 1893 en 1901; Fukkink 1948; Van Dam et al. 1955; Melief 1955; Van Loo 1981, 1992; Van der Valk 1986; Smit 1987). Ook op andere terreinen, zoals cultuur, onderwijs, en gezondheid, zijn studies verschenen naar de rol van de overheid waarin tevens aandacht wordt besteed aan de rol van de gemeenten ))))))) 15
)))
)))
*
*
)))))))
(Boekman 1939; Dodde 1991; Juffermans 1982; Karsten 1988). Daarin blijkt bijvoorbeeld de rol van de gemeente op het terrein van de gezondheidszorg een andere te zijn dan die op het terrein van het onderwijs: in het eerste geval is zowel de centrale als de lokale overheid traag in het treffen van maatregelen ten behoeve van de openbare hygiëne, in het tweede geval ziet de lokale overheid haar zelfstandigheid verloren gaan als gevolg van toegenomen bemoeienis van de centrale overheid en gegroeide professionele autonomie. Een ander voorbeeld geldt het terrein van de kunsten, waarop zowel de lokale als de centrale overheid vaak nalatig is geweest in het streven naar behoud van het cultureel erfgoed. Zoals gezegd, zijn er weinig beschouwingen gewijd aan verklaringen van de ontwikkeling van het gemeentelijke takenpakket. Alleen Brasz heeft zich hiermee beziggehouden. Hij heeft getracht de uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket aan de einde van de vorige eeuw te beschrijven en in verband te brengen met een aantal sociale, economische en demografische factoren. Al deze factoren hebben geleid volgens hem tot een grotere gemeentelijke krachtsinspanning, waarbij één een overheersende invloed heeft gehad: "De dysfuncties van de hoge verstedelijkingsgraad van het Nederlandse volk zoals deze vooral in de hoge sterfte en de cholera-epidemieën naar voren kwamen, traden als oorzaak op voor het aanvaarden van een rationele openbare gezondheidszorg. Zo gezien heeft de demografische factor een belangrijke en overheersende invloed uitgeoefend op de toeneming van de gemeentelijke krachtsinspanning" (Brasz 1960: 141). Behalve studies over het lokale overheidsbeleid in algemene zin, zijn er ook studies verschenen over afzonderlijke gemeenten waarin het gemeentelijke beleid over een bepaalde periode voor een bepaald onderdeel is geanalyseerd, zoals het kunstbeleid in Amsterdam 1920-1940 (Jansen en Rogier 1983). Ook zijn studies verricht naar de reactie van het gemeentebestuur op een bepaald maatschappelijk verschijnsel in een bepaald tijdvak zoals woningnood, ziekte of stadsuitbreiding (Freijser et al. 1991; 't Hart 1990; Van der Valk 1989). Historische verhandelingen zijn verschenen over het lokale bestuur in meer algemene zin (Kocken 1973; Kooiman 1932; Raadschelders 1990). Veel voorkomend zijn stadsmonografieën en verhandelingen over sociale verschijnselen als verzuiling op lokaal niveau en het functioneren van de stedelijke arbeidsmarkt (Gerding et al. 1991; Knotter 1991; Kooij 1987; Pennings 1991). Daarnaast zij gewezen op enkele biografieën van politieke voormannen die met name op lokaal niveau actief zijn geweest, zoals Wibaut, Tak en De Miranda (Borrie 1968, 1973 en 1993). Dergelijke biografieën verschaffen tevens inzicht in de beleidsvoering op lokaal niveau. Ook is er een enkele historische beschrijving van de gemeentepolitiek zoals die door de sociaal-democratische stroming is ontwikkeld (Maas 1985). Voor andere politieke stromingen zijn dergelijke publikaties niet voorhanden, behalve dan van de politieke stromingen zelf (Kuyper 1908; Noteboom 1928). Gezien de betekenis die de sociaaldemocraten voor de inhoud van de lokale politiek en de richting van het lokale bestuur hebben gehad, is dat niet zo verwonderlijk (Perry 1988: 16-59; Van den Berg 1989). Zij hebben zich als landelijke politieke partij als eerste nadrukkelijk bezonnen op hun opstelling op lokaal niveau. Ten slotte zijn er staats- en bestuursrechtelijke, en bestuurskundige verhandelingen over het binnenlands bestuur, waarin veel beschouwingen zijn gewijd aan de zuiver juridische aspecten van de gedecentraliseerde eenheidsstaat, de relatie tussen lokale en centrale overheid, de verhouding tussen autonomie en medebewind, de financiële verhouding rijk-gemeente, en
))))))) 16
)))
)))
*
*
)))))))
dergelijke (Brederveld et al. 1990; Donner 1987; Leemans 1966; Toonen 1981, 1985, 1987a en 1987b; Van der Dussen 1975; Van Poelje 1914 en 1963; Verkruisen en Vis 1987). Hoe waardevol deze studies op zichzelf ook mogen zijn, zij geven geen systematisch inzicht in de ontwikkelingen in het takenpakket van het lokale bestuur. Wil men iets kunnen zeggen over de huidige positie en het functioneren van de lokale overheid in het openbaar bestuur bij de vervulling van haar taken, dan is een blik in het verleden relevant: "Het heden put zijn betekenis, zijn aard, de inhoud van zijn streven uit het verleden" (Kossmann 1988: 6). Het trekken van historische lijnen naar het heden is ook van waarde voor de bestuurswetenschappen (Derksen 1992: 26). De onderhavige studie beoogt een globaal beeld te schetsen van de ontwikkeling van taken van de lokale overheid. Daarbij is gekozen voor een benadering in de breedte en niet in de diepte. Aan de hand van een literatuurverkenning wordt allereerst de ontwikkeling in gemeentelijke taken vanaf 1851 geschetst, om dat beeld vervolgens te confronteren met de empirie. In die zin bevat deze studie dus niet meer dan een globale tekening van de taakontwikkeling van het lokale bestuur. Bedoeling is ook om de algemene kennis van de externe werking van het lokale bestuur te vergroten (zie ook Derksen 1986: 382). Het onderzoek spitst zich toe op een beschrijving van alle inhoudelijke taken en de ontwikkeling daarin. Primair gaat het erom inzicht te verschaffen in de taken die gemeenten vervullen of hebben vervuld, de ontwikkelingen die zich daarin hebben voorgedaan, alsmede de patronen die daarin zijn te ontdekken. Bij de beschrijving van de taakontwikkeling op lokaal niveau zal aan de invloed van de centrale overheid eveneens aandacht worden besteed, omdat wordt verondersteld dat die een van de belangrijke factoren is. De onderzoeksperiode strekt zich uit van 1851 tot 1985. In hoofdstuk 2 wordt uitvoeriger op deze periode ingegaan en wordt de verdeling in tijdvakken beargumenteerd. Hierna wordt eerst kort de positie van het lokale bestuur van voor de jaren 1851 geschetst. Vervolgens wordt kort de positie van het lokale bestuur rond 1851 geschetst, omdat dat jaar, waarin de gemeentewet is ingevoerd, het vertrekpunt voor deze studie vormt. Met name wordt kort aandacht besteed aan de ideeën van Thorbecke over de positie van de lokale overheid. Ten slotte wordt de huidige positie van de lokale overheid kort geduid, omdat het de bedoeling is te bezien in hoeverre de bevindingen van deze studie bruikbaar kunnen zijn voor de huidige discussie over de inrichting van het binnenlands bestuur en in het bijzonder over de positie van het lokale bestuur daarin.
1.2 Het lokale bestuur in vroeger dagen De ontwikkeling in Holland van nederzettingen tot steden vindt vooral in de tweede helft van de dertiende eeuw plaats en komt langzaam op gang. Aan het einde van die eeuw krijgen dergelijke nederzettingen grotere betekenis als gevolg van allerlei economische activiteiten. "Eerst tegen het einde van de eeuw heeft een achttal van deze steden enige politieke betekenis gekregen. Maar vooral: het gaat om nederzettingen, waar mensen bij elkaar wonen, die eigen rechtsregels hebben en die zelf bestuurlijke maatregelen treffen; rechtsregels en maatregelen die anders kunnen zijn dan die van het land" (Baart et al. 1988: 21). Alberts spreekt van gerechtsgemeenschappen (Alberts 1966: 16). Deze nieuwe steden weten zich een zekere mate van zelfstandigheid te verwerven in de vorm van privileges, die worden neergelegd in een handvest, dat door de landsheer wordt bekrachtigd. Zo kent op een gegeven moment iedere stad haar reglement. Dit betekent vaak dat de steden zelf hun bestuur moeten inrichten en organiseren. De steden scheppen eigen recht en eigen regels. Een college van schepenen heeft vooral tot taak het recht en de openbare orde en veiligheid te handhaven. Zo worden ))))))) 17
)))
)))
*
*
)))))))
bijvoorbeeld in zowel Leiden als Schoonhoven - steden waarop straks wordt teruggekomen in respectievelijk 1266 en 1280 door de burggraaf respectievelijk stadsheer nadere regels gesteld inzake rechten en vrijheden van de stedelingen (Baart et al. 1988: 9-17). Naast deze judiciële taak groeit gaandeweg de economische betekenis van de stad voor haar inwoners. Met name voor de handel worden gemeenten belangrijke plaatsen en via de regulering van de economische verhoudingen raken zij ook steeds meer betrokken bij de economische dienstverlening. Het marktwezen, de accijnsheffing en alles wat daarmee samenhangt, wordt een belangrijke taak voor het lokale bestuur. Gemeenten spelen een belangrijke rol als motor voor eerst de lokale, later de regionale economie. De opkomst van de steden maakt het onderscheid met de plattelandsgemeenten steeds zichtbaarder. Materieel bevindt zich het verschil tussen stads- en plattelandsgemeente veeleer in de taakstelling. En de taken van de stadsgemeente breiden zich gestaag uit: naast de handhaving van het recht, de openbare orde en veiligheid, krijgt zij ook een legislatieve taak. Besluiten van de stedelijke raden of vroedschappen, ook wel keuren genoemd, zijn nodig als gevolg van de uitbreiding van handel en nijverheid. Voor plattelandsgemeenten geldt dat in veel mindere mate. In de bestuursorganisatie van de stad wordt geen onderscheid gemaakt tussen wetgeving, uitvoering en rechtspraak. De wetgevende taak bestaat voornamelijk uit het vaststellen van keuren, waarmee het hogere gezag zijn instemming betoont in de vorm van privileges. De burgemeester voert het dagelijks bestuur over de stad, hetgeen onder meer inhoudt de zorg voor de financiën, de instandhouding van publieke diensten en de handhaving van de orde en rust in de stad. In de steden groeit gaandeweg de behoefte zich te beschermen tegen gevaren van buitenaf: men bouwt stadsmuren en organiseert de verdediging van de stad tegen overvallen. Dit brengt grote financiële lasten voor de stedeling met zich mee; financiering geschiedt voornamelijk via het heffen van accijnzen op levensmiddelen. De economische functie van de stad impliceert voor de stedelijke bestuurders ook een representatieve taak, zoals handelsbetrekkingen met andere steden, belangenbehartiging tegenover het hogere gezag, enzovoort (Kocken 1973). Ten tijde van de Republiek der Verenigde Nederlanden liggen de taken van de gemeenten vooral op juridisch, administratief en politioneel gebied. De uit de middeleeuwen stammende samenhang tussen bestuur en rechtspraak, en tussen justitie en politie, zal tot in de negentiende eeuw gehandhaafd blijven. Niettemin laat de Franse revolutie de inrichting van het openbaar bestuur niet onaangetast. De veranderingen, althans op papier, volgen elkaar in snel tempo op, waarin steeds een andere verhouding tussen centrale en decentrale elementen wordt voorgestaan. Zo brengt de staatsregeling van 1798 de eenheidsstaat tot stand. Het onderscheid tussen steden en dorpen vervalt en de term `gemeente' wordt ingevoerd. Gemeenten worden bijna volledig ondergeschikt gemaakt aan het centrale gezag (`uitvoerend bewind'). Bovendien wordt voortaan onderscheid gemaakt tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht, waarbij gemeenten hun taak op het terrein van de civiele en strafrechtspraak verliezen. Zo dient het lokale bestuur volgens de regeling uit 1801 te zorgen voor "de uitvoering van wetten, het kan keuren en andere plaatselijke reglementen herzien en vaststellen, het houdt toezicht op de bewaring van de goede orde in de gemeenten en het heeft het bestuur over de gemeentelijke eigendommen, gebouwen, over wegen, straten, waterwegen en sluizen" (Verkruisen en Vis 1987: 14). Maar nog in datzelfde jaar (1801) komt een nieuwe staatsregeling tot stand, die gemeenten de vrijheid geeft hun huishoudelijke belangen zelf te regelen: "Hier wordt met zoveel woorden de plaatselijke autonomie erkend" (Oud 1956: 7).
))))))) 18
)))
)))
*
*
)))))))
Vijf jaar later wordt die autonomie weer ingeperkt en in 1813 wordt dit (Franse) stelsel afgeschaft. Deze ontwikkelingen hebben voor de concrete taakuitoefening geen directe gevolgen. Wel leggen deze de grondslag voor het definitieve onderscheid tussen bestuur en rechtspraak. In de Grondwet van 1814 wordt aan gemeenten een grote vrijheid toegekend hun belangen op eigen wijze te behartigen. Gemeenten krijgen echter wel te maken met bemoeienis van hogerhand: koning Willem I, die zich enorm inspant om de economische situatie te verbeteren en de industrialisatie - die in Engeland al in 1750 op gang was gekomen - ook in Nederland ingang te doen vinden, bemoeit zich veelvuldig en rechtstreeks met het bestuur van afzonderlijke gemeenten. Deze interventies leiden tot een grote uniformiteit in de stedelijke reglementen. Daarmee heeft Willem I de basis gelegd voor één wettelijke regeling voor het gemeentebestuur, die uiteindelijk in 1851 van kracht wordt. In deze regeling is het onderscheid tussen stads- en plattelandsgemeenten definitief geschrapt en wordt iedere gedachte aan differentiatie van gemeenten uitgebannen als zijnde strijdig met de idee van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. De periode voorafgaande aan de gemeentewet, vanaf circa 1795, is voor de positie van de gemeente in het openbaar bestuur van groot gewicht geweest (zie ook Raadschelders 1992: 10-15, 18-22). Met name in de verhouding tot het centrale bestuur, het onderscheid tussen autonome en medebewindstaken alsmede in het onderscheid tussen stads- en plattelandsgemeenten zijn in deze jaren diverse varianten uitgedacht, waarvan uiteindelijk één in de gemeentewet van 1851 zijn beslag heeft gekregen.
1.3 Het lokale bestuur anno 1851 Wanneer in 1851 de gemeentewet van kracht wordt, hebben de gemeenten al een hele historie wat hun taakuitoefening betreft en hun relatie met het centrale gezag. Op economisch en sociaal gebied alsmede op dat van de openbare orde, hebben gemeenten hun sporen verdiend. In 1851 zijn al enkele taakonderdelen overgeheveld naar andere bestuursorganen en worden andere taakonderdelen onder vigeur van de centrale overheid uitgeoefend. In die zin vormt de invoering van de gemeentewet dan ook geen breuk met het verleden, zoals vaak wordt verondersteld. De continuïteit in de ontwikkeling is groot. Wel legt de gemeentewet van 1851 de definitieve structuur van het lokale bestuur vast, waarin verouderde bestanddelen (zoals het samenvoegen van rechtspraak en bestuur) zijn verdwenen en nieuwe toegevoegd, passend bij de geest van die tijd (Alberts 1966: 100). Die grondstructuur van Thorbecke staat weliswaar nog overeind, maar de vraag in hoeverre de positionering van de lokale overheid binnen het openbaar bestuur fundamentele wijziging behoeft, wordt steeds vaker gehoord. Mede met het oog op die discussie worden twee elementen uit de gemeentewet van 1851 gelicht, elementen die onderdeel uitmaken van de staatsconceptie van Thorbecke. Het eerste element heeft betrekking op de plaats van de lokale overheid in verhouding tot de andere overheidsorganen; het tweede element betreft de relatie tussen de lokale overheid en de burger, in het bijzonder de betekenis die beide voor elkaar hebben. Hoewel hiervoor is gezegd dat er met de invoering van de gemeentewet geen sprake is van een trendbreuk, liggen er wel nieuwe kansen. "De grote betekenis van de gemeentewet van 1851 is gelegen in het feit dat zij naast democratisering van de bestuursorganisatie (...) aan de gemeentebesturen een ruime marge van handelen heeft geschonken, waardoor nieuwe taken en werkterreinen konden worden geëntameerd" (Borrie 1973: 89). Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is een van de belangrijkste discussiepunten geweest: de vraag naar het evenwicht tussen eenheid van bestuur en de mate van zelfstandigheid van ))))))) 19
)))
)))
*
*
)))))))
gemeenten. Die vraag is mede ingegeven door het feit dat de gemeenteraad rechtstreeks gekozen wordt door de burgerij.3 Dit blijkt een moeilijke vraag, "want wordt zij onjuist beantwoord, helt de schaal over naar de een of andere zijde, er zal verdrukking en onmatige ontwikkeling van gezag ontstaan aan den eenen kant, of wanorde en ongeregeldheden aan den anderen" (Francken 1851: 17). Over de regeling ervan in de gemeentewet werd in de Tweede Kamer uitvoerig gediscussieerd, omdat velen haar toch te centralistisch achtten. Ook het postulaat van de uniformiteit van gemeenten werd strijdig geacht met de organische inrichtingprincipes of, zoals Mackay dat zei: "Centralisatie is onmisbaar waar de gemeenten niet organisch, maar mechanisch worden geregeld, waar men niet van een staatslichaam maar van een staats-machine spreekt" (Francken 1851: 15). In de organische beschouwingswijze van Thorbecke vormt een dynamisch structuurbegrip de kern van het denken over binnenlands bestuur. Dat wil zeggen dat "individuele delen, en de verdere ontwikkeling daarvan, slechts begrepen kunnen worden als onderdeel van een groter geheel" (Toonen 1987b: 56). De staat is een organische eenheid en bestaat uit relatief zelfstandige eenheden. Het gaat daarbij vooral om de relatie tussen de delen onderling en die van de delen tot het geheel, en het is van belang dat er in de wisselwerking daartussen evenwicht bestaat. Thorbeckes streven is erop gericht een evolutionair organische ontwikkeling van de staat mogelijk te maken. "De ontwikkeling van een krachtige staat is gebaat bij evenwichtige (machts)verhoudingen tussen wedijverende en elkaar wederzijds controlerende, relatief zelfstandige eenheden" (Toonen 1987b: 58). Dat vooronderstelt instemming en consensus tussen de eenheden, en geen tegenstellingen. Er is sprake van één, ongedeeld, algemeen belang, waaraan zowel door de verschillende delen afzonderlijk als door het geheel der delen bijdragen worden geleverd. In zo'n opvatting bestaat geen hiërarchisch verschil tussen het geheel en de delen. Centrale, provinciale en lokale overheid zijn allereerst onderdeel van het geheel (staat) en vervolgens zelfstandig onderdeel daarvan. De lokale overheid werkt mee aan de uitvoering van besluiten van andere overheden en is dan niet werkzaam als zelfstandig orgaan. De positie van de lokale overheid is derhalve een tweeledige: allereerst `werktuig' van centraal bestuur, vervolgens zelfstandig bestuursorgaan. In die tweede hoedanigheid nemen gemeenten zelf het initiatief in politiek-bestuurlijke zaken en behartigen zekere belangen. Ingeval daarvan een schadelijke werking uit kan gaan op de staat of zijn onderdelen, dienen de andere overheden daarop toe te zien, i.c. provinciale en landelijke overheid. De zelfstandige kracht van gemeenten is in die zin relatief: het stelsel is zo ingericht dat de effecten ervan door de andere organen zodanig kunnen worden gereguleerd dat zij bijdragen aan de ontwikkeling van het geheel, de staat. Het provinciale en rijkstoezicht is dan ook bedoeld om de feitelijke zelfstandige kracht van gemeenten in evenwicht te houden met de belangen van de staat (Toonen 1987b: 19-68). De ontwikkeling in het takenpakket van de lokale overheid zal in deze studie vooral worden beschouwd vanuit die zelfstandige positie. Waar leidt die zelfstandigheid toe, hoe wordt die geconcretiseerd in taken, met welke problemen worden gemeenten geconfronteerd, welke politiek-bestuurlijke reactie volgt daarop, en dergelijke? Het gaat er niet zozeer om de onderlinge verhouding tussen de overheidsorganen te bestuderen en de invloed die ervan uitgaat op de ontwikkeling van lokale taken, als wel het functioneren te bezien van de lokale overheid in zijn maatschappelijke context. In die zin wordt aan Thorbecke niet geheel recht gedaan: de nadruk ligt op de zelfstandige kracht van gemeenten, opgevat als en geconcretiseerd in de inhoudelijke ontwikkeling van hun taken. De studie richt zich niet zozeer op de relaties tussen de delen tussen centrale en lokale overheid. Wanneer de invloed van de centrale overheid op lokaal niveau merkbaar is, wordt die gewogen, maar de relatie ))))))) 20
)))
)))
*
*
)))))))
tussen de centrale en lokale overheid vormt geen zelfstandig object van onderzoek. Feitelijk wordt aangesloten bij Van Poelje, die de gemeente vooral in haar relatie tot haar maatschappelijke omgeving beschouwt. Het tweede element van de staatsconceptie van Thorbecke betreft het staatsburgerschap, waaraan hij in zijn beroemde rede van 1844 behartigenswaardige woorden heeft gewijd; het betreft kwesties die thans nog opmerkelijk actueel zijn. Zo voorziet hij voor de tweede helft van de eeuw een sterke uitbreiding van de bemoeienis van de overheid, die gepaard zal gaan met een steeds verdere doordringing van de staat in de sfeer der individuen (zie ook Romein 1947: 23-25). Op dat moment is het bereik van de politiek nog niet groot; niettemin ziet hij al aanwijzingen voor een intensieve bemoeienis van de overheid met allerlei maatschappelijke vraagstukken. Ook ziet hij al algemeen kiesrecht in het verschiet liggen: "De voormalige autonomie van bevoorregte delen werd uitgebreid tot een onbeperkte autonomie van het gansche volk" (Boersema 1949: 473). De betekenis van de staat, de provincie of de gemeente ligt besloten in het publieke belang. Staatsburgerschap moet beginnen bij een werkzaam plaatselijk burgerschap, schrijft Thorbecke bij de Grondwet van 1848. Particulier belang moet daarbij wijken voor algemeen belang en daar vloeit algemeen kiesrecht bijna logischerwijze uit voort. Zo ook is het algemeen staatsburgerschap een uitvloeisel van de groeiende bemoeienis van de centrale overheid met het individu. In deze studie zal ook aan de betekenis van het lokale bestuur voor de burger aandacht worden besteed. Gepoogd zal worden veranderingen binnen de uitbreidende overheidsbemoeienis te traceren. Rond 1850 is het lokale bestuur vooral een instrument van de (stedelijke) elite; daarna breidt de kring van betrokkenen zich steeds verder uit. Deze studie onderzoekt in hoeverre die uitbreiding consequenties heeft voor de taakstellingen van de lokale overheid. Ten slotte dient nog iets vermeld te worden over de gemeentewet als regeling van openbaar bestuur. Sinds 1851 is die wet ruim honderd keer gewijzigd, echter zonder dat de fundamenten zijn aangetast; de wijzigingen betroffen vooral technische veranderingen. De uitgangspunten en grondslagen in de gemeentewet gelden nog steeds als structurerend voor het gemeentelijk bestel en zijn bepalend voor de positie van de gemeente in het openbaar bestuur. Ook de in 1994 in werking getreden herziene gemeentewet tast die grondslagen niet fundamenteel aan. Nu moet gezegd worden dat deze wet een open karakter had en heeft. Gemeenten worden geacht die taken te verrichten die zij voor hun inwoners van belang achten. Daaraan zijn enkele beperkingen verbonden: er is de territoriale grens, er is de grens tussen openbare en privé-belangen, en er is de grens met andere overheden. Hetzelfde geldt in beginsel voor de centrale overheid; niettemin oefent de centrale overheid invloed uit op de ontwikkeling van taken van de lokale overheid. Het komt erop neer dat die taken autonoom zijn die geen medebewindstaken zijn (art. 167). Invulling ervan geschiedde (en geschiedt) vooral in de praktijk van het bestuur. In vergelijking met eerdere discussies lijkt het er thans op dat we aan de vooravond staan van het afscheid van Thorbeckes structuur, en lijkt een heroverweging van de onderlinge verhoudingen in het verschiet te liggen (zie ook VNG 1993).
1.4 Huidige positie van het lokale bestuur Bedoeling van onderhavige studie is ook om te bezien in hoeverre de bevindingen een bijdrage kunnen leveren aan de huidige discussie over taaktoedeling naar het lokale en mogelijk een regionaal bestuur. Teneinde die discussie enig reliëf te geven, is een kort uitstapje in de geschiedenis van de organisatie van het openbaar bestuur gewenst. De draad ))))))) 21
)))
)))
*
*
)))))))
wordt opgepakt bij de afloop van de Tweede Wereldoorlog, omdat vanaf dat moment die (re)organisatie bij voortduring is besproken. Allereerst moet worden vastgesteld dat de discussie in die 40 jaar geen enkel tastbaar resultaat heeft opgeleverd (Breunese en Van der Heyden 1979; Breunese 1982 en 1983; Van der Heijden 1990). Er is veel tijd en energie besteed aan het ontwerpen van een nieuw openbaar bestuur: termen als `gewestvorming', `een volwaardige vierde bestuurslaag', `regionaal' of `verlengd lokaal bestuur', `agglomeratiebestuur', `regionale gebiedsautoriteit' en `provincievrije stadsregio' ontstaan en verdwijnen weer, zonder dat het door Thorbecke ontworpen bestel in zijn fundamenten wordt aangetast. De ene blauwdruk volgt op de andere, en uiteindelijk blijft alles zoals het was. "Stilstand is aller krachten resultante" schreef Frederik van Eeden al, en dat is zeker van toepassing op dit `spel met grenzen'. Het zou te ver voeren hierop uitgebreid in te gaan; hier is van belang te memoreren welke gedachten leefden over de positie van de gemeente. Na de Tweede Wereldoorlog ontstaat belangstelling voor de financiële problemen en schaalproblemen van het lokale bestuur. In 1946 wordt de commissie-Koelma ingesteld, die tot taak krijgt de regering te adviseren over de wijze waarop het beste kan worden voorzien in de gemeenschappelijke belangen van de grotere stad en omliggende, kleinere gemeenten. Aanleiding zijn de maatschappelijke ontwikkelingen die zich in de stedelijke agglomeraties in het westen van het land voordoen. De commissie adviseert de instelling van een vierde bestuurslaag - districten -, maar de regering kiest voor samenwerking tussen gemeenten en opteert voor een Wet gemeenschappelijke regelingen. De eveneens in 1946 ingestelde commissie-Oud legt de basis voor de Financiële verhoudingswet van 1960. In de jaren zestig stuit men bij het ordenen van de publieke ruimte op schaal- c.q. grensproblemen met betrekking tot de woningbouw. Om die reden wordt gepleit voor aanpassing van de bestuurlijke organisatie van Nederland aan de schaalvergroting. Op al die problemen reageert de minister van Binnenlandse Zaken voor het eerst in 1969. Geconstateerd wordt dat de maatschappelijke schaalvergroting c.q. de lokale samenlevingsverbanden vragen om grotere gemeenten, omdat gemeenten anders niet meer in staat zijn hun taken zelfstandig uit te oefenen. Twee complicerende factoren worden gesignaleerd: in grotere gemeenten neemt de kans af dat de burgers vrijwillig actief willen zijn voor hun gemeente, terwijl zwaardere eisen worden gesteld aan de communicatie tussen bestuur en burger. Bovendien zijn de taken van het lokale bestuur niet in alle gebieden dezelfde. In concreto wordt gekozen voor gemeentelijke herindeling en de uitbouw van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Wat die herindelingen betreft, was tot dan rustig aan gedaan: tussen 1851 en 1900 was het aantal gemeenten met 0,1% per jaar afgenomen. Vanaf de jaren zestig gaat het wat sneller. In de jaren zeventig daalt het aantal gemeenten gemiddeld met 1,2% per jaar, tussen 1980 en 1985 met 1,9% (Derksen en Korsten 1989: 415). In 1851 telt Nederland 1.209 gemeenten, in 1960 zijn dat er 994, in 1970 913, in 1980 811, in 1985 zijn het er 741, in 1990 672 en in 1993 646. De discussie begin jaren zeventig spitst zich toe op de vormgeving van de bovenlokale schaal. In 1974 presenteert de minister van Binnenlandse Zaken zijn idee van 44 gewesten. Vraag is in hoeverre sprake zal zijn van `verlengd lokaal bestuur' dan wel van `mini-provincies'. Het wordt het laatste: de reorganisatie wordt gericht op mini-provincies nieuwe stijl. Het daarop geënte wetsontwerp, dat in 1975 verschijnt, schetst de contouren van een bestuursmodel waarin de meest substantiële taken van de gemeente worden overgeheveld naar de provincie. Door ineenschuiving van de provinciale en regionale schaal ontstaan nu geen 44, maar 26 provincies. Twee jaar later, in het bijgestelde wetsontwerp, is sprake van nog slechts 24 provincies en in 1978 laat het nieuwe kabinet de Tweede Kamer weten te ))))))) 22
)))
)))
*
*
)))))))
willen streven naar 17 provincies. Financiële overwegingen vormen de concrete aanleiding tot de wens de bestuurlijke reorganisatie minder omvangrijk te doen zijn (Breunese en Van der Heyden 1979). Uiteindelijk worden het 12 provincies, door één nieuwe provincie in te stellen: Flevoland. Het enige proces van bestuurlijke reorganisatie dat met kracht is doorgezet, is de gemeentelijke herindeling, zoals hiervoor geïllustreerd. Argumenten lijken ook duidelijk: - verhoging van de kwaliteit van het lokale bestuur; - vergroting van de geografische afstemming; - verruiming van de financiële middelen; - aansluiting op ruimtelijke en demografische ontwikkelingen; - afstemming op veranderde maatschappelijke ontwikkelingen (Derksen 1981: 220). Aan de herindeling wordt op arbitraire gronden een minimumgrens van 10.000 inwoners verbonden. Bij zo'n omvang wordt een gemeente geacht haar taken naar behoren te kunnen uitoefenen en dienen de voorzieningen een effectief draagvlak te hebben. Onderzoek naar de bestuurskracht van kleine gemeenten heeft inmiddels uitgewezen dat ook andere factoren dan het inwonertal de effectiviteit van het lokale bestuur bepalen (Derksen et al. 1987). Breunese, die met de nodige scepsis de politiek-ambtelijke manoeuvres in het reorganisatiespel volgt, slaat in een van zijn laatste artikelen een positievere toon aan, wanneer hij schrijft dat "het erop lijkt dat er na ongeveer 38 jaar aandacht voor de bestuurlijke reorganisatieproblematiek, een punt wordt gezet achter de plannen voor een grootscheepse reorganisatie" (Breunese 1983: 453). Zijn optimisme stoelt op de constatering dat er in het tijdsbestek van een jaar een ommekeer in het denken over de bestuurlijke reorganisatie heeft plaatsgevonden, waarin afscheid wordt genomen van de grote pretenties en ambities uit de jaren zestig en zeventig. Het uitgangspunt om het door Thorbecke ontworpen bestel in stand te houden en alleen marginaal aan te passen, verhoogt de kans op succes. Decentralisatie van rijkstaken, gekoppeld aan gemeentelijke en provinciale herindelingen en intergemeentelijke samenwerking, moeten niet alleen de doeltreffendheid en doelmatigheid van het openbaar bestuur verhogen, maar ook het democratisch gehalte. Voor dat laatste pleiten in dat jaar Bleker en Van de Bremen, die dan juist een onderzoek hebben afgesloten naar de machtsverhoudingen tussen centrale en lokale overheid. Zij plaatsen kanttekeningen bij de bestaande verhoudingen vanuit overwegingen van doelmatigheid en democratie. Het decentralisatiestreven moet beoordeeld worden in termen van doelmatiger en democratischer bestuur alsmede naar het "beoogde effect van de verandering van de invloedsverhoudingen" (Bleker en Van den Bremen 1983: 97-102). De hiervoor gesignaleerde ommekeer in politiek klimaat van 1983 heeft ertoe geleid dat de positie van de gemeente een prominente plaats heeft gekregen in de daarna geformuleerde reorganisatievoorstellen. Het decentralisatiebeleid4 is krachtiger voortgezet en heeft ook concrete resultaten opgeleverd op het gebied van de volkshuisvesting, het welzijn en de kunsten. Het bestuurlijke beleid is erop gericht een krachtdadig lokaal bestuur te creëren en tevens de complexe besluitvormingsstructuur te vereenvoudigen. Deregulering is een middel, naast privatisering en functionele decentralisatie. "Het door Thorbecke gegrondveste huis staat nog recht overeind. De taken en bevoegdheden worden weer toegekend aan de in die tijd gegronde organen", concludeert Breunese enigszins opgelucht (Breunese 1983: 466). In de tweede helft van de jaren tachtig wint evenwel ook het idee van functioneel bestuur aan populariteit, een bestuurlijke constructie die op gespannen voet staat met de inrichtingsprincipes van Thorbecke. In de praktijk van bestuur en beleid doen zich regelmatig fricties voor tussen territoriale en functionele decentralisatie. Op diverse beleidsterreinen is ))))))) 23
)))
)))
*
*
)))))))
sprake van een vermenging van elementen van beide. "Deze vermenging doet zich ook voor bij de regionalisering, die in diverse sociale en culturele beleidssectoren kan worden gesignaleerd. Daarbij gaat het (...) om van bovenaf opgelegde samenwerking of aan bijzondere bestuursorganen gedelegeerd werk in voorgeschreven gebiedsindelingen, veelal verkregen door samenvoeging en soms opsplitsing van de 59 samenwerkingsgebieden van de Wet gemeenschappelijke regelingen" (SCP 1992: 488). Gedacht moet worden aan terreinen als gezondheidszorg, arbeidsvoorziening, onderwijs, politie, en dergelijke.5 Het zou te ver voeren hierop nader in te gaan, daarvoor zij verwezen naar het Sociaal en Cultureel Rapport 1992 (SCP 1992: 484-489). Hier is de constatering van belang dat de invoering van functioneel bestuur de positie van de lokale overheid kan verzwakken: de beleidsvrijheid om met name tot een integrale afweging van taken te komen, komt daarmee onder druk te staan. Het Decentralisatieplan uit 1983 noemt 70 onderwerpen op 22 beleidsterreinen waarop begonnen kan worden. Was tot 1983 het voornaamste argument van het streven naar decentralisatie het bestuur dichter bij de burger te brengen en dat bestuur ook te verbeteren, daarna komt de decentralisatie ook in het teken te staan van doelmatigheidsvergroting van het overheidsbeleid en van de organisatie van dat beleid. Deregulering, terugdringen van bureaucratisering en beheersbaarheid worden dominante waarden en overvleugelen het streven naar invloedsvergroting van de burger. Die voornamelijk naar binnen gekeerde optiek, ook tot uiting komend in een accentuering van de burger als klant van de overheid, verliest de burger als kiezer uit het oog en doet geen recht aan de politieke dimensie van het lokale bestuur. Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1990 is dat merkbaar geweest door de lage opkomst. Van alle zogenoemde `grote operaties' heeft die van de decentralisatie tot nu toe het meeste resultaat geboekt (SCP 1988 en 1990).6 Zowel in bestuurlijk als in beleidsmatig opzicht is de positie van het lokale bestuur geleidelijk aan versterkt en thans (1993) wordt gewerkt aan wat de afronding lijkt te moeten worden van deze operatie: de `decentralisatie-impuls'. Tien jaar na het eerste plan wordt gewerkt aan de overheveling van ongeveer honderd taken van het centrale naar het lokale bestuur. De realisering verloopt evenwel uiterst moeizaam, hetgeen gezien de omvang en de belangen die in het geding zijn niet zo verwonderlijk is.7 Na 1983 is het jaar 1989 voor de bestuurlijke reorganisatie i.c. de positie van het lokale bestuur gedenkwaardig: dankzij het Rapport van de Externe commissie grote stedenbeleid (1989) (beter bekend als de commissie-Montijn), komt de agglomeratieproblematiek weer hoog op de politieke agenda te staan. In het maatschappelijke debat dat erop volgt, worden de ondoelmatigheid, de ineffectiviteit en de democratische tekortkomingen van intergemeentelijke samenwerking op vrijwillige basis erkend. Met name de sociale problemen in de grote steden kunnen niet adequaat worden aangepakt. De herpositionering van de grote steden wordt een actueel vraagstuk (WRR 1990). De verwachte eenwording van Europa wordt daaraan gemakshalve als argument voor de instelling van slagvaardige bestuurlijke regio's toegevoegd. De regering erkent de noodzaak van versterking van de regionale sturing in de grootstedelijke gebieden en komt snel met voorstellen die kans van slagen lijken te hebben: bestuur op niveau 1, 2 en 3. Uiteindelijk moet er een Kaderwet `Bestuur in verandering' komen, waarin de nieuwe machtsverhoudingen in het openbaar bestuur zullen zijn neergelegd. Vooralsnog is gekozen voor een fasegewijze aanpak door afsplitsing van een nieuwe stadsregio Rijnmond van de provincie Zuid-Holland. Die stadsregio omvat zeventien gemeenten en zal taken krijgen van zowel de betreffende gemeenten en de provincie als van centrale overheid. Hoe dat takenpakket en de bevoegdheidsverdeling eruit zal gaan zien, moet de komende jaren blijken; het spel om de macht gaat dan weer verder. Overigens wordt de stadsregio Rijnmond op haar beurt weer onderverdeeld in zogenoemde `vitale gemeenten'. Dat ))))))) 24
)))
)))
*
*
)))))))
laagste niveau van lokaal bestuur dient taken te vervullen die het dichtst bij de burger liggen. De gedachten gaan daarbij uit naar een taakverdeling waarbij de stadsregio zich zal bezighouden met strategische beleidsvorming en tevens een aantal uitvoerende taken zal vervullen, zoals havenbeheer, openbaar vervoer, milieuzorg, en verantwoordelijk zal zijn voor grootschalige voorzieningen, grootstedelijke cultuur en hoofdinfrastructuur. De vitale gemeente behartigt primair de verzorgende taken, zoals onder andere onderwijs, welzijn, sociale zorg, cultuur, recreatie en de inrichting en beheer van de publieke ruimte.8 Bedoeling is dat het nieuwe regiobestuur van Rijnmond in 1996 is gevormd. De overige grootstedelijke gebieden moeten eenzelfde structuur krijgen en de verwachting is dat die alle voor het jaar 2000 een nieuw `middenbestuur' zullen hebben. Voor de rest van het land is gekozen voor versterking van de gemeentelijke samenwerking. Het door de commissie-Montijn voorgestelde bestuursmodel voor de vier stedelijke agglomeraties in de Randstad, waarvan de Raad voor het binnenlands bestuur zich na enige aarzeling ook een voorstander toont (RBB 1989 en 1990), is door de gemeente Rotterdam snel uitgewerkt, en wel op zodanige wijze dat de levensvatbaarheid van de plannen groot bleek. Dat heeft er mede toe geleid dat juist in het Rijnmondgebied begonnen is met de oprichting van een stadsregio. Hoewel velen het politiek-bestuurlijke klimaat voldoende permissief achten om aan de realisering van de reorganisatievoorstellen een hoge kans van slagen toe te kennen, moet bij afsluiting van het manuscript de politieke besluitvorming over de toekomstige vormgeving van bestuurlijk Nederland nog plaatsvinden. Het eerdere idee om Nederland op te delen in 20 à 25 regionale gebieden en daarmee de provincies op te heffen, lijkt met de publikatie van Bestuur op niveau 3 begin 1993 van de baan. De uitkomst blijft onzeker, enerzijds gezien de tot nu toe behaalde resultaten na ruim 45 jaar van discussie, anderzijds omdat nu wel aan de fundamenten van Thorbeckes bolwerk wordt geknaagd. Veel van de door Breunese aangedragen oorzaken voor het stranden van vele ambitieuze plannen, gelden nog onverkort. Met name het ontbreken van een visie op het openbaar bestuur, op de (kern)taken van de overheid, op de gewenste taakafbakening tussen de verschillende overheden, en het ontbreken van gedegen probleemanalyses alsmede de aanwezigheid van sterke bestuurlijke lobby's maken het verloop van de reorganisatie tot een riskante onderneming. De vroegere vanzelfsprekendheid van de betekenis van het lokale bestuur voor zijn inwoners lijkt thans hard bevochten te moeten worden. Politieke en bestuurlijke vernieuwing van de relatie overheid en burger, staan naar aanleiding van de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1990 hoog op de (lokale) politieke agenda. De veronderstelde, want empirisch niet hecht onderbouwde kloof tussen overheid en burger moet in de ogen van vele politici worden overbrugd (SCP 1992: 515-518). Aan de andere kant zijn er signalen (b.v. de opkomst van lokale lijsten en stadspartijen) die erop wijzen dat de bestaande politieke partijen aan corrosie lijden. Het plaatsen van deze discussie in historisch perspectief kan relativerend en daarmee wellicht verhelderend werken. Het lijkt erop - hoewel dat vaker is gezegd - dat thans de kans op realisering van fundamentele wijzigingen van de bestuurlijke organisatie van Nederland groot is. De toekomstige positionering van het lokale bestuur is daarbij een van de cruciale onderdelen: blijft er na de herverdeling van taken tussen het nieuwe regionale bestuur en het andere lokale bestuur voldoende taakinhoud en beleidsruimte voor het lokale bestuur over om relatief zelfstandig te kunnen functioneren? Behoudt het een substantieel takenpakket waarmee het zich tegenover zijn inwoners kan profileren? Of leidt de regiovorming ertoe dat het lokale niveau zijn bestaansrecht zal verliezen?
))))))) 25
)))
)))
*
*
)))))))
Getracht zal worden, in het licht van de bevindingen van deze studie, na te gaan in welke richting naar alle waarschijnlijkheid het lokale bestuur zich zal ontwikkelen en in hoeverre die richting past bij de taken die het lokale bestuur vroeger heeft vervuld en thans vervult. Welke kant gaat het op en past die bij de taakstellingen van het lokale bestuur?
1.5 Probleemstelling Wie onderzoek doet naar ontwikkelingen op lokaal niveau stuit onvermijdelijk op de invloed van de centrale overheid. Ontwikkelingen in taakstelling lijken zich niet zonder die invloed voor te doen. Spreken over gemeentelijke taakbehartiging kan eigenlijk niet zonder een onderscheid te maken tussen wat gemeenten formeel kunnen en wat zij in de praktijk doen. Elders is dat de formele en materiële beleidsruimte genoemd (Veldheer 1987: 50-53). Toonen heeft gewezen op de verstrengeling van de lokale en centrale overheid in de beleidsvoering. Hij schetst twee modellen waarmee de relatie tussen centrale en lokale overheid kan worden beschouwd: het `agentschapsmodel' en het `partnerschapsmodel' (Toonen 1981). In het eerste model wordt de lokale overheid als uitvoerder van nationale beleidsprogramma's beschouwd. Aanhangers van dit model wijzen erop dat de ontwikkelingen van de laatste jaren een verschuiving in invloedsverhoudingen impliceren, die ten koste is gegaan van de lokale overheid. Er is sprake van uitholling van autonome taakuitoefening van gemeenten en toenemende macht van de nationale overheid. In het `partnerschapsmodel' worden beide overheden als min of meer gelijkwaardige grootheden beschouwd. Lokale overheden bezitten in dat model een aanzienlijke autonomie of beslissingsvrijheid. Toonen wijst erop dat de verstrengeling van lokale en nationale overheid op zichzelf niets zegt over de beslissingsvrijheid op lokaal niveau. Hij pleit voor een benadering waarin meer oog bestaat voor lokale variaties, hetgeen noodzakelijk is om de invloedsverhoudingen tussen nationale en lokale overheden te kunnen bepalen. Bleker en Van den Bremen zitten globaal op dezelfde lijn. Een van de conclusies uit hun onderzoek naar de afhankelijkheidsverhouding in het binnenlands bestuur is dat niet alleen structurele en formele factoren die verhouding bepalen, maar ook dat beleidskeuzen politieke factoren van betekenis zijn. Met name `strategische vaardigheden' zijn van belang: inventieve gemeentebesturen kunnen op handige wijze de veelheid aan specifieke bepalingen ten eigen bate gebruiken door zorgvuldig na te gaan welke voor- en nadelen aan het gebruik van diverse bepalingen zijn verbonden. Voor die gemeenten vormen dergelijke bepalingen veeleer een hulpbron bij de beleidsvoering dan een keurslijf (Bleker en Van den Bremen 1983). In onderhavige studie staan de ontwikkelingen in lokale taken centraal, ongeacht de vraag of het autonome taken of medebewindstaken betreft. De lokale bestuurspraktijk vormt het object van onderzoek. Waar de centrale overheid zich als bepalende factor in de lokale taakontwikkeling manifesteert, wordt aan die invloed aandacht besteed. Daarmee wil gezegd zijn dat de afhankelijkheidsverhouding geen zelfstandig onderdeel van het onderzoek is; ook is het beleid van de centrale overheid niet onderzocht. De centrale overheid komt alleen in het vizier wanneer zij zich in de lokale bestuurspraktijk manifesteert. Uit onderzoek is bekend dat een groot aantal factoren van invloed kan zijn op het lokale beleidsvormingsproces (Heij et al. 1986; Derksen 1985a; Derksen et al. 1987). Naast de formeel-juridische en de financiële factor, zijn dat de grootte van de gemeente, de sociale problematiek, de lokale politieke cultuur, en dergelijke. In dit onderzoek zal het verloop van de gemeentelijke taakvervulling vooral worden beschouwd in relatie tot maatschappelijke ontwikkelingen. De formeel-juridische aspecten blijven buiten beschouwing; het gaat er vooral om na te gaan welke ontwikkelingen zich in de ))))))) 26
)))
)))
*
*
)))))))
inhoud van gemeentelijke taken hebben voorgedaan en in hoeverre die ontwikkelingen in taakstelling iets te maken hebben met meer algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Het gaat niet primair om de vraag hoe het vervlochten beleidsnetwerk tot stand is gekomen of functioneert; de relatie bijvoorbeeld tussen lokale en centrale overheid vormt niet het object van onderzoek. Veeleer is het de bedoeling, uitgaande van wat gemeenten aan beleid ontwikkelen en uitvoeren, na te gaan welke maatschappelijke factoren het lokale besluit- en beleidsvormingsproces beïnvloeden of hebben beïnvloed. In die optiek komt de centrale overheid in beeld wanneer zij door haar opstelling of gedrag invloed uitoefent op het lokale beleidsniveau, bijvoorbeeld als opdrachtgever van taken die de gemeenten moeten uitvoeren. Wat de inhoudelijke taakontwikkelingen op lokaal niveau betreft, heeft Van Poelje die eens getypeerd als één van `politie- naar welvaarts- naar cultuurgemeente'. Was zijn eerste constatering vooral een empirische, de ontwikkeling naar cultuurgemeente was vooral een normatieve. Achtergrond van zijn waarneming was de invloed van de centrale overheid op het beleid van het lokale bestuur, die vanaf de jaren twintig van de twintigste eeuw aanzienlijk was toegenomen. Nadat hij die groeiende invloed heeft geïllustreerd met een veelvoud aan wet- en regelgeving, spreekt hij de verwachting uit, dat: "... wanneer over een jaar of vijfentwintig dit alles zal hebben doorgewerkt, en zal zijn aangevuld met nog vele regelingen, die reeds in voorbereiding zijn of die men onvermijdelijk zal achten als vervolg van en aanvulling op het bestaande, de gemeenten niets zullen hebben overgehouden van de taak waarmede zij zich in de negentiende eeuw en het eerste kwart van de twintigste eeuw vrijwillig hebben belast. (...) Men moet zich, zakelijk en nuchter, rekenschap geven van het feit, dat na vijfentwintig jaar ontwikkeling van wetgeving op sociaal en economisch gebied, de gemeenten praktisch verdrongen zullen zijn van het gebied, waarop zij zulk onvergankelijk pionierswerk hebben verricht. De welvaartsgemeente van de negentiende eeuw had opgehouden te bestaan en daarvoor in de plaats zou de cultuurgemeente moeten komen" (Van Poelje 1951: 119). Consensus bestaat over de door hem geconstateerde verschuiving van politiegemeente naar welvaartsgemeente, hoewel de empirische bewijsvoering niet sterk is en vaak niet verder gaat dan het feit dat de gemeente Amsterdam in 1851 1.364 mensen in dienst had, van wie 1.073 politieagenten en nachtwakers waren (Leemans 1966: 14). De verschuiving in de gemeentelijke bemoeienis naar meer sociaal-economische problemen is vaker geconstateerd (Borrie 1968; Maas 1985; Brederveld et al. 1990). Zoals gezegd, was de uitspraak van Van Poelje over het ontstaan van de cultuurgemeente meer normatief dan empirisch. Hij onderscheidde daaraan twee aspecten: die van haar organisatie en van haar taken. Het eerste aspect laat hij buiten beschouwing. Mede naar aanleiding van de Tweede Wereldoorlog achtte hij het een taak van gemeenten (als organisatie van de democratie die het dichtst bij de mensen staat) de burgers op te voeden in een democratische cultuur, op te voeden tot burgerschap (`école civique'), de vorming van de jeugd ter hand te nemen en het vrijetijdsprobleem aan te pakken. Naast deze vorming tot burgerschap acht hij het noodzakelijk de burgers in contact te brengen met alle vormen van cultuur (Van Poelje 1951: 120-133). Ook hier is Van Poelje normatief waar hij spreekt van de reïntegrerende functie van de gemeente in het openbaar bestuur. Naar zijn opvatting dienen gemeenten eenheid en samenhang aan te brengen op alle terreinen van het maatschappelijk leven. Gemeenten dienen eenheid op lokaal niveau te bevorderen, zodat er sprake is van een hechte gemeenschap; niet in de eerste plaats in politieke, maar vooral in sociale zin (Van Poelje 1936: 147-155; 1951: 120). ))))))) 27
)))
)))
*
*
)))))))
Bij het traceren van ontwikkelingen in de taakuitoefening van de lokale overheid zal worden gelet op aanwijzingen voor die vooronderstelde verschuivingen. Op die wijze komt de betekenis in beeld die het lokale bestuur heeft c.q. kan hebben voor zijn inwoners. In het licht van de huidige discussie over de inrichting van het openbaar bestuur, waarbij de relatie tussen bestuur en bestuurde een van de aandachtspunten is, is dat een relevante invalshoek. Het element van democratisch burgerschap is heden ten dage weer actueel. Het lokale bestuur vormt materieel het object van onderzoek. In de onderzoeksperiode is een aantal ontwikkelingen te signaleren die de lokale taakstelling hebben beïnvloed. Gedoeld wordt dan op de sinds 1851 optredende uitbreiding van de politieke bemoeienis met het publieke domein, met wisselende sociaal-economische ontwikkelingen en met de toenemende interventies van de centrale overheid. Dergelijke ontwikkelingen vormen geen object van onderzoek, maar zijn condities waaronder de lokale taakuitoefening zich afspeelt. Het onderzoek richt zich dan ook in het bijzonder op die ontwikkelingen in de lokale taakvervulling en op de veranderingen daarin. De probleemstelling luidt als volgt. Welke taken heeft de lokale overheid in de periode 1851-1985 vervuld, welke wijzigingen treden in die taakvervulling op, welke patronen zijn in de ontwikkeling van taken te ontdekken, en welke factoren liggen daaraan ten grondslag? Aangezien het ook de bedoeling is om de bevindingen van deze studie te benutten voor de huidige discussie over de inrichting van het binnenlands bestuur, wordt in een nabeschouwing aan de hand van twee essentiële criteria die als inrichtingsprincipes van het openbaar bestuur gelden - democratie en doelmatigheid - de lokale taakontwikkeling nader beschouwd. Het in historisch perspectief plaatsen van de huidige discussie over vooral de positie van de lokale overheid, biedt wellicht aanknopingspunten voor het schetsen van een toekomstperspectief voor gemeenten. In welke richting gemeenten zich zullen ontwikkelen volwaardig lokaal bestuur of meer uitvoeringsorgaan van de centrale overheid - is afhankelijk van een aantal factoren. In een nabeschouwing zullen enkele daarvan de revue passeren in een poging vast te stellen welke kant het met het lokale bestuur opgaat.
))))))) 28
)))
)))
*
*
)))))))
Noten
1
2
3
4
5
6
7
8
De term `maatschappelijke ontwikkelingen' wordt hier gebruikt als verzamelterm voor economische, politieke, sociale en culturele ontwikkelingen. Indien anders gebruikt, zal dit expliciet worden vermeld, tenzij zulks uit de context duidelijk blijkt. Rutgers heeft in zijn proefschrift gezocht naar de conceptie van de bestuurskunde als kennisintegrerende wetenschap. Hij komt tot de conclusie dat de bestuurskunde "geen geïntegreerd, samenhangend geheel vormt, maar een gedifferentieerde wetenschap waarbinnen het openbaar bestuur als kernobject op diverse wijzen wordt geconstitueerd en geanalyseerd" (Rutgers 1993: 301). `Ultieme integratie van alle kennis over het openbaar bestuur binnen de bestuurskunde' acht hij onmogelijk. Synthese moet dan komen van de interacties van diverse inzichten uit andere wetenschappen, toegepast op een bepaald terrein of op bepaalde thema's. Of het hier geformuleerde ideaal ooit gerealiseerd zal worden, is twijfelachtig. "Om kiezer van leden van den Gemeenteraad te zijn, moet men in de directe belastingen de helft betalen van de som, in de kiezers van leden der Tweede Kamer van de Staten-Generaal gevorderd" (art. 5 Gw 1851). Overigens is de Kieswet (1850) van Thorbecke "veel zuiniger ten aanzien van het aantal stemgerechtigden dan de regelingen van de Bataafse Republiek". Thorbecke is ook veeleer te typeren als een `constitutioneel' dan een `democraat' (Spoormans 1988: 128). Gedoeld wordt op territoriale decentralisatie; hoewel ook in functionele zin resultaten zijn geboekt door overdracht van taken en bevoegdheden van de centrale overheid aan andere bestuursorganen dan gemeenten en provincies, blijven deze hier verder onbesproken. Een inventarisatie van de VNG uit 1991 van gebiedsindelingen komt tot de volgende opsomming van verschillende regio's: 56 voor schoolbegeleidingsdiensten, 28 voor volwasseneneducatie, 42 regio's voor jeugdhulpverlening, 64 voor gezondheidsdiensten, 42 voor ambulancevervoer, 27 voor de planning van ziekenhuisvoorzieningen, 67 voor volkshuisvesting, 28 voor de arbeidsvoorziening, 102 voor de sociale werkvoorziening en tot slot 25 politieregio's. Van der Heijden concludeert dat er van `falende decentralisatie' sprake is, hoewel hij later spreekt van `bescheiden resultaten'. Hij meet die voornamelijk af aan de in vergelijking met de plannen tegenvallende resultaten: het zou gebleven zijn bij een sanering van bestuursinstrumenten, en van de overheveling van volledige taken zou weinig terecht gekomen zijn. Deze conclusie is niet juist, want op essentiële beleidsterreinen - welzijnsbeleid, volkshuisvesting - zijn wel resultaten behaald, terwijl ook op onderdelen van beleid decentralisatie gerealiseerd is (Van der Heijden 1990: 216-220, 230). In de zomer van 1992 sloten de centrale overheid en VNG een akkoord over over te hevelen taken, waarmee een bedrag van ruim 8 miljard gulden was gemoeid. Het takenpakket beslaat bijna het gehele overheidsterrein en bevat ongeveer 100 onderwerpen. Hoewel over de principes dus overeenstemming was bereikt, werd een groot aantal onderdelen van het pakket, met een waarde van 6,5 miljard gulden, aangewezen voor nader onderzoek. De politieke perikelen rond dit gevoelige thema alsmede de discussie over de bestuurlijke reorganisatie verminderen de slaagkansen van deze operatie. Ontleend aan de notitie `De inzet' van het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten (1992).
))))))) 29
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 30
)))
)))
*
*
)))))))
2 Opzet van het onderzoek
2.1 Inleiding Het onderzoek bestaat uit twee gedeelten: een literatuurstudie en een empirisch onderzoek. Bedoeling is om het beeld dat uit de literatuurverkenning naar voren komt te confronteren met de praktijk van het lokale bestuur teneinde de houdbaarheid van dat beeld te toetsen. Worden de elementen waaruit dat beeld is opgebouwd ook in de werkelijkheid gevonden of levert het empirisch onderzoek aanwijzingen op dat het geschetste beeld aangevuld of gewijzigd dient te worden? Het onderzoek beweegt zich op het grensvlak van geschiedwetenschap en sociologie, en is een combinatie daarvan. Over de raakvlakken van beide wetenschappen en de toegepaste methoden van onderzoek is elders voldoende geschreven. Volstaan kan worden met de constatering dat er een nauwe verwantschap bestaat tussen beide wetenschappen waar het de bestudering van maatschappelijke verschijnselen betreft. Voor beide wetenschappen gaat het primair om de (re)constructie van de werkelijkheid. De opvattingen beginnen uiteen te lopen wanneer de discussie zich richt op de vraag welke onderzoeksmethoden en -technieken daarbij te prefereren zijn (zie o.a. Ankersmit 1986 en 1990; Geurts en Messing 1979; Huizinga 1937; Kossmann 1988; Lorenz 1987; Romein 1951; Slicher van Bath 1978; Vermeulen 1978). Beide disciplines kennen hun `onderzoekscholen'. De benadering van gevalstudies als empirische waarneming van de werkelijkheid past heel wel in beide disciplines en kan fungeren als toets op het waarheidsgehalte van een vooraf geschapen beeld van de werkelijkheid. Empirische waarneming en secundaire bronnen vormen de ingrediënten van een zo objectief mogelijke constructie van het verleden. Hieronder wordt vooral aangegeven op welke wijze het empirische deel van de studie is opgezet. Vraagstelling en enkele essentiële begrippen worden toegelicht, waarna de gevolgde werkwijze wordt verantwoord. Aangegeven wordt onder meer welke indicatoren worden gebruikt ter vaststelling van de ontwikkeling van taken van de lokale overheid.
2.2 Vraagstelling Ten behoeve van een systematische beschrijving en analyse van de gemeentelijke taken en hun ontwikkeling, is een aantal vragen geformuleerd. Die vragen zijn ook en vooral bedoeld om het empirische onderzoek te sturen. Het gaat dan om de vaststelling welke taken gemeenten vervullen, de inhoud ervan, de doelen dan wel de bedoelingen ervan, de verschuivingen die in de loop der tijden daarin optreden (of niet), de initiator(en) van een taakuitvoering, de financiële intensiteit ervan, de eventuele rol van de centrale overheid voor zover die zich manifesteert op lokaal niveau, de rol van de politieke partijen, enzovoorts. Vanuit het idee dat een gemeente ook een gemeenschap is en een functie vervult voor haar inwoners, zal ook worden nagegaan wat de relatie is tussen de taakvervulling en het belang dat burgers eraan toekennen. Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, zijn drie indicatoren gebruikt: - de onderwerpen die door de gemeenteraad zijn geagendeerd; - de begrote inkomsten en uitgaven; ))))))) 31
)))
)))
*
*
)))))))
- de ambtelijke capaciteit. In paragraaf 2.3.2 wordt uitvoeriger ingegaan op deze drie indicatoren; hier wordt beargumenteerd waarom juist deze indicatoren zijn gekozen. Centraal in de studie staat de vraag welke taken de lokale overheid vanaf 1851 uitvoert en welke wijzigingen en/of uitbreidingen in de loop der jaren hebben plaatsgevonden. In dat verband behoeft de term `taak' nadere omschrijving: een taak omvat een doelgerichte activiteit van het gemeentebestuur, die voortvloeit uit de politieke keuze respectievelijk prioriteitsstelling van de gemeenteraad dan wel voortvloeit uit een opdracht van de centrale overheid, die erop gericht is bepaalde problemen in de gemeenschap op te lossen dan wel bepaalde collectieve goederen aan die gemeenschap ter beschikking te stellen. Het belang dat de lokale overheden aan de vervulling van taken hechten, kan worden afgeleid uit bovengenoemde drie indicatoren. Vanuit de idee van de lokale overheid als politieke organisatie is het allereerst noodzakelijk na te gaan aan welke zaken de vertegenwoordigers van de lokale samenleving in hun reguliere bijeenkomsten aandacht besteden: over welke onderwerpen wordt door de lokale politici gediscussieerd en wat is de inhoud van die discussie? Uit de agendering van de gemeenteraad kan worden afgeleid welke taken in de ogen van de lokale politici belangrijk zijn, welke minder en welke niet. Vervolgens wordt in de gemeenteraad gediscussieerd over die geagendeerde onderwerpen en worden keuzen gemaakt in prioriteitsstelling en uitvoering. In die discussies is de jaarlijkse begrotingsbehandeling in politiek opzicht het meest cruciale moment. Dan worden op voorstel van het college van B&W de politieke wensen voor het komende jaar geconcretiseerd in financiële verplichtingen. Dan blijkt tevens welke zaken van dusdanig belang zijn dat de gemeenteraad bereid is daarvoor middelen uit te trekken dan wel te continueren. Het belang dat lokale politici hechten aan de vervulling van bepaalde taken komt niet alleen tot uitdrukking in de mate waarin de gemeenteraad aandacht besteedt aan een bepaald onderwerp, maar ook in de bereidheid daarvoor financiële en personele middelen ter beschikking te stellen. De koppeling van de aandacht in de gemeenteraad voor bepaalde kwesties en onderwerpen aan de bereidheid om ter realisering van de gestelde taken gelden ter beschikking te stellen, levert aanwijzingen op voor de politieke prioriteiten in de taakvervulling. Als laatste indicator is gekozen voor de ambtelijke capaciteit, vanuit de gedachte dat het belang dat aan de vervulling van taken wordt gehecht ook is af te leiden uit de bereidheid van het gemeentebestuur daarvoor personeel in te zetten. Het gaat immers niet alleen om de beschikbaarheid van financiële middelen, maar ook om personele middelen. Om die reden is de begroting van inkomsten en uitgaven geanalyseerd en is de personele inzet geïnventariseerd voor de onderscheiden beleidsterreinen. De koppeling van uitgaven respectievelijk ambtelijke capaciteit aan de beleidsterreinen, alsmede de onderlinge vergelijking vormen indicaties voor het belang dat de lokale overheid aan de vervulling van bepaalde taken hecht. Door de ontwikkelingen in politieke aandacht en bereidheid tot fournering van middelen door de jaren heen na te gaan, kunnen verschuivingen worden opgespoord in het belang dat de lokale overheid hecht aan de vervulling van haar taken.
2.3 Methode van onderzoek Zoals uit de hiervoor geschetste onderzoeksopzet blijkt, is voor een benadering gekozen waarin op basis van een literatuurverkenning een beeld wordt geschetst van de ontwikkelingen in de uitoefening van taken door het lokale bestuur en de factoren die daarop
))))))) 32
)))
)))
*
*
)))))))
van invloed zijn geweest, om vervolgens in twee gemeenten te kijken naar de plausibiliteit van dat beeld. De doelstelling van de analyse van het empirische materiaal is tweeledig. Ten eerste wordt het beeld van de ontwikkelingen `getoetst' aan de empirie: in hoeverre is bijvoorbeeld inderdaad sprake van een vooral politionele taakstelling in de periode 1850-1870? Of, om een ander beeld te nemen, in hoeverre ligt de oorsprong van allerlei overheidstaken op het terrein van de volksgezondheid inderdaad in de periode 1870-1914? Ten tweede wordt het vizier gericht op zaken die niet uit de literatuurverkenning naar voren komen. Zo is niet altijd duidelijk welke motieven ten grondslag liggen aan de bemoeienis van de lokale overheid of welke ratio aan een initiatief tot handelen ten grondslag ligt. Evenmin is altijd duidelijk op wiens initiatief de lokale overheid tot beleid overgaat: zijn dat burgers die eisen formuleren ten aanzien van het beleid van de overheid, zijn het burgers die zich in hun bestaan bedreigd voelen, of beroepsgroepen die de overheid tot handelen oproepen? Of waarom heeft het lokale bestuur een oproep tot handelend optreden juist genegeerd? Kortom, in hoeverre levert het empirische deel van het onderzoek inzicht op in factoren die geen deel zijn van het beeld dat aan de hand van de literatuurverkenning is opgebouwd, maar die voor de taakvervulling van de lokale overheid van belang blijken te zijn? Over de wijze waarop met het verzamelde materiaal analyses zijn uitgevoerd, wordt verwezen naar bijlage A. 2.3.1 De keuze van onderzoeksgemeenten Zoals gezegd, is het de bedoeling de resultaten van de literatuurverkenning te confronteren met de empirie. De vraag is vervolgens hoe vat te krijgen op de empirische werkelijkheid. Na ampele overweging is gekozen voor het onderzoeken van de bestuurs- en beleidspraktijk in twee gemeenten. Een eerste overweging betreft de vraag in hoeverre het onderzoek onder een representatief samengestelde groep van gemeenten moet worden uitgevoerd. Afgezien van de praktische onuitvoerbaarheid - het aantal gemeenten zal, afhankelijk van de vraagstelling tussen 30 en 50 liggen (zie o.a. Pennings 1991) - ligt het inhoudelijk niet in de rede. De nadruk ligt niet zozeer op het streven statistisch generaliseerbare uitspraken voor gemeentelijk Nederland te formuleren, als wel op `theoretische' generalisaties: door het onderzoeken van ontwikkelingen in taakstelling wordt getracht factoren op te sporen die van invloed zijn op die ontwikkelingen. Het gaat primair om de contouren en de samenstelling van dat beeld, om de constructie ervan en niet zozeer om de mate van voorkomen in de gemeenten. Bovendien is gekozen voor een periode van ruim 130 jaar waarin de taakvervulling door de lokale overheid wordt onderzocht. Die lange periode is gekozen teneinde eventuele fluctuaties in die taakvervulling te kunnen traceren: welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan en in hoeverre spelen de maatschappelijke omstandigheden daarin een rol? Daartoe is een onderzoeksmethode gevolgd die zich zowel in de diepte als in de breedte uitstrekt. Voor de periode van 1851 tot 1985 is een aantal peiljaren geselecteerd; op basis van wat er zich in die peiljaren heeft afgespeeld, wordt het beeld van de taakontwikkeling samengesteld. Dat zal noodzakelijkerwijs globaal zijn, doordat de periode ruim 130 jaar beslaat en het aantal peiljaren 14 is. Per peiljaar evenwel worden de bronnen ten behoeve van de drie indicatoren intensief onderzocht. De onderwerpen waaraan de gemeenteraad aandacht heeft besteed, zijn geïnventariseerd en voor zover relevant nader onderzocht via analyse van de inhoud van de gemeenteraadsverslagen. De begrotingen zijn geïnventariseerd met het oog op het traceren van verschuivingen tussen beleidssectoren. De begrotingsbehandelingen in de raad zijn ))))))) 33
)))
)))
*
*
)))))))
eveneens op inhoud geanalyseerd. Het vaststellen van de personele inzet is eveneens op archiefonderzoek gebaseerd. Deze werkwijze is zeer arbeidsintensief; bovendien is gebleken dat naar die vaststelling nog weinig en weinig longitudinaal onderzoek is verricht. Deze overwegingen hebben geleid tot de keuze een beperkt aantal gemeenten in het onderzoek op te nemen. Vervolgens dient zich de vraag aan hoe groot dat aantal dan moet zijn. Uit het oogpunt van vergelijkbaarheid is gekozen voor twee gemeenten, een grote en een kleine stad. De onmogelijkheid van vergelijking is het belangrijkste argument om niet te volstaan met één gemeente. De veronderstelling is dat er een verband is tussen inwonertal en taakuitoefening. Door het tegenover elkaar stellen van een grote en een kleine stad kan een duidelijker inzicht worden verkregen in de factoren die de ontwikkelingen in taakstelling beïnvloeden. Bij de keuze voor twee gemeenten is uitgegaan van het inwonertal in 1985, waarbij voor de grote stad de ondergrens van 100.000 inwoners is gehanteerd, en voor een kleine stad die van 10.000 inwoners. Het voordeel van twee gemeenten is dat de ontwikkelingen in beide gemeenten aan elkaar gerelateerd kunnen worden, doordat de dataverzameling zich op identieke aandachtspunten richt. Nadat in beide steden het materiaal is verzameld, zijn eerst de resultaten van de eerste gemeente geanalyseerd. De ervaringen die bij die analyse zijn opgedaan en die eventueel hebben geleid tot aanpassingen van de analyseopzet, de noodzaak van aanvullende dataverzameling, tot raadpleging van andere bronnen, herordening van het materiaal en dergelijke, zijn vervolgens gebruikt voor het analyseren van de gegevens van de tweede onderzoeksgemeente (zie ook Yin 1989: 47-53). Bovendien konden de resultaten van de analyses van de eerste onderzoeksgemeente vergeleken worden met die van tweede gemeente. Op deze wijze kunnen de bevindingen hechter worden gefundeerd dan wanneer slechts een gemeente zou zijn onderzocht. Een andere overweging vloeit voort uit de probleemstelling en de aard van het onderzoek. Gezien het onderzoek naar ontwikkelingen in het gemeentelijke takenpakket, komen alleen die gemeenten in aanmerking die over een enigszins substantieel takenpakket beschikken. Hoe kleiner het takenpakket, hoe kleiner de kans op het traceren van verschuivingen in dat takenpakket. De allerkleinste gemeenten zijn in dat opzicht minder relevant. Daar komt bij dat voorkomen moest worden dat de gemeentelijke herindeling een rol ging spelen. De in 1851 te onderzoeken gemeente moest in 1985 ook nog als zelfstandige bestuurlijke eenheid functioneren. In het licht van de vraagstelling is het eveneens van belang dat bij voorkeur gemeenten worden gekozen die qua ontwikkeling in sociaal en economisch opzicht niet al te zeer verschillen. Overweging hierbij is dat ernaar gestreefd is mogelijke interveniërende factoren zo veel mogelijk te neutraliseren. Ten slotte doet zich de vraag voor waarom niet drie (of meer) gemeenten zijn onderzocht. Moeilijkheid is te bepalen welk criterium gehanteerd moet worden om een derde of vierde gemeente te selecteren en niet de schijn van representativiteit te wekken. De indruk zou kunnen ontstaan bij de selectie van bijvoorbeeld drie gemeenten (een grote, een middelgrote en een kleine) dat de bevindingen geldig zouden kunnen zijn voor respectievelijk alle grote, middelgrote en kleine gemeenten. Aangezien twee steden zijn geselecteerd, ware te overwegen een plattelandsgemeente toe te voegen, vanuit de veronderstelling dat er tussen stad en platteland een verschil in taakuitoefening zou kunnen bestaan. Die veronderstelling is aannemelijk, omdat de aan te pakken problemen in een plattelandsgemeente een ander karakter zullen hebben dan in een grote stad. Aan de andere kant zijn vraagtekens te zetten bij de omvang van het takenpakket van een plattelandsgemeente. Bij de zoektocht naar patronen in de lokale taakontwikkeling is, zoals eerder opgemerkt, een substantieel takenpakket vereist voor de veronderstelde variatie. De extra inspanningen van een derde gemeente afwegend ))))))) 34
)))
)))
*
*
)))))))
tegen de opbrengsten, en onder erkenning van de inhoudelijke redenen om ook een plattelandsgemeente in het onderzoek op te nemen, is ervoor gekozen om bij de selectie van de kleinste gemeente rekening te houden met het plattelandskarakter. Het voordeel hiervan is ook dat een dichotome vergelijking intact blijft. Dat heeft tot gevolg dat een plattelandsstadje is geselecteerd. Wanneer gekozen wordt voor twee gemeenten een grote stad en een plattelandsstadje, is de keuze welke dit precies zullen zijn betrekkelijk arbitrair. Een aantal redenen heeft geleid tot het kiezen van de gemeenten Schoonhoven en Leiden. Allereerst is Leiden geselecteerd, omdat deze gemeente een van de oudste steden van Nederland is en dus kan bogen op een lange bestuurstraditie. Het is bovendien een stad waarin in economisch en sociaal opzicht veel is gebeurd; verwacht mag worden dat het gemeentebestuur niet lijdelijk heeft toegezien op wat zich allemaal heeft afgespeeld, maar ook daadwerkelijk getracht heeft de problemen tot een oplossing te brengen. Hiertoe zal ook de nodige bestuurskracht moeten zijn ontwikkeld. Verwacht mag dus worden dat zich wel de nodige ontwikkelingen in taakstellingen hebben voorgedaan. Een bijkomend, niet onbelangrijk voordeel is dat Leiden zijn historie goed registreert: het bezit een rijk archief dat bovendien goed toegankelijk is. Raadpleging ervan is relatief gemakkelijk. Daarnaast is al het nodige onderzoek verricht door anderen naar facetten van het Leidse leven, ook het bestuurlijke. Afzonderlijke publikaties zijn beschikbaar en ook het Leids jaarboekje is een welkome informatiebron. Nadat Leiden was gekozen, moest een plattelandsstadje worden geselecteerd. Aangezien het gaat om het beschrijven van de ontwikkelingen in taken, mag verwacht worden dat de tegenstelling stad-plattelandsgemeente een relevant criterium is. De ontwikkeling van taken zal in een plattelandsgemeente wellicht een ander patroon vertonen dan in een stad. Aanvullend is als criterium gehanteerd dat de tweede gemeente in dezelfde economische regio ligt en dus niet te ver van Leiden vandaan. Andere landsdelen kunnen andere economische en daarvan afgeleide sociale ontwikkelingen vertonen, die andere eisen stellen aan het gemeentebestuur. Dat zou de vergelijking schade kunnen doen. Om die reden is ervoor gekozen de te selecteren gemeente eveneens in Zuid-Holland te situeren, hetgeen uiteindelijk Schoonhoven opleverde. Zowel Leiden als Schoonhoven hebben in de dertiende eeuw stadsrechten verkregen, kennen derhalve een lange bestuurstraditie, hebben veel ervaring opgedaan met hogere bestuursautoriteiten c.q. bestuursorganen en weten wat het betekent een stad te besturen in een situatie van relatieve zelfstandigheid. Behalve deze overwegingen is ook rekening gehouden met de toegankelijkheid van de archieven, de inhoud van de archieven, de houding van het gemeentebestuur tegenover onderzoek in het algemeen, en met de geografische nabijheid. 2.3.2 Gebruikte indicatoren Aan de hand van de aanwijzingen van Alberts en Van der Steur is eerst geïnventariseerd welke historische bronnen in het algemeen beschikbaar zijn en gebruikt worden bij lokale geschiedbeoefening (Alberts en Van der Steur 1984). Een eerste oriëntatie in het archief van de gemeente Leiden had uitgewezen dat de toegankelijkheid zodanig is dat de benodigde gegevens ook verzameld kunnen worden. Hoewel door de stadhuisbrand van 1929 een deel van het archief verloren is gegaan (over de periode 1880-1929), zijn er nog andere documenten uit die periode aanwezig, die voldoende inzicht opleveren. Ook het streekarchief Krimpenerwaard, waar de archieven van Schoonhoven worden bewaard, is voldoende compleet. Voor het onderzoek zijn in beide archieven de handelingen van de gemeenteraad, de ))))))) 35
)))
)))
*
*
)))))))
jaarlijkse gemeenteverslagen, de gemeentebegrotingen en incidenteel de plaatselijke kranten geraadpleegd. Afhankelijk van de bevindingen zijn aanvullende schriftelijke bronnen gebruikt, zoals de Leidse jaarboekjes. Begonnen is met een inventarisatie van de gemeenteverslagen, die voor ieder jaar voor de jaren 1851 tot 1939 beschikbaar zijn. Daaruit is op te maken welke belangrijke kwesties in dat betreffende jaar hebben gespeeld. Die gemeenteverslagen zijn niet geheel betrouwbaar, doordat zij enerzijds zijn gebaseerd op toevallig aanwezige informatie en anderzijds een zekere propagandistische toon hebben. Nadat een globaal beeld was verkregen van de belangrijkste gebeurtenissen, zijn aan de hand van de agenda van de gemeenteraad de onderwerpen gesplitst in beleidsinhoudelijke en administratieve beslissingen (zie ook Van Braam 1986: 69-73; Smith 1985: 201). De eerste categorie heeft betrekking op onderwerpen die voor het gemeentebestuur als politieke organisatie relevant zijn. Het gaat dan vooral om de vaststelling van het beleid, de keuzen die gemaakt worden en de gevolgen voor de burgers. Bij de tweede categorie gaat het om de uitvoering van vastgesteld beleid en om kwesties die betrekking hebben op de administratieve organisatie van het lokale bestuur (i.c. materiële, personele, en procedurele aangelegenheden). Daarmee is een reeks van activiteiten buiten de analyse gehouden die weliswaar essentieel zijn voor het lokale bestuur als organisatie, maar waaraan geen enkel beleidsmatig aspect verbonden is. De analyse spitst zich aldus toe op de inhoud van het gemeentelijke beleid (zie bijlage A). Aparte aandacht is besteed aan de raadsbehandeling van de jaarlijkse begroting, omdat die als het belangrijkste politieke moment is te beschouwen in de jaarlijkse cyclus van beleidsvoornemens. Daar worden prioriteiten gesteld, keuzen gemaakt en worden de middelen verdeeld. Het is ook het moment waarop de raadsleden hun visie etaleren op het bestuur van de stad. Die begrotingsbehandeling is afzonderlijk op inhoud geanalyseerd. Centraal in de probleemstelling staat de beschrijving van de ontwikkelingen in gemeentelijke taakstelling. Om die reden is het van belang om alle gemeentelijke taken in het onderzoek te betrekken. Wil men iets kunnen concluderen over bijvoorbeeld uitbreiding van taken of een verschuiving van accenten in de taakstelling, dan zullen alle beleidssectoren in het onderzoek moeten worden betrokken. In principe is dan ook gekozen voor een zo integraal mogelijke beschrijving van de gemeentelijke taakstelling. De volgende rubrieken zijn gekozen: economische dienstverlening, openbare orde en veiligheid, sociale voorzieningen, volksgezondheid, zorg en welzijn, onderwijs, cultuur, sport en recreatie, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, waterstaat, en overige activiteiten. Naast de beleidsinhoudelijke onderwerpen als indicator voor de ontwikkeling van taken van het lokale bestuur, zijn als een tweede indicator de inkomsten en uitgaven gebruikt. Uit de inkomsten is af te leiden op welke wijze de uitgaven worden gefinancierd en ook de mate waarin bijvoorbeeld de centrale overheid het lokale bestuur van inkomsten voorziet. Uit de uitgaven en het verloop in de tijd valt af te leiden welke beleidsprioriteiten zijn gesteld, hoe de allocatie van middelen verloopt en welke veranderingen er in de loop der jaren optreden. Voor de vergelijking tussen de jaren was het nodig een indeling in beleidsterreinen te maken. De indeling van de gemeentebegroting is gedurende de onderzoeksperiode vier keer gewijzigd ten opzichte van 1851. Tot 1914 verandert er weinig; in dat jaar verschijnen er aan de inkomstenkant twee nieuwe hoofdstukken (waarvan een onder de titel `Uitkering aan de gemeente', zijnde rijksgelden). De uitgaven worden met vier hoofdstukken uitgebreid. Na invoering van het Gemeentefonds in 1929, wijzigt de indeling weer. Belangrijkste verandering is dat vanaf dat moment de inkomsten en uitgaven onder dezelfde hoofdstukken ))))))) 36
)))
)))
*
*
)))))))
worden opgenomen. Dat maakt het gemakkelijker om inkomsten en uitgaven voor een bepaald beleidsterrein met elkaar in verband te brengen. In 1954 vinden enkele kleinere, veelal technische veranderingen plaats (zo is het hoofdstuk Landbouw vervallen). De herziening in 1984 van de Financiële-verhoudingswet brengt een geheel nieuwe indeling en verdeelt de gemeentelijke taken onder in (hoofd)functies. De in deze studie gekozen indeling sluit zoveel mogelijk aan op die van de Financiële-verhoudingswet, omdat het onderzoek ook materiaal wil aandragen voor de discussie over de huidige positie van het lokale bestuur. De derde indicator is de ambtelijke capaciteit; de term ambtenaar behoeft nadere omschrijving. Het ligt voor de hand aansluiting te zoeken bij de door Van Braam gehanteerde omschrijving, doch die is in het licht van de probleemstelling te beperkt. Van Braam omschrijft allereerst het overheidsapparaat "als het geheel van diensten, bureaus, bedrijven en instellingen welke volledig of vrijwel volledig voor rekening van het Rijk, de provincies, de gemeenten of de waterschappen, door, namens of in opdracht van de overheid, in welke juridische vorm ook, worden beheerd, in stand gehouden of geëxploiteerd" (Van Braam 1957: 7). Daarover hoeft geen verschil van mening te bestaan; zo vallen door de overheid gesubsidieerde instellingen en verenigingen er bijvoorbeeld niet onder. Bij de definiëring van de ambtenaar ligt het wat anders. Van Braam rekent tot overheidspersoneel "alle personen die als hoofdberoep (d.i. het beroep dat, gezien over een tijdvak van een jaar, gemiddeld ten minste 25 uren per week als middel van bestaan wordt uitgeoefend) een functie uitoefenen in het organisatorische verband van het overheidsapparaat en uit de middelen van enig onderdeel van dit apparaat, dan wel uit de algemene middelen van de overheid worden bezoldigd" (Van Braam 1957: 8). Binnen de categorie `overheidspersoneel' onderscheidt Van Braam ambtenaren, beambten, werklieden en onderwijzend en verplegend personeel. Particulieren die als nevenfunctie een overheidsambt bekleden, sluit hij uit. Voor dit onderzoek, waarin de aandacht gericht is op de omvang van het overheidspersoneel dat op enigerlei wijze bijdraagt aan de taakuitoefening van gemeenten, is een ruimere omschrijving noodzakelijk (zie ook Van der Meer en Roborgh 1993: 17-27). Gezien de probleemstelling zijn niet alleen de ambtenaren van belang, maar ook het personeel dat door de lokale overheid in dienst wordt genomen om de taken uit te voeren. Daarom wordt grosso modo aangesloten bij de definitie van Van Braam van de categorie `overheidspersoneel', zij het dat het op één punt wordt geamendeerd: het element in de omschrijving van `gemiddeld ten minste 25 uren per week werkzaam zijn' wordt niet overgenomen. De voornaamste reden is dat met name in de beginfase rond 1851 veel particulieren nevenfuncties verrichtten en het aantal full-time personeelsleden relatief laag was. Met name op het terrein van de armenzorg en volksgezondheid vervulden particulieren taken op verzoek van het lokale bestuur. Logischerwijze moet deze personele inzet meegeteld worden ter indicering van de ontwikkeling in lokale taakstellingen. Hetzelfde geldt voor voltijd-deeltijd, vrijwilliger-beroepskracht, arbeidscontractant- ambtelijke aanstelling, en dergelijke. Een complicatie is dat gemeenten nauwelijks over overzichten beschikken van hun personeel. Pas de laatste jaren komt er enig systeem in, voor het overige is het veel graaf- en spitwerk. Getracht is de beschikbare informatie zo veel mogelijk te gebruiken, maar dat is niet altijd gelukt. Nadeel is dat hiermee de nodige `ruis' in de registratie sluipt, maar die is voor lief genomen. De reden om het materiaal wel te gebruiken, is de veronderstelling dat die ruis willekeurig is verspreid zowel over de twee onderzoeksgemeenten als over de beleidssectoren. Daar waar op een enkel onderdeel gegevens ontbreken, is een schatting gemaakt van de personele inzet door te middelen tussen het voorgaande en opvolgende peiljaar. Personen die op enigerlei wijze zijn belast met de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van door het ))))))) 37
)))
)))
*
*
)))))))
gemeentebestuur vastgestelde taken, en die daartoe in het organisatorische verband van het overheidsapparaat zijn gebracht, c.q. wier aanstelling of benoeming vanwege de gemeenteraad geschiedt, worden tot de personele inzet gerekend. Als personeel worden dan geteld al diegenen wier salariëring via de gemeentebegroting loopt. Dat sluit dus financiering van personeel via subsidiëring van instellingen uit, evenals uitbesteed werk, aanbestedingen en verpachtingen, alsmede het personeel van woningbouwverenigingen, Kamer van Koophandel, armenraad, en dergelijke. Een toelichting en verantwoording van de gevolgde methodiek staat in bijlage A. Ten slotte zij gemeld dat tijdens het onderzoek van de gemeentelijke archivalia steeds kleine beslissingen moesten worden genomen. Die beslissingen zijn van invloed geweest op de inhoud van het onderzoek. De verantwoording ervan is eveneens opgenomen in bijlage A. 2.3.3 De periode van onderzoek Hiervoor is aangegeven dat voor het empirische onderzoek gewerkt zal worden met peiljaren voor het hele tijdvak 1851-1985. Allereerst dient nagegaan te worden in hoeverre dit tijdvak in verschillende perioden is in te delen. Welke intervallen kunnen op basis van welke argumentatie worden geconstrueerd? In de geschiedwetenschap zijn vele polemieken gevoerd over afbakeningen van gebeurtenissen of perioden (eindigt de negentiende eeuw in 1900 of eigenlijk pas in 1914, wanneer de Eerste Wereldoorlog uitbreekt? Romein 1967: 42-57). Het trekken van grenzen zal altijd wel een arbitraire aangelegenheid blijven. De relativering van Huizinga, te weten "de periodiseering der geschiedenis is, hoewel onmisbaar, van ondergeschikt belang, altijd onnauwkeurig en zwevend, steeds tot zekere hoogte willekeurig. Kleurlooze tijdperk-benamingen, ontleend aan uiterlijke en toevallige caesuren, zijn de verkieselijkste" (Huizinga 1929: 72), wordt heden ten dage niet meer gedeeld. De problemen met betrekking tot de periodisering behoren tot de meest fundamentele vragen binnen de geschiedbeoefening (Ankersmit 1986: 193). Op een zo coherent mogelijke weergave van het verleden, op het zo objectief mogelijk vaststellen, zo men wil reconstrueren, van het verleden, is de keuze van perioden van grote invloed. Zoals in empirisch onderzoek geldt dat de samenstelling van een codeboek al grotendeels de onderzoeksresultaten structureert, zo is dat ook het geval voor de periodisering in historisch onderzoek. Van belang is derhalve de argumenten te expliciteren die tot het trekken van scheidslijnen hebben geleid. Gezien de lengte van de periode - ruim 130 jaar in dit geval - is het werken met peiljaren niet zonder risico's. Niet alleen de keuze van de intervallen luistert nauw, maar ook de keuze van de peiljaren. Het gevaar bestaat dat relevante ontwikkelingen buiten de reikwijdte van het onderzoek vallen. Zo heeft bijvoorbeeld Hoogerwerf de groei van de overheid vanaf 1900 onderzocht en daarbij peiljaren gehanteerd die steeds tien jaar van elkaar af liggen (Hoogerwerf 1977). Broesterhuizen heeft aangetoond dat Hoogerwerf door het telkens hanteren van dezelfde lengte van de intervallen enkele essentiële maatschappelijke ontwikkelingen heeft gemist. Bovendien zijn maatschappelijke ontwikkelingen volgens Broesterhuizen voor de groei van de overheid van grotere verklarende waarde dan de rijksuitgaven (zoals Hoogerwerf aanhoudt). Op grond daarvan en op grond van een andere indeling in peiljaren komt Broesterhuizen tot een ander groeipatroon dan Hoogerwerf (Broesterhuizen 1979). Aangezien samenhang wordt verondersteld tussen maatschappelijke ontwikkelingen en de taakuitoefening door de lokale overheid, is voor dit onderzoek voor een inhoudelijk criterium gekozen, met uitzondering van het aanvangsjaar van de onderzoeksperiode. De reden daarvoor is vooral dat de invoering van de gemeentewet in 1851 de politiek- bestuurlijke ))))))) 38
)))
)))
*
*
)))))))
structuur heeft geschapen voor de taakuitoefening van de lokale overheid. Na 1851 is de indeling in tijdvakken vooral gebaseerd op sociale, economische en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen. Bij de indeling in perioden zijn de beide wereldoorlogen wegens hun uitzonderlijke karakter buiten beschouwing gebleven. Voor de Tweede Wereldoorlog ligt dat meer in de rede dan voor de eerste, omdat Nederland toen bezet was door Duitsland, terwijl Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog neutraal was gebleven. Niettemin kan ook laatstgenoemde periode als uitzonderlijk worden getypeerd wegens de ondervonden gevolgen ervan. Met het oog op de gevolgen van beide oorlogen voor de bevolking, is ervoor gekozen peiljaren te kiezen die vlak voor het uitbreken en vlak na het beëindigen van beide wereldoorlogen liggen. Op grond van de literatuur en historische beschrijvingen is globaal het tijdvak 1851-1985 volgens sociale en politieke ontwikkelingen nader in te delen. De volgende perioden laten zich onderscheiden: - 1851-1870: een periode waarin weliswaar het begin van de Industriële Revolutie in Nederland valt, maar wel later dan in de omringende landen. Brugmans karakteriseert deze periode in verschillende opzichten als een overgangsperiode, maar met name als "de overgang van het vroegkapitalisme naar den modernen tijd" (Brugmans 1960: 230). Gemeenten vervullen vooral taken met betrekking tot de openbare orde. In 1864 wordt de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid wettelijk geregeld. De rol van de centrale overheid is erop gericht een vrije economische ontwikkeling mogelijk te maken. - 1870-1914: een periode waarin zich grote maatschappelijke ontwikkelingen voordoen, zoals industrialisatie, urbanisatie en bevolkingsgroei. Brugmans typeert deze periode als een van opleving, grotere activiteit, grotere welvaart en een algemene geestelijke herleving en culturele bloei. Het is de periode van het "moderne kapitalisme" (Brugmans 1960: 286-432). Het jaar 1913 wordt door sommigen getypeerd als een omslag naar optimistischer tijden en een moment van opbloei van het culturele leven (De Vries 1988). Het begin van de Eerste Wereldoorlog kan als een breekpunt in de ontwikkelingen worden gezien en als het einde van de negentiende eeuw (Van Poelje 1951: 114). In deze periode gaan politieke stromingen zich hechter organiseren in partijen. De emancipatie van de katholieken, de opkomst van de arbeidersklasse en de strijd rond het onderwijs zijn factoren die tot partijvorming hebben bijgedragen. Gemeenten ontwikkelen in deze periode initiatieven op het terrein van de werklozen- en armenzorg, gezondheidszorg, huisvesting, onderwijs en dergelijke. - 1918-1940: het interbellum heeft als belangrijkste kenmerk de economische crisis van 1929 en haar gevolgen. In Nederland lijken in deze periode nieuwe economische machtsverhoudingen tussen overheid en bedrijfsleven zichtbaar te worden (Boogman et al. 1988: 395-397). In politiek-maatschappelijk opzicht kan gesproken worden van een zeker conservatisme "in de zin van behoudende gezindheid, van handhaving van orde en gezag tegen politieke en sociale ontwikkelingen; een conservatisme dat zijn kracht ontleent aan een ontluikende christelijk-liberale synthese (...)" (Boogman et al. 1988: 398). In deze periode komt het beleid van de lokale overheid steeds meer onder invloed van de centrale overheid te staan. De afschaffing in 1929 van de gemeentelijke inkomstenbelasting is daarvan een uiting. Volgens Toonen is vanaf de jaren twintig in de bestuurspraktijk sprake van "een voortdurende toename van de specialisatie, differentiatie en vervlechting van binnenlandse bestuursnetwerken. Dit heeft geleid tot een hoge mate van institutionele complexiteit" (Toonen 1987b: 180).
))))))) 39
)))
)))
*
*
)))))))
-
1945-1985: een periode van herstel en economische groei (welvaartsstaat). In dit tijdvak is sprake van een enorme verstrengeling van overheid en maatschappij. "Het overheidsapparaat, het institutionele kader en het economische en sociaal instrumentarium groeiden maar door. (...) De greep van de overheid op de nationale middelen en bestedingen werd omvangrijk en hecht. (...) De maatschappelijke optie voor een collectieve welvaart was sterker dan die voor een individuele welvaart" (Boogman et al. 1988: 521). In deze periode begint ook de afbrokkeling van verzuild Nederland. Tevens raakt het beleid van lokale en centrale overheid steeds meer op elkaar betrokken; gesproken kan worden van een toenemende interdependentie.
Vanaf circa 1963 komt de verworven welvaart onder druk te staan en begint de eerste tekenen van desintegratie te vertonen (Woltjer 1992: 407). Tien jaar later breekt de oliecrisis uit. Geleidelijk komt een discussie op gang over herschikking van overheidstaken. De zelfstandige ruimte van gemeenten is zodanig aangetast, ook door de van rijkswege doorgevoerde bezuinigingen, dat een omslagpunt lijkt te zijn bereikt. Na bevestiging in zogenoemde bestuursakkoorden van de grondslagen van de inrichting van het openbaar bestuur, lijkt een daadwerkelijke vergroting van de autonome beleidsruimte van gemeenten voorzichtig op gang te komen. Voor ieder tijdvak is een aantal peiljaren vastgesteld, waarbij is uitgegaan van ten minste drie peiljaren per periode. Daarbij is rekening gehouden met spreiding in de tijd alsmede met voor de gemeentelijke taakontwikkeling relevante jaren. Het jaar 1851 vormt het begin, omdat halverwege dat jaar de gemeentewet is ingevoerd, die als startpunt voor het onderzoek is genomen. De volgende jaren dienen als peildata: 1851, 1855, 1870, 1880, 1899, 1914, 1919, 1929, 1938, 1946/47, 1954, 1964, 1974, 1985.
2.4 Conclusie Het onderzoek rust op twee pijlers: een uitvoerige literatuurverkenning en een empirisch onderzoek in twee gemeenten. Begonnen wordt met het schetsen van een beeld van de ontwikkeling van lokale taken aan de hand van de beschikbare literatuur. Hoofdstuk 3 is daarvan het resultaat. Dat hoofdstuk sluit af met het geven van het gehele beeld, in al zijn onderdelen. Daarna wordt in hoofdstuk 4 het bestuur van de gemeente Schoonhoven nader beschreven en geanalyseerd. De ervaringen die daarmee zijn opgedaan, zijn gebruikt om de aanpak van het empirische onderzoek te vervolmaken. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 het resultaat van de analyses van het bestuur van de gemeente Leiden gepresenteerd. In hoofdstuk 6 komt de confrontatie tussen literatuurverkenning en empirisch onderzoek aan de orde. Het vormt het `pièce de resistance' van het onderzoek: hier blijkt hoe het te schetsen beeld van de ontwikkelingen in taakstelling van de lokale overheid eruit ziet. In hoofdstuk 7 worden de taakontwikkelingen nader beschouwd uit een oogpunt van democratie en doelmatigheid. Het hoofdstuk sluit af met een korte schets van de toekomst van de lokale overheid.
))))))) 40
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 41
)))
*
*
)))
)))
)))))))
DEEL II
))))))) 43
LITERATUURVERKENNING
*
*
)))
)))
)))))))
))))))) 44
*
*
)))
)))
)))))))
3 Maatschappelijke ontwikkelingen en overheidsinterventie
3.1 Inleiding Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, zijn er weinig systematische beschouwingen voorhanden over de relatie tussen maatschappelijke ontwikkelingen en het lokale bestuur, alsmede in het verlengde daarvan over de betekenis van overheidsinterventies voor de burger. Deze stand der kennis maakt het noodzakelijk allereerst aan de hand van de beschikbare literatuur deze relatie in kaart te brengen. Welke belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen hebben zich in de onderscheiden tijdvakken voorgedaan? Zijn van die ontwikkelingen sporen terug te zien in het beleid van het lokale bestuur? Welke betekenis heeft dat beleid voor de burger, respectievelijk wat is de legitimiteit van het lokale bestuur? Speelt de centrale overheid hierin een rol en wat is de invloed van de centrale overheid op het lokale bestuur? In de volgende paragrafen zal worden getracht die vragen aan de hand van algemene, historische verhandelingen en specifieke beschouwingen over gemeenten te beantwoorden. De ontwikkelingen in de jaren 1851-1985 worden per periode (zoals in hoofdstuk 2 aangeduid) beschreven: de beginperiode van het gemeentebestuur 1851-1870 (§ 3.2), de periode tot de Eerste Wereldoorlog (§ 3.3), het interbellum (§ 3.4), en de periode na de Tweede Wereldoorlog tot 1985 (§ 3.5). Iedere paragraaf bestaat uit twee delen: een deel waarin een korte typering wordt gegeven van het tijdvak en de rol van de overheid daarin, en een tweede deel dat is toegespitst op de positie en rol van het lokale bestuur op de verschillende beleidsterreinen. In paragraaf 3.6 worden conclusies geformuleerd die als toetsingspunten fungeren voor het empirische deel van het onderzoek.
3.2 De periode 1851-1870 3.2.1 Algemene typering De periode 1851-1870 is in economische termen te karakteriseren als een overgangsperiode, en dan vooral als "de overgang van het vroegkapitalisme naar den modernen tijd" (Brugmans 1960: 230). Na een periode van grote economische problemen, treedt na 1850 enige verbetering op, hoewel niet gesproken kan worden van een gestage, continue groei. In vergelijking met de omringende landen verloopt de afwisseling van goede en slechte tijden asynchroon met de internationale ontwikkelingen. Ondanks deze asynchronale conjunctuur is in het algemeen sprake van een gunstige economische ontwikkeling. De landbouw kent in die jaren een milde bloei en is welvarend. Van belang is de constatering dat de aardappeloogst aanzienlijk is gegroeid als gevolg van de toenemende vraag. Van de aardappelconsumptie is een grote stimulans uitgegaan op de volksgezondheid. De verbeterde eetgewoonten hebben met name de gezondheidssituatie van de lagere klassen aanzienlijk verbeterd. Van alle factoren die de gezondheid in positieve zin beïnvloeden, is voeding de belangrijkste (De Jonge 1988a; Van Otterloo 1990).
))))))) 45
*
*
)))
)))
)))))))
De handel en industrie worden in de tweede helft van de negentiende eeuw beheerst door de, in vergelijking met de buurlanden langzaam op gang komende industrialisatie. Over de oorzaken van dat trage tempo zijn de hisorici het niet eens. Volgens Brugmans moet de oorzaak gezocht worden in een samenspel van economische en psychologische factoren. Nederland had ertsen noch steenkool, was van Engeland afhankelijk voor stoomtoestellen en was te laat begonnen met verbetering van de vervoerswegen. De aanleg van spoorwegen werd vertraagd door onder meer de hoge constructiekosten (slappe bodem en veel bruggen) en de concurrentie met het vervoer te water. Wat psychische weerzin betreft, zij volstaan met de aanduiding dat de geest van Stastok dominant was (Brugmans 1960: 213). Van Zanden acht deze zienswijze onzorgvuldig en spreekt van een `mythe' (Van Zanden 1989). Nederland heeft in de eerste helft van de negentiende eeuw een `moderne economie'. Bij meting naar het niveau van produktie en consumptie per hoofd van de bevolking en naar de verdeling van de beroepsbevolking over de economische sectoren, komt een relatief gunstige positie van Nederland in vergelijking met de omringende landen naar voren. Ook in ander opzicht bezit Nederland een voorsprong op andere landen: hoog verstedelijkingsniveau, relatief hoog alfabetiseringsniveau en een relatief moderne sociale structuur. Die voorsprong is men na circa 1850 kwijtgeraakt. Over de oorzaken van dat verlies is Van Zanen minder expliciet; gezien het succes van de niet-industriële sectoren (landbouw, diensten en kapitaalexport) suggereert hij dat Nederland om die reden minder en later heeft deelgenomen aan het industrialiseringsproces. Geen kwestie dus van een `achterlijke' economie, maar veeleer van de wet van de remmende voorsprong (zie ook Stokvis 1978). Het succes van genoemde sectoren heeft de omschakeling naar de voor de industrialisatie belangrijke sectoren afgeremd. Na 1850 komt in Nederland de industriële ontwikkeling dus op gang. Deze openbaart zich in vrijwel alle sectoren van het economisch leven, doch het meest in de nijverheid of, anders gezegd: het fabriekswezen. In bestaande takken van nijverheid vinden dan transformaties plaats en verdwijnen bijvoorbeeld de kleine handwerkbedrijfjes, wordt de manufactuur gemechaniseerd en verplaatst de huisindustrie zich naar de fabriek. Gedacht kan worden aan de textielnijverheid, (wol- en katoennijverheid in Twente en Brabant), de broodbakkerij, de ijzergieterij, de tabaksindustrie, de schoenenindustrie, en ten slotte de kledingindustrie. Daarnaast komen nieuwe industrieën op, zoals de aardappelmeelfabricage (1840), de gasfabricage (rond 1850), de drinkwatervoorziening (1853), de beetwortelsuikerfabricage (1858), en de strokartonfabricage (1870). Bij de gas- en drinkwatervoorziening hebben de lokale overheden een belangrijke functie vervuld. De belangrijkste ontwikkeling op het gebied van verkeer en vervoer in deze jaren betreft de spoorwegen. Eind jaren vijftig groeit het besef dat de centrale overheid niet langer afzijdig kan blijven; Nederland verkeert in vergelijking met de omringende landen in een achterstandssituatie. Behalve dat besef is de drijvende kracht achter de overheidsinterventie op dit gebied ir. L.J.A. van der Kun, in 1856 benoemd tot hoofdambtenaar op het ministerie van Binnenlandse Zaken (Lintsen 1980: 172-187). Was tot vóór 1860 de aanleg en exploitatie vooral in particuliere handen, na 1860 neemt de centrale overheid de aanleg voor haar rekening en blijft de exploitatie particulier. De Spoorwegwet van 1860 heeft tot resultaat dat wordt aangevangen met de aanleg van een spoorwegnet, dat dertig jaar later grotendeels is voltooid (Faber et al. 1989). Hoewel de taak en rol van de centrale overheid in de vorige eeuw in ideologische zin hoofdzakelijk als terughoudend en vrijblijvend zijn te kwalificeren, is tegelijkertijd zichtbaar dat diezelfde overheid zich zeer actief gedraagt om de handel en industrie te bevorderen, te beschermen tegen externe invloeden en te `bevrijden' van al te knellende maatregelen. ))))))) 46
*
*
)))
)))
)))))))
Brugmans wijst erop dat de overheid in deze periode haar liberale economische politiek heeft ontwikkeld, waardoor allerlei handelsbelemmeringen zijn opgeheven. Hierdoor wordt de afzet van agrarische produkten vergroot. Vooral Engeland wordt een belangrijke afnemer, naast België en Duitsland "waar de toenemende industrialisatie de behoefte aan import van agrarische produkten deed stijgen" (Brugmans 1960: 253). Ter bevordering van de handel en industrie ontwerpt de overheid ook faciliterende maatregelen, gericht op de vergemakkelijking van het verkeer, verbetering van het belastingstelsel, en importrestricties. Zo wordt in 1852 een begin gemaakt met de afschaffing van de accijns op schapen- en varkensvlees, in 1855 gevolgd door afschaffing van de accijns op het gemaal, in 1863 van die op brandstoffen; in 1865 worden alle plaatselijke accijnzen afgeschaft. Daarmee ontvalt de lokale overheden een aantal inkomsten die voor de bekostiging van het te voeren beleid van belang zijn. De inperking van de lokale financiële zelfstandigheid komt al vroeg op gang. De afschaffing van diverse accijnzen is financieel mogelijk door de steeds grotere inkomsten uit Indië. In het recordjaar 1857 ontvangt de centrale overheid bijna 60 miljoen gulden aan belastingen en niet minder dan 41,6 miljoen daarvan komt uit de `bijdrage van Nederlands Indië' (De Vrankrijker 1969: 70). Wat in deze periode niet gelukt, is een regeling van de inkomstenbelasting, omdat aan de invoering daarvan nogal wat principiële kanten zitten. Het gaat te ver om er hier uitvoerig op in te gaan. Van belang is wel dat in die discussie steeds meer sociale overwegingen een rol gaan spelen. Na het liberalisme van Thorbecke komt een nieuwe generatie van liberalen op, die kritisch staan tegenover het `laissez faire-dogma'. "Hun programmatische leuze werd de `sociale politiek'. Daaraan lag het inzicht ten grondslag dat individuen maar al te vaak niet bij mate waren zichzelf te helpen, dat zedelijkheid en verantwoordelijkheidsgevoel niet voldoende waren om uit de vicieuze cirkel van de armoede te komen; kortom, dat ingrijpen noodzakelijk was" (Stuurman 1992: 295). Van Houten speelde daarin een belangrijke rol. Gestreefd werd onder meer naar een rechtvaardiger verdeling van de lasten, ter verlichting van die van de arbeiders (Stuurman 1992). Dat zou via de inkomstenbelasting gerealiseerd moeten worden. Het heeft tot het einde van de eeuw geduurd alvorens er een regeling werd ingevoerd. Op basis van de ontwikkeling van de uitgaven van de centrale overheid in relatie tot de bevolkingsgroei in de jaren 1850-1870, concludeert De Jonge dat er geen sprake is van een "opvallende uitbreiding van de staatsbemoeienis" (De Jonge 1988a: 13). Vermeldenswaard is wel dat in 1870 voor het eerst een post op de rijksbegroting verschijnt die een overboeking aan gemeenten inhoudt van gelden waarmee voor het eerst van rijkswege de kosten vergoed werden die de gemeenten ten gevolge van de Onderwijswet van 1857 dienen te maken. In politiek opzicht kan deze periode worden getypeerd als die van het progressieve liberalisme. Inhoudelijk vormen de jaren zestig de spil van deze periode; het keerpunt waarin het progressieve liberalisme het wint van het doctrinaire. De eerste progressieve liberaal komt in 1869 in de Tweede Kamer (zie ook Kossmann 1986: 175-257). 3.2.2 Positie en rol van het lokale bestuur De periode 1851-1870 wordt in het algemeen beschouwd als een van betrekkelijke rust waar het de taakontwikkeling van het lokale bestuur betreft. In de steden staat men betrekkelijk onverschillig tegenover de lokale politiek en is de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen vaak laag. Alleen wanneer belangrijke politieke `issues' een rol spelen bij de verkiezingen, is de opkomst groter (Van Dijk 1986: 139). De centrale overheid voert beleid in de traditie van een liberale politiek en schuift veel uitvoerende taken naar de lokale overheid toe. In deze
))))))) 47
*
*
)))
)))
)))))))
paragraaf zal worden nagegaan wat nu precies door het lokale bestuur in deze periode is gepresteerd. Ter illustratie van de gemeentelijke inspanningen in het algemeen, worden in tabel 3.1 de gemeentelijke uitgaven per hoofd van de bevolking weergegeven voor een aantal jaren.
Tabel 3.1 Gemeentelijke uitgaven in guldens per hoofd van de bevolking, 1862-1907 (driejaarlijkse gemiddelden) 1862
1877
1892
1907
bestuur der gemeente openbare veiligheid openbare werken lager onderwijs overig onderwijs armenzorg rente en aflossing belegging overige onbekend
1,50
1,23 1,07 3,44 1,87 0,51 0,97 2,33 0,65 0,21
1,44 1,77 3,17 2,92 0,86 1,22 3,39 0,28 0,48
1,97 1,77 8,70 3,97 1,17 1,69 4,06 1,68 0,66
totaal
7,57
12,27
15,43
25,64
1,95 1,00 0,98 0,83 0,75 0,65
Bron: Provinciale verslagen, ontleend aan Knippenberg en De Pater (1988: 162)
Uit tabel 3.1, die meer informatie bevat dan nodig voor het hier besproken tijdvak, blijkt dat de stijging in de uitgaven in het laatste kwart van de eeuw aanzienlijk is. De geldontwaarding in die tijd is te verwaarlozen. Afgezien van de kosten voor financiering van de uitgaven zijn `openbare werken' en `onderwijs' de grootste stijgers. Zij nemen het merendeel van de uitgaven in beslag. Overigens moet bedacht worden dat in de post `openbare werken' de uitgaven voor volkshuisvesting kunnen zijn begrepen (Raadschelders 1990: 90-94). Economische dienstverlening en financiële verhoudingen In de eerste plaats zijn gemeenten actief met betrekking tot de nutsbedrijven: gas, water en elektriciteit. Nadat de gasfabricage eerst in handen is geweest van particuliere ondernemingen, geëxploiteerd als grootbedrijf, de eerste in 1825 in Amsterdam, wordt zij in de tweede helft van de negentiende eeuw door het gemeentebestuur ter hand genomen. Reden is vooral de noodzaak van de straatverlichting. De eerste gemeente die hiertoe overgaat is Leiden, dat in 1848 een `toestel tot de algemeene straatverlichting' in werking stelt. In 1881 telt Nederland 31 gemeentelijke gasfabrieken (Brugmans 1960: 212). Parallel aan deze gemeentelijke inspanningen voor de fabricage van gas, loopt de drinkwatervoorziening: Amsterdam begint hiermee in 1853,1 pas in 1874 gevolgd door Den Haag, Rotterdam en Leiden. In Rotterdam is uitvoerig onderzoek verricht naar de bedrijvigheid van de gemeente en de motieven die aan die bemoeienis ten grondslag liggen. Daaruit komt een mengeling van factoren naar voren, zoals de macht der gewoonte, financiële motieven, en eigenbelang van de raadsleden. De eerste factor duidt op uitbreiding van activiteiten die gemeenten van oudsher verrichtten; de tweede factor betreft het inzicht dat gemeentelijke bedrijvigheid een dusdanig rendement kan opleveren dat daarmee andere activiteiten kunnen worden gefinancierd. De laatste factor wijst op het motief van raadsleden bepaalde voorzieningen aan te leggen waarvan zijzelf in eerste instantie profiteren. Het algemeen belang viel in die tijd vooral samen het belang van een kleine groep, namelijk de stedelijke elite. Niet zozeer de bestrijding van epidemieën als wel de distributie van water aan een kleine groep notabelen was de ))))))) 48
*
*
)))
)))
)))))))
belangrijkste drijfveer (Van den Noort 1990: 116-142). Later krijgt het begrip `algemeen belang' een wijdere strekking. Deze bevindingen liggen in de lijn van onderzoek in Amsterdam naar de bijstandsverlening, waarin de stedelijke elite armenzorg bedreef, niet zozeer uit sociale overwegingen, als wel om greep te houden op het economisch leven in de stad (Van Leeuwen 1992). Later komt daar als motief bij de overtuiging dat de zorg voor de gezondheid en veiligheid van de burger een taak van de (lokale) overheid is. In de tweede plaats hebben gemeenten enige bemoeienis met de prijsvorming, maar daar komt al snel een eind aan. De liberale economische politiek impliceert immers een afzijdige overheid op dit punt. Op lokaal niveau is de vaststelling van de broodprijzen een kwestie waarop gemeenten grote invloed uitoefenen. Een Koninklijk Besluit uit 1826 bepaalde dat in alle steden en plattelandsgemeenten maximumprijzen voor het brood moeten worden vastgesteld. We zien hier al een taakverdeling tussen centrale en lokale overheid: de centrale overheid stelt per provincie de prijs van de vaste bestanddelen vast (bakkosten, winst voor de bakker en de hoeveelheid brood die het graan oplevert); de hoogte van de variabele kosten (graanprijs en gemaalaccijns) worden door de gemeenteraad vastgesteld. De uiteindelijke broodprijs wordt daarmee dus door het gemeentebestuur bepaald. In 1843 werd bij Koninklijk Besluit de gemeenten vrijstelling van die verplichting gegeven, hetgeen in 1854 uiteindelijk leidt tot afschaffing van deze `broodzetting' (Brugmans 1960: 222). In de derde plaats zijn gemeenten actief in de sfeer van begunstiging van het economische klimaat: het stimuleren van handel en nijverheid dan wel het wegnemen van belemmeringen die de groei en bloei in de weg staan. Voor gemeenten is de fiscale politiek daartoe een belangrijk instrument. Sinds 1813 waren er drie gemeentelijke belastingen: - plaatselijke accijnzen en retributies (weg-, straat- brug-, kaai-, haven-, kraan-, sluis-, en poortgelden); - opcenten op enkele rijksbelastingen (grond- en personele belasting); - hoofdelijke omslag. Met de invoering van de gemeentewet in 1851, waarvan de artikelen 240-245 betrekking hebben op de plaatselijke belastingen, worden algemene regels vastgelegd die beogen het goederenverkeer tussen gemeenten niet meer te belemmeren. Thorbecke voert om die reden een rangorde van belastingheffing in: eerst opcenten op grond- en personele belasting, dan eigen directe belastingen en voor zover dan nog nodig, accijnzen. Gegeven deze rangorde en gezien het feit dat lokale belastingen de goedkeuring van de Kroon behoeven, bestaat de mogelijkheid gemeenten te `dwingen' lokale accijnzen af te schaffen. Met deze rangorde in belastingheffing hebben gemeenten grote moeite, omdat zij gemiddeld 70% van hun belastinginkomsten uit accijnzen en andere indirecte middelen halen. Hoewel de gemeentewet een overgangsperiode van vijf jaar geeft, wordt de aanpassing van het stelsel doorkruist door de landelijke belastingpolitiek. In enkele jaren worden de belangrijkste rijksaccijnzen afgeschaft en daarmee de gemeentelijke opcenten. In 1865 verbiedt de wetgever elke gemeentelijke heffing op verbruiksgoederen. Compensatie via de mogelijkheid hogere opcenten te heffen op directe belastingen van het Rijk, blijkt in de praktijk vooral soelaas te bieden aan de plattelandsgemeenten. Overdracht van directe belastingen aan de gemeente blijkt moeilijk wegens de koppeling van het censuskiesrecht aan landelijke heffingen. De oplossing waartoe in 1865 wordt gekomen, houdt in dat gemeenten 80% van de personele belastingen en de rijksopcenten op de grondbelasting ontvangen (De Vrankrijker 1969: 81-87). ))))))) 49
*
*
)))
)))
)))))))
De periode 1851-1870 kent enkele belangrijke ontwikkelingen die van groot gewicht zijn voor de positie van het lokale bestuur en voor zijn taakuitoefening. In economisch opzicht beschouwt Brugmans de neergang van het meekrapbedrijf als de belangrijkste verandering. Een gemeente als Schoonhoven heeft daaronder zeer te lijden gehad doordat haar functie als marktplaats voor het achterland - van oudsher een van de belangrijke functies van een gemeente - daarmee grotendeels kwam te vervallen. Voor de lokale taakontwikkeling zijn twee ontwikkelingen van belang. Allereerst is dat de bemoeienis met de exploitatie van de zogenoemde nutsbedrijven. De eerste aanzetten die in deze periode zichtbaar worden, zetten zich in de volgende jaren versterkt door. Dan zal naar voren komen welk belang die sector heeft voor de lokale taakontwikkeling. De tweede ontwikkeling is de definitieve ommekeer in de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid. Vóór 1851 financierden de gemeenten niet alleen hun uitgaven met hun eigen inkomsten, maar werd ook een deel van de belastingopbrengst overgedragen - via de provincie - aan de centrale overheid. Daarna is geleidelijk de financiering van de centrale overheid gestaakt, om uiteindelijk te verkeren in zijn tegendeel: lokale overheden worden voor een groot deel van hun inkomsten afhankelijk van de centrale overheid. Daarmee is de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid een feit. Het spannen van de `gouden koorden' heeft dan ongeveer 15 jaar in beslag genomen. Armenzorg De armoedebestrijding wordt in de vorige eeuw primair gezien als een taak van kerkelijke instellingen van weldadigheid. Niettemin is het lokale bestuur intensief betrokken bij de armenzorg. Financiële ondersteuning door gemeenten van het particuliere initiatief is noodzakelijk geworden, omdat het zelf onvoldoende middelen bezit voor de steunverlening. Daarnaast worden gemeenten geconfronteerd met landlopers en bedelaars. Met het verschaffen van `onderstand' wordt getracht het bedelen minder noodzakelijk te maken (ook wel `politionele armenzorg' genoemd). De Armenwet van 1854, waarin het primaat van het particuliere initiatief is neergelegd, kent enkele ordenende principes. - Ondersteuning van armen wordt verleend door kerkelijke en bijzondere instellingen. - De burgerlijke armenzorg mag pas ondersteuning verlenen indien sprake is van `volstrekte onvermijdelijkheid'. - De financiële last van de armenzorg is een plaatselijke aangelegenheid. De discussie spitst zich toe op de relatie tussen het lokale bestuur en particuliere instellingen (Melief 1955). De wet van 1854 gaat uit van het principe dat "niemand regt heeft op onderstand van enig openbaar bestuur". Het ondersteunen van armen is "geen burgerlijke maar zedelijke pligt" (Melief 1955). Daarmee is gezegd dat armen zich dienen te richten tot de particuliere, dat wil zeggen kerkelijke zorg; pas wanneer die geen onderstand geven en de arme niet in staat is voor zichzelf te zorgen, mogen gemeenten onderstand verlenen. Gemeenten mogen zich niet bemoeien met de hoogte van het bedrag: wanneer een arme een bedrag kreeg uitgekeerd van een instelling van weldadigheid, hoe gering ook, was gemeentelijke armenzorg uitgesloten. Niettemin komt `dubbele bedeling' wel voor en wordt die later, in de jaren negentig, feitelijk onderdeel van het systeem. Hoewel de wet een `lokale overheid op afstand' voorschrijft, is de praktijk anders (Van Loo 1981; 1992; Van der Valk 1986). Gemeenten blijken in grote mate betrokken te zijn bij de armenzorg, met name via het verstrekken van subsidies aan de kerkelijke instellingen en de financiering van hun eigen armenzorg.
))))))) 50
*
*
)))
)))
)))))))
Al vrij spoedig na de invoering van de Armenwet blijkt de onhaalbaarheid van de bedoelingen. Het lukt niet de armenzorg geheel over te laten aan de kerkelijke instellingen en de kosten voor het lokale bestuur tot een minimum te beperken (Fukkink 1948). Een in 1870 doorgevoerde wetswijziging met dat doel heeft evenmin het gewenste effect. Zowel in absolute als in procentuele zin blijven de overheidskosten stijgen (Smissaert 1893: 56) en het vergelijkbare aandeel van de kerkelijke instellingen dalen (Smissaert 1901: 23-30). Onderwijs In de eerste helft van de negentiende eeuw is sprake van een centralistisch ingesteld bewind, als overblijfsel van de Franse tijd. De schoolwetten van 1801, 1803 en 1806 verklaren het openbaar onderwijs tot voorwerp van overheidszorg; bekostiging uit publieke middelen is dan mogelijk. Koning Willem I heeft na 1813 de openbare volksschool krachtdadig gesteund. De opbouw van de eenheidsstaat vereist een krachtige centrale overheid, waaraan het lokale bestuur ondergeschikt moet worden gemaakt. Het volk moet worden opgevoed tot staatsburgers. Volksonderwijs is in die tijd vooral eindonderwijs; vervolgonderwijs is alleen voor de elite weggelegd. In de tweede helft van de negentiende eeuw ontstaan ook andere vormen van onderwijs (Wansink 1990). De wijziging van de Grondwet in 1848 en de daarop gestoelde wijziging in de organisatie van het openbaar bestuur, brengen de positie van het lokale bestuur wat meer op de voorgrond. Naast de armenzorg tonen gemeenten zich actief op het terrein van het onderwijs. Sinds 1806 is er een wet van kracht die een stelsel van openbaar lager onderwijs in stand houdt, dat tegelijk christelijk en protestants en ongebonden is. Doel was het volk "een zeer beperkte mate van ontwikkeling te geven en daardoor het besef van zijn dienende plichten in de maatschappij" (Kossmann 1986: 239). Volksonderwijs is bovendien een vorm van armenzorg. Deze wet van 1806 was een centralistische wet, de centrale overheid bemoeide zich ook met de inhoud van het onderwijs. In het hier besproken tijdvak begint, onder invloed van het opkomend liberalisme, de oppositie tegen deze wet te groeien, ook in de Staten-Generaal. Groen van Prinsterer wil wel staatsonderwijs, maar dan gesplitst naar gezindte, conform het Pruisische model. Thorbecke wil meer vrijheid en minder centrale overheid. Hoewel de conservatieven Thorbecke hadden verplicht aan de Grondwet de clausule toe te voegen dat de regering de zorg voor het onderwijs heeft, zijn het de gemeenten die de scholen geheel financieren. In 1857 wordt de wet van 1806 vervangen, waarbij overigens de financiering niet verandert. Dat is pas gebeurd bij de herziening in 1878. Eerder was al vermeld dat vanaf 1870 de centrale overheid de gemeenten in financiële zin tegemoetkomt in de uitgaven voor onderwijs. De Onderwijswet van 1857 brengt belangrijke verbeteringen teweeg in de scholen en in de inrichting ervan. De wet schrijft een minimumsalaris voor, voert pensionering in, en de openbare lagere school ontwikkelt zich in de richting van godsdienstige neutraliteit. Door dit laatste wordt de oprichting van bijzondere orthodox-protestantse en rooms-katholieke scholen gestimuleerd. Niettemin heeft de wet de positie van het openbaar onderwijs tegenover het bijzonder onderwijs versterkt. Idenburg noemt de wet van 1857 een mijlpaal in de geschiedenis van het onderwijs, omdat het het onderwijs heeft overgebracht van het autocratische bewind - dat de wet van 1806 had gemaakt - naar de constitutionele staat. De wet bakent met grote zorg de bevoegdheden tussen centrale en lokale overheid af: "De gemeenteraad bepaalt het getal scholen, hij benoemt de onderwijzers, hij stelt hun salarissen vast, hij regelt het schoolgeld, hij benoemt de gemeentelijke trap van het schooltoezicht: de plaatselijke schoolcommissie. Ten slotte: de gemeente komt ))))))) 51
*
*
)))
)))
)))))))
ook financieel voor het openbaar lager onderwijs op. Alleen als de gemeente noodlijdend is, springen rijk en provincie bij. Er worden evenwel tevens duidelijke eisen aan het lokale beleid gesteld. De wet bepaalt dat er voldoende openbare scholen moeten komen, daarmede een adequate onderwijsvoorziening waarborgende. Ze bevat voorts bepalingen t.a.v. het leerplan, de numerieke verhouding van leerkrachten en leerlingen en minimum-bepalingen, nog wel zeer bescheiden weliswaar, voor de salarissen der onderwijzers, wier pensioen bij de wet wordt geregeld en -voor zover niet door henzelf- voor 2/3 door de staat en 1/3 door de gemeente wordt gedragen" (Idenburg 1964: 38). Hieruit blijkt hoe toen al in detail de verhouding tussen lokale en centrale overheid was geregeld en hoe hecht beide overheden met elkaar waren vervlochten. Nauwkeurig is bepaald welke overheid voor welk aspect van het lager onderwijs verantwoordelijk is. Een conclusie is dat deze wet de gemeenteraad veel beleidsruimte geeft, een ruimte die gaandeweg de eeuw op allerlei manieren door de centrale overheid zal worden ingeperkt, zoals dat voor het eerst in de wet van 1878 is gebeurd. De wet van 1857 regelde weliswaar alleen het openbaar onderwijs, maar vormde tegelijkertijd de basis voor de vrijheid van het bijzonder onderwijs. Met de aanpak van het subsidiëringsprobleem dat hieruit is voortgevloeid, is pas in 1889 aangevangen en uiteindelijk is in 1917 een oplossing gevonden. Als compromis is eenzelfde constructie toegepast als bij de armenzorg: staatsbestuur voor het openbaar lager onderwijs, staatstoezicht voor het bijzonder onderwijs (Karsten 1988: 105-107). In deze periode brengt Thorbecke op 2 mei 1863 de Wet op het middelbaar onderwijs in het Staatsblad. Bedoeling van deze wet is om in Nederland dit schooltype te introduceren, waarbij de centrale overheid het voorbeeld geeft door vijftien rijksscholen op te richten. De gedachte dat gemeenten en provinciën wel zullen volgen, is alleen voor de gemeenten juist gebleken. De wet ademt een grote sfeer van vrijheid en is centralistisch noch uniformerend van karakter. De kosten zijn voor betrokkenen en de inkomsten worden voornamelijk verkregen uit schoolgelden. Cultuur De kennis over de betrokkenheid van gemeenten bij produkten en uitingen van culturele aard is fragmentarisch en is vooral overgeleverd door erflaters als De Stuers en Boekman. Uit hun geschriften is bekend, dat het met het bewustzijn van de lokale bestuurders met betrekking tot het behoud van `ons cultureel erfgoed' slecht is gesteld (De Stuers 1873; Boekman 1939). Ter illustratie een enkel voorbeeld (Boekman 1939: 19-21): het gemeentebestuur van Rotterdam werd in 1846 bedacht door Verstolk van Soelen met zijn collectie schilderijen, bestaande uit in totaal ruim 3.800 werken. Alleen al de verzameling etsen van Rembrandt omvatte 815 exemplaren. Daarnaast omvatte de collectie bijna honderd Hollandse en Vlaamse meesters uit de zeventiende eeuw. Hoewel de erfgenamen voor deze gehele collectie het voor die tijd geringe bedrag van honderdduizend gulden vroegen, had de burgemeester de raad voorgespiegeld dat de financiële toestand van de gemeente zodanige aankoop uitsloot. Geld was niet zozeer de reden: over de jaren 1844, 1845 en 1846 vertoonde de gemeenterekening een batig saldo. De burgemeester schreef over het niet aanvaarden van het legaat aan de erfgenamen, "dat onder de tegenwoordige omstandigheden de stedelijke Raad geen vrijheid meent te hebben om tot aanzienlijke buitengewone uitgaven, welke alleen tot genoegen strekken, (cursief van auteur, VV) over te gaan". In dit argument komt de beperkte visie van het lokale bestuur in die tijd tot uitdrukking. Het cultureel besef was onderontwikkeld.
))))))) 52
*
*
)))
)))
)))))))
Niettemin zijn er gemeentebesturen die dergelijke schenkingen aanvaarden. Dat houdt vaak in dat er plaatsen zijn opgericht om dergelijke collecties te bewaren. Hoewel tot de Franse Revolutie het verzamelen van kunst een aangelegenheid van vorsten en andere vermogenden was, kan het openbaar museum een instituut van de negentiende eeuw worden genoemd (Vaessen 1986: 142-145). Niet alleen de centrale, maar ook de lokale overheid heeft in de totstandkoming daarvan een rol vervuld. Zo komen gemeentelijke musea tot stand in Haarlem (1862), in Leiden (1869), in Dordrecht (1870) en in Den Haag (1871). Zowel de centrale als de lokale overheid vervullen evenwel een secundaire, zo men wil een tertiaire functie. Met het startpunt in de achttiende eeuw, was de betrokkenheid bij en instandhouding van diverse kunstinstellingen vooral een zaak van geestelijke en wereldlijke adel, later aangevuld met rijke kooplieden, handelaren en andere welgestelde burgers, kortom: de bourgeoisie. De overheid, en dan met name de lokale overheid, treedt pas handelend op indien zij zich in positieve zin heeft uitgesproken over aanvaarding van een legaat. De zorg voor de monumenten en de stimulering van de beeldende kunst zijn in deze periode vooral nationale c.q. koninklijke aangelegenheden. En hoewel een progressief kamerlid in 1858 naar analogie van de situatie in Engeland pleit voor een wettelijke regeling `voor openbare boekerijen', blijft overheidsactie uit. Huisvesting en ruimtelijke ordening De betrokkenheid van gemeenten bij de huisvesting van haar burgers is in de periode 1851-1870 niet groot. Pas na 1870 leiden processen van demografische groei en urbanisatie tot problemen in de sfeer van de huisvesting. Voor die tijd was de overheid nauwelijks betrokken. Wel is sinds 1850 een geringe toename van de overheidsbemoeienis te zien in relatie tot de zorg voor de openbare hygiëne en de volksgezondheid. Doch hier begint pas na 1870 het besef door te dringen dat de overheid zich in het licht van de problemen niet langer afzijdig kan houden. Zowel op het terrein van de huisvesting als op dat van de openbare hygiëne leiden die problemen tot een intensieve overheidsbemoeienis van vooral het lokale bestuur (Nycolaas 1974; Klep et al. 1987; De Ruijter 1987). De verandering in het denken over de volkshuisvesting is onder meer ingegeven door het besef dat de choleraepidemieën in deze periode vooral de dichtbevolkte volksbuurten teisteren (Deben 1988: 34). Het inzicht dat de slechte woonsituatie voor een deel oorzaak is van de slechte gezondheid van het arme deel van de bevolking, dringt pas aan het eind van de vorige eeuw echt door. Tot die tijd werd van de overheid geen bemoeienis met de woningbouw verwacht; het was een particuliere aangelegenheid. Afgezien van de grote behoefte aan woningen als gevolg van de bevolkingsgroei, de urbanisatie en de groei van de industrie, groeit bij de bevolking langzaam de behoefte aan een instantie die regelend optreedt (Van Daalen 1987). De grotere steden hebben al wel enkele bepalingen vastgelegd met betrekking tot het bouwen van woningen vanuit het oogpunt van brandgevaar. Zo had Den Haag in 1855 in zijn politieverordening twee artikelen opgenomen, één ter voorkoming van te dichte bebouwing (De Roo 1965: 7), en één met als doel het fraaie uiterlijk van de stad in stand te houden (Freijser et al. 1991: 17).2 De gemeente Schiedam schijnt overigens de eerste te zijn geweest in 1854 met een aparte bouwverordening (Brugmans 1960: 278), maar ook Arnhem heeft er in dat jaar een vastgesteld. Rotterdam volgde in 1855 en Amsterdam in 1858 (De Ruijter 1987: 39). Opvallend is dat Koning Willem III als eerste actie onderneemt door in 1853 aan het in 1851 opgerichte Koninklijk instituut voor ingenieurs opdracht te geven hem in te lichten over "de vereisten en inrigting van arbeiderswoningen". Op een eerder, in 1849 tot het instituut gericht verzoek van Willem III om een bijdrage te leveren aan de verbetering van het lot van de ))))))) 53
*
*
)))
)))
)))))))
arbeidende klasse, volgt geen actie. Nu echter wel, en in 1854 wordt het rapport aan de koning aangeboden; het bevat een beschrijving van de situatie in het algemeen in Nederland en het buitenland, en een situatieschets van enkele steden, zoals Delft, Den Haag, Utrecht, Amsterdam, Rotterdam en Arnhem. Het eindigt met de formulering van eisen waaraan een goede arbeiderswoning moet voldoen en een pleidooi om die eisen wettelijk vast te leggen (Lintsen 1980: 318). Het rapport heeft geen gevolgen gehad. Sommigen wijten dat aan het ontbreken van aanbevelingen, anderen aan het liberale politieke klimaat, dat geen overheidsinterventie toestond. Een jaar later wordt in de Tweede Kamer een wetsvoorstel ingediend tot instelling van plaatselijke raden van gezondheid. Deze zouden onder andere toezicht moeten houden op de woonverblijven van de burgers. Aangezien het hier vooral gaat om de verblijven van de armen, wijzen tegenstanders van het wetsontwerp op het bestaan van de Armenwet (van 1854). Daarom wordt wegens te veel reglementering en om juridische bezwaren het ontwerp in het voorjaar van 1856 verworpen. De bouw van arbeiderswoningen vanaf circa 1850 geschiedt vooral uit humanitaire overwegingen (Brugmans 1960: 278). Door de gegoede burgerij worden woningbouwverenigingen opgericht ter verbetering van de volkshuisvesting. Zo wordt in Amsterdam in 1852 opgericht de Vereniging ten behoeve van de arbeidende klasse, in 1853 in Arnhem gevolgd door de oprichting van de Vereniging tot het verschaffen van geschikte woningen aan de arbeidende klasse; in 1854 wordt in Den Haag eenzelfde vereniging opgericht. In totaal zijn er tussen 1850 en 1870 circa 26 van dergelijke verenigingen opgericht. De Maatschappij tot nut van 't algemeen heeft hierin een belangrijke rol gespeeld. Naast de gegoede burgerij hebben fabrikanten uit sociale en economische motieven de bouw van arbeiderswoningen bevorderd. De oudste voorbeelden komen uit Twente, waar de textielfirma G. en H. Salomonson te Nijverdal in 1852 80 woningen heeft gebouwd voor haar arbeiders. In 1864 bouwt Regout in Maastricht zijn `cité ouvrière'; een jaar later richten fabrikanten in Almelo een woningbouwvereniging op met het doel een zelfde bouwplan te verwezenlijken. In Leiden daarentegen zijn het niet individuele fabrikanten, maar is het de Maatschappij van weldadigheid die in 1853 een 33-tal arbeiderswoningen bouwt (Brugmans 1960: 277-278). Is zowel de lokale als de centrale overheid uiterst terughoudend in haar opstelling tegenover de woningbouw, voor het particuliere initiatief geldt dat niet. Alleen is er weinig gebouwd voor de arbeidende klasse. De woningbouwproduktie voor de arbeidende klasse in de periode 1850-1900 is bedroevend laag: 5.000 goede en goedkope woningen, hetgeen ongeveer 1% is van de totale woningproduktie is (Nycolaas 1974: 24). Ten slotte zij, in het verlengde van het woningbouwvraagstuk, opgemerkt dat gemeentebesturen altijd betrokken zijn geweest bij de ordening van de publieke ruimte. Dat geldt als vanzelfsprekend voor de uitbreiding van de stad (`stadsuitleg'), hoewel de intensiteit van die betrokkenheid vaak laag is en bovendien geen gevolg is van een plan of programma. Uitzondering vormt de uitbreiding van de grote steden in de zeventiende eeuw, waarin het stadsbestuur een belangrijke rol vervult. Van het einde van de zeventiende eeuw tot circa 1850 zijn geen stadsuitbreidingen uitgevoerd, op een enkele uitzondering na (Girouard 1988). In de tweede helft van de negentiende eeuw beginnen de steden te groeien, en ontwikkelt zich de noodzaak tot een planmatige aanpak van de stadsuitbreiding, maar dat blijft een incident. "In de vrijheid van ondernemen die de industrie zo succesvol tot bloei had gebracht, werd eveneens het geschiktste middel tot stadsuitbreiding gezien" (Van der Cammen en De Klerk 1986: 27). De Woningwet van 1901 vormt voor de stadsuitbreiding het keerpunt, hoewel die opvatting de laatste jaren evenwel voorwerp van nuancering is. De `planloosheid' in de ))))))) 54
*
*
)))
)))
)))))))
tweede helft van de negentiende eeuw als gevolg van de afwezigheid van overheidsbemoeienis schijnt toch meer systematiek en planmatigheid in zich te hebben dan de term zou doen vermoeden. "De denkbeelden over een planmatige aanpak van de stadsuitleg, over de belangrijkste maatregelen in het kader van de uitvoering, over de verhouding tussen de betrokken partijen, over de financiering en over de procedures werden vastgelegd in een concessie en een algemeen plan." (Klep et al. 1987: 126). Van der Valk heeft aangetoond aan de hand van zijn studie naar het uitbreidingsplan voor Amsterdam van Sarphati in 1862, dat het gemeentebestuur wel degelijk van opvatting is dat een dergelijke uitbreiding van de stad door de gemeente moet worden geleid (Van der Valk 1989). Niettemin moet de conclusie over dit tijdvak zijn dat de bemoeienis van de lokale overheid marginaal is. De invoering van de bouwverordening in 1851 in de gemeentewet is een achteruitgang qua overheidsbemoeienis in vergelijking met de daaraan voorafgaande periode: "De traditie van de 17e-eeuwse stedebouw, het opstellen van samenhangende uitbreidingsplannen, een overheid die een actieve grondpolitiek voert, onteigening in het belang van de stad en het opnemen van dwingende stedebouwkundige voorschriften in de verkoopvoorwaarden, werd in 1848 versmald tot de bouwverordening, geregeld in de gemeentewet van '51. Overheidsbemoeienis beperkte zich tot elementaire eisen inzake straatbreedte, rooilijnen en voorzieningen aan woningen. Stadsuitbreiding werd een zaak van kleine particuliere ondernemers die eindeloos hun stratenplannen aaneenbreiden" (Van der Cammen en De Klerk 1986: 44). Gezondheidszorg en openbare hygiëne Hefboom voor overheidsmaatregelen op het gebied van de openbare gezondheidszorg zijn in de periode 1851-1870 de vele besmettelijke ziekten geweest, waaronder de choleraepidemieën (Brasz 1960; 't Hart 1990). Met name het besmettelijke karakter van de ziekten, waarbij cholera als de meest ernstige werd beschouwd, heeft geleid tot initiatieven van de heersende elite en van medici om de maatschappelijke omstandigheden, die algemeen als oorzaak van de besmetting werden gezien, te verbeteren. Door velen is daaraan een grote invloed op structuur en functioneren van de samenleving toegekend; De Swaan spreekt zelfs van `cholera als paradigma van stedelijke interdependentie' (De Swaan 1989: 130). Hoewel Van Doorn terechte kritiek heeft op de benadering van De Swaan, doet hij hem onrecht waar hij zijn `choleraverhaal twijfelachtig' noemt (Van Doorn 1990: 237). Ook uit andere bronnen is bekend dat de ernst van die epidemieën aanleiding is geweest tot het nemen van maatregelen met het oog op de volksgezondheid. Die maatregelen liggen in het vlak van scheiding van riool- en drinkwater en het ophalen van huisvuil. Op de vraag in hoeverre hier sprake is van `handelen uit vrees' dan wel `handelen uit zorg' wordt in hoofdstuk 6 ingegaan. In elk geval staat vast dat de epidemieën in de vorige eeuw aanleiding hebben gegeven tot maatregelen voor de volksgezondheid. Dat de scheiding van drink- en afvalwater het eerst in de gegoede wijken is doorgevoerd en pas daarna in de volkswijken, zegt wel iets over de machtsverhoudingen in de stad, maar doet niets af aan de constatering dat vooral van de lokale overheid een actieve opstelling werd verwacht. Die zou echter nog een tijd op zich laten wachten: gemeenten zijn op dit gebied niet erg voortvarend geweest (zie b.v. over de weinig coöperatieve houding van het gemeentebestuur van Tilburg, Van Doremalen 1993: 37-42).
))))))) 55
*
*
)))
)))
)))))))
In 1865 worden vier geneeskundige wetten van kracht, ingediend door Thorbecke, die vooral gericht zijn tegen kwakzalverij. Bij het wetsvoorstel over de uitoefening van de geneeskunst merkt Thorbecke in de Memorie van toelichting het volgende op. "Men vraagt, of het niet verstandig ware, de bestaande provinciale en plaatselijke geneeskundige commissiën in stand te houden, liever dan een nieuw stelsel van geneeskundig staatstoezicht in te voeren. Wanneer de ondervinding van ruim 40 jaar heeft bewezen, dat ter bevordering der Volksgezondheid luttel door die collegiën is verricht (...), dan mag daaruit worden afgeleid, dat het stelsel te verwerpen is" (Helmstrijd 1951: 146-147). In de wetten van 1865 wordt de opleiding van artsen geregeld, de wijze van beroepsuitoefening en de medische politie. De taak van de laatste behelst onder meer de regeling van de vuilafvoer, toezicht op produkten van de markt en op de naleving van voorschriften ter bestrijding van besmettelijke ziekten. De term `medische politie' duidt op een betrokkenheid van het lokale bestuur die de nadruk veeleer legt op toezicht en inspectie dan op het preventieve aspect. De notie van de leefomstandigheden als bepalende factor voor de gezondheidssituatie richt de aandacht van de medici op de inrichting van de steden (hygiena publica). Daarnaast richt de aandacht van medici zich in de tweede helft van de negentiende eeuw op de levenswijze van de bevolking zelf (hygiena privata) (Mol en Van Lieshout 1989: 16-17). Daarmee wordt de mogelijkheid van afbakening van verantwoordelijkheden tussen overheid en particuliere sector geschapen. Op de lokale overheid wordt in toenemende mate door medici en vooruitstrevende burgers een beroep gedaan de hygiënische omstandigheden waarin velen leven te verbeteren. Dat heeft overigens niet veel succes (Juffermans 1982), hetgeen niet zozeer met onwil te maken heeft, maar veeleer met geldgebrek. De voorstellen vereisen grote investeringen, die de financiële draagkracht van veel gemeenten te boven gaan. Het gaat om zowel de aanleg van een rioleringsstelsel als de instelling van een aantal gezondheidszorgvoorzieningen en verbetering van de woonsituatie. Elk onderdeel op zich is al een kostbare zaak en niet tijdgebonden: zowel de vervanging van het rioleringsstelsel als de financiering van de gezondheidszorg zijn ook thans nog kostbare aangelegenheden. "Deze `hygiënisten' overstroomden de overheid met een ontmoedigend groot aantal dure voorstellen" ('t Hart 1990: 63). Mol en Van Lieshout vellen een hard oordeel over de inspanningen van de gemeentebesturen op dit punt: "De gemeenten hebben tot 1850 geen wettelijke taak op geneeskundig gebied, al voeren ze in meer of mindere mate wel hygiënische activiteiten uit die relevant zijn voor de gezondheid van de bevolking. Na 1850 worden er talrijke pogingen gedaan om de gemeenten te bewegen tot een meer uitgesproken gezondheidsbeleid, maar dat lukt maar in zeer beperkte mate. Zo verplicht de gemeentewet van 1851 wel tot het organiseren en betalen van geneeskundige zorg voor armen en minvermogenden - in Amsterdam gaat het dan om een kwart van de bevolking - maar de Armenwet van 1854 legt het primaat voor de armenzorg weer bij particuliere, vooral kerkelijke instanties. De Geneeskundige Staatsregeling uit 1865 verruimt, althans op papier, de invloed van het lokale bestuur opnieuw. Ze dringt de staatsbemoeienis met de gezondheidszorg verder terug en benadrukt dat er naast de individuele curatieve zorg, die als taak van de zelfstandig gevestigde artsen aangemerkt wordt, een preventieve sociaal-hygiënische taak ligt voor de lokale overheid. De lokale overheid blijft echter terughoudend in het uitoefenen van die preventieve taak. Zo neemt zij weinig initiatieven tegen besmettelijke ziekten die steeds de kop op steken: tyfus, pokken, ))))))) 56
*
*
)))
)))
)))))))
malaria, tuberculose, enzovoorts. Als de centrale overheid bij gebrek aan gemeentelijk initiatief in 1872, naar aanleiding van een cholera-epidemie, een Besmettelijke-Ziekten-wet afkondigt waarin een vaccinatieplicht voor kinderen is opgenomen, laten de meeste gemeenten het na om deze wet werkelijk naar de geest uit te voeren" (Mol en Van Lieshout 1989: 22). Voor de passiviteit van de lokale besturen worden geen redenen aangevoerd. Hoewel een grotere activiteit van gemeenten op zijn plaats zou zijn geweest - dat zou echter nog tot de jaren tachtig en negentig op zich laten wachten - realisere men zich de grote financiële inspanningen die gemeenten zich zouden moeten getroosten. En hiervoor werd al aangetoond dat in deze periode de bestedingsvrijheid van de lokale overheden reeds door de centrale overheid sterk was ingeperkt. Ook Querido wijst op de beperkingen van het lokale bestuur: "Het is steeds zo geweest, dat gezondheidszorg een plaatselijk belang is, dat tenminste voor de hoofdzaak door plaatselijke organen moet worden uitgevoerd. Het gemeentelijk initiatief bleek in dit verband niet voldoende; het was eensdeels onmachtig de vraagstukken in hun volle perspectief te overzien, anderdeels ook niet in staat de uitvoering op eigen kracht tot de noodzakelijke consequenties door te trekken. Wel echter hebben de Rijkswetten buitengewoon belangrijke impulsen gegeven die de gemeentelijke werkzaamheid (...) ten krachtigste hebben gestimuleerd, met het resultaat, dat hierdoor uitstekende organisaties zijn gekomen" (Helmstrijd 1951: 164). Deze conclusie plaatst de positie van het lokale bestuur op dit terrein in een juist perspectief. De omvang van de problemen is van dien aard, dat aanpak c.q. oplossing ervan de bestuurskracht van menige gemeente ver te boven gaat. Voor het overige valt nog te melden dat in 1869 de Begrafeniswet in werking is getreden, die enkele vooral hygiënische bepalingen bevat waaraan gemeenten zich dienden te houden. Passend in de cultuur van die tijd - weinig tot geen bemoeienis van de overheid met maatschappelijke vraagstukken -, ontwikkelt het lokale bestuur dus weinig activiteiten. Primair ligt hier een taak voor het particulier initiatief. De gezondheidszorg is in particuliere handen. De zorg voor zieken en krankzinnigen is slechts dan een zorg voor de lokale overheid wanneer het om armen gaat. De belangrijkste ontwikkeling in deze periode is het op gang komen van een bewustwordingsproces, waarin het besef dat verbetering van de maatschappelijke omstandigheden een verbetering betekent voor de gezondheidssituatie van de burgers, steeds meer weerklank vindt. De in 1849 opgerichte Nederlandsche maatschappij tot bevordering der geneeskunst heeft het belang van een openbare gezondheidszorg van meet af aan bepleit. Door medici gepropageerde maatregelen grijpen niet zozeer in het menselijk lichaam in, als wel in de leefomgeving van de mensen. Wanneer met behulp van de net geïntroduceerde statistische rekenmethodes correlaten zijn vast te stellen tussen iemands gezondheid en de omstandigheden waarin hij of zij leeft, volgt al snel de roep om overheidsmaatregelen. Het besef dat de gezondheidstoestand van de bevolking niet meer alleen individueel-curatief, maar ook collectief-preventief moet worden aangepakt, zal dan leiden tot een grotere bemoeienis van het lokale bestuur met de gezondheidszorg. Openbare orde en veiligheid Uit de beschikbare literatuur komt naar voren dat de zorg voor de openbare orde en veiligheid een van de eerste taken van de gemeente is geweest (Kooiman 1932; Alberts 1966; Kocken 1973; Brederveld et al. 1990; Maas 1985). Een enkeling spreekt zelfs voor het jaar 1851 van ))))))) 57
*
*
)))
)))
)))))))
de enige gemeentelijke taak (Helmstrijd 1951: 13). De politionele taak is van oudsher `van de gemeente', doch de centrale overheid zal in de loop der tijden haar bemoeienis uitbreiden. Daarmee verandert zowel de intensiteit van de gemeentelijke bemoeienis als de organisatie van de politie, sinds een splitsing is gemaakt in gemeente- en rijkspolitie. Geheel in lijn met de opvattingen over de rol van de overheid in die tijd, ligt het accent van de taakbehartiging door het lokale bestuur veeleer in het voorkomen van last, van ordeverstoringen die het leven van de stedelijke elite te veel zouden kunnen interrumperen. "Opstand, straatrellen, misdaad en besmettelijke ziekte waren de vier ruiters van de stedelijke Apocalyps. En het antwoord van de stadsgemeenschap op al deze plagen was de roep om politie" (De Swaan 1989: 132). Maatregelen worden genomen om het gevaar van ordeverstoringen tegen te gaan door het aanstellen van politiebeambten. Zo telt de gemeente Amsterdam in 1851 1.073 politieagenten en nachtwakers op een totaal aantal ambtenaren van 1.364 (Leemans 1966: 14). Maar niet alleen via het aanstellen van veldwachters, ook op andere beleidsterreinen is een politionele doelstelling te onderkennen. De gezondheidszorg is al genoemd (`medische politie'), de volkshuisvesting is, weliswaar later, een ander terrein (`bouwpolitie'), en ook de armenzorg kent politionele aspecten zoals eerder is besproken. Bedacht moet worden dat de term `politie' in die tijd twee functies had: naast repressieve taken ook preventieve taken op velerlei terrein. "Ze omvatten het volledige bereik van openbare veiligheid, met inbegrip van taken die later afgestoten werden, zoals volksgezondheid en hygiëne, of zelfs voorlichting" (De Swaan 1989: 133). Nu valt er over die afstoting van taken wel meer te zeggen, maar feit is dat de term `politie' in die tijd overeenkomt met de huidige term `inspectie', met name wat de gezondheidszorg en de volkshuisvesting betreft, en `toezicht'. De dominantie van de politiezorg in deze periode ten opzichte van andere taken is terug te vinden in de typering die verschillende auteurs aan de gemeente hebben gegeven: politiegemeente (Van Poelje 1951), `commune gendarme' (Maas 1985), en dergelijke. De ruimere betekenis van de term `politie' zij hierbij in gedachten gehouden. 3.2.3 Resumé Uit het voorafgaande komt een tamelijk divers beeld van de overheidsbemoeienis naar voren; de redenen voor de lokale overheid te interveniëren in de lokale samenleving verschillen per beleidsterrein. Tracht men niettemin een gemeenschappelijke factor in de beleidsargumentatie aan te wijzen, dan is een belangrijke reden voor overheidsbemoeienis in alle gevallen de zorg voor zwakke groepen als armen, minst bedeelden, zieken, arbeiders. Dat zou in overeenstemming zijn met de heersende liberale politiek van die tijd. In principe intervenieert de overheid in maatschappelijke processen bij hoge uitzondering: eigenlijk alleen dan wanneer de openbare orde wordt verstoord. Het begrip `verstoring' wordt breed geïnterpreteerd, omdat de aandacht zich ook uitstrekt tot degenen die een potentieel gevaar vormen voor de openbare orde. De zorg voor kwetsbare groepen in de lokale samenleving wordt vooral ingegeven door de zorg om verstoring van de lokale rust en orde en in mindere mate om hun welbevinden. De voornaamste overwegingen voor beleidsmatig handelen zijn het beste samen te vatten onder de noemer `sociale beheersing'. Uit de ontevredenheid met de ineffectiviteit van die `repressieve politiek' groeit gaandeweg het besef dat anders gerichte interventie noodzakelijk is. Daarmee wordt de kiem gelegd voor de latere, meer preventieve en meer sociale politiek. Qua taakuitoefening ligt in deze periode de nadruk van de bemoeienis bij politie, onderwijs en armenzorg. Gemeenten tonen grote belangstelling voor de nutsbedrijven. De bemoeienis ))))))) 58
*
*
)))
)))
)))))))
met de armenzorg is indirect, waar het gaat om het subsidiëren van de charitatieve instellingen, en direct, waar het gaat om de bekostiging van de burgerlijke armenzorg (incl. gezondheidszorg). Die tweeledige bemoeienis komt tot uiting in het feit dat het hier gaat zowel om het vergroten van de beschikkingsmacht van mensen (inkomen) ten behoeve van een maatschappelijk rechtvaardig geachte verdeling van goederen en diensten, als om het voorkomen dat de openbare orde en veiligheid wordt verstoord. Politionele overwegingen zijn dominant, naast sociale overwegingen. Maar de bemoeienis van het lokale bestuur is en blijft primair een afgeleide van die van het particulier initiatief. De bemoeienis met het onderwijs is minder dubbelzinnig: hier is duidelijk sprake van de beschikbaarstelling van een collectief goed ter voorziening in een maatschappelijke behoefte die anderszins niet vervuld zou zijn. Het lokale bestuur richt zelf scholen op voor onderwijs aan vooral de minder en minst bedeelden, ten einde te voorkomen dat dezen geen zelfstandig bestaan zouden kunnen opbouwen. De beter en best gesitueerden organiseren hun eigen onderwijs en zijn niet geïnteresseerd in onderwijs van overheidswege. De bemoeienis met de nutsbedrijven heeft in dit tijdvak een wat andere achtergrond, hoewel het om een quasi-collectief goed gaat. Bedoeling van de interventie van het lokale bestuur is de beschikbaarstelling en prijsvorming van dit goed te controleren, zowel vanuit een welbegrepen eigenbelang als vanuit de gedachte een potentiële financieringsbron aan te boren. Het begrip `algemeen belang' heeft dan nog een beperkte betekenis. In deze fase van het lokale bestuur groeit de opvatting dat interventie door de overheid vanuit sociale overwegingen gelegitimeerd is. De opvatting dat de overheid zich zo min mogelijk met allerlei maatschappelijke verschijnselen moet bemoeien, begint aan zeggingskracht in te boeten. Het beleid concretiseert zich in handelingen die voor de burgers merkbare gevolgen hebben en werkt corrigerend op het marktmechanisme. De lokale overheid intervenieert in de toedeling van schaarse middelen en goederen. De ratio voor lokale politiek is divers: in het ene geval doen belangengroepen of betrokkenen een beroep op de lokale overheid om in te grijpen, in het andere geval worden taken uitgeoefend vanuit een welbegrepen eigenbelang van de stedelijke elite, die in de gemeenteraad sterk is vertegenwoordigd. Soms zijn de problemen zo hardnekkig dat de lokale besturen zelf besluiten tot actie over te gaan. Soms dwingt de centrale overheid het lokale bestuur tot beleidsvoering en soms liggen er meer historische redenen aan ten grondslag. De relatie tussen de lokale en centrale overheid krijgt in dit tijdvak vorm en is het meest zichtbaar op onderwijsterrein: de verhoudingen zijn gedetailleerd geregeld en nauwkeurig afgebakend. Vanaf 1870 levert de centrale overheid een financiële bijdrage aan gemeenten ten behoeve van de onderwijsuitgaven die zij op grond van de Onderwijswet van 1857 doen. Op het terrein van de gemeentefinanciën c.q. de belastingpolitiek intervenieert de centrale overheid in het besluitvormingsproces op lokaal niveau. In deze periode wordt de grondslag gelegd voor de financiële verhouding zoals die in beginsel ook vandaag nog geldt. De `gouden koorden' worden gespannen.
3.3 De periode 1870-1914 Algemeen beschouwd geldt dit tijdvak als de bloeiperiode van het lokale bestuur. Wanneer de uitgaven van gemeenten als percentage van de totale overheidsuitgaven voor de verschillende jaren worden vergeleken, dan blijkt het gemeentelijk aandeel te stijgen van 27% in 1870 naar 42% in 1910 (Van der Dussen 1990: 13). Op grond van gegevens over de vraag naar kapitaal, over het aandeel van de gemeenten in het totaal der overheidsuitgaven en over de groei van de leningsschuld van de gemeenten, concludeert Maas dat "de maatschappelijke ))))))) 59
*
*
)))
)))
)))))))
veranderingen het eerst in de gemeenten opgevangen zijn" (Maas 1985: 85). De stijging van het gemeentelijk aandeel in de totale overheidsuitgaven lijkt die conclusie te bevestigen. Zoals zal blijken, is Amsterdam in het algemeen daarin voorgegaan. 3.3.1 Algemene typering De onderhavige periode wordt gekenmerkt door grote maatschappelijke ontwikkelingen: industrialisatie, urbanisatie en grote bevolkingsgroei. Het is een tijdvak van grotere activiteit, grotere materiële welvaart, geestelijke herleving en culturele bloei in vergelijking met de vorige periode. Brugmans' kenschets van deze periode is: "modern kapitalisme" (Brugmans 1960: 286-432). De groei in de landbouw begint te tanen aan het einde van de jaren zeventig, de omslag komt in 1878. Hoewel in de jaren daarvoor al enkele tegenslagen zijn geïncasseerd, wordt de zwaarste klap uitgedeeld door de toevloed van produkten van de Amerikaanse landbouw. De liberale economische politiek werkt in dit geval contrair. Europa ziet zich geconfronteerd met goedkope Amerikaanse granen en andere produkten. Na 1880 is in de agrarische sector sprake van een duidelijke verarming, met uitzondering van de tuinbouw. De consumptie van fruit en groenten is enorm gestegen en blijkt sterk gerelateerd aan de groei der steden. Ondanks de vrijhandelspolitiek van de centrale overheid begint het besef te groeien dat er iets moet gebeuren aan de economische depressie in de landbouw. En zoals zo vaak in het ontstaan van overheidsbemoeienis, is het een `bevlogen ambtenaar' die de aanzet geeft. Op aandringen van J.C. de Marez Oyens, (chef van de afdeling Handel en nijverheid van het departement van Waterstaat, handel en nijverheid) wordt een commissie ingesteld die gegevens moet verzamelen over de landbouwtoestand en "maatregelen moet voorbereiden om de landbouw uit zijn `gedrukte situatie' op te beuren" (De Jonge 1988b: 184). Deze commissie, ingesteld in 1886, komt in 1890 met een breed scala van voorstellen, die bijna alle door de regering worden overgenomen. Zo adviseert zij over de knoeierijen in de boterhandel (Boterwet van 1889), over het landbouwonderwijs, het landbouwkrediet, het pachtwezen, het gebruik van grond, enzovoort. De boeren zoeken zelf een uitweg uit de crisis via vooral rationalisatie en organisatie van de produktie. Het ontstaan van de eerste zuivelfabrieken hangt samen met de malaise: als gevolg van de prijsdaling van boter en kaas op de wereldmarkt wordt omgezien naar nieuwe produktiemethoden. Hoewel omstreeks 1870 de eerste zuivelfabrieken worden opgericht, komt de doorbraak na de uitvinding van de centrifuge in 1879. In dat jaar wordt de eerste fabriek opgericht die boter en kaas maakt: De Leidsche melkinrichting. Tussen 1870 en 1914 is Nederland geïndustrialiseerd. Hiermee is een centralisatie van de nijverheid, een concentratie in bepaalde streken van het land gepaard gegaan. Toch heeft Nederland nooit uitgesproken grote industriesteden gekend als andere landen. De grote steden zijn veeleer centra van handel en cultuur geweest (Brugmans 1960: 312-314). Essentieel in de industriële ontwikkeling is de achteruitgang van handwerk en huisindustrie en de opkomst van het fabriekssysteem (zie ook De Jonge 1976). Begonnen rond 1850 zet deze transformatie sterk door aan het einde van de negentiende eeuw, begin twintigste eeuw. Legio zijn de illustraties van de overgang van manufactuur naar fabriek: de blikindustrie, de beschuit- en biscuitfabrieken, de bierbrouwerij, de papierindustrie, de textielnijverheid en ten slotte de scheepsbouw. De overgang van huisindustrie naar het fabrieksstelsel, die in de vorige periode is begonnen, zet zich verhevigd door. Niettemin blijkt in het begin van de twintigste eeuw de huisindustrie niet verdwenen. In dat verband kan de goud- en zilversmederij worden genoemd. Brugmans merkt daarover het volgende op. ))))))) 60
*
*
)))
)))
)))))))
"Te Schoonhoven bleek de grens tussen patroons en huisindustriële arbeiders geleidelijk flauwer te worden, daar steeds meer kleine bazen afhankelijk werden van de grossiers. De meeste werkplaatsen telden minder dan 5 arbeiders; daarnaast was er slechts één fabriek (met gasmotor) met 30 werknemers, en een niet-gemechaniseerd bedrijf (manufactuur) met 30 à 40 arbeiders" (Brugmans 1960: 329). De modernisering van de industrie blijkt ook uit een andere tendens, die van specialisatie. Het sterkst komt die naar voren in de metaalindustrie, maar ook in de chemische industrie. De opkomst van de staalfabricage past eveneens hierin. Niet alleen splitsing en diversificatie, maar ook de opkomst van bedrijven met tot dan geheel onbekende produkten kan hiertoe gerekend worden. In dit tijdvak komt tevens de rijwielfabricage op. In 1869 wordt in Deventer begonnen met de vervaardiging van `houten velocipèdes'; een aanzienlijke verbetering is de uitvinding van de luchtband in 1881 door Dunlop. In 1912 telt Nederland zeven grote rijwielfabrieken. Pikant detail is de weerstand die in het begin tegen de fiets als vervoermiddel bestaat. "Zo was het in Oldebroek tot 1886 verboden zich per rijwiel te verplaatsen" (Brugmans 1960: 344-345). In de jaren na 1870 neemt de verkeersintensiteit toe. Daaraan hebben vooral twee factoren bijgedragen: de bevolkingsgroei en de toenemende vervlechting van de Nederlandse economie met de wereldmarkt. De behoefte aan goede vervoerswegen groeit aanzienlijk. Wat de spoorwegen betreft zijn er problemen met de exploitatie van het stelsel; de concurrentie tussen de concessiehouders draagt niet bij aan een adequaat functioneren van bijvoorbeeld de dienstregeling. In 1890 wordt er dan ook een spoorwegovereenkomst gesloten, waarin de rol van de overheid aanzienlijk wordt uitgebreid en de Nederlandsche Rhijnspoorwegmaatschappij wordt genaast. In deze jaren doet een nieuw vervoermiddel zijn intrede: de tram. De tram komt tegemoet aan drie behoeften: het bedient streken van het land waar de mobiliteitsbehoefte beperkt is, het fungeert als voedingslijn voor de spoorwegen, en het is daarop tevens een aanvulling. "De stoomtramwegen, die na 1880 in groten getale werden aangelegd, doorbraken het isolement van het platteland en hebben als vervoerders van landbouwprodukten de agrarische depressie helpen overwinnen" (Brugmans 1960: 371). De tram krijgt ook een functie in de steden die na 1870 sterk groeien: de tram als openbaar vervoer in de stad. In dit verband is een ander feit het vermelden waard: de landelijke invoering vanaf 1 mei 1909 van één tijd. Voor die tijd verschilde de tijd per gemeente en soms hanteerde men zelfs binnen één gemeente verschillende tijden. Maar op 1 mei 1909 treedt de wet van 23 juli 1908 in werking die de `middelbare zonnetijd' van Amsterdam voor heel Nederland verplicht stelt. "De geschiedenis van de klokketijd in Nederland is die van de overgang van plaatselijke ware naar plaatselijke middelbare tijd, en vervolgens naar één landelijk geldende zonale tijd" (Knippenberg en De Pater 1988: 78). Het zal duidelijk zijn dat het gebruik van plaatselijke tijden ernstig bedreigd werd door de opkomst van de spoorwegen. In feite heeft de trein eenheid van tijd afgedwongen; die overgang naar één tijd is volgens Knippenberg en De Pater chaotisch verlopen. Zo bestonden in 1893 drie soorten tijd: een Westeuropese van de spoorwegen (Greenwich-time), een Amsterdamse (middelbare tijd) die ook in andere gemeenten werd gebruikt en lokale tijden die bijvoorbeeld door veel tramondernemingen werden gebruikt. De centrale overheid heeft lange tijd geweigerd iets aan die situatie te doen, hoewel al in 1858 door de Rhijnspoorweg om eenheid van tijd was gevraagd. Gemeentebesturen werden vrij gelaten in de keuze van hun eigen tijdssysteem. In 1909 komt daaraan dus een eind.
))))))) 61
*
*
)))
)))
)))))))
De aanleg van wegen en het onderhoud zijn vóór 1914 dus geen belangrijke kwesties. De komst van de spoorwegen vanaf circa 1850 heeft geleid tot grote vermindering van het gebruik van wegen. Met de komst van de tram in de jaren tachtig wordt het nog stiller op de weg. Het wegennet wordt nauwelijks uitgebreid en van de bestaande wegen wordt de verhardingsbreedte met circa 1 meter teruggebracht. Het wordt weer wat drukker op de weg in de laatste jaren van de negentiende eeuw, wanneer de fiets met luchtbanden wordt uitgerust. Tot in de jaren twintig van de twintigste eeuw bestaat het wegverkeer vooral uit fietsverkeer (Knippenberg en De Pater 1988: 45-49). Ten slotte zij opgemerkt dat in de periode 1870-1914 het post-, telegraaf- en telefoonverkeer tot grote ontwikkeling is gekomen. De betekenis daarvan voor de economie mag niet worden onderschat. Is de opkomst van de draadtelegrafie te situeren in de jaren 1850-1870, die van de telefonie valt in de jaren daarna. In 1881 wordt de Nederlandse Bell-telephoon Maatschappij opgericht, die de eerste verbindingen in Amsterdam heeft aangelegd. De ontwikkelingen gaan niet snel: in 1898 bestaan nog maar enkele particuliere en gemeentelijke netten met in totaal niet meer dan 12.000 aansluitingen. Daarna gaat het wat sneller en in 1914 is het aantal aansluitingen, vooral in de vier grootste steden, gegroeid tot ruim 35.000. Resumerend valt te constateren dat in deze periode sprake is van een groot aantal belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen die hun uitwerking op de centrale en lokale overheid niet hebben gemist. De overheid gaat zich meer en meer bemoeien met ontwikkelingen in diverse maatschappelijke sectoren: handel en industrie, verkeer en vervoer, telecommunicatie, gevolgen urbanisatie, en dergelijke. De mate van intensiteit van haar bemoeienis is onderwerp van discussie. Dat geldt niet alleen de centrale, maar ook de lokale overheid. Onder invloed van de Amsterdamse Radicalen vindt een omslag plaats in het denken over de taakuitoefening van het lokale bestuur, die geleid heeft tot meer overheidsinterventies. Het tijdperk van een terughoudende overheidspolitiek behoort tot het verleden. 3.3.2 Positie en rol van het lokale bestuur Aan het einde van de negentiende eeuw is een omslag te situeren in de intensiteit van de bemoeienis van het lokale bestuur met maatschappelijke vraagstukken. Nieuwe taakopvattingen werden toen geformuleerd in Amsterdam, die later op grote schaal in andere gemeenten ingang hebben gevonden. Die omslag kan worden toegeschreven aan het optreden van de Amsterdamse Radicalen (1888-1899). Maas typeert deze politieke groepering als "democratische liberalen, die bewust het vrijheidsbeginsel van het politiek liberalisme wilden verzoenen met het gelijkheidsbeginsel, dat óók deel uitmaakte van de erfenis der `Verlichting' en de Revolutie van 1789" (Maas 1985: 10). Het succes van de radicalen in Amsterdam laat zich verklaren uit een samenspel van factoren: de impasse waarin het politiek liberalisme op dat moment verkeerde en het gebrek aan een politiek alternatief; in die zin hebben de radicalen een brugfunctie vervuld naar de latere Liberale Unie en SDAP. Een andere factor betrof de discussie over fundamentele kwesties van die tijd als het onderwijs, het kiesrecht, de overheidsexploitatie, arbeidsverhoudingen, en de belastingen. De politieke uitwerking van deze discussie spitste zich in Amsterdam toe op de vraag in hoeverre de overheid dan wel de particuliere sector de nutsbedrijven mocht exploiteren. De radicalen pleitten voor overheidsbeheer en hebben dat pleit na felle strijd gewonnen. Daarmee kwam een eind aan de liberale taakopvatting van het lokale bestuur als politioneel en administratief orgaan, en werd de eerste stap gezet naar een meer sociale en economische taakopvatting. Die taakopvatting vroeg om meer bemoeienis van het lokale bestuur met belangrijke sociale problemen, hetgeen tot uiting kwam in interventies ten ))))))) 62
*
*
)))
)))
)))))))
behoeve van de exploitatie van nutsbedrijven (waterleiding, gas, elektriciteit, tram en telefoon), in de uitgifte van gronden in erfpacht, in de zorg voor het gemeentepersoneel, in het onderwijs, en in de volkshuisvesting en de daarmee verband houdende grondpolitiek. De principiële vraag met betrekking tot de taak van de overheid in het aanpakken c.q. oplossen van maatschappelijke problemen werd door de Amsterdamse Radicalen in het voordeel van meer overheidszorg beslist. In Amsterdam is de strijd om meer politieke bevoegdheden vooral gevoerd over de naasting van de nutsbedrijven; als laatste werd in 1898 de tram tot gemeentebedrijf gemaakt. Aldus introduceerden de radicalen een nieuw model voor het besturen van gemeenten, waarmee de richting voor de rest van lokaal bestuurd Nederland was aangegeven (Borrie 1973: 92-108; Maas 1985: 9-28). De door de Amsterdamse Radicalen uitgezette lijn wordt later overgenomen door de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP). Als landelijke politieke partij is de SDAP in 1899 de eerste met een gemeentelijke program (Diemer 1967). Vanaf die tijd bemoeien de sociaal-democraten zich intensief met de gemeentepolitiek en bezinnen zij zich op een taakstelling vanuit socialistisch perspectief (Perry 1988: 16-59). Hoewel in 1897 bij de raadsverkiezingen onder de nieuwe Kieswet-Van Houten de eerste SDAP-leden worden gekozen, zal het tot 1907 duren alvorens met de verkiezing van Wibaut tot lid van de Amsterdamse gemeenteraad de basis wordt gelegd voor een socialistische gemeentepolitiek (Borrie 1968: 78-80). In 1909 verschijnt van de hand van Gerritsz een overzicht van taken die gemeenten op sociaal gebied behoren te verrichten: de zorg voor het onderwijs, de volksontwikkeling (zowel maatregelen ter bevordering van kennis en kunst als maatregelen welke door rechtstreekse bestrijding tot doel hebben de beschaving onder het volk in engeren zin te bevorderen (Gerritsz 1909: 94)), de zorg voor de volksgezondheid, het middenstandsvraagstuk, het arbeidersvraagstuk, het woningvraagstuk, en gemeentebedrijven. De verschillende politieke stromingen organiseren zich aan het einde van de eeuw in partijen en doen in die hoedanigheid aan de verkiezingen mee. Ook op lokaal niveau manifesteren zich zoals gezegd de landelijk georganiseerde politieke partijen. Met name de opkomst van de sociaal-democraten zal het besturen van gemeenten `partijpolitieker' maken. Daarnaast komen op de verschillende terreinen initiatieven uit de burgerij op, die zich richten op het oplossen van diverse maatschappelijke problemen. Met name de rol van de in 1784 opgerichte Nederlandsche Maatschappij tot Nut van 't Algemeen dient in dit verband te worden genoemd: deze toont zich in deze periode zeer actief. Doel van deze vereniging is vooral de "verheffing van het geestelijk en maatschappelijk niveau van het volk" door te streven naar een zo groot mogelijke spreiding van kennis en wetenschap. In deze periode houdt deze vereniging zich uitdrukkelijk bezig met de sociale positie van de lagere klasse en poogt via het opstellen van adviezen het maatschappelijk klimaat in die zin te beïnvloeden. Zoals later aan de orde zal komen, verschijnen over het armenvraagstuk, het woonvraagstuk, en de gezondheidszorg invloedrijke adviezen. Deze hebben de aanzet gegeven tot de uitbreiding van de overheidsbemoeienis (Mijnhardt en Wichers 1984: 83-115). Economische dienstverlening en financiële verhoudingen In deze periode valt de grote activiteit op met betrekking tot de oprichting en naasting van nutsbedrijven. Met name in de jaren 1870-1899 zijn gemeenten actief, daartoe veelal aangespoord door particuliere gebruikers van bijvoorbeeld gasfabrieken. Zo was in Rotterdam in de jaren 1880-1885 de exploitatie in eigen beheer van gas een brandende kwestie in de raad. Het gemeentebestuur had op dat moment twee concessies lopen en speelde met de gedachte een eigen fabriek te stichten. Uiteindelijk is in 1884 daar inderdaad toe besloten (Van den Noort 1993: 13-45). ))))))) 63
*
*
)))
)))
)))))))
De komst van de gasfabrieken betekent verbetering van de straatverlichting, terwijl de aanleg van een buizennet wordt aangegrepen om de bestrating te verbeteren (Brasz 1960: 113-115). De eerste gemeentelijke grondbedrijven worden opgericht. Ter voorkoming van grondspeculatie willen gemeenten tijdig in het bezit komen van gronden die te zijner tijd bebouwd zullen worden. Met name het voorkomen van prijsopdrijving van gronden die voor woningbouw bestemd zullen worden, vormt een belangrijke reden voor deze bemoeienis (Kooiman 1932: 103-105). Naast gemeentebedrijven en door gemeenten verleende concessies aan particulieren, ontstaat een tussenvorm, het zogenoemde gemengd bedrijf. In zo'n bedrijf hebben gemeenten en particulieren aandelen, waarbij soms de gemeente de meerderheid heeft. In Den Haag bijvoorbeeld richt het gemeentebestuur de Haagse tramweg maatschappij op als een gemengd bedrijf. In economische zin zijn hiermee de belangrijkste activiteiten vermeld. Een groot bijkomend voordeel van de exploitatie van nutsbedrijven is het financiële: de batige saldi vormen een welkome inkomstenbron voor gemeenten (Van den Noort 1993: 45). Bovendien verschaft het gemeentebestuur zich hiermee een financieel instrument, doordat het de prijsstelling zelf kan bepalen. Het stelsel van financiële verhoudingen uit 1865 werkt onbillijk, doordat het aan rijke gemeenten een hoge en aan arme gemeenten een lage uitkering verstrekt. Minister Pierson wenst in 1892 een definitieve regeling, waarin gemeenten een eigen belastinggebied krijgen. Dat werd toentertijd niet als gemakkelijk ervaren, omdat men zich juist in die periode bewust werd van het feit dat gemeenten in toenemende mate belast werden met de uitvoering van rijksregelingen. Incidenteel was de centrale overheid ertoe overgegaan bepaalde uitgaven aan gemeenten te restitueren (b.v. de salarissen van onderwijzers van openbare scholen). In 1892 ziet de centrale overheid zich genoodzaakt aan armlastige gemeenten een nooduitkering te verstrekken, die in latere jaren wordt voortgezet. Uiteindelijk leidt dat in 1897 tot een definitieve regeling van minister Sprenger van Eyk, waarin zowel het eigen belastinggebied wordt omschreven als de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid. Gemeenten krijgen ten behoeve van de uitvoering van 's rijkswetten een bepaald bedrag per inwoner (`hoofdgeld'). Hiermee vindt afstemming plaats op de lokale omstandigheden en behoeften. Bovendien zal de uitkering stijgen met het aantal inwoners. Gemeenten krijgen daarnaast een vergoeding voor de salarissen van burgemeester en secretaris ter hoogte van een kwart van de som met een maximum van 600 gulden. Gemeenten met relatief hoge uitgaven voor armenzorg krijgen een extra uitkering, voor zover deze kosten meer dan 15% van de totale uitgaven uitmaken (Van der Dussen 1975). Brugmans concludeert dat "aldus tegen het einde der negentiende eeuw de rijks- en gemeentefinanciën op stevige basis waren gegrondvest. De belastinghervormingen van Pierson en (in 1897) van Sprenger van Eyk hebben het mogelijk gemaakt om zonder invoering van nieuwe heffingen een sluitende staatsbegroting te verkrijgen tot aan den eersten wereldoorlog. Wanneer men bedenkt, dat de staatsbemoeiing en speciaal de staatszorg voor de economisch zwakkeren juist na 1897 sterk toenam (...) dan verschijnt deze belastinghervorming in nog helderder licht" (Brugmans 1960: 402-403). Op het grensvlak van economische dienstverlening en armenzorg ligt de gemeentelijke bemoeienis met de zorg voor de werkgelegenheid en werklozen. Over de laatsten wordt in het volgende deel iets gezegd, hier wordt vooral ingegaan op maatregelen ter voorkoming van werkloosheid. De belangrijkste maatregel in dit tijdvak is de arbeidsbemiddeling. In 1895 richten werkgevers in Amsterdam een kleine arbeidsbeurs op en enkele vakverenigingen ))))))) 64
*
*
)))
)))
)))))))
proberen eveneens een eigen bemiddelingsorgaan op te richten. Wanneer werkgevers en werknemers beide subsidie aanvragen bij de gemeenteraad, stelt deze als voorwaarde dat er enigerlei vorm van samenwerking plaatsvindt. Aldus ontstaat in 1898 de Centrale Arbeidsbeurs, die door de gemeente met kleine bedragen gesubsidieerd wordt. Op verzoek van alle betrokkenen wordt de Arbeidsbeurs in 1908 omgezet in een gemeentelijke dienst. Andere gemeenten volgen. In de eerste jaren van zijn bestaan is deze vorm van arbeidsbemiddeling niet erg succesvol. Het geringe gebruik dat werkgevers ervan maken en het geringe vertrouwen dat de vakbeweging erin koestert, vormen daarvan de belangrijkste oorzaken. Op initiatief van de gemeente Den Haag wordt in 1908 de Vereniging van Nederlandse Arbeidsbeurzen opgericht teneinde contacten tussen de verschillende gemeentelijke beurzen te leggen. Veel beter wordt het er echter niet op (De Rooy 1979: 17-20). Armen- en werklozenzorg In de periode 1870-1914 vindt een fundamentele discussie plaats over de organisatie van de armenzorg en de daaraan gekoppelde verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en particulier initiatief. Met name het principe van de staatsonthouding komt onder vuur te liggen. Het feit dat als gevolg van de sociale kwestie de morele visie op de armenzorg wordt vervangen door een meer economische, leidt tot een evolutie in de armenzorg (Van der Valk 1986). Het in 1895 gepubliceerde rapport van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen over het vraagstuk der armenverzorging brengt de doorbraak: een interveniërende rol van de overheid wordt erkend (Van Dam et al. 1955). Dat rapport leidt uiteindelijk tot de Armenwet van 1912, waarin de gemeentelijke armenbesturen meer mogelijkheden krijgen. Het subsidiariteitsbeginsel blijft wel gehandhaafd, maar erkend wordt dat de armenzorg een zaak van algemeen belang is. In financieel opzicht blijven de kosten van de armenzorg voor rekening van de gemeente, hoewel de veranderde sociaal-economische situatie een andere financiering en een grotere verantwoordelijkheid van de centrale overheid zouden rechtvaardigen. Aangenomen wordt evenwel dat gemeenten de uitgaven zouden kunnen beheersen. Het enige dat wettelijk wordt voorgeschreven, is dat de zorg een individualiserend karakter dient te dragen. Gemeenten worden wel vrij gelaten zelf te bepalen hoe dit te realiseren. Hoewel de gemeentelijke taak subsidiair wordt geacht - in de Memorie van toelichting werd zelfs een volgorde in de steunverlening aangegeven: familie, particulier initiatief, overheid blijkt in de jaren na invoering van de wet het aandeel van het lokale bestuur in de uitgaven in vergelijking tot het particulier initiatief gestaag toe te nemen: van 52% in 1913 tot 70% in 1950 (Van der Valk 1986: 236-237). In 1958 was dat opgelopen tot ongeveer 85% (Smit 1987: 17). Naast de armenzorg ontstaat in deze periode de zorg voor de werklozen. Bij enkele vakverenigingen komt in deze jaren de gedachte op van een verzekering tegen de gevolgen van werkloosheid. Vooral de typografen hebben hiermee al enkele jaren ervaring opgedaan. Deze eerste sociale verzekering kent een groot aantal beperkende bepalingen, die voornamelijk tot doel hebben de `beroepswerklozen' te weren: een wachttijd van een week, een geringe uitkering gedurende maximaal zes weken. Het idee wint gaandeweg aan populariteit, de vakbeweging en gemeenten raken geïnteresseerd in deze vorm van hulpverlening. In 1907 wordt door de gemeenteraad van Amsterdam een Fonds ter bevordering van de verzekering tegen de geldelijke gevolgen van werkloosheid opgericht. Uit dat fonds zullen toeslagen worden betaald bovenop de uitkeringen die de toegelaten ))))))) 65
*
*
)))
)))
)))))))
vakbonden verstrekken aan hun werkloze leden. In de daaropvolgende jaren breidt dit systeem zich landelijk langzaam uit: in 1913 is 30% van de georganiseerden verzekerd tegen werkloosheid. Vraag is in hoeverre de centrale overheid zal gaan deelnemen. In 1909 is op initiatief van Treub een Staatscommissie ingesteld die de regering moet gaan adviseren over de werkloosheidsbestrijding. In haar eindrapport, dat in 1914 wordt uitgebracht, pleit de commissie voor gerichte overheidsinterventie: arbeidswetgeving, werkverschaffing, arbeidsbemiddeling, vakonderwijs en werkloosheidsverzekering. Treub weet de steun van particulieren te mobiliseren door de in 1909 opgerichte Nationale Vereeniging tegen de Werkloosheid om te zetten in de Nederlandse Werkloosheidsraad. Deze moet de regering van advies dienen. Treub, in 1914 minister geworden, dringt er bij gemeenten op aan de werkloosheidskassen te steunen met gemeentelijke middelen. Die kassen dreigen door de grote werkloosheid snel uitgeput te raken. Aanvulling door gemeenten zal voor de helft door de centrale overheid worden vergoed. De discussie leidt in 1917 tot het Werkloosheidsbesluit. Dat vormt de basis voor de gemeentelijke werkloosheidsfondsen, "waarvan de gelden opgebracht werden door de arbeidersorganisaties en Rijk en gemeente, die samen 100% subsidie gaven op de door de leden van de vakorganisaties betaalde contributies. De organisaties beslisten zelf of iemand recht had op een uitkering en betaalden deze ook uit, maar de gemeente hield het toezicht" (Maas 1985: 130-131). De belangrijkste verworvenheid uit deze periode is de invoering van de werkloosheidsverzekering en een steunregeling waaruit de erkenning spreekt "dat valide arbeiders niet onder de armenzorg en de weldadigheid behoorden te vallen" (De Rooy 1979: 35). Gemeenten hebben hierin een belangrijk aandeel gehad. Onderwijs Op het terrein van het onderwijs kan gesproken worden van een toename van overheidsactiviteiten. Een in 1872 verschenen rapport waarin gewezen wordt op de ontoereikendheid van het onderwijsapparaat en de matige belangstelling van ouders en gemeentebesturen voor het onderwijs, leidt tot grotere bemoeienis van de centrale overheid. De tekortkoming van gemeentebesturen, zowel in beleidsmatige als in financiële zin, was daartoe de aanleiding. De staat moet ervoor zorgen dat iedere burger lager, middelbaar of hoger onderwijs kan genieten. Kappeyne van de Coppello is hiervan de politieke pleitbezorger. Hij is de geestelijke vader van de vervanging in 1878 van de Onderwijswet uit 1857. In de wet wordt een aantal maatregelen getroffen ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en ter bevordering van het schoolbezoek. Kappeyne van de Coppello acht de tijd nog niet rijp voor het invoeren van leerplicht, zoals al jaren door 't Nut is bepleit (Mijnhardt en Wichers 1984: 86). Bovendien acht hij het niet reëel het onderwijs geheel aan de verantwoordelijkheden van de gemeenten te onttrekken. In die zin beschouwt hij de wet als een eerste stap op weg naar een systeem voor algemeen, door de centrale overheid gefinancierd en gecontroleerd onderwijs. Het is overigens een forse stap: "Door de veel hogere eisen die zowel aan de opleiding van de beter betaalde onderwijzers als aan de schoolgebouwen werden gesteld, werd het onderwijs zo duur dat de staat de gemeenten, die tot nu toe de scholen financierden, te hulp kwam en ongeveer een derde van de kosten voor zijn rekening nam; dat betekende dus centralisatie" (Kossmann 1985: 248). Ook Idenburg spreekt van het strakker aanhalen van de teugels van het staatsgezag, zeker in vergelijking met de wet van 1857. "Het openbaar lager onderwijs, voorheen een ))))))) 66
*
*
)))
)))
)))))))
gemeentelijke aangelegenheid, werd nu een gemengd rijks- en gemeente-belang, waarbij het Rijk aan de gemeenten 30% van de gemaakte onkosten zou vergoeden. (...) De financiële bijdrage van de zijde van het Rijk leidde tot versterkte invloed van het centrale gezag" (Idenburg 1964: 47). Karsten wijst eveneens op de centraliserende tendensen in de wet en benadrukt dat gemeenten voor het eerst een taak krijgen in de bestrijding van het schoolverzuim (Karsten 1988; zie ook Veld 1987). Ondanks de financiële tegemoetkoming van de centrale overheid drukken de kosten zwaar op het gemeentelijke budget, vooral op dat van de kleinere gemeenten. De gemeentelijke uitgaven als gevolg van de Onderwijswet van 1878 vertonen een aanmerkelijke stijging: tussen 1870 en 1890 nemen die uitgaven toe met 112%, berekend per hoofd van de bevolking (De Jonge 1988b: 181). Knippenberg heeft laten zien dat de grootste sprongen in het verloop van de overheidsuitgaven voor het lager onderwijs in de periode 1858-1900 het gevolg zijn geweest van de wetswijzigingen. Hij komt tot de slotsom dat de schommelingen in vooral de gemeentelijke uitgaven samenhangen met de strengere waarborgeisen (Knippenberg 1986). Uit de discussie rond de wetswijziging van 1878 is ook een ander element naar voren gekomen, namelijk de principiële gelijkwaardigheid van iedere burger. In het onderwijs moet daaraan vorm worden gegeven. Onder meer om die reden is de wet in 1889 gewijzigd. Het opkomende democratische principe van gelijkwaardigheid is in tegenspraak met het feit dat het openbaar onderwijs wel uit de publieke middelen wordt betaald en het bijzonder onderwijs niet. De als onjuist ervaren bevoordeling van de openbare school boven de bijzondere wordt dan - althans voor een deel - opgeheven. De wetswijziging van 1889 betekent in zijn uitwerking nog geen principiële gelijkstelling van beide vormen van onderwijs, maar wel een eerste stap daartoe. De bijzondere lagere school wordt voor ongeveer een derde van haar kosten met de openbare gelijkgesteld. Daarnaast herziet de wet de verhouding tussen Rijk, gemeente en school. Zo wordt de mogelijkheid van gemeentelijke subsidie aan bijzondere scholen geschrapt, het heffen van schoolgeld voor openbare scholen verplicht gesteld en de gemeentelijke subsidie voor de verplichte leerkrachten op de openbare school omgezet in een rijksbijdrage; bovendien neemt het Rijk 25% van de stichtingskosten van elke nieuwe openbare school op zich. Ten slotte wordt de rijkssubsidie op een andere wijze geregeld, hetgeen in de praktijk neerkomt op een groter aandeel van de centrale overheid dan de eerdere 30%. Deze gelijkstelling in het onderwijs leidt tot centralisatie: aan de bemoeienis met het openbaar onderwijs voegt de centrale overheid die met het bijzonder onderwijs toe. Eisen worden gesteld met betrekking tot het lesrooster, het aantal onderwijzers, de opvulling van vacatures, de maximale hoogte van het schoolgeld en dergelijke. Karsten stelt aan de hand van de ontwikkelingen in het laatste kwart van de vorige eeuw vast "dat de nieuw-liberale beweging het onderwijs als mobiliteitsinstrument voor de middenklasse tot een politieke kwestie op lokaal niveau heeft gemaakt; verder dat door haar druk de gemeenten de beleidsruimte die zij hadden ten aanzien van het scholenaanbod (en het schoolgeld), vooral gebruikt hebben voor de concurrentieslag met het bijzonder onderwijs; en tenslotte, dat die concurrentie enerzijds de landelijke `koepelvorming' heeft bevorderd, anderzijds de lokale autonomie heeft uitgehold" (Karsten 1988: 109-110). In het streven naar gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs past de Leerplichtwet van 1900. Hierin is onder meer geregeld dat de rijksbijdrage in de kosten voor lokalen nu ook aan de bijzondere scholen zal worden uitgekeerd. Deze van rijkswege beoogde gelijkstelling kan echter door het gemeentebestuur wel weer ongelijk worden getrokken: ))))))) 67
*
*
)))
)))
)))))))
"Ongelijkheid bleef er dus nog ten aanzien van de gemeentekas, dat wil zeggen met betrekking tot de salarissen, voor zover ze boven de door het rijk betaalde bedragen uitgingen, de kosten voor de gebouwen, voor zover ze niet door de rijksvergoeding werden gedekt en de overige materiële exploitatiekosten" (Idenburg 1964: 49). De Wet op de leerplicht is ook uit anderen hoofde van belang. Gemeenten worden de beslissende instanties voor de bestrijding van het schoolverzuim; een taak die zij nog steeds hebben. Bovendien krijgen zij de bevoegdheid om voeding en kleding te verschaffen aan arme kinderen, een taak die tot dan vooral de particuliere liefdadigheidsinstellingen behoort. Ook hier is sprake van analogie met de armenzorg waar het gaat om de vraag wie de primaire verantwoordelijkheid heeft voor dergelijke, niet direct tot de sector behorende diensten. Aangezien het vooral de socialisten zijn geweest die vanaf 1883 zijn opgekomen voor het arme schoolkind, heeft het verstrekken van voeding en kleding lang het aureool van socialistische staatsbemoeienis gehad. En ondanks de Leerplichtwet zijn er in 1920 slechts 84 gemeenten die schoolvoeding verstrekken; ongeveer 1.000 gemeenten kennen geen enkele regeling. De conclusie van Karsten "dat de lokale autoriteiten pas door stevige externe druk en de Wet op de leerplicht, zij het nog mondjesmaat, met voorzieningen over de brug kwamen" (Karsten 1988: 113), duidt eveneens op de nodige weerstand. Nadat vanaf ongeveer 1880 het besef is gegroeid dat de (lokale) overheid een taak heeft in de sociale en medische begeleiding van het schoolkind, zijn de resultaten in 1920 op dit punt pover te noemen. Met name het verzet van de confessionelen tegen een overheidstaak op dit gebied heeft ertoe geleid dat gemeenten tot weinig maatregelen zijn gekomen. Dat gold ook de aanstelling van schoolartsen, hoewel hier vanuit de confessionele hoek minder bezwaren tegenin werden gebracht. Zaandam was in 1904 de eerste gemeente die een schoolarts aanstelde; in 1918 telde Nederland nog maar zeven schoolartsen. Deze ontwikkeling houdt een groeiende centralisatie in. De Eerste Wereldoorlog vormt slechts een cesuur in een ontwikkeling waarin de centrale overheid haar bemoeienis met het onderwijs steeds verder uitstrekt. Logischerwijze worden daarmee de positie en verantwoordelijkheid van het lokale bestuur ten opzichte van het onderwijs zwakker, minder uitgesproken en steeds meer uitvoerend van aard. Karsten legt - niet geheel ten onrechte - een deel van de schuld bij de gemeenten zelf: bovengenoemde ontwikkeling is door "een beweging van onderop" opgeroepen. Omdat hij somber is over de gemeentelijke initiatieven op het gebied van het lager onderwijs, kenschetst hij het tijdperk 1857-1920 als een van "hinkende zelfstandigheid". Het is van belang om op deze plaats de conclusies te vermelden die Karsten als verklaring aanvoert voor de uitholling van de gemeentelijke autonomie, culminerend in de Lager-onderwijswet van 1920 (Karsten 1988: 116-118). Zo wijst hij er in de eerste plaats op dat in het liberale idee van de eenheidsstaat een "sluipende centralisatie" verscholen is. Toegepast op onderwijs komt hij tot de constatering, dat "wanneer politieke en sociale bewegingen op lokaal niveau het initiatief namen in de verbetering van het onderwijs of voor de verzorging van het schoolkind, er steeds de tendens was om elke overwinning op de `conservatieven' zodanig wettelijk vast te leggen, dat de schoolbesturen (en dus de gemeenten) er niet meer onderuit konden. Deze tendens was aanwezig bij de nieuw-liberalen van Kappeyne, de radicalen van Treub, en de sociaal-democraten van Troelstra, allemaal bewegingen die op zich de autonomie van de gemeenten benadrukten" (Karsten 1988: 117). In de tweede plaats leidt de toenemende interventie van de centrale overheid tot spanning tussen eenheid en verscheidenheid, uniformering en differentiatie. Het eerste vraagt om ))))))) 68
*
*
)))
)))
)))))))
centraal bestuur, het tweede om decentraal bestuur. In de periode waar het hier om gaat, was er nog een grote mate van ongelijkheid in het gemeentelijke voorzieningenpatroon. In de derde plaats is er het financiële instrument. De heffing van schoolgeld is voor gemeenten in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw het belangrijkste financieringsinstrument. Bij de wet van 1889 is dit instrument de gemeenten ontnomen. Vanaf die tijd wordt de bijdrage van de centrale overheid steeds belangrijker. Overigens regelt de wet van 1920 dat alle kosten van het lager onderwijs, behalve de personele kosten, voor rekening van de gemeenten komen. Cultuur De niet aflatende ijver van De Stuers heeft ervoor gezorgd dat de lokale en vooral de nationale overheid een taak hebben geformuleerd voor het behoud van cultuurgoederen. In deze periode worden de grondslagen gelegd voor een cultuurbeleid waarin de nadruk ligt op cultuurbehoud. In 1873 publiceert De Stuers in De Gids zijn artikel `Holland op zijn smalst', waarin hij op scherpe wijze de nalatigheid hekelt van de overheid bij het behoud van het culturele erfgoed. In zijn geboortestad Maastricht heeft hij in de jaren daarvoor gezien op welke wijze het gemeentebestuur diverse middeleeuwse gebouwen en poorten sloopte (Tillema 1982: 18-26). Zijn aanklacht richt zich vooral op het ontbreken van ieder besef van verantwoordelijkheid voor de bescherming van monumenten. Het artikel is gelardeerd met voorbeelden van verwaarlozing door particulieren, verenigingen, kerkbesturen en gemeentebesturen van in zijn ogen cultureel waardevolle monumenten en kunstverzamelingen. De Stuers ziet hier vooral een taak weggelegd voor de centrale overheid: "Wanneer een gemeente- of kerkbestuur uit onverschilligheid of uit bekrompenheid van verstand, uit geldgebrek of uit welke oorzaak dan ook, handelt of verzuimt te handelen, zoodat de hierboven genoemde belangen bedreigd worden, is de regeering moreel verplicht het mogelijke te doen om het kwaad te voorkomen. Zoo kan het noodig zijn, dat de Staat door aankoop verhindere, dat sommige zaken vernield of uit het land verwijderd worden" (De Stuers 1873: 325). Zijn pleidooi voor een commissie van deskundigen die de regering zou moeten adviseren, wordt een jaar later opgevolgd en hijzelf wordt tot secretaris benoemd. Deze Commissie van rijksadviseurs voor monumenten van geschiedenis en kunst heeft vanaf het begin de regering overstelpt met adviezen over maatregelen tot behoud van cultureel waardevol geachte voorwerpen. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken wist aan die toevloed niet beter het hoofd te bieden dan door in 1875 een aparte afdeling Kunsten en Wetenschappen in het leven te roepen. Als hoofd benoemde hij De Stuers. De Stuers werd daarmee de eerste ambtenaar die zich met kunsten ging bezighouden. Op deze post heeft hij veel bereikt op het terrein van de monumentenzorg, maar ook op andere terreinen als de musea, de bouwkunst, het tekenonderwijs, en dergelijke (Boekman 1939: 70-75). Ook hier staat een bevlogen ambtenaar aan de basis van overheidsbemoeienis. Deze omslag in het denken over de bemoeienis van de centrale overheid met cultuur, werkt pas aan het einde van diezelfde eeuw door op het gemeentelijke vlak. Voor die tijd ontkwam geen enkel gemeentebestuur aan de toen heersende onverschilligheid tegenover kunsten. Bovendien was de financiële toestand van veel gemeenten zodanig dat zuinigheid een belangrijk motief was voor het bestuur om zich van enige actie te onthouden. Geleidelijk ontstaat een positieve houding bij gemeentebesturen, onder meer als gevolg van de in Amsterdam ontwikkelde activiteiten. De Amsterdamse raad besluit in 1891 tot de oprichting van een Stedelijk Museum, bestemd voor hedendaagse kunst. Hoewel dit besluit niet uit eigen initiatief voortkomt maar een reactie is op een externe gebeurtenis - aanvaarding van het ))))))) 69
*
*
)))
)))
)))))))
legaat Suasso en een schenking van de koopman Van Eeghen - markeert dit de ommekeer. Vanaf dat moment, en niet alleen in Amsterdam, zijn gemeenten bereid uit eigen kas middelen te fourneren ten behoeve van een kunstbeleid. Dat betekent dat de voorheen afwachtende houding plaatsmaakt voor een meer actieve houding. Gemeenten houden zich niet meer afzijdig, tonen zich niet meer onverschillig, en wanneer de twintigste eeuw aanbreekt hebben gemeenten oog gekregen voor de betekenis van de kunsten (in brede zin) in de samenleving. Dat komt het eerst naar voren op het terrein van de monumentenzorg en, waar het de stadsontwikkeling betreft, ook het stadsschoon. De eerste gemeente die in haar bouwverordening een bepaling opneemt ter controle van het uiterlijk van gebouwen, is de gemeente Laren: bepaald wordt dat het uiterlijk van gebouwen uit een oogpunt van welstand, geen aanstoot mag geven. Deze bepaling dateert uit 1912 en heeft model gestaan voor veel andere gemeenten. Aanleiding hiertoe is de ontdekking geweest van dit pittoreske dorp door schilders van de Haagse School die zich er vestigden. Polak merkt hierover op: "Allerlei zonderlinge menschentypen, onmaatschappelijken, nieuwlichters, wereld- en hemelbestormers, quasi-artiesten, decadenten en gedegenereerden van diverse pluimages, voelden zich tot dat milieu aangetrokken, leefden erin of zwierven er om heen". Hij fulmineert tegen de gevolgen ervan: "leelijke villa's, allerakeligste burgerwoninkjes met serres als vogelkooitjes", maar wijst op het feit van de schoonheidsbepaling in de bouwverordening: "Wie bouwen wil te Laren, weet bij voorbaat, dat een minderwaardig ontwerp geen kans heeft, toegelaten te worden. Het reeds begonnen onheil werd gekeerd en het bedrijven van meerder euvel werd voorkomen" (Polak 1925: 16-27). Wat de overige sectoren van het cultuurbeleid betreft, dienen de podiumkunsten te worden genoemd. Waar de nationale overheid hier eigenlijk alleen de rol van `hoedster van de goede zeden' vervult, zijn de lokale overheden initiatiefrijker. Met name op het gebied van de muziek zijn gemeenten actief. Zo hebben gemeentebestuurders - nadat de stedelijke muziekkorpsen in 1795 waren opgeheven - getracht muziekkorpsen op te richten, doch vanwege financiële redenen waren deze geen lang leven beschoren. Vanaf 1880 zien we plaatselijke initiatieven tot samenstelling van symfonieorkesten uit de burgerij komen (Bevers 1987: 257-260). De overheid richt haar inspanningen vooral op vorming: muziekscholen en conservatoria; pas later raakt zij betrokken bij de instandhouding van orkesten. De discussie over toneel is van andere aard, omdat de overheid aanvankelijk hier alleen een taak ziet in de bewaking van de goede zeden; overheidssteun voor deze `poels van verderf' is uitgesloten. Of, zoals een AR-lid van de Amsterdamse gemeenteraad nog in 1924 zei: "Wijst ons volk den weg naar het tooneel en ge wijst het den weg naar een instituut, waar de grondslagen van onze samenleving worden aangetast" (Gemeenteblad II 1924: 2184). Niettemin komt het financieel ondersteunen van toneelgezelschappen vanaf ongeveer 1920 langzaam op gang. In paragraaf 3.4 wordt hierop uitvoeriger ingegaan. Hier zij volstaan met de conclusie van Boekman dat de voornaamste bemoeienis van gemeenten met toneel nog altijd die van censor is geweest (Jansen en Rogier 1983: 218). Het artikel in de gemeentewet waarin gesproken wordt "van het waken tegen het doen van voorstellingen, die in strijd zijn met de openbare orde of zedelijkheid", is zeker geen dood artikel geweest. Ondanks deze censorrol, die gemeenten nog tot ver na de Tweede Wereldoorlog zullen blijven spelen, worden aan het einde van deze periode de aanzetten zichtbaar van een toneelbeleid op lokaal niveau. En daarin tonen de lokale overheden zich voortvarender dan de nationale overheid. Hoewel de gemeente Den Haag al sinds 1830 de Franse opera exploiteert, speelt Amsterdam een voortrekkersrol. In 1911 dient het Concertgebouworkest een subsidieverzoek in bij de Amsterdamse gemeenteraad. In de raad ontstaat een principiële discussie over de vraag in ))))))) 70
*
*
)))
)))
)))))))
hoeverre de overheid meer dan één orkest kan steunen. Het uiteindelijke positieve besluit is vooral ingegeven door de internationale faam van het orkest. Gezien het pragmatische karakter van de discussie, die een grotere reikwijdte heeft dan alleen Amsterdam, is hiermee de vraag naar de praktische vormgeving van de overheidsbemoeienis met de kunsten op de politieke agenda gekomen. Huisvesting en ruimtelijke ordening Door velen worden de verbetering van de woonsituatie in vooral de grotere steden en de Woningwet van 1901 als de belangrijkste verworvenheden van deze periode beschouwd. Het jaar 1901 staat symbool voor het moment waarop de bemoeienis van de overheid met de huisvesting toeneemt. De groeiende aandacht voor de kwestie van de volkshuisvesting vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw en het nauwe verband tussen de woonsituatie en de gezondheidstoestand van de bevolking culmineren uiteindelijk in zowel de Woningwet als de Gezondheidswet. Motieven voor de totstandkoming van de Woningwet moeten worden gezien in het licht van de sociale situatie van toen. De toenemende economische groei, het moderniseringsproces, de snel groeiende bevolking, de urbanisatie, de vrees voor ontkerkelijking, het opkomend socialisme en anarchisme maken de kwestie van de huisvesting van grote groepen burgers, i.c. de arbeiders tot een kwestie van algemeen belang (Nycolaas 1974; Boogmans et al. 1988). Daarmee is de overheidsbemoeienis gelegitimeerd. In dat opzicht kan deze ontwikkeling worden beschouwd als een logische voortzetting van de ontwikkelingen in de vorige periode. In het laatste kwart van de vorige eeuw wordt de maatschappelijke druk om de huisvestingssituatie van met name de arbeidende bevolking te verbeteren steeds groter. Daarin kan de rol van de overheid niet onbesproken blijven. Zo stelt de Maatschappij tot Bevordering der Bouwkunst in 1882 een Algemene Bouwverordening op, die door sommige gemeenten ook is toegepast. Maar de overheersende mening is nog steeds dat met name de centrale overheid zich niet mag mengen in het woningvraagstuk. Zo worden nog in 1897 voorschriften van de gemeente Utrecht "met betrekking tot de gezondheid over het bestrijden van ongedierte in woningen" door de Raad van State vernietigd. Het argument is dat de gemeente zich daarmee op particulier terrein begeeft (Deben 1988: 72). De weg voor de Woningwet is geëffend door een rapport van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen, dat in 1896 verscheen onder de titel Het vraagstuk der volkshuisvesting. Conclusie was dat de problemen in de huisvesting vooral voortkomen uit het bestaan van krotten in de oude stadswijken en het gebrek aan geschikte goedkope woningen (De Roo 1965: 18). De oplossing wordt gezocht in wettelijke maatregelen ten behoeve van het tegen lage prijzen ter beschikking stellen van grond aan woningbouwverenigingen en het voorzien van kapitaal tegen lage rente. De invoering van de Woningwet geeft voor het eerst aan de centrale overheid een verantwoordelijkheid voor de volkshuisvesting. Daarvoor was het uitsluitend een gemeentelijke taak krachtens de gemeentewet. De betrokkenheid van de centrale overheid betekent derhalve een taakverdeling met de lokale overheid; de wetgever ziet de gemeentelijke bemoeienis vooral als een middel voor de oplossing van een sociaal probleem (Heering z.j.). De Woningwet is een kaderwet: gebruikmaking van de mogelijkheden is in sterke mate afhankelijk van de lokale overheid en het samenspel met plaatselijke groeperingen. Belangrijk element betreft de verplichting voor gemeenten in een bouwverordening voorschriften vast te leggen over de eisen waaraan woningen dienen te voldoen. Daarnaast bevat de wet bepalingen over onbewoonbaarverklaring, ontruiming en sloop, over de financiële bijdrage van zowel gemeenten als Rijk. Aan de bestaande Onteigeningswet is een hoofdstuk toegevoegd waarin onteigening in het belang van de ))))))) 71
*
*
)))
)))
)))))))
volkshuisvesting wordt geregeld. Gemeenten met meer dan 20.000 inwoners moeten uitbreidingsplannen vaststellen, dit ter bevordering van een regelmatige uitbouw van de steden. Directe verbetering van de woonsituatie is niet een gevolg van de invoering van de Woningwet geweest. Gemeenten hebben moeten wennen aan hun nieuwe taak en pas rond 1914 begint er enige tekening te ontstaan. Gezondheidszorg en openbare hygiëne De vorige periode (1851-1870) is onder meer afgesloten met de constatering dat de lokale besturen weinig ondernemen tegen besmettelijke ziekten en hun preventieve taak terughoudend uitoefenen. Niettemin vinden de zogenoemde hygiënisten vanaf 1870 steeds meer gehoor bij politici en bestuurders met hun pleidooi voor overheidsbemoeienis met de publieke hygiëne. De door de hygiënisten bepleite wetgeving om gemeenten tot een actiever gezondheidsbeleid aan te zetten (begraafplaatsen, drinkwatervoorziening, vuilafvoer, huisvesting) was weliswaar steeds door de liberalen tegengehouden, maar aan het eind van de negentiende eeuw komt de doorbraak. Dan is er een nieuwe generatie liberalen aan de macht gekomen die meer oog heeft voor sociale politiek, met daarnaast een nieuwe generatie hygiënisten die het belang van de volksgezondheid overtuigend weet te bepleiten (Houwaart 1991: 312-325). In dat politieke klimaat wordt in 1901 de Gezondheidswet ingevoerd, die gemeenten onder meer dwingt zich actiever te bemoeien met de gezondheidszorg. Bedoeling van de wet is "de werking van het staatstoezicht op de sociale hygiëne te verbeteren" (Van den Eerenbeemt 1989: 71). Ook particulieren tonen zich actief in pogingen tot oprichting van instellingen voor collectieve gezondheidszorg. De stem van de medici wordt steeds luider, hun organisatie steeds professioneler en hun politieke betekenis groeit. De centrale overheid acht de tijd rijp te trachten enige invloed te krijgen op het reilen en zeilen in de gezondheidszorg. Via de Gezondheidswet van 1901 worden pogingen in het werk gesteld de lokale overheid tot handelen aan te zetten. De wet voorziet in de instelling van plaatselijke gezondheidscommissies, die tot taak krijgen het gemeentelijke beleid op het terrein van de gezondheidszorg te controleren. "De gemeenten verzetten zich echter heftig tegen deze vorm van inmenging en geven in een aantal gevallen de voorkeur aan een mogelijkheid die de Gezondheidswet ook biedt: het oprichten van eigen gezondheidsdiensten. Pas laat, en dan nog alleen in grote steden, wordt zo de plaatselijke overheid actief bij het uitvoeren van de openbare gezondheidszorg in de zin dat ze op eigen kosten gezondheidszorgvoorzieningen in het leven gaat roepen" (Mol en Van Lieshout 1989: 23-24). Amsterdam, op velerlei terrein voorloper, is de eerste gemeente die in 1901 een eigen gemeentelijke voorziening treft. Dergelijke voorzieningen zijn de voorlopers van de GG&GD. Tussen dergelijke gemeentelijke diensten in de grote steden en de op het platteland sterk in opkomst zijnde kruisverenigingen ontstaat al snel een rivaliteit. Die leidt er uiteindelijk toe dat in 1920 een wetsontwerp wordt ingediend ter invoering van districtsgezondheidsdiensten in het hele land. Deze diensten krijgen zowel een coördinerende functie met betrekking tot de gehele gezondheidszorg als een gedeeltelijk uitvoerende taak voor besmettelijke ziekten. "Een combinatie van economische malaise en politieke protesten vanuit de confessionele organisaties doet deze vernieuwingsdrift echter de das om. Het particulier initiatief breidt inmiddels snel uit, vaak met behulp van overheidssubsidies" (Mol en Van Lieshout 1989: 24). In deze periode wordt een aantal wetten van kracht waaraan gezondheidsaspecten zijn verbonden, zoals de Hinderwet (1875) en de Drankwet (1881). Deze wetten beogen onder andere eenheid in gemeentelijk beleid te bewerkstelligen.
))))))) 72
*
*
)))
)))
)))))))
Openbare orde en veiligheid In het algemeen is in de literatuur niet zoveel te vinden over de handhaving van de openbare orde en veiligheid en de gemeentelijke bemoeienis daarmee. Een van de oorzaken daarvan is de betrekkelijk stabiele maatschappelijke orde tussen 1870 en 1890 (Manneke 1993: 17). Hoewel over de strikte scheiding in de tijd te twisten valt, kan wel worden vastgesteld dat de laatste decennia van de negentiende eeuw in elk geval in maatschappelijk opzicht turbulenter waren dan de decennia daarvoor. Oproer, rellen en stakingen komen dan meer voor dan in voorgaande jaren en leiden tot politieoptreden. Niettemin ontbreekt systematisch inzicht in deze materie. Uit de groei van het aantal ambtenaren in deze periode kan worden afgeleid dat andere beleidsterreinen in belang toenemen. Zo is de toename van het gemeentepersoneel in zes beleidssectoren (nutsbedrijven, openbare werken en reinigingsdiensten, overige gemeentebedrijven, onderwijs, politie en brandweer, secretarieën en overige gemeentelijke instellingen) het geringst bij politie en brandweer en het grootst bij de secretarieën en de nutsbedrijven (Van Braam 1957: 32). Hoewel het relatieve gewicht van de politiële taak in strikte zin in het geheel van de taakuitoefening is afgenomen, vervult het lokaal bestuur wel meer taken die als toezicht en inspectie zijn te kwalificeren. Dergelijke taken zijn vaak het gevolg van wet- en regelgeving van de centrale overheid. De Drankwet van 1881, de Wet op de besmettelijke ziekten van 1872, de Woningwet van 1901, de Gezondheidswet van 1901, de Leerplichtwet van 1900 geven aan gemeenten taken met een toezichthoudende functie. Gemeenten hebben zelf eveneens initiatieven genomen op dit vlak, zoals bij het toezicht op de veiligheid van het verkeer, het vervoer van goederen en diensten op de weg, en de winkelsluiting (Kooiman 1932). 3.3.3 Resumé In vergelijking met de vorige periode breidt in 1870-1914 de lokale overheid haar bemoeienis verder uit, zowel in de breedte als in de diepte. Een van de belangrijke ontwikkelingen in deze periode is de omslag in politieke cultuur die dan plaatsvindt. De opkomst van politieke partijen is hieraan zeker debet. Het inzicht breekt door dat de overheid zich niet langer afzijdig kan houden bij de oplossing van maatschappelijke problemen die voor de leefsituatie van de burgers van groot belang zijn. De overheidsinterventies spitsen zich toe op kwesties die de burgers direct raken: gezondheid, wonen, werken, schoonhouden van de fysieke leefomgeving. Deze aandachtsgebieden worden toegevoegd aan de al bestaande bemoeienis met onder meer armenzorg en onderwijs. Dit zijn taken waarin het accent vooral ligt op de beschikbaarstelling van collectieve goederen waarin anders niet of moeizaam zou zijn voorzien. Wat voor het lokale bestuur van groot belang zal blijken, is de exploitatie van de nutsbedrijven. Uit de politionele taken groeien zorgtaken; aan het criterium van sociale beheersing als motief voor overheidsingrijpen wordt nu het argument van sociale rechtvaardigheid toegevoegd. Die uitbreiding ligt in het verlengde van reeds bestaande overheidsbemoeienis, maar ook nieuwe terreinen worden ontgonnen. Het beleid richt zich op die groepen die om welke reden dan ook zich maatschappelijk moeilijk staande kunnen houden. Het gaat niet alleen om preventie van ordeverstorend gedrag, maar ook om verbetering van de sociale positie van in hun bestaan bedreigde groepen. De bemoeienis van de centrale overheid met het lokale besluit- en beleidsvormingsproces neemt gestaag toe. Met name via wet- en regelgeving breidt de centrale overheid haar invloed ))))))) 73
*
*
)))
)))
)))))))
uit en zet zij de lokale overheid tot taakuitoefening aan. Dat geldt vooral voor onderwijs, volkshuisvesting en gezondheidszorg. De financiële verhouding tussen lokale en centrale overheid wordt wettelijk geregeld in 1897. In het onderwijs is sprake van een verdergaande centralisatie, echter onder gelijktijdige stijging van de gemeentelijke onderwijsuitgaven. Hetzelfde geldt voor huisvesting en gezondheidszorg, culminerend in wettelijke regelingen in 1901. Op het terrein van de cultuur wordt een taak voor de overheid erkend, waarbij het in eerste instantie gaat om het behoud van cultureel waardevol geachte monumenten. Op andere terreinen van het cultuurbeleid wil de centrale overheid zich niet bewegen. Het lokale bestuur is initiatiefrijker en de variatie in bemoeienis is groot: de kunsten worden zowel gestimuleerd als verboden (b.v. door censuur van toneelvoorstellingen en tentoonstellingen). Hoewel in deze periode vele uit de burgerij afkomstige initiatieven door de overheid worden overgenomen, verdient de rol van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen aparte aandacht. Zijzelf betitelt deze periode als de `Rapportentijd'. Over actuele sociale kwesties als het armenvraagstuk, het woningvraagstuk, de gezondheidszorg en over het onderwijs verschijnen adviezen van de Maatschappij, die vaak ten grondslag zullen liggen aan het beleid dat vooral de centrale - overheid gaat voeren op de desbetreffende terreinen. De nauwe banden van activisten binnen de Maatschappij met de leidende politici van dat moment vormen een van de verklaringen daarvoor (Kruithof 1990). Een belangrijke conclusie is dat de veranderde opvattingen over de taakuitoefening door de overheid geleid hebben tot intensivering en uitbreiding van de overheidsbemoeienis met maatschappelijke vraagstukken. In de bemoeienis van het lokale bestuur is het accent heel duidelijk komen te liggen op de beschikbaarstelling van collectieve goederen aan met name het `gewone volk'. Aan overwegingen van sociale beheersing worden die van sociale rechtvaardigheid toegevoegd. Met name de interventie van lokaal, maar ook van centraal bestuur is ingegeven door de zorg om de lagere klasse: arbeiders en werklozen. Het beleid op het terrein van het wonen en de gezondheidszorg vormt daarvan een voorbeeld. Het begrip `algemeen belang' krijgt een wat bredere invulling.
3.4 De periode 1918-1940 3.4.1 Algemene typering Twee ontwikkelingen zijn voor het handelen van de overheid in de jaren 1918-1940 van belang: de verschuivingen in de politieke verhoudingen alsmede de hevigheid van de economische crises en de ernstige sociale gevolgen ervan. Zoals overal in Europa beleeft Nederland na de oorlog een korte hausse, die echter al in 1920 omslaat in het tegendeel: de prijzen dalen en de werkloosheid begint te stijgen. De oorzaken zijn vooral ontwikkelingen waarop Nederland nauwelijks tot geen invloed heeft. Veel heeft men te lijden van de naoorlogse problemen in Duitsland, de belangrijkste handelspartner. Deze economische terugslag duurt tot ongeveer 1925; vanaf dat jaar tot de grote depressie in 1929 bestaat er redelijke voorspoed. De jaren na 1929 tot het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog staan vooral in het teken van de economische crisis en de grote werkloosheid. In 1936 bedraagt de gemiddelde werkloosheid bijna 18% van de beroepsbevolking; in conjunctuurgevoelige bedrijfstakken als de bouwnijverheid is dat bijna 48%. Oplossingen blijken moeilijk: werkverruiming is vaak niet meer dan een druppel op een gloeiende plaat en werkverschaffing omvat vaak projecten van veel te zwaar werk om grote groepen werklozen actief te houden. Enig perspectief ontbreekt en het moreel is laag (Woltjer 1992: 93-94).
))))))) 74
*
*
)))
)))
)))))))
De maatschappelijke omstandigheden leiden tot intensieve overheidsinterventie. Voor zover er nog sprake is van enigerlei vorm van staatsonthouding, wordt daarvan in deze jaren voorgoed afscheid genomen. De overheid grijpt diep en gedetailleerd in, om erger te voorkomen; de agrarische sector en de handel worden beschermd. Tevens wenst de overheid vanaf 1930 een actiever economisch beleid te voeren met betrekking tot handel en industrie. Dat streven leidt tot de oprichting van het departement voor Economische Zaken (De Hen 1980: 291-312). In het interbellum worden vele prestaties geleverd op het terrein van de infrastructuur. In 1918 wordt begonnen met de drooglegging van de Zuiderzee. Daarnaast wordt intensief gewerkt aan de outillage van de nationale havens en aan de water-, land-, en spoorwegen. In 1919 is het spoorwegnet nagenoeg voltooid. Eind jaren dertig is het landwegennet zodanig uitgebreid dat alle delen van het land ontsloten raken. Daarmee wordt een groot aantal lokale en streeklijnen van spoor en tram overbodig (Boogman et al. 1988: 360-373). De invoering van algemeen kiesrecht en van evenredige vertegenwoordiging hebben de politieke kaart na de Eerste Wereldoorlog ingrijpend veranderd. Vooral de evenredige vertegenwoordiging heeft de machtsverhouding tussen de politieke partijen gewijzigd, met name die tussen de confessionele partijen. De Rooms-Katholieke Staatspartij (RKSP) wordt de grootste confessionele partij, groter dan alle protestantse partijen te zamen. Vanaf dat moment nestelen de katholieken zich in het centrum van de politieke macht. De nieuwe machtsverhoudingen tussen de politieke partijen veranderen in het interbellum nauwelijks: de RKSP is de grootste partij met 23% tot 30% van de stemmen, de SDAP de tweede met bijna een kwart van de stemmen, de beide protestantse partijen zijn samen goed voor 20% tot 25%. Woltjer typeert het interbellum als "een liberale erfenis onder confessioneel beheer" (Woltjer 1992: 59). Kossmann typeert het interbellum in dit opzicht als een periode van stabiliteit en continuïteit (Kossmann 1986: 47-49). In deze periode krijgt het typisch Nederlandse verschijnsel de verzuiling verder gestalte. In de jaren na 1900 krijgt de verzuiling zijn organisatorische diepgang (Stuurman 1983: 317). De onderwijspacificatie van 1917, waarbij het openbaar en het bijzonder onderwijs financieel gelijk worden gesteld, en het gewijzigde kiesstelsel indiceren een verdere afscheiding, wanneer in politiek opzicht de verzuiling zichtbaarder wordt. Katholieken en protestanten streven naar de afbakening van de eigen levenssfeer via de oprichting van eigen organisaties op het gebied van onderwijs, arbeid, vrije tijd, cultuur en media. Hoewel de liberalen en de socialisten deze afscheidingsbeweging betreuren, hechten de laatsten aan de accentuering van de eigen identiteit; de socialisten hebben eigen kranten, een eigen omroep, eigen vakbonden, alleen geen eigen onderwijs. De hechtere organisatie van de politieke partijen en het toenemende belang van partijdiscipline leiden ertoe dat de verzuiling het politieke bestel steeds meer in haar greep krijgt (Woltjer 1992: 122-123). De samenwerking van de confessionele partijen zet andere partijen buiten spel, met name de liberalen. De pacificatiedemocratie komt tot grote bloei (Lijphart 1968; Daalder 1990). In dit tijdvak is 1918 een politiek belangrijk jaar, met name voor de SDAP. Behalve door `Troelstra's vergissing' wordt het jaar gekenmerkt door de afschaffing van het vermaledijde districtenstelsel. Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging heeft de SDAP weliswaar toegang verschaft tot het bestuur van het land, maar de overwinning is niet van die omvang als waarop was gehoopt. Bovendien wordt de SDAP met name op landelijk niveau de deelname aan het bestuur onthouden. Op lokaal niveau boekt de SDAP nog het meeste succes, hoewel de partij ongaarne deel wenst te nemen aan het dagelijks bestuur; eigenlijk wenst zij dat alleen vanuit een meerderheidspositie te doen. Telde Nederland in 1917 417 SDAP-raadsleden en 10 wethouders in 155 gemeenten, na de gemeenteraadsverkiezingen van ))))))) 75
*
*
)))
)))
)))))))
1919 zijn dat 1.155 raadszetels in 403 gemeenten geworden. Het aantal wethouders stijgt naar 87 in 73 gemeenten (Boekman et al. 1938: 116). De deelname van de SDAP aan de gemeentepolitiek heeft onder meer geleid tot een aanzienlijke uitbreiding van de bemoeienis van de lokale overheid met maatschappelijke vraagstukken. Vooral op terreinen als volkshuisvesting, onderwijs en armenzorg, maar ook op sociaal gebied manifesteert de lokale overheid zich sterk. Het is het tijdperk van bekende wethouders als Boekman, Wibaut en De Miranda in Amsterdam, Albarda en Drees in Den Haag, Heykoop en De Zeeuw, en later Brautigam in Rotterdam. De SDAP heeft aan de wieg gestaan van de aanzienlijke taakuitbreiding die het lokale bestuur in deze jaren te zien heeft gegeven. 3.4.2 Positie en rol van het lokale bestuur Nadat de Amsterdamse Radicalen een omslag in het denken over de taakstelling van het lokale bestuur teweeg hebben gebracht, wordt in de jaren twintig daarop voortgeborduurd en wordt de reikwijdte van het bestuur vergroot. In 1926 publiceert De Miranda, wethouder van Amsterdam in de jaren twintig en dertig, een boekje waarin hij de taakstelling van gemeenten opnieuw formuleert en toespitst op economische taken. De gemeente dient volgens hem regulerend in het economische leven op te treden, zowel door beïnvloeding van het marktmechanisme (hij beveelt de oprichting van prijsregelende gemeentebedrijven aan) als door het oprichten van gemeentelijke instellingen als keukens, eethuizen, wasinrichtingen, badhuizen, en dergelijke (die laatste overigens vanuit het oogpunt van `sociale hygiëne'). In de concrete uitwerking krijgt de levensmiddelenvoorziening veel aandacht. Ook buiten socialistische kring bestaat belangstelling voor de economische functie van gemeenten. Het belang van gemeenten als `economische organisaties' wordt in die tijd sterk benadrukt. Gemeenten moeten instellingen inrichten en beheren ter voorziening in de behoeften van de ingezetenen, zoals Wibaut het in de inleiding op het socialistische gemeenteprogram in 1927 schrijft (zie ook Borrie 1968: 135-143). Opvallend is dat gemeentelijke taken op economisch terrein als aanvullend op de vrije markt worden gezien en dat daar waar zelfstandig optreden van de gemeente geboden is, zoveel mogelijk gebruik moet worden gemaakt van de bestaande organisaties. "Teneinde verspilling van produkten, arbeidskracht en kapitaal tegen te gaan moeten gemeenten op het gebied der levensmiddelenvoorziening ordenend en prijsregelend optreden. Zoveel mogelijk behoren de gemeenten zich daarbij te bedienen van de bestaande krachten die zich met de distributie van waren bezig houden. Waar het buitengesloten is, dat anders een bevredigend resultaat voor de verbruikers kan worden bereikt, is zelfstandig optreden voor de gemeenten geboden" (De Miranda 1926: 19). De grotere nadruk op economisch georiënteerde activiteiten is in het licht van die tijd niet vreemd; wat wel opvalt is de voor sociaal-democraten gematigde toonzetting: niets over socialisering van produktiemiddelen, niets over de functie van de overheid in het economisch verkeer. Aan de andere kant moet bedacht worden dat prijsregulering en levensmiddelendistributie van overheidswege een grote mate van interventie vooronderstelt, wat in die tijd veel verzet ondervindt (Borrie 1993: 139-148, 158-163). Ondanks pogingen daartoe slagen gemeenten er niet in greep te krijgen op de levensmiddelendistributie. Het beleid van de lokale overheid komt in deze periode steeds meer onder invloed van de centrale overheid te staan. De instelling in 1929 van het Gemeentefonds en de afschaffing van de gemeentelijke inkomstenbelasting zijn daarvan de belangrijkste indicaties. Een man als Wibaut verzette zich fel tegen de wet van 1929 die de financiële verhouding tussen centrale ))))))) 76
*
*
)))
)))
)))))))
en lokale overheid regelde, omdat hij daarin een ontoelaatbare aantasting van de gemeentelijke autonomie zag. Het democratisch beheer van een gemeente kwam naar zijn opvatting het best tot zijn recht wanneer de gemeente onbeperkt de financiële gevolgen van haar beslissingen droeg. Door de gemeenteraad vastgestelde uitgaven zouden moeten worden gedekt door gemeentelijke inkomsten.3 Inmenging van rijkswege verstoorde het democratisch beheersproces en tastte de gemeentelijke autonomie aan. In dat opzicht noemde Wibaut die wet `noodlottig' (Wibaut 1936: 247-266). Volgens Toonen is vanaf de jaren twintig in de bestuurspraktijk sprake van "een voortdurende toename van de specialisatie, differentiatie en vervlechting van binnenlandse bestuursnetwerken. Dit heeft geleid tot een hoge mate van institutionele complexiteit" (Toonen 1987b: 180). In deze periode zijn de fundamenten gelegd voor de huidige bestuurlijke verhoudingen. Economische dienstverlening en financiële verhoudingen In de Eerste Wereldoorlog ontstaat er in Nederland voedselschaarste. In bijna alle gemeenten komen al snel gemeentelijke levensmiddelendistributiebedrijven op. In de oorlog stelt de centrale overheid maximumprijzen vast voor de verkoop van levensmiddelen en legt beslag op bijna alle voedingsmiddelen, ten einde die te verdelen onder de bevolking. De gemeenten voeren die distributie uit via eigen distributiebedrijven. In de loop van de oorlogsjaren worden bijna alle voedingsmiddelen onder de distributie gebracht. Sommige gemeenten voeren niet alleen de centraal vastgestelde distributieregeling uit, maar voegen ook eigen middelen toe om zo het voedingsmiddel nog goedkoper beschikbaar te stellen. Aparte regelingen worden ontworpen voor bijzondere groepen als zieken, kinderen, zwangere vrouwen, en dergelijke. De verwachting dat gemeenten na afloop van de oorlog de opgedane ervaringen zouden benutten om zelf een goede voedselvoorziening te organiseren, is niet uitgekomen. Alleen Amsterdam heeft nog geprobeerd deze voorziening op bescheiden schaal (alleen voor brood) te continueren, maar kreeg daarvoor geen toestemming van Gedeputeerde Staten (Kooiman 1932: 105-110). Belangrijke activiteit van gemeenten in deze periode is de bevordering van de werkgelegenheid. Essentieel daarbij is het onderscheid tussen werkverschaffing en werkverruiming: de eerste soort maatregelen richt zich op het verschaffen van werk aan werklozen, waarbij de kritiek vaak wordt gehoord dat het er meer om gaat werklozen bezig te houden dan hen nuttig werk te laten doen; de tweede soort activiteit beoogt veeleer werkgelegenheid te scheppen, waarbij het vooral om produktief werk zou moeten gaan. Werkverschaffing wordt veeleer als een lapmiddel beschouwd, werkverruiming wordt effectiever geacht (De Rooy 1979: 37-43). De crisis in de jaren dertig brengt de discussie over stimuleringsmaatregelen terug. Uit verschillende hoeken worden grootscheepse plannen gelanceerd ter verruiming van de werkgelegenheid. De regering kiest uiteindelijk voor een bescheiden subsidiëring van industriële ondernemingen. Het in 1934 opgerichte Werkfonds met een budget van 60 miljoen gulden loopt echter uit op een mislukking door het verschil van inzicht over de besteding van deze gelden: aan het financieren van projecten, zoals scheepsbouw, woningbouw, waterstaatkundige werken en dergelijke, of aan de financiering van een consequente deflatiepolitiek (De Rooy 1979: 110-115). Door allerlei machinaties wordt het Werkfonds uiteindelijk gereduceerd tot een vrij machteloze schakel tussen centrale en lokale overheid. Voor gemeenten is het niet aantrekkelijk een beroep te doen op de financiële middelen van het fonds, omdat zij zich in crisistijd daarmee in de schulden steken. Het mislukken van het
))))))) 77
*
*
)))
)))
)))))))
Werkfonds blijkt uit het feit dat in maart 1936 het aantal aan werk geholpen werklozen geschat werd op 2.500. De werkverschaffing is in een aantal opzichten aantrekkelijker: "De administratieve rompslomp was geringer, de hulp van de rijksoverheid was een vast percentage van de loonkosten en men kon er veel meer mensen mee aan het werk zetten. Werkfondsobjecten immers werden zo `normaal' mogelijk uitgevoerd, met behulp van de gebruikelijke technische outillage. Dit vergde vakmensen en juist daarom waren de vakorganisaties er voor te vinden. De werkverschaffingen werden zo veel mogelijk in handenarbeid uitgevoerd, waardoor men veel meer mensen kwijt kon en bovendien nauwelijks op bekwaamheid hoefde te schiften. In de loop van 1935 vervaagde echter de scheiding tussen `werkverschaffing' en `werkverruiming' (De Rooy 1979: 144). Hoewel gemeenten zelf, op eigen initiatief projecten in het kader van werkverruiming of werkverschaffing kunnen entameren, zijn zij voor de financiering veelal afhankelijk van de centrale overheid. Bovendien is medewerking van de vakorganisaties onontbeerlijk. Het gebrekkige functioneren van het Werkfonds blijkt negatieve repercussies te hebben voor gemeentelijke initiatieven, terwijl het politieke klimaat in Den Haag niet van dien aard is dat stimulering van de werkgelegenheid een positief onthaal vindt. Men is in Den Haag in het algemeen niet zo enthousiast over al te actieve gemeenten die proberen bedrijven aan te trekken. Het verlenen van directe steun aan de industrie door lokale overheden wordt eigenlijk door de centrale overheid afgekeurd en, voor zover in haar vermogen ligt, geblokkeerd. Actieve gemeenten, zoals Amsterdam waar wethouder De Miranda veel initiatieven heeft ontwikkeld, hebben niettemin veel kunnen doen voor de bevordering van de werkgelegenheid. Ten aanzien van de financiële verhoudingen worden in deze jaren essentiële besluiten genomen. De Financiële-Verhoudingswet van 1897 wordt na lange discussie uiteindelijk in 1929 gewijzigd. De bemoeienis van centrale en lokale overheid met de oplossing van maatschappelijke problemen neemt toe en "door zich ontwikkelende gevoelens van nationale solidariteit ontstond er een streven naar vermindering van ongelijkheden zowel in belastingdruk als in voorzieningenniveau" (Van der Dussen 1990: 48). Met deze wetswijziging komt een eind aan de gemeentelijke inkomstenbelastingen, wordt het Gemeentefonds ingesteld en is de grondslag gelegd voor de latere drie grootste specifieke uitkeringen, onderwijs, politie en armenzorg. Deze uitkeringen zijn interessant in het licht van de ontwikkeling van taken. Als indicator voor de behoeften van gemeenten aan geld worden de uitgaven voor onderwijs, politie en armenzorg als uitgangspunt genomen. De verdeling van de gelden van het Gemeentefonds wordt afhankelijk gesteld aan de verhouding tussen de verplichte onderwijsuitgaven, vermeerderd met die voor politie en armenzorg en de opbrengst van de in de desbetreffende gemeente geheven rijksbelastingen (Van der Dussen 1990: 17-21). Opvallend is dat de verdelingsmaatstaf bestaat uit voorzieningen waarmee het lokale bestuur van oudsher bemoeienis heeft. Voor de financiering ervan worden gemeenten nu geheel afhankelijk van de centrale overheid: een beslissende wending in het centralisatieproces. Ook heden ten dage bestaat het merendeel van de specifieke uitkeringen uit deze drie voorzieningen. De economische crisis in de jaren dertig belemmert de normale werking van de wet. In 1932 en 1933 komen er kortingswetten: de uitkeringen uit het Gemeentefonds worden gekort met 3% van de salarissen van het gemeentepersoneel. Gemeenten mogen zelf bepalen of zij dat bedrag uit de salarispost halen of dat zij dat elders bezuinigen. In 1935 komt er een apart Werkloosheidssubsidiefonds, waaruit gemeenten gelden ontvangen voor de ))))))) 78
*
*
)))
)))
)))))))
werkloosheidsbestrijding. Kosten van de lokale sociale zorg zijn daarmee (ook) een zorg voor de centrale overheid geworden (Van der Dussen 1975: 465). De financiële politiek van het kabinet heeft ernstige repercussies voor gemeenten. Via de hierboven weergegeven middelen is de regering in staat gemeenten min of meer te dwingen tot bijvoorbeeld verhoging van de lokale belastingen of bezuinigingen op de personele kosten. Zaandam en Rotterdam zijn daarvan voorbeelden, waardoor deze gemeenten aan Den Haag worden `overgeleverd' (De Rooy 1979: 103). Armen- en werklozenzorg De gevolgen van de Eerste Wereldoorlog en van de economische crisis in de jaren dertig hebben van de gemeenten grote inspanningen geëist. De voedselschaarste in de jaren van de oorlog en daarna, de grote aantallen werklozen als gevolg van Zwarte Maandag vragen om concrete maatregelen die van gemeenten grote financiële inzet vergen. Armenzorg wordt meer en meer werklozenzorg. Op dit punt kristalliseert de verhouding tussen centrale en lokale overheid definitief uit ten gunste van de eerste. Dat proces verloopt echter wel in golfbewegingen: in het begin van de jaren twintig poogt de centrale overheid nog de lasten zoveel mogelijk op de gemeenten af te wentelen door de `crisis-werklozen' over te hevelen naar de lokale armenzorg. Belangrijkste reden is dat de werklozen gestimuleerd moeten worden in het zoeken naar werk. In feite houdt dit een terugkeer in naar de liberale bestuurspraktijk van de negentiende eeuw (Maas 1985: 131-133). In de jaren dertig wordt de zeggenschap van de lokale overheid echter steeds kleiner en krijgt deze meer het karakter van uitvoering: de centrale overheid stelt het werklozenbeleid vast en de lokale overheid voert dat beleid uit. Een andere ontwikkeling in dit tijdvak is de structurele verschuiving van charitatieve naar openbare armenzorg. Gemeenten gaan zich uitdrukkelijk bemoeien met `ontoelaatbare gezinnen', gezinnen die wegens hun woongedrag niet als huurders worden toegelaten. In sommige steden worden deze gezinnen in aparte woonwijken geconcentreerd, alwaar hen wordt geleerd hoe te wonen. Met name de SDAP-fracties in de grote steden als Amsterdam, Den Haag en Utrecht maken zich sterk voor een grondige aanpak; in deze steden neemt het gemeentebestuur daartoe het initiatief. Maar ook andere plaatsen kennen `sociaal achterlijken' en proberen er als gemeentebestuur iets aan te doen (Dercksen en Verplanke 1987: 11-49). Hoewel de Armenwet van 1912 het dilemma tussen charitatieve en openbare armenzorg nog weerspiegelt, blijkt het particuliere initiatief financieel niet in staat adequaat te reageren op de maatschappelijke crisis. In toenemende mate moet de overheid bijspringen, waarbij de centrale en de lokale overheid in `gevecht' raken over elkaars verantwoordelijkheden. Daarbij gaat het met name om de verhouding tussen werklozenzorg en armenzorg. De eerste zou primair een taak van de centrale overheid zijn, de tweede vooral van de lokale overheid. Door werklozen als armen te definiëren, probeert de centrale overheid de kosten van de crisis zoveel mogelijk op lokaal niveau te leggen (Van der Valk 1986: 62-79). De vraag wie verantwoordelijk moet zijn voor de werklozen voert tot heftige discussie. Nadat in 1919 het door velen verguisde Koninklijk Nationaal Steuncomité is opgeheven, komt er de Werkloosheidsverzekeringsnoodwet 1919, waarin enkele verbeteringen zijn aangebracht: langere uitkeringsduur, hogere uitkering. Een jaar later wordt dit wetje al nauwelijks meer toegepast wegens het te veelvuldige beroep dat erop gedaan wordt. De centrale overheid zou weer moeten bijspringen, maar de animo daarvoor is uiterst gering. Het model waarin de vakorganisaties verantwoordelijk zijn voor de verzekering, gecontroleerd door de gemeentelijke overheid, zou gehandhaafd kunnen blijven. Extra subsidiëring door de centrale overheid indien de verzekering ontoereikend blijkt door de grote toeloop, wordt als een ))))))) 79
*
*
)))
)))
)))))))
verkapte vorm van armenzorg beschouwd. Ook de door gemeenten en vakorganisaties uitgeoefende druk op werkgevers tot medefinancieren van deze verzekering leidt niet tot resultaten. De voorheen vlotte samenwerking tussen centrale en lokale overheid en vakorganisaties bezwijkt in het begin van de jaren twintig onder de druk van de economische crisis. De grotere financiële consequenties en de toegenomen ingewikkeldheid van de verzekering nopen de overheid tot het nemen van een grotere verantwoordelijkheid. De vraag is alleen: welke overheid. Die verantwoordelijkheid uit zich in de invoering van een steunregeling in 1920. De centrale overheid had liever gezien dat `uitgetrokken' werklozen naar de armenzorg zouden worden overgeheveld, doch dat is politiek niet haalbaar. Er is verschil tussen een arme en een valide, werkwillige werkloze; elk zou zijn eigen regeling moeten hebben. De onwil van de centrale overheid tot steunverlening aan werklozen maakt de werking van de steunregeling tot een uiterst moeizame. Voortdurend worden de voorwaarden van de regeling en de hoogte van de uitkering gewijzigd, in de hoop deze zo snel mogelijk te kunnen intrekken. In 1923 is de situatie zo, "dat de minister per gemeente en per vak bepaalde of een uitgetrokkene voor steun in aanmerking kwam, hoe hoog de uitkering was en hoe lang die werd gegeven" (De Rooy 1979: 31). Wat de relatie tussen de centrale en lokale overheid betreft, is er sprake van een uiterst moeizame onderhandeling om de steunregeling op peil te houden. Voor gemeenten heeft die regeling regelrechte repercussies: een werkloze die door de minister niet wordt toegelaten, is aangewezen op de armenzorg, waarvan de gemeente de belangrijkste financier is. De steunregeling wordt door de centrale en lokale overheid voor elk 50% gefinancierd. Door de toenemende ernst van de crisis en het toenemend aantal werklozen, komt er kritiek op de te ruim geachte overheidshulp en op de toenemende fraude. Dat leidt ertoe dat de centrale overheid zich steeds verder terugtrekt uit de regeling en vanaf 1924 nog slechts enkele grotere gemeenten subsidie geeft. De uitgetrokken werklozen moeten of naar de armenzorg of naar de werkverschaffing. Begin jaren dertig, na de beurscrisis van 1929, ontstaat een identieke situatie als tien jaar eerder. De gevolgen ervan doen zich echter pas in 1931 voelen; dan wordt door de minister van Binnenlandse Zaken een steunregeling ingevoerd, die sterk lijkt op die van 1924. Verschil is dat gemeenten nu pas subsidie kunnen krijgen "voor steunuitgaven, als de gehele werklozenzorg, inclusief de werkverschaffing, door de minister was goedgekeurd" (De Rooy 1979: 71). Ook stelt de centrale overheid een dienst in om de gemeenten te controleren. Onderwijs Met de grondwetswijziging van 1917 is de onderwijspacificatie een feit. Het onderwijs blijft voorwerp van voortdurende zorg van de overheid. Met inachtneming van de vrijheid van onderwijs, geeft de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs de centrale overheid een middel in handen om kwaliteitseisen te stellen. Nieuw is ook de redactie van het artikel inzake het waarborgen van algemeen vormend openbaar lager onderwijs, waarvan nu wordt vastgelegd dat `in elke gemeente' `een genoegzaam aantal scholen' aanwezig dient te zijn. Voor gemeenten betekent deze grondwetswijziging een tweeledige positie: bevoegd gezag voor het openbaar onderwijs en lokale overheid voor het gehele onderwijs. In de praktijk hebben de meeste gemeentebesturen zich beperkt tot hun rol ten aanzien van het openbaar onderwijs. In de Lager-onderwijswet van 1920 wordt de financiële gelijkstelling nader uitgewerkt. Salarissen van het onderwijzend personeel op de bijzondere scholen worden betaald door de ))))))) 80
*
*
)))
)))
)))))))
centrale overheid, de bouw- en inrichtingskosten door de gemeenten. Ingevolge artikel 19 van deze wet is elke gemeente verplicht voldoende lager onderwijs in een genoegzaam aantal scholen te geven, welke voor alle kinderen zonder onderscheid van godsdienstige gezindheid toegankelijk zijn. De wet regelt ook dat gemeenten een taak hebben in het financieren van de vervoerskosten die verbonden kunnen zijn aan het schoolbezoek (art. 13). De gemeente kan de kosten van het vervoer vergoeden dan wel zelf voor het vervoer zorgen. Opvallend is dat in de wet het plaatselijk toezicht op zowel gemeentelijke als particuliere scholen is opgedragen aan het college van B&W. De gemeenteraad kan voor dat toezicht een commissie instellen, waarvan ouders en onderwijzers deel kunnen uitmaken. De raad kan gemeentelijke inspecteurs aanstellen, maar hun handelen mag zich niet uitstrekken tot de bevoegdheden van de rijksinspecteurs. De commissies van toezicht hebben zich inmiddels ontwikkeld tot adviesorganen: zij vertegenwoordigen het plaatselijk onderwijs bij het gemeentebestuur. Cultuur De periode 1919-1940 is voor de ontwikkeling van het beleid op het gebied van cultuur van zowel de centrale als de lokale overheid van cruciale betekenis geweest. Op de verschillende onderdelen komen de eerste wettelijke regelingen tot stand en worden door de overheid subsidies verstrekt voor de totstandkoming van culturele uitingen en produkten. In 1911 komt er een eerste subsidie voor de Vereniging tot bevordering van de Openbare Leesmusea, die het geld verdeelt over de aangesloten bibliotheken in ongeveer tien gemeenten. In 1921 komt er een landelijke (koppel)subsidieregeling. De hoogte van de rijkssubsidie is afhankelijk van de gemeentegrootte, en aanspraak op subsidie hangt af van erkenning van de bibliotheek door de gemeente. Wijziging van de regeling in 1928 betekent onder meer afname van het rijksaandeel en vermeerdering van het gemeentelijke aandeel. In de subsidieregeling wordt de taak van de bibliotheek geformuleerd en wordt het karakter van de voorziening aangegeven. Onderdeel van die taak is het weren van propagandistische, moreel schadelijke, zedenkwetsende en opruiende lectuur (Van Riemsdijk 1978: 78). Gemeenten spelen hierin een belangrijke rol en worden geacht toezicht te houden op de uitoefening van deze taak. Bibliotheken behoeven erkenning van de gemeente. Een zekere censorische bemoeienis met de bibliotheek kan de lokale overheid dus niet worden ontzegd (Schneiders 1990). Eerder is de censorrol van het lokale bestuur bij het toneel aan de orde geweest. Zoals in paragraaf 3.3 al was aangestipt, ontstaat er rond 1920 in vooral de grotere gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht een stelsel van toneelsubsidies. Het maatschappelijke klimaat ten aanzien van overheidsbemoeienis in het algemeen en de ruimere opvattingen over de taak van gemeenten voor kunst en cultuur (incl. de volksontwikkeling), liggen aan de oorsprong van deze activiteiten. Het ontworpen subsidiestelsel richt zich weliswaar primair op het ondersteunen van toneelgezelschappen, maar het ultieme doel is het steunen van toneel en niet het instandhouden van een gezelschap. De kwestie van de gezelschappen is afhankelijk van de plaatselijke situatie en vooral van de directeur van de stadsschouwburg. Een van de essentialia van deze eerste gemeentelijke subsidieregeling is de verplichting voor het gezelschap een aantal volksvoorstellingen te geven. De omvang van dat aantal staat in een bepaalde verhouding tot het subsidiebedrag. Hoewel door deze regeling het bereik van het toneel is vergroot, begint men concurrentie te ondervinden van de in opkomst zijnde bioscoop. Bovendien maken de economische omstandigheden schouwburgbezoek al snel tot een bezuinigingspost. Met het beleid van de centrale overheid voor beeldende kunstenaars en schrijvers wordt eveneens een begin gemaakt, zij het bescheiden. Worden eerst vooral uit sociale ))))))) 81
*
*
)))
)))
)))))))
overwegingen gelden op de begroting gereserveerd voor `noodlijdende c.q. behoeftige kunstenaars' (in 1919 en 1923), en wordt in 1935 met steun van het ministerie van Sociale Zaken het Voorzieningsfonds voor Kunstenaars opgericht, geleidelijk aan beginnen cultuurpolitieke overwegingen een rol te spelen. Zo verschijnt er in de jaren dertig een post op de begroting die uitdrukkelijk bedoeld is voor het verlenen van opdrachten aan kunstenaars. Vooral gemeenten zijn bij de uitvoering van dat beleid betrokken. Het interbellum is voor de overheidsbemoeienis met de musea van cruciale betekenis geweest. Min of meer gedwongen door het in bezit krijgen van een aantal belangrijke collecties en kunstvoorwerpen via legatering en schenkingen, maakt de centrale overheid een begin met de ontwikkeling van een museumbeleid. Juridische bepalingen inzake het erfrecht verhinderen het ontstaan van een collectiebeleid. Noodgedwongen wordt het beleid toegespitst op het beheer en de conservering van de collectie, op de openstelling van het museum voor het publiek en op het instandhouden van voor de musea belangrijke ondersteunende instellingen. Op het terrein van het cultuurbehoud worden de contouren van een overheidsbeleid duidelijker zichtbaar. Zo begint het monumentenbeleid handen en voeten te krijgen wanneer een reeds bestaande commissie in 1918 omgevormd wordt tot de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg. Daarmee wordt een impuls gegeven aan het onderhoud en de restauratie van monumenten. Een speciaal daarvoor ingesteld bureau adviseert over de keuze en volgorde van de te restaureren monumenten. Desondanks blijft de daadwerkelijke zorg van de centrale overheid voor de monumenten een `zorgenkindje', niet in de laatste plaats wegens gebrek aan financiële middelen. De bemoeienis van de lokale overheid is belangrijker en effectiever. Ter bescherming van hun monumenten stellen gemeenten verordeningen op, met Den Haag in 1920 als eerste. Andere gemeenten volgen, zoals Breda en Deventer; Amsterdam volgt pas in 1925. In essentie wordt in de verordeningen vastgelegd dat veranderingen aan of afbraak van gebouwen die op de monumentenlijst zijn geplaatst, niet mogen plaatsvinden dan na vergunning van het gemeentebestuur. Voor plaatsing op die lijst dient het gemeentebestuur advies van deskundigen in te winnen. De gemeenteraad fungeert als beroepsinstantie voor belanghebbenden. Met die verordening wordt geprobeerd sloop, verminking dan wel onoordeelkundig uitgevoerde restauraties van cultuurhistorisch waardevolle gebouwen - een in de vorige eeuw bekend verschijnsel - te voorkomen. Een lacune is echter dat conservering dan wel oordeelkundig onderhoud niet zijn gewaarborgd. Inhoud en systematiek van deze verordeningen zijn van belang geweest voor de latere nationale wetgeving op dit gebied in de jaren zestig. Huisvesting en ruimtelijke ordening Als gevolg van de Eerste Wereldoorlog is de overheid zich gaan bemoeien met de huur en verhuur van woningen. Maar liefst drie wetten zijn ingevoerd: in 1917 de Huurcommissiewet, in 1918 de Huuropzeggingswet en ten slotte in 1921 de Huuraanzeggingswet. Reden hiervoor is het streven van vele eigenaren de huurprijs buitensporig te verhogen. De hoge bouwkosten en de onvoldoende bouw van woningen in deze periode dragen hieraan bij. Huurders behoeven daartegen bescherming. Wanneer het gemeentebestuur daartoe aanleiding ziet, kan het een huurcommissie instellen. Verhoging van bestaande huurprijzen en huurprijzen van nieuwe woningen moeten worden goedgekeurd door de commissie. Deze legale trojka heeft niet lang bestaan: in 1927 is zij opgeheven. Een aantal gemeenten blijft hechten aan de voorschriften van de Huurcommissiewet en legt die na 1927 vast in een plaatselijke verordening. Die wordt evenwel door de Kroon vernietigd wegens strijdigheid met de wet en het algemeen belang. Wanneer de wetgever een wet intrekt, is het niet in het belang van de volkshuisvesting ))))))) 82
*
*
)))
)))
)))))))
wanneer de lokale overheid de geldigheidsduur van die regeling verlengt via opname van de belangrijkste bepalingen in een plaatselijke verordening, zo luidt de redenering. Op 23 september vernietigt de Kroon de desbetreffende verordening van tien gemeenten, waaronder die van Leiden (Helmstrijd 1951: 124-127). De Woningwet van 1901 is in 1921, 1931 en 1941 fundamenteel gewijzigd (Helmstrijd 1951: 165-195). Deze wijzigingen markeren de evolutie van de volkshuisvesting, waarin huisvesting en ruimtelijke ordening van elkaar worden gescheiden. Er treedt een verschuiving op van huizenbouw naar stedebouw. De herzieningen van 1921 en 1931 leveren daaraan een grote bijdrage door de ordening van de ruimte via allerlei wettelijke waarborgen en sancties te verfijnen. Zo wordt in 1921 het stratenplan in de wet van 1901 verbreed tot bestemmingsplan en dat in de wet van 1931 tot een streekplan. Met deze schaalvergroting in de volkshuisvesting verandert de rol van de lokale overheid. De met de Woningwet van 1901 ingezette centralisatie bereikt zijn hoogtepunt in de wetswijziging van 1941. De gevoelde noodzaak tot sturing en beheersing van de stedebouw en de ruimtelijke ordening leidt ertoe dat de beleidsverantwoordelijkheden op een hoger bestuurlijk niveau worden gelegd. Zo wordt het opstellen van streekplannen een taak van het provinciebestuur. Wanneer provincies daartoe voorbereidingen hebben getroffen (via het voorbereidingsbesluit), dienen gemeenten voor het nemen van ruimtelijke maatregelen eerst contact op te nemen met de provincie. Een eenmaal vastgesteld streekplan impliceert het buiten werking stellen van gemeentelijke ruimtelijke bepalingen (zoals bouwverboden, rooilijnvoorschriften e.d.) die daarmee in strijd zijn. Gemeenten worden verplicht dergelijke bepalingen aan te passen aan het streekplan. Hiermee is definitief een scheiding aangebracht tussen het gemeentelijk en het bovengemeentelijk belang (Van der Cammen en De Klerk 1986: 86-87). Gezondheidszorg en openbare hygiëne In het tijdvak 1919-1940 ligt tevens de overname door de centrale overheid van de lokale beleidsverantwoordelijkheid voor de keuring van levensmiddelen. Een taak die van oudsher door gemeenten is vervuld, wordt voor het hele land geregeld in de Vleeskeuringswet en de Warenwet, beide van 1919. Bij de regeling van de keuring van vleeswaren sluit de centrale overheid grotendeels aan bij de reeds bestaande, (inter)gemeentelijke keuringsdiensten. Gemeenten behouden op dit punt de nodige zeggenschap, in tegenstelling tot de (nieuwe) keuringsdiensten voor waren. Deze laatste worden regionaal opgericht, waarbij alleen de gemeente van vestiging enige zeggenschap krijgt. De overige gemeenten krijgen geen zeggenschap: zij nemen slechts kennis van begroting en rekening. De kosten daarentegen zijn voor de helft voor de gemeenten in het keuringsgebied, de andere helft wordt door de centrale overheid betaald. Gemeenten zijn eigenlijk bij de keuring van waren veel meer rijksorgaan dan bij de keuring van vlees en vee (Kooiman 1932: 127-129). De Gezondheidswet van 1901 wordt in 1919 vervangen door een nieuwe regeling, waarin vooral de organisatie van het staatstoezicht wordt vernieuwd: er komen een gezondheidsraad, (hoofd)inspecteurs en gezondheidscommissies. De regeling van 1901 kende al het fenomeen van de plaatselijke gezondheidscommissies. Aangezien deze niet aan de verwachtingen hebben voldaan, worden zij op titel van bezuinigingen in 1933 opgeheven. Het lokale bestuur blijkt weinig behoefte aan dergelijke commissies te hebben. Reden is dat de openbare gezondheidszorg in de loop der tijden teruggebracht is tot een meer technische kwestie. De medische kwesties worden door de gezondheidsdiensten ter hand genomen, de keuring van vlees- en andere waren vallen eveneens onder aparte diensten. Wat als gezondheidsdienst overblijft, gaat in deze periode samen met de geneeskundige dienst, die door gemeenten in stand wordt gehouden ten behoeve van de armenzorg. De samenvoeging van geneeskundige ))))))) 83
*
*
)))
)))
)))))))
en gezondheidsdiensten brengt de preventieve en curatieve zorg in één hand. De bestaande curatieve voorzieningen worden aangevuld en uitgebreid met tal van preventieve voorzieningen, zoals de consultatiebureaus, het maatschappelijk werk, uitbreiding schooltoezicht tot zuigelingen en kleuters, de prenatale zorg en dergelijke. Deze ontwikkeling van samenwerking is echter van korte duur: de economische crisis in de jaren dertig en later de oorlog maken hieraan een eind (Helmstrijd 1951: 147-164). Tot slot worden in deze periode de eerste contouren van de zorg voor ouderen zichtbaar. In Den Haag is het W. Drees, in 1919 wethouder van Sociale Zaken geworden, die een bejaardentehuis inrichtte - het Bestedelingenhuis - waarin gehuwden te zamen opgenomen werden (Daalder en Cramer 1988: 14; Drees 1962: 96). Ook stichtte de gemeente onder zijn bewind twee bejaardentehuizen. In het algemeen werden onder het wethouderschap van Drees de gezondheidszorg en het ziekenhuiswezen verbeterd en uitgebreid. Ook op het gebied van de blindenzorg is de gemeente actief geweest.
))))))) 84
*
*
)))
)))
)))))))
Openbare orde en veiligheid Evenals in de periode 1870-1914 is over de openbare orde en veiligheid weinig in de literatuur te vinden. De geschiedenis van de openbare orde moet nog worden geschreven. Gemeten aan de toename van het gemeentepersoneel kan geconcludeerd worden dat het relatieve belang van de politietaak in de periode 1919-1940 op hetzelfde niveau staat als in de periode 1870-1914. In de eerste helft van deze eeuw komt van de totale toename van het gemeentepersoneel 10% voor rekening van de politie en brandweer (Van Braam 1957). De hier weergegeven tendens die uit de toename van het personeel is af te leiden, zegt op zichzelf nog niets over de taakvervulling als zodanig en over de verhouding tot de andere beleidsterreinen. Bovendien hanteert Van Braam een vrij grove indeling in beleidssectoren, die een neutrale naamgeving kent (`openbare werken', `secretarieën'), waardoor het niet goed mogelijk is verschuivingen te achterhalen. Niettemin mag hieruit worden afgeleid dat de handhaving van de openbare orde in vergelijking met de andere taken geen hoge prioriteit heeft. Wat de wet- en regelgeving van de centrale overheid betreft, is vermelding van de Bioscoopwet van 1926 van belang. De snelle ontwikkeling van de bioscoop gaf de overheid reden tot zorg: eventueel maatschappelijk en zedelijk gevaar moest bij voorbaat worden tegengegaan. De wet eist dat voor het geven van bioscoopvoorstellingen vergunning van het college van B&W nodig is. De keuring van films op hun gevaar voor de goede zeden wordt centraal geregeld, hoewel gemeenten wel een plaatselijke bijzondere keuring kunnen voorschrijven. Gemeenten dienen toe te zien op de uitvoering van deze wet. In deze periode - in 1931 - wordt een bepaling uit de gemeentewet geschrapt die de politie het toezicht geeft over bordelen. Men wil de indruk wegnemen dat deze `huizen van ontucht' formeel erkend zouden worden. Plaatselijk zijn er tot die tijd verordeningen geldig die op verschillende wijzen een bordeelverbod inhouden. Door het wettelijke bordeelverbod zijn later veel van die verordeningen verdwenen, hoewel de plaatselijke wetgever zich niet geheel afzijdig houdt (Kooiman 1932: 133). 3.4.3 Resumé Een van de belangrijkste ontwikkelingen in het tijdvak 1919-1940 heeft betrekking op de verder gewijzigde taakopvattingen van het lokale bestuur alsmede op de toenemende aanwezigheid van de centrale overheid op lokaal niveau. In de eerste plaats gaan de opvattingen over de taakstelling van de lokale overheid onder invloed van de opkomst van de SDAP in een meer economische richting. Van gemeenten wordt verwacht dat zij een substantiële bijdrage leveren aan de welvaart van hun burgers. Gemeenten zouden zich vooral als economische organisaties moeten profileren. In de praktijk komt daarvan minder terecht dan men voor ogen had. Beïnvloeding van de werking van het marktmechanisme c.q. regulering van de plaatselijke economie is te veel gevraagd. Onder invloed van de economische crisis ontwikkelt de sociale dimensie in het beleid van de lokale overheid zich beter dan de economische. Gemeenten voeren veeleer een sociale dan een economische politiek. Daarin zit voor de burger de belangrijkste en meest herkenbare legitimering van de lokale overheid. In de tweede plaats ontstaat in deze periode enige bemoeienis met cultuur: op een aantal terreinen, zoals podiumkunsten, beeldende kunsten, cultuurbehoud, bibliotheekwerk en musea, wordt beleid ontwikkeld. De sociale dimensie in het gemeentelijke beleid concretiseert zich op dit gebied in het streven naar cultuurspreiding. Naast deze positief gerichte bemoeienis vervult de lokale overheid, geheel in de geest des tijds, evenwel ook de rol van ))))))) 85
*
*
)))
)))
)))))))
censor bij kunstuitingen die strijdig worden geacht met de goede zeden en moraal. Een actieve cultuurpolitiek gaat gepaard met een actieve censuur. Een derde belangrijke ontwikkeling is de invloed van de centrale overheid: die breidt zich verder uit. Deze centralisatie van de beleidsvorming neemt twee gedaanten aan: allereerst vindt de lokale overheid in haar beleidsvormingsproces de centrale overheid steeds meer op haar weg. In toenemende mate is sprake van gezamenlijke beleidsverantwoordelijkheden waar die vroeger veel meer gescheiden en te onderscheiden waren. De lokale overheid wordt steeds meer `medebeleidsmaker'. De tweede gedaante heeft te maken met de gevolgen van die centralisering: de lokale overheid wordt steeds meer uitvoeringsorgaan van de centrale overheid. Gemeenten voeren uit wat via wetgeving aan hen is opgedragen. De meest sprekende voorbeelden liggen op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting en sociale zekerheid. De lokale overheid fungeert als doorgeefluik voor het beleid van de centrale overheid. De door de centrale overheid toegewezen middelen worden op een door de centrale overheid aangegeven wijze toegedeeld. De in dit tijdvak gerealiseerde financiële verhouding levert aan die functie een belangrijke bijdrage.
3.5 De periode 1945-1985 3.5.1 Algemene typering De naoorlogse periode is in twee tijdvakken te verdelen: de wederopbouw van Nederland na afloop van de oorlog, uitmondend in de totstandkoming van de welvaartsstaat (1945-1965) en de jaren van economische stagnatie die daarop volgen. In die periode wordt de verzorgingsstaat vervolmaakt, om vervolgens aan het einde ervan ter discussie te worden gesteld. Het zijn ook de jaren waarin een proces van ontzuiling op gang komt (Von der Dunk et al. 1986; Zahn 1989), en waarin de jongere generatie zich begint te roeren en maatschappelijk verzet tegen de heersende orde ontstaat (Provo, Kabouter, Oranje-vrijstaat). Het economische draagvlak berust op twee pijlers: industrialisatie en export. Het overheidsbeleid is vooral gericht op verbetering van de internationale concurrentiepositie (Van Zanden en Griffiths 1989: 45-48). Nederland realiseert in korte tijd een aanzienlijke economische groei.4 Drie factoren vooral verklaren dit `miracle hollandais', te weten de samenwerking tussen overheid en sociale partners, het economische beleid van de overheid, dat sterk dirigistisch is, en de Marshall-hulp (Boogman et al. 1988: 517-562). Bovendien blijkt er een groot maatschappelijk draagvlak te zijn voor het economische herstelbeleid. Na zo'n vijf jaar gaat de fase van wederopbouw en herstel over in die van economische groei: langzamerhand wordt schaarste ingeruild voor welvaart. Het overheidsbeleid transformeert van dirigistisch naar initiërend-stimulerend. Grote motor achter die industriepolitiek is de minister van Economische Zaken (1948-1952), J.R.M. van den Brink. In het algemeen wordt het jaar 1953 aangehouden als het tijdstip waarop de economie zich geheel hersteld heeft van de gevolgen van de oorlog. De periode 1955-1965 geldt als `economisch eldorado', "een van de beste die Nederland ooit heeft gekend" zoals Andriessen opmerkt (Zahn 1989: 267). Van belang is de constatering dat een groot deel van het verdiende geld niet in loon wordt uitbetaald, maar door de opeenvolgende kabinetten voor publieke zaken wordt besteed. Daarmee is een begin gemaakt met kapitaalvorming voor de latere verzorgingsstaat (Becker 1992: 42). Een van de meest in het oog springende ontwikkelingen is de toenemende bemoeienis van de centrale overheid met het economisch leven; rond 1980 bedraagt het aandeel van de overheidsuitgaven meer dan 40% (ter ))))))) 86
*
*
)))
)))
)))))))
vergelijking: in 1900 bedroeg datzelfde aandeel nog geen 10%) (Van Zanden en Griffiths 1989: 61). De jaren tussen 1950-1973 kunnen in economisch opzicht getypeerd worden als de jaren van welvaart en verzorging of, om een pejoratieve benaming te gebruiken, van de consumptiemaatschappij. Van Zanden en Griffiths noemen het zeer hoge tempo van de economische groei alsmede de lange duur en de stabiliteit ervan uniek (Van Zanden en Griffiths 1989: 210), hoewel er wel sprake is van incidentele wrijvingen die het groeiritme verstoren, zoals de Koreacrisis in 1950-1951, de oververhitting van de economie in 1957-1958, en de lichte recessie en loonexplosie in 1965-1966 (Messing 1981: 92). Vanaf 1973 stagneert de economische groei, onder meer door de oliecrisis. Het jaar 1974 kenmerkt zich door een scherpe terugval in de wereldhandel, er treedt een recessie op, in 1975 gevolgd door een depressie. "Inkrimpende bedrijfsrendementen, stijgende werkloosheid, loon- en prijsinflatie, explosieve toeneming van grondstoffen- en energieprijzen, betalingsbalanstekorten en monetaire wanorde zijn over het algemeen de ziekteverschijnselen waaraan de rijke westerse landen lijden" (Messing 1981: 108). Dat geldt ook voor Nederland, zij het dat de negatieve gevolgen enigszins gecompenseerd worden door de export van aardgas. De jaren na 1973 staan dus sterk in het teken van tegenspoed en economische stagnatie. Inflatie en werkloosheid nemen sterk toe. Wat de werkgelegenheid betreft, treedt tussen 1963 en 1979 een verschuiving op van de markt- naar de publieke sector. Was in 1963 14,7% van de totale werkgelegenheid geconcentreerd in de publieke sector, in 1979 is dat 24%. Een groot deel van de toename van de werkgelegenheid na 1965 vond plaats in de dienstensector (Van Zanden en Griffiths 1989: 231-237). Na 1973 loopt de werkgelegenheid in de industrie in snel tempo terug, die in de commerciële dienstensector zwakt wat af. (Messing 1981: 113-116; Van Zanden en Griffiths 1989: 273). De verschuiving binnen de marktsector van industrie naar commerciële dienstverlening, alsmede de verschuiving van markt- naar publieke sector vormen in deze periode belangrijke economische ontwikkelingen, die consequenties zullen hebben voor onder meer de instandhouding van de verzorgingsstaat: de houdbaarheid c.q. de betaalbaarheid komt later onder grote druk te staan. In politiek opzicht verkeert de polarisatie op het hoogtepunt met de vorming van het kabinet-Den Uyl. Dat kabinet ontvouwt grootse plannen, hetgeen onder meer een sterke groei van de uitgaven tot gevolg heeft. Die plannen hebben onder andere betrekking op het welzijnswerk, de stadsvernieuwing en de uitkeringen aan de gemeenten (die met name voor de grote steden fors zijn verhoogd). Het Keynesiaanse beleid - stimuleren van de vraag in een dalende economie - levert evenwel niet het effect op dat ervan werd verwacht. De werkloosheid blijft groeien, hetgeen tot extra uitgaven leidt. Het jaar 1975 is cruciaal: de sterke stijging van de uitgavenquote (met 4% ten opzichte van 1974) en het halverwege dat jaar ontstane inzicht in de ernst van de depressie in de wereldeconomie alsmede de sombere economische vooruitzichten op middellange termijn, doen het kabinet besluiten het beleid `fundamenteel' te wijzigen: de minister van Financiën, W.F. Duisenberg, introduceert de zogenoemde 1%-norm. De jaarlijkse stijging van de collectieve uitgaven zal worden teruggebracht van 1,75% naar 1% van het nationaal inkomen. Dat moment markeert het begin van een groot aantal bezuinigingsoperaties die opeenvolgende kabinetten zullen trachten te realiseren (Van Zanden en Griffiths 1989: 275-280). Van de realisering ervan is in de praktijk weinig terechtgekomen. In de jaren 1973-1977 nemen de collectieve uitgaven toe van 50% tot 58,4% van het nationale inkomen. Het kabinet-Van Agt dat in 1977 aantreedt, streeft naar stabilisering van de collectieve lastendruk op het niveau van 1977. Ook dat is niet ))))))) 87
*
*
)))
)))
)))))))
gehaald: van 1977 tot 1981 stijgt de lastendruk met bijna 10% naar 68,3% in 1981. Het financieringstekort is onder het kabinet-Van Agt I verdubbeld: van 4,2% in 1978 naar 8,2% in 1982 (Toirkens 1988). In 1979 breekt een tweede oliecrisis uit, gevolgd door de economische depressie van 1980-1982, die qua intensiteit heviger is dan die van 1974-1975. Zo groeit de werkloosheid aanzienlijk: van 6,3% in 1980 naar 15,4% in 1983. Er is sprake van een golf van faillissementen, waarbij naar schatting 150.000 personen hun baan verliezen. Bovendien is het herstel in 1983 - in tegenstelling tot dat in 1976 - zwak. De stabiliteit van de sociale en culturele situatie komt onder druk te staan (SCP 1982: 13). Van Zanden en Griffiths (1989: 262) concluderen: "De economie zat eigenlijk aan alle kanten vast. De reële lonen en de uitkeringen moesten dalen en de overheidsbestedingen moesten ingekrompen worden om de crisis in de overheidsfinanciën op te lossen en de concurrentiepositie te verbeteren. De investeringen namen niet toe omdat de winsten laag waren en de vraag niet steeg; de uitvoer stagneerde omdat de wereldhandel stagneerde. De economische groei kwam hierdoor vrijwel tot stilstand." Onder het in 1982 aangetreden kabinet-Lubbers wordt een serieus begin gemaakt met de sanering van de overheidsuitgaven: het regeerakkoord omvat onder meer een ambitieus bezuinigingsplan van 21 miljard gulden dat ten doel heeft de collectieve lastendruk te stabiliseren, het financieringstekort terug te dringen en de rentabiliteit van het bedrijfsleven te verbeteren. Hoewel Van Zanden en Griffiths vaststellen dat het eerste kabinet-Lubbers zijn financiële doelstellingen heeft gerealiseerd, schrijven zij dat niet zozeer aan het (bezuinigings)beleid toe, als wel aan de daling van de reële loonkosten met ongeveer 10% tussen 1979 en 1983. Daardoor verbetert de concurrentiepositie van Nederland snel en vertoont de arbeidsinkomensquote vanaf 1981 een dalende lijn. De structurele positie van de Nederlandse economie verbetert door dit alles zeer snel, en bovendien ontwikkelt de wereldeconomie zich in de jaren 1984 en 1985 spectaculair. De economische omstandigheden onder het kabinet-Lubbers zijn dan ook aanzienlijk gunstiger dan onder voorgaande kabinetten. De voorgenomen bezuinigingen op de eigen uitgaven zijn niet gerealiseerd, wel op die van anderen: sociale uitkeringen, ambtenarensalarissen en de uitkeringen aan provinciale en lokale overheden. Zo stijgt de uitgavenquote van de eigen uitgaven tussen 1982 en 1986 met 1,7%, terwijl die van provinciale en lokale overheden met 2% daalt (Van Zanden en Griffiths 1989: 282-286). In de jaren 1945-1950 is ook het fundament gelegd van wat men in de jaren zestig de verzorgingsstaat zal gaan noemen. De eerste concrete regeling is de Noodwet Ouderdomsvoorziening die Drees in 1947 met algemene stemmen in het parlement aanvaard weet te krijgen. De geldigheidsduur van de wet is op drie jaar gesteld, omdat in die periode het gehele stelsel van sociale voorzieningen en verzekeringen vorm moet krijgen. De politieke discussie over de grondslagen van het sociale stelsel duurt evenwel langer dan voorzien, en in 1952 heeft men nog geen consensus bereikt over aard en omvang van de verzorgingsstaat (Blockmans en Van der Valk 1992: 177-195). Uiteindelijk wordt in 1956 de Algemene ouderdomswet (AOW) van kracht. Andere volksverzekeringen volgen; met de Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW) in 1976 is het sociale zekerheidsstelsel voltooid. Naast algemene verzekeringen worden nog enkele werknemersverzekeringen van kracht en worden enkele sociale voorzieningen geregeld die uit de algemene middelen worden betaald. De invoering van de verplichte ziekenfondsverzekering in 1964, de Algemene bijstandswet
))))))) 88
*
*
)))
)))
)))))))
(ABW) in 1965 en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) van 1967 zijn de meest spraakmakende regelingen. Na de oorlog is er veel gebouwd. Hoewel er vanaf 1951 meer huizen per jaar worden gebouwd dan ooit voor de oorlog en in 1962 de miljoenste woning wordt opgeleverd, is daarmee de woningnood nog niet opgelost. De groei van de bevolking, de welvaartsgroei waardoor steeds hogere eisen aan een woning worden gesteld, de hoogte van de huren alsmede het streven van de regering om de woningbouw ondergeschikt te maken aan een evenwichtige economische ontwikkeling zijn factoren die verantwoordelijk zijn voor het relatief late tijdstip waarop de woningnood in kwantitatieve zin is opgelost. Was in de tweede helft van de jaren zeventig slechts sprake van een klein woningtekort dat met geringe inspanningen gemakkelijk kon worden ingelopen, aan het begin van de jaren tachtig wordt gesignaleerd dat de woningnood ernstiger is (SCP 1980: 83). Reden is vooral de toetreding van jongeren op de woningmarkt. Het feit dat onvoldoende wordt voorzien in de woningbehoefte van jongeren, leidt in het begin van de jaren tachtig tot het fenomeen van het kraken. Halverwege de jaren tachtig is sprake van een overgangsfase, waarin het kwantitatieve woningtekort in Nederland vrijwel geheel is opgelost (SCP 1986: 123). In de naoorlogse jaren begint de overheid zich meer en meer te bemoeien met kwesties van zorg en welzijn, sport en recreatie. Zorg en welzijn zijn terreinen waarop voornamelijk het confessioneel gekleurde particuliere initiatief werkzaam is, later gesubsidieerd door de overheid (Peper 1972; Hueting 1989; Ney 1989). De interesse van de centrale overheid manifesteert zich het duidelijkst in 1952, wanneer het ministerie van Maatschappelijk Werk wordt opgericht. Het maatschappelijk werk wordt beschouwd als `een noodzakelijke voorwaarde voor het goed functioneren van de gemeenschap' waarbinnen aan het opbouwwerk een belangrijke functie wordt toegekend. Rond 1960 treedt een verbreding op van de oriëntatie van het werk en ook van het ministerie in het algemeen: allerlei werkvormen van het maatschappelijk werk worden geacht een bijdrage te leveren aan het leefbaar maken van de sociale omgeving. Met name moet het opbouwwerk - naar analogie van de praktijk in de Verenigde Staten - zich richten op die plaatselijke gemeenschappen die tot probleemgebied zijn bestempeld. Voor Nederland zijn dat de in de zesde industrialisatienota gedefinieerde ontwikkelingsgebieden. In die gebieden dient de participatie van de bevolking te worden verhoogd: economische en sociale ontwikkelingen dienen gelijk te lopen. Geleidelijk wordt aan die bredere oriëntatie de term welzijnsbeleid verbonden, een begrip dat begin jaren zestig in zwang raakt en een steeds belangrijker plaats in het overheidsbeleid inneemt. Daarbij gaat het om het scheppen van zodanige voorwaarden dat het welzijn van bepaalde groepen mensen wordt bevorderd. Daartoe dient de maatschappelijke infrastructuur te worden verbeterd. Het streven de participatie van de bevolking te stimuleren komt onder andere ook tot uiting in het streven naar decentralisatie, zoals dat eind jaren zestig wordt verwoord (Peper 1972: 69-83). Die decentralisatietendens zal gedurende de jaren zeventig hoog op de politieke agenda blijven staan. In 1984 vindt een omslag in beleidscultuur plaats onder invloed van de `no nonsense'-aanpak van die tijd; het ontdoet het welzijnsbeleid van zijn karakter van sociale planning (Van Kesteren et al. 1984). Daarna worden taken en bevoegdheden overgeheveld naar gemeenten, en in 1987 is de decentralisatie van het welzijnsbeleid voltooid. Hiermee wil gezegd zijn dat de bemoeienis van de centrale overheid met het welzijnsbeleid in feite niet groot is geweest en dat impliciet erkend wordt dat het welzijn van de bevolking primair een aangelegenheid is van de lokale overheid. Ook met terreinen als sport en recreatie is de bemoeienis van de centrale overheid niet groot en zij stelt zich terughoudend op in de wetenschap dat particulieren en lokale overheden primair verantwoordelijk zijn.
))))))) 89
*
*
)))
)))
)))))))
Het decennium tussen de loonexplosie van 1963 en de oliecrisis van 1973 markeert een aanzienlijke verandering van de samenleving. Aan de ene kant zijn er de gestegen welvaart, de geringe werkloosheid, het uitgebreide stelsel van sociale zekerheid, de afgenomen woningnood en de grotere deelname aan het voortgezet onderwijs, die een optimistisch klimaat scheppen. Het geloof in verdere vooruitgang is groot. Aan de andere kant begint die welvaart scheuren te vertonen: schaalvergroting en technologische veranderingen stellen te zware eisen aan het milieu, evenals de produktie van giftige stoffen en de verstopping van de steden als gevolg van de groei van het autoverkeer. Aan het eind van deze tien jaren verschijnt het rapport aan de Club van Rome, getiteld Grenzen aan de groei. In sociaal opzicht verandert er ook veel: de ontzuiling lijkt door te zetten, de tegenstellingen tussen de politieke partijen worden manifester, uitmondend in een `polarisatiestrategie' van links in het begin van de jaren zeventig; anti-autoritair protest en democratisering worden dominante sociale verschijnselen. Provo presenteert zich vanaf juli 1965 met happenings bij het Lieverdje in Amsterdam en daagt gedurende twee jaar het gezag in de stad uit, waarbij het de stadspolitiek en de machtsverhoudingen ter discussie stelt (Mamadouh 1992: 54-85). De betekenis van Provo reikt verder dan Amsterdam en geeft de stoot tot een democratiseringsbeweging in het hele land. Ook de vrouwenbeweging komt in de jaren zestig op. In 1968 ontstaat de actiegroep Man Vrouw Maatschappij (MVM), in 1970 wordt Dolle Mina opgericht, dat `ludieke' acties voert in de trant van Provo. In deze zogenoemde tweede feministische golf ligt de nadruk op maatschappijverandering: teneinde gelijke kansen voor mannen en vrouwen te creëren dienen de bestaande machtsverhoudingen tussen de seksen te worden gewijzigd. De maatschappelijke positie van mannen en vrouwen dienen daartoe op zoveel mogelijke terreinen gelijk te worden getrokken. In de jaren tachtig krijgt het streven naar economische zelfstandigheid van vrouwen steeds meer nadruk, hetgeen onder meer tot uiting komt in de zogenoemde 1990-maatregel: de generatie die na 1990 18 jaar wordt, moet economisch zelfstandig zijn. De vraag in hoeverre het reëel is om hiervan uit te gaan is niet eenvoudig te beantwoorden en valt ook buiten het bestek van deze studie (SCP 1988: 431-483). In de jaren zeventig is een aantal maatschappelijke ontwikkelingen te signaleren die van invloed zijn geweest op het overheidsbeleid. De belangrijkste zijn: afnemende bevolkingsgroei, vrouwenemancipatie, toenemende acceptatie van geboorteregeling, toenemende gezinsverdunning, uitstel van het eerste kind, meer zelfstandig wonen van alleenstaanden, suburbanisatie en leegloop van de binnensteden, toenemend aantal allochtonen, toenemende automatisering, toenemende welvaart, afnemende inkomensongelijkheid, grotere bewustwording van welzijn, bederf van bodem, water en lucht (SCP 1974: 20-21). Het zal geen verwondering wekken dat de overheid op al die ontwikkelingen geen pasklaar antwoord heeft. Vooral de toename van het aantal allochtonen brengt problemen met zich mee: allochtonen blijken een slechte positie op de arbeidsmarkt en de woningmarkt te hebben, en zij vestigen zich bij voorkeur in bepaalde wijken in de grote steden (SCP 1976: 209-224). Tien jaar later constateert het SCP dat de sociale positie van etnische minderheden nog steeds zorgwekkend is; het Planbureau is somber over de kans op verbetering van de positie van minderheden en waarschuwt voor een `semi-permanent milieu met achterstandskenmerken'. De maatschappelijke druk op het probleemoplossend vermogen van de overheid is groot. De bemoeienis van zowel de centrale als de lokale overheid breidt zich op een groot aantal terreinen aanzienlijk uit: economie, onderwijs, volkshuisvesting, gezondheidszorg, sociale zekerheid, verkeer en vervoer, milieu, welzijn, en dergelijke. De opvatting dat de overheid structureel verantwoordelijk is voor de gang van zaken op een groot aantal terreinen, is intussen gemeengoed geworden. De term `verzorgingsstaat' - in 1962 door de socioloog ))))))) 90
*
*
)))
)))
)))))))
Thoenes geïntroduceerd5 - duidt op een intensieve bemoeienis van de overheid met de samenleving. Burgers gaan steeds hogere eisen stellen aan of verwachtingen koesteren van het probleemoplossend vermogen van de overheid. Het geloof in de maakbaarheid van de samenleving is groot en zal pas halverwege de jaren tachtig aan geloofwaardigheid inboeten. Geleidelijk komen ook twijfels op over de effectiviteit van het overheidsbeleid (Leeuw 1992). In de periode tussen 1965 en 1985 vallen drie maatschappelijke ontwikkelingen op: de liberalisering van de levensstijl, de ontzuiling c.q. deconfessionalisering, en de democratisering. De veranderde visie op huwelijk en gezin, de grotere vrijheid in de opvoeding, grotere acceptatie van vrouwenemancipatie en de toegenomen tolerantie voor homoseksuelen vormen kenmerken van de eerste trend. De ontzuiling zet door, de wens van de bevolking naar verzuilde organisaties verliest verder terrein, terwijl de religieuze tolerantie toeneemt. Democratisering en politisering vormen dominante waarden. Democratisering, bewustwording, mondigheid, participatie, actie, meespreken en meebeslissen vormen de trefwoorden van de jaren zestig en zeventig (Zahn 1989: 200-203). Met de vorming van het kabinet-Den Uyl in 1973 worden de tegenstellingen tussen socialisten en confessionelen in zowel politiek als persoonlijk opzicht groot; de verhoudingen worden er tijdens het kabinet-Den Uyl niet beter op.6 Ook de politiek van de socialisten na de gemeenteraadsverkiezingen van 1974 om in enkele grote steden, - Rotterdam, Leiden confessionele partijen buiten het dagelijks bestuur te houden, zet kwaad bloed (overigens was Groningen in 1970 hierin voorgegaan). Het fenomeen van meerderheidscolleges (in plaats van afspiegelingscolleges) heeft overigens niet lang stand gehouden (Tops 1990). Wel geldt dat voor de daarmee gepaard gaande opstelling van collegeprogramma's, waarin het beleid voor de komende bestuursperiode wordt uiteengezet. Zo'n collegeprogram is een niet meer weg te denken fenomeen in het lokale bestuur. Met het vrij plotselinge einde aan de spectaculaire welvaartsgroei halverwege de jaren zeventig breken onrustige tijden aan. Het conservatieve c.q. restauratieve klimaat waarin de wederopbouw van Nederland had plaatsgevonden, maakt plaats voor een progressief klimaat van vooruitgang en sociale vernieuwing. De progressieve stroming in Nederland, die politiek gestalte krijgt in het kabinet-Den Uyl, ontvouwt een visie op de toekomst, een maatschappijvisie die stoelt op ideeën over welzijn en rechtvaardigheid. Het kabinet hanteert een brede conceptie van welzijnsbeleid en maakt die tot hoeksteen van het regeringsbeleid. Het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk (CRM) heeft daarin een belangrijke functie.7 "De indruk ontstaat dat de Nederlandse samenleving één groot territorium vormt voor sociaal-culturele indijking en inpoldering. (...) Het welzijnsbeleid wordt geïdealiseerd en geütopiseerd" (Zahn 1989: 20-21). Begin jaren tachtig komt er een omslag in het politieke denken over welvaart en welzijn. Het uit de Verenigde Staten en Groot-Brittannië overgewaaide `no nonsense'-beleid vindt ook in Nederland in het inmiddels verrechtste maatschappelijke klimaat een goede voedingsbodem. Het kabinet-Lubbers omarmt het idee en praktiseert het in een politiek van budgettering, bezuinigingen en reorganisaties. Ook een gewijzigd denken over de (kern)taken van de overheid komt op gang. Een aantal `grote operaties' wordt gestart met betrekking tot het openbaar bestuur, die erop gericht zijn de slagvaardigheid en het probleemoplossend vermogen van de overheid te vergroten. De overheid `moet op afstand': deregulering, decentralisatie, privatisering, grotere efficiency en dergelijke zijn de belangrijkste operaties. De resultaten vallen tegen, hoewel met name het decentralisatieproces onder de achtereenvolgende kabinetten-Lubbers een flinke impuls heeft gekregen. Op dat terrein is het meeste resultaat geboekt en het heeft bijgedragen aan uitbreiding en intensivering van het takenpakket van het lokale bestuur, met het accent op het sociale en culturele terrein (SCP ))))))) 91
*
*
)))
)))
)))))))
1980, 1982, 1984 en 1986). Ook de omvang van de verzorgingsstaat komt ter discussie: is de periode tot circa 1980 te beschouwen als de opbouw van een scala aan zorg- en welzijnsarrangementen die steunen op een voldoende politiek-maatschappelijk draagvlak en, vanaf 1973 afnemend, economisch draagvlak, na 1980 komen de grenzen van de verzorgingsstaat in zicht. De negatieve effecten van die groei worden zichtbaar en tasten de `oude' verzorgingsstaat aan (Becker 1992: 151-163). Langzamerhand worden de politieke geesten rijp voor een discussie over de inhoud van een door de overheid te garanderen verzorgingspakket (kort getypeerd gaat het dan om `verantwoorde samenleving', `waarborgstaat', `afgeslankte verzorgingsstaat', ministelsels, e.d.). De discussie spitst zich toe op een afbakening van verantwoordelijkheden tussen overheid en burger. Burgerzin en burgerschap zijn begrippen die weer opgeld doen. 3.5.2 Positie en rol van het lokale bestuur De gemeentelijke uitgaven stijgen in de periode 1945-1985 van 1,7 miljard gulden in 1945, 3,9 miljard gulden in 1955, via 10,7 miljard gulden in 1965, 28,1 miljard gulden in 1974, naar 82,3 miljard gulden in 1985 (CBS 1989: 171). De uitgaven van de centrale overheid zijn in dezelfde jaren respectievelijk 4,4 miljard, 8 miljard, 19,5 miljard, 62 miljard en ten slotte 165,5 miljard gulden (CBS 1989: 166). Het gemeentelijk aandeel in de totale overheidsuitgaven is voor deze jaren respectievelijk 27,4%, 32,5%, 34,7%, 30,4% en 30,1%. Tussen 1970 en 1980 stijgt het aandeel van de rijksuitgaven in de collectieve uitgaven sterker dan het aandeel van de uitgaven van lagere overheden (Hoogerwerf 1980: 334). Tussen 1977 en 1982 stijgen de gemeentelijke uitgaven met ruim 60%. Belangrijkste verklaring daarvoor vormt de groei van de bevolking, alsmede een extensieve en intensieve groei van de gemeentelijke activiteiten. De sector sociale zorg en maatschappelijk werk draagt het meeste aan die toename bij: de uitgaven voor deze sector groeien met ruim 110%. Na 1982 vlakt de algehele stijging af en bedraagt die ten opzichte van 1977 nog maar 45%. De stijging in 1984 ten opzichte van 1977 concentreert zich in de sectoren verkeer en vervoer (84%), sociale zorg en maatschappelijk werk (76%), en openbare orde (72%) (Bac et al. 1991: 54-55). Na de oorlog heeft de PvdA het door Van Poelje geïntroduceerde begrip van de `cultuurgemeente' tot uitgangspunt van haar gemeenteprogram gemaakt (Nieuwenhuijsen 1988: 61-67). In 1946 ging zij de verkiezingen in met het urgentieprogram `De grote inzet'. Herstel en vernieuwing was het motto: de gemeente heeft tot taak de maatschappelijke samenhang te verzekeren en de voorwaarden te scheppen voor een sterk en veelzijdig cultureel leven. Hiermee onderstreepte de PvdA de principiële betekenis van het politieke werk op lokaal niveau. In de jaren vijftig, onder invloed van de opkomst van de welvaartsstaat, neemt de belangstelling voor de cultuurgemeente af; in de jaren zestig en zeventig staat de gemeentepolitiek meer in het teken van emancipatie en individuele ontplooiing. In de jaren vijftig en zestig had de gemeente vooral een plantaak. De lokale bestuurders van socialistischen huize hadden groot vertrouwen in een plannende overheid, met name op het gebied van stedebouw en volkshuisvesting. Het optimisme in de jaren vijftig over de maakbaarheid van de samenleving was groot. Het is een periode van economische welvaart, politieke en sociale consensus en harmonie. Het geloof in eigen kunnen was groot, de lokale overheid had in die planning een essentiële taak (Nieuwenhuijsen 1988: 76). Economische dienstverlening en financiële verhoudingen
))))))) 92
*
*
)))
)))
)))))))
Direct na afloop van de oorlog werd de commissie-Oud ingesteld, die de mogelijkheden moest onderzoeken van herstel van de financiële zelfstandigheid van gemeenten. Het advies van de commissie leidde uiteindelijk, via enkele noodregelingen in 1951 en 1955, tot de Financiële-Verhoudingswet van 1960. Vier ontwikkelingen zijn in dat verband relevant: de omvang van het eigen belastinggebied, de omvang van de algemene uitkering, de ontwikkeling van de specifieke uitkeringen, en de bezuinigingen. De door de commissie-Oud bepleite vergroting van het eigen belastinggebied heeft pas in 1970 geleid tot de samenvoeging van grond- en personele belasting tot een belasting voor onroerend goed. Deze werd uiteindelijk in 1973 ingevoerd. De waardevaststelling alsmede de tarieven werden door de gemeenten vastgesteld, de inning geschiedde door de belastingdienst. Overigens moesten de gemeenten bij de vaststelling van de tarieven wel wettelijk vastgestelde grenzen in acht nemen. Uitbreiding van het eigen belastinggebied bleef een discussiepunt, maar het daarover in 1983 uitgebrachte advies is door de regering niet opgevolgd.8 Tabel 3.2 Inkomsten van gemeenten naar bron (in miljard guldens) inkomstenbron
1965 abs.
1974 in %
abs.
1985 in %
abs.
in %
algemene uitkeringen specifieke uitkeringen rente belastingen overige inkomsten
2,7 1,3 0,7 0,3 1,1
45 20 11 5 19
7,0 7,0 2,2 0,9 2,7
36 36 11 5 12
12,8 30 8,3 2,9 7,4
21 49 14 5 11
totaal
6,1
100
19,8
100
61,4
100
Bron: Roes et al. (1987: 69)
In tabel 3.2 worden de ontwikkelingen vermeld voor een aantal inkomstenbronnen. Daaruit blijkt dat de algemene uitkeringen aan belang hebben ingeboet ten gunste van de specifieke uitkeringen, terwijl het aandeel van de eigen belastingen voor de gehele periode constant blijft (De Groot 1987: 68-71). De algemene uitkeringen kenden tot en met 1982 jaarlijks een groei. Daarna trad er een daling op als gevolg van het bezuinigingsbeleid van de regering. Naar aanleiding daarvan werden - in 1984 voor het eerst - afspraken gemaakt over een evenredige bijdrage van gemeenten aan het bezuinigingsbeleid van de centrale overheid. Die afspraken zouden later resulteren in de afsluiting van zogenoemde bestuursakkoorden, waarin meer kwesties tussen centrale en lokale overheid werden geregeld. De Financiële-Verhoudingswet werd in 1984 gewijzigd. Belangrijkste verandering was de verdeelmaatstaf voor de algemene uitkering: het aantal inwoners werd als maatstaf vervangen door het aantal wooneenheden. Kenmerkend voor de naoorlogse financiële verhouding is het streven van de centrale overheid ervoor te zorgen dat het landelijke economische beleid en de inkomenspolitiek niet worden doorkruist door gemeentelijk beleid. Ook de sociale politiek van de lokale overheid komt onder regie van de centrale overheid te staan. Een ander kenmerk van deze jaren is de bijna voortdurende discussie over de grondslag voor het vaststellen van de hoogte van de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Waar de regering immer normatieve uitgangspunten wenst te hanteren - wat noodzakelijk is voor de rijksbegroting - wensen de gemeenten het behoeftecriterium als uitgangspunt te nemen. Tot op heden hanteert de centrale overheid - met soms een enkele uitzondering - nog steeds de begrotingsnorm (Van der Dussen 1990: 21-26).
))))))) 93
*
*
)))
)))
)))))))
Armenzorg Benaderde men vroeger het probleem van de `onmaatschappelijken' - zoals zij dan genoemd worden - als woningvraagstuk, na de oorlog worden de oorzaken veeleer gezocht in het niet goed functioneren van het gezin. "Onmaatschappelijke gezinnen moeten een systematische heropvoeding krijgen, buiten de maatschappij, liefst op het rustige platteland" (Dercksen en Verplanke 1987: 100). In de jaren vijftig is het heropvoedingswerk tot grote bloei gekomen. In 1955 ontwerpt het ministerie voor Maatschappelijk Werk een subsidieregeling voor gespecialiseerd gezins- en wijkwerk. In 1958 zijn er ongeveer 90 instellingen, die 20.000 probleemgezinnen behandelen. Volgens Dercksen en Verplanke vormen de gezinsoorden, die rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van het ministerie vallen `de crème de la crème' van alle heropvoedingsactiviteiten. Er ontstaan vele heropvoedingswijken en het werk wordt een zaak van het maatschappelijk werk, de lokale en centrale overheid alsmede de kerken. (Dercksen en Verplanke 1987: 242). Nadat in de jaren vijftig het beleid de aandacht had gericht op de probleemgezinnen zelf, komt in de jaren zestig de ommekeer, wanneer steeds meer de opvatting wordt gehoord dat de oorzaak van onmaatschappelijkheid niet bij die gezinnen moet worden gezocht, maar veeleer bij de samenleving. Probleemgezinnen gaan `kansarme gezinnen' heten. De aandacht verschuift naar opbouwwerk en sociaal-cultureel werk. In 1971 wordt het specifieke werk voor onmaatschappelijke gezinnen geïncorporeerd in het bijzondere opbouwwerk. Dat laatste richt zich vooral op het opheffen van achterstandssituaties. Analyse van het overheidsbeleid in de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog laat zien dat er voor de centrale overheid weinig tot geen reden was te interveniëren in de armenzorg: "noch de gemeentefinanciën, noch het niveau van de armenzorguitgaven gaven aanleiding tot intensivering van de rol van de centrale overheid" (Van der Valk 1986: 185). De centrale overheid voerde wel een werkgelegenheidsbeleid dat van invloed is geweest op het gemeentelijke beleid voor de armen. Gevolg was onder meer een structurele lastenverlichting van de openbare armenzorg, "terwijl zij anderzijds de gemeenten in staat stelde dank zij de financiële ruimte die hierdoor ontstond, te komen tot een structurele verbetering van het uitkeringsniveau" (Van der Valk 1986). Dit beeld vormt dus het spiegelbeeld van het handelen van de centrale overheid in de crisisjaren, toen zij het lokale beleid negatief beïnvloedde. De invoering van de Algemene bijstandswet (ABW) in 1965 betekende op een aantal punten een fundamentele breuk met het verleden. Zo werd onder meer het subsidiariteitsbeginsel geschrapt en kreeg iedere burger "die in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken, dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien" (art. 1 ABW), recht op bijstand. Daaraan wordt in het tweede lid toegevoegd dat de "bijstand wordt afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin, alsmede op het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan." Dit is het bekende individualiseringsbeginsel. Artikel 1 bevat het dilemma van de bijstandsverlening. Immers, het recht op bijstand voor iedere burger impliceert dat hij zijn aanspraken overal in Nederland moet kunnen effectueren: het rechtgelijkheidsbeginsel. Op basis daarvan is bemoeienis van de centrale overheid gelegitimeerd. Toepassing van het individualiseringsbeginsel daarentegen vraagt om inzicht in de persoonlijke omstandigheden. Dat inzicht is het beste op lokaal niveau te verwerven, maar schept ook de kans op rechtsongelijkheid. Al bij de behandeling van het ontwerp-ABW in de Tweede Kamer is de verhouding tussen centrale normering en het individualiseringsbeginsel een van de meest prominente discussiepunten. Hoewel Klompé streefde naar een zo groot mogelijke objectivering van de ))))))) 94
*
*
)))
)))
)))))))
bijstandsverlening - te realiseren door groepsregelingen - regelde de wet primair de individuele bijstand. De groepsregelingen waren qua uitkeringssytematiek verwant aan de sociale verzekeringswetten; de individuele bijstand verving de armenzorg. De groepsregelingen kenden dan ook centraal vastgestelde bedragen, de individuele bijstand niet. Dit laatste aspect is in de wet steeds meer op de voorgrond komen te staan. Die accentverschuiving was ook voor de groepsregelingen van belang, zolang de centraal vastgestelde normen onder de door veel gemeenten gehanteerde normen lagen. Gemeenten konden dan aanvullende bijstand verlenen. Om die reden kwam er ook veel kritiek op het ontbreken van landelijke normering. De invoering van een wettelijk minimumloon zou enkele jaren later de invoering van een sociaal minimum mogelijk maken (Van der Valk 1986: 207-217). Dat dilemma tussen `geobjectiveerde' en `geïndividualiseerde' bijstand zou de discussie nog jaren domineren. Want hoewel in die discussie prioriteit werd toegekend aan de toepassing van dat laatste beginsel, komt uit de praktijk van de bijstandsverlening het tegendeel naar voren (Smit 1987; De Gier 1987). Praktisch gesproken was er sprake van een grote mate van continuïteit. De verlening van bijstand werd afgestemd op de individuele behoefte, de gemeente bepaalde de hoogte van de uitkering. Het verschil met de Armenwet was dat de hoogte van de bijstand moest worden vastgesteld aan de hand van normen die de centrale overheid had gepubliceerd. Het advies de bedragen van de groepsregelingen als richtlijn voor de gemeentelijke bijstandsverlening toe te passen, werd onvoldoende opgevolgd. Al vrij snel werden dan ook tijdelijke maxima voor de gemeenten vastgesteld, later gevolgd door landelijke normering. Behalve uit een reeks kleinere aanwijzingen, zijn er enkele essentiële beslissingen die centralisering van de bijstandsverlening indiceren: het Besluit landelijke normering uit 1974 en het Besluit landelijke draagkrachtcriteria uit 1980. Deze twee besluiten binden de beleidsruimte van gemeenten aan door de centrale overheid vastgestelde criteria. De bij de invoering van de ABW door de kamerleden afgewezen centrale normering van de bijstandsverlening blijkt 15 jaar na dato toch gerealiseerd, waarbij mogelijkheden voor individuele bijstandsverlening sterk gereduceerd zijn. Motieven voor deze centralisatie moeten vooral gezocht worden in de noodzaak tot bezuiniging (De Gier 1987: 102-108). Als gevolg van de bezuinigingspolitiek in de jaren tachtig op de bijstandsuitkeringen werden gemeenten in toenemende mate geconfronteerd met bijstandscliënten met betalingsproblemen. Op verschillende manieren trachtten gemeenten de `echte minima' te ondersteunen. Pas nadat de gemeente Den Haag de juiste juridische vorm had weten te vinden (individuele beoordeling aanvraag, particulier beheer minimafonds), werden minimafondsen opgericht die door de centrale overheid niet langer werden gedwarsboomd (SCP 1988: 419-424). Het gaat daarbij om vrijstellingen in de sfeer van retributies en belastingen, verlichting van de woonlasten, schuldsaneringsregelingen, kosten van het maatschappelijk verkeer, en dergelijke. De totstandkoming van die fondsen markeert het begin van een gemeentelijk minimabeleid, zij het dat de centrale overheid de ontwikkelingen nauwlettend blijft volgen vanwege de vrees voor een lokale inkomenspolitiek. Belangrijk is het te constateren dat dergelijk beleid niet in het kader van de ABW wordt gevoerd, terwijl het hier gaat om een groep mensen waarvoor de ABW bij uitstek is bedoeld. De ABW fungeert niet meer als vangnet voor de laagste inkomensgroepen en verliest daarmee zijn belangrijkste functie. Herziening van de wet is dan ook in voorbereiding. Onderwijs
))))))) 95
*
*
)))
)))
)))))))
In de onderhavige periode wordt een groot aantal wetten van kracht die de beleidsruimte van de lokale overheid verder aantasten. Een belangrijke wijziging betreft die in 1964 van de Lager-onderwijswet van 1920. Ouders krijgen dan de mogelijkheid de gemeenteraad te verzoeken een openbare lagere school op te richten. Wel moet aannemelijk worden gemaakt dat er voldoende leerlingen zullen zijn. Bij wet werden hiervoor normen gesteld. Een dergelijk verzoek van ouders kan de raad alleen afwijzen indien er onvoldoende leerlingen zullen zijn dan wel er in een naburige gemeente gelijksoortig openbaar onderwijs aanwezig is. De stichtingskosten van het lager onderwijs komen voor rekening van de gemeenten. In 1952 wordt de Kweekschoolwet van kracht. Het unieke van die wet is dat het gemeenten verbiedt kweekscholen op te richten. Het is het enige terrein van onderwijs waarop het stichten van scholen verboden is. In 1955 wordt de Kleuteronderwijswet van kracht, die in vele opzichten op de Lager-onderwijswet lijkt. Onder erkenning van het initiatief van een gemeente tot oprichting van een kleuterschool, worden alle kosten van het kleuteronderwijs volledig door de centrale overheid betaald. Idenburg concludeert, dat "meer dan enige andere tak van onderwijs, het kleuteronderwijs zaak van de centrale overheid is geworden" (Idenburg 1964: 57). Overigens heeft het gemeentebestuur onder deze wet het monopolie van schoolbestuur. In 1963 wordt de Wet op het voortgezet onderwijs van kracht. Die wet centraliseert de bekostiging van zowel het openbare als het particuliere onderwijs. Die centralisatie vloeit voort uit het besluit de uitgangspunten van de onderwijspacificatie zoals uitgewerkt in de Lager-onderwijswet van 1920 ook op het voortgezet onderwijs toe te passen (Mentink 1989: 118). Bijzonder is de bepaling dat bij overschrijding van de rijksvergoeding voor de exploitatiekosten van gemeentelijke scholen, het bijzonder onderwijs een extra bedrag per leerling krijgt. Voor de oprichting van scholen voor voortgezet onderwijs stelt de minister op basis van door gemeenten en schoolbesturen ingediende verzoeken, elk jaar (voor 1 oktober) een `schoolstichtingsplan' vast. Daarbij houdt hij rekening met de door hem noodzakelijk geachte rijksscholen. Volgens de wet is die noodzakelijkheid in ieder geval gegeven indien het gemeentebestuur tekort schiet in de voorziening van een voldoende aantal scholen. In de geschiedenis van het onderwijs is dit een nieuw voorschrift. De minister geeft ook aan welke scholen in het eerste van de drie jaren voor bekostiging door de centrale overheid in aanmerking komen. Niet gehonoreerde verzoeken worden overgeheveld naar het volgende driejarenplan. De lokale overheid heeft met het primair onderwijs de meeste bemoeienis. Daarnaast is zij betrokken bij allerlei andere onderwijsvormen, zoals volwasseneneducatie, vormings- en ontwikkelingswerk, om-, bij- en nascholing. Hier wordt uitsluitend het primair onderwijs besproken. In 1985 is de Wet basisonderwijs van kracht geworden, die een integratie inhield van kleuter- en lager onderwijs. Deze wet, die in 1981 door het parlement was aangenomen, stoelt op gedachten die al in 1973 door de regering waren geformuleerd. "Ter voorbereiding en begeleiding van die integratie werd eind van dat jaar de Innovatiecommissie basisschool ingesteld en gingen in 1974 de eerste samenwerkingsexperimenten van start" (SCP 1984: 152). De overheid, en zeker de lokale overheid, heeft zich ten aanzien van de innovatie van het primair onderwijs terughoudend opgesteld. De integratie van kleuter- en lager onderwijs in basisonderwijs heeft de nodige problemen opgeleverd, die zowel door het onderwijsveld zelf als door het gemeentebestuur in zijn functie van bevoegd gezag opgelost dienden te worden. In beleidsmatig opzicht evenwel is de bemoeienis van het lokale bestuur gering. In zoverre bestuurlijke processen aan de orde zijn, ligt de nadruk op een terugtred van de centrale overheid, vermindering van centrale regelgeving ten gunste van bevoegdheden voor ))))))) 96
*
*
)))
)))
)))))))
instellingen en scholen. Het niveau van de lokale overheid speelt daarin een ondergeschikte rol. De discussie over de twee rollen van het gemeentebestuur in het openbaar onderwijs is van later datum. Cultuur Zowel de centrale als de lokale overheid gaan zich na de oorlog uitdrukkelijk met culturele uitingen en produkten bemoeien. In 1947 publiceert de - dan al weer voormalige - minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen een boekje waarin hij de taak van de overheid omschrijft. Toegespitst op de kunsten - hij onderscheidt veel cultuurgoederen waaronder opvoeding en onderwijs - schrijft hij: "De taak van de Overheid ten opzichte van de kunst is een goede distributie, dat wil zeggen: ordening van de voorhanden krachten en stimulering van wat sluimert. De Overheid behoort te zorgen, dat de beletselen worden weggenomen, welke aan een opbloei van de kunst in en door het volk in den weg staan. Zij behoort de voorwaarden te scheppen, waaronder een vrij zich uitleven van de in elken mens sluimerende behoefte aan kunst is gewaarborgd en de voor de geestelijke volksgezondheid noodzakelijke kunstbeoefening kan plaats vinden. Met andere woorden: haar taak ligt in stimulering, coördinering, controlering, en dat alles door Regeringsorganen, die met kennis van zaken optreden en aan de noodzakelijke planning leiding kunnen geven (Van der Leeuw 1947: 133-134)". Wat opvalt is de sterk pedagogische toon waarin de kunstbeleving wordt gezien. Van der Leeuw hield een pleidooi voor een `actieve cultuurpolitiek' waarin kunst ten dienste stond aan persoonlijkheidsvorming en gemeenschapszin. De overheid moest ondersteuning bieden aan de vervaardiging c.q. totstandkoming van cultuurgoederen, via een subsidiestelsel. Bovendien moest iedereen de mogelijkheid worden geboden actief dan wel passief te participeren. Vanaf dat moment wordt definitief erkend dat het tot de taak van de overheid behoort de burger met kunst in aanraking te brengen (cultuurspreiding). Over de wenselijkheid en resultaten van dat beleid is sedertdien veel gediscussieerd (zie o.a. Den Hollander et al. 1962: 181-207; Blokland 1991: 249-341). De notie van overheidssteun wordt in een principieel kamerdebat in 1950 definitief erkend en heeft sindsdien ook niet meer ter discussie gestaan (Oosterbaan Martinius 1990: 43-48). In de naoorlogse jaren komt de subsidiestroom van de centrale overheid goed op gang; zowel in omvang als in de breedte breidt de staatszorg zich uit. Bedraagt de kunstenbegroting in 1946 nog slechts 0,06% van de totale rijksbegroting, sindsdien stijgt dat aandeel gestaag, om in 1975 de top te bereiken met 0,22%. Naast beeldende kunsten en muziek, gaat de overheid ook andere uitingsvormen subsidiëren zoals dans, toneel, literatuur en film. In de jaren zestig en zeventig volgen bescheiden uitbreidingen naar fotografie, jazz, mime, popmuziek en videokunst. De aan deze terreinen verwante `kunstzinnige vorming en amateuristische kunstbeoefening' zoals het dan wordt genoemd, neemt een hoge vlucht. Motieven voor overheidssteun van uitingen van kunst en cultuur maken in de jaren 1945-1985 een aanzienlijke ontwikkeling door. In eerste instantie is de opvatting dominant dat kunst goed is voor het volk: "kunst was goed en beschaafd, kunst hield de mensen af van lager vermaak" (Oosterbaan Martinius 1990: 65). Dit sterk moreel geladen motief wordt in de jaren vijftig verbreed. De overheid dient de voorwaarden te scheppen voor een gunstige ontwikkeling van een cultureel klimaat. Schoonheidsbeleving en verheffing van het volk zijn de doelstellingen van cultuurbeleid. In de jaren zestig treedt een ander motief op de voorgrond en gaat het om het welzijn van het hele volk. Wanneer in 1965 het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk (CRM) wordt opgericht - waarmee het cultuurbeleid uit ))))))) 97
*
*
)))
)))
)))))))
de sfeer van onderwijs en wetenschappen wordt gehaald - worden waarden als ontplooiing, participatie en democratisering centraal gesteld. De bevordering van de deelname van zoveel mogelijk burgers aan het kunstleven wordt de belangrijkste beleidsdoelstelling. Deze `welzijnsoriëntatie' van het cultuurbeleid bereikt zijn hoogtepunt in de jaren zeventig, wanneer kunstuitingen ook `maatschappelijk relevant' worden geacht te zijn. Begin jaren tachtig verdwijnt dat perspectief geleidelijk naar de achtergrond, om plaats te maken voor schoonheidsbeleving en kwaliteit. De taakverdeling tussen centrale en lokale overheid is niet systematisch afgebakend; daarmee wordt pas begin jaren tachtig een begin gemaakt. In 1952 merkt de toenmalige minister Rutten op dat cultuur toch eerst en vooral een zaak is van de mensen zelf en hun organisaties, vervolgens van gemeenten en provincies - die voor de bevordering en geldelijke ondersteuning een belangrijke taak hebben te vervullen - en dan pas een zaak van de centrale overheid. Hierin is het subsidiariteitsbeginsel herkenbaar, dat in de negentiende eeuw zo'n belangrijk leidend principe is geweest in het overheidshandelen. Gemeenten ontwikkelen vooral naar eigen inzicht activiteiten op cultureel terrein. Zij zijn bovenal actief op de terreinen: toneel, beeldende kunst, musea en monumentenzorg. De mate waarin gemeenten actief zijn verschilt, en hangt af van de grootte van de gemeente, van de historische oorsprong en van de culturele belangstelling waarvan de stedelijke elite in het verleden blijk heeft gegeven. In de jaren vlak na de oorlog komt de overheidsfinanciering van toneel tot ontwikkeling via zogenoemde koppelsubsidies. In 1945 komt Van der Leeuw overeen met de gemeentebesturen van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag twee toneelgezelschappen te subsidiëren, ieder voor 50%. Daarna verandert die verdeelsleutel in 40% en 60% voor respectievelijk centrale en lokale overheid. Sindsdien stelt de centrale overheid altijd de voorwaarde van medesubsidiëring door de lokale overheid. In 1985 worden deze koppelsubsidies afgeschaft en vindt `ontvlechting' van de verantwoordelijkheden plaats. Ook op andere terreinen van cultuurbeleid ontwikkelen gemeenten initiatieven. Zo ontstonden vlak na de oorlog in de grotere steden contraprestatieregelingen, toen bleek dat beeldende kunstenaars nauwelijks opdrachten kregen. Achtergrond hiervan was dat lokale overheden zich tegenover de kunstenaars verplicht voelden hun economische positie te verbeteren wegens hun activiteiten in de illegaliteit in de oorlog, en de onder kunstenaars levende gedachte, ontstaan in het verzet, om zich beter te organiseren met het oog op een betere belangenbehartiging. De centrale overheid ontwaarde al snel de noodzaak van een uniforme regeling en kwam in 1949 met een Regeling voor sociale bijstand aan beeldende kunstenaars. Gemeenten werd gevraagd medewerking te verlenen aan de uitvoering. Doel van de regeling was "in maatschappelijke moeilijkheden verkerende beeldende kunstenaars gedurende een zekere tijd sociale bijstand te verlenen door aankoop van door hen vervaardigde werkstukken" (Pots 1981: 21). Hieruit blijkt de spanning tussen bijstandsverlening en cultuurpolitiek: gaat het primair om een inkomensvoorziening of gaat het om het stimuleren van artistieke produktie? Het zal een voortdurend discussiepunt tussen overheid en beeldende kunstenaars blijven. In 1956 werd de regeling vervangen door de Regeling sociale opdrachten aan beeldende kunstenaars. Reden voor wijziging van de regeling was de artistieke erkenning van het werk van de kunstenaars. Dus niet alleen bijstandscriteria werden gehanteerd voor het verschaffen van een uitkering, maar ook artistieke criteria. Sedertdien is de regeling in 1969 weer gewijzigd, met de bedoeling het complementaire karakter ten opzichte van andere arbeidsvoorzieningen te benadrukken. In 1971 kreeg de regeling uiteindelijk de naam Beeldende-kunstenaarsregeling (BKR). In 1970 maakten nog geen 800 kunstenaars er gebruik van, bij de opheffing van de regeling in 1987 waren dat er 3.500. De uitvoering van
))))))) 98
*
*
)))
)))
)))))))
de regeling geschiedde geheel op lokaal niveau: plaatselijke adviescommissies moesten de aanvragen beoordelen (Delemarre 1989). Afsluitend kan worden geconcludeerd dat de nadruk van de gemeentelijke bemoeienis ligt bij de podiumkunsten (toneel en muziek) en de beeldende kunsten. Uit eerdere perioden stamt de bemoeienis met de musea en het behoud van het cultureel erfgoed. Zo zijn ook thans nog de meeste musea voor moderne kunst gemeentelijke musea. Huisvesting en ruimtelijke ordening De noodzaak tot wederopbouw van het land betekende ook op dit terrein een uitbreiding van de overheidsbemoeienis. De centrale overheid trok het huur- en subsidiebeleid en de bouwproduktie naar zich toe, terwijl de lokale overheid op het gebied van de woningbouw haar taak zag uitgebreid. Niettemin werd op vrijwel alle activiteiten van de gemeente op het gebied van de woningbouw toezicht uitgeoefend door de provinciale en/of centrale overheid (Heering z.j.: 12). Nadat in de oorlog het streekplan uit de Woningwet was gehaald, werd in 1950 een wet van kracht waarin het nationaal plan en streekplannen voorlopig werden geregeld (Heering z.j.: 46). Deze wet kende drie hiërarchische plannen: het nationaal plan, het streekplan en gemeentelijke uitbreidingsplannen. Dit stelsel bleek in de praktijk star te werken. In de Wet op de ruimtelijke ordening - in 1956 bij het parlement ingediend maar pas in 1965 in werking getreden - zien we het dan ook niet meer terug: het nationaal plan werd geschrapt en het streekplan kreeg een zwaarder karakter. Hoewel de gemeente een belangrijke rol in de ordening van de publieke ruimte is blijven spelen, is deze wet een volgende stap in het centralisatieproces. In de jaren zeventig ontstond een nieuw planningsparadigma, "beginnend met politisering en democratisering en eindigend met een volledige herstructurering van de planningsopgave: ontwikkeling van planalternatieven, (...), gefaseerde besluitvorming, projectorganisatie en fragmentatie van het planapparaat" (Van der Cammen en de Klerk 1986: 309). Over de veranderingen in de besluitvorming die tot een verregaande vervlechting van betrokken actoren leidde, schrijven de auteurs: "De regionale en nationale ruimtelijke ordening raakte in deze jaren gespreid over een groot aantal plannen en plansoorten: streekplannen, uitwerkingsplannen, nationale nota's, structuurschetsen, structuurschema's, meerjarige uitvoeringsprogramma's. Als tegenwicht kwamen er overlegstructuren tot stand die het land omspanden en banden smeedden tussen hogere en lagere overheden en de vertegenwoordigers van verschillende georganiseerde deelbelangen. Het eigene van deze periode was niet zozeer een nieuwe ruimtelijke conceptie op bovenlokaal niveau, als wel een grotere afstand tussen planning en ordening, doordat de nadruk werd gelegd op bureaucratische procedures." (Van der Cammen en de Klerk 1986: 308). Was de aandacht van de overheid voor de woningbouw in de eerste twee decennia na de oorlog vooral bij het opheffen van het woningtekort in strikt kwantitatieve zin, begin jaren zeventig ontstaat geleidelijk oog voor de kwalitatieve aspecten van het wonen. Vanaf dat moment wordt onder de term `woningnood' eveneens het kwalitatief slechte wonen begrepen (SCP 1974: 91-97). Hoewel de `uitbreidingsnieuwbouw' nog in 1973 zijn record bereikt, maakt de stadsvernieuwing vanaf die jaren een sterke ontwikkeling door. Halverwege de jaren zeventig wordt de ommekeer in het volkshuisvestingsbeleid duidelijk: de overheid, i.c. het kabinet-Den Uyl, wenst het spectaculaire bevolkingsverlies van de grote steden in de jaren zeventig een halt toe te roepen en de (oude binnen)stad weer zijn woonfunktie terug te geven ))))))) 99
*
*
)))
)))
)))))))
aan een (weer) gevarieerde bevolking. Bij het vernieuwen van de stad wordt nadrukkelijker rekening gehouden met de belangen van de bewoners en moet voorkomen worden dat die na rehabilitatie van de wijk niet meer terugkeren. Stadsvernieuwing krijgt zo een ruime interpretatie: het gaat niet alleen om de huizen, maar om verbetering van de directe leefomgeving. Richtte de stadsvernieuwing zich aanvankelijk alleen op de binnensteden, later zijn de negentiende-eeuwse wijken het zwaartepunt gaan vormen, en begin jaren tachtig verschijnen de twintigste-eeuwse vooroorlogse gebieden nadrukkelijk in beeld. Met de hoge prioriteit van de stadsvernieuwing breekt een nieuwe episode voor het lokale bestuur aan. In 1976 publiceert de regering een wetsontwerp op de stadsvernieuwing, dat het manco van de bestaande wet- en regelgeving, het ontbreken van een adequaat uitvoeringsinstrumentarium, moet oplossen. Het verstevigt onder meer de positie van gemeenten in discretionaire en financiële zin om een stadsvernieuwingsbeleid te kunnen realiseren. Niettemin is de regie van de centrale overheid strak en dat blijkt gedurende lange tijd een van de hoofdbezwaren tegen het wetsontwerp. Uiteindelijk treedt de wet in 1985 in sterk gewijzigde vorm in werking (zij heet dan Wet op de stads- en dorpsvernieuwing), waarbij het decentrale karakter van de wet duidelijk is versterkt (SCP 1984: 121-127). De wet kent drie elementen: het stadsvernieuwingsplan ter vervanging van het bestemmingsplan in de stadsvernieuwingsgebieden, de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsfonds. Met name op de verdeelsleutel waarmee de gelden uit het fonds over de gemeenten worden verdeeld, is veel kritiek gekomen. Uit onderzoek dat één jaar na invoering van de wet plaatsvindt, blijkt dat het merendeel de wet als negatief ervaart: 60% van de gemeenten zegt er financieel op achteruit te zijn gegaan. Conclusie toen was "dat het jaren zal duren voordat een groot deel van de gemeenten de verkregen beleidsruimte ten volle zal benutten" (SCP 1986: 153). Het decentralisatiestreven in de volkshuisvesting - dus niet alleen de stadsvernieuwing - dateert van het eind van de jaren zeventig. Het heeft betrekking op de woningbouwplanning, op de uitvoering van de programma's alsmede op de financiering ervan. Vanouds kennen zowel de lokale als de centrale overheid een intensieve bemoeienis met de verdeling van de woonruimte op basis van de Woonruimtewet van 1947 en de daarop voortbordurende Woonruimtebeschikking van 1974 (in 1984 herzien). Deze wet- en regelgeving alsmede de gemeentelijke verordeningen op dit gebied hebben voornamelijk ten doel in de woningbehoefte van zwakke groepen op de woningmarkt te voorzien (SCP 1986: 142-145). Onder toezicht van de centrale overheid is geëxperimenteerd met een grotere beleidsvrijheid van gemeenten op dit gebied, en vastgesteld kan worden dat dat experiment geslaagd is. Het decentralisatiestreven heeft op dit terrein sindsdien alleen maar aan politieke kracht gewonnen, ondanks het begeleidende kritische commentaar (SCP 1984: 134; SCP 1986: 155). Ten slotte mag niet worden voorbij gegaan aan een verschijnsel dat gedurende een aantal jaren de politieke gemoederen heftig in beroering heeft gebracht: het kraken van leegstaande woningen als protest tegen een falend volkshuisvestingsbeleid. Hoewel het kraken van woningen niet alleen verklaard kan worden uit misstanden in de volkshuisvesting, heeft het wel geleid tot uitgebreide politiek-bestuurlijke actie. In 1973 werd de Anti-kraakwet opgesteld, die is uitgegroeid tot de Leegstandswet van 1981. Deze wet diende gemeenten in staat te stellen zowel de leegstand van panden als het kraken van woningen te bestrijden, maar kon om financiële redenen moeilijk worden uitgevoerd. De Leegstandswet is een praktisch onuitvoerbare wet gebleken; uitvoering vergde ook vergaande financiële voorzieningen. De Wet voorkeursrecht gemeenten, die de gemeenten een optie geeft op te koop aangeboden onroerend goed in stadsvernieuwingsgebieden, bleek in de praktijk niet gemakkelijk toe te passen. ))))))) 100
*
*
)))
)))
)))))))
Het dilemma van verwerkelijking van zowel het eigendomsrecht als het woonrecht is alleen op te lossen met behulp van een adequaat volkshuisvestingsbeleid. Gezondheidszorg en openbare hygiëne Na de oorlog is aan de gezondheidstoestand van de bevolking veel zorg besteed. In 1974 is de levensverwachting in Nederland op Zweden na de hoogste ter wereld (SCP 1974: 65). Niettemin signaleert het SCP een groot aantal problemen, zoals een patroonverandering in doodsoorzaken, een toename van psychosociale stoornissen, een constante toename van `riskante gewoonten' (alcohol, nicotine, drugs) en bedreigingen van de gezondheid door de teruglopende kwaliteit van het milieu. Hoewel de lokale overheid van oudsher essentiële taken vervulde op dit terrein, is haar bemoeienis in dit tijdvak tot praktisch nul gereduceerd. Centrale en provinciale overheid bepalen in samenspraak met verzekeraars en zorgaanbieders de inhoud van de zorg. De rol van de lokale overheid in dit domein van overheidsbemoeienis is bescheiden. In de verschillende beleidsvoornemens die in de jaren zestig tot tachtig zijn geformuleerd - waarvan veel uiteindelijk niet zijn gerealiseerd - kreeg de lokale overheid vooral een taak toebedacht in het stimuleren van samenwerking en samenhang binnen de eerstelijnsvoorzieningen. De discussie over de rol van de overheid spitst zich vooral toe op de vraag op welke wijze de kosten van de gezondheidszorg kunnen worden beheerst. De rol van het lokale bestuur is belangrijker in de aan zorg gerelateerde voorzieningen als het algemeen maatschappelijk werk, de gezinsverzorging, het bejaardenwerk, en andere vormen van maatschappelijke dienstverlening. Op die terreinen streeft de centrale overheid naar decentralisatie. Openbare orde en veiligheid In de periode 1945-1985 breidt de invloed van de centrale overheid op deze van oudsher gemeentelijke taak zich aanzienlijk uit. Een van de belangrijke ontwikkelingen is de in 1947 doorgevoerde scheiding in rijks- en gemeentepolitie. Over de meest wenselijke organisatie van de politie bestaat diepgaand verschil van mening; de zojuist genoemde scheiding in gemeente- en rijkspolitie - de grens ligt bij 25.000 inwoners - is te beschouwen als een compromis, dat uiteindelijk zijn wettelijk beslag krijgt in de Politiewet van 1957. Dat mag niet verhinderen dat de discussie over de politieorganisatie tot op de dag van vandaag doorgaat en tot vele politieke disputen aanleiding heeft gegeven over de meest doelmatige organisatie. In 1967 menen de verantwoordelijke bewindslieden dat een fundamentele wijziging van de Politiewet noodzakelijk is, als gevolg van allerlei ontwikkelingen als schaalvergroting, technologische vernieuwing, internationalisering van de misdaad, en dergelijke. Wanneer er in 1981 eindelijk een wetsvoorstel is geconcipieerd, stuit dat op groot verzet in de Tweede Kamer wegens de opname van gemeente- en rijkspolitie in een provinciale politie. In 1985 kondigen de verantwoordelijke bewindslieden aan van dit voornemen af te zien (Verkruisen en Vis 1987: 320-322). Ook met de jongste regionalisering van de politie lijkt het laatste woord nog niet gezegd. Wat de taakuitoefening betreft, zijn twee ontwikkelingen relevant. De eerste ontwikkeling is de toenemende criminaliteit, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin. Het aantal misdrijven blijkt tussen 1974 en 1985 verdrievoudigd te zijn, terwijl het aantal misdrijven waarvan de verdachte bekend werd slechts verdubbelde. Ook het ophelderingspercentage vertoont voor die jaren een daling. In deze periode nemen de onveiligheidsgevoelens ook toe. Veiligheid wordt een essentieel onderdeel van iemands welzijnssituatie (SCP 1984: 219-242). ))))))) 101
*
*
)))
)))
)))))))
De tweede ontwikkeling betreft de sociale onrust in de jaren 1965-1975; die vraagt veel van het lokale bestuur in het handhaven van de openbare orde. Het kost de toenmalige burgemeester van Amsterdam zijn baan. Waar het gezag wordt getart en geprovoceerd, is de politie de personificatie ervan en wordt zij als zodanig uitgedaagd. Het gehele stelsel van vergunningverlening voor demonstraties, optochten en betogingen wordt uiteindelijk `gedemocratiseerd'. Het lokale bestuur, i.c. de burgemeester heeft het er druk mee. De ontmythologisering van het openbare gezag leidt tot op zekere hoogte tot een toestand van anomie; de voorheen geldende normen en waarden met betrekking tot bezit bijvoorbeeld verliezen enige geldingskracht. Op het gebied van de volkshuisvesting uit zich dat in het `kraken' van woningen. Het vandalisme ontgroeit zijn status van kattekwaad en neemt sociaal onaanvaardbare vormen aan. De toenemende normloosheid vergt veel politie-inzet. Voor het lokale bestuur van vooral de grotere steden betekenen deze ontwikkelingen een grote druk op het te voeren beleid: permissief of repressief. Met name in de jaren zestig en zeventig staat dat beleid voortdurend ter discussie, vooral omdat de politie haar taak repressief uitoefent. Nadat de maatschappelijke ontwikkelingen ook bij het politiekorps een cultuuromslag hebben bewerkstelligd, en ook het maatschappelijke klimaat begin jaren tachtig restauratieve trekken gaat vertonen, neemt de politieke druk op het politieapparaat af. De stijgende criminaliteit vraagt op haar beurt alle aandacht van de politie, waarbij de drugsbestrijding en de daarmee verwante misdrijven alsmede de toenemende organisatiegraad van de misdaad, veel van de inventiviteit en capaciteit van de politie vergen. Die ontwikkelingen ontgroeien het lokale niveau en vragen om schaalvergroting, wil er sprake zijn van een effectief politieoptreden. Op lokaal niveau gaat het dan vooral om een integraal veiligheidsbeleid, wat inhoudt dat aan alle aspecten die de veiligheid in de primaire leefomgeving betreffen aandacht moet worden besteed. 3.5.3 Resumé De periode 1945-1985 omvat vier decennia die elk een eigen tijdvak representeren: 1945-1955, de jaren van wederopbouw en herstel; 1955-1965, de jaren van de welvaartsstaat; 1965-1973/5, de jaren van de verzorgingsstaat, met aan het einde van het tijdvak economische tegenspoed; en ten slotte de jaren tot 1985 van wisselende economische perspectieven en een heroriëntatie op de taken over de overheid. In de eerste jaren na de oorlog is sprake van zowel verbreding als intensivering van de lokale taakuitoefening. Inhoudelijk ligt de nadruk op de wederopbouw van het land: volkshuisvesting vormt daarin een belangrijk bestanddeel. In de jaren zestig en zeventig is `de actieve bevordering van het welzijn van de burgers' het motief voor interventies van de overheid. Het overheidsbeleid is erop gericht het welbevinden van de mensen te bevorderen en zo bij te dragen aan de leefbaarheid van de samenleving. Het lokale bestuur wordt in deze jaren getypeerd als welzijnsgemeente (Brederveld et al. 1990: 148). Breder geformuleerd kan vastgesteld worden dat de lokale overheid in de naoorlogse jaren in haar taakuitoefening sterk de nadruk heeft gelegd op sociale en culturele taken, waarbij de bijdrage van de lokale overheid aan de opbouw van het land groot is geweest. Stedebouw en volkshuisvesting vormen belangrijke gemeentelijke taken. In deze periode blijkt zich een taakgebied te hebben uitgekristalliseerd waarvan het kenmerk is dat de lokale respectievelijk centrale overheid een eerste verantwoordelijkheid heeft. Voor de lokale overheid is dat het welzijnsbeleid in algemene en specifieke zin: de fysieke leefomgeving, welzijn, maatschappelijke opvang, vorming en scholing, educatie, sport en recreatie, milieuzorg en cultuur. Het zijn taakgebieden waarop de lokale overheid essentiële ))))))) 102
*
*
)))
)))
)))))))
verantwoordelijkheden bezit. Voor de centrale overheid zijn dat inkomensbeleid, sociale zekerheid, onderwijs, economie, gezondheidszorg en ruimtelijke ordening. Nadrukkelijk zij hierbij aangetekend dat hiermee niet gezegd is dat deze taakgebieden elkaar uitsluiten wat de bemoeienis van beide overheden betreft. Ook gaat het om een onderscheid tussen overheden: hiermee is ook niets gezegd over de bijdragen van het particulier initiatief en marktpartijen die op terreinen als onderwijs, gezondheidszorg, economie en dergelijke grote verantwoordelijkheden bezitten. Het gaat er vooral om accenten in de taakvervulling tussen centrale en lokale overheid aan te duiden. De belangrijkste motieven voor overheidsbemoeienis zijn immer sociaal van aard. Interventies met het oogmerk van sociale rechtvaardigheid vormen het belangrijkste bestanddeel van tal van beleidsinitiatieven. Het beleid is gericht op bescherming van zwakke groepen in de lokale samenleving tegen ongewenste effecten van allerlei maatschappelijke en economische processen. Die sociale motieven worden nu niet alleen geformuleerd in de zin van het beschikbaarstellen van collectieve goederen tegen een zo schappelijk mogelijke prijs of het compenseren van inkomenseffecten van een economische crisis, maar ook het bescherming bieden tegen de werking van een marktmechanisme (woningmarkt bijvoorbeeld) of het organiseren van de bereikbaarheid van voorzieningen voor zoveel mogelijk burgers (kunsten bijvoorbeeld). Bovendien komt in de jaren zestig een proces van democratisering op gang dat repercussies heeft voor het lokale beleids- en besluitvormingsproces. De ontplooiing van het individu in al zijn facetten komt centraal te staan en bij de realisering daarvan heeft de overheid een belangrijke functie, niet alleen in de voorwaardenscheppende sfeer of in de beschikbaarstelling van voorzieningen. Ook dient zij een zodanig maatschappelijk klimaat te scheppen dat een ieder zich daarin `welbevindt'. Het zijn de hoogtijdagen van het geloof in de maakbaarheid van de samenleving. Vanuit die ideologie zijn de eisen aan de overheid hoog, en ook van de lokale overheid wordt veel verwacht. De relatie tussen de lokale en centrale overheid verandert in tweeërlei opzicht. In de eerste plaats zet de in de vorige periode (1919-1940) gesignaleerde tendens tot centralisatie sterk door, tot halverwege de jaren zeventig, wanneer een zekere decentralisatie op gang komt. Zo wordt de sociale politiek `genationaliseerd', evenals de financiële verhouding, en wordt op talloos veel terreinen de zelfstandigheid van het lokale bestuur beperkt ten gunste van de centrale overheid. De lokale overheid wordt steeds meer medebeleidmaker en steeds minder zelfstandig beleidmaker. In de tweede plaats verandert de taakuitoefening van het lokale bestuur verder van karakter en wordt die steeds meer uitvoerend van aard. Met name op terreinen waarop de lokale overheid in direct contact komt met de burger, vervult zij de rol van doorgeefluik van de centrale overheid. Beschikkingsmacht houdt ze nog wel in de planning en vormgeving van voorzieningen die voor de directe leefomgeving voor de burger van groot belang zijn. Daarin zit de voor de burger herkenbare legitimiteit van het lokale bestuur. Het halverwege de jaren zeventig opgekomen decentralisatiestreven biedt de lokale overheid veel perspectief om weer wat beleidsvrijheid terug te winnen. De politiseringtendens van het lokale bestuur in de tweede helft van de jaren zeventig had, te zamen met die decentralisatie, kunnen leiden tot een sterker en zelfbewuster lokaal bestuur, maar beide processen verliepen weinig voorspoedig. De vorming van bijvoorbeeld progressieve meerderheidscolleges kende een korte bloeiperiode, hetgeen niet zozeer veroorzaakt werd door electorale achteruitgang, als wel door de negatieve ervaringen in de praktijk en door de wederopstanding van D66 in 1978, dat een veel zelfstandiger politieke strategie voerde (Tops 1990: 141-143). Het decentralisatiestreven van de centrale overheid verloopt niet geruisloos, en boekt tergend langzaam vooruitgang. Wanneer uiteindelijk in 1986 voor het welzijnsbeleid de beste ))))))) 103
*
*
)))
)))
)))))))
machtsformule is gevonden, beleidsvrijheid in ruil voor geld, vindt substantiële overdracht van taken aan de lokale overheid plaats. In tijden van bezuinigingen blijkt de lokale zelfstandigheid toe te nemen.
3.6 Conclusie Wanneer de periode 1851-1985 in zijn geheel in beschouwing wordt genomen, dan wordt een welhaast continue uitbreiding zichtbaar van de bemoeienis van het lokale bestuur met een groot aantal verschillende maatschappelijke verschijnselen. Nadat gaandeweg in de negentiende eeuw het dogma van staatsonthouding aan kracht heeft verloren, breidt de overheid haar invloed uit, zowel in de breedte als in de diepte. Vanuit de samenleving wordt steeds meer een beroep gedaan op de overheid een distributieve, regulerende, arbitrerende en/of signalerende functie te vervullen. De nadruk op een of meer van die functies alsmede de invulling ervan is afhankelijk van de aard van de maatschappelijke problemen, die voor de hier onderscheiden tijdvakken verschillen. Zo ligt in de jaren 1851-1870 het accent op onderwijs en armenzorg, 1870-1914 op huisvesting en volksgezondheid, 1919-1940 op economische dienstverlening en sociale zorg, 1945-1985 op infrastructurele voorzieningen, volkshuisvesting, c.q. stadsvernieuwing, en welzijn. In de loop der tijden verandert ook het hoofdmotief voor interventie in sociale processen. Omstreeks 1850 is sprake van een innige verstrengeling van politieke en stedelijke elite, in de jaren daarna is sprake van een toenemende sociale mobiliteit, die qua patroon spoort met de economische groei (De Vries 1988: 135-138). Die mobiliteit heeft repercussies voor de taakstelling van de lokale overheid, daar geleidelijk steeds grotere groepen in de lokale samenleving duidelijk maken wat zij van het lokale bestuur verwachten. Omstreeks 1850 is de overheidsbemoeienis vooral geënt op het eigenbelang en is algemeen belang vooral te begrijpen als het belang van de stedelijke elite; later echter worden voorzieningen die die elite voor zichzelf had geschapen ook toegankelijk voor andere bevolkingsgroepen in de stad. Er zijn aanwijzingen dat de bescherming van de zwakkere niet alleen uit nobele motieven voortkomt, maar eveneens uit welbegrepen eigenbelang: de leefbaarheid van de lokale gemeenschap is ermee gediend wanneer sociale onrust wordt voorkomen (De Swaan 1989; Van Leeuwen 1992). Wanneer de liberale politiek steeds meer een sociaal karakter krijgt en overheidsinterventie vanuit sociale overwegingen steeds meer gerechtvaardigd is, nemen de activiteiten van de lokale overheid toe. Het lokale bestuur gaat steeds meer interveniëren in maatschappelijke processen teneinde de werking ervan te beïnvloeden ten gunste van degenen die daarvan het slachtoffer dreigen te worden. Beschikbaarheid van een collectief goed tegen een redelijke prijs vormt in dat verband een belangrijke beleidsdoelstelling. De naasting van nutsbedrijven is hiervan het meest sprekende voorbeeld. Later wordt de bemoeienis uitgebreid wanneer het beleid erop gericht is de sociale gevolgen van economische processen zoveel mogelijk op te vangen. De lokale overheid bemoeit zich dan intensief zowel met de bevordering van de werkgelegenheid als met het opvang van de financiële gevolgen van werkloosheid. Na de Tweede Wereldoorlog vindt een verdere uitbreiding plaats van die sociale motieven, die zich echter meer richten op het streven `het welzijn van de hele mens te bevorderen' en minder op de sociale zekerheid. De sociale politiek van de lokale overheid in het interbellum is na de Tweede Wereldoorlog door de centrale overheid `genaast'. De basis voor de naoorlogse verzorgingsstaat is in het interbellum gelegd door het `democratisch' (Wibaut 1936) gemeentebeheer. Zijn opvatting "dat de gemeentepolitiek (...) zich op het standpunt stelt, dat het de taak is van de gemeente te voorzien in de behoeften, stoffelijk en geestelijk, ))))))) 104
*
*
)))
)))
)))))))
van welke vaststaat dat de collectieve voorziening van gemeentewege doelmatiger is dan particuliere voorziening door groepen toegepast, zou kunnen zijn" (Wibaut 1936: 254), is door veel gemeentebesturen in praktijk gebracht. Vindt de bemoeienis van de lokale overheid eerst en vooral plaats vanuit motieven van sociale beheersing, later vindt uitbreiding plaats op grond van overwegingen van sociale rechtvaardigheid. In die omslag hebben achtereenvolgens de Amsterdamse Radicalen, de sociaal-liberalen en de sociaal-democraten een essentiële rol vervuld. Zonder iets af te doen aan de andere stromingen, is de betekenis van de SDAP voor het lokale bestuur zeer groot geweest. De met de Amsterdamse Radicalen begonnen ontwikkeling van verzakelijking naar politisering van het lokale bestuur krijgt definitief haar beslag wanneer rond het einde van de Eerste Wereldoorlog de SDAP op lokaal niveau doorbreekt. Het monistische bestuursstelsel komt onder druk te staan: er treedt fractievorming in de gemeenteraad op, de politieke tegenstellingen worden explicieter verwoord. In het begin vooral door de SDAP, die weigert bondgenoot te worden van de `handlangers van het kapitalisme'. Maar wanneer de SDAP in latere jaren deelneemt aan het dagelijkse bestuur, zal het politieke karakter van het lokale bestuur domineren. De SDAP in Amsterdam speelt hierin een voortrekkersrol (Borrie 1993). Nadrukkelijk dient de lokale overheid zich in te zetten voor de verbetering van het lot van de arbeidende klasse. In vergelijking met 1850 is de kring van belanghebbenden van de lokale overheid dus aanzienlijk uitgebreid; ging het toen wat de onderkant van de samenleving betreft vooral om armen en zieken, in de eerste decennia van de twintigste eeuw is de bemoeienis gericht op verbetering van de sociale positie van de arbeidende klasse. De ideologie van het lokale bestuur is aan te duiden met het streven naar een sociaal rechtvaardige lokale samenleving. De uitbreidende bemoeienis van de lokale overheid stuit dan steeds vaker op beleidsintenties van de centrale overheid. Hoewel de invloed van de centrale overheid al heel vroeg waarneembaar is, namelijk in de jaren vijftig van de negentiende eeuw en wel op het terrein van het onderwijs en wat minder uitgesproken op dat van de armenzorg, heeft die zich sindsdien alleen maar uitgebreid. Dat is op twee manieren gebeurd: financieel, door de lokale overheid voor haar inkomsten al vroeg afhankelijk te maken van de centrale overheid; beleidsinhoudelijk, door via een continu proces van wetgeving het lokale beleid steeds verder in de invloedssfeer van de centrale overheid te brengen. Het lokale beleid raakt meer en meer verstrengeld met dat van de centrale overheid, waardoor geleidelijk een tamelijk complex beleidsproces ontstaat waarin de lokale overheid zowel voor- als nadelen ondervindt van die interventies. Deze tendens zet zich gedurende de gehele onderzoeksperiode verder door; halverwege de jaren zeventig komt een omslag naar decentralisatie op gang, die moeizaam vorm krijgt. De literatuurverkenning levert niet op alle vragen een antwoord. Niet duidelijk is waarom de lokale overheid zich op het ene terrein wel uitdrukkelijk manifesteert (onderwijs), terwijl zij op een ander terrein een tijdlang afwezig is, ondanks de aandrang tot interventie die door de burgers wordt uitgeoefend (huisvesting en gezondheidszorg bijvoorbeeld). Het ambivalente beeld van de lokale taakontwikkeling zou verklaard kunnen worden uit het feit dat de lokale overheid vooral gedwongen is achter de feiten aan te lopen en haar activiteiten grotendeels heeft moeten laten bepalen door autonome, niet te beïnvloeden factoren: meer pion dan pionier (Van den Noort 1990: 7-21). Die verklaring bevat wellicht enig waarheidsgehalte, maar gaat voorbij aan de maatschappelijke belangenstrijd waarin het gemeentebestuur ook zijn rol speelt. Evenmin is goed duidelijk geworden in hoeverre differentiatie in de taakuitoefening te maken heeft met sociale dan wel politieke factoren of met de invloed van de ))))))) 105
*
*
)))
)))
)))))))
centrale overheid. De taakvervulling van de lokale overheid verandert in de loop der jaren van karakter, waarvoor wel mogelijke verklarende factoren aan te wijzen zijn, die echter geen uitsluitsel geven. De literatuurverkenning levert wel een beeld op van de veranderingen die zich in de loop der jaren voordoen in de taakuitoefening: welke taken de nadruk hebben gekregen en hoe de bemoeienis van de centrale overheid met het lokale bestuur is toegenomen. In hoofdlijnen tekent zich een verschuiving in aandacht af van meer traditionele overheidstaken als zorg voor de veiligheid van de burgers, naar meer moderne overheidstaken als zorg voor de economische welvaart en het sociaal welbevinden van de bevolking. Over het algemeen wordt de periode 1890-1930 gezien als de bloeiperiode van het lokale bestuur (Maas 1985), hoewel anderen die bloeiperiode eerder laten eindigen. Zo beschouwt Van Poelje het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog als het einde van die ontwikkelingsgang (Van Poelje 1951: 114). Overeenstemming bestaat evenwel over het tijdstip waarop het lokale bestuur zijn bemoeienis met maatschappelijke vraagstukken heeft uitgebreid. Een van de overwegingen die aan die uitbreiding ten grondslag hebben gelegen, is het sociale motief: de zorg voor diegenen die om wat voor reden dan ook niet ten volle aan het maatschappelijk leven kunnen deelnemen. Overheidsinterventie als correctie op de resultaten van de werking van het marktmechanisme wordt het leidende motief in het begin van deze eeuw. De sociaal-liberalen hadden in het laatste decennium van de negentiende eeuw daarvoor de basis gelegd door de noodzaak van staatsinterventie te erkennen (De Rooy 1987). Het was M.W.F. Treub die in het liberale denken een nieuwe conceptie van individualiteit en vrijheid introduceerde, waarin de mogelijkheden van een individu niet meer als fatum werden gezien. Van de overheid mocht gevraagd worden die individuele mogelijkheden te steunen en te bevorderen. Met name ter bescherming van de zwakkere in zijn strijd om het bestaan, was staatsingrijpen gewenst. Het recht van de sterkste behoefde overheidscorrectie vanwege bescherming van de zwakkere (Stuurman 1992: 283-319). Deze toenemende interventie van de overheid in de maatschappij betekent niet alleen een grotere bemoeienis van zowel de centrale als de lokale overheid met sociale problemen, maar brengt ook meer bemoeienis van de centrale overheid met het bestuur en beleid van de lokale overheid met zich mee. In de volgende twee hoofdstukken wordt geschetst welk beeld van de taakontwikkeling zich in de gemeenten Schoonhoven en Leiden aftekent.
))))))) 106
*
*
)))
)))
)))))))
Noten
1
2
3
4
5
6
7
8
Het initiatief tot het aanleggen van de waterleiding in Amsterdam is genomen door Jacob van Lennep. Van Lennep kwam 's zomers graag in Heemstede en dronk daar het heldere duinwater. Hij kwam toen op het idee van het leggen van een pijp naar Amsterdam, zodat het duinwater ook daar gedronken zou kunnen worden. Zijn rijke vrienden aan de grachtengordel wilden hem het benodigde geld niet geven, waarop hij naar Londen toog om daar fondsen te werven. Dat lukte, en volgens de overlevering heeft hij toen wraak genomen op zijn welgestelde vriendjes door in 1853 eerst een waterleiding naar de arme wijken aan te leggen en pas later naar de grachtengordel (gebaseerd op een bericht in de Volkskrant van 24-12-1992 over de roman Ferdinand Huyck van Van Lennep). Freijser et al. (1991: 17) schreven: "Niemand zal aan den straat of den publieken weg een nieuw gebouw, in verband met belendende gebouwen, straten of pleinen, anders mogen optrekken dan Burgemeester en Wethouders op vertoon van eene tekening of opgaaf van het gebouw nuttig zullen oordelen, op straffe dat hetzelve, te zijnen koste, weder zal worden afgebroken." Zo luidde artikel 41 van een stedelijke keur uit 1841, de enige bepaling die het stadsbestuur invloed gaf op het bouwen in de stad. Deze bepaling werd naar aanleiding van de in 1851 in werking getreden Gemeentewet vervangen door twee artikelen in de eerste Algemene politieverordening uit 1855. Deze stelden onder meer dat niet buiten de rooijing der bestaande belendingen mocht worden gebouwd en dat niemand aan de openbare weg een gebouw mocht neerzetten behalve na goedkeuring van de tekening door B&W. (...) Dit beleid had ten doel het fraaie uiterlijk van de stad in stand te houden." Wibaut had zijn theorie over financieel beheer in drie stellingen vervat: 1. om een gulden te kunnen uitgeven, moet de gemeente die eerst hebben; 2. om die gulden te hebben, moet de gemeente die eerst nemen; 3. de gemeente kan dezelfde gulden maar eenmaal uitgeven (Wibaut 1936: 263-264). Volgens Messing is die economische groei gerealiseerd door een groot aantal factoren. "De lage loonkosten, de min of meer beheerste inflatie, de voorspoedige ontwikkeling van de internationale markt, het stabiele valutaverkeer, de omvangrijke bedrijfswinsten die de investeringen bevorderden, de harmonieuze samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven en een optimistische mentaliteit in brede lagen van de bevolking gaven Nederland de signatuur van een welvaarts- en verzorgingsmaatschappij" (Messing 1981: 519). Overigens had Thoenes de term `verzorgingsstaat' al eerder genoemd, namelijk in een artikel in Drift en Koers dat ter gelegenheid van het 25-jarig jubileum van de Nederlandse sociologen vereniging in 1962 verscheen. Daarin schreef Thoenes over de opkomst van `de nieuwe elite' en definieerde de verzorgingsstaat als "de politieke vormgeving van het streven van een samenleving, om zich er verantwoordelijk voor te weten, dat iedere burger een volwaardig gemeenschapslid is, wordt of blijft" (Den Hollander et al. 1962: 323). In 1992 publiceert J.P. van Rijswijk zijn observaties van de machtsstrijd tussen PvdA en CDA over de jaren 1971 tot 1982. Van Rijswijk was jarenlang fractiemedewerker van eerst de ARP, later het CDA. Hoewel hij een zeer gekleurde beschrijving geeft van de politieke feiten, schetst hij een boeiend tijdsbeeld van deze turbulente politieke jaren. Duidelijk komt tot uiting tot welke reactie de polarisatie van de PvdA heeft geleid en welke tegenkrachten die bij de confessionele partijen heeft opgeroepen. Zahn geeft een overdreven betekenis aan de invloed van dat ministerie waar hij schrijft: "Het ministerie werd beschouwd als een soort coördinerend orgaan voor de gehele op maatschappijvernieuwing gerichte politiek - het gehele regeringsbeleid werd immers in brede zin als welzijnsbeleid begrepen - en daarom kwamen ook de inkomenspolitiek, de onderwijspolitiek, het justitiële beleid, de ontwikkelingssamenwerking en zelfs de buitenlandse politiek binnen het gezichtsveld van dit departement; het werd dan ook weleens een superministerie genoemd." Het was meer het departement van Algemene Zaken als orgaan van de premier die die coördinerende rol vervulde. Thans wordt die discussie weer gevoerd naar aanleiding van het desbetreffende rapport van de commissie-De Kam; daarbij is de - aloude - mogelijkheid van opcenten op de loon- en inkomstenbelasting weer onder het stof vandaan gehaald. Aan de verdelingsproblemen die het gevolg zouden zijn van de voorgestelde belastingwijzigingen gaat de commissie opmerkelijk lichtzinnig voorbij.
))))))) 107
*
*
)))
)))
)))))))
))))))) 108
)))
*
*
)))))))
DEEL III
))))))) 109
EMPIRIE
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 110
)))
)))
*
*
)))))))
4 Het bestuur van Schoonhoven
4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de bestuurspraktijk van Schoonhoven onderzocht, gevolgd door een tweede verificatie in hoofdstuk 5. Het gaat er vooral om na te gaan in hoeverre de bevindingen uit de literatuur steun vinden in de empirie van het Schoonhovense bestuur. De opbouw van het hoofdstuk is de volgende. Nadat in paragraaf 4.2 kort de politieke samenstelling van de gemeenteraad en het college van B&W is weergegeven, volgt in paragraaf 4.3 een algemene beschrijving van de belangrijkste gebeurtenissen die zich in de gemeenteraad hebben afgespeeld. Bij de selectie van die gebeurtenissen is vooral gekeken naar de invloed en uitwerking die beleidsonderwerpen in de lokale samenleving hebben gehad. Het gaat dan om gebeurtenissen die in een bepaalde periode in het raadsdebat een prominente plaats hebben ingenomen of gebeurtenissen die voor het wel en wee van de bewoners van cruciaal belang zijn geweest. Uit het oogmerk van vergelijkbaarheid wordt eenzelfde indeling in tijdvakken gehanteerd als in hoofdstuk 3. Vervolgens worden de beleidsonderwerpen geanalyseerd die op de agenda van de raad stonden (§ 4.4), worden de inkomsten en uitgaven geanalyseerd (§ 4.5), en wordt de personele ontwikkeling in de ambtelijke ondersteuning geschetst (§ 4.6). In § 4.7 worden de ontwikkelingen in taakuitoefening samengevat en in een breder kader geplaatst.
4.2 Politieke samenstelling van de gemeenteraad Alvorens wordt ingegaan op de inhoud van het gemeentelijke beleid en de discussies in de raad daarover, wordt in het kort de politieke samenstelling van raad en college aangegeven. Voor een goed begrip van de ontwikkelingen in Schoonhoven is het zinvol de verdeling van de raadszetels over de diverse politieke en maatschappelijke stromingen aan te geven. Over de eerste periode zijn onvoldoende gegevens beschikbaar over de politieke kleur van de gemeenteraadsleden. Vanaf 1919 zijn die gegevens er wel (tabel 4.1); in dat jaar beschikken de confessionele partijen over de meerderheid. In 1919 is de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP) voor het eerst in de gemeenteraad vertegenwoordigd; zij is dan net zo groot als de Christelijk-Historischen (CH). Van de liberale stroming is vooral de progressieve vleugel vertegenwoordigd. Wat opvalt, is dat de diverse maatschappelijke stromingen, confessionelen, liberalen en sociaal-democraten, door de jaren heen redelijk goed zijn vertegenwoordigd, waarbij de confessionelen in de meerderheid zijn. Die meerderheid kalft weliswaar af in de loop der jaren, maar beweegt zich steeds rond de helft van het aantal zetels. Deze politieke verhoudingen zijn uiteraard terug te vinden in de samenstelling van het college van B&W. Daarin maken wethouders die afkomstig zijn van de Anti-Revolutionairen (AR) en de CH de dienst uit. Het is niet onwaarschijnlijk dat die overheersend confessionele samenstelling van het college van B&W een continuering is van de situatie uit de vorige eeuw, gezien ook de samenstelling van de bevolking. Tot de Tweede Wereldoorlog bestaat het college uitsluitend uit vertegenwoordigers van AR en CH, daarna moet het confessionele ))))))) 111
)))
)))
*
*
)))))))
blok de macht delen met dan wel afstaan aan PvdA en VVD. In 1954 levert leveren PvdA en VVD elk een wethouder, evenals in 1974. In 1964 verliest de VVD bij de verkiezingen zijn 2 zetels en wordt in het college vervangen door de Protestants-Christelijke Lijst (PCL); in 1985 is de VVD-wethouder vervangen door een wethouder van het CDA.
Tabel 4.1 Politieke samenstelling gemeenteraad, 1919-1985
Christ.-Historischen (CH) Anti-Revolutionairen (AR) Prot-.Christ. Lijst (PCL) RKSP/KVP SGP Christ.-Democrat. Appel (CDA) SDAP/PvdA Vrijz. Democrat. Bond Vrijheidsbond (VB) VVD Gemeentebelangen Alg. kiesver. Schoonhoven PSP Democraten Schoonhoven totaal aantal zetels
1919
1929
1938
1946
1954
1964
1974
3 2
3 2
1 3
1 2
1 2
2 -
2 -
2 -
2 1
3 1 -
2 1 1
3 -
1985
2 -
4 2 1
3 2 1
4
4
4
5
3
1
2
-
2
3
2 5
2 2 1 1 11
11
11
11
11
13
13
15
Bron: SAK, Schoonhovense Courant
Het aantal raadsleden groeit van 7 in 1850 naar 15 in 1985; het aantal wethouders in deze hele periode blijft het wettelijk toegestane aantal van twee. De wetgever hanteert voor het aantal raadsleden een ander inwonertal als maatstaf dan voor het aantal wethouders (art. 5 en 86 Gw.). Waar tussen de 20.000 en 100.000 inwoners een geleidelijke vergroting van het aantal raadszetels noodzakelijk wordt geacht, geldt dat niet voor het college van B&W. De wetgever verwacht van deze groei kennelijk niet een zodanige toename in de taakuitoefening dat versterking van het dagelijkse bestuur vereist is. De uitbreiding van het aantal raadszetels als gevolg van de toename van het aantal inwoners is dus niet in dezelfde mate weerspiegeld in het dagelijks bestuur van het stadje.
4.3 De belangrijkste gebeurtenissen De periode 1851-1870 Essentieel in de eerste twintig jaar na invoering van de gemeentewet is het ontstaan van een nieuw politiek-administratief evenwicht in het gemeentebestuur. De macht die over de drie bestuursorganen, te weten raad, college van B&W en burgemeester verdeeld is, wordt ook in Schoonhoven opnieuw verdeeld, waarbij de laatste het meeste aan invloed inboet. De invoering van de gemeentewet betekent vooreerst een aanpassing van de bestuurlijke organisatie en haar werkwijze. Zo wordt als eerste de raadscommissie voor financiën ingesteld, die later voor het beleidsvormingsproces zo belangrijk zal blijken te zijn. Ook is te zien dat in de door Thorbecke geschapen situatie de politieke verhoudingen in het college, met name tussen de burgemeester en zijn wethouders, zich uitkristalliseren. De burgemeester ))))))) 112
)))
)))
*
*
)))))))
heeft in die tijd van oudsher de meeste invloed op het beleid, ook al omdat de wethouders slechts een beperkt deel van hun tijd aan hun bestuurstaak besteden. In die tijd neemt hij een centrale positie in het gemeentebestuur in. De burgemeester is het beste te typeren als een "magistraat met een patriarchaal tintje, die waakte voor de handhaving van de rechtsorde" (Brederveld et al. 1990: 110). Hij is door de Kroon benoemd of een, zoals Derksen het onder woorden brengt, "door het Rijk in de gemeente `neergelaten' figuur" (Derksen 1980: 4). De gemeenteraad evenwel toont gaandeweg meer interesse in en bemoeienis met wat zich in het college afspeelt en toont zich ook politiek bewuster: zij komt meermalen in aanvaring met het college over de meest uiteenlopende beslissingen. Die verandering vertaalt zich ook in een andere opstelling van de wethouders in dat college. Die ontwikkelen zich van `bijstandverleners' aan de burgemeester tot zelfstandige bestuurders (Leemans 1967: 176-181). Daarmee wordt geknaagd aan de macht van de burgemeester: deze begint ten voordele van wethouders (en raad) aan politiek gezag in te boeten, hetgeen in Schoonhoven gepaard gaat met hoog oplopende persoonlijke conflicten binnen het college (en tussen burgemeester en raad). Overigens raakt ook de gemeentesecretaris daarin betrokken, hetgeen uit machtsoptiek niet zo verwonderlijk is. Burgemeester en secretaris vormen in die periode een sterk koppel, dat feitelijk het dagelijks bestuur voert over de gemeente: de een in politieke zin, de ander in administratieve zin. De tanende machtspositie van de burgemeester heeft repercussies voor de gemeentesecretaris: zijn positie komt als - ambtelijk - afgeleide van de politieke eerste man eveneens onder druk te staan. In Schoonhoven manifesteert zich dat in een persoonlijk conflict tussen burgemeester F. de Klopper en de gemeentesecretaris. In deze jaren worden de eerste aanzetten zichtbaar tot een herdefiniëring van de posities van raad, college en ambtelijke organisatie in de lokale bestuursstructuur, naar aanleiding van het van kracht worden van de gemeentewet. In dit tijdvak wordt de relatie met de `hogere' overheid, zowel het provincie- als het centrale bestuur, inniger en daarmee in potentie ook conflictrijker. In Schoonhoven komt dat tot uiting rond financiële kwesties: problemen rond de afbraak van een havensluis en rond de gemeentelijke belastingheffing. De commotie rond de sloop van een havensluis is het meest sprekende voorbeeld. Ondanks fel verzet van de raad en het beschikbaar stellen van een voor die tijd omvangrijk krediet van 10.000 gulden voor het behoud van de sluis, zet de centrale overheid haar besluit door en wordt de sluis definitief gesloopt. Overigens raakt de burgemeester in deze kwestie in opspraak.1 Een ander conflict, met in dit geval Gedeputeerde Staten, betreft het voornemen van het gemeentebestuur de belastingverhoging van 10% op de huurwaarde van woningen af te schaffen, omdat die niet meer financieel noodzakelijk is. Gedeputeerde Staten is daar fel tegen en dreigt met juridische maatregelen; het gemeentebestuur trekt daarop zijn voorstel in. Op belastinggebied daagt Schoonhoven later de centrale overheid nogmaals uit: het gemeentebestuur weigert zich te conformeren aan de afschaffing door de centrale overheid in 1865 van de plaatselijke belastingen. In 1870 voert men een belasting op het malen van tarwe in. Op verzoek van de raad onderneemt het college van B&W pogingen bij de centrale overheid deze belastingheffing voor 1871 toe te staan en men reist er zelfs voor naar de minister van Binnenlandse Zaken. Dat levert uiteraard niets op. De ontwikkelingen in dit tijdvak kunnen het beste worden getypeerd als het ontstaan van een nieuw politiek-administratief evenwicht. De machtsstructuur tussen college en raad, en binnen het college zelf, tussen burgemeester en wethouders, is aan verandering onderhevig. De positie van wethouders wint aan politiek gewicht, de positie van de burgemeester is aan politieke corrosie onderhevig. Ook de gemeenteraad ondergaat verandering: van een ))))))) 113
)))
)))
*
*
)))))))
gezelschap van zaakbehartigers wordt zij tot een gezelschap van vertegenwoordigers van maatschappelijke stromingen en belangen. De eerste aanzetten tot deze ontwikkeling worden in deze jaren zichtbaar. Een tweede kenmerk van het lokale bestuur in deze periode is het sterk persoonlijke karakter ervan. Het bedrijven van politiek is sterk persoonsgebonden, waarbij de figuur van de burgemeester een centrale rol vervult. Opvallend is de relatie met de `hogere' overheden; het lokale beleid staat onder vrij grote invloed van provinciale en centrale overheid. De toezichthoudende functie die het provinciebestuur conform de gemeentewet heeft gekregen, wordt intensief uitgeoefend. De centrale overheid intervenieert vooral via wetgeving in de lokale bestuurspraktijk. De Armenwet van 1854 en de Onderwijswet van 1857 zijn daarvan de meest sprekende voorbeelden. De periode 1870-1914 De doctrine van staatsonthouding verliest in de periode 1870-1914 meer en meer haar geldigheid en onder erkenning van de noodzaak tot overheidsinterventie breidt ook het gemeentebestuur van Schoonhoven zijn bemoeienis met maatschappelijke problemen uit. Die liggen vooral op het gebied van de gezondheidszorg en de woningbouw. Maar daarnaast trekt de overheid de exploitatie van nutsbedrijven naar zich toe vanuit de overtuiging dat de beschikbaarheid van dit collectief goed niet aan de werking van het marktmechanisme mag worden overgelaten. Het algemeen belang vordert overheidsexploitatie. Een ander opmerkelijk fenomeen is het verschijnsel van wat de `dominante bestuurder' genoemd zou kunnen worden of, zoals Stuurman het duidt, het `grote-mannenmodel'.2 Iedere gemeente heeft in deze periode wel een of meer wethouders gehad die gedurende langere tijd veel invloed uitoefenden op het gemeentelijke beleid. Niet alleen waren dergelijke mannen van bestuurlijk grote kwaliteit, ook oefenden zij het wethouderschap gedurende vele jaren uit, waarbij termijnen van 20 en 30 jaar geen uitzondering waren (Kooij 1987: 60-63). Voor Amsterdam zijn Wibaut, Boekman en De Miranda de meest sprekende voorbeelden: mannen die gedurende vele jaren een groot stempel hebben gedrukt op de Amsterdamse politiek (Borrie 1968 en 1993). Ook voor andere gemeenten zijn dergelijke namen te noteren (zie o.a. Kooij 1987; Custers 1988; Boogers en Keizers 1991). De opkomst van een generatie van `dominante bestuurders' heeft eveneens te maken met de afbrokkelende positie van de burgemeester: vroeger was hij eerst en vooral een `magistraat' en de meeste gedroegen zich ook als zodanig. In de periode 1870-1914 wordt de politieke concurrentie van de wethouders groter; zij gaan zich steeds meer profileren als politieke bestuurders. Ook Schoonhoven kent zijn dominante bestuurders, zoals straks zal blijken. In deze periode wordt een aantal essentiële wetten van kracht die de toenemende invloed van de centrale overheid illustreren. In 1878 wordt de Lager-onderwijswet ingrijpend gewijzigd. De wet betekent veel bestuurlijk werk: de raad stelt verordeningen vast met betrekking tot het aantal scholen, het vakkenpakket, instructies voor het onderwijzend personeel, de instelling van schoolcommissies, de positie van de commissie van toezicht, en dergelijke. In 1901 worden de Gezondheidswet en de Woningwet van kracht. In de gemeenteraad is daar in de hier behandelde jaren nog weinig van terug te zien. In zoverre de woningbouw politieke aandacht krijgt, krijgt het die vooral in de laatste decennia van de vorige eeuw. Dan gaat het vooral om de verkoop van gemeentegrond aan particulieren ten behoeve van de bouw van arbeiderswoningen. Tegelijkertijd worden eisen geformuleerd waaraan die woningen moeten voldoen. Daaruit blijkt dat men zich ook in Schoonhoven bewust is van het verband tussen goede huisvesting en de hygiënische toestand van de bevolking. De armenzorg is eveneens ))))))) 114
)))
)))
*
*
)))))))
een weerkerend thema in de raadsdebatten. De wijziging van de Armenwet van 1854 wordt voorbereid en na langdurige discussies in 1912 ingevoerd. Aan het eind van de negentiende eeuw debatteert de raad ten principale over de taak van de overheid. Aanleiding is de enorme stijging van de uitgaven van het Algemeen burgerlijk armbestuur. Eigenlijk wil de raad het armbestuur opheffen, omdat zijn wijze van functioneren niet strookt met de strekking van de Armenwet. Zover durft men evenwel niet te gaan. In plaats daarvan wordt getracht een rem te zetten op de uitgaven door het aantal bedeelden niet uit te breiden en slechts in uiterste nood financiële hulp te geven. De werklozensteun vraagt van het gemeentebestuur de nodige aandacht, waarbij het verschil in bejegening tussen `valide werklozen' en `echte armen' scherp naar voren komt. De discussie over de werklozensteun wordt aangezwengeld door een lid van de Vrijzinnig-Democratische Bond (VDB), een nieuwe politieke stroming van progressief-liberalen, in 1901 opgericht naar aanleiding van discussies in de Liberale Unie over het algemeen kiesrecht (Voerman et al. 1991). De vertegenwoordiger van de VDB in de Schoonhovense raad, J. Kortland, wenst intensievere bemoeienis van het gemeentebestuur met de werklozen- en armenzorg. Hij stelt het college van B&W in gebreke wegens zijn passieve houding inzake steunverlening en vraagt om de oprichting van een tijdelijk werklozenfonds, overeenkomstig de wens van de regering. Het voorstel van de VDB haalt geen meerderheid, vooral omdat de raad dit geen taak van het gemeentebestuur maar van het burgerlijk armbestuur acht. Bovendien drukt het te zwaar op de begroting. Door het vraagstuk vooral als armen- en niet als werklozenvraagstuk te definiëren, verschaft het bestuur zich een uitweg uit het dilemma. Zo gedefinieerd is er immers geen taak voor de lokale overheid weggelegd. Evenals in de periode 1851-1870 speelt in het tijdvak 1870-1914 de (machts)relatie tussen de burgemeester en de raad weer op, ditmaal over de wettelijke taak van de burgemeester als hoofd van de politie. Op het functioneren van het politiekorps bestaat in de raad hevige kritiek en het voorstel van de burgemeester tot uitbreiding van het korps haalt geen meerderheid. Het disfunctioneren van het korps wordt vooral de burgemeester aangerekend. Hij trekt zich die kritiek niet erg aan, omdat hij van mening is dat de raad daarover niet te oordelen heeft, aangezien het tot zijn wettelijke taak behoort. Niettemin moet de raad de uitgaven van de politie via de begroting vaststellen en heeft hij daarmee een middel om de voorgestane verhoging af te keuren. Dat gebeurt dan ook. Voor het gemeentebestuur is deze periode qua taakuitoefening vooral van belang vanwege de activiteiten op infrastructureel en economisch gebied. De gemeente gaat een aantal zaken aan zich trekken: in 1880 wordt in beginsel besloten de in 1856 voor de duur van 25 jaar verleende concessie tot levering van straatverlichting via gas niet te verlengen. Het afgesloten contract met de concessionaris bevat echter bepalingen die verhinderen dat dat voornemen op tijd kan worden uitgevoerd. In 1881 besluit de raad de concessie te verlengen tot 30 juni 1896. Dan is de raad er wel tijdig bij en slaagt hij erin een eigen gasfabriek in bedrijf te hebben op het moment dat de concessie afloopt (Linn 1897). Waarom de onderhandelingen tussen het gemeentebestuur en B. Linn - de concessionaris - over overname van de bestaande fabriek stukliepen, is niet geheel duidelijk. Duidelijk is wel dat de concessionaris B. Linn "een lastig man die niet uitblonk in het onderhandelen" was (Schoute 1986: 7). In 1904 komt het waterleidingbedrijf tot stand, enkele jaren later gevolgd door het elektriciteitsdistributiebedrijf. Daarnaast komt in dit tijdvak de noodzaak naar voren transport- en andere communicatiemiddelen aan te leggen. Het gaat evenwel niet in snel tempo; de ligging van Schoonhoven op drassige kleigrond is daaraan mede debet. Nadat in 1880 de contouren zichtbaar zijn geworden van een stoomtramweg naar Gouda, hangt de discussie in de jaren daarna tussen de keuze voor een tram of trein. Pas in 1902 ))))))) 115
)))
)))
*
*
)))))))
wordt besloten tot de aanleg van een zandbed. Uiteindelijk wordt in 1914 op feestelijke wijze de spoorverbinding met Gouda geopend. Een voorstel voor een spoorverbinding met Utrecht brengt het niet verder dan de vergadertafel. Hartstochtelijk pleitbezorger van die spoorverbinding is de wethouder voor Economische Zaken, H.A. Schreuder. Hoewel een principieel tegenstander van het gebruik van alcohol, mogen op zijn initiatief de cafés ter gelegenheid van de feestelijke opening van de spoorweg langer open blijven. Het wethouderschap van Schreuder is voor Schoonhoven van grote betekenis geweest. Hij had in 1899 het terrein van de voormalige gasfabriek gekocht, waarop hij een moderne verffabriek bouwde. Deze HASCO-lakfabrieken zijn voor Schoonhoven economisch van grote betekenis geweest, terwijl hij zelf politiek van grote betekenis is geweest. Van 1903 tot 1931 was hij voor de ARP lid van de raad, waarvan sinds 1908 als wethouder voor de bedrijven optrad. In die functie wist hij de door de gemeente in 1897 opgerichte gasfabriek winstgevend te maken. Het waterleidingbedrijf uit 1904 kon na bemoeienis van Schreuder al vrij snel zichzelf redden; het initiatief tot de oprichting van een gemeentelijk elektriciteitsdistributiebedrijf was van hem afkomstig. Bij zijn afscheid in 1931 floreerden al deze bedrijven. Daarmee heeft hij de gemeente gedurende vele jaren voorzien van een aanzienlijke financieringsbron voor de uit te voeren taken. Na de invoering van het Gemeentefonds in 1929, waardoor de gemeenten beperkt werden in hun eigen financieringsmogelijkheden, nam het belang hiervan toe. Naast deze politiek invloedrijke functie bekleedde hij van 1903 tot 1939 het voorzitterschap van de Kamer van Koophandel. Tijdens de Eerste Wereldoorlog was hij lid van Provinciale Staten. Schreuder kan met recht een `dominant bestuurder' worden genoemd. Qua taakontwikkeling kenmerkt deze periode zich vooral door economische en infrastructurele maatregelen: overheidsexploitatie van nutsbedrijven, verkeers- en vervoersmaatregelen en woningbouw. Die vormen de belangrijkste aandachtsgebieden van het gemeentebestuur. Het accent op deze wat `hardere' beleidssectoren van de gemeentelijke bemoeienis gaat gepaard met het fenomeen van de dominante bestuurders. Ten slotte manifesteert zich het toenemend belang van de politieke positie van de wethouder in H.A. Schreuder, als dominant bestuurder in de eerste drie decennia van de twintigste eeuw. Gedurende die tijd drukt hij - en niet de burgemeester - een zwaar stempel op het bestuur van Schoonhoven. Het initiatief van de lokale overheid tot exploitatie van nutsbedrijven - en waar het de gasfabriek betreft, de beëindiging van de particuliere concessie - heeft de gemeente geen windeieren gelegd: daarmee voorziet zij zich van een belangrijke financieringsbron. De aanleg van de spoorweg naar Gouda betekent voor Schoonhoven een economische impuls. De relatie tussen het lokale en centrale bestuur wordt inniger, vooral door de inwerkingtreding van een aantal wetten alsmede de wijziging van bestaande wetgeving op het gebied van onderwijs, armenzorg, gezondheidszorg, woningbouw, en dergelijke. Die wetten leiden tot intensievere bemoeienis van het gemeentebestuur met deze beleidsterreinen. Het interbellum In de jaren zeventig van de negentiende eeuw is de opkomst van politieke organisaties gesitueerd. Maatschappelijke groepen gaan zich organiseren in partijen ter behartiging van een bepaald belang. In dit tijdvak zijn daar de sporen van terug te zien. Deze politieke partijen nemen deel aan de raadsverkiezingen en stellen kandidaten voor. Het belangrijkste verschil met de vorige perioden is dat nu kandidaten voorgedragen worden door één partij en
))))))) 116
)))
)))
*
*
)))))))
dat zij geacht worden de belangen van die partij in de raad te vertegenwoordigen. Het gemeentebestuur politiseert. De jaren na de Eerste Wereldoorlog staan dan ook sterk in het teken van het ontstaan van nieuwe politieke krachtsverhoudingen. In mei van het eerste naoorlogse jaar zijn er gemeenteraadsverkiezingen, met als resultaat dat de SDAP met drie zetels in de raad komt. De SDAP is daarmee net zo groot als de Christelijk-Historischen (zie tabel 4.1). De Sociaal-Democraten weigeren om principiële redenen evenwel deel te nemen aan het dagelijks bestuur. (Dat is overigens landelijk de partijlijn, maar die is niet consequent uitgevoerd.) Bij de wethoudersverkiezing stemmen de Sociaal-Democraten blanco. Die opstelling betekent dat de socialisten op de dagelijkse gang van zaken in de gemeente in deze eerste jaren nauwelijks invloed hebben. Het zal tot 1946 duren alvorens zij een plaats in het college van B&W innemen. De intrede in 1919 in de raad verloopt niet geruisloos en de eerste tekenen van een omslag in bestuurscultuur worden zichtbaar. Wanneer de voorzitter beslist om een middagvergadering waarin de begroting wordt behandeld, te schorsen tot 19.00 uur, stelt de SDAP voor de middagvergadering te sluiten en om 19.00 uur opnieuw te vergaderen. In dat laatste geval is sprake van twee vergaderingen in plaats van één, en dat betekent twee keer presentiegeld. De raad gaat akkoord. Ook stelt de SDAP voor om voortaan 's avonds te vergaderen vanwege de arbeiderraadsleden, die immers overdag gewoon moeten werken. Dat voorstel haalt eveneens een meerderheid. Bij een typering van de bestuurscultuur mag het volgende incident niet ontbreken. In de eerste vergadering van 1919 wordt duidelijk dat het raadslid W.F.H. Regtdoorzee Greup (Liberale Unie) de opsteller is van een anoniem strooibiljet waarin ernstige beschuldigingen worden geuit aan het adres van het college van B&W, i.c. wethouder Schreuder, inzake wanbeheer van de gasfabriek en machtswellust. Ook het raadslid van de Vrijzinnig-Democratische Bond (VDB) wordt als voorzitter van de brandstoffencommissie hiervan beschuldigd. Na een schorsing deelt de voorzitter mede dat Greup geen enkele beschuldiging heeft kunnen waarmaken. De raad neemt dan met algemene stemmen een motie van de volgende strekking aan: "De Raad, gehoord de discussies over het strooibiljet, ondertekend door Greup, spreekt zijn afkeuring uit over de wijze waarop het college, de wethouder Schreuder en de Brandstoffencommissie daarin worden belasterd en verdacht gemaakt, acht dit niet in het belang van de gemeente, en spreekt zijn verontwaardiging uit over het feit dat, nu de gelegenheid aan Greup wordt gegeven zijn verdachtmakingen om te zetten in beschuldigingen, (...) hij daarmede in gebreke blijft, acht hem daarom een lafaard en gaat over tot de orde van de dag" (SAK 1919). Die motie tekent het bestuurlijke klimaat, waarin het persoonlijke facet van de politiek nog altijd een belangrijke plaats inneemt. De motie formuleert geen politieke conclusie, maar komt tot een persoonlijk oordeel: Greup is een lafaard. De handelwijze van Greup getuigt overigens niet van enig strategisch inzicht, zeker niet gezien het feit dat er meer tegenstanders van Schreuder in de raad zaten. Een pamflet verspreiden was nu niet het meest geëigende middel om steun voor een actie tegen Schreuder te mobiliseren. Het resultaat van Greups interventie bleek tegengesteld aan wat hij beoogde: de positie van wethouder Schreuder was veilig gesteld. Wat de accenten in de taakuitoefening betreft, besteedt het gemeentebestuur direct na het einde van de Eerste Wereldoorlog veel aandacht aan kwesties inzake de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Dat stemt overeen met het beeld uit de literatuur: de invoering van de Woningwet in 1901 leidt pas na de Eerste Wereldoorlog tot substantiële activiteiten van ))))))) 117
)))
)))
*
*
)))))))
gemeenten. Zo ook in Schoonhoven: de grote woningnood vormt aanleiding tot intensivering van de woningbouw. Met name in de jaren twintig vragen deze vraagstukken veel aandacht van de raadsleden. Daarnaast is er veel aandacht voor die groepen in de samenleving die achterop dreigen te raken. De sociale dimensie van het gemeentelijke beleid is groot. Dat wordt mede veroorzaakt door de slechte economische omstandigheden. De gevolgen van de crisiswerkloosheid eind jaren twintig, begin jaren dertig zijn ook in Schoonhoven merkbaar. De raad ontvangt een verzoek van acht vakbonden om een steunregeling in te stellen voor die werklozen die geen recht meer hebben op een uitkering van rijkswege. In eerste instantie staken de stemmen over het voorstel van het college van B&W om zo'n steunregeling niet in te stellen. De argumenten hiervoor zijn van politieke, wettelijke en praktische aard. Politiek: het behoort niet tot de taak van het gemeentebestuur, maar tot die van kerken en burgerlijk armbestuur. Opnieuw worden werklozen gedefinieerd als armen teneinde politieke verantwoordelijkheid te kunnen ontkennen. Wettelijk: volgens de Armenwet moet een steuncommissie gelijk zijn aan een burgerlijke instelling van weldadigheid. Praktisch: zo'n regeling kost te veel geld. De voorstanders van de regeling wijzen er vooral op dat het vernederend is voor een valide werkloze arbeider om naar het armbestuur te moeten gaan. Zij beroepen zich daarbij op een uitspraak van de minister dat werkloze arbeiders niet mogen worden beschouwd als paupers, die dus bij de armenzorg zouden moeten aankloppen. Uiteindelijk komt er geen steunregeling. In 1929 gaat de gemeente over tot het subsidiëren van een (rooms-katholieke) bewaarschool. Hier spelen twee motieven voor overheidsinterventie. Het ene vloeit voort uit de onderwijspacificatie van 1917: voor het eerst wordt een confessionele school gesubsidieerd; het andere motief is pedagogisch: voor het eerst in de historie ondersteunt het lokale bestuur de instandhouding van een bewaarschool. Tot dan werd dat niet als overheidstaak beschouwd. Als voornaamste argument wordt aangevoerd dat dit onderwijs een gunstige invloed heeft op de kinderen: hun wordt fatsoen bijgebracht. Een raadslid is tegen, omdat al op zo'n jonge leeftijd kinderen in groepen worden verdeeld naar gezindheid. Dat zal later onvermijdelijk `tot treurige partijhaat' leiden. Niettemin stelt de raad circa 250 gulden per jaar ter beschikking. In dit jaar wordt tevens het grootste deel van de verffabriek door brand verwoest. Op het fabrieksterrein ontstaat kortsluiting, waardoor de stad voor korte tijd zonder licht komt te zitten. De totale schade wordt geschat op meer dan 200.000 gulden. De directeur van de fabriek, Schreuder, reageert onmiddellijk en schrijft een uitvoerige brief aan het gemeentebestuur - en dus ook aan zichzelf - waarin hij voor Schoonhoven revolutionaire voorstellen tot herbouw presenteert. Hij voegt daaraan de dreiging toe van vertrek uit Schoonhoven wanneer het gemeentebestuur niet met zijn plannen instemt.3 De directie wil niet alleen grond van de gemeente kopen voor de bouw van een nieuwe fabriek, maar verlangt tevens allerlei infrastructurele maatregelen. De besluitvorming daarover wordt gekenmerkt door de belangenverstrengeling die voortvloeit uit de verschillende posities die Schreuder in het Schoonhovense netwerk inneemt. In dat licht bezien is het niet zo vreemd dat de directie van de fabriek uiteindelijk krijgt waar zij om vraagt, zij het in minder grootschalige vorm. Dat dat gepaard gaat met een ferme rel in de raad, waarbij men krachttermen niet schuwt, lijkt een kenmerk te zijn van de politieke omgangsvormen in Schoonhoven. Het interbellum kent twee belangrijke ontwikkelingen. De eerste is de aandacht in de raad voor sociale problemen, met name de problemen van die groepen in de samenleving wier maatschappelijke situatie slecht is. Het gaat vooral om de laagste sociale klasse - armen en werklozen - en daarnaast om groepen die slecht gehuisvest zijn en ongezond leven; adequate ))))))) 118
)))
)))
*
*
)))))))
huisvesting is een goede oplossing. De situatie van deze groepen vergt veel aandacht van de lokale politici. De tweede ontwikkeling betreft de politisering van het gemeentebestuur. De in de vorige perioden geconstateerde tendens van zaakbehartiger naar belangenbehartiger zet in deze jaren door, met name door de komst van nieuwe, meer progressieve maatschappelijke stromingen die de bestaande conservatieve machten uitdagen: de Vrijzinnig-Democratische Bond en de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij. Deze progressieve stromingen geven een andere kleur aan het debat in de raad en bewerkstelligen door hun optreden een andere bestuurscultuur. De periode 1946-1985 In de kleine veertig jaar tussen 1946 en 1985 is een aantal tendenties te signaleren die vooral onder de noemer `taakverbreding en -intensivering' zijn samen te vatten. De bemoeienis van de lokale overheid met bestaande taken breidt zich uit, nieuwe taken worden ontwikkeld. Tegelijk breidt de centrale overheid haar invloed op het lokale bestuur uit eerst ten behoeve van de wederopbouw van het land, en later van de vormgeving van de verzorgingsstaat. Die bemoeienis met de gang van zaken op lokaal niveau manifesteert zich op welhaast elk gebied, maar in het bijzonder op dat van de woningbouw, sociale hulpverlening (centrale normering van uitkeringen) en openbare veiligheid (gemeentepolitie wordt vervangen door rijkspolitie). Wanneer in het begin van de jaren tachtig het besef groeit dat de bemoeienis van de centrale overheid te ver is doorgeschoten, komt een decentralisatiebeweging op gang, die de lokale overheid meer beleidsruimte verschaft, met name op sociaal en cultureel terrein. Direct na afloop van de oorlog zijn er enkele kwesties die bijna alle aandacht van de raad opeisen. Allereerst moet alles in het werk worden gesteld om de gevolgen van de oorlog zo snel mogelijk te verhelpen. Herstel van de financiële positie van de stad, herstel van de infrastructuur, herstel van de huisvesting, de zorg voor de monumenten en het vernieuwen van de stad vormen de belangrijkste aandachtspunten. Wat de financiële verhouding betreft, bestaat er zo vlak na de oorlog nogal wat onduidelijkheid: onzekerheid over de toekomstige plannen van de centrale overheid, onzekerheid over de `noodlijdendheid' van de gemeente en het daaruit voortvloeiende toezicht van de provincie, onduidelijkheid over de ministeriële richtlijnen over de heffing van de vermakelijkheidsbelasting. Bovendien speelt in de discussie de vraag mee in hoeverre de gemeente zelfstandigheid moet krijgen ten aanzien van de eigen financiën. De norm wordt gesteld dat de financiële verhouding zo zou moeten worden geregeld, dat in het geval van een gunstige plaatselijke conjunctuur het lokale bestuur daarvan ook profiteert. De algemene landspolitiek is zodanig dat de gemeente onvoldoende kan profiteren van de plaatselijke hoogconjunctuur. De financiële zelfstandigheid wordt evenwel niet groter, eerder het tegendeel: de financiële verhouding wordt praktisch geheel gedomineerd door de centrale overheid (Van der Dussen 1990). De financiële positie van Schoonhoven varieert enigszins, maar is over het algemeen genomen gezond te noemen. Direct na de oorlog is die, gegeven de zojuist genoemde financiële onzekerheid, uiteraard niet rooskleurig. Niettemin slaagt het bestuur er in 1954 in de begroting sluitend te krijgen. In 1964 heeft men een kleine reserve weten te kweken en weer tien jaar later is de financiële positie nog steeds rooskleurig: de batige saldi bedragen 440.000 gulden. Die gezonde financiële situatie blijft in latere jaren in stand. De rekeningen over 1983, 1984 en 1985 vertonen batige saldi; deze zijn voornamelijk verkregen door een ingehouden uitgavebeleid, verbeteringen van de rijksvergoedingen voor onderwijs, en de lage rentestand. ))))))) 119
)))
)))
*
*
)))))))
Het woningbouwvraagstuk vormt in dit tijdvak een politiek aandachtspunt van gewicht. Dat begint al met de Woonruimtewet van 1947. Met name artikel 31, dat de centrale overheid de bevoegdheid geeft gemeenten aan te wijzen waar de wet geheel of gedeeltelijk buiten werking kan worden gesteld, houdt het college van Schoonhoven bezig. Uiteindelijk besluit de raad Gedeputeerde Staten mee te delen dat hij geen reden aanwezig acht om toepassing van dit artikel te bevorderen. Hij acht het noodzakelijk dat het college het volkshuisvestingsbeleid in zijn totale omvang in handen houdt. De woningnood is nog te groot. Vlak na de oorlog vinden veel grondtransacties plaats tussen gemeente, particulieren en het bedrijfsleven ten behoeve van zowel de woningbouw als de utiliteitsbouw. In de jaren vijftig ontplooit de gemeente veel bouwactiviteiten. In de jaren zeventig en tachtig breiden de taken van het gemeentebestuur op het terrein van de woningbouw zich uit met stadsvernieuwing. Later komt daar de zorg voor monumenten bij. Ter illustratie van de politiek van het gemeentebestuur worden thans twee zaken voor het voetlicht gehaald, die een grote invloed hebben gehad op de raadsdiscussies en die gedurende een aantal jaren veel aandacht hebben getrokken van politici en burgers. Het eerste onderwerp betreft de bouw van een bejaardentehuis, het tweede de stichting van een school. In 1964 ontstaat in de raad een groot meningsverschil naar aanleiding van een verzoek van de Nederlands hervormde gemeente om een stuk grond te mogen kopen voor de (her)bouw van een bestaand hervormd rusthuis. Een jaar eerder zijn in de raad drie voorstellen inzake de stichting van een nieuw bejaardentehuis verworpen. De raad blijkt ernstig verdeeld over de vraag welke organisatorische grondslag een nieuw bejaardentehuis in Schoonhoven zou moeten hebben. In deze patstelling wordt de tussenkomst van Gedeputeerde Staten ingeroepen. Hoewel deze het verbinden van voorwaarden aan de verkoop van grond ter verruiming van die grondslag "misplaatst acht", adviseert het de diaconie haar medewerking aan de stichting van een bejaardentehuis te verlenen, aangezien "duidelijk is komen vast te staan, dat in de gemeente Schoonhoven vooralsnog geen plaats is voor vestiging van een tweede bejaardentehuis." Inmiddels is een Stichting interkerkelijke bejaardenzorg opgericht, waaraan de Nederlands hervormde kerk evenwel weigert deel te nemen. Zij handhaaft haar standpunt en vraagt weer van de gemeente om grond aan haar te verkopen. Een meerderheid in het college van B&W is nu van oordeel "dat de gevraagde medewerking in beginsel toch behoort te worden verleend en zulks uitsluitend op grond van feiten en omstandigheden, ontleend aan de voorgeschiedenis en mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. (...) Medewerking aan de bouw van een nieuw rusthuis, uitgaande van de Nederlands Hervormde kerk zal daarom ook alleen mogen worden geweigerd wanneer de algemene belangen bij de bouw van een dergelijk nieuw rusthuis, dat vrijwel voor de gehele plaatselijke gemeenschap dienstbaar moet zijn, in het gedrang zouden komen" (Raadsnotulen 1964, brief van College van B&W aan de raad van 23-9-1964). Door Provinciale Staten is intussen als uitvloeisel van artikel 7 van de Wet op de bejaardenoorden een verordening vastgesteld met betrekking tot de gang van zaken in de bejaardenoorden en de vrijheid van de bewoners. Die verordening is aanleiding voor de meerderheid van het college om aan de verkoop van grond geen voorwaarden te stellen, hoewel het uitdrukkelijk de weigering van de diaconie tot samenwerking met andere kerkelijke groeperingen ernstig blijft betreuren. Een minderheid in het college van B&W is het hiermee niet eens en wijst positieve sanctionering van het standpunt van de Nederlands hervormde kerk af, vooral nu er een platform voor samenwerking in de bejaardenzorg is opgericht. ))))))) 120
)))
)))
*
*
)))))))
Na lange discussie wordt het collegevoorstel tot verkoop van grond aan de diaconie met 8 tegen 4 stemmen aangenomen. Het voorstel van enkele raadsleden tot oprichting van een gemeentelijk bejaardentehuis wordt eveneens aangenomen. Beide bejaardenvoorzieningen zijn uiteindelijk gerealiseerd. Later is daaraan nog een voorziening op niet-confessionele basis toegevoegd. De tweede gebeurtenis speelt zich af op het terrein van het onderwijs en geeft een goed beeld van de politieke verhoudingen in Schoonhoven. Tussen 1965 en 1979 heeft zich een lokale schoolstrijd afgespeeld.4 In 1965 treedt de plaatselijke afdeling van de Vereniging voor openbaar onderwijs naar buiten met een pleidooi voor de stichting van hoger algemeen vormend en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs in Schoonhoven. Leerlingen die voor dat onderwijsniveau geschikt zijn, moeten zich thans wenden tot scholen in omliggende plaatsen als Gouda en Rotterdam; de dichtstbijzijnde school ligt 17 km van Schoonhoven. Op verzoek van de raad verricht de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) een behoefteonderzoek, waaruit blijkt, dat er ruimte is voor één school. Daarmee is de kiem gelegd voor de latere strijd: van welke denominatie moet die school zijn? Het college van B&W start onderhandelingen met het bestuur van het protestants-christelijk onderwijs, met als doel een gezamenlijke school op te richten. Die onderhandelingen vlotten niet erg, waarop een meerderheid van het college de raad voorstelt om dan maar helemaal geen school op te richten. Een minderheid wenst toch door te zetten en te streven naar een gemeentelijke school waarin wordt samengewerkt tussen de verschillende richtingen. De plaatselijke afdeling van de Vereniging voor openbaar onderwijs neemt dat minderheidsstandpunt als haar uitgangspunt en onderneemt langdurige en serieuze pogingen om een samenwerkingsschool van rooms-katholiek en protestants-christelijk onderwijs te stichten. Uiteindelijk haakt het protestants-christelijk onderwijs af. De situatie escaleert wanneer de Vereniging van protestants-christelijke mavo's start met brugklassen havo en duidelijk de intentie koestert een havo-afdeling aan de school toe te voegen. Deze actie wordt door de Vereniging voor openbaar onderwijs als `illegaal' betiteld en wordt door de toenmalige staatssecretaris van Onderwijs in het openbaar veroordeeld. Inmiddels is de landelijke politiek zich ermee gaan bemoeien. Nadat eerst op het voorlopige scholenplan 1976-1978 een gemeenteschool staat gepland voor Schoonhoven, wordt die op het laatste moment door persoonlijke interventie van staatssecretaris K. de Jong geschrapt. Belangrijkste reden is zijn conclusie dat de onderlinge verhoudingen ter plaatse inmiddels zo slecht zijn geworden, dat de stichting van een gemeenteschool niet van wijs beleid zou getuigen. Een aanvraag van het protestants-christelijk onderwijs tot stichting van een havo/vwo-scholengemeenschap heeft hij al afgewezen. Hij opteert dan al voor een rijksschool. Zijn argumentatie voor een rijksscholengemeenschap is vooral terug te voeren op het feit dat er slechts ruimte is voor één school, dat geen van de partijen voldoende groot is om aanspraak te kunnen maken op die ene voorziening (42% zijn potentiële pc-leerlingen, 33% openbaar en 25% rk-onderwijs), en dat samenwerking tussen genoemde partijen niet mogelijk is gebleken. In 1977 is in Schoonhoven een dependance geopend van de rijksscholengemeenschap te Gouda. In antwoord op kamervragen over zijn beleid in deze kwestie, voegt de staatssecretaris algemene overwegingen toe ter beargumentering van de taak van de centrale overheid: "(...) ik ben van mening dat er een aanvullende (subsidiaire) taak door het Rijk te vervullen is als: ))))))) 121
)))
)))
*
*
)))))))
a. er nog ergens in Nederland een witte vlek is, gelet op de leerlingenprognose te vullen met maar één school, respectievelijk scholengemeenschap; b. partijen die verondersteld mogen worden het draagvlak voor deze school of scholengemeenschap te kunnen zijn, elkaar niet of slechts gedeeltelijk blijken te kunnen vinden; c. de aandrang om iets te doen groot is, in die zin dat het toch wel zeer noodzakelijk is dat het gevraagde onderwijs ter plaatse op enigerlei manier wordt gegeven. Ik kan mij voorstellen dat de aanvrager die ijvert voor het verkrijgen van een school van de eigen denominatie teleurgesteld is als dit niet lijkt te lukken. Aan de andere kant mag toch ook begrip worden gevraagd voor het feit dat (...) een begin kan worden gemaakt met het oplossen van een dilemma, dat vermoedelijk anders niet alleen blijft liggen, maar ook vanwege een niet ondenkbare verharding van plaatselijke tegenstellingen gecompliceerder wordt." (cursivering van auteur, VV) (TK 1976/1977, aanhangsel Handelingen). De taakopvatting van de centrale overheid die hieruit naar voren komt, is niet representatief voor de verhouding centraal-lokaal bestuur, maar vloeit eerder voort uit de behoedzame betrekkingen in het onderwijsveld. Duidelijk is dat de centrale overheid zich hier de rol van conflictregulator toeëigent. Met name de verwijzing naar de verslechterde lokale situatie na ongeveer tien jaar schoolstrijd is opvallend. (Deze bemiddelende rol kan thans niet meer vervuld worden, doordat de centrale overheid alle scholen voor voortgezet onderwijs heeft overgedragen aan de gemeenten.) De uitkomst van deze strijd past geheel in de Nederlandse traditie van compromispolitiek: de staatssecretaris verzelfstandigt met ingang van 1979 de Goudse dependance tot een rijksscholengemeenschap voor havo/vwo. Daarbij verzoekt hij de gemeenteraad serieus te overwegen deze scholengemeenschap te laten fuseren met de gemeentelijke mavo-school. Dat gebeurt; de scholengemeenschap gaat als rijksschool verder en bestaat in 1985 nog steeds. Tegelijkertijd legt de staatssecretaris zich neer bij de beslissing van de Raad van State, die het beroep van het bestuur van de protestants-christelijke mavo tegen de afwijzing van de staatssecretaris om een havo-opleiding te mogen oprichten, gegrond verklaart. Zo krijgt Schoonhoven twee havo/vwo-opleidingen, een protestants-christelijke en een rijks-openbare, waar op grond van leerlingenramingen eigenlijk plaats is voor één. In 1990 is de rijksschool ten slotte gemeenteschool geworden. Qua taakontwikkeling kan deze periode worden getypeerd als een van taakverbreding en -intensivering. Het gemeentebestuur levert een belangrijke bijdrage aan de naoorlogse opbouw van de stad en aan de vernieuwing van maatschappelijke verhoudingen. De woningbouw vergt in de eerste jaren na de oorlog veel inspanningen; in de jaren vijftig ontstaat oog voor de meer sportieve en recreatieve behoeften van de inwoners van Schoonhoven. In de jaren zestig ligt het accent veeleer op vraagstukken van maatschappelijke hulpverlening, armenzorg en bejaardenzorg. In de jaren zeventig ontstaat oog voor stadsvernieuwing en monumentenzorg; in de jaren tachtig neemt de belangstelling voor welzijn aanzienlijk toe. Tegelijkertijd ontstaat een reactie op dit moderniseringspatroon: daar waar het gaat om de stichting van nieuwe voorzieningen - bejaardenoord, school - komen de aloude confessionele verhoudingen weer naar boven. Die verhoudingen staan een moderne, meer logische oplossing in de weg: in kwantitatief opzicht is in Schoonhoven ruimte voor één bejaardenoord, als gevolg van de door de verschillende confessionele stromingen uitgeoefende druk komen er uiteindelijk twee. Het gemeentebestuur is hier de grote verliezer, doordat het ))))))) 122
)))
)))
*
*
)))))))
niet weet te bewerkstelligen dat de meest adequate oplossing wordt gekozen. Wat de schoolstrijd betreft, is het gemeentebestuur ook de verliezende partij, doordat het moet toestaan dat de strijd wordt beëindigd door interventie van de centrale overheid.
4.4 De beleidsinhoudelijke onderwerpen Om meer zicht te krijgen op de taakuitoefening zijn de onderwerpen geanalyseerd waarmee de gemeenteraad zich in de peiljaren heeft beziggehouden. Daarbij is uitgegaan van de raadsagenda's van de betreffende jaren. De onderwerpen van de raadsagenda zijn in twee categorieën onderverdeeld, namelijk beleidsinhoudelijke en administratieve onderwerpen (zie hoofdstuk 2). De begrotingsbehandeling verdient apart genoemd te worden, omdat deze zich moeilijk laat inpassen in de gevolgde systematiek. Belangrijkste reden daarvoor is dat die behandeling een integrale beleidsbeschouwing impliceert: alle beleidssectoren worden in de raad afzonderlijk en in samenhang met elkaar besproken. De volgorde van bespreking indiceert het belang van de diverse terreinen of de ernst van de problemen. In politiek opzicht is de begrotingsbehandeling het belangrijkste moment van het jaar, aangezien dan verstrekkende beslissingen worden genomen. Om die reden is de raadsbehandeling van de begroting niet alleen in de telling meegenomen (en gecodeerd onder het beleidscluster algemene en financiële zaken), maar ook apart geanalyseerd op inhoud; de resultaten daarvan zijn gebruikt in § 4.3. Bovendien is in § 4.5 een aparte beschouwing gewijd aan de inkomsten en uitgaven, waarbij eveneens de raadsbehandeling is betrokken. Voor een uitvoeriger argumentatie zij verwezen naar hoofdstuk 2. Alvorens nu op de beleidsonderwerpen ingegaan wordt, is het relevant de verhouding tussen de beleidsinhoudelijke en de administratieve onderwerpen te bezien. In tabel 4.2 is die verhouding weergegeven. Tabel 4.2 Verhouding beleidsinhoudelijke en administratieve onderwerpen per peiljaar (in procenten) 1855 beleidsinhoudelijk administratief abs. aantal onderwerpen aantal vergaderingen gem. aantal onderwerpen
1870 1880 1899 1914 1919 1929 1938 1946 1954 1964 1974 1985
23 77
46 54
42 58
45 55
47 53
39 61
47 53
46 54
30 70
62 38
65 35
64 36
69 31
191
218
213
166
128
111
119
81
72
151
202
209 230
35 5
22 10
25 9
19 9
20 6
18 6
10 12
10 8
11 7
13 12
12 17
13 16
13 18
Bron: SAK, Raadsverslagen (SCP-bewerking)
Het eerste dat opvalt, is dat het aantal door de raad behandelde onderwerpen door de jaren heen tamelijk constant blijft. Het aantal raadsvergaderingen per jaar neemt in de loop der jaren af, hetgeen onder meer tot gevolg heeft dat het gemiddeld aantal onderwerpen per vergadering toeneemt. De laatste drie peiljaren vertonen het hoogste gemiddelde. Het meest springt in het oog, dat pas na de Tweede Wereldoorlog de beleidsinhoudelijke onderwerpen duidelijk de overhand krijgen. In 1855 is het aandeel van administratieve onderwerpen het hoogst van alle jaren, wat na de inwerkingtreding van de gemeentewet niet zo hoeft te verbazen. Maar dat in de jaren daarna het aandeel van de administratieve onderwerpen in de raadsbesprekingen tamelijk hoog blijft, is verrassend te noemen. ))))))) 123
)))
)))
*
*
)))))))
Verondersteld mag immers worden dat de dringende maatschappelijke vraagstukken in de laatste decennia van de vorige eeuw en in de eerste van de twintigste eeuw aanleiding zouden zijn voor een overwicht van de beleidsinhoudelijke onderwerpen op de raadsagenda. Hoewel dergelijke vraagstukken uiteraard tot raadsdiscussies leiden, blijven administratieve kwesties overheersen tot in de jaren vijftig van deze eeuw. Het besturen van de gemeente in de meest strikte zin vergt kennelijk veel aandacht van de Schoonhovense bestuurders, en ondanks het feit dat de raad in de loop der jaren geregeld zaken ter afdoening aan het college van B&W delegeert, blijft die aandacht groot. Na de Tweede Wereldoorlog wordt de discussie overheerst door onderwerpen van beleidsinhoudelijke aard: het politieke gehalte van het gemeentebestuur neemt toe. Uit de ontwikkeling van de verhouding tussen beleidsinhoudelijke en administratieve onderwerpen kan afgeleid worden dat het lokale bestuur zich als politieke organisatie vooral in de periode 1954-1985 profileert. Dit in tegenstelling tot het beeld dat uit de literatuurverkenning naar voren is gekomen. Daarin wordt het hoogtepunt van de bemoeienis van het gemeentebestuur met maatschappelijke kwesties rond de eeuwwisseling gesitueerd. In hoeverre deze constatering gesteund wordt door meer aanwijzingen, zal in het vervolg moeten blijken. De beleidsinhoudelijke onderwerpen die op de raadsagenda voorkomen, zijn verdeeld naar beleidsterrein, waarvan er elf zijn onderscheiden: - volkshuisvesting en ruimtelijke ordening; - verkeer, vervoer en waterstaat; - volksgezondheid; - economische aangelegenheden; - openbare orde en veiligheid; - zorg en welzijn; - onderwijs; - cultuur; - sociale hulpverlening; - sport en recreatie; - overige, meer algemene activiteiten. Welke activiteit tot welke beleidssector is gerekend, staat vermeld in bijlage A. De beleidsterreinen zijn vervolgens `geclusterd' naar enkele grote aandachtsgebieden van het lokale bestuur: - algemeen bestuur; - openbare orde en veiligheid; - infrastructuur en economie; - sociale en culturele voorzieningen; - huisvesting en ruimtelijke ordening; - overige activiteiten. De naamgeving van de betreffende beleidscluster in tabel 4.3 is afgekort. In de tabel staan de onderwerpen per peiljaar gerangschikt naar beleidscluster, waarbij is aangegeven welk aandeel elke cluster in het totaal aantal onderwerpen van dat peiljaar inneemt. In de tekst bij de tabel wordt uitvoeriger ingegaan op de ontwikkelingen binnen de verschillende beleidsclusters. Uitgangspunt voor tabel 4.3 vormt een beschouwing over de politieke aandacht van de raad voor beleidsinhoudelijke kwesties.
))))))) 124
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.3 Beleidsinhoudelijke onderwerpen, 1850-1985 (in procenten per jaar)
algemeen orde + veiligheid infrastr. + economie soc. + cult. voorz. volkshuisv.+ ruimt. ord. totaal
1855
1870
1880
1899
1914
37 13 31 15 4
15 2 28 48 7
17 3 32 35 13
22 9 26 27 16
20 8 35 35 2
1919 1929 1938 1946 1954 1964 1974 1985 14 9 23 33 21
13 4 28 40 15
14 8 27 35 16
22 5 23 41 9
5 2 28 41 24
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100 100 100 100
7 5 21 43 24
4 1 16 55 24
0 4 10 58 28
Bron: SAK, Raadsverslagen (SCP-bewerking)
In de eerste plaats wordt de ontwikkeling in aandacht voor de beleidsclusters afzonderlijk bezien. Allereerst blijken algemeen-bestuurlijke kwesties gaandeweg de meeste aandacht te verliezen. Alleen na internationale spannende situaties neemt die aandacht enigszins toe. Na de Tweede Wereldoorlog loopt die aandacht verder terug. Een ander opvallend gegeven is dat de grote veranderingen in de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid nu niet direct hun weerslag vinden in de raadsdebatten. De afschaffing van de plaatselijke belastingen in 1865, de wijziging van de FinanciëleVerhoudingswet (FV-wet) van 1897 en de daarmee gepaard gaande invoering van het Gemeentefonds in 1929, de invoering in 1960 van een nieuwe FV-wet en de vervanging ervan in 1984 door weer een nieuwe wet, vormen belangrijke ontwikkelingen voor de financiële zelfstandigheid van gemeenten. In de peiljaren, met uitzondering van 1899, hebben die niet tot bovenmatige aandacht van de raad geleid. Nu moet daaraan worden toegevoegd dat die wetten het resultaat waren van langlopende discussies en voortkwamen uit studies van vele commissies, waardoor de financiële verhouding tussen beide overheden welhaast voortdurend voorwerp van discussie was. De afschaffing van de plaatselijke accijnzen had Thorbecke al in 1851 willen realiseren, maar hij kreeg dat politiek pas in 1865 voor elkaar. De eerste FV-wet van 1897 stoelde op gedachtengoed dat Sprenger van Eijk in 1891 had geformuleerd (Van der Dussen 1990: 18); begin jaren twintig van de twintigste eeuw vond men die wet ontoereikend; deze werd in 1929 veranderd. Door de crisis in de jaren dertig heeft de wet niet adequaat gefunctioneerd, waardoor er direct na de oorlog een algemene behoefte was de financiële verhouding fundamenteel te regelen. Daartoe werd in 1946 de commissie-Oud ingesteld, die als voornaamste taak had te adviseren over het herstel van de financiële zelfstandigheid van de gemeente; dat leidde in 1948 tot een noodregeling, die in 1951 en 1955 werd gewijzigd en uiteindelijk resulteerde in de FV-wet van 1960. Die wet werd uiteindelijk in 1984 vervangen door de huidige, die ook weer vervangen zal worden. Met andere woorden: de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid vormt een permanent aandachtspunt voor de wetgever. Zo die permanente aandacht op lokaal niveau is terug te vinden, dan vertoont die een dalende tendens. De aandacht van de raadsleden voor kwesties van openbare orde, veiligheid en zedelijkheid is niet groot. De belangstelling in 1855 is voor een deel te verklaren uit de discussies rond de burgemeester en de uitoefening van zijn wettelijke taak. Een thema dat trouwens vaak terugkeert op de raadsagenda, is de zondagsrust. Verschillende malen leidt die kwestie tot heftige debatten in de raad, met name rond de beide oorlogen, wanneer er soldaten zijn gelegerd in de stad, die vertier zoeken in de stad. Een stroming in de raad wil de kermis en bioscoopvoorstellingen op zondag verbieden. Ook in latere jaren is de kwestie van de zondagsheiliging een weerkerend agendapunt. ))))))) 125
)))
)))
*
*
)))))))
Ten slotte zij erop gewezen dat de vervanging van gemeente- door rijkspolitie in 1947 niet direct merkbaar is aan de omvang van beleidsmatige aandacht voor het onderwerp. Infrastructurele en economische maatregelen daarentegen zijn voor het gemeentebestuur niet onbelangrijk, althans gemeten naar de aandacht die de raad eraan besteedt: tussen de 20% en 30% van de onderwerpen in de raad gaat hierover. Tussen de jaren 1880 en 1914 discussieert de raad principieel over de wenselijkheid van exploitatie van nutsbedrijven. Men besluit eerst een eigen gasfabriek op te richten en spreekt in 1880 het voornemen uit de particuliere concessie te beëindigen; uiteindelijk wordt in 1897 de eigen fabriek in bedrijf gesteld (zie hiervoor). Daarnaast besteedt de raad in de jaren rond de Eerste Wereldoorlog aandacht aan maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid. De discussie spitst zich toe op de vraag in hoeverre tijdelijke (`werkverschaffing') dan wel structurele (`werkverruiming') maatregelen de beste remedie zijn. Opvallend is dat in de jaren zestig van de twintigste eeuw een aanzienlijke afname inzet in aandacht voor de infrastructuur; in de jaren zeventig en tachtig bereikt die het laagste aandachtsniveau van alle peiljaren; de infrastructuur van Schoonhoven is kennelijk af. De ontwikkelingen in aandacht van de raad voor het cluster sociale en culturele onderwerpen vertonen na 1855 een tamelijk constant en hoog niveau. Het aandachtsniveau is het hoogst in de jaren zeventig en tachtig van deze eeuw, wanneer het merendeel van de onderwerpen in de raad van sociale en culturele aard is. Een belangrijke sector in dit cluster is onderwijs. De belangstelling spitst zich in de negentiende eeuw toe op de gevolgen van de schoolwetten van 1857 en 1878. De eerste wet biedt de mogelijkheid tot stichting van bijzonder, confessioneel onderwijs, naast de bestaande openbare scholen. De strijd om de (financiering van de) school ontbrandt, omdat de overheid deze bijzondere scholen niet wenst te subsidiëren. De positie van het door de overheid gesubsidieerde openbaar onderwijs blijft daarmee onaangetast en wordt nog versterkt door de wetswijziging van 1878, waarin hogere eisen worden gesteld aan alle scholen ten aanzien van betaling der leerkrachten, inrichting van gebouwen, en dergelijke. In dit verband is het van belang te constateren dat na de Gemeentewet van 1851 het lokale bestuur een grote verantwoordelijkheid voor het lager onderwijs kreeg, die al gauw voor grote financiële problemen zorgde. Genoemde wetten stelden eisen met betrekking tot salariëring en gebouwen, waarvan de financiële gevolgen voor de gemeenten waren (Boekholt 1991: 22-41). Deze problematiek vormt de achtergrond voor de raadsdiscussie in Schoonhoven in de tweede helft van de negentiende eeuw. Rond de eeuwwisseling neemt de belangstelling in de raad voor onderwijskwesties aanzienlijk af; vanaf de onderwijspacificatie van 1920 neemt die belangstelling echter weer gestaag toe, om in de jaren zeventig het grootst te zijn. Dat laatste wordt vooral verklaard door de reeds gememoreerde strijd rond de oprichting van een havo/vwo-school in Schoonhoven. Worden de andere sectoren cultuur, sport en recreatie en welzijn samen besproken, dan is een eerste constatering dat de politieke belangstelling hiervoor in vergelijking met de andere sectoren voor alle jaren gering is. Culturele kwesties in Schoonhoven hebben niet zozeer te maken met de kunsten, als wel met vrijetijdsbesteding: feestvieren, kermis, fanfarekorpsen en dergelijke. Culturele voorzieningen ontbreken grotendeels, en waar het een museale traditie betreft, gaat het vooral om het Goud-, zilver- en klokkenmuseum. Ook het cultuurbehoud, i.c. de zorg voor de monumenten is een kwestie die in de jaren zestig en zeventig van de twintigste eeuw serieuze belangstelling van de raad krijgt. De belangstelling voor sport en recreatie is marginaal en incidenteel, hetgeen ook geldt voor welzijnskwesties. Ten aanzien van die laatste vormt het laatste peiljaar, 1985, een belangrijke ))))))) 126
)))
)))
*
*
)))))))
uitzondering: in vergelijking met de andere jaren is het verschil enorm. Zelfs het verschil met 1974, toch een cruciaal jaar voor het welzijnsbeleid, is opvallend groot. De enorme belangstelling in 1985 wordt vooral verklaard door de grote decentralisatie-impuls die door de toenmalige minister van WVC in het jaar daarvoor is toegediend. Als voorloper op invoering van de Welzijnswet, uiteindelijk per 1 januari 1987, is in het begin van de jaren tachtig een aanvang gemaakt met de overdracht van taken op de diverse onderdelen van het welzijnsterrein. De beleidsmatige en financiële gevolgen voor het lokale bestuur zijn niet onaanzienlijk geweest (Steinmann 1991). De aandacht in de raad voor sociale hulpverlening (vooral werklozen- en armenzorg, later bijstandsverlening en werklozenvoorziening) is over de hele linie opmerkelijk gering. De beginperiode - peiljaren 1855 en 1870 - springt eruit; dan spelen de gevolgen van de Armenwet van 1854, en met name de kwestie van de betaling van onderstand. Vervolgens is er een opleving in de belangstelling in de jaren rond de Eerste Wereldoorlog, maar ook die is relatief gering. Wat dan sterk opvalt, is de vrijwel afwezige belangstelling voor sociale hulpverlening in de jaren na de Tweede Wereldoorlog. Terwijl op nationaal niveau intensief wordt gediscussieerd over het stelsel van sociale zekerheid onder de commissie-Van Rhijn, waar in 1965 de Algemene bijstandswet wordt ingevoerd, waar in de jaren zeventig en tachtig de centrale overheid haar greep op de gemeentelijke besluitvorming inzake de verlening van bijstand vergroot via centrale normering (Smit 1987: 114-137), besteedt de raad van Schoonhoven marginaal aandacht aan dergelijke zaken. De politieke aandacht voor de volksgezondheid is relatief gesproken in al die jaren niet groot. Aan het einde van de negentiende eeuw is er een kleine opleving - dan is die aandacht het grootst - maar over het algemeen vertoont zij een zodanig grillig verloop, dat er weinig conclusies aan zijn te verbinden. Het beeld uit de literatuurverkenning van een toenemende belangstelling van lokale politici voor vraagstukken op het gebied van de volksgezondheid (en gedateerd in de jaren 1870-1900) wordt in Schoonhoven nauwelijks bevestigd. De discussies in de raad gaan vooral over de gezondheid van de armen en allerarmsten en over het keuren van etenswaren. De aandacht voor huisvesting en ruimtelijke ordening fluctueert tot de Tweede Wereldoorlog sterk, om na de oorlog op een constant niveau van circa 25% uit te komen. In de laatste twee decennia van de negentiende eeuw begint die belangstelling toe te nemen, en vooral na de Eerste Wereldoorlog is sprake van een opleving daarin. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog loopt die belangstelling dan enigszins terug, om na de Tweede Wereldoorlog op een constant hoog niveau te komen en te blijven. De wederopbouw van het land en de snelle groei van de bevolking maken, dat de behoefte aan onder andere woningen groot is. Uit deze clustering van beleidsterreinen is een aantal verschuivingen af te leiden. In de eerste plaats vindt voor de gehele periode een duidelijke verschuiving in politieke aandacht plaats van algemeen-bestuurlijke onderwerpen, infrastructurele en economische kwesties naar kwesties van sociale en culturele aard. Kwesties van openbare orde en veiligheid hebben zich niet in grote aandacht van de raadsleden mogen verheugen; de aandacht is in 1855 op haar grootst, daarna zakt zij al vrij snel terug naar een tamelijk laag niveau, zeker in vergelijking met de aandacht voor de andere beleidsterreinen. Alleen bij internationaal spannende situaties (de beide wereldoorlogen) neemt de aandacht van de raad voor veiligheidsvraagstukken iets toe. In de tweede plaats treedt er in de tweede helft van de vorige eeuw een verschuiving op van kwesties van verkeer en waterstaat in de jaren 1855-1880 naar kwesties van volkshuisvesting
))))))) 127
)))
)))
*
*
)))))))
en ruimtelijke ordening in de jaren 1880-1900. De laatste sector profileert zich meer als expliciete beleidscategorie. In de derde plaats valt op dat in de eerste helft van de twintigste eeuw noch de Eerste Wereldoorlog noch de economische crises in de jaren twintig en dertig in vergelijking met andere jaren tot grote verschuivingen in discussieonderwerpen aanleiding hebben gegeven. Er treedt geen breuk op. Aan het eind van de Eerste Wereldoorlog wordt relatief veel aandacht besteed aan de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Dit komt overeen met het beeld dat gemeenten pas na de Eerste Wereldoorlog aan de uitvoering van de Woningwet zijn gaan werken. Sociaal-economische kwesties vergen in de jaren 1920-1940 natuurlijk wel de nodige aandacht: de discussies in de raad gaan dan niet zozeer om het voorzien in de kosten van het dagelijkse bestaan, als wel om eventuele maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid, zowel in structurele als in tijdelijke zin. In de vierde plaats blijkt dat in de periode na de Tweede Wereldoorlog twee beleidsterreinen veel aandacht van de raad vragen: volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, en onderwijs. De helft van het aantal onderwerpen gaat over deze terreinen. Overigens nemen werkgelegenheidsbevorderende maatregelen in de jaren vlak na de oorlog een belangrijke plaats in. In de jaren zeventig vindt de opkomst van de welzijnssector plaats: in 1985 gaat ruim een vijfde van de onderwerpen over welzijnszaken, een nog niet eerder bereikt aandeel. De toenemende belangstelling voor culturele onderwerpen in de jaren zeventig en tachtig is eveneens opvallend. Ook valt de sterke afname in belangstelling op voor onderwijs tussen 1974 en 1985. Dat heeft niet alleen te maken met het sterk teruglopend aantal leerlingen, maar ook met de beëindiging van de schoolstrijd in 1979. Wanneer de ontwikkelingen in taakstelling samengevat worden, dan zijn er aanwijzingen dat zich verschuivingen hebben voorgedaan in de veronderstelde richting. In de periode 1850-1870 ligt het accent op openbare orde en veiligheid; in de jaren 1870-1914 verschuift de belangstelling van de raad in de richting van vooral economische kwesties en in mindere mate van huisvestingsvraagstukken; in de jaren tussen de beide oorlogen verschuift de aandacht naar de volkshuisvesting en na de Tweede Wereldoorlog verschuift de politieke belangstelling vooral naar kwesties van sociale en culturele aard. De verschuiving in taken blijkt in de praktijk genuanceerder te zijn dan op grond van de literatuurverkenning verondersteld was. In relatieve zin is wel iets van die verschuiving zichtbaar, doch in absolute zin is zij niet meer dan een accent. De dominante beleidssectoren zijn andere dan verwacht, de sociale en economische dimensie is sterker.
4.5 Inkomsten en uitgaven Aan de hand van de door de gemeenteraad in de onderscheiden peiljaren vastgestelde en door Provinciale Staten goedgekeurde begrotingen zijn de inkomsten en uitgaven geanalyseerd. Het gaat daarbij om de begrote en dus om voorgenomen inkomsten en uitgaven. Tussentijdse begrotingswijzigingen zijn buiten beschouwing gelaten. De reden om met begrotingscijfers te werken, is dat deze worden opgevat als uitdrukking van de prioriteiten in het te voeren beleid die door het gemeentebestuur zijn vastgesteld. Evenals in paragraaf 4.4 is ten behoeve van de vergelijking van beleidssectoren de categorie `algemeen bestuur' afgezonderd van de overige sectoren. Reden hiervoor is dat deze categorie vooral een administratieve functie vervult: aan de inkomstenkant zijn er vooral de ontvangen rijksuitkeringen, de vastgestelde lokale belastingen en eventuele rente-inkomsten; aan de uitgavenkant zijn er kosten die verbonden zijn aan het functioneren van de gemeentelijke organisatie, zoals lonen en salarissen, innings))))))) 128
)))
)))
*
*
)))))))
en andere beheerskosten. Ten slotte is de op de begroting voorkomende categorie `overige inkomsten/uitgaven' afgezonderd, omdat die vooral een financieel-technische functie vervult. Bij de vergelijking van de totale inkomsten en uitgaven doen deze categorieën uiteraard wel mee. Begonnen wordt met de analyse van de uitgaven, omdat daaruit de prioriteitsstelling in de lokale taakontwikkeling is af te leiden. Daartoe wordt het totaal der uitgaven op 100 gesteld. In tabel 4.4 staan de uitgaven gegroepeerd naar beleidsterrein in percentages per jaar. Op die wijze is het relatieve aandeel van iedere sector in het totaal van de jaarlijkse uitgaven vast te stellen en te vergelijken met andere jaren. Wordt het aandeel van de verschillende beleidssectoren met elkaar vergeleken in de onderscheiden perioden, dan valt een aantal ontwikkelingen op. In de eerste plaats blijkt het aandeel van de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen al vanaf 1855 de helft of meer van alle beleidsmatige uitgaven uit te maken. Alleen in 1929 is het aandeel kleiner dan 50%, hetgeen vooral door de verminderde onderwijsuitgaven komt. Overigens neemt diezelfde sector het grootste deel voor zijn rekening van de cluster sociale en culturele voorzieningen, met uitzondering van de jaren waarin zich de sociale gevolgen van de economische crisis doen gevoelen. Er kan dan ook voor de tweede helft van de negentiende eeuw voor Schoonhoven veeleer van een `onderwijsgemeente' dan van een `politiegemeente' worden gesproken. Tabel 4.4 Uitgaven per beleidsterrein, 1855-1985 (in procenten per jaar) 1855 openbare veiligheid infrastr. + economie verkeer + waterstaat economische zaken soc. + cult. voorzieningen onderwijs cultuur sport welzijn soc. hulpverlening gezondheid volkshuisv. + ruimt. ord. totaal
1870 1880 1899 1914 1919 1929 1938 1946 1954 1964 1974 1985
20 30 30 50
21 29 29 50
16 16 16 68
13 32 32 55
14 35 21 14 50
15 28 15 13 56
8 37 16 21 31
6 26 14 12 50
9 36 19 17 41
4 27 26 1 56
3 16 14 2 78
2 11 9 2 68
2 12 5 7 70
10
43
48
36
32
34 -
16 -
15 -
20 -
40
7 -
16 4
16 3
12 6 1
15 7 1
9 6 24
30 5 18
11 10 14
24 1 20 11 13
55 2 1 11 9 3
39 4 19 6 19
22 2 9 2 30 5 16
100
100
100
100
100
100
100
100
100 100
100
100 100
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Wordt de gehele periode van 1855 tot 1985 in ogenschouw genomen, dan blijft het aandeel van de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen domineren; in de jaren zestig, zeventig en tachtig van de twintigste eeuw is dat het hoogst van alle jaren. Voor de overige clusters geldt dat in de loop der jaren het aandeel van de uitgaven voor openbare veiligheid en dergelijke gestaag afneemt, het aandeel van de uitgaven voor infrastructuur en economie gedurende vele jaren op eenzelfde niveau ligt, om in de jaren zestig van de twintigste eeuw aanzienlijk te verminderen. Het aandeel van de uitgaven voor volkshuisvesting krijgt pas in de jaren twintig van deze eeuw een omvang van enige ))))))) 129
)))
)))
*
*
)))))))
betekenis. Dit stemt overeen met het beeld dat uit de literatuurverkenning naar voren komt en dat wijst op een actieve rol van de lokale overheid op volkshuisvestingsgebied na de Eerste Wereldoorlog. In de tweede plaats kunnen de ontwikkelingen beschouwd worden in het licht van de veronderstelde verschuiving in taakaccenten van politie- naar welvaarts- naar cultuurgemeente. Eerst worden de jaren tot de Eerste Wereldoorlog in ogenschouw genomen. In de periode 1855-1870 verandert er heel weinig; er treedt een heel lichte verschuiving op ten gunste van de cluster openbare veiligheid. In de periode 1880-1914 treedt een grotere verschuiving op en wel van de cluster openbare veiligheid naar uitgaven voor infrastructurele en economische activiteiten. In het interbellum neemt het uitgavenaandeel van volkshuisvesting toe, wat ten koste gaat van openbare veiligheid en economische uitgaven. Na de Tweede Wereldoorlog treedt een verschuiving op ten gunste van de sociale en culturele sector en ten nadele van de drie overige beleidsclusters. Van die drie levert de beleidscluster infrastructuur en economie het meeste in. Deze ontwikkelingen zijn lichte indicaties voor de veronderstelde verschuivingen in gemeentelijke taakstellingen. Het aandeel van de uitgaven voor openbare orde en veiligheid neemt gestaag af, de uitgaven voor infrastructurele en economische zaken vertoont een wat grilliger, maar wel dalend verloop, en het aandeel van de uitgaven op sociaal en cultureel terrein neemt toe, met name in de naoorlogse jaren. Evenwel explicieter dan verondersteld, is de nadruk in het interbellum op de uitgaven voor de volkshuisvesting. Daarvoor is een aantal factoren aan te wijzen: niet alleen is er de druk van de centrale overheid, via de Woningwet, op het lokale bestuur om tot bouwactiviteiten te geraken, maar ook de nadruk die het lokale bestuur legt op werkverruimende maatregelen. Die maatregelen worden vooral in de bouwsector genomen. Ten slotte zijn enkele afzonderlijke ontwikkelingen het vermelden waard. De inwerkingtreding van de Onderwijswet in 1878 is op lokaal niveau goed merkbaar: in 1880 is het aandeel van de onderwijsuitgaven in vergelijking met 1870 met 28% toegenomen. Rond de eeuwwisseling neemt het belang van infrastructurele en economische maatregelen toe: het uitgavenaandeel stijgt ten opzichte van 1880 met 16%. De betekenis van de volkshuisvesting is zojuist gememoreerd, maar niettemin dient gewezen te worden op de groei van het uitgavenaandeel in 1929, namelijk met 23%. Direct na de Tweede Wereldoorlog is het uitgavenaandeel van openbare veiligheid, en van infrastructuur en economie wat gegroeid, doch vanaf de jaren vijftig tot de jaren negentig ligt de nadruk op de sociale en culturele sector. Het beeld is niet volledig wanneer niet de absolute uitgaven in de beschouwingen worden betrokken. Gezien de tijdsspanne waarover het onderzoek zich uitstrekt dienen we rekening te houden met de geldontwaarding. Aangezien pas vanaf het begin van deze eeuw prijsindexcijfers beschikbaar zijn, kunnen de cijfers van de vorige eeuw niet gecorrigeerd worden. De gepresenteerde gegevens over 1855, 1870 en 1880 bevatten de guldens van die tijd. Voor het overige zijn de cijfers aangepast aan het prijspeil van 1985. Om een vergelijking te kunnen maken, zijn derhalve de absolute cijfers voor de periode 1899-1985 gecorrigeerd voor inflatie.5 Daarbij is het laatste peiljaar, 1985, op 100 gesteld: op die manier is een vergelijking in de tijd mogelijk in guldens van 1985. In tabel 4.5 staan de voor inflatie ongecorrigeerde en gecorrigeerde uitgaven voor de periode 1899-1985, uitgesplitst naar beleidsterrein. Beleidsterreinen waarvoor in een bepaalde periode geen uitgaven werden gedaan (m.n. cultuur, sport en recreatie, welzijn), komen in de desbetreffende deeltabel niet voor. ))))))) 130
)))
)))
*
*
)))))))
Tabel 4.5a Absolute uitgaven per beleidsterrein, 1855-1899 (ongecorrigeerd) (x 1.000 gulden)
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs sociale hulpverlening gezondheidszorg subtotaal algemene uitgaven overige uitgaven subtotaal totaal
1855
1870
1880
2 3 3
3 4 4
4 4 4
5 1 4
7 6 1
17 12 4 1
10
14
25
5 2 7
5 9 14
5 8 13
17
28
38
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking) Tabel 4.5b Absolute uitgaven per beleidsterrein, 1899-1938 (gecorrigeerd) (x 1.000 gulden) 1899
1914
1919
1929
1938
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ordening subtotaal
80 202 202
84 216 129 87 304 194
626
75 35 9 613
104 190 100 90 386 235 1 104 46 9 689
212 1.044 449 595 871 460 6 245 160 659 2.786
266 1.224 670 554 2.324 709 8 1.372 235 813 4.627
algemene uitgaven overige uitgaven subtotaal totaal
119 197 316 942
114 1.648 1.762 2.375
156 990 1146 1.835
470 135 605 3.391
769 147 916 5.543
344 227 99 18
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 131
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.5c Absolute uitgaven per beleidsterrein, 1946-1985 (gecorrigeerd) (x 1.000 gulden) 1946
1954
1964
1974
1985
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport + recreatie welzijn sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ordening subtotaal
279 1.071 559 512 1.195 553 5
328 309 415 2.960
122 871 837 34 1.799 751 40 29 2 639 338 397 3.189
269 1.494 1.349 145 7.376 5.116 11 229 78 1.071 871 249 9.388
560 2.799 2.421 378 17.635 9.985 151 1.005 71 4.797 1.626 4.889 25.883
568 3.444 1.368 2.076 20.705 6.693 620 2.524 479 8.927 1.462 4.892 29.609
algemene uitgaven overige uitgaven subtotaal totaal
596 265 861 3.821
713 421 1.134 4.323
1.313 660 1.973 11.361
3.053 3.618 6.671 32.554
3.378 3.378 32.987
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Allereerst blijkt dat in de jaren 1855-1880 de uitgaven voor de beleidsclusters gezamenlijk toenemen met respectievelijk 40% en 79%. Voornaamste oorzaak vormen de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen, en binnen dat cluster zijn het vooral de uitgaven voor onderwijs die voor de stijging verantwoordelijk zijn. De stijging vindt vooral plaats tussen 1870 en 1880, hetgeen verklaard kan worden uit de inwerkingtreding in 1878 van de Onderwijswet. Wat nieuwe terreinen van gemeentelijke bemoeienis betreft, komen in 1880 de uitgaven voor gezondheidszorg naar voren. Die uitgaven hebben vooral betrekking op de openbare hygiëne. In het begin van de twintigste eeuw komen daar de uitgaven voor preventieve zorg bij, en eind jaren twintig wordt ook geld uitgetrokken voor de curatieve zorg. De uitgaven voor de openbare hygiëne blijven evenwel het merendeel van de kosten voor de volksgezondheid uitmaken. De uitgaven in de jaren 1880-1919 laten een wisselender beeld zien. Tussen 1899 en 1914 treedt een lichte daling in de beleidsmatige uitgaven op van 2%; tussen 1914 en 1919 nemen de uitgaven toe met ruim 12%. Deze geringe schommelingen hebben vooral te maken met de terughoudendheid in het overheidsoptreden in het licht van de toenmalige internationale spanningen. Een vergelijking tussen de uitgaven van 1899 en 1914 leert dat de teruggang vooral in het cluster van de sociale en culturele voorzieningen geconcentreerd is. De uitgaven voor openbare orde en veiligheid en voor infrastructurele en economische voorzieningen vertonen een lichte toename. Nieuwe terreinen van overheidsbemoeienis komen in 1914 naar voren in de uitgaven voor volkshuisvesting. De stijging van de uitgaven tussen 1914 en 1919 wordt vooral veroorzaakt door de ontwikkelingen in het beleidscluster sociale en culturele voorzieningen. Alle sectoren dragen daaraan bij, met name onderwijs en sociale hulpverlening. De uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket komt in 1919 tot uitdrukking in de uitgaven voor cultuur. Uitgaven voor bibliotheken komen pas in 1964 expliciet op de begroting voor, evenals geld voor monumentenzorg en de archieven. Gelden voor musea worden pas in 1985 gereserveerd en betreffen het Goud-, zilver- en klokkenmuseum. Sedert 1977 ontvangt het museum incidenteel subsidie. ))))))) 132
)))
)))
*
*
)))))))
In het interbellum vindt een aanzienlijke stijging van de beleidsuitgaven plaats. In het decennium tussen 1919 en 1929 nemen die uitgaven toe met ruim 300%; tussen 1929 en 1938 is die stijging aanzienlijk minder: 66%. De voornaamste oorzaak van de stijging tussen 1919 en 1929 vormen de uitgaven voor de volkshuisvesting. Over de oorzaken hiervan is in het voorgaande al het nodige gezegd. Ook de uitgaven voor de overige beleidsclusters nemen toe, zij het lang niet in dezelfde mate. In de jaren tussen 1929 en 1938 zijn de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen de belangrijkste verklaring voor de geconstateerde stijging. Daarbinnen zijn vooral de uitgaven voor sociale hulpverlening verantwoordelijk voor de aanzienlijke toename. De gevolgen van de economische crises zijn op lokaal niveau zeer duidelijk merkbaar. De naoorlogse periode beslaat ruim veertig jaar en telt vijf peiljaren. In het eerste naoorlogse peiljaar is sprake van een afname van de uitgaven in vergelijking met 1938 van 36%. Ook het uitgavenniveau van 1954 is nog ruim 30% lager dan dat van 1938. De stijging van de uitgaven tussen 1946 en 1954 is gering: bijna 8%. Maar na 1954 vertonen de beleidsuitgaven een aanzienlijke stijging: in 1964, 1974 en 1985 bedraagt die ten opzichte van het voorgaande jaar respectievelijk 194%, 176% en 14%. In de periode 1954-1974 is de bemoeienis van de lokale overheid het meest intensief, althans gemeten naar het niveau van de uitgaven. In deze periode doet zich wel weer een uitbreiding van het takenpakket voor: in 1954 worden voor het eerst bedragen uitgegeven voor sport en recreatie, en welzijn. Die beleidsterreinen laten in de daaropvolgende jaren een enorme stijging zien. Hoewel in absolute zin de uitgaven voor sport en recreatie hoger zijn dan die voor welzijn, nemen de uitgaven voor welzijn sneller toe. Opmerkelijk is de afvlakking van de uitgavenstijging tussen 1974 en 1985. De totale uitgaven liggen voor beide jaren praktisch op hetzelfde niveau. De noodzaak van bezuinigingen in met name het begin van de jaren tachtig vormt daarvoor de belangrijkste verklaring. De stijging van de uitgaven tussen 1954 en 1964 wordt vooral teweeggebracht door de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen. Daarbinnen zijn het vooral de uitgaven voor welzijn, sport en recreatie, en onderwijs die daarvoor verantwoordelijk zijn. In absolute zin vormen de uitgaven voor onderwijs in 1964 de hoogste post. Tussen 1964 en 1974 zijn de uitgaven voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening de belangrijkste oorzaak voor de stijging in dat decennium. Oorzaak hiervan is dat in 1974 door het gemeentebestuur een groot bedrag is gereserveerd voor een aantal voorzieningen (zoals een nieuw kantoorgebouw voor de secretarie, verbetering binnenstad, aanschaf materieel, stichting derde basisschool e.d.), het dekken van de verwachte rentestijgingen en dergelijke (zie de categorie `overige uitgaven'). Met name de renovatie van de binnenstad met zijn historische gebouwen vergt grote bedragen. De clusters die aan de stijging van de uitgaven tussen 1974 en 1985 het meest bijdragen zijn infrastructurele en economische zaken en sociale en culturele voorzieningen. In absolute zin zijn de uitgaven voor laatstgenoemde categorie in die jaren het hoogst. Wordt de gehele periode van 1855 tot 1985 in beschouwing genomen, dan valt een aantal ontwikkelingen op, ondanks het feit dat er methodisch-technische feilen aan het materiaal kleven. In de eerste plaats kan worden vastgesteld dat de uitgaven van het lokale bestuur in de loop der tijden een hoog niveau hebben bereikt, waarbij de top in de jaren zestig en zeventig van de twintigste eeuw ligt. Over het tijdvak 1850-1900 is noodzakelijkerwijs uitgegaan van de ongecorrigeerde cijfers.6 Het enige dat dan kan worden vastgesteld, is dat het uitgavenniveau van 1880 ruim twee keer zo hoog is dan dat van 1855.
))))))) 133
)))
)))
*
*
)))))))
In de tweede plaats zijn twee perioden gezien de enorme uitgavenstijging van betekenis: het tijdvak 1919-1929 en de jaren 1954-1974. De voor die stijging meest verantwoordelijke beleidsclusters in het eerste tijdvak zijn woningbouw, infrastructuur en economie. Voor het tijdvak 1954-1974 is het sociale en culturele beleidscluster verantwoordelijk voor de uitgavenstijging. Een veel gehoorde veronderstelling is dat de taakontwikkeling van het lokale bestuur onder meer samenhangt met het inwonertal. Om die reden is het interessant om het verloop van de uitgaven te relateren aan de bevolkingsomvang. In tabel 4.6 zijn de voor inflatie gecorrigeerde uitgaven per beleidsterrein voor de onderscheiden jaren weergegeven per hoofd van de bevolking. De jaren 1855, 1870 en 1880 zijn omwille van een zuivere vergelijking apart gehouden (tabel 4.6a). Tabel 4.6b beslaat de periode 1899-1985. Tabel 4.6a Uitgaven per hoofd van de bevolking, per beleidsterrein; 1855-1880 (in guldens) 1855
1870
1880
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie sociale + culturele voorzieningen
0,84 0,98 1,71
0,82 1,17 2,01
0,93 1,05 4,40
totale beleidsuitgaven per hoofd van de bevolking totale uitgaven (x 1.000) inwonertal
3,53
4
6,38
10 2.752
14 3.665
25 3.889
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 4.6b Gecorrigeerde uitgaven per hoofd van de bevolking, per beleidsterrein, 1899-1985 (in guldens)
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport welzijn soc. hulpverlening gezondheidszorg volkshuisv. + ruimt. ord. totale bel. uitg. p. hfd. totale uitgaven (x 1.000) inwonertal
1899
1914
1919
1929
1938
1946
1954
1964
1974
1985
18 45 45 76
18 46 27 19 64
22 40 21 19 80
47 230 99 131 192
60 276 151 125 524
58 223 116 107 248
21 154 148 6 317
41 226 204 22 1.116
59 295 255 40 1.862
53 323 128 195 1.943
50
41
49 -
102 1
160 2
115 1
22 4 2
16 7 2
21 10 2
54 35 146
309 53 183
68 64 86
132 7 5 113 60 70
773 2 35 12 162 132 38
1.054 16 106 8 506 172 516
628 58 237 45 838 137 459
130 613 4.723
144 689 4.812
615 2.786 4.529
1043 4.627 4.440
615 2.960 4.806
141 626 4.529
562 1.421 3.189 9.388 5.671 6.615
2.732 2.778 25.883 29.609 9.475 10.650
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Allereerst valt het hoge bedrag per inwoner in de peiljaren 1929, 1938, 1974 en 1985 op. In 1929 zijn de uitgaven voor vooral volkshuisvesting, maar ook voor economie en onderwijs ))))))) 134
)))
)))
*
*
)))))))
verantwoordelijk voor de aanzienlijke stijging. De uitgaven in het jaar 1938 zijn duidelijk hoger dan die in de jaren ervoor en erna: de economische crisis vraagt zijn tol, gezien ook het hoge bedrag per hoofd van de bevolking dat in dat jaar wordt besteed aan sociale hulpverlening. De hoogte van het bedrag per inwoner in 1974 heeft vooral te maken met de uitgaven voor onderwijs, volkshuisvesting en bijstandsverlening. In 1985 is sprake van een grotere spreiding over de sectoren. Daarnaast is het verschil tussen 1899 en de daaraan voorafgaande jaren opmerkelijk: in betrekkelijk korte tijd treedt een aanzienlijke stijging in de uitgaven op. Hetzelfde geldt voor 1919 en 1929: de stijging met ruim 300% wordt vooral veroorzaakt door de uitgaven voor de woningbouw, infrastructuur en economie, en onderwijs. Overigens is het opvallend dat het gemeentebestuur zo vlak na de oorlog terughoudend is in zijn uitgaven: de begrote uitgaven voor zowel 1919 als 1946 zijn aan de voorzichtige kant en vormen een breuk in de trend van stijgende uitgaven. In grote lijnen wordt hiermee het beeld bevestigd dat hiervoor is geschetst bij de analyse van de uitgaven. De jaren 1899, 1929 en 1974 vormen een breekpunt in vergelijking met de daaraan voorafgaande jaren. Worden de bijdragen van de verschillende beleidsclusters bezien, dan valt ook hier vanaf het eerste peiljaar het hoge aandeel op van het cluster sociale en culturele voorzieningen en daarbinnen van onderwijs. Voor de jaren tussen de beide wereldoorlogen zijn de uitgaven voor infrastructuur en economie opvalllend hoog, evenals die voor volkshuisvesting. De belangrijkste constatering is dat het lokale bestuur een grote bijdrage levert aan de verzorgingsstaat. Het hoge bedrag per inwoner dat in de jaren zestig, maar vooral in de jaren zeventig en tachtig van deze eeuw wordt uitgegeven aan de financiering van sociale en culturele voorzieningen maakt ruim 70% uit van de totale uitgaven per inwoner; in 1964 is dat aandeel het hoogst en ligt op bijna 80%. De financiering van de verzorgingsstaat vereist een grote inzet van het lokale bestuur. Bedacht moet evenwel worden dat het hier gaat om terreinen van overheidsbemoeienis waar de centrale overheid voor het grootste deel beleid en financiering bepaalt. Met andere woorden: de lokale overheid is feitelijk vooral uitvoeringsorgaan van de centrale overheid. Naast de uitgaven als aanwijzing voor ontwikkeling in de taakuitoefening, dienen ook de inkomsten op eenzelfde wijze aan een nadere analyse onderworpen te worden. Met name de verdeling over de diverse beleidsterreinen maakt het mogelijk de verhouding tussen de inkomsten en uitgaven na te gaan. In tabel 4.7 wordt het relatieve aandeel van de specifieke inkomsten weergegeven en vergeleken met dat van de uitgaven.
))))))) 135
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.7a Inkomsten en uitgaven per beleidscluster, 1855-1880 (in procenten per jaar) 1855
1870
inkomsten uitgaven openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs soc. hulpverlening gezondheidszorg totaal
90 10 80 10
1880
inkomsten uitgaven
inkomsten
uitgaven
10 -
20 30 30 50 10 40 -
70 10 60 30 30 -
21 29 29 50 43 7 -
20 10 10 80 80 -
16 16 16 68 48 16 4
100
100
100
100
100
100
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 4.7b Inkomsten en uitgaven per beleidscluster, 1899-1938 (in procenten per jaar) 1899 ink.
1914
1919
1929
1938
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
openbare veiligheid infrastructuur + economie 56 verkeer + waterstaat 7 economische zaken 49 soc. + cult. voorzieningen 44 onderwijs 40 cultuur hulpverlening 4 gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord.
13 32 32 55 36
75 9 66 25 23
14 35 21 14 50 32
16 3
2 -
12 6 1
68 9 59 32 27 2 3 -
15 28 15 13 56 34 15 7 1
48 7 41 23 17 2 4 29
8 37 16 21 31 16 9 6 24
33 3 30 47 13 30 4 20
6 26 14 12 50 15 30 5 18
totaal
100
100
100
100
100
100
100
100
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 136
100 100
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.7c Inkomsten en uitgaven per beleidscluster, 1946-1985 (in procenten per jaar) 1946
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken soc. + cult. voorzieningen onderwijs cultuur sport welzijn hulpverlening gezondheidszorg volkshuisv. + ruimt.ord. totaal
1954
1964
1974
1985
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
-
9
-
4
-
3
-
2
-
2
45
36
18
27
9
16
6
11
10
12
3
19
11
26
4
14
4
9
1
5
42
17
7
1
5
2
2
2
9
7
34 21 -
41 20 -
4 9
11 10
62 30 1 19 12
56 24 1 20 11
89 70 3 6 10
78 55 2 1 11 9
70 40 3 23 4
68 39 4 19 6
71 28 1 6 34 2
70 22 2 9 2 30 5
21
14
20
13
2
3
24
19
19
16
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Uit een vergelijking van de inkomsten per beleidscluster valt in de eerste plaats op dat de economische activiteiten (handel en ambacht, nutsbedrijven) een zeer belangrijke inkomstenbron vormen voor het lokale bestuur. Met name geldt dat voor de nutsbedrijven. Het grote positieve verschil tussen inkomsten en uitgaven impliceert dat het lokale bestuur hiermee andere uitgaven kan bekostigen. Het feit dat in de loop der tijden het aandeel van die inkomsten terugloopt, vooral na de Tweede Wereldoorlog, leidt tot een afname van de lokale beleidsvrijheid. Gezien de afschaffing van de accijnzen in 1865 en de inperking van het lokale belastinggebied in 1929, betekent de opdroging van deze inkomstenbron een nog verdere afname van die vrijheid. In de tweede plaats valt op dat de discrepantie tussen inkomsten en uitgaven op sociaal en cultureel terrein in de loop der tijden sterk afneemt. In de beginperiode is het aandeel van de eigen financiële bijdrage groot, maar gaandeweg wordt het verschil kleiner, onder meer ten gevolge van de bijdragen van de centrale overheid. Die laatste behelzen de onderwijsuitkeringen en de bijdragen voor de bekostiging van de armen- en werklozenzorg. De financiering door de centrale overheid van de woningbouw op grond van de Woningwet is eveneens uit de tabel af te leiden. Naast deze specifieke inkomsten beschikt de gemeente over algemene inkomsten: opbrengsten van eigen belastingen, renteopbrengsten en de algemene uitkering van de centrale overheid. In tabel 4.8 staan de inkomsten vermeld, uitgesplitst naar specifieke inkomsten (gekoppeld aan beleidssector) en algemene inkomsten. Deze laatste categorie is in beginsel niet aan een uitgavenbestemming gebonden: de lokale overheid is vrij te beslissen voor welk doel deze gelden zullen worden gebruikt. De tabel vermeld absolute bedragen, vanaf 1899 aangepast voor inflatie (1985 = 100).
))))))) 137
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.8a Absolute inkomsten per beleidsterrein, 1855-1880 (x 1.000 guldens) 1855
1870
1880
9 1 8 1 1 10
7 1 6 3 3 10
2 1 1 8 8 10
7 3
18 14
28 24
28
38
infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs sociale hulpverlening subtotaal algemene inkomsten belastingen rijksuitkering overige
4
totale inkomsten
17
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 4.8b Absolute inkomsten per beleidsterrein, 1899-1940 (x 1.000 guldens) 1899
1914
1919
1929
1938
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sociale hulpverlening volkshuisvesting + ruimt. ord. subtotaal
157 20 137 122 112 10
449 56 393 150 138 13
416 55 361 195 163 12 21
279
600
612
6 1.004 161 843 472 346 41 592 2.074
11 1.100 89 1.011 1.606 435 8 1.028 666 3.384
algemene inkomsten belastingen rijksuitkering overige inkomsten
663 400 263
1.775 330 81 1.364
1.223 615 48 560
1.317 894 138 285
2.159 666 139 1.354
totale inkomsten
942
2.375
1.835
3.391
5.543
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 138
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.8c Absolute inkomsten per beleidsterrein, 1946-1985 (x 1.000 guldens; 1985 = 100) 1946
1954
1964
1974
1985
3 764 46 718 569
3 294 182 112 1011
10 506 232 274 5.085
41 1.220 752 468 13.320
12 2.281 93 2.188 16.798
354 4
60 151 346 1.682
476 22 12 2 314 186 315 1.624
3.994 26 153 2 361 550 124 5.726
7.622 15 551 2 4.340 790 4.640 19.221
6.472 198 1.400 176 8.045 5.07 4.651 23.742
algemene inkomsten belastingen rijksuitkeringen overige inkomsten
2.139 294 1.518 327
2.699 347 1.442 910
5.635 408 4.000 1.227
13.333 368 9.152 3.813
9.245 1.014 7.565 666
totale inkomsten
3.821
4.323
11.361
32.554
32.987
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport + recreatie welzijn sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. subtotaal
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Uit de ontwikkelingen in de tijd is af te leiden hoe de verhouding tussen specifieke en algemene inkomsten zich wijzigt. Zo blijken de algemene inkomsten tot het moment van instelling van het Gemeentefonds in 1929 ongeveer twee derde van alle inkomsten uit te maken. In de periode tussen 1929 en 1954 loopt dat aandeel terug tot ongeveer 40%; er komen meer specifieke uitkeringen. In de jaren 1954-1975 bedragen de algemene inkomsten weer circa twee derde van het totaal. Tussen 1974 en 1985 vindt weer een omslag plaats, waarbij de algemene inkomsten nog maar voor 30% in de totale inkomsten voorzien. In tegenstelling tot de specifieke inkomsten heeft het lokale bestuur bij de algemene inkomsten wel een zekere beleidsvrijheid, maar op de hoogte van die algemene inkomsten heeft het geen enkele invloed. Die wordt uitsluitend door de centrale overheid vastgesteld. Binnen het aandeel van de algemene inkomsten gaat de rijksuitkering een steeds grotere plaats innemen. In de cijferopstelling wordt dat vanaf 1914 zichtbaar; tussen de beide wereldoorlogen is het rijksaandeel niet veel meer dan ongeveer 10% en levert de eigen belastingheffing meer op. Na de Tweede Wereldoorlog krijgt het rijksaandeel een substantiële omvang. Het beeld wordt evenwel vertroebeld door het feit dat het gemeentebestuur ook via andere bronnen inkomsten genereert. Die lopen dan via de kapitaaldienst van de gemeentebegroting.7 Met name in de jaren 1954, 1964 en 1974 heeft deze categorie een substantiële omvang. Ook voor de inkomsten van de gemeente is het relevant deze, analoog aan de uitgaven, te relateren aan het inwonertal. In tabel 4.9 is dat zichtbaar gemaakt; voor een vergelijking van inkomsten en uitgaven zijn naast de inkomsten per hoofd van de bevolking tevens de uitgaven vermeld. De jaren 1855, 1870 en 1880 zijn weer afgezonderd, omdat het hier ongecorrigeerde cijfers betreft.
))))))) 139
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.9a Inkomsten en uitgaven per hoofd van de bevolking, naar beleidsterrein, 1855-1880 (in guldens) 1855 ink. openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken soc. + cult. voorzieningen totale ink./uitg. per hfd. bev. totale ink./uitg. x 1.000 inwonertal
1870 uitg.
ink.
1880 uitg.
ink.
uitg.
3,30 0,40 2,90 0,40
0,80 1,00 1,00 1,70
1,90 0,30 1,60 0,80
0,80 1,20 1,20 2,00
0,50 0,20 0,30 2,10
0,90 1,00 1,00
3,70 10,00 2.752
3,50 10,00
2,70 10,00 3.665
4,00 14,00
2,60 10,00 3.889
6,40 25,00
4,40
Bron: SAK (SCP-bewerking)
Tabel 4.9b Inkomsten en uitgaven per hoofd van de bevolking naar beleidsterrein, 1899-1938 (in guldens) 1899
1914
1919
1929
1938
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken soc. + cult. voorzieningen onderwijs cultuur soc. hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt.ord.
33 2 31 28 25
18 45 45 19 76 50
95 12 83 32 29
18 46 27 19 64 41
22 4 2
3 -
16 7 2
22 40 21 19 80 49 21 10 2
1 222 36 186 104 76
3 -
86 11 75 41 34 3 4 -
47 230 99 131 192 102 1 54 35 146
2 248 20 228 362 98 2 231 31 150
60 276 151 125 524 160 2 309 53 183
tot. ink./uitg. per hfd. bev. totale ink./uitg. x 1.000 inwonertal
61 141 279 626 4.529
Bron: SAK (SCP-bewerking)
))))))) 140
127 130 600 613 4.723
127 144 612 689 4.812
9 19 131
458 615 2.074 2.786 4.529
762 1.043 3.384 4.627 4.440
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.9c Inkomsten en uitgaven per hoofd van de bevolking naar beleidsterrein, 1946-1985 (in guldens) 1946
1954
1964
1974
1985
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken soc. + cult. voorzieningen onderwijs cultuur sport welzijn soc. hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt.ord.
1 159 10 149 118 74 1
58 223 116 107 248 115 1
1 52 32 20 178 84 4 2
21 154 148 6 317 132 7 5
12 31 72
68 64 86
55 33 55
113 60 70
2 76 35 41 769 604 4 23 55 83 19
41 226 204 22 1.116 773 2 35 12 162 132 38
4 129 79 50 1.406 805 2 58 458 83 490
59 295 255 40 1.862 1.054 16 106 8 506 172 516
1 214 9 205 1.577 607 19 131 17 755 48 437
53 323 128 195 1.943 628 58 237 45 838 137 459
tot.ink./uitg. per hfd. bev. totale ink./uitg. x 1.000
350 615 1.682 2.960
286 562 1.624 3.189
866 1.421 5.726 9.388
2.029 2.732 19.221 25.883
inwonertal
4.806
5.671
6.615
9.475
2.229 2.778 23.74 29.609 2 10.65 0
Bron: SAK (SCP-bewerking)
Uit deze opstelling valt als eerste op dat, waar in 1855 de uitgaven en inkomsten nog in evenwicht zijn, in de jaren daarna de beleidsmatige uitgaven per hoofd van de bevolking hoger zijn dan de inkomsten. In de periode 1870-1914 is het verschil ongeveer 2,5 keer zo groot. Rond de Eerste Wereldoorlog is het verschil praktisch nihil, om daarna weer geleidelijk toe te nemen. Vooral na de Tweede Wereldoorlog zijn de beleidsuitgaven ruim anderhalf tot twee keer zo hoog als de inkomsten. Vanaf 1964 neemt het verschil weer af en in 1985 zijn de uitgaven en inkomsten bijna met elkaar in evenwicht. Deze ontwikkelingen wijzen op grote krachtsinspanningen van het lokale bestuur in de jaren 1870-1914 en 1946-1974. In de eerstgenoemde periode ligt het verschil vooral op sociaal en cultureel gebied, daarna zijn het vooral infrastructurele maatregelen die veel geld kosten. In de tweede periode is het eveneens de sociale en culturele sector die voor het grote verschil verantwoordelijk is. Daarbinnen verklaren vooral de terreinen van onderwijs en sociale hulpverlening een groot deel van de discrepantie. Resumerend zijn drie constateringen van belang. In de eerste plaats doet zich in de naoorlogse periode een aanzienlijke stijging van de uitgaven voor. De jaren tussen 1954 en 1974 kunnen bestempeld worden als een periode van zeer intensieve taakbehartiging. In vergelijking met alle andere perioden is dit tijdvak het meest intensieve van alle. In de eerste tien jaar zijn de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen daarvoor verantwoordelijk; in het daaropvolgend decennium zijn dat de uitgaven voor huisvesting en ruimtelijke ordening. Dit beeld wordt bevestigd wanneer de uitgaven worden gerelateerd aan het inwonertal. In de tweede plaats valt op dat de samenhang tussen beleidsinkomsten en -uitgaven niet groot is. De uitgaven per hoofd van de bevolking voor de onderscheiden beleidsclusters zijn systematisch hoger zijn dan de inkomsten. Alleen in de jaren rond de Eerste Wereldoorlog zijn deze bijna met elkaar in evenwicht. In andere jaren echter zijn de verschillen groter en variëren zij van meer dan het dubbele in 1899 tot een kwart in 1985. Deze verschillen ))))))) 141
)))
)))
*
*
)))))))
impliceren wel dat uit andere bron inkomsten moeten worden verkregen ter dekking van de beleidsuitgaven. Tot slot zij vastgesteld dat ook in de naoorlogse jaren het gemeentebestuur van Schoonhoven een aanzienlijke bijdrage heeft geleverd aan de verzorgingsstaat. In het licht van de beleidsconstructie tussen centrale en lokale overheid mag vastgesteld worden dat het lokale bestuur als uitvoerder van centraal vastgesteld beleid een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Gezien de geringe maar niet geheel afwezige beleidsruimte van het lokale bestuur, heeft het vooral de functie van medevormgever van de verzorgingsstaat vervuld. In § 4.7 wordt hierop teruggekomen.
4.6 Personele bezetting Het gemeentebestuur wordt in 1855 bijgestaan door 23 ambtenaren; in 1985 zijn dat er 128, ruim 5,5 keer zoveel. De bevolking neemt in dezelfde periode toe van 2.752 tot 10.650, nog geen verviervoudiging. De gemeentelijke bureaucratie groeit dus sneller dan de bevolking. Hoewel in hoofdstuk 1 al het nodige voorbehoud gemaakt is ten aanzien van de betrouwbaarheid van deze indicator, is het goed nog op enkele aspecten te wijzen die te maken hebben met de ontwikkeling van de lokale bureaucratie (zie ook Raadschelders 1990: 101-131). Zo is bekend dat de gemeentelijke taakuitbreiding onder meer tot specialisatie van het ambtelijk apparaat heeft geleid, waarbij de sector algemeen en financieel bestuur de ontstaansbasis was. Indien een taakonderdeel een dusdanige omvang had bereikt dat een aparte afdeling gerechtvaardigd was, werden de ambtenaren in eerste instantie gerecruteerd uit deze sector. Maar ook andere constructies kwamen voor, zoals de afsplitsing van de woningbouwsector van de dienst Openbare werken. Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening heeft een tijd onder Algemene zaken geressorteerd. De moeilijkheid is nu dat met de beschikbare gegevens de ambtelijke capaciteit slechts gedeeltelijk is toe te delen naar beleidsterrein. Bovendien zijn ambtenaren vaak werkzaam op meer dan een beleidsterrein. Met inachtneming van dit voorbehoud, zijn echter wel enkele ontwikkelingen te signaleren (tabel 4.10). Tabel 4.10 Absolute aantallen personeel, 1855-1985 1855 1870 algemeen bestuur 6 openbare orde + 5 veiligheid infrastructuur + 2 economie soc. + cult. 9 voorzieningen volkshuisv. + ruimt.ord. 1 totaal 23 aantal inwoners aantal ambtenaren per 1.000 inwoners
1880 1899 1914 1919 1929 1938 1946 1954 1964 1974 1985
6 5
4 6
7 5
5 7
8 6
5 5
8 5
11 13
10 1
15 5
27 0
33 0
4
4
4
29
23
33
35
38
40
92
72
54
11
16
23
23
21
15
18
25
28
34
49
41
1 27
1 31
1 40
1 65
1 59
0 58
0 66
1 88
1 80
0 0 0 146 148 128
2.752 3.665 3.889 4.529 4.723 4.812 4.529 4.440 4.806 5.671 6.615 9.47 10.65 5 0 8
7
8
9
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 142
14
12
13
15
18
14
22
15
12
)))
)))
*
*
)))))))
In de eerste plaats zijn twee jaren opvallend: 1914 en 1964; in die jaren treedt een aanzienlijke stijging op in persoonsaantallen in vergelijking met het daaraan voorafgaande peiljaar. Het ambtelijk apparaat is in 1914 op een niveau dat gedurende de jaren daarna grotendeels hetzelfde blijft. De enorme stijging in 1964 is vooral te verklaren uit de taakintensivering in de sectoren verkeer en waterstaat, economische aangelegenheden, en onderwijs. De jaren 1964 en 1974 laten een grote ambtelijke inzet in absolute zin zien. De terugval in het aantal ambtenaren per 1.000 inwoners in 1974 wordt niet zozeer veroorzaakt door wijzigingen in de ambtelijke capaciteit, als wel door het inwonertal: bij praktisch gelijkblijvende ambtelijke capaciteit neemt de bevolking toe met 43%. Daardoor is in 1964 het aantal ambtenaren per 1.000 inwoners het grootst, terwijl absoluut gesproken in 1974 het aantal ambtenaren het grootst was. Na 1974 treedt een daling van de ambtelijke capaciteit op, zowel in absolute als in relatieve zin. In de tweede plaats spitst door de jaren heen de ambtelijke inzet zich toe op vier van de elf beleidssectoren, te weten onderwijs, verkeer, vervoer en waterstaat, economische zaken en algemeen-bestuurlijke zaken. In de tweede helft van de negentiende eeuw wordt de capaciteit vooral ingezet op het gebied van onderwijs. De sectoren algemeen bestuur, openbare veiligheid, verkeer en waterstaat, en volksgezondheid volgen op enige afstand en zijn qua omvang vergelijkbaar. De overige sectoren spelen qua personele inzet nauwelijks of geen rol, waarbij opvalt dat noch de sociale hulpverlening (i.c. de armenzorg) noch de volkshuisvesting veel ambtelijke inzet vergt. De nadruk ligt op onderwijs, op afstand gevolgd door bestuurlijke en openbare-ordevraagstukken. In de derde plaats valt op dat in het begin van de twintigste eeuw economische vraagstukken de ambtelijke inzet op dit terrein snel doen groeien. Het in eigen beheer nemen van nutsbedrijven is daarin de belangrijkste factor. De personele omvang van de onderwijssector daalt vanaf de eeuwwisseling gestaag, om na de Tweede Wereldoorlog weer fors toe te nemen. De ambtelijke inzet op het terrein van de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening blijft in de hele periode op hetzelfde, lage niveau. Hier wreekt zich de ontoereikendheid van de gegevens, omdat wel bekend is dat in Schoonhoven vanaf begin jaren twintig een gemeentelijk woningbedrijf heeft gefunctioneerd. In 1976 wordt een begin gemaakt met de overdracht van het gemeentelijke woningbezit aan woningbouwverenigingen en in 1988 wordt het woningbedrijf ten slotte opgeheven. De ambtelijke inzet voor de volksgezondheid neemt in de eerste helft van deze eeuw toe, om na de Tweede Wereldoorlog terug te lopen naar nul. Schoonhoven is op dit terrein voor de belangrijkste voorzieningen aangewezen op omliggende steden als Gouda en Rotterdam, terwijl veel zaken in samenwerking met andere gemeenten worden geregeld (gemeenschappelijke regelingen). De ambtelijke capaciteit op sociaal en cultureel terrein, zoals welzijn, cultuur, sport en recreatie, is niet noemenswaard, hoewel die zeer waarschijnlijk onder algemeen en financieel bestuur ressorteert. De ambtelijke capaciteit voor sociale zaken (Sociale dienst) wordt pas zichtbaar aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog. Wat daarnaast opvalt, is de groei van het aantal ambtenaren in de sector algemeen en financieel bestuur: met name na 1954 is die opvallend te noemen. De reden van de groei in juist die sector en de vraag voor welke taakonderdelen deze ambtelijke capaciteit wordt ingezet, zijn niet te achterhalen. Wordt het relatieve aandeel van de ambtelijke werkzaamheid per beleidsterrein bezien, dan ontstaat het volgende beeld (tabel 4.11).
))))))) 143
)))
)))
*
*
))))))) Tabel 4.11 Aantal ambtenaren, 1855-1985 (in procenten van het totaal per jaar) 1855 1870 1880 1899 1914 1919 1929 1938 1946 1954 1964 1974 1985 algemeen bestuur 26 openbare orde + 22 veiligheid infrastructuur + 9 economie soc. + cult. 39 voorzieningen volkshuisv. + ruimt.ord. 4 totaal abs. aantallen
100 23
22 18
13 19
17 13
8 11
14 10
9 9
12 8
13 15
13 1
10 3
18 -
26 -
15
13
10
44
39
56
53
43
50
64
49
42
41
52
57
35
35
26
27
28
35
23
33
32
4
3
3
2
2
-
-
1
1
-
-
-
100 27
100 31
100 40
100 58
100 66
100 88
100 80
100 100 65 59
100 146
100 148
100 128
Bron: SAK, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
De ambtelijke inzet in de jaren 1855-1870 is geconcentreerd in de sectoren algemeen en financieel bestuur, openbare veiligheid, onderwijs en volksgezondheid. In de jaren tot de Eerste Wereldoorlog blijft die concentratie intact, zij het dat in 1914 economische aangelegenheden veel ambtelijke inzet vereisen. Dat komt vooral door de nutsbedrijven. 1914 markeert ook het teruglopend aantal onderwijsambtenaren, dat geleidelijk afneemt, om pas in 1974 weer aanzienlijk toe te nemen. De ambtelijke inzet voor de bewaking van de openbare veiligheid loopt vanaf 1855 geleidelijk terug, met uitzondering van 1946, waarin sprake is van een aanzienlijke toename. Het einde van de oorlog is de voornaamste verklaringsfactor. Eveneens valt de inzet op het terrein van verkeer, vervoer en waterstaat op: sedert 1929 is gemiddeld een kwart van het ambtelijke personeel op dit gebied werkzaam, met uitzondering van 1946. Ten slotte valt op dat gedurende de gehele periode een gering aantal ambtenaren zich bezighoudt met kwesties van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. De zorg voor de volksgezondheid vergt meer ambtelijke capaciteit, hoewel die na 1954 nagenoeg tot nul wordt teruggebracht. De sectoren cultuur, sport en recreatie, en welzijn kunnen het met heel weinig ambtenaren af. Samenvattend kan worden vastgesteld dat over het geheel genomen de ambtelijke inzet zich relatief gesproken concentreert op de sociale en culturele sector; vanaf de Eerste Wereldoorlog komt daar de sector infrastructuur en economie bij. Wordt het aantal ambtenaren in verband gebracht met het aantal inwoners, dan kan sedert 1855 gesproken worden van een groeiende bureaucratie, met als uitzondering de jaren na de Eerste Wereldoorlog, waarin sprake is van een afname. De hoogste ambtelijke inzet wordt in de jaren zestig en zeventig van deze eeuw gesignaleerd, waarbij 1964 zowel absoluut als relatief het hoogst scoort. Ten slotte blijkt uit de cijfers dat de gemeentelijke bureaucratie eigenlijk al in 1914 het niveau bereikt waarop het zich thans bevindt. De groei van het aantal ambtenaren in verhouding tot de bevolking is daarna, met uitzondering van 1964, minimaal.
4.7 De taakontwikkeling nader beschouwd Op basis van vorenstaande analyses is een aantal conclusies te trekken. In de eerste plaats dient de uitkristallisering van de politieke verhoudingen na de invoering van de Gemeentewet in 1851 te worden genoemd. Het ontstaan van een nieuw politiek-bestuurlijk evenwicht ))))))) 144
)))
)))
*
*
)))))))
waarin de burgemeester aan macht moet inleveren ten gunste van de wethouders, gaat in Schoonhoven gepaard met flinke ruzies tussen burgemeester, wethouders en raad. Daarin past de opkomst van `dominante bestuurders', grote mannen die veel invloed weten uit te oefenen op de richting van de lokale politiek. In Schoonhoven is het politiek bedrijven in die tijd sterk persoonlijk gekleurd. Nieuwe verhoudingen ontstaan wanneer in het begin van de twintigste eeuw de SociaalDemocraten doordringen in de gemeenteraad. Daarmee behoort het voorheen meer pragmatische karakter van de raadspolitiek tot het verleden en worden de discussies politieker van aard; het persoonlijke element in die discussies komt pregnanter naar voren. Fractievorming doet zich voor, tot dan een onbekend verschijnsel; in Schoonhoven vormen de fracties van de sociaal-democraten en de vooruitstrevend liberalen aan de ene kant een machtsblok en fracties van de confessionelen (m.n. CHU en ARP, en ook de SGP) aan de andere kant. Gevoegd bij het feit dat in het interbellum de sociale en economische kwesties grote bestuurskracht vergen en creatieve oplossingen vragen, kan deze periode beschouwd worden als de bloeiperiode van het lokale bestuur als politiek forum. Na de Tweede Wereldoorlog vindt een verbreding en intensivering van het takenpakket plaats, dat vergezeld gaat van een verandering in functie van het lokale bestuur. Dat wordt veel meer een verlengstuk van de centrale overheid en vervult voor haar de functie van doorgeefluik. In de tweede plaats kan uit de taakontwikkeling worden afgeleid welke functie de lokale overheid voor zijn inwoners vervult. Vanaf het begin ligt het accent vooral op die taken die voor de burgers van direct belang zijn, zoals onderwijs en armenzorg; daarnaast zijn de interventies gericht op regulering van de lokale samenleving. Wat de beschikbaarheid van voorzieningen betreft, is de bemoeienis vooral erop gericht dergelijke collectieve goederen ter beschikking te stellen tegen zodanige voorwaarden, dat die voor iedereen bereikbaar zijn. De meeste interventies van het lokale bestuur zijn sociaal geïnspireerd en vormen een correctie op de werking van het marktmechanisme. In dat verband dient een gegeven naar voren te worden gehaald dat onderbelicht dreigt te raken: de exploitatie van de nutsbedrijven, i.c. het elektriciteitsbedrijf en het waterleidingbedrijf, aan het einde van de negentiende eeuw. De politieke daad om de exploitatie uit particuliere handen te halen heeft verstrekkende en positieve consequenties gehad voor de burgers. Allereerst werd de elektriciteit gebruikt om de straatverlichting te verbeteren, hetgeen uit een oogpunt van openbare veiligheid noodzakelijk werd gevonden. Later werden ook de woningen op het elektriciteitsnet aangesloten. Daarnaast heeft het gemeentebestuur invloed uitgeoefend op de prijsstelling, waardoor dit collectieve goed tegen een voor iedereen betaalbare prijs ter beschikking kwam. Voorts kon het gemeentebestuur zelf controle uitoefenen op de kwaliteit van met name het water, hetgeen uit het oogpunt van volksgezondheid gewenst werd geacht. Als laatste - maar zeker niet in de laatste plaats - heeft deze exploitatie als groot bijkomend voordeel gehad dat de lokale overheid een bron van inkomsten aanboorde waarmee de uitvoering van taken kon worden bekostigd die de lokale politiek relevant achtte. Meestal ging het om taken die voor de burgers merkbare gevolgen hadden, variërend van belastingverlaging, het opzetten van een bepaalde voorziening tot het financieren van infrastructurele werken. Uit de vergelijking van de inkomsten en uitgaven komt een aanzienlijk positief saldo naar voren. De vraag is alleen in hoeverre de burgers het belang van deze financieringsbron hebben onderkend voor de taakuitoefening van het gemeentebestuur. De wijziging van de eigendomsverhouding na de Tweede Wereldoorlog
))))))) 145
)))
)))
*
*
)))))))
heeft zonder noemenswaardig lokaal politiek debat plaatsgevonden en ook in de literatuur is weinig terug te vinden over de betekenis ervan voor het lokale bestuur. Toen in 1929 het Gemeentefonds werd ingesteld en de lokale financiële ruimte sterk werd beperkt, nam het belang van deze financieringsbron alleen maar toe. De samenloop van de overgang na de Tweede Wereldoorlog van deze nutsbedrijven naar regionale of provinciale besturen met de toenemende centralisering van het beleid en bestuur, heeft de bestedingsruimte van de lokale overheid verder verkleind. Dat bemoeilijkt een integrale afweging van beleid, afgestemd op de wensen en behoeften of problemen ter plekke, aanzienlijk. In de derde plaats zijn in de taakontwikkeling drie perioden te onderscheiden die duiden op een verschil in betekenis van het lokale bestuur voor zijn burgers. De eerste periode, die loopt van 1851 tot circa 1919, wordt gekenmerkt door een toenemende interventie van het lokale bestuur, die erop gericht is het leven in Schoonhoven zo goed mogelijk te organiseren voor diegenen die daartoe zelf niet (meer) in staat zijn. Daarenboven wordt de openbare ruimte verder vormgegeven. Dat leidt tot een takenpakket waarin de volgende terreinen accent krijgen: inkomen, onderwijs, wonen, gezondheid, openbare hygiëne en veiligheid. In politiek opzicht vervult het gemeentebestuur voor de burgers vooral een distributieve functie. Op de raad, maar ook op de burgemeester wordt veelvuldig een beroep gedaan om overheidsbemoeienis, waarbij de vraag aansluit bij de bestaande dienstverlening. Ook wordt het gemeentebestuur ingeschakeld ten behoeve van bemiddeling in conflicten en disputen, die meestal betrekking hebben op ruimtelijke zaken. Burgers vragen het gemeentebestuur soms ook bepaalde voorzieningen te treffen, en dergelijke (vgl. ook Van Daalen 1987: 134-149). De politieke verhoudingen in deze periode zijn van dien aard dat de lokale overheid ten opzichte van de centrale overheid nog een betrekkelijk grote beleidsvrijheid heeft. De mogelijkheden om de lokale samenleving enigszins te sturen, zijn - mede dankzij de opbrengsten van de nutsbedrijven - nog aanwezig. De tweede periode loopt van 1919 tot 1940 en kenmerkt zich vooral door een verdere uitbouw van infrastructurele werken en huisvesting alsmede van sociaal-economische taken. De betekenis van het lokale bestuur ligt vooral in het opvangen van de gevolgen van de economische crises. Daarnaast - en ook in samenhang daarmee - wordt er veel gebouwd en krijgt de openbare ruimte verder vorm. De politieke verhoudingen in deze periode staan in het teken van de komst van de socialisten. Daarmee krijgt de sociaal-economische dimensie van het lokale overheidsbeleid grotere aandacht. Wat haar beleidsvrijheid betreft ten opzichte van de centrale overheid is het beeld ambivalent: de lokale overheid voert, gegeven de maatschappelijke situatie, een eigen beleid terwijl tegelijkertijd de centrale overheid haar invloed op de lokale gang van zaken verder uitbreidt. Dat gebeurt met name op die terreinen waarop de gemeente is actief is (geweest): onderwijs, werklozenzorg, armenzorg, huisvesting en gezondheidszorg. De derde periode beslaat de naoorlogse periode en kan als de bloeiperiode worden gezien van het lokale bestuur als medevormgever van de verzorgingsstaat. In de jaren zestig en zeventig bereiken de uitgaven recordhoogten; de inkomsten zijn voor het merendeel van de centrale overheid afkomstig. De sociale politiek is `genationaliseerd'. De eigen beleidsvrijheid richt zich op de planning van voorzieningen die voor de burgers van direct belang zijn: woningen, scholen, bejaardenoorden, ziekenhuizen, zwembaden, en dergelijke. Nieuw is de bloei van het welzijnsbeleid, min of meer als reactie op de voltooiing van de welvaartsstaat. Het is een terrein waarop de gemeente zich kan profileren, ten opzichte van zowel de centrale overheid als haar eigen burgers.
))))))) 146
)))
)))
*
*
)))))))
De politieke verhoudingen kenmerken zich vooral door het afscheid van het regentendom en de democratisering van beleid en bestuur. In Schoonhoven compliceert de verzuiling dit proces, getuige de besluitvorming over enkele voor de burgers essentiële voorzieningen. De openbaarheid van bestuur dwingt bestuurders tot het vaker en intensiever afleggen van verantwoording voor hun beleid. Beleidsvoering heeft dan niets meer vanzelfsprekends. Resumerend is er in de loop der tijden een verschuiving te signaleren in de taakopvattingen van het lokale bestuur: van distributie van collectieve goederen op vooral sociale gronden via allocatie van goederen op vooral politieke gronden naar planning van de kwartaire sector. Daarmee gaat een verschuiving gepaard in de politieke verhoudingen, waarbij het lokale bestuur zich in eerste instantie sterk profileert ten opzichte van zijn burgers, maar vervolgens onder steeds sterkere en grotere invloed van de centrale overheid komt te staan. Voor de lokale overheid wordt het hierdoor steeds moeilijker zich op een voor de burger herkenbare manier te profileren. In hoofdstuk 7 wordt hierop teruggekomen.
))))))) 147
)))
)))
*
*
)))))))
Noten
1
2
3
4
5
6
7
De burgemeester had de aannemer die met de sloop van de sluis was belast gevraagd het rustig aan te doen. In ruil daarvoor kreeg hij van de burgemeester een stuk gemeentegrond in gebruik ten eigen bate. Toen de raad daarvan lucht kreeg, werd om strafvervolging van de aannemer gevraagd, hetgeen de burgemeester weigerde. De raad sprak uit dat zij de handelwijze van de burgemeester ten zeerste betreurde. Stuurman wijst op de grote plaats die in de geschiedschrijving van de late negentiende eeuw wordt ingeruimd voor het optreden van krachtige individuen. Deze `grote-mannenfixatie' maakte een belangrijk onderdeel uit van het toen heersende model van politiek handelen, waarin het optreden van edelmoedige en welsprekende mannen voor velen van grote betekenis was en waaraan veel inspiratie werd ontleend. In de twintigste eeuw bleek dat model gaandeweg zijn realiteitswaarde te verliezen (Stuurman 1992: 287). De streekarchivaris schrijft hierover in een brochure ter gelegenheid van het honderdjarig bestaan van de HASCOlakfabrieken: "De gemeente werd gevraagd de Scheepmakershaven te dempen tot aan de brug, men wilde de Veerstraat verbreden en langs de Veerpoort naar de Lek verleggen. Het is de bedoeling hierop een nieuw fabrieksgebouw te doen verrijzen, geheel uit gewapend beton in modernen stijl. Er waren plannen voor smalspoortjes door de stad naar het tramstation, naar de Veersteiger en naar de Kat. Dit plan was voor de gemeente Schoonhoven echter te hoog gegrepen. Men was nogal geschrokken van de brand, (...) omdat duidelijk was geworden dat de gezamenlijke brandweren van Schoonhoven en WilligeLangerak eigenlijk onvoldoende waren toegerust voor zo'n catastrofe. Er zou dus een kostbare nieuwe brandspuit moeten komen. Om daarbij nog een groot deel van de Scheepmakershaven ten behoeve van de fabriek op kosten van de stad te dempen, dat was te veel gevraagd. Er ontstond een ferme rel in de raad, de fabrieksleiding sprak somber over de noodzaak elders een goed heenkomen te zoeken maar het eindresultaat was dat er besloten werd de fabriek niet naar het westen maar naar het oosten uit te breiden" (Schoute 1986: 9). De toenmalige voorzitter van de afdeling Schoonhoven van genoemde vereniging, J. van Os van den Abeelen, die deze schoolstrijd van begin tot het eind met niet-aflatende ijver heeft gevoerd, heeft een dossier samengesteld dat een objectief beeld geeft van de gebeurtenissen. Daarin bevinden zich de relevante documenten zoals notulen van vergaderingen van de werkgroep havo/vwo, rapporten, notities, circulaires, ministeriële beschikkingen, kamervragen, persberichten, en dergelijke. Dat dossier bevindt zich in het archief van de plaatselijke afdeling van de Vereniging voor openbaar onderwijs. De hier weergegeven beschrijving en analyse is op die documentatie gebaseerd. De uitgaven zijn vanaf 1899 gecorrigeerd voor inflatie, waarbij 1985 als ijkpunt is genomen. Gecorrigeerd is met behulp van het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie. De gebruikte prijsindexcijfers zijn ontleend aan Negentig jaren statistiek in tijdreeksen 1899-1989, Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag: SDU, 1989. Over de periode vóór 1900 zijn weinig gegevens beschikbaar; volgens een artikel in de Sociale maandstatistiek (augustus 1971) en de Maandstatistiek van de prijzen van het CBS (september 1971) over het prijsverloop tussen 1870 en 1900 was uit diverse bronnen af te leiden dat het prijsniveau in 1900 circa 10% lager was dan in 1870, met uitzondering van de voedingssector waar sprake was van een prijsdaling van 30%. (CBS 1971a: 421-422; CBS 1971b: 55-57). Het CBS heeft in zijn Sociale maandstatistiek van augustus 1971 een beschouwing gewijd aan een eeuw lonen en prijzen (1870-1970). Daarin wordt onder andere aangegeven dat het prijsverloop in de vorige eeuw niet exact is vast te stellen. Wel blijkt uit raadpleging van beschikbare bronnen (met name J.A. de Jonge's De industrialisatie in Nederland tussen 1850 en 1914) eenzelfde tendentie: dat het prijsniveau in 1900 lager was dan in 1870. De totale teruggang wordt op 10% geschat. Gezien de hoge mate van onzekerheid over de betrouwbaarheid van deze schattingen, worden in het onderzoek alleen de werkelijke bedragen vermeld. In de opzet van het onderzoek is niet voorzien in een diepgaande analyse van de manier waarop het lokale bestuur in zijn inkomsten voorziet. Met name de geldstroom die via de kapitaaldienst van de begroting loopt alsmede de afzonderlijke begrotingen van de gemeentelijke bedrijven, zijn niet intensief onderzocht. In zoverre in de gewone begroting daarvan de weerslag is terug te vinden, is die wel meegenomen. Dat betekent onder andere dat geen inzicht bestaat in de wijze waarop de gemeente haar kapitaalintensieve investeringen financiert.
))))))) 148
)))
*
*
)))
)))
)))))))
5 Het bestuur van Leiden
5.1 Inleiding Na de schets van de taakontwikkelingen in Schoonhoven worden in dit hoofdstuk de ontwikkelingen in Leiden beschreven en geanalyseerd. Het spreekt vanzelf dat dat vanuit dezelfde gezichtspunten zal geschieden; de structuur van dit hoofdstuk is dan ook dezelfde als die van het vorige hoofdstuk. Twee aanvullende opmerkingen zijn in dit verband van belang. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, zullen de ontwikkelingen in Leiden worden vergeleken met die in Schoonhoven. Op die manier winnen de bevindingen aan relevantie. Zo zal worden nagegaan of ook Leiden dominante bestuurders heeft gekend, of de politieke emancipatie van het wethouderschap is te traceren, en in hoeverre ook in Leiden het lokale bestuur tijdens het interbellum is gepolitiseerd, enzovoort. Hiermee wordt reeds een eerste vergelijking getrokken tussen de ontwikkelingen in beide steden. De tweede opmerking betreft het gebruikte materiaal: is over Schoonhoven voornamelijk geschreven aan de hand van eigen onderzoek, over de ontwikkelingen in Leiden is veel secundair materiaal beschikbaar. Naast het feit dat Leiden evenals Schoonhoven een rijke historie kent, heeft Leiden haar historie niet alleen goed geconserveerd maar ook goed gedocumenteerd.1 De relevante documenten zijn eveneens geraadpleegd en verweven in de beschrijving in paragraaf 5.3 van de belangrijkste gebeurtenissen. Maar begonnen wordt met de weergave van de politieke samenstelling van de gemeenteraad.
5.2 Politieke samenstelling van de gemeenteraad Wat voor Schoonhoven niet mogelijk was, is voor Leiden wel gelukt: vanaf 1870 is de politieke samenstelling van de raad gereconstrueerd. Aan de hand van de namen van de raadsleden is met behulp van kiezerslijsten, kandidaatstellingen van kiesverenigingen, publikaties in het Leidsch Dagblad van verkiezingsuitslagen en raadpleging van artikelen van derden, de politieke samenstelling van de raad in beeld gebracht.2 Die reconstructie heeft plaatsgevonden voor de onderscheiden peiljaren. Soms is een peiljaar ook een verkiezingsjaar, te weten 1899, 1919, 1946 en 1974. Het tijdvak 1850-1919 Tot het einde van de negentiende eeuw waren politieke partijen in de gemeenteraad niet aanwezig; het waren vooral groeperingen, stromingen en kiesverenigingen. Die (kies)verenigingen bevalen kandidaten aan ter verkiezing voor de gemeenteraad en het gebeurde nog wel eens dat een kandidaat op meer dan een aanbevelingslijst prijkte. Soms ook gaf een kandidaat te kennen dat hij zonder zijn instemming op een lijst was geplaatst en ook geen bemoeienis met de desbetreffende vereniging wenste. Zo verschijnt om die reden in de Leidsche Courant van 17 maart 1877 een kleine advertentie waarin P. van Cranenbergh zich verzet tegen de steun die de rooms-katholieke kiesvereniging Regt voor Allen hem wil betuigen. Hij wil zonder hun steun worden gekozen. Het komt ook voor dat kiesverenigingen personen kandideren die helemaal niet gekozen willen worden. Zo verschijnt in diezelfde ))))))) 149
*
*
)))
)))
)))))))
krant een oproep van J.A.F. Coebergh om niet op hem te stemmen. Het zou tot 1897 duren aleer gesproken kan worden van officiële kandidaatstellingen (Duyverman 1962: 123). In 1853 worden twee kiesverenigingen opgericht: Vaderland en Oranje, en Grondwet en Koning. De eerste is als conservatief te kenschetsen, de tweede als liberaal. Voor de verkiezingen van 1855 doen alleen deze twee kiesverenigingen aanbevelingen. Hier zien we al meteen overlap: beide bevelen acht kandidaten aan, drie ervan komen op beide lijsten voor. De interesse onder de kiesgerechtigde burgers voor de plaatselijke politiek is niet bijster groot: van de 1.516 kiesgerechtigden leveren 831 hun stembriefje in (= 55%). In 1856 komt er een derde kiesvereniging bij, Nederland en Oranje, waaraan een duidelijke anti-revolutionaire kleur is te herkennen. Wanneer er in 1863 weer raadsverkiezingen zijn, doen alle drie kiesverenigingen weer hun aanbevelingen. Elk heeft een lijst met negen namen. Ook dan is er weer overlap, maar nu is die zeer groot. De aanbevelingslijst van Vaderland en Oranje heeft acht namen die gelijk zijn aan die van de liberale Grondwet en Koning, terwijl de lijst van Nederland en Oranje geheel identiek is aan die van Vaderland en Oranje. Hieruit blijkt duidelijk dat met een politieke kwalificatie van de kiesverenigingen uiterst terughoudend moet worden omgesprongen. Men realiseerde zich dat toen ook. In een beschouwing in de Leidsche Courant van 25 maart 1863 wordt uitvoerig op die kwestie ingegaan. De strekking van het artikel is dat wanneer de politieke kleur van de kandidaten van belang is voor het bedrijven van gemeentepolitiek, kandidaten zich ook nadrukkelijk als politicus zouden moeten presenteren. Dus kan een kandidaat niet op verschillende lijsten voorkomen. Is de politieke kleur van ondergeschikt of geen belang, dan zijn aanbevelingen van kiesverenigingen overbodig. De politieke praktijk verandert ondertussen nauwelijks. In 1866 wordt een vierde kiesvereniging opgericht van vrijzinnige, liberale signatuur, Het Algemeen Belang. In 1868 volgt de vijfde, Regt voor Allen, een rooms-katholieke kiesvereniging. In 1869 wordt de kiesvereniging Voorwaarts opgericht, die de belangstelling van de kiezers wil stimuleren. Zij kandideert vooral liberalen. Van sommige kiesverenigingen wordt na verloop van tijd niets meer gehoord. Zo wordt na 1873 niets meer vernomen van Vaderland en Oranje; daarvoor was Grondwet en Koning al van het toneel verdwenen. In 1881 lijkt een verdere politisering van het gemeentebestuur op gang te komen: er doen twee kiesverenigingen aanbevelingen - Nederland en Oranje en Het Algemeen Belang - die slechts één kandidaat gemeen hebben. Tussen beide verenigingen wordt ook een felle verkiezingsstrijd gevoerd. Tegengesteld hieraan is een gebeurtenis bij een tussentijdse verkiezing in 1884, wanneer één vacature moet worden opgevuld. Dan wordt een katholieke kandidaat aanbevolen, niet door Regt voor Allen, maar door de Anti-Revolutionaire kiesvereniging Nederland en Oranje. Uitleg is nodig en die wordt de kiezer via een pamflet ook gegeven. De kandidatuur is gebaseerd op redelijkheid en billijkheid. In de toelichting komt onder meer naar voren dat in het verleden de Anti-Revolutionairen gesteund zijn geweest door de roomsen en dat zij gezamenlijk zijn opgetrokken tegen de liberalen. Wanneer thans de kandidatuur van een rooms-katholiek niet zou worden gesteund, zou er een eind aan dat verbond komen. Dan zou het gemeentebestuur geheel aan de liberale tegenstanders worden gelaten. Niet zozeer de godsdienstige richting van de kandidaat is relevant, als wel het feit dat "een lid van den raad slechts bestaande wetten heeft toe te passen en te zorgen voor de behartiging onzer gemeentebelangen" (Duyverman 1962: 130). Die uitleg is niet gespeend van enig politiek inzicht en opportunisme. De vraag waarom deze kandidaat niet door Regt voor Allen kan worden gesteund, wordt echter niet beantwoord. In 1887 wordt de Vrijzinnige Kiesvereniging opgericht, die een jaar later opgaat in de Liberale Unie (die landelijk in 1885 is opgericht). In deze landelijke Liberale Unie treedt in ))))))) 150
*
*
)))
)))
)))))))
1892 een scheuring op waarna een hergroepering plaatsvindt, die in 1914 is uitgekristalliseerd. Mede als gevolg van die scheuring wordt in 1897 de liberale kiesvereniging Vooruitgang opgericht. Uit dit korte overzicht is af te leiden dat het verschijnsel van kiesverenigingen duidt op een voorzichtige poging kiezers te bundelen op zowel de kwaliteit c.q. hoedanigheid van personen als op maatschappelijke stroming, waaraan naar goed Nederlands gebruik de religieuze component niet ontbreekt. In zekere zin mogen kiesverenigingen dan ook beschouwd worden als de voorlopers van politieke partijen. Het organiseren naar maatschappelijk belang neemt in de daarop volgende jaren verder toe. In 1894 manifesteert zich een ander type kiesvereniging, namelijk een vereniging die de belangen van een beroepsgroep behartigt, te weten de horeca. Opgericht wordt de Vereniging Vergunning, die de belangen van tappers en slijters in de raad behartigt wenst te zien. Een jaar later volgt nog een belangenvereniging, de Vereniging Niet-kiezers. Uit protest tegen de afwijzing in de raad van een aantal sociale maatregelen, gaan dertien werkliedenverenigingen op zoek naar kandidaten voor de raad die hun belangen willen behartigen. Immers, zij kunnen zelf hun stem niet kenbaar maken vanwege het censuskiesrecht (Baesjou et al. 1962: 76). Deze uitbreiding van de belangenbehartiging is eveneens te zien als een uiting van de politiseringstendens. Alvorens hieronder de samenstelling van de raad vanaf 1870 weergegeven wordt naar politieke stroming, dient nogmaals benadrukt te worden dat met name in de periode 1850 tot ongeveer 1890 de band tussen gekozenen en kiesvereniging zeer los is en niet primair partijpolitiek van aard. Het verplicht de gekozene tot niets: er is noch een verantwoordingsplicht noch de plicht tot uitvoering van een bepaald programma. Niettemin was dergelijke steun wel prettig en deed de gekozene vaak moeite om die steun te behouden. Partij- en fractievorming komen langzaam op aan het eind van de vorige eeuw en is rond de Eerste Wereldoorlog duidelijk weerspiegeld in de raad. Voor het eerst vonden in 1851 directe verkiezingen van de gemeenteraad plaats: 1.369 kiesgerechtigde personen kozen 25 raadsleden. Binnen het kader van de gemeentewet werd de noodzaak tot enigerlei vorm van politieke organisatie gevoeld. Politieke partijen was nog een stap te ver: kiesverenigingen werden opgericht. Hoewel bij die oprichting wel enige beginselen werden geformuleerd, stond het persoonlijke element voorop. Al snel werd de klacht gehoord dat het vooral geleerde mensen waren die zich verkiesbaar stelden en dat bijvoorbeeld mensen uit het bedrijfsleven slecht vertegenwoordigd waren. Het is dan 1853. Duyverman concludeert dat in Leiden tussen 1850 en 1900 de politiek er geen overwegende rol speelde, behalve dan waar het de zorg voor het openbaar onderwijs betreft. Persoonlijke verhoudingen en tegenstellingen bepaalden sterk de sfeer (Baesjou et al. 1962: 87). Volgens hem achtte men in die tijd de politiek ook van weinig betekenis voor het gemeentebestuur: "In de jaren tussen 1860 en 1870 wordt het meer dan eens gezegd: de onderwerpen die de Raad behandelt, hebben meestal maar weinig te maken met conservatisme, liberalisme of anti-revolutie (1863); bij de keuze van raadsleden komen geen politieke beschouwingen te pas (1867); kandidaten moeten voor alles zijn brave, verstandige, onafhankelijke menschen (1869). Het is daardoor niet vreemd vele decennia lang dezelfde kandidaten te zien aanbevolen door verschillende verenigingen" (Baesjou et al. 1962: 75/6). Ondanks alle naspeuringen, vooral aan de hand van het Leidsch Dagblad, is het niet mogelijk geweest de samenstelling van de raad voor alle jaren volledig te reconstrueren. Het jaar 1851 is een mysterie gebleven en voor 1855 kan slechts de helft van het aantal zetels toegedeeld worden aan kiesverenigingen; te weinig om de samenstelling naar politieke stroming te ))))))) 151
*
*
)))
)))
)))))))
schatten. Bovendien is er hier ook de overlap van kandidaten van de twee kiesverenigingen. Probleem is ook dat de verkiezingsuitslagen alleen de naam van de kandidaat vermelden en niet zijn kiesvereniging(en). Voor het peiljaar 1870 is van vier leden de kiesvereniging niet achterhaald. Voor de volgende jaren echter zijn alle kandidaten toegedeeld naar kiesvereniging (tabel 5.1). Tabel 5.1 Overzicht raadsleden naar kiesvereniging, 1870-1900 1870
1880
1899
Algemeen Belang Voorwaarts Regt voor Allen Vaderland en Oranje Nederland en oranje Grondwet en Koning Vrijzinnige Kiesvereniging Vereniging tot Stemopwekking Vereniging Vergunning Vooruitgang Rooms-Katholiek
13 5 3 8 6 1
15 7 1
1 -
6
9
6 1
18
totaal
36
3 1 2 36
34
Bron: GAL, bibliotheek, Leids dagblad
Voor de eerste drie peiljaren volgt eerst een verdeling van het aantal gekozen raadsleden naar kiesvereniging. Aangezien een kandidaat door meer dan een kiesvereniging kan worden aanbevolen, is het totale aantal raadsleden naar kiesvereniging hoger dan het aantal zetels. In 1870 zijn 10 van de 21 achterhaalde raadsleden door meer dan een kiesvereniging gekandideerd, waarvan 4 door meer dan twee kiesverenigingen. In 1880 waren er 9 door meer dan een, waarvan 2 door meer dan twee kiesverenigingen aanbevolen. In 1899 waren 7 leden door meer dan een kiesvereniging gekandideerd. De samenstelling van het college van B&W is een weerspiegeling van deze krachtsverhoudingen. In 1870 en 1880 zijn de drie wethouders van Algemeen Belang respectievelijk van Algemeen Belang en Voorwaarts. In 1899 zijn de drie wethouders van de Vrijzinnige Kiesvereniging, evenals de burgemeester. In 1914 zijn 2 wethouders afkomstig van de liberalen, 1 van de Christelijk-Historischen, en 1 van de Anti-Revolutionairen. Om de raad wat meer politieke kleur te geven - enigszins gekunsteld, het zij erkend - is vervolgens een indeling gemaakt naar politieke stroming, waarbij is uitgegaan van de toen geldende indeling in liberaal, conservatief, katholiek en anti-revolutionair. Dat wil zeggen dat de kiesverenigingen ingedeeld zijn naar die stromingen op grond van het algemene inzicht dat bijvoorbeeld de kiesvereniging Algemeen Belang als liberaal is te kenschetsen (Baesjou et al. 1962: 76). Kandidaten die door meer dan een kiesvereniging worden gesteund, vormen hierbij een probleem. Met name in de jaren 1870 en 1880 is sprake van veel overlap. De voorkomende combinaties zijn als volgt getypeerd, waarbij vooral gekeken is naar de dominante stroming. Niettemin blijft deze typering arbitrair. - Algemeen Belang en Voorwaarts: vrijzinnig-liberaal; - Algemeen Belang, Voorwaarts, Vrijzinnige Kiesvereniging: vrijzinnig-liberaal; - Algemeen Belang en Vrijzinnige Kiesvereniging: vrijzinnig-liberaal; - Vrijzinnige Kiesvereniging en Vereniging Vergunning: vrijzinnig-liberaal; ))))))) 152
*
*
)))
)))
)))))))
- Algemeen Belang, Voorwaarts en Regt voor Allen: midden-liberaal; - Algemeen Belang, Vaderland en Oranje, Nederland en Oranje: conservatief-liberaal; - Vaderland en Oranje en Nederland en Oranje: confessioneel-conservatief. Op deze wijze gekenschetst, ontstaat het beeld dat in tabel 5.2 wordt weergegeven.
Tabel 5.2 Samenstelling gemeenteraad, 1870-1914 (in aantallen zetels)
liberaal vrijzinnig/progressief midden conservatief confessioneel-conservatief anti-revolutionair rooms-katholiek onbekend christ.-historisch totaal
1870
1880
1899
4 7 3 5
8 10 -
18
6 1
7 2
1914 18
2 4
7 4 2
25
25
27
31
Bron: GAL, bibliotheek
Hoewel binnen de liberale stroming een aantal vleugels is te onderscheiden en voorzichtig moet worden omgesprongen met de typering naar politieke stroming - zeker in modern jargon - kan wel geconstateerd worden dat de Leidse raad in de tweede helft van de vorige eeuw gedomineerd werd door liberalen, waarbinnen de progressieve stroming in 1899 de overhand had. Deze constatering stemt overeen met die van Blok, die in de jaren 1850 tot ongeveer 1890 een langzame wijziging ziet van gematigd conservatief naar gematigd liberaal (Blok 1918: 134). Ook in tabel 5.2 neemt het aandeel van de conservatieve stroming na 1870 af, zowel bij de liberalen als bij de confessionelen. Worden de confessionele partijen als zodanig bezien, dan neemt hun aandeel langzaam toe. Het tijdvak 1919-1940 In 1917 werd het algemeen kiesrecht ingevoerd voor mannen, voor vrouwen gold alleen het passief kiesrecht. In 1922 krijgen vrouwen ook het actief kiesrecht. Daardoor waren grote groepen burgers die voorheen uitgesloten waren, gerechtigd hun stem uit te brengen. Bovendien werd het districtenstelsel afgeschaft en vervangen door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. De eerste verkiezingen onder het nieuwe stelsel werden in september 1919 gehouden. Deze stelselwijziging heeft geleid tot een fundamentele verandering in de samenstelling van de raad door de toetreding van de sociaal-democraten. De plaatselijke SDAP die in 1899/1900 zijn organisatorische vorm kreeg, heeft een moeizame ontwikkeling doorgemaakt. Met name de politieke meningsverschillen met de communistische Sociaal-Democratische Partij (SDP) zijn daarvoor verantwoordelijk geweest. In 1907 deed de SDAP voor het eerst mee met de gemeenteraadsverkiezingen en haalde 29% van de stemmen (1.233 van de 4.242 uitgebrachte stemmen); onder het toen geldende districtenstelsel - Leiden telde drie kiesdistricten - was dat echter volstrekt onvoldoende voor een raadszetel (Slangen 1986: 134-164).
))))))) 153
*
*
)))
)))
)))))))
Conclusie mag zijn dat de politiseringstendens die zich in de vorige periode voorzichtig begint af te tekenen, zich in deze periode voortzet, getuige ook de verdwijning van kiesverenigingen en de opkomst van landelijke politieke partijen.
Tabel 5.3 Samenstelling gemeenteraad, 1917-1940 (in aantallen zetels)
Liberale Unie (midden) Vrije Liberalen (conservatief) Vrijheidsbond (conservatief) Econ. Bond/Treub (conservatief) Vrijz. Dem. Partij (progressief) Vrijz. Dem. Bond (progressief) ARP RK staatspartij CH-partij/Unie SDAP Communistische partij Verbond voor nationaal herstel totaal
1917
1919
4 8
1 1
4 7 6 2
31
1929
1938
3
1
1 1 1 6 7 3 9 1
1 5 7 7 10 -
31
33
1 4 7 6 14 1 1 35
Bron: GAL, bibliotheek
Wat in deze periode het meest opvalt, is de teloorgang van de liberale stroming, de doorgaande groei van het aandeel van de confessionele partijen en de opkomst van de sociaal-democraten in de jaren twintig. Deze laatste vergaren aan het eind van de jaren dertig 40% van de stemmen. Het stemmenaandeel van de drie confessionele partijen te zamen schommelt rond de 50%, met een top van ruim 57% in 1929. De samenstelling van het college van B&W vormt hier minder een afspiegeling van de verhoudingen in de raad dan in de vorige periode. Dat komt vooral door de weigering van de SDAP te zamen met de burgerlijke partijen zitting te nemen in het college. In 1919 en 1929 leveren AR, CHU en de Rooms-Katholieke Staatspartij (RKSP) ieder een wethouder, in 1919 aangevuld met een Vrijzinnig-Democratisch Bondslid en in 1929 een Vrijheidsbondslid. In 1938 maken 2 wethouders van de SDAP deel uit van het college, naast een CHU'er en een RKSP'er. De tendens uit de vorige periode - van gematigd conservatief naar gematigd liberaal - wordt omgebogen in de richting van gematigd progressief; de verschijning van de SDAP in de raad en de teruggang van de behoudende liberalen zijn hiervoor verantwoordelijk, evenals het aandeel van de confessionele partijen in de gemeenteraad en de samenstelling van het college van B&W. Het jaar 1929 vormt daarin een wat `rechtser' interregnum. Het tijdvak 1945-1985 Het belangrijkste van deze periode is de constatering dat de politieke verhoudingen zoals die zich na de Tweede Wereldoorlog uitkristalliseren alleen voor de sociaal-democraten weinig veranderingen te zien geven. Opvallend is de gestage groei van de liberalen (van 2 naar 12, incl. D66), de afkalving van de confessionelen (van 17 naar 9) en de opkomst van wat kleinere politieke partijen aan de linkerzijde van het spectrum (zie tabel 5.4).
))))))) 154
*
*
)))
)))
))))))) Tabel 5.4 Samenstelling gemeenteraad, 1946-1985 1946
1954
1964
1974
1974
1985
15 7
13 9
9 1
9 1 2 1 3
PvdA VVD PCL KVP CDA CPN PSP PPR D66 PAK SGP/GPV DS70 SP
13 2 9 8
15 3 9 8
15 4 7 8
13 6 7 6
5
2
1 2
2 2 2
totaal
37
4 1 1 1 37
37
37
37
39
Bron: GAL Toelichting: PCL = Protestants-Christelijke Lijst PAK = Progressief Akkoord SP = Socialistische Partij 1974 = tweede kolom is zetelverdeling na verkiezingen van dat jaar
De samenstelling van het college van B&W is in 1946 dezelfde als in 1954: 2 PvdA-wethouders, 1 KVP en 1 Protestants-Christelijke Lijst (PCL). In 1964 is het aantal wethouders uitgebreid tot 5: 2 PvdA, 1 KVP, 1 VVD en 1 PCL. In 1970 is de PvdA uit het college verdwenen en wordt het college gevormd door 6 wethouders: 2 KVP, 2 VVD en 2 PCL. Vier jaar later is de PvdA weer terug en vormt dan met PPR/PSP een `progressief meerderheidscollege' dat steunt op 19 van de 37 raadszetels. In 1986 maakt de PvdA deel uit van het college met VVD en Progressief-Akkoord (PAK). Het aantal wethouders is uitgebreid tot 7: 4 PvdA, 2 VVD, 1 PAK. Conclusie Wanneer de periode vanaf 1870 tot nu in ogenschouw wordt genomen, dan valt een aantal ontwikkelingen op. De eerste is dat de (gematigd) progressieve stroming in de Leidse politiek een constante factor genoemd kan worden, zij het in verschillend politiek verband en met een kleine onderbreking in 1929. De grote liberale stroming in de vorige eeuw kende een centrum, een progressieve en een conservatieve vleugel. De opkomst van de sociaal-liberalen in het laatste decennium van de negentiende eeuw is dan ook terug te zien in de raad van Leiden. De versplintering die daarna heeft plaatsgevonden, verdeelt de liberalen over alle dan aanwezige partijen. Ook de SDAP weet uit liberale hoek aanhang te verwerven. De opkomst van de sociaal-democraten en hun toetreding tot de raad vormt de tweede belangrijke ontwikkeling; nadat in 1919 het districtenstelsel is afgeschaft, behalen de Sociaal-Democraten bijna een derde van het totale aantal zetels. Na de Tweede Wereldoorlog schommelt het aandeel tussen de 35% en 40%.3 De derde ontwikkeling is de opkomst en ondergang van de confessionele groeperingen en partijen. Er is een duidelijke golfbeweging zichtbaar. In de tweede helft van de vorige eeuw manifesteren de confessionele groeperingen zich heel nadrukkelijk, en tot 1929 groeit het ))))))) 155
*
*
)))
)))
)))))))
aandeel van deze partijen gestaag. Daarna neemt dat aandeel af: van 57% in 1929 tot 46% in 1946 tot 35% in 1974 tot bijna 21% in 1986. Uiteindelijk mag de politieke ontwikkeling tussen 1870 en 1985 in Leiden gekarakteriseerd worden als een van gematigd conservatief via gematigd liberaal naar gematigd progressief.
5.3 De belangrijkste gebeurtenissen De periode 1851-1870 Leiden is vanouds bekend om haar textielnijverheid. In het midden van de veertiende eeuw werd zij het centrum van de lakennijverheid en wist zij zich daarin een vooraanstaande positie te verwerven. In de zestiende en zeventiende eeuw was Leiden een van de belangrijkste en grootste nijverheidssteden van Nederland (Smits en Tjalsma 1990). Na het ontzet van 3 oktober 1574 brak er voor de stad een grote bloeiperiode aan. In 1575 kreeg Leiden haar universiteit, die haar tot een belangrijk kennis- en cultuurcentrum maakte. Aan het einde van de zeventiende eeuw zette een economische teruggang in, die tot de tweede helft van de negentiende eeuw duurde. In 1851 telt de stad drie lakenfabrieken, en in de jaren daarna komen andere industriële activiteiten op, zoals de metaalindustrie, de genot- en levensmiddelenindustrie, en de grafische industrie (Koningsveld en Jacobs 1992: 45-52). In de laatste decennia van de negentiende eeuw vindt schaalvergroting plaats en is er een overgang naar modernere industrieën. Dit industrialiseringsproces gaat gepaard met de opkomst van de arbeidersorganisaties. Leiden huisvestte vanouds overwegend arbeiders, en de industriële activiteiten hadden tot gevolg dat het proletariaat van onderontwikkelde arbeiders alleen maar groter werd. De Kinderwet van Van Houten (1874) is mede geïnspireerd door de schrijnende omstandigheden in Leiden; enkele textielfabrikanten (Le Poole, Zaalberg) zijn bij de totstandkoming van die wet betrokken geweest (Moes en De Vries 1991: 7-32). De `sociale quaestie' manifesteerde zich in Leiden in haar meest scherpe vorm en stelde hoge eisen aan het gemeentebestuur. De aandacht voor verbetering van de kinderarbeid werd niet alleen ingegeven door sociale motieven, maar ook door eigenbelang: gezonde arbeiders presteerden beter. Kinderen die minder zouden werken en onderwijs zouden volgen, zouden betere prestaties leveren (Koningsveld en Jacobs 1992: 53-54). Deze kenmerken - een omvangrijke arbeidersbevolking, een lange industriële traditie en een hoogwaardig centrum voor kennis en cultuur - hebben gedurende langere tijd grote invloed uitgeoefend op de leefsituatie in de stad. Deze zal nu vanaf het midden van de negentiende eeuw nader beschouwd worden. Hoewel Leiden dan al lang niet meer de fabrieksstad is van de zeventiende eeuw, heeft het in de periode 1851-1870 nog wel een tamelijk omvangrijk proletariaat binnen zijn grenzen. De huisvesting en de gezondheidstoestand van de bevolking is slecht en duurt lang voordat er enige verbetering optreedt. De cholera-epidemieën tussen 1830 en 1866 vestigen ook de aandacht op de slechte hygiënische toestanden in vele arbeiderswoningen. De verbetering van riolering, en watervoorziening, en de demping van grachten zijn in de tweede helft van de negentiende eeuw aangevangen, evenals de opruiming, onbewoonbaarverklaring en sloop van de talloze kleine woningen in sloppen en stegen. In de jaren na 1850 verandert het uiterlijk van de stad verder. Niet alleen worden grachten gedempt en worden talloze ophaalbruggen vervangen door ijzeren draaibruggen, maar ook verdwijnen talloze gevels van particuliere huizen onder de sloophamer. De ernst van de sociale problemen vergt een daadkrachtig bestuur.
))))))) 156
*
*
)))
)))
)))))))
In de periode voorafgaand aan 1850 worden het financieel beheer, de armenzorg en de inrichting van de schutterij als de belangrijkste taken van het Leidse gemeentebestuur genoemd (Baesjou et al. 1962; Blok 1918). Daarnaast is de aanleg en het onderhoud van infrastructurele werken een belangrijke taak (Moerman en Van Maanen 1989: 19). In de jaren na 1850 treedt een uitbreiding op van de overheidsbemoeienis: aan onderwijs en gezondheidszorg wordt meer aandacht gegeven; andere taken worden geïntensiveerd, zoals de bemoeienis met infrastructurele werken. Die laatste intensivering geschiedt ook vanuit het oogpunt van volksgezondheid. De armenzorg is in het begin van de negentiende eeuw een belangrijk aandachtspunt van het stadsbestuur. Hoewel de zorg voor de armen primair de verantwoordelijkheid van het particulier initiatief is, dwingen de voortdurende tekorten op de `armenrekening' het gemeentebestuur een beroep te doen op zowel de fondsen van de Bank van Leening als op vermogende burgers. Die situatie is voor de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen aanleiding in 1817 een Maatschappij van Weldadigheid op te richten. Deze instelling heeft door haar doeltreffende organisatie van de steun veel gedaan: een inrichting voor werkschaffing ingesteld, in 1835 arbeiderswoningen gebouwd, in 1862 een hulpbank opgericht en tussen 1832 en 1866 veel hulp geleverd bij de cholerabestrijding. Over het algemeen wordt de armenzorg in de negentiende eeuw geleidelijk aan beter georganiseerd en komen er meer en betere regelingen: zieken- en begrafenisfondsen, pensioenverenigingen, uitkerings-, weduwenen wezenfondsen, spaarkassen en dergelijke. In 1852 neemt het gemeentebestuur het initiatief een opvanginstituut voor bedelaars te openen, het Stedelijk Werkhuis, later omgedoopt tot Stedelijke Werkinrichting. Blok vermoedt dat er geen stad als Leiden is die naar verhouding zoveel instellingen van dergelijke aard heeft gehad; hij denkt dat dat komt door de talrijke fabrieksarbeiders. Gezien de omvang van de arbeidersklasse in Leiden is het niet verbazingwekkend dat de arbeidersbeweging hier vrij snel voet aan de grond krijgt. Kort na 1848 ontstaan de eerste vakverenigingen: de typografen in 1854. In 1866 ontstaat de coöperatieve Arbeidersvereniging, die als doel heeft een winkel te exploiteren die goede en goedkope voedingsmiddelen verkoopt. Leiden heeft binnen zijn grenzen een al eeuwenoude instelling van armenzorg, het zogenoemde Huiszittenhuis. Zijn geschiedenis heeft vele moeilijke momenten gekend, die niet in het minst veroorzaakt zijn door de gemengde bestuursstructuur: kerk- en gemeentebestuurders zijn paritair vertegenwoordigd. Hoewel het gemeentebestuur het algemeen toezicht uitoefent op het Huiszittenhuis, heeft het niet kunnen voorkomen dat gaandeweg een steeds hoger bedrag aan subsidies ter beschikking wordt gesteld. Vanaf 1845 is er een slepend conflict over de hoogte van het subsidiebedrag tussen gemeentebestuurders en de kerkbestuurders, dat hoog oploopt (Boersema 1949: 15). "Het kwam zover dat de gemeente enkele predikanten, ouderlingen en diakenen met politiegeweld uit het Huiszittenhuis liet zetten" (Moerman en Van Maanen 1989: 22). In 1848 heeft het gemeentebestuur feitelijk het bestuur van de instelling geheel in handen genomen. Verschillende juridische procedures om dat ongedaan te maken, eindigen uiteindelijk in 1853 met een overwinning voor de kerkeraad: de gemeenteraad stemt in met het voorstel van het college van B&W om het bestuur van het Huiszittenhuis (administratie, financiën, gebruik van lokalen) over te dragen aan de diakenen. Nadat Thorbecke - die dan minister is en eerder in zijn hoedanigheid van gemeenteraadslid van Leiden actief had meegewerkt aan de `gemeentelijke overname' van deze instelling - deze transactie heeft goedgekeurd, wordt zij in april 1853 geëffectueerd (Blok 1918: 124-128). Een definitieve beslissing is ten slotte in 1960 (!) genomen: het gemeentebestuur draagt dan ook de gebouwen en de kapitalen in vol eigendom over aan de diaconie (Baesjou et al. 1962: 145). ))))))) 157
*
*
)))
)))
)))))))
Dit conflict, waarin Thorbecke een centrale rol speelde, kwam niet zozeer voort uit sociale bewogenheid, als draaide wel om de verhouding tussen kerk en staat. Vanuit het oogpunt van doelmatigheid en controle had het gemeentebestuur - dat voortdurend geconfronteerd werd met financiële tekorten, die uit de gemeentekas aangevuld moesten worden - de instelling een nieuw bestuursreglement `opgedrongen' en de vraag was of het daartoe gerechtigd was. Voor Thorbecke moest "de geheele armenzorg als eene publieke dienst" beschouwd kunnen worden. De inkomsten en bezittingen van particuliere instellingen voor armenzorg beschouwde hij als `het goed der armen' en de zorg daarvoor was een grondwettelijke plicht van de regering. Vanuit die filosofie ontwierp hij ook de Armenwet. De kwestie is symptomatisch voor de zich wijzigende politieke omstandigheden. "Politieke tegenover religieuze orde, publiekrecht tegenover privaatrecht, centralisme tegenover corporatisme, dat zijn de kwesties die in dit conflict aan de orde kwamen, in deze botsing van liberalisme en conservatisme. Het liberalisme kreeg de macht" (Otterspeer 1992: 358). Onderwijs is eveneens een belangrijk aandachtspunt voor het gemeentebestuur. Drie factoren zijn daarvoor verantwoordelijk: de nieuwe Schoolwet van 1857, de opkomst van de beweging voor openbaar onderwijs en de oprichting van de hbs in 1864. Tegenover de onderwijsuitgaven staan bescheiden inkomsten van schoolgelden. Wel draagt de centrale overheid steeds meer bij. Volgens Blok is aan het lager onderwijs in Leiden door het gemeentebestuur in de eerste helft van de negentiende eeuw al veel aandacht besteed (Blok 1918: 191). Rond 1850 is de verdeeldheid tussen kerk en staat ook aanleiding tot een aanwas van scholen in Leiden. Wanneer omstreeks 1860 op de openbare scholen het `bidden en bijbellezen' is afgeschaft, ontstaan er particuliere scholen. De Vereniging voor christelijk onderwijs voor on- en minvermogenden wordt in 1870 opgericht, nadat al in 1852 een christelijke mulo was gesticht. De rooms-katholieke scholen dateren van omstreeks 1850. In de tweede helft van de negentiende eeuw nemen de kosten van het openbaar lager onderwijs voortdurend toe. De uitgaven nemen dan ook een steeds grotere plaats in op de gemeentebegroting, hetgeen tot protesten van de bevolking leidt, met name van hen die zelf met hoge kosten, meestal kerkelijke, scholen hadden opgericht. Een voorstel van het college van B&W in 1870 om de salarissen van het onderwijzend personeel te verhogen van ƒ 1.200 naar ƒ 1.600 per jaar, stuit in de raad op weerstand van de confessionelen: zij beschouwen die verhoging als een onnodige opdrijving van de uitgaven voor openbaar onderwijs. Ook de begroting voor 1871 wordt door de confessionelen in zijn geheel afgestemd wegens de hoge uitgaven voor onderwijs: ruim 40% van de begroting betreft onderwijs en naar de opvatting van de confessionelen profiteert `het staatsonderwijs' daarvan het meest. In 1870 wordt door de raad een verordening uit 1866 gewijzigd die het mogelijk maakt niet alleen de leerlingen van de twee hoogste klassen, maar leerlingen van alle klassen van het openbaar lager onderwijs in aanmerking te laten komen voor een prijs voor ijver, orde en netheid. Ook hierin zien de confessionelen een bevoordeling van het openbaar onderwijs.4 Blok: "Maar de stadsregering beschouwde de onderwijszaken steeds als een der belangrijkste takken van bestuur, zoodat eindelijk een afzonderlijke wethouder van onderwijs werd benoemd. Zij achtte het in het algemeen voor de ontwikkeling van arm en rijk noodig daarvoor geen kosten te sparen, ten deele in de eenigszins bedenkelijke hoop dat bij bekend goed onderwijs hier ter stede familiën van elders gereeder zich metterwoon zouden vestigen, wat inderdaad in het laatst der eeuw menigmaal het geval is geweest" (Blok 1918: 191). Leiden kent al lang een Latijnse school, uitsluitend bestemd voor jongens uit de vermogende klasse, ter voorbereiding op universitaire studie of regeringsfuncties. Deze wordt in 1838 ))))))) 158
*
*
)))
)))
)))))))
omgevormd tot het stedelijk gymnasium. De Middelbaaronderwijswet van Thorbecke van 1863 leidt in Leiden al in 1864 tot de stichting van een hbs voor jongens, in 1881 gevolgd door een voor meisjes. Die laatste is omstreden, doordat er in de raad leden zijn die een lagere-schoolopleiding, desnoods ulo voor meisjes, voldoende vinden.5 Niettemin toont een meerderheid van de raad zich voorstander van een hbs voor meisjes. Voorwaarde is wel dat deze, net als in andere gemeenten, door de centrale overheid financieel zal worden ondersteund. De activiteiten van het gemeentebestuur richten zich evenwel op het lager onderwijs; hoger en ander onderwijs is meer een zaak van het particulier initiatief. Het gemeentebestuur is voortvarend geweest met de aanleg van infrastructurele werken. In 1843 wordt op het grondgebied van Oegstgeest een spoorwegstation neergezet, nadat het baanvak uit Amsterdam verlengd was van Leiden tot Voorschoten en Den Haag. Hiermee kreeg Leiden goede verbindingen met Amsterdam, Haarlem en Den Haag. De aanleg in latere jaren van tramlijnen - eerst met paarden (1879), later elektrisch (1911) - en de verdere uitbouw van het spoorwegnet waardoor Leiden zowel met het noorden als met het westen verbinding krijgt, hebben grote invloed gehad op de economische ontwikkeling van de stad (zie ook De Graaf 1979). Het gemeentebestuur is ook al vroeg overtuigd van de noodzaak van een eigen gasfabriek, onder meer ten behoeve van de straatverlichting. In 1848 komt deze tot stand, als eerste van Nederland; in dat jaar wordt een begin gemaakt met de aanleg van een buizenstelsel door de stad. De fabriek blijkt de gemeente al spoedig veel financieel gewin op te leveren, vooral nadat een particuliere fabriek in 1857 was opgeheven. Vanuit het oogmerk van zowel openbare hygiëne als verkeersregulering worden in de jaren zestig verschillende grachten gedempt; in 1861 gaat de eerste gracht dicht. Tot 1870 behelpt Leiden zich voor de watervoorziening met opgepompt grondwater en min of meer gezuiverd gracht- en regenwater. De aanvoer van duinwater vanaf 1871 blijkt een weldaad voor de inwoners van de stad. Aanvankelijk wordt dit per zolderschuit uit Vogelenzang aangevoerd, maar de in 1874 opgerichte Leidsche Duinwaterleidingmaatschappij betrekt het water uit de duinen bij Katwijk. Daarmee is Leiden de derde stad - na onder andere Amsterdam - die een deugdelijke watervoorziening krijgt. Het is zinvol om even stil te staan bij de acties die in Leiden hebben plaatsgevonden in het kader van de openbare hygiëne. Net als andere gemeenten heeft Leiden tussen 1830 en 1870 zeer te lijden gehad van de cholera-epidemieën. De meest ernstige waren die van 1853 tot 1855 en die van 1866, toen de meeste slachtoffers vielen. Overigens werd het college van B&W in 1849 door een meerderheid van de raad gekapitteld wegens de onzorgvuldige en slappe wijze van optreden. Het uitblijven na 1866 van ernstige epidemieën, de verbetering van het drinkwater in de jaren zeventig en een krachtdadiger gemeentebestuur hebben de volksgezondheid gunstig beïnvloed (Blok 1918: 11-14). Naar aanleiding van de ernstigste cholera-epidemie, die van 1866, werd in 1867 door vijftien vooraanstaande burgers - waaronder het voltallige college van B&W (!) - de Vereeniging tot Verbetering van de Volksgezondheid opgericht. Doel van de vereniging was inzicht te krijgen in de verschillende invloeden in Leiden die nadelig konden zijn voor de volksgezondheid. Daartoe werd onderzoek verricht naar de toestand der woningen van vooral de volksklassen, de aard van de voedingsmiddelen en het drinkwater alsmede de verspreiding van volksziekten (Baesjou et al. 1962: 182-187). Deze vereniging stelde zich op het standpunt dat de openbare hygiëne in Leiden sterk zou verbeteren indien de faecale stoffen direct uit het milieu zouden worden verwijderd en niet via de riolering worden afgevoerd. Een door Liernur6 ontwikkeld systeem zou dat kunnen bewerkstelligen; een verzoek om een dergelijk systeem aan te leggen werd aan het gemeentebestuur gericht. Dat had evenwel al een commissie ingesteld die onderzoek ))))))) 159
*
*
)))
)))
)))))))
moest doen naar de rioleringsplannen en het probleem van de waterverversing. Uiteindelijk besluit het college begin 1870 de raad voor te stellen "om de waterverversing zoveel mogelijk door wijziging van het bestaande rioolstelsel in die toestand te brengen als tot bevordering der openbare gezondheid strekken kan" (GAL, bibliotheek, Handelingen 1870). Dit voorstel beoogt introductie van het Liernur-stelsel. Mede door de inbreng van de burgemeester gaat de raad akkoord met een proefneming met het stelsel in één wijk. Hier ligt het begin van een lange reeks besluiten, gericht op verwijdering van het afvalwater uit de stad. Het gemeentebestuur van Leiden is hierin zeer vooruitstrevend; afgezien van een klein experiment in Den Haag is Leiden een van de eerste steden waar het stelsel wordt toegepast. Uiteindelijk zouden alleen Amsterdam en Dordrecht het stelsel voor een deel van de stad in gebruik nemen. Hoewel in technisch opzicht geslaagd is het Liernur-stelsel uiteindelijk niet ingevoerd: het college meent "dat aan het stelsel voor algemene toepassing zo veel bezwaren van algemene aard verbonden waren dat men mocht betwijfelen of uit verdere onderhandelingen iets goeds zou kunnen komen" (Barendregt 1988: 100). Belangrijkste bezwaar is het grote waterverbruik. De raad gaat in 1904 over tot de invoering van het `beerputstelsel', waarmee het Liernur-stelsel definitief uit het zicht verdwijnt. Geconcludeerd moet worden dat het gemeentebestuur van Leiden, zeker in vergelijking met andere gemeenten, in een vroeg stadium alert heeft gereageerd op de mogelijkheden tot afvoer van afvalwater (Barendregt 1988: 78-105). Het feit dat de leden van het college van B&W vanaf het begin actief betrokken zijn bij de Vereniging tot Verbetering van de Volksgezondheid, mag opmerkelijk heten. Evenals Schoonhoven kent ook Leiden bestuurders met een jarenlange staat van dienst. Het zijn in deze jaren vooral de burgemeesters die grote invloed uitoefenen op de inhoud van het beleid. De eerste burgemeester die onder het nieuwe bestel van de gemeentewet wordt benoemd, is A.O.E. graaf van Limburg Stirum. Deze was sinds 1833 lid van de raad en sedert 1843 wethouder van fabricage (Duyverman 1965: 49-60). De oprichting van de gasfabriek in 1848 is vooral zijn verdienste geweest. Tot aan zijn overlijden in 1858 heeft hij het burgemeesterschap gecombineerd met het raadslidmaatschap. Zijn opvolger, D. Tiboel Siegenbeek, is sedert 1850 lid van de raad wanneer hij in 1858 tot burgemeester wordt benoemd. Hij is, evenals zijn voorganger, een vooruitstrevend liberaal, die aan "niemand en voor niets ter wereld zijne vrijheid van denken en handelen opoffert" (Duyverman 1965: 50). Na zijn dood in 1866 wordt hij opgevolgd door W.C. van den Brandeler, wiens benoeming in strijd is met de gemeentewet omdat hij niet in Leiden woont.7 Nadat hij op 14 februari 1867 tot burgemeester is benoemd, wordt hij op 3 augustus van datzelfde jaar tot lid van de raad gekozen. Ook hij acht, evenals zijn voorgangers, het burgemeesterschap verenigbaar met het raadslidmaatschap. Van den Brandeler heeft in zijn periode veel kritiek te verduren gehad, met name van de staatsrechtsgeleerde J.T. Buys, die in 1867 toetreedt tot de raad. In 1875 moet deze zijn raadslidmaatschap neerleggen in verband met zijn drukke academische plichten. Buys is een man van groot gezag en een strijdbaar mens, die de burgemeester in felle bewoordingen kritiseert om de wijze waarop hij leiding geeft aan het gemeentelijk apparaat. De combinatie van raadslidmaatschap en burgemeesterschap tekent de sterke positie van de burgemeester in het bestuur van die tijd. Zeker in vergelijking met de positie van de wethouders is het vooral de burgemeester die zijn stempel op het beleid drukt. De mate waarin hij daarin slaagt, hangt daarnaast af van de persoon in kwestie. Duyverman stelt: "Van de Leidse Raad in de eerste vijftig jaren kan men zeggen, dat de politiek er geen overwegende rol speelde, al was o.m. de mate van zorg voor het openbaar ))))))) 160
*
*
)))
)))
)))))))
onderwijs een twistappel. Dat verhinderde niet dat de persoonlijke tegenstellingen de sfeer sterk en soms ongunstig beïnvloedden" (Baesjou et al. 1962: 87). Dat Leiden een universiteitsstad is, heeft ook repercussies voor de gemeenteraad: in deze periode telt de raad enkele spraakmakende hoogleraren, die van grote betekenis zijn voor het raadswerk. Een aantal van hen heeft een persoonlijk stempel gedrukt op het gemeentebeleid, zoals Thorbecke, Cock, Van der Boon Mesch, Goudsmit, en Buys (Duyverman 1964; Otterspeer 1992). Resumerend kan uit de ontwikkelingen in dit tijdvak een aantal conclusies worden getrokken. In de eerste plaats voert het gemeentebestuur een vooruitstrevend en innovatief beleid op het terrein van de armenzorg, de volksgezondheid, de infrastructuur en de economie. Het zijn terreinen waarvan de gevolgen van het beleid voor de bevolking direct merkbaar zijn. De sociale problemen in de stad zijn ook van dien aard dat het gemeentebestuur actief intervenieert. In dit opzicht is het verschil met het gemeentebestuur van Schoonhoven aanzienlijk. In de tweede plaats zijn er weinig tekenen in Leiden die wijzen op een verandering in de machtsverhoudingen. De positie van de burgemeester staat in dit tijdvak nog steeds centraal en er zijn geen aanwijzingen dat die, zoals in Schoonhoven, aan politieke corrosie onderhevig is. Overigens is het persoonlijke karakter van het lokale bestuur ook in Leiden in sterke mate bepalend voor de beleidsvorming. Het belang van de sector onderwijs leidt tot de instelling van een afzonderlijke wethouder voor dit beleidsonderdeel. In de derde plaats is de verhouding tussen de lokale overheid, het particuliere initiatief en de centrale overheid zich aan het veranderen. De groeiende bemoeienis van zowel de lokale als de centrale overheid met de samenleving alsmede een actief particulier initiatief maakt de vraag naar taakafbakening actueel. In die zin blijkt sprake te zijn van een zekere mate van politisering van het lokale bestuur: de vraag naar de reikwijdte van het overheidsingrijpen in de maatschappij is bij uitstek een politieke. De periode 1870-1914 In de jaren 1850-1870 is de textielindustrie in Leiden sterk achteruit gegaan, onder meer wegens de door de Amerikaanse burgeroorlog teweeggebrachte katoencrisis (1860-1865), de zware concurrentie uit Twente en de veranderde gebruiken. In 1851 telt Leiden 31 textielfabrieken, in 1890 is dat aantal teruggelopen naar 17. De jaren 1850-1890 zijn de jaren van de sanering (Moes en De Vries 1991: 115). Deze achteruitgang komt rond 1900 tot stilstand. Maar er komt ook nieuwe industrie: vanaf circa 1870 vindt de opkomst plaats van de conservenindustrie, `de verduurzaamde levensmiddelen' (Blok 1918: 150). In 1912 telt Leiden vier fabrieken, met afzet over de gehele wereld. Niettemin moet geconstateerd worden dat de Leidse industrie achterblijft bij de krachtige economische bloei die zich sinds 1870 in Nederland voordoet. De wankele economische positie van de stad legt een grote druk op het gemeentebestuur. In deze periode worden dan ook tal van initiatieven ontwikkeld en activiteiten ontplooid die erop gericht zijn de stedelijke economie te (onder)steunen en de sociale gevolgen van de economische malaise zo veel mogelijk te verzachten. In deze periode wordt de sociale politiek verder ontwikkeld: onderwijs, armenzorg, gezondheidszorg en sociale woningbouw zijn terreinen waarop het gemeentebestuur zich vooral manifesteert. De armenzorg vraagt in deze jaren veel aandacht van het gemeentebestuur. De Armenwet van 1854, die de primaire verantwoordelijkheid voor de ))))))) 161
*
*
)))
)))
)))))))
armenzorg vastlegt, wordt in Leiden pas in 1867 feitelijk uitgevoerd. Het gemeentebestuur is van plan jaarlijks de subsidies met enige procenten te verminderen, tot zij in 1885 geheel zijn afgeschaft. Dat is door het grote beroep dat op de bedeling is gedaan niet gelukt, zoals in meer steden overigens (Van der Valk 1989; Van Loo 1992). De herziening van de Armenwet in 1912 brengt de nodige verbeteringen. De nieuwe figuur van de Armenraad brengt wel de nodige commotie teweeg in de raad. In de eerste jaren van de twintigste eeuw neemt het gemeentebestuur een aantal initiatieven op sociaal-economisch terrein. In 1905 wordt de Arbeidsbeurs opgericht, die beoogt te bemiddelen tussen werkgevers en werknemers bij het vinden van arbeid en arbeidskrachten. In 1908 wordt het Gemeentelijke Werklozenfonds opgericht, dat werklozen beoogt te beschermen tegen de geldelijke gevolgen van de werkloosheid. In 1914 wordt in de raad uitvoerig gesproken over de steun aan werklozen. In eerste instantie gebeurt dit naar aanleiding van een verzoek van de afdeling Leiden van de SDAP - die dan nog niet in de raad is vertegenwoordigd - om gemeentelijke subsidie voor steun aan de vakverenigingen ten behoeve van de werkloosheidskassen. Dat verzoek wordt afgewezen, maar blijkt al spoedig niet meer opportuun wanneer de centrale overheid, gezien de buitengewone omstandigheden, een noodmaatregel treft. Minister Treub doet de gemeenten het voorstel om iedere werkloze die ten minste drie maanden contributie heeft betaald aan de werklozenkas het recht op een uitkering te geven, ook wanneer die kas niet bij het Gemeentelijke Werklozenfonds is aangesloten. De extra kosten die uit deze constructie voortvloeien, komen voor de helft voor rekening van de centrale overheid. Het recht op uitkering gaat in acht dagen nadat de werkloosheid is aangevangen. Het gemeentebestuur van Leiden aanvaardt het voorstel van de minister en stelt het Gemeentelijk Werklozenfonds een krediet tot een maximum van 70.000 gulden ter beschikking. Het onderwijs is in deze periode een van de belangrijkste aandachtsgebieden. Leiden kent van oudsher kinderbewaarplaatsen, de latere bewaarscholen, nog later kleuterscholen genoemd. De deelname is groot, doordat veel moeders werken, in de fabriek of anderszins. Bovendien wordt door verenigingen voor armenzorg de deelname aan het onderwijs sterk gestimuleerd. Zo bezoekt in 1879 al 55% van de 3- tot 6-jarigen de kleuterschool, terwijl dit voor heel Nederland 23% is (Baesjou et al. 1962: 397-400). Leiden telt in dat jaar drie openbare en vijf bijzondere kleuterscholen. Omstreeks 1870 komt er een sterke beweging voor openbaar onderwijs op gang en na 1881 pakt het gemeentebestuur de zaak van het openbaar onderwijs krachtig aan. In 1859 telt Leiden op 28 bijzondere scholen 2 openbare, in 1899 is de verhouding omgedraaid: tegenover 9 bijzondere scholen staan 13 openbare en in 1912 kent Leiden 16 openbare en 13 bijzondere scholen voor lager onderwijs. In deze periode komt, zoals eerder aangegeven, de wettelijke regeling van het lager onderwijs tot stand. De voorgenomen invoering van de leerplicht in 1901 door de centrale overheid kan op weerstand van het Leidse gemeentebestuur rekenen. Ook het Nederlands Genootschap van Onderwijzers acht invoering ervan overbodig; vooral de concrete consequentie - in de zin van toevoeging van een zevende leerjaar - acht men overbodig. Op verzoek van de raad worden de kosten berekend die hieraan verbonden zijn, in een poging invoering van de Leerplichtwet tegen te houden. Een andere vorm van beroepsonderwijs is het kweekschoolonderwijs. In 1867 wordt aan het Rapenburg een bijzondere kleuterschool opgericht waaraan ook een opleiding is toegevoegd. Deze `kweekschool voor bewaarschoolhouderessen' is feitelijk de enige school die Leiden heeft gekend en die subsidie heeft gekregen van zowel de centrale als de provinciale en de lokale overheid. Het gemeentebestuur nam het initiatief tot een opleiding voor onderwijzers door in 1862 een `openbare vormschool tot opleiding voor onderwijzers en onderwijzeressen ))))))) 162
*
*
)))
)))
)))))))
bij het lager onderwijs' te openen. In 1902 werd deze omgezet in een dagopleiding (Baesjou et al. 1962: 407-418). De oprichting in 1899 door de hoogleraren Drucker, Greven en Van der Vlugt van het Leids Volkshuis mag niet onvermeld blijven, omdat hier sprake is van `welzijnswerk avant la lettre'. Doel is de ontwikkeling, de beschaving en het levensgeluk van de arbeidersklasse te vergroten. Dat denkt men te realiseren via het verspreiden "van nuttige kennis, door aanmoediging van wetenschap, kunst en gemeenschapszin, door verschaffing van gepaste ontspanning, door bevordering van de omgang tussen de verschillende kringen der maatschappij" (Baesjou et al. 1962: 187). De toenmalige directrice Emilie Knappert heeft erg veel activiteiten opgezet en daarmee in Leiden de basis gelegd voor wat we nu het sociaal-cultureel werk noemen. Ondanks de vele inspanningen heeft men echter de `gewone arbeider' niet weten te bereiken. De cursussen en lezingen vinden aanvankelijk gehoor bij de kleine burgerij, later hoofdzakelijk bij de vrouwelijke arbeidersbevolking (Blok 1918: 154). Een resultaat dat ook door 't Nut is geboekt en waarover men niet tevreden is (Mijnhardt en Wichers 1984). In deze periode komt de woningbouw, met name voor de arbeiders, verder op gang, waarbij het initiatief bij particulieren ligt. In 1873 wordt de Leidse Bouwvereniging opgericht, die in de jaren daarna (1874, 1878, 1881, 1886) op verschillende plaatsen in de stad werkmanswoningen bouwt (Van Heck en De Baar 1991: 31-37). De Bouwvereniging kan de behoefte aan alle goedkope woningen niet bevredigen; bovendien is er onder de arbeiders onvrede over het feit dat men huurder is en blijft. Wanneer een huurder zou weten dat hij op termijn het gehuurde in eigendom kan verwerven, zou hij heel wat positiever met zijn huis omgaan. Dat uitgangspunt leidt in 1891 tot de oprichting van de Vereniging Eigen Haard, die van de werklieden zelf is. Aangezien het hun aan financiële middelen ontbreekt, wordt een beroep gedaan op de welgestelde inwoners; dat leidt een half jaar later tot de oprichting van de Vereniging tot Bevordering van de Bouw van Werkmanswoningen (VBW). Deze laatste vereniging heeft onder meer tot doel voorschotten te verstrekken aan Eigen Haard. In 1892 worden al 32 arbeiderswoningen gebouwd (Segijn 1984). Behalve het bouwen van nieuwe woningen is ook het opruimen van krotwoningen een doel van genoemde verenigingen. In het laatste decennium van de negentiende eeuw wordt ook in Leiden het verband tussen volksgezondheid en huisvesting erkend. De enquête van de Staatscommissie in 1890 heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan dat inzicht. Ook het gemeentebestuur ziet het verband in, en in 1894 effectueert het de al zo lang verwachte herziening van de bouwverordening, met name wat de bewoning van panden betreft die schade kunnen opleveren voor de gezondheid. Hiermee verschaft de raad zich een instrument om woningen onbewoonbaar te verklaren, zodat ontruiming en restauratie of sloop mogelijk worden. In de jaren daarna is dit instrument regelmatig toegepast, waarmee is vooruitgelopen op de Woningwet. Het uit de literatuur bekende argument voor invoering van de Woningwet (t.w. het in gebreke blijven van gemeenten), geldt dus in mindere mate voor het gemeentebestuur van Leiden. Het bouwen en exploiteren van woningen is evenwel primair een aangelegenheid van particulieren; het gemeentebestuur houdt zich voornamelijk bezig met de voorwaarden waaronder woningen kunnen worden gebouwd, stelt grond ter beschikking en bekommert zich om de situering en het uiterlijk van de huizen. In 1914 komt in de raad de vraag aan de orde of de gemeente niet zelf huizen moet gaan bouwen en verhuren; men komt er niet uit en het debat eindigt in verwarring. Het accent wordt daarna gelegd op het verlenen van voorschotten ten behoeve van de bouw van vooral werkmanswoningen. De systematiek van de Woningwet is hier het beleidsbepalende kader.
))))))) 163
*
*
)))
)))
)))))))
Op 1 augustus 1896 wordt het grondgebied van Leiden door annexatie in de richting van Oegstgeest, Zoeterwoude en Leiderdorp bijna verdrievoudigd. Nadat in 1899 plannen bij de raad zijn ingediend voor de bouw van 149 woningen in De Kooi, worden er uiteindelijk in 1902 40 woningen gebouwd. De resterende 109 woningen worden pas in 1918 gerealiseerd. Dankzij de activiteiten van deze particuliere verenigingen kunnen de gevolgen van de Woningwet van 1901 in Leiden moeiteloos worden ingepast in de bestaande structuur via een enkele lichte juridische ingreep. Daarmee is de VBW de eerste woningbouwvereniging die voldoet aan de bepalingen van de Woningwet. De VBW gaat zich weer meer richten op haar andere doelstelling: krotopruiming in de binnenstad. Uit een enquête van het college van B&W uit 1900 is gebleken dat hier sprake was van een noodsituatie. De VBW dient bij de raad een saneringsplan in, dat in 1907 wordt goedgekeurd. Hoewel de onderhandelingen met de centrale overheid moeizaam verlopen, wordt uiteindelijk toch subsidie toegekend. Zonder de steun van de wethouder van fabricage, J. Korevaar, zou dit saneringsplan nooit van de grond zijn gekomen. In de jaren daarna wordt er tot de Eerste Wereldoorlog weinig meer gebouwd (Van Heck en de Baar 1991: 59-61). De gezondheidszorg krijgt in deze jaren een sterke impuls, hoewel in de jaren ervoor reeds de basis is gelegd. In 1850 had Leiden de beschikking over twee ziekenhuizen: het Caeciliagasthuis en het Nosocomium Academicum; hiervan moet men zich niet te veel voorstellen, want uit onderzoek komt naar voren dat beide huizen nogal wat gebreken vertonen. Hoewel ook het gemeentebestuur hiervan op de hoogte is, verzet het zich lange tijd om financiële redenen tegen de komst van nieuwe medische voorzieningen. Pas in 1873 wordt de bouw voltooid van een nieuw ziekenhuis waar tegen betaling zieken kunnen worden verzorgd, dat tevens academisch ziekenhuis is. Financiering geschiedt door de centrale overheid; de inkomsten van betalende patiënten en van de gemeente voor de opname van behoeftige armen vloeiden direct terug in de schatkist (Otterspeer 1992: 184-189). De stad kent natuurlijk wel particulier behandelende artsen, vroedvrouwen, tandmeesters, apothekers en drogisten. Speciaal voor de armen zijn er gedurende de gehele negentiende eeuw zes stadsdokters, zes stadsvroedvrouwen en een stadsapotheek. Het gemeentebestuur levert aan deze functionarissen een financiële bijdrage. Volgens de cijfers van de Vereniging ter Verbetering van de Volksgezondheid is in Leiden in die tijd de gezondheidstoestand uitgesproken slecht: tussen 1877 en 1879 staat Leiden bovenaan in de mortaliteitsstatistiek. Niet alleen de choleraepidemieën zijn hiervoor verantwoordelijk, maar ook ziekten als dysenterie, diarree, kolieken, malaria, tuberculose en bronchitis. Bij de armen komt daar nog eens scheurbuik bij, een ziekte die het gevolg is van vitaminegebrek (Moerman en van Maanen 1989: 50-52). In 1895 besluit de raad tot de oprichting van een `krankzinnigengesticht', nadat de provincie zich bereid heeft verklaard de helft van de bouwkosten te betalen. Nadat in de loop van dat jaar het landgoed Endegeest in Oegstgeest onderhands was aangekocht, is daar de psychiatrische inrichting Endegeest c.a. gevestigd. In 1899 besluit het gemeentebestuur de wenselijkheid te onderzoeken van de oprichting van een algemene keuringsdienst van levensmiddelen. Sinds 1894 kent de gemeente een keuringsdienst van waren en heeft het vier keurmeesters in dienst. In 1914 nemen ook de gemeenten Wassenaar en Katwijk hieraan deel. In datzelfde jaar trekt de raad tevens gelden uit om de vee- en viskeuring uit te breiden tot varkens, ten behoeve van onderzoek naar het voorkomen van trichinosis, een voor de mens schadelijke weefselparasiet. In dit verband moet ook de reiniging van de stad worden genoemd. Tot 1894 had het gemeentebestuur het ophalen van huisvuil, het ledigen van riolen, de reiniging van wegen en straten verpacht aan particulieren. Die waren echter eerder in de winsten geïnteresseerd dan in ))))))) 164
*
*
)))
)))
)))))))
een schone stad. In 1894 werd daarvan het pachtsysteem herzien en aan strengere voorwaarden gebonden. In 1899 werd een contract gesloten met een bedrijf om de binnenstad schoon te houden. In 1911 besluit de raad tot de oprichting van een eigen reinigingsdienst en drie jaar later is die operationeel. De toenmalige wethouder Korevaar is hiervan een krachtig pleitbezorger geweest. Leiden behoort daarmee tot een van de eerste gemeenten die de stadsreiniging en de vuilverbranding in eigen beheer hebben genomen. Qua infrastructurele werken en economische diensten is de periode 1870-1914 van cruciaal belang. De aanleg en het onderhoud van straten en stegen, wegen en pleinen, grachten en bruggen, en de uitleg van de stad zijn al gememoreerd, evenals de noodzakelijke activiteiten om de woningbouw mogelijk te maken. Ook op het leggen van verbindingen en andere communicatiemiddelen is ingegaan. Het gemeentebestuur koopt in de laatste jaren van deze periode van particulieren straten en percelen voor zowel de woningbouw als voor verbetering van de infrastructuur. Met name 1914 is een jaar waarin veel gebeurt. In deze periode neemt ook de gas- en elektriciteitsvoorziening een hoge vlucht. Het gemeentebestuur voteert de nodige gelden die nodig zijn voor uitbreiding en vernieuwing van de elektriciteitsfabriek uit 1907. In 1914 worden leveringscontracten gesloten met enkele omliggende gemeenten voor de duur van ruim 27 jaar. In deze periode komt meermalen in de raad het thema openbare orde en veiligheid aan de orde. Evenals Schoonhoven wordt Leiden geplaagd door loslopende honden en wordt burgemeester De Gijselaar verzocht de politie te instrueren hierop strenger toe te zien. Belangrijker is evenwel de discussie in de raad over de politie en over de wijze waarop de burgemeester zijn wettelijke taak vervult; de raad voert met hem enkele vinnige debatten. Rode draad in die discussies is het feit dat de burgemeester de raad de bevoegdheid ontzegt zich te bemoeien met beleidskwesties inzake de politie. Wanneer de raad niettemin overgaat tot het indienen van moties, bijvoorbeeld over de zondagsrust van agenten, reageert de burgemeester verbeten. Niettemin doet hij zodanige toezeggingen dat deze motie wordt ingetrokken. Evenals in Schoonhoven doet zich hier de paradox voor van de burgemeester als rijksagent en als lokaal bestuurder. De corrosie van de machtspositie van de burgemeester en de toenemende invloed van de raad manifesteren zich sterk op dit terrein. Begin 1914 uit een raadslid zijn bezorgdheid over het effect van bioscoopbezoek op kinderen. Volgens hem is uit onderzoek in Amsterdam gebleken dat de bioscoop `een kweekplaats is voor boefjes'. Hij vraagt het college van B&W gevolg te geven aan een verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken aan het gemeentebestuur gebruik te maken van hun bevoegdheden en een verordening op te stellen waarbij het kinderen onder de 16 jaar verboden wordt een bioscoop te bezoeken. Tevens gaan er stemmen op die pleiten voor het heffen van vermakelijkheidsbelasting. De raad wil er niet aan. De discussie over invoering van de vermakelijkheidsbelasting keert terug bij de behandeling van de begroting voor 1915, maar leidt ook dan (nog) niet tot invoering ervan. Eind jaren zeventig van de negentiende eeuw wordt voor het eerst een principieel debat in de raad gevoerd over de taak van de overheid ten aanzien van het toezicht op de prostitutie. Tegenstanders baseren hun oordeel op hun opvatting dat de overheid moreel toelaatbaar behoort te handelen en voor de handhaving daarvan moet zorgdragen. Om die reden is (geneeskundig) toezicht op prostitutie geen overheidstaak. Niettemin meent een meerderheid dat dergelijk toezicht vanuit het oogpunt van volksgezondheid zeer gewenst is en handhaaft het de begrotingspost voor de stadsgeneesheer en heelmeester. Wanneer in de jaren tachtig het besef groeit dat prostitutie vooral een sociaal (en geen individueel) vraagstuk is, groeit ook het aantal organisaties dat zich met zedelijkheidsvraagstukken in het algemeen en prostitutie in het bijzonder bezighoudt (Noordam 1992: 164-176). ))))))) 165
*
*
)))
)))
)))))))
Ook in de periode 1870-1914 treedt een aantal bestuurders en raadsleden op de voorgrond. Allereerst is dat burgemeester L.M. de Laat de Kanter (1880), die als een energiek bestuurder de geschiedenis zal ingaan; in 1876 was hij tot raadslid gekozen en meteen tot wethouder voor fabricage benoemd. In die functie is hij verantwoordelijk voor de gasfabriek en de Leidsche Duinwatermaatschappij. Na negen jaar maakt hij een eind aan de combinatie met het raadslidmaatschap, omdat "de burgemeester boven, althans buiten de partijen moest staan. Deze moet niet de kandidaat van een partij zijn; dat brengt onzuivere elementen in de verkiezing" (Duyverman 1965: 52). Wanneer de hoogleraar staatsrecht J.T. Buys in 1881 weer toetreedt tot de raad, breekt voor De Laat de Kanter een periode aan van bittere strijd, die eindigt wanneer Buys na vier jaar het raadslidmaatschap neerlegt. In deze periode zien we de politieke betekenis van het burgemeesterschap afnemen. Het zijn vooral enkele vooraanstaande raadsleden zoals Buys, Fockema Andreae en een wethouder zoals Korevaar die tornen aan het gezag van de burgemeester. Via wijzigingen van commissieverordeningen en het ordereglement voor de B&W-vergaderingen winnen raadsleden en wethouders aan invloed, ten koste van de burgemeester. Het jaar 1885 kan als beginpunt van deze ontwikkeling worden beschouwd (Duyverman 1965: 50-55). Het bedanken door de burgemeester voor het raadslidmaatschap in 1889 is een logisch uitvloeisel van deze strijd. In 1894 overlijdt De Laat de Kanter en wordt opgevolgd door F. Was, die dan al tien jaar lid van de raad is. Ook hij acht beide functies onverenigbaar en legt zijn raadslidmaatschap neer. Tijdens zijn burgemeesterschap slinkt de liberale meerderheid in de raad en gaat `de politiek' een grotere rol spelen. Was staat te boek als een vaderlijke regent; hij treedt eind 1903 om gezondheidsredenen af en wordt opgevolgd door de anti-revolutionair N. de Ridder; de eerste burgemeester van `rechts', zoals Duyverman het uitdrukt (Duyverman 1965: 54). Na het overlijden van De Ridder wordt in 1910 N.C. de Gijselaar benoemd, een CH-politicus, die tot 1927 burgemeester zou blijven. Illustratief voor het politieker worden van de raadsdiscussies is het debat in 1899 over de samenstelling van raadscommissies. Behoren raadscommissies evenredig te worden samengesteld naar politieke stroming of moet vooral gekeken worden naar de geschiktheid van het desbetreffende raadslid? De raad kiest voor het laatste: een motie in die trant van de hoogleraar Fockema Andreae wordt met grote meerderheid aangenomen. Daarin staat dat leden van raadscommissies die toezicht op gemeentelijke instellingen uitoefenen worden benoemd "zonder aanzien van politieke of godsdienstige overtuiging". Overigens domineren ook in deze periode weer enkele hoogleraren het raadswerk, zoals H.L. Drucker, S.J. Fockema Andreae, en C.W. van der Pot. De heren bekleden ook invloedrijke posities, zoals het voorzitterschap van de commissie van financiën, de belangrijkste raadscommissie. Het wethouderschap liet zich kennelijk moeilijk combineren met hun academische verplichtingen want het heeft tot 1921 geduurd alvorens een hoogleraar wethouder werd. Resumerend kenmerken de ontwikkelingen in de periode 1870-1914 zich vooral door een continuering van de actieve politiek uit de vorige periode, 1851-1870. Met name op het terrein van de sociale politiek, in het bijzonder onderwijs, armenzorg, gezondheidszorg en de volkshuisvesting, zet het gemeentebestuur het beleid krachtig voort. De centrale overheid manifesteert zich ook meer via wetgeving op deze terreinen. Tevens is de exploitatie van de nutsbedrijven voor het gemeentebestuur een belangrijke activiteit, omdat die het nodige financiële gewin oplevert. In die zin vormen de activiteiten op deze taakgebieden voor het
))))))) 166
*
*
)))
)))
)))))))
gemeentebestuur van Leiden, evenals voor het bestuur van Schoonhoven, een belangrijke bron van inkomsten. In deze periode veranderen ook de opvattingen over de taken van het lokale bestuur: een grotere bemoeienis met sociale vraagstukken wordt meer en meer vanzelfsprekend en legitimeert een actieve interventie van de lokale overheid. Wat de positie van de bestuurders betreft, is het beeld genuanceerder dan in Schoonhoven. Hoewel de invloed van de burgemeester tanende is, verschilt die wel met de persoon: De Gijselaar is een dominante bestuurder, waar Was een beminnelijke regent is. De wethouders in deze periode komen niet erg op de voorgrond, met uitzondering van wethouder Korevaar. Het interbellum De gevolgen van de Eerste Wereldoorlog en de economische crisis eind jaren twintig, begin jaren dertig vormen de belangrijkste gebeurtenissen. Kwesties van werkgelegenheid en inkomen staan hoog op de politieke agenda. Door de economische crisis en de sociale gevolgen die die met zich meebrengen, lopen de spanningen hoog op. Inkomenspolitieke maatregelen (belastingontheffing, verlaging gasprijs, financiële steun aan armen) en werkgelegenheidsbevorderende maatregelen (zowel werkverruiming als werkverschaffingsprojecten zoals de aanleg van de Leidse Hout) staan centraal. Het gemeentebestuur huldigt de opvatting dat waar de centrale overheid het laat afweten in de zorg voor werklozen, het gemeentebestuur de financiële gevolgen voor betrokkenen moet opvangen. Armoede- en werkloosheidsbestrijding vormen de belangrijkste aandachtspunten. Op die onderwerpen spitsen zich ook de politieke tegenstellingen toe.8 Zo zijn de sociaal-democraten op economische, sociale en morele gronden principieel voorstander van werkverruiming (i.p.v. werkverschaffing). De verslechtering van de sociaal-economische situatie gedurende de oorlogsjaren treft een groot deel van de bevolking door toenemende voedselschaarste, gebrek aan brandstoffen en regelmatige verhogingen van de gasprijs. Het gemeentebestuur (in de persoon van burgemeester De Gijselaar) geeft zo goed en zo kwaad als het gaat leiding aan de levensmiddelendistributie. De schaarste aan levensmiddelen neemt steeds meer toe en leidt tot groeiende ontevredenheid onder de bevolking. Hoewel Leiden geen `hongeroproer' heeft gekend, zijn er wel veel demonstraties en incidenten. Ook het feit dat in de stad als gevolg van de mobilisatie veel militairen zijn gelegerd, doen de spanningen oplopen. Het gemeentebestuur reageert met uitbreiding van het politiekorps met twaalf man. Deze ontwikkelingen brengen met zich mee dat de sociaal-democraten hun aanhang zien groeien en in 1919 met groot vertoon de gemeenteraad binnenkomen. Vanaf dat moment vormen zij een belangrijke factor in de gemeentepolitiek (Slangen 1988a: 105-147). In 1919 debatteert de raad uitvoerig over een verzoek van de zogenoemde Duurte- commissie uit de Leidse arbeidersbeweging om een `progressieve gasprijsregeling' in te voeren. Gezien de hoge werkloosheid en de forse stijgingen van de gasprijs gedurende de oorlog, kunnen veel arbeiders die niet betalen. De raad wijst in grote meerderheid (23-3) het verzoek af. Belangrijkste overwegingen zijn de opvatting dat zo'n gasprijsregeling eigenlijk een indirecte belasting is, hetgeen in strijd is met de gemeentewet, en de opvatting dat de gasprijs in vergelijking met andere gemeenten al laag is. Bovendien gaan er stemmen op die vinden dat het arbeidersloon voldoende is om in de eerste levensbehoeften te voorzien. Een later in het jaar gedaan verzoek om een gemeentelijke bijslag voor de brandstofheffing wijst de raad eveneens af. Redenen zijn dat de hogere prijzen het gevolg zijn van hogere produktiekosten, die weer veroorzaakt zijn door hogere arbeidslonen en arbeidsduurverkorting, een argument dat de schijn wekt van eigen schuld. Bovendien is de crisis achter de rug, zodat extra ))))))) 167
*
*
)))
)))
)))))))
toeslagen van gemeentewege niet in de rede liggen. Een later gedaan verzoek van de Revolutionaire Socialistische Vrouwenbond om verlaging van de gasprijs en goedkopere distributiekaarten, wordt door de raad voor kennisgeving aangenomen. Op de schaarste van de goederen heeft de gemeente geen invloed; de verdeling wordt van rijkswege toegepast, zo is nog steeds de redenering van het gemeentebestuur. In de zomer van 1919 stelt het college een gasprijsverhoging voor teneinde het verlies van de gasfabriek terug te dringen; de raad stemt in grote meerderheid in met het voorstel. In september verhoogt de raad nog een keer de prijs van het gas. In oktober - de raad is dan vernieuwd - verzoekt de SDAP om verlaging van gasprijs, door een desbetreffend verzoek van het plaatselijk Revolutionair Socialistisch Comité te ondersteunen. Nadat in eerste instantie de stemmen staken, gaat de raad in tweede instantie met één stem verschil niet akkoord. De raad voteert wel een krediet van 1,3 miljoen gulden voor de verbouw en uitbreiding van de gasfabriek. De daarvoor noodzakelijke sloop van ongeveer 100 arbeiderswoningen leidt in de raad tot een uitvoerige discussie over de noodzaak tot snelle herbouw elders in de stad. Het college wil echter eerst de steun van de centrale overheid zien te verwerven en daarop niet vooruitlopen. Ook het financiële risico acht het college te hoog. In het interbellum poogt het gemeentebestuur de Leidse economie te stimuleren. Zo worden bijvoorbeeld terreinen aangekocht (voor ƒ 370.000), waaraan een industriële bestemming wordt gegeven. Gezien de historie van de stad, is het niet verwonderlijk dat gedacht wordt aan de textielindustrie. De bestaande bedrijven hebben geen uitbreidingsmogelijkheden en dreigen met vertrek naar een andere gemeente. Bovendien is in die sector de werkloosheid hoog. In dat verband is ook een verzoek relevant van de dekenfabriek J.C. Zaalberg om een trainingstoeslag voor 100-150 werkloze textielarbeiders. Dezen moeten vakbekwaam gemaakt worden voor het werk in de fabriek. De centrale overheid geeft voor deze tewerkstelling desgevraagd toestemming en subsidieert 80% van de kosten. Het gemeentebestuur verbindt hieraan de conclusie dat verdere scholing gewenst is. Besloten wordt tot de oprichting van een avondcursus voor werkloze textielarbeiders, om zo hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten. Bovendien wil het bestuur niet het risico lopen dat, wanneer de werkgevers in de textielindustrie in de toekomst geschoold personeel nodig hebben, dat uit de regio moet worden aangetrokken. De centrale overheid draagt zonodig bij in de kosten. Tussen 1919 en 1927 worden veel infrastructurele werken gerealiseerd. Daartoe is in 1918 het gemeentelijk grondbedrijf opgericht. Voor het toenemende verkeer worden de toegangswegen naar de stad verbreed en bebouwd, bruggen vernieuwd, grachten overkluisd, en wordt de woningbouw ter hand genomen. Met name deze laatste heeft in deze periode, mede door de invloed van de Woningwet, een enorme stimulans gekregen; er zijn veel arbeiderswoningen gebouwd, zeker in vergelijking met de vier grote steden (Blok 1927: 196). De Vereniging tot Bevordering van de bouw van Werkmanswoningen (VBW) heeft daartoe veel initiatieven ontwikkeld; in de jaren 1927-1940 is onder leiding van de eigen architect Bernard Buurman de bouw van 422 woningen gerealiseerd (Van Heck en De Baar 1991: 79). Maar ook andere woningbouwverenigingen als Ons Doel (opgericht in 1918), Ons Belang (van 1913), en de R.K. woningbouwvereniging De Goede Woning hebben tal van bouwplannen ingediend bij de gemeenteraad. Volgens Van Maanen komt de explosieve bouwactiviteit na de Eerste Wereldoorlog bijna uitsluitend voor rekening van de woningbouwverenigingen (Van Maanen 1981: 167). In deze periode (1923/1924) worden ook de eerste gemeentewoningen gebouwd. De annexatie in 1920, waarbij het grondgebied meer dan verdubbeld is en het inwonertal met 3.994 mensen is toegenomen, heeft die woningbouw mogelijk gemaakt. ))))))) 168
*
*
)))
)))
)))))))
De Woningwet van 1901 heeft in Leiden onder meer tot gevolg gehad dat in 1907 het eerste `uitbreidingsplan' door de raad werd vastgesteld. In de jaren erna werd dit plan vervolmaakt en in 1913 volgde de bepaling dat uitsluitend de overheid straten mocht aanleggen. Hiermee kwam een eind aan de afzijdigheid van het gemeentebestuur van de negentiende eeuw, toen het vooral particulieren waren die zich met de stedebouw en in mindere mate met ruimtelijke ordening bezighielden. Een ander opvallende ontwikkeling heeft betrekking op de ruimtelijke ontwikkeling sedert de jaren twintig. De splitsing van het woon- en werkverkeer die op gang komt, leidt tot verkeersstromen tussen binnenstad en buitenwijken. De coördinatie van wonen, werken, recreatie en verkeer wordt het voornaamste aandachtspunt van het stedelijke beleid in deze jaren, zoals ook blijkt uit het `uitbreidingsplan' dat de raad in 1933 vaststelt. Als mogelijke oplossing voor genoemde splitsing komt de `wijkgedachte' op: een wijk moet zelf een aantal voorzieningen in de buurt hebben zoals kerken, scholen, winkels, en dergelijke (Van Maanen 1981: 157-184). Dat het gemeentebestuur oog heeft voor de sociale woningbouw moge blijken uit het feit dat het gemeentebestuur in 1938 gelden beschikbaar stelt aan woningbouwverenigingen om deze tot huurverlaging in staat te stellen. Aanvankelijk is de minister van Sociale Zaken sterk gekant tegen dit voorstel, omdat voor de kostendekking ook middelen van de centrale overheid worden gebruikt. Na overleg met de minister gaat hij alsnog akkoord, waarbij hij driekwart en de gemeente een kwart van de kosten voor zijn rekening neemt. Bedoeling van deze subsidie is enige huurnivellering tot stand te brengen. In 1919 besluit de raad ter bestrijding van de armoede als gevolg van de oorlog het Steuncomité Leiden Oorlogstoestand 1914 maximaal 60.000 gulden en het Crisiscomité maximaal 30.000 gulden per jaar ter beschikking te stellen. Overigens behoeven deze bedragen halverwege het jaar bijstelling; ondanks het feit dat de slechte tijden voorbij zijn, is de behoefte aan steun groot: beide bedragen worden verdubbeld. Ook besluit men tot de oprichting van een gemeentelijke wasinrichting. De schaarste aan wasmiddelen en brandstoffen vormen de belangrijkste drijfveer, naast overwegingen van hygiënische aard. In de raad komt kritiek op het feit dat deze maatregel wel erg laat wordt genomen, nu de oorlog is afgelopen; bovendien vraagt een aantal raadsleden zich af waarom de lokale overheid een zo grote bemoeienis met een particuliere aangelegenheid moet krijgen. Na een uitvoerige verdediging van de burgemeester van het voorstel, gaat een grote meerderheid akkoord. Later in dat jaar stelt het college voor het gebruik te koppelen aan de welstandsgrens, nadat gebleken is dat vooral de `meer bemiddelden' de wasserij gebruiken, terwijl deze bestemd is voor de armen en kleinbehuisden. Volgens de tegenstanders valt het met dat misbruik wel mee: het voorstel wordt met 12 tegen 10 stemmen verworpen. Naar aanleiding van het besluit van de minister van Oorlog om aan gedemobiliseerden steun te verlenen, ontstaat enige commotie in de raad: de minister brengt 10% van die steun ten laste van de gemeentebegroting, zonder dat het gemeentebestuur daarin is gekend. Een enkel raadslid acht deze handelwijze in strijd met de wet, omdat slechts krachtens bijzondere wetten de gemeenten tot uitgaven kunnen worden gedwongen. Niettemin ziet de raad de redelijkheid van het voorstel in en gaat hij in grote meerderheid akkoord. Hoewel de armenzorg sinds 1912 onder de vigeur van de Armenwet staat, zal het nog tot 1921 duren alvorens het Burgerlijk Armbestuur kan optreden. Voor de oorlog werd de burgerlijke armverzorging door het college van B&W uitgeoefend (bijgestaan door één ambtenaar); in de oorlog was de omvang van die taak zo toegenomen dat het college in 1918 een commissie instelde die niet alleen de armenzorg op zich nam maar ook voorbereidingen moest treffen voor de instelling van een Burgerlijk Armbestuur. In 1921 is het zo ver. Uit de ))))))) 169
*
*
)))
)))
)))))))
opgaven van het armbestuur blijkt dat met name de jaren na de oorlog, met als hoogtepunt 1922, een toenemende stijging laten zien van het aantal bedeelden. Na 1922 zet een daling in. Op de uitgaven van de Bank van Lening, van oudsher een gemeentelijke instelling van armenzorg, wordt in deze jaren op initiatief van de burgemeester bezuinigd. Overigens wordt in 1929 de naam Burgerlijk Armbestuur gewijzigd in Gemeentelijke Commissie voor Maatschappelijk Hulpbetoon, waarmee meer recht wordt gedaan aan de grote bemoeienis van het gemeentebestuur met de armenzorg. In 1924 wordt de gemeentelijke sociale dienst opgericht, hetgeen een bundeling betekent van bestaande instellingen en commissies op het gebied van arbeidsbemiddeling, steunverlening en werkloosheidsvoorzieningen. Opmerkelijk is dat het gemeentebestuur in deze jaren de emigratie naar Canada heeft trachten te stimuleren als een van de middelen ter oplossing van de werkloosheid. In 1923 stelde de raad hiertoe 10.000 gulden ter beschikking; veel succes is er niet mee geboekt en de inspanningen zijn al gauw opgegeven. In het kader van de werkverschaffing is in 1926 het Morschpark aangelegd, en in de jaren 1928-1931 de Leidse Hout. Overigens draagt de centrale overheid 25% bij in de kosten van het laatstgenoemde project. Ook in de jaren dertig worden verschillende werkverschaffingsobjecten uitgevoerd. Daarbij is ook gebruik gemaakt van de mogelijkheid gelden te lenen uit het Werkfonds, dat in 1934 door de centrale overheid is ingesteld. Op grond van een wet uit 1935 draagt de centrale overheid substantieel bij in de kosten die gemeenten maken voor de bestrijding van de werkloosheid. Het gaat dan om steunuitkeringen en om lonen in het kader van de werkverschaffing. Onderwijs vormt in deze jaren ook weer een belangrijke aandachtspunt, te meer omdat in 1919 de onderwijspacificatie een feit is. De gemeentelijke bemoeienis met het onderwijs is aanzienlijk toegenomen. Als gevolg van de invoering van de Lager-onderwijswet in 1920 en de Leerplichtwet ziet het gemeentebestuur zich genoodzaakt enkele reorganisaties door te voeren, bestaande scholen uit te breiden en nieuwe op te richten. Als gevolg van de Wet op het nijverheidsonderwijs - en op verzoek van de rijksinspectie - worden eind jaren twintig twee nieuwe vakken op de ambachtsschool geïntroduceerd. In 1929 ontbrandt in de raad een principiële discussie over de bemoeienis van de overheid met het maatschappelijk leven, met name het culturele facet ervan. Aanleiding is een verzoek van de Leidse Schouwburgvereniging om een gemeentelijke bijdrage in de kosten van de vervanging en verbetering van de verwarming en verlichting van de schouwburg aan de Oude Vest. Het college stelt de raad voor de gevraagde 10.000 gulden te verstrekken, doch de raad is verdeeld. De argumenten van de tegenstanders zijn tweeledig: dergelijke bemoeienis overschrijdt het overheidsgezag, het is een zaak van het particuliere initiatief; daarenboven gaat het niet aan dat deel van de burgerij dat de schouwburg nooit bezoekt hieraan mee te laten betalen. Pikant is dat de burgemeester, als hoofd van de brandweer, dreigt het gebouw te zullen sluiten wanneer de verwarmingsinstallatie niet wordt vervangen. Men komt er niet uit en een motie tot uitstel van behandeling wordt met grote meerderheid aanvaard. In de volgende vergadering worden twee amendementen ingediend. De SDAP wil aan de subsidie de voorwaarde verbinden van opneming van een gedelegeerde van het gemeentebestuur in het bestuur van de Schouwburgvereniging. Die motie wordt met 18-13 verworpen. De tweede motie wil maximaal vijf achtste deel bekostigen, met een maximum van 10.000 gulden. Deze motie wordt wel aangenomen, waarmee het collegevoorstel ook is aanvaard. Als gevolg van de nieuwe rijksregeling van 1928 waarin de rijkssubsidie wordt gekoppeld aan de gemeentelijke subsidie, verhoogt het gemeentebestuur zijn subsidie aan de openbare bibliotheek; subsidiëring van de bibliotheek verschijnt voor het eerst op de begroting in het peiljaar 1914. Hoewel het gemeentebestuur deze techniek van de `koppelsubsidie' weinig ))))))) 170
*
*
)))
)))
)))))))
fraai vindt, stemt de raad in het belang van de burger in met het collegevoorstel. Een subsidieverzoek van de Bond van Leidse zangverenigingen wijst de raad af met twee argumenten: mogelijke precedentwerking voor het grote aantal zangverenigingen dat Leiden telt, en de overtuiging dat het subsidiëren van zangkunst geen taak van de overheid is. Leiden is een stad met veel historische gebouwen. Toch duurt het tot 1938 alvorens de raad een monumentenverordening vaststelt waarin wordt geregeld onder welke voorwaarden de gemeente steun verleent voor het behouden en herstellen van monumenten. Voor die tijd werd aan historische gebouwen weinig serieuze aandacht geschonken.9 De handhaving van de openbare orde is ook na de Eerste Wereldoorlog een belangrijk aandachtspunt. Zo is de bewaking van de zedelijkheid een regelmatig terugkerend gespreksonderwerp in de raad. Bestrijding van de "alom gesignaleerde zedenverwildering, van gemengd zwemmen, van pornografie en van zedenkwetsende toneelopvoeringen" vormt een concrete aanleiding voor met name confessionele raadsleden om ingrijpen van het college van B&W te vragen. Vooral de weigering van de burgemeester - in tegenstelling tot zijn twee voorgangers - om artikel 188 van de gemeentewet toe te passen (en de opvoering van een voor katholieken kwetsend toneelstuk te verbieden), leidt tot enige commotie in de raad. Ook wordt eind jaren dertig door de confessionele fracties gevraagd om strenger toezicht van het college van B&W op de bibliotheken, onder verwijzing naar soortgelijke regelingen die gemeenten als Bussum en Hilversum hebben getroffen. De zondagsrust is, evenals in Schoonhoven, een weerkerend discussiepunt in Leiden. In 1929 vraagt de sociaal-democratische voorman Van Eck voor de tiende keer "vrijheid voor de bevolking om den Zondag te besteden zooals zij dat zelf gewenscht acht." Ook nu wijst de confessionele meerderheid in de raad een dergelijk verzoek af.10 In de jaren daarna herhaalt dit ritueel zich telkens bij de behandeling van de begroting. Op het terrein van de volksgezondheid en openbare hygiëne worden in deze jaren veel activiteiten ontwikkeld. In 1920 besluit de raad tot bundeling van de gemeentelijke bemoeienis met de gezondheid van haar burgers door de instelling van de Gemeentelijke Geneeskundige Dienst (GGD). De raad stelt een verordening vast op de heffing van rechten voor het verrichten van werkzaamheden van de gemeentelijke ontsmettingsdienst. Op grond van de Wet op de besmettelijke ziekten, die in 1910 is gewijzigd, mogen gemeenten daarvoor kosten bij de burger in rekening brengen. Voordien nam de gemeente de kosten voor haar rekening, die sinds 1915 meer dan verdubbeld zijn. Teneinde die stijging terug te dringen, stelt het college een eigen bijdrage van de burger voor. De raad is verdeeld: aan de ene kant deelt men de zorg voor de stijgende uitgaven, aan de andere kant zou het algemene belang een gratis dienstverlening vergen. Aan de ene kant kan een heffing het gebruik afremmen, aan de andere kant krijgen burgers onder de welstandsgrens de dienst gratis verleend en `die grens deugt niet'. Uiteindelijk wordt de verordening aangenomen nadat de welstandsgrens is verhoogd van 1.200 gulden naar 1.500 gulden. In 1938 wordt verdere uitvoering gegeven aan het rioleringsprogramma uit 1928. Dat betekent dat onder meer 74.000 gulden beschikbaar wordt gesteld om twee woonwijken aan te sluiten op het centrale rioleringsstelsel. Onder invloed van de centrale overheid (Warenwet en Vleeskeuringswet van 1919) wordt in 1922 het werkgebied van de in Leiden in 1893 opgerichte keuringsdienst voor vee en vlees uitgebreid met omliggende gemeenten als Wassenaar, Oegstgeest, Warmond, Voorschoten. In navolging van deze wetten worden in deze gemeenten het vlees en vee door de Leidse dienst gekeurd. Daarmee is een voorheen uitsluitend gemeentelijke taak binnen de reikwijdte van de centrale overheidsbemoeienis gekomen. In 1929 stelt de raad ook een krediet van 30.000 gulden ter beschikking om de uitstoot van `vliegas' door de stedelijke lichtfabriek te verminderen. Omwonenden hadden zich daarover ))))))) 171
*
*
)))
)))
)))))))
beklaagd en de raad voteert het genoemde bedrag voor de aanschaf van een afzuiginstallatie. In datzelfde jaar debatteert de raad uitvoerig over een voorstel van het college om in het vervolg het afval naar de gemeente Nieuwkoop af te voeren en het verbranden van het vuil in Leiden te stoppen. Redenen hiervoor zijn onder andere dat de vuilverbranding kostbaarder is dan afvoer naar Nieuwkoop en dat bovendien de verbrandingsinstallatie dringend vernieuwd moet worden, wat op 90.000 gulden wordt geschat. De opslag in Nieuwkoop geeft aan het vuil een nuttiger functie (hergebruik) dan verbranden. Het collegevoorstel wordt unaniem aangenomen. Eind jaren dertig neemt de gemeentelijke bemoeienis met de volksgezondheid toe, wanneer de gemeentelijke reinigings- en ontsmettingsdienst zijn takenpakket uitbreidt met woninginspecties op ongedierte. Die uitbreiding leidt tot een principiële discussie over de reikwijdte van de bemoeienis van het lokale bestuur met maatschappelijke aangelegenheden.11 In politiek opzicht is 1929 een belangrijk jaar. Zo wordt in de raadsvergadering van 4 maart voor het eerst melding gemaakt van fracties. Sprekers worden nu niet meer als persoon opgevoerd, maar als vertegenwoordigers van een politieke stroming, optredend namens hun fractie. Een andere constatering betreft het voortdurende antagonisme tussen SDAP, en andere raadsfracties en burgemeester. Een verzoek van de SDAP om behoeftigen levensmiddelen, dekens en dergelijke te verschaffen wegens de zeer koude winter, wordt door de overige fracties als `propagandastunt' betiteld. Ook wordt de behandeling van de SDAP tijdens raadsvergaderingen door de burgemeester door de sociaal-democraten als onheus en unfair gezien, terwijl "rechts op haar wenken wordt bediend", een klacht die niet voor het eerst wordt geuit. Opmerkelijk is de frequent voorkomende referentie in raadsdebatten aan het beleid van de gemeente Amsterdam. Onder verwijzing naar hetgeen in Amsterdam wordt gerealiseerd, wordt getracht het college van B&W in dezelfde progressieve richting om te buigen. Zo wordt bijvoorbeeld door de SDAP bij de begrotingsbehandeling in 1929 opgemerkt dat nu in Amsterdam de anti-revolutionairen en rooms-katholieken hun principieel verzet tegen de bemoeienis van de gemeente met de levensmiddelenvoorziening hebben laten varen, Leiden eenzelfde koers moet varen. Het college van B&W voelt daar niets voor en vindt steun bij de overgrote meerderheid van de raad. Er zijn meer van dergelijke voorbeelden te noemen, waarbij Amsterdam vooral wordt opgevoerd als argument voor verdergaande overheidsbemoeienis. Leiden kent in de jaren tussen de oorlogen twee burgemeesters, de eerder genoemde De Gijselaar, die tot 1927 zijn ambt vervult, en zijn opvolger A. van de Sande Bakhuyzen, een Leidse jurist van liberalen huize, maar eveneens een CH-politicus. Burgemeester De Gijselaar is in politiek opzicht een actief man, die zich voor vele taken van het college van B&W verantwoordelijk voelt. Dat komt hem op kritiek van de raad te staan, die hem verwijt te veel taken te verrichten en te weinig aan de wethouders over te laten. In de eerste tien jaren van zijn burgemeesterschap wordt die kritiek verschillende malen gehoord, zonder dat er overigens veel verandert. De wethouders zijn kennelijk niet bij machte deze sterke bestuurder in te tomen en ook de raad laat het erbij zitten. Met de komst van de SDAP in de raad in 1919 en ook van de communist dr. J.A.N. Knuttel, verandert de sfeer in de raad: "de toch wel gemoedelijke `goedlachse' raad behoorde tot het verleden" (Duyverman 1965: 56). Het optreden van de fractievoorzitter van de SDAP, D.A. van Eck, is daar voor een belangrijk deel debet aan. Vanaf de eerste raadsvergadering beginnen de schermutselingen (over het traditionele gelukstelegram van de raad aan de Koningin) en worden de raadsdiscussies politieker van aard. De SDAP grijpt bijna elke gelegenheid aan om een politieke beschouwing te houden, waarop de andere partijen ))))))) 172
*
*
)))
)))
)))))))
reageren. Onder aanvoering van Van Eck voert de SDAP een principiële gemeentepolitiek, waarbij de raadsleden hun macht moeten benutten in de strijd van de arbeiders tegen het kapitalisme. Dat betekent: niet samenwerken met de burgerlijke partijen, doch hen krachtig bestrijden (Slangen 1988a: 14). Voorstellen worden gedaan en moties worden ingediend die volgens de burgemeester in strijd zijn met de gemeentewet en waartegen het `non possumus' zou moeten worden uitgesproken. Dergelijke politieke discussies zijn De Gijselaar een gruwel en hij ligt dan ook regelmatig in de clinch met Van Eck.12 Ook in het persoonlijke vlak liggen de heren elkaar niet en het is niet onwaarschijnlijk dat dat uiteindelijk - naast zijn slechte gezondheid - een van de redenen is geweest voor De Gijselaar ontslag te vragen. Zijn opvolger is eveneens een aanhanger van de collegiale bestuursvorm en laat niet na die in de raad te roemen. Ook hij komt geregeld in aanvaring met de SDAP-fractie. Wanneer de SDAP in 1935 met twee leden zitting neemt in het college verandert daarmee ook de werkwijze. Van collegiaal bestuur - in de zin van eensgezinde besluitvorming - is in mindere mate sprake; de burgemeester signaleert nu ook meerderheids- en minderheidsstandpunten in voorstellen van het college. Niettemin is hij vol vertrouwen: "De sociaal-democratische wethouders zullen langzamerhand wel bemerken dat men niet altijd weer met zijn politieke gedachten voor den dag kan komen, dat men zeer dikwijls buiten zijn politiek standpunt om beslissing zal moeten geven", zegt hij op 20 februari 1936 in de raad. Van de Sande Bakhuyzen maakt er sedertdien een gewoonte van om bij de jaarlijkse begrotingsbehandeling zijn visie op het functioneren van het lokale bestuur te geven. Zo vraagt hij in 1937 de raad haar aandacht te richten op de hoofdlijnen en niet te vervallen in details, "een gezelschap als den Leidschen raad onwaardig". In 1938 kritiseert hij de ondeskundigheid van de raadsleden: "Het is (...) voor de verschillende partijen niet gemakkelijk om geschikte raadsleden te krijgen". Hij signaleert in dat jaar ook dat het werk in de raadscommissies veel belangrijker is geworden dan de openbare raadsvergaderingen. Aan de vooravond van de oorlog beklaagt de SDAP zich over de geringe mogelijkheden van gemeenten om een eigen beleid te voeren.13 Een klacht die in de jaren na de oorlog veelvuldig terug zal komen. Resumerend kent het interbellum twee belangwekkende ontwikkelingen; ontwikkelingen die corresponderen met die in Schoonhoven. De eerste is de grote aandacht voor problemen van die groepen wier maatschappelijke situatie precair is: armen en werklozen, mensen die slecht gehuisvest zijn en ongezond leven. De bemoeienis van het Leidse gemeentebestuur met deze problemen of groepen is intensiever dan die van Schoonhoven. Leiden voert een actieve inkomens- en werkgelegenheidspolitiek. Armoede- en werkloosheidsbestrijding hebben hoge prioriteit. In het verlengde ervan gaat de lokale overheid zich intensiever bemoeien met volkshuisvesting en stedebouw. Kortom, ook in deze periode voert de lokale overheid een beleid waarin de nadruk ligt op die onderdelen die voor de burgers merkbare gevolgen hebben. De tweede ontwikkeling betreft de verdere politisering van het lokale bestuur. De meer pragmatische belangenbehartiging maakt plaats voor een meer partijpolitieke belangenafweging. De komst van de SDAP in de raad met een grote vertegenwoordiging is daarvan de belangrijkste oorzaak. Met de meer progressieve liberale stroming kleuren zij het debat in de raad en bewerkstelligen een andere bestuurscultuur. Wanneer de SDAP toetreedt tot het college van B&W, verandert het collegiale bestuur in een `meerderheidsbestuur'. De periode 1945-1985
))))))) 173
*
*
)))
)))
)))))))
Na de oorlog ontstaat er een fundamentele discussie over de positie, rol en taak van het lokale bestuur in het openbaar bestuur. Die discussie heeft een principieel karakter, omdat zij geënt is op de mate van zelfstandigheid van het lokale bestuur in zijn taakbehartiging en spitst zich toe op de vormgeving van de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid. Het gemeentebestuur is financieel sterk afhankelijk van de uitkeringen van de centrale overheid. Dat tast de zelfstandigheid aan. Naast de verhouding met de centrale overheid, vormen de inhoud van de lokale taakuitoefening en de betekenis die het lokale bestuur voor zijn burgers heeft een tweede, belangrijk thema. Beide thema's staan niet geheel los van elkaar. Wat de relatie met de centrale overheid betreft, is het Leidse college van B&W van mening dat het niet behoeft te betalen voor de uitvoering van rijkstaken; dat behoort de centrale overheid zelf te doen. De zorg voor onderwijs, woningbouw en dergelijke is een rijkstaak of zou dat althans moeten zijn. Aan de andere kant neemt men stelling tegen de toenemende centralisatie. Ook de gemeenteraad roert zich. Concrete voorbeelden worden genoemd van terreinen waarop de centrale overheid haar bemoeienis uitbreidt: politie en brandweer, woningpolitiek, arbeidsbemiddeling, streekplannen, belastingheffing en arbeidsvoorwaarden van het eigen personeel. Niettemin acht men de taak van het gemeentebestuur op het terrein van huisvesting en stedebouw, sociale en gezondheidszorg, onderwijs, en openbare werken intensiever geworden. Bovendien zijn daar sinds de oorlog tijdrovende taken op het gebied van distributiediensten bij gekomen. Dat de centrale overheid steeds meer taken op sociaal-economisch gebied aan zich trekt, acht de raad logisch in het licht van de eisen des tijds. Op dat terrein zal het gemeentebestuur "meer en meer slechts medewerker zijn bij de uitvoering van regelen van hoger gezag", aldus de raad. Zo verwerft de centrale overheid in 1955 invloed op de omvang van het gemeentelijke politiekorps door de kosten voor haar rekening te nemen: sterkte van het korps en rangindeling zullen voortaan door de minister van Binnenlandse Zaken worden bepaald. De sociaal-democraten pleiten in dit verband voor een bestuurlijke verhouding waarin de centrale overheid de hoofdlijnen van het beleid vaststelt en het lokale bestuur daarbinnen een grote beleidsvrijheid laat. Op die wijze wordt gewaarborgd dat de beleidsdoeleinden worden verwezenlijkt en tegelijkertijd worden afgestemd op de plaatselijke omstandigheden. Toch blijkt zo'n taakverdeling niet bevredigend: men vindt dat het gemeentebestuur ook op eigen initiatief taken kan verrichten. Volgens de sociaal-democraten ligt die taak vooral "in de opvoeding van de mens tot de burger, in de ontwikkeling van het gemeenschapsbesef aan de ene kant, van het zelfstandig denken aan de andere kant." En naar hun mening is dat, gezien de economische ontreddering, de alom aanwezige sociale spanningen, de geestelijke en sociale nood, hard nodig. Hier zijn de contouren geschetst van de cultuurgemeente in de betekenis van Van Poelje. Het landelijk vastgestelde programma waarmee de PvdA de gemeenteraadsverkiezingen in 1946 inging, De grote inzet ademt, ook die geest. Waar de sociaal-democraten een duidelijke taak voor het lokale bestuur in deze zin definiëren,14 benadrukken de confessionelen vooral het primaat van het particulier initiatief en waarschuwen zij voor te veel overheidsbemoeienis, met name met sportkwesties en jeugdacties. Zij huldigen sterk het beginsel dat "zolang mogelijk het particulier initiatief werkzaam moet zijn, en dat het initiatief van de Overheid niet in de plaats van het particulier initiatief mag treden." De vraag naar de verhouding tussen publieke en private bemoeienis met maatschappelijke zaken krijgt ook en vooral op lokaal niveau een politiek antwoord. Er dienen zich legio concrete kwesties aan die zich voor een dergelijk politiek debat lenen, zoals de stedelijke ontwikkeling en de inrichting van de publieke ruimte, de oprichting van crèches, de
))))))) 174
*
*
)))
)))
)))))))
verhouding openbaar en bijzonder onderwijs, de rol van het lokale bestuur als opvoeder, en dergelijke. Het tweede thema in de discussie over de rol van de lokale overheid, behelst de relatie tussen lokale en centrale overheid, waarbij de vraag is wie verantwoordelijk is voor welke taak. In de discussie over de taken van het lokale bestuur als cultuurgemeente zijn de sociaal-democraten de belangrijkste woordvoerders.15 Naar aanleiding van het door de PvdA gepubliceerde boekje Vormende kracht, waarin richtlijnen zijn geformuleerd voor het beleid van de PvdA voor de gemeente Leiden, poogt de sociaal-democratische fractie de andere partijen tot een principiële beschouwing te bewegen over de taken van het lokale bestuur. Dat lukt slechts ten dele, doordat de confessionelen dan een traditie hebben opgebouwd in het negeren van de politieke beschouwingen van de sociaal-democraten. Zij spreken slechts van bestuurlijke kwesties. De confessionelen gaan ervan uit dat lokale en centrale overheid gezamenlijk optrekken in de behartiging van het algemeen belang. Zij vinden dat de hiërarchie tussen beide moet worden doorbroken en dat daarvoor in de plaats een `georganiseerd overleg' moet komen. Daartoe moeten onder meer objectieve maatstaven worden ontwikkeld voor de uitkeringen uit het Gemeentefonds, moeten gemeenten invloed krijgen op het beheer van het fonds, en is een eigen belastinggebied zeer gewenst. Alleen de communisten reageren op de socialisten: zij zien het lokale bestuur primair als uitvoerder van rijkswetten en autonoom in zijn eigen sociaal-economische en culturele taken. Halverwege de jaren vijftig ontstaat in de raad grote consensus over het te voeren beleid. De economische omstandigheden zijn gunstig, de groei van de werkgelegenheid overtreft de aanwas van de beroepsbevolking. Het gemeentebestuur ontwikkelt een scala aan activiteiten, die erop gericht zijn de stad in velerlei opzicht aantrekkelijk te maken voor wonen, werken, winkelen en welzijn. De stedelijke ontwikkeling vormt een belangrijk beleidspunt, maar ook de sociale en culturele sector. De toenemende verkeersintensiteit vormt een gevaar voor de historische binnenstad: via een structuurplan poogt het bestuur de basis te leggen voor de stedebouwkundige ontwikkeling in de ruimste zin. De raad vraagt plannen voor de bouw van een veemarkthal, een sportcentrum, een congrescentrum, een cultureel centrum en een nieuw zwembad. De hotelaccommodatie moet worden uitgebreid, althans wanneer Leiden zich wil profileren als congresstad, universiteitsstad, toeristenstad en zakenstad. De woningbouw vergt veel aandacht van het bestuur: Leiden wordt uitgebreid en `verbouwd'. De ontwikkeling van de stad heeft hoge prioriteit; er worden verregaande uitbreidingsplannen en saneringsplannen opgesteld. Bij diverse gelegenheden dringt de raad aan op prudentie met de bestaande structuur vanuit cultuurhistorisch oogpunt. Er wordt ook nadrukkelijk gevraagd om de nieuwe ingrepen architectonisch te laten aansluiten bij de bestaande bebouwing. De raad krijgt ook aandacht voor de vrijetijdsbesteding en vraagt zich af in hoeverre de overheid hierin een taak heeft. De sociaal-democraten achten een actieve rol voor de overheid weggelegd en pleiten voor de oprichting van club- en buurthuizen. Aangezien particulieren hiertoe niet snel zullen besluiten, moet de lokale overheid volgens hen het initiatief nemen.16 In deze jaren is het begin van de gemeentelijke bemoeienis met sport en recreatie alsmede met welzijnswerk te situeren (zie ook Hueting 1989; Ney 1989). De confessionelen tonen zich beducht voor te veel overheidsinvloed. Zij vrezen dat de lokale overheid taken gaat vervullen die traditioneel door het gezin worden vervuld. Zij pleiten dan ook voor soevereiniteit in eigen kring. De sociaal-democraten wijzen echter op de noodzaak van overheidsinterventie om desintegratie van de (lokale) samenleving te voorkomen.17 De gunstige economische conjunctuur in de jaren vijftig maakt de sociale omstandigheden in Leiden, die van oudsher met hoge werkloosheid kampt, minder ongunstig. De vraag naar ))))))) 175
*
*
)))
)))
)))))))
arbeid overtreft het aanbod. De aandacht richt zich dan vooral op de niet-actieven, de `ondersteunden'. Juist wanneer het economisch goed gaat, behoort deze groep niet verwaarloosd te worden. Ook ter voorkoming van `onmaatschappelijk gedrag' moet de lokale overheid alert en actief zijn. Het organiseren van zomerkampen voor kinderen van `gesteunden' is zo'n activiteit die daarop gericht is.18 Halverwege de jaren zestig besteedt de raad weer veel aandacht aan de financiële verhoudingen.19 De kritiek spitst zich toe op de plannen van de regering voor een algehele belastingverlaging, terwijl veel gemeenten (waaronder Leiden) zich genoodzaakt zien de tarieven en belastingen te verhogen. Hoewel het college geprezen wordt voor het weer sluitend maken van de begroting, is dat nu gelukt door voor het eerst belastingen en tarieven te verhogen. De aangekondigde wijziging van de Wet financiële verhoudingen en de invoering van de Algemene bijstandswet (per 1-1-1965) vormen voor die tarieven- en belastingverhoging de belangrijkste aanleiding. Het debat over de begroting voor 1965 wordt gedomineerd door de financiële aspecten, met name de systematiek van het lokale belastingen heffingenstelsel, de progressie erin en de praktische onmogelijkheid in een of andere vorm het draagkrachtbeginsel in te bouwen. In 1985 discussieert de raad weer uitvoerig over de verhouding tussen taken die de centrale overheid de gemeenten laat uitvoeren en de eigen gemeentelijke taken. Het zijn vooral de achtereenvolgende bezuinigingen die bij gemeenten kwaad bloed zetten. De PPR vraagt in een motie het college zijn ambtenaren te verbieden nog langer taken uit te voeren waar alleen de centrale overheid belang bij heeft. De invoering van het profijtbeginsel voor de centrale overheid wordt door het college - en de raad - afgewezen, onder meer met verwijzing naar de desbetreffende verordening van Delft, die door de Kroon is vernietigd. Hoewel ook de motie niet wordt aangenomen, is die wel illustratief voor de verhouding tussen lokale en centrale overheid. Het in september 1974 aangetreden progressieve meerderheidscollege (zie hierna) brengt een verandering aan in de wijze van behandeling van de begroting voor 1975. Allereerst spreekt de raad zich uit over het financiële kader voor 1975 alsmede over de `beleidsverklaring 1974-1978', om pas in februari daaropvolgend de begroting voor 1975 vast te stellen. Het is de bedoeling om de begroting meer een stuk van de raad in plaats van van het college van B&W te laten zijn. De verwachting is ook dat de jaarlijkse begroting een min of meer technische uitwerking is van de eerdere besluitvorming en dus ook geen uitvoerige discussie behoeft. De oppositie is hiervan een fel tegenstander, maar krijgt geen voet aan de grond. Overigens blijkt de vaststelling van de eerste begroting (voor 1975) wel degelijk aanleiding te geven voor fundamentele politieke beschouwingen. Het gevolg is dat de begroting pas op 21 april 1975 (met 19-16 stemmen) wordt aangenomen, nadat de raad op 16 december 1974 begonnen was met de algemene beschouwingen. Bij de behandeling van de begroting voor 1986 spreekt het college van B&W over de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid als gelijkend op een loterij: "Dit jaar blijkt de gemeente naast een aantal nieten een aantal winnende nummers in handen te hebben, zodat het totale resultaat positief is." Voornaamste oorzaak van deze zienswijze is de herziening van de verdeelmaatstaf van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, die in 1984 is ingevoerd en die voor Leiden gunstig is. Daartegenover staat de verwachting dat de Welzijnswet zeer nadelig voor de gemeente zal zijn. De balans voor de jaren 1986-1989 is evenwel positief, reden waarom het college van B&W met een aantal nieuwe beleidsvoornemens komt. Die hebben betrekking op de verwezenlijking van een aantal infrastructurele maatregelen, intensivering van bestaand beleid (met name kinderopvang), het verlagen van de onroerendgoedbelasting en het schrappen van bezuinigingen. Inclusief subsidies en bestaande investeringen wordt voor ongeveer negen miljoen gulden extra ))))))) 176
*
*
)))
)))
)))))))
geïnvesteerd. Het college meldt niet zonder trots dat na twee `bezuinigingsbegrotingen' en een `bestaand-beleidbegroting', de laatste begroting ruimte bevat voor `nieuw beleid'. Hoewel er objectief zeker sprake is van een verbeterde financiële situatie, is 1986 ook een verkiezingsjaar; enige politieke retoriek is het college dan ook niet vreemd. De raad besteedt weer veel aandacht aan de verhouding met de centrale overheid.20 In concreto worden woningbouw en -renovatie, stadsvernieuwing, werkgelegenheid, openbaar vervoer, onderwijs en politie als terreinen genoemd waarop de invloed van de centrale overheid te groot wordt geacht. Daarenboven speelt de financiële verhouding met de centrale overheid een voor de gemeente ongunstige rol. Opvallend in dat verband is de vraag die een enkel raadslid opwerpt, of zo langzamerhand voor bepaalde zaken beleid op een hoger bestuurlijk niveau niet doelmatiger kan zijn. Ten slotte mag het opmerkelijk genoemd worden, zeker in het licht van het karakter dat de Leidse politiek al vanouds heeft, dat de politieke verschillen tussen de partijen aan de vooravond van de verkiezingen gering zijn.21 De annexatiedrang van Leiden is welhaast een permanente politieke behoefte: het gemeentebestuur hoopt nu toch snel op een grenswijziging. De woningnood is in Leiden 20 jaar na de oorlog nog hoog, terwijl er nauwelijks bouwgrond meer is. In 1966 wordt de grenscorrectie gerealiseerd. Overigens uit de raad kritiek op de organisatie van het woningbouwbeleid en met name op de vertragende procedures van de kant van de centrale overheid. Daarnaast is het beleid van de lokale overheid aan handen en voeten gebonden door regulering van de centrale overheid, zoals de bestemming van toegewezen bouwcontingenten, waardoor de trek van vooral jonge echtparen met behoorlijke inkomens naar de randgemeenten niet voorkomen kan worden. In Leiden zou het door de minister beoogde doorstromingsbeleid beter van de grond komen wanneer er minder woningwet- en meer premiewoningen en woningen in de vrije sector zouden worden gebouwd. De stadsontwikkeling vormt een belangrijk aandachtspunt; zowel voor sanering als voor verfraaiing van de bestaande bebouwing wordt beleid ontwikkeld. Zo worden er richtlijnen opgesteld voor schadevergoeding als gevolg van stedebouwkundige maatregelen en worden onderzoeken ingesteld naar voor sanering in aanmerking komende bebouwing. Het jaar 1964 markeert het begin van een actieve gemeentepolitiek op het gebied van de stadsontwikkeling, die mede een uitvloeisel is van de Wet op de ruimtelijke ordening (1962), die onder meer de invoering van het bestemmingsplan regelt. De politisering van het lokale bestuur belandt eind jaren zestig in een nieuwe fase: die van de polarisatie. In 1970 vormen D66, PPR, PSP en PvdA het zogenoemde Progressief- Akkoord (PAK). De gekozen polarisatiestrategie leidt tot een opstelling van het PAK, waarin deze de samenstelling van het college van B&W wil laten afhangen van de verkiezingsuitslag. Bovendien wenst het PAK alleen deel te nemen aan het college wanneer het de meerderheid der raadszetels behaalt. Dat lukt niet: de progressieven behalen 16 van de 37 zetels. Het aanbod van de andere partijen een zetelverdeling van drie-drie in het college te aanvaarden, wordt afgewezen. Het PAK belandt in de oppositie. De raadsverkiezingen in 1974 leiden uiteindelijk wel tot de vorming van een progressief meerderheidscollege. Die meerderheid is gebaseerd op één stem verschil in de raad: 19 van de 37 zetels. De tegenstellingen verharden zich: zo wordt het nieuwe college door de oppositie hard aangevallen en bespreekt de raad de politieke betrouwbaarheid van de wethouders. Op een groot aantal beleidsonderdelen toont het gemeentebestuur zich dit jaar zeer actief. Inhoudelijk domineren enkele kwesties de discussie.
))))))) 177
*
*
)))
)))
)))))))
Allereerst is dat de kwestie van het politieke karakter van het gemeentebestuur, de profileringsdrift van de diverse politieke stromingen, de democratisering van het politieke proces, de verhouding tussen actiegroepen, wijkcomité en de politieke partijen in de raad, kortom de relatie bestuur-bestuurde, zoals het in die jaren wordt genoemd. Het streven van het gemeentebestuur om de problemen in de stad zo veel mogelijk in overleg met de bevolking op te lossen wordt steeds meer richtsnoer voor het politieke handelen. De reorganisatie van de ambtelijke organisatie staat ook in het teken van het dienstbaar maken aan het democratiseringsproces. Het is ook de tijd van decentralisatie en gewestvorming, en van herziening van de financiële verhouding. De tweede kwestie is die van het ontbreken van oplossingen voor een aantal urgente problemen op de diverse beleidsterreinen. Dat betreft de bestrijding van de hoge werkloosheid, onder andere door het promoten van de stad als vestigingsplaats voor bedrijven (de instelling van een gemeentelijk vestigingsbureau wordt overwogen), de huisvesting, nieuwbouw en renovatie (de instelling van een gemeentelijk bouwbedrijf wordt overwogen, ook vanuit het oogpunt van werkgelegenheidsbevordering) alsmede de monumentenzorg, die door de centrale overheid als speerpunt voor 1975 is uitgeroepen, de binnenstadsproblematiek (bebouwing, bereikbaarheid), de uitbreiding van de stad in de richting van Voorschoten (Stevenshofjespolder), de investeringen ten behoeve van sportaccommodaties en rioleringsvoorzieningen, en dergelijke. Een belangrijk punt is de opstelling van een verkeers- en vervoersplan voor de Leidse agglomeratie, een beslissing overigens die de raad al in 1969 had genomen maar waaraan nog geen uitvoering was gegeven. Voornaamste reden was dat een aantal randgemeenten hun toezegging tot een bijdrage in de kosten wilde intrekken na kennisname van het voorstel van het betreffende ingenieursbureau.22 Daarnaast wordt voor een deel van de oude binnenstad een nieuw bestemmingsplan opgesteld, dat in zijn uitvoering zeer veel tijd vergt, ook gezien de inspraak van de betrokken bewoners. Ook het openbaar vervoer wordt gesubsidieerd, met extra subsidie voor buslijnen naar nieuw aangelegde woonwijken als de Merenwijk. Veel kwesties op het gebied van de volkshuisvesting vragen de aandacht van de raad. In de jaren zeventig gaan bewoners zich roeren en stellen eisen aan woningen, mede in relatie met de huren. Zo is er een collectieve huuractie in de Merenwijk wegens te hoge huurlasten. Het kabinet-Den Uyl is op dat moment bezig met een wetsontwerp voor tot een betere bescherming van de huurder en is bezig een huursubsidiestelsel te ontwikkelen. Het onderwerp houdt de gemoederen hevig bezig; een moeilijkheid is dat de beleidsruimte van het gemeentebestuur om het probleem van de huurschuld effectief aan te pakken niet zo groot is; het bestuur is grotendeels afhankelijk van het beleid van de centrale overheid. Niettemin vormt de hoogte van de huren van de huizen in de Merenwijk voor een aantal groepen een actueel probleem en dreigt ontruiming. De PSP probeert het gemeentebestuur tot een actiever beleid aan te zetten, doch met weinig resultaat. Wel wordt bereikt dat gelden uit het `doorstromingsfonds' gebruikt kunnen worden ter verlichting van de last die de hoogte van huren op de laagste inkomensgroepen legt. Hiermee wordt vooruitgelopen op de invoering door de centrale overheid van een systeem van inkomenshuren. In 1974 speelt de kwestie van de huurharmonisatie; deze komt in Leiden aan de orde bij de vaststelling van de hoogte van de huur van vooroorlogse woningen. Het is ook het jaar waarin het gemeentebestuur een beleid poogt op te zetten dat reageert op het nieuwe fenomeen van het kraken van woningen. Op basis van de Woonruimtewet uit 1947 wordt een systematische gedragslijn opgesteld ter beëindiging van onrechtmatige woningbezetting die een doelmatige woonruimteverdeling belemmert. Behalve de opstelling van een `kraaknota' wordt ook de Regeling woonruimteverdeling aangepast. ))))))) 178
*
*
)))
)))
)))))))
In de tweede helft van de jaren zeventig ontwikkelt het gemeentebestuur veel activiteiten op het gebied van de ruimtelijke ordening, het verkeersbeleid en het stadsvernieuwingsbeleid. Stadsvernieuwing wordt het speerpunt van het beleid. Van de Interim-saldoregeling weet het gemeentebestuur op doeltreffende wijze gebruik te maken, hoewel die regeling bedoeld is voor de grote steden. Met name wethouder Waal heeft hier met zijn ambtenaren cruciaal werk verricht. Waal spreekt van de zeven vette jaren van de financiering van de stadsvernieuwing, die Leiden ongeveer 120 miljoen gulden heeft opgeleverd. De oude binnenstad is hierdoor aanzienlijk opgeknapt en verbeterd (Klaassen et al. 1992: 61-65). De wijziging van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing per 1 januari 1985 heeft nogal wat consequenties voor het gemeentelijke beleid: de vergroting van de lokale beleidsruimte gaat gepaard met een terugval in de financiële middelen. Dat dwingt het gemeentebestuur tot een zeer terughoudend beleid, hoewel het veel `bestuurlijke drukte' genereert. Door de wetswijziging vervalt een twintigtal rijkssubsidieregelingen. De wetswijziging moet ook vooral beschouwd worden in het licht van het decentralisatiestreven van de centrale overheid. Het gemeentebestuur stelt een meerjarenprogramma 1986-1990 op voor nieuwbouw, verbouw en verbetering van bestaande woningen. Hiermee wordt aan de eis van de centrale overheid voldaan ten behoeve van de toewijzing van het contingent te bouwen woningen en het daarmee gemoeide budget. Ook de hoogte van de huur, met name voor mensen met de laagste inkomens, is een weerkerend aandachtspunt, evenals de problematiek van het kraken van woningen (b.v. Oude Varkenmarkt). De PSP, die dergelijke problemen telkens aansnijdt, krijgt politiek gezien geen voet aan de grond en vindt steeds de PvdA tegenover zich, die deel uitmaakt van het college van B&W. Een ander punt dat veel aandacht vergt, is de toewijzing van en vergunningverlening voor circa 388 te bouwen huurwoningen in de Stevenshofjespolder. Dat toewijzingsbeleid is erop gericht goedkope huurwoningen in de bestaande woningvoorraad te doen vrijkomen. Van belang voor het volkshuisvestingsbeleid is ook de fusie die in 1985 gerealiseerd wordt tussen de Leidse woningstichting en de drie woningcorporaties. Overigens wordt in dat jaar een rapport van een speciale raadscommissie besproken, die de gang van zaken bij de ontwikkeling, uitvoering en oplevering van drie woningwetcomplexen (230 woningen) heeft onderzocht. Voor de dekking van herstel- en vernieuwingswerken aan dit complex, dat vijf jaar geleden was opgeleverd, stelt de raad unaniem ruim 2,5 miljoen gulden uit de reserves beschikbaar. Deze extra uitgave is het gevolg van fouten in het management en de controle. De aandacht die de raad aan deze kwestie besteedt, is niet groot. Wat het sociaal en cultureel terrein betreft, ligt het accent sterk op zorg en welzijn, en sport en recreatie. Zo wordt op het terrein van de sport besloten tot de bouw van het open en overdekte zwembad De Zijl, waartoe een krediet van ruim 7,1 miljoen gulden beschikbaar wordt gesteld. Op cultureel gebied speelt zich een principiële kwestie af: de steun die het gemeentebestuur van het ministerie van CRM vraagt voor de restauratie van het schilderij `Het laatste oordeel' van Lucas van Leyden wordt voorwaardelijk verstrekt. Een van die voorwaarden is het verbod tot verkoop door het gemeentebestuur, hetgeen door de raad als een uitholling van het eigendomsrecht wordt beschouwd. Niettemin is er weinig keus. Ook de restauratie van de Hooglandse kerk levert de nodige discussie op, die tot op zekere hoogte hiermee vergelijkbaar is. De aanzienlijke financiële injectie van het gemeentebestuur doet de vraag rijzen wat er met de kerk zal gebeuren indien deze gesloten wordt voor het houden van erediensten. De centrale overheid levert aan die restauratie eveneens een belangrijke financiële
))))))) 179
*
*
)))
)))
)))))))
bijdrage. Bij eventuele verkoop bepaalt de centrale overheid de verdere procedure ter afwikkeling. Dit tijdvak is ook de bloeiperiode van het welzijnsbeleid. De raad stelt in 1974 voor uitwerking te geven aan de nota Bejaardenbeleid uit 1973 van het toenmalige ministerie van CRM. Belangrijkste inhoudelijke punt is de verdere ontwikkeling van extramurale voorzieningen en het stipuleren van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de organisaties voor de bejaardenzorg. De raad voegt hieraan zelf niets toe, maar onderschrijft het landelijke beleid en is daarmee feitelijk uitvoeringsorgaan van de centrale overheid geworden. Ook het opbouwwerk en het club- en buurthuiswerk vormen actuele kwesties, onder andere in de nieuwe Merenwijk. Met name de oprichting van een wijkcentrum in laatstgenoemde wijk leidt tot de nodige politieke commotie rond de vraag naar de multi-functionaliteit van zo'n centrum, de relatie met andere buurtgerichte (welzijns)voorzieningen alsmede de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid in de bekostiging en exploitatie ervan. Het gemeentebestuur verstrekt aan de Stichting huisvesting werkende jongeren een garantie voor de rente en aflossing van een bij het ABP af te sluiten lening van 5,5 miljoen gulden. Deze gemeentegarantie is afhankelijk van de goedkeuring door de centrale overheid van de stichtings- en andere kosten. Hoewel de raad de financiële risico's groot acht en betwijfelt of door de steun van het Rijk de huren aanvaardbaar laag gehouden kunnen worden, stemt hij in met het voorstel. Op het terrein van de gezondheidszorg vormt de exploitatie van Endegeest en de Jelgersmakliniek een intensief aandachtspunt. De raad ruimt veel tijd in om hierover te discussiëren. De Jelgersmakliniek is een universiteitskliniek, waarvan de gemeente krachtens een overeenkomst uit 1949 de zakelijke leiding heeft. De raad wenst het beheer van de Jelgersmakliniek over te dragen aan de centrale overheid en dat van Endegeest te behouden. In het licht van de bestaande afspraken en verantwoordelijkheden, is een ontkoppeling van beide verantwoordelijkheden niet gemakkelijk te realiseren. Bovendien wordt een principieel debat gevoerd over de afbakening van verantwoordelijkheden van centrale en lokale overheid en particulier initiatief in de gezondheidszorg. De raad stemt in met de ontkoppeling. De discussie spitst zich toe op de toekomstige beheersvorm van Endegeest en de rol van de verschillende betrokkenen daarin, gezien ook de raakvlakken met andere voorzieningen. Uiteindelijk spreekt de raad de intentie uit te streven naar een publiekrechtelijk samenwerkingsverband waarin de universiteit, het academisch ziekenhuis, de gemeente en zo mogelijk de provincie participeren. Het takenpakket op het terrein van sociale en culturele voorzieningen breidt zich in de loop der jaren gestaag uit en neemt een voorname plaats in binnen het totaal aan te vervullen taken. Ook hier is sprake van de nodige `bestuurlijke drukte', bijvoorbeeld op welzijnsterrein (planprocedureverordening specifiek welzijn). Het lokale bestuur voert een actief welzijnsbeleid: het Instituut burgerraadslieden wordt formatieuitbreiding gegund, de gemeente brengt een nota Vrijwilligersbeleid uit, er wordt een welzijnsplan 1986-1989 vastgesteld, en er wordt een arbeidsplaatsenovereenkomst 1986-1989 gesloten voor het sociaal-cultureel werk.23 Overigens wordt de vrijwilligersnota uitvoerig besproken in de raad, waarbij de discussie zich toespitst op de afbakening van verantwoordelijkheden van centrale en lokale overheid en van het particuliere initiatief alsmede op de eventuele verdringingseffecten voor betaald werk. Een ander agendapunt betreft de migrantenproblematiek. Het gemeentebestuur stelt een actieplan op, dat erop gericht is de arbeidspositie van migranten te verbeteren. Ook stelt de raad een nota Kinderopvang vast. De raad onderschrijft het voorgenomen beleid ter stimulering van kinderopvangvoorzieningen, maar heeft twijfels over de realiseringskansen gezien de beschikbare financiële middelen. Het beleid van de ))))))) 180
*
*
)))
)))
)))))))
centrale overheid wordt niet erg bevorderlijk geacht voor een actief gemeentelijk beleid, gericht op het realiseren van kinderopvang als basisvoorziening. De discussie spitst zich toe op de vraag welke doelstellingen op zowel de korte als de lange termijn zijn te realiseren. Op het gebied van sport en recreatie stelt het gemeentebestuur ruim 3 miljoen gulden beschikbaar voor de bouw en exploitatie van een sporthal. Het voorstel wordt zonder veel discussie in de raad en zonder stemming aangenomen. Op cultureel gebied leidt de voorgestelde tariefsverhoging van 4% voor de Stadsgehoorzaal tot een vinnig debatje, met als uitkomst dat culturele manifestaties van de verhoging uitgezonderd zullen worden. Ook de verhoging van de entreegelden voor het museum De Lakenhal leidt tot enige politieke commotie tussen links en rechts: waar de eerste principieel voorstander is van gratis toegang, pleit de tweede voor toepassing van het profijtbeginsel. Met betrekking tot de openbare orde en veiligheid wordt de belangrijke beslissing genomen de Algemene Politieverordening (APV) uit 1912 aan te passen aan de gewijzigde maatschappelijke omstandigheden. Dat houdt onder meer in dat niet voor elke demonstratie of betoging een vergunning vereist is (aanmelding is voldoende), dat grotere objectiviteit wordt nagestreefd in de besluitvorming van de politie en dat een bezwarenprocedure wordt ontworpen. De raad kritiseert de lange voorbereidingstijd - vijf jaar - en brengt een groot aantal wijzigingen aan, waarna de APV wordt vastgesteld. De werkloosheid is in 1985, evenals in 1974, een aandachtspunt dat hoge prioriteit geniet. Zo komt de CDA-fractie met een initiatiefvoorstel, ter bestrijding van vooral de jeugdwerkloosheid. Dat voorstel beoogt zogenoemde praktijkervaringsplaatsen bij bedrijfsleven en overheid te scheppen. Daarnaast moeten projecten voor werklozen worden geschapen. Beide voorstellen worden met grote meerderheid door de raad verworpen. De belangrijkste argumenten zijn de principiële opstelling van de linkse partijen tegen werken met behoud van uitkering, en de verwachte verdringingseffecten voor bestaand betaald werk. De raad wijdt drie vergaderingen aan de evaluatie van het Economisch beleidsplan en de nota Zicht op werk, die de raad in 1982 had vastgesteld. Die evaluatie leidt tot bijstelling en actualisering van beide beleidsnota's. Alom erkent de raad dat de marges voor een eigen economisch beleid smal zijn en dat de economische ontwikkeling grotendeels afhankelijk is van exogene factoren. Het gemeentebestuur kan proberen een gunstig vestigingsklimaat te scheppen voor zowel bestaande als nieuwe bedrijven. Niettemin is het streven ook om de economische structuur te versterken door uitbouw van de dienstensector, en kleinschaligheid te stimuleren. In de laatste jaren treedt zo'n verschuiving ook op. Een nadelig effect ervan is dat de kleinschaligheid leidt tot vermindering van de werkgelegenheid. Gezien het feit dat de beleidsmarges gering zijn en de genoemde ontwikkeling zich eigenlijk ondanks het gemeentelijke beleid heeft voorgedaan, vraagt de raad zich af of de inspanningen niet beter op de bestrijding van de werkloosheid kunnen worden gericht. Daar zijn de beleidsmarges naar zijn oordeel wat groter. Met name zou de gemeente zich kunnen richten op verbetering van de toerusting van kansarme groepen op de arbeidsmarkt. Niettemin gaat het er in het raadsdebat toch voornamelijk om voor Leiden een zo gunstig mogelijk vestigingsklimaat te scheppen (via erfpachtpolitiek, hoogte grondprijs, oprichting ontwikkelingsmaatschappij, e.d.). De aankondiging door een groot bedrijf van een massaontslag van zijn werknemers (ca. 500), maakt het er niet gemakkelijker op. Pogingen om de stad ook aantrekkelijk te laten zijn als vestigingsplaats voor de grotere bedrijven worden hiermee minder realistisch.
))))))) 181
*
*
)))
)))
)))))))
In 1968 wordt door de toenmalige burgemeester Van der Willigen een rede gehouden voor de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen, waarin hij een beeld schetst van Leiden als een verpauperde stad. Aanleiding was het feit dat de grenswijziging van 1966 niet die omvang had gekregen die het gemeentebestuur voor ogen had gestaan (annexatie van Leiderdorp en Oegstgeest), waardoor de financiële problematiek van Leiden bijkans onopgelost bleef. Algemeen wordt deze rede gezien als de aanzet tot het aanvragen van de status van artikel-12-gemeente. In 1970 is die aanvraag ook gehonoreerd. Leiden zal die status tot 1993 houden. De structurele financiële problemen, hoewel lastig te objectiveren, hebben te maken met de onevenwichtige bevolkingsopbouw, de centrumfunctie van de stad, het verval van de oude binnenstad en de noodzaak tot exploitatie van de Merenwijk. Met de komst van het progressieve meerderheidscollege in 1974 treedt een nieuwe generatie politici aan, waarvan enkelen een zwaar stempel zullen drukken op de gemeentepolitiek. In deze jaren kent het gemeentebestuur enkele dominante bestuurders die veel voor de stad en haar inwoners zullen betekenen. Op twee terreinen manifesteren zij zich: de gemeentefinanciën en de volkshuisvesting c.q. stadsvernieuwing. De wethouders Van Dam, Tesselaar en Waal (en later Bordewijk) gaan politiek creatief met de artikel-12-status om. De nauwe relatie met de centrale overheid en provincie als toezichthoudende organen wordt benut om een aantal dringende zaken te regelen. De gemeente ontvangt dankzij haar status en uit de Interim-saldoregeling stadsvernieuwing extra gelden. Daarmee worden de in de jaren zestig opgelopen achterstanden grotendeels ingehaald en wordt de historische binnenstad gerenoveerd. Het `juk' van de artikel-12-status is in dat opzicht licht te noemen. In andere opzichten echter heeft die status negatieve effecten, waarbij niet zozeer gedacht moet worden in termen van de vele bestuurlijke activiteiten en het daaruit voortvloeiende overleg met provincie en centrale overheid, nodig om telkenjare de artikel-12-aanvraag te onderbouwen, als wel in voor de burgers negatieve gevolgen als hoge woonlasten (Klaassen et al. 1992: 43-83). Het politiek creatieve gebruik van artikel-12-status en andere regelingen met name op het gebied van de stadsvernieuwing door de wethouders Van Dam, Tesselaar en Waal, hebben ertoe geleid dat Leiden begin jaren negentig zijn achterstanden heeft ingehaald: "De gelden zijn zichtbaar goed besteed; de binnenstad heeft een ware metamorfose ondergaan en doet haar naam als oude universiteitsstad weer eer aan" (Klaassen et al. 1992: 82). Resumerend kan deze periode op dezelfde wijze getypeerd worden als bij Schoonhoven het geval was, namelijk als een periode van taakverbreding en -intensivering. Met name de ontwikkeling van de stad in al haar facetten - wonen, werken, winkelen - krijgt na de oorlog gestalte in de (weder)opbouw. Nieuwbouw en renovatie van woningen, vernieuwing van de oude binnenstad, verkeer en vervoersregulering, het vormen de belangrijkste onderwerpen in de raad. Ook de economische structuur en de ontwikkeling van de werkgelegenheid zijn telkens terugkerende aandachtspunten. De laatste decennia van deze periode neemt de belangstelling voor sociale hulpverlening en welzijn toe. Reflectie op de taak van de gemeente vormt in deze jaren een weerkerend thema en wel in tweeërlei opzicht. Inhoudelijk spreekt de raad verscheidene malen uitvoerig over de betekenis van de gemeente voor haar inwoners, variërend van streng moralistisch (de cultuurgemeente) tot uitsluitend voorwaardenscheppend voor een goed stedelijk klimaat. In bestuurlijk opzicht klaagt de raad vooral over de knellende invloed van de centrale overheid op het lokale bestuur. Doch de artikel-12-status die Leiden in 1970 kreeg, heeft de stad en haar burgers geen windeieren gelegd. ))))))) 182
*
*
)))
)))
)))))))
5.4 De beleidsinhoudelijke onderwerpen Evenals in Schoonhoven zijn de onderwerpen die in de peiljaren op de agenda van de raad hebben gestaan, onderverdeeld in beleidsinhoudelijke en administratieve onderwerpen. Ter herinnering (en wellicht ten overvloede): de eerste categorie onderwerpen heeft te maken met het gemeentebestuur als politieke organisatie, de tweede categorie behelst kwesties die te maken hebben met het lokale bestuur als administratieve organisatie. De verdeling van de onderwerpen over beide categorieën blijkt uit tabel 5.5. De uitkomst verschilt niet wezenlijk van die van Schoonhoven, zij het dat een enkel nuanceverschil is te constateren. Eerst de overeenkomsten: geleidelijk aan krijgen ook in Leiden de beleidsinhoudelijke onderwerpen de overhand, zij het dat die ontwikkeling in Schoonhoven pregnanter naar voren komt. Maar ook in Leiden is na de oorlog de verhouding in het voordeel van de beleidsinhoudelijke onderwerpen. Tabel 5.5 Verhouding beleidsinhoudelijke en administratieve onderwerpen per peiljaar (in procenten) 1855 1870
1880
1899 1914 1919 1929
1938 1946 1954 1964 1974 1985 42 58
beleidsinhoudelijk administratief
34 66
34 66
38 62
52 48
42 58
45 55
43 57
absolute aantal aantal vergaderingen gem. aantal onderw. per vergadering
231 52
176 25
242 26
256 19
298 18
435 23
310 17
7
9
13
17
19
18
4
39 61
58 42
64 36
262 243 17 13
305 16
440 372 361 18 35 22
15
19
24
19
56 44
11
57 43
16
Bron: GAL, Notulen raadsvergadering (SCP-bewerking)
Ook in Leiden moet men wennen aan de nieuwe gemeentewet, getuige het hoge aantal administratieve onderwerpen en de hoge vergaderfrequentie. Wat de laatste betreft, is ook hier een verschil met Schoonhoven te zien: is de frequentie vanaf de jaren twintig gemiddeld ongeveer een vergadering per maand, in Leiden is zij in met name de laatste peiljaren hoog, gemiddeld ongeveer twee à drie vergaderingen per maand. Dit is een illustratie van de toenemende politisering van het bestuur, getuige ook het feit dat de verhouding tussen beleidsinhoudelijke en administratieve in die periode verandert ten gunste van de eerste. Niettemin blijft het aandeel van de administratieve onderwerpen in het totaal aantal onderwerpen groot. Dat is in Schoonhoven eveneens het geval, doch in mindere mate. Gezien de ernst van de sociale problemen die Leiden gekend heeft, is het verwonderlijk dat relatief gesproken meer aandacht aan administratieve onderwerpen wordt besteed dan in Schoonhoven. Conclusie mag zijn dat, evenals in Schoonhoven, het lokale bestuur zich politiek het meest lijkt te profileren in de periode 1964-1985, met als absoluut hoogtepunt het peiljaar 1974. In die jaren is het aantal onderwerpen groot en neemt de vergaderfrequentie toe. Het is ook het jaar waarin het gemeentebestuur van Leiden voor de eerste keer bestuurd wordt door een meerderheidscollege van linkse signatuur (zie ook Tops 1990: 106/7). In tabel 5.6 worden de beleidsinhoudelijke onderwerpen geanalyseerd; zij staan gerangschikt naar beleidscluster, waarbij valt af te lezen welk aandeel elk cluster in het totaal voor zijn rekening neemt.
))))))) 183
*
*
)))
)))
))))))) Tabel 5.6 Beleidsinhoudelijke onderwerpen, 1850-1985 (in procenten per jaar) 1855 1870 1880 1899 1914 1919 1929 1938 1946 1954 1964 1974 1985 algemeen orde + veiligheid infrastructuur + economie soc. + cult. voorzieningen volkshuisvesting + ruimt. ord. totaal
22 24 6
26 10 13
12 0 26
32 5 23
10 4 23
12 9 30
6 6 26
7 9 24
1 10 24
3 3 24
1 2 15
3 5 20
1 2 11
33
29
27
26
38
31
42
43
50
52
62
53
40
15
22
35
14
25
18
20
17
15
18
20
19
46
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Bron: GAL, Raadsverslagen (SCP-bewerking)
Eerst worden de belangrijkste resultaten onder de loep genomen. De aandacht voor algemeen-bestuurlijke vraagstukken is de eerste jaren na de invoering van de gemeentewet in 1851 relatief groot om daarna snel af te nemen, met als uitzondering het einde van de negentiende eeuw. Het ambivalente maatschappelijke klimaat in die tijd kan een verklaring daarvoor zijn. Eenzelfde patroon is in Schoonhoven opgetreden, zij het wat minder prominent. De aandacht voor openbare orde en veiligheid is in de beginjaren relatief hoog en loopt daarna snel terug. Een kleine opleving is te bespeuren rond de Tweede Wereldoorlog, hetgeen gezien de ernst van de situatie voor de hand ligt. Vastgesteld kan worden dat deze sector na 1870 marginale aandacht van de raadsleden krijgt. De aandacht daarentegen voor infrastructurele en economische maatregelen schommelt tussen de jaren 1880 en 1954 tussen de 20% en 30% en dat stemt overeen met het beeld in Schoonhoven, zij het dat de aandacht in Leiden in de jaren 1855 en 1870 veel minder is dan in Schoonhoven. Dat heeft voor een deel te maken met het feit dat de discussie over de exploitatie van nutsbedrijven in Leiden eerder is gevoerd dan in Schoonhoven. Wel speelt rond 1880 in Leiden de kwestie van de watervoorziening. In het interbellum besteedt de raad veel aandacht besteed aan economische zaken, evenals in Schoonhoven. Het teruglopen van de aandacht die zich in de jaren zestig manifesteert, wordt in de jaren zeventig onderbroken: het linkse gemeentebestuur besteedt dan relatief veel aandacht aan economische kwesties en poogt als lokale overheid invloed te krijgen op het functioneren van de lokale economie. Daarin wijkt het af van Schoonhoven. De ontwikkelingen in aandacht van de raad voor sociale en culturele kwesties vertonen over de gehele periode bezien een relatief hoog niveau. Ook dat beeld komt grosso modo overeen met het beeld in Schoonhoven. In de naoorlogse periode is het merendeel van de onderwerpen sociaal en cultureel van aard. Onderwijs vormt daarin de belangrijkste sector. In Leiden is evenwel de invoering van de Lager-onderwijswet in 1857 niet af te lezen uit de aandacht van de raad (zoals in Schoonhoven wel het geval is). Pas in 1880 neemt de belangstelling toe, na de ingrijpende wijziging van de Schoolwet in 1878. Opmerkelijk is de grote aandacht van de raad in de jaren na de Tweede Wereldoorlog voor het onderwijs, met als uitschieter het jaar 1964, waarin 41% van de behandelde onderwerpen betrekking heeft op onderwijs. Die ontwikkeling was ook in Schoonhoven zichtbaar. Een andere sector in dit cluster is cultuur, sport en recreatie, en welzijn. De aandacht hiervoor is vergelijkenderwijs gering. Er zijn weliswaar enkele kleine schommelingen in aandacht te ))))))) 184
*
*
)))
)))
)))))))
bespeuren, maar die dragen een toevallig karakter. Wel blijkt duidelijk dat de aandacht van de raad voor kwesties van zorg en welzijn in de jaren zeventig en tachtig aanzienlijk is toegenomen. De aandacht voor cultuur is gering, met een lichte uitzondering in 1974, toen een grootscheepse stadsvernieuwing en monumentenherstel gaande was. Evenals in Schoonhoven is de belangstelling voor sociale voorzieningen over de gehele periode laag. Het interbellum vormt daarop een lichte uitzondering. De aandacht voor sportzaken is over de hele periode laag; dat is opmerkelijk, omdat met name in de jaren vijftig van de twintigste eeuw gemeenten zich juist op dit vlak enorm hebben ingespannen. Wat de volksgezondheid betreft, is de aandacht in de beginjaren (1855-1870) het hoogst. Tot slot huisvesting en ruimtelijke ordening. Over de gehele periode bezien besteedt de raad hier nogal wat aandacht aan, gemiddeld tussen de 20% en 30%. Uitschieters vormen de jaren tachtig van de negentiende eeuw, wanneer het besef doordringt dat adequate huisvesting van groot belang is voor de volksgezondheid. Het jaar 1914 springt eruit, doordat dan de gevolgen van de Woningwet van 1901 zichtbaar worden. Het laatste peiljaar, 1985, scoort de hoogste aandacht; dat komt vooral door de invoering van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing en de opstelling van het woningbouwprogramma voor de komende jaren. De tamelijk grote aandacht gedurende al die jaren komt voornamelijk doordat Leiden voortdurend met ruimtegebrek kampte. De successieve uitbreidingen van het grondgebied dienen vooral de huisvesting van burgers, om zo ook te voorkomen dat die zich in omliggende gemeenten gaan vestigen en van daaruit gebruikmaken van door Leiden gefinancierde voorzieningen. Wanneer de ontwikkelingen in taakstelling samengevat worden, dan moet allereerst vastgesteld worden dat de verwachte nadruk op taken van openbare orde en veiligheid in de jaren 1850-1870 zich niet manifesteert. De sociale en culturele sector, en met name onderwijs, vergt de meeste aandacht. In de jaren 1850-1880 vraagt de sector van de volkshuisvesting steeds meer aandacht, evenals de infrastructurele sector en de economie. De aandacht voor de sociale en culturele sector blijft tot 1929 op een ongeveer zelfde constant niveau, om daarna aanzienlijk te stijgen. Wordt gekeken naar eventuele verschuivingen, dan zijn wel enige aanwijzingen in de verwachte richting zichtbaar. De aandacht voor openbare orde en veiligheidsvraagstukken is het grootst in 1850-1870 en loopt daarna sterk terug; in de jaren 1870-1919 verschuift de belangstelling van de raad in de richting van infrastructurele en economische kwesties; huisvesting vertoont een fluctuerend beeld. De belangstelling voor de sociale en culturele sector neemt gestaag toe; met name na de Tweede Wereldoorlog is die het grootst. Voor de cultuurgemeente in de betekenis van Van Poelje zijn wel enige aanwijzingen te vinden, maar de sociale dimensie in de gemeentelijke taakstelling is sterker. Zoals in paragraaf 5.2 reeds was gemeld, vinden in de raad vlak na de Tweede Wereldoorlog wel discussies plaats over burgerschap en burgerzin, de opvoedende taak van de overheid daarin en de rol van het particuliere initiatief. Het geeft de stoot tot subsidiëring van welzijnswerk.
5.5 Inkomsten en uitgaven Evenals bij Schoonhoven wordt begonnen met een analyse van de uitgaven. In tabel 5.7 staan de uitgaven gegroepeerd naar beleidsterrein, in percentages per peiljaar. Uit die opstelling is een aantal ontwikkelingen af te leiden.
))))))) 185
*
*
)))
)))
))))))) Tabel 5.7 Uitgaven per beleidsterrein, 1855-1985 (in procenten per jaar) 1855 1870 1880 1899 1914 1919 1929 1938 1946 1954 1964 1974 1985 openbare veiligheid 18 infrastructuur + 25 economie verkeer en waterstaat 25 economie soc. + cult. voorzieningen57 onderwijs 10 cultuur sport welzijn soc. hulpverlening 46 gezondheidszorg 1 volkshuisvesting + ruimt. ord. totaal
100
18 21
16 17
18 17
13 17
14 19
9 29
7 22
12 25
10 16
9 16
8 12
6 8
21 61 37 1
17 67 53 1
17 65 50 2
22 1
9 4
10 3
15 2 69 43 2 10 14 1
14 5 57 35 1 11 10 10
14 15 47 27 1 11 8 15
9 13 59 16 1 35 7 12
13 12 51 18 1 23 9 12
12 4 53 24 2 1 1 22 3 21
13 3 55 28 4 2 2 17 2 20
12 63 21 3 2 3 32 2 17
6 2 67 14 4 3 3 38 5 19
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Uit deze cijferopstelling blijkt dat het aandeel van de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen reeds vanaf 1855 meer dan de helft van alle beleidsmatige uitgaven is. Alleen in 1929 is het aandeel kleiner dan 50%, hetgeen vooral door de verminderde onderwijsuitgaven komt. In de jaren tussen de beide oorlogen is het aandeel van de onderwijsuitgaven sterk teruggelopen, wat vooral komt door de sterk toegenomen uitgaven voor sociale hulpverlening. De sociale gevolgen van de economische crisis zijn ook in Leiden duidelijk zichtbaar. Afgezien van het interbellum maken de uitgaven voor onderwijs het grootste deel uit van de uitgaven op sociaal en cultureel terrein. Overigens geldt voor de gehele periode van 1855 tot 1985 dat de sociale en culturele uitgaven een groot deel uitmaken van de totale uitgaven, met als top de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw. Dit beeld komt geheel overeen met dat van Schoonhoven. Worden we de overige clusters bezien, dan lopen de uitgaven voor openbare veiligheid geleidelijk terug, zij het niet zo sterk als in Schoonhoven. Het aandeel van de uitgaven voor infrastructuur en economie is in de eerste jaren redelijk groot, om rond 1870 af te nemen tot het niveau dat tot na de Eerste Wereldoorlog gehandhaafd blijft. Daarna neemt het weer toe en wel vooral door de uitgaven voor economie in de crisisjaren. Het aandeel van de uitgaven voor volkshuisvesting begint na de Eerste Wereldoorlog enigszins substantieel te worden, hetgeen na de voorgaande hoofdstukken in de lijn der verwachting ligt. Voor Leiden ligt het hoogtepunt in de laatste vier peiljaren. Tevens is het zinvol de ontwikkelingen te beschouwen in het licht van de vooronderstelde verschuivingen in taakuitoefening. In de periode 1855-1870 treedt er een kleine verschuiving op van infrastructuur en economie naar sociaal en cultureel terrein. In de jaren daarna, van 1880 tot en met 1914 verandert er weinig; het aandeel van de uitgaven voor openbare veiligheid loopt wat terug, dat voor sociale en culturele voorzieningen stijgt licht. Het interbellum wordt vooral gekenmerkt door het `nieuwe' aandeel van de uitgaven voor volkshuisvesting in het totaal. Voor het overige is de stijging van het aandeel infrastructuur en economie in deze periode de meest opvallende ontwikkeling. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog loopt het aandeel van de uitgaven voor openbare veiligheid en van ))))))) 186
*
*
)))
)))
)))))))
infrastructuur en economie sterk terug ten voordele van sociale en culturele voorzieningen en volkshuisvesting. Ook verbreedt de sociale en culturele sector zich met sport en recreatie, welzijn, en in mindere mate met cultuur; die laatste sector is eigenlijk gedurende de hele periode zwak aanwezig, maar treedt vanaf de jaren zestig wat meer op de voorgrond. Ten slotte dient melding gedaan te worden van enkele afzonderlijke ontwikkelingen. Evenals in Schoonhoven is het aandeel van de `bijstandsuitgaven' in 1855 opvallend hoog. In beide steden wordt in de jaren daarna zo'n hoog aandeel niet meer gehaald. De Armenwet van 1854 heeft zijn uitwerking niet gemist. De invloed van de Onderwijswet van 1878 is goed af te lezen uit tabel 5.7 en komt overeen met dat van Schoonhoven. De spectaculaire groei van het aandeel van de volkshuisvestingsuitgaven in 1929 in Schoonhoven (23%) doet zich in Leiden in mindere mate voor, maar is wel eerder in de tijd en gelijkmatiger: 9% in 1919 en 5% in 1929. Wat het aandeel van de uitgaven voor openbare veiligheid betreft, is er rond de Eerste Wereldoorlog een lichte, en na de Tweede Wereldoorlog een matige stijging. Concluderend kan gesteld worden dat, hoewel er gesproken kan worden van verschuivingen in de taakuitoefening in de verwachte richting, de sociale en culturele sector over de gehele periode bezien het hoogste aandeel in de totale uitgaven heeft. De uitgaven voor onderwijs en sociale hulpverlening vormen daarbinnen de grootste posten. Dan worden nu de absolute uitgaven in de beschouwing betrokken, vanaf 1899 gecorrigeerd voor inflatie. Dezelfde systematiek als die voor Schoonhoven wordt ook hier gevolgd. In tabel 5.8 staan de uitgaven vermeld. Tabel 5.8a Absolute uitgaven per beleidsterrein, 1855-1899 (ongecorrigeerd) (x 1.000 gulden) 1855
1870
1880
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sociale hulpverlening gezondheidszorg subtotaal
44 60 60 140 25 1 111 3 244
51 59 59 177 107 3 64 3 287
75 79 79 320 254 4 42 20 474
algemene uitgaven overige uitgaven subtotaal totaal
75 31 106 350
53 26 79 366
65 160 225 699
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 187
*
*
)))
)))
)))))))
Tabel 5.8b Absolute uitgaven per beleidsterrein, 1899-1938 (gecorrigeerd) (x 1.000 gulden) 1899
1914
1919
1929
1938
1.952 1.896 1.889 7 7.018 5.442 168
2.536 3.552 2.553 998 10.622 6.563 213 1 18 1.970 1.857 1.818 18.528
6.309 19.222 8.971 10.251 31.424 17.632 739 87 43 7.396 5.527 10.050 67.005
7.886 24.722 10.242 14.480 64.517 17.701 1.084 31 2 38.043 7.656 13.653 110.778
1.577 8.739 10.316 28.844
8.532 3.149 11.681 78.686
4.026 8.936 12.962 123.740
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport + recreatie welzijn sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. subtotaal
10.863
2.068 2.619 2.344 275 10.867 6.776 263 2 28 1.557 2.241 189 15.743
algemene uitgaven overige uitgaven subtotaal totaal
1.947 7.044 8.991 19.857
1.488 12.644 14.132 29.875
1.032 376
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 5.8c Absolute uitgaven per beleidsterrein, 1946-1985 (gecorrigeerd) (x 1.000 gulden) 1946
1954
1964
1974
1985
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport + recreatie welzijn sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. subtotaal
7.733 16.545 8.570 7.975 33.181 11.645 713 213 13 14.964 5.633 7.721 65.180
7.639 12.514 9.251 3.263 39.683 18.070 1.558 593 437 16.764 2.261 16.337 76.169
13.856 24.630 20.344 4.286 86.844 45.675 6.507 2.346 2.544 26.218 3.554 30.742 156.072
29.590 48.696 47.258 1.438 241.494 79.021 13.104 5.884 9.849 125.128 8.508 63.393 383.173
26.416 34.859 26.484 8.375 305.783 62.540 19.927 15.133 13.794 172.015 22.374 85.644 452.702
algemene uitgaven overige uitgaven subtotaal totaal
6.103 14.977 21.080 86.260
4.889 50.509 55.398 131.571
10.685 14.548 25.233 181.305
27.631 143.224 170.855 554.028
24.248 1.456 25.704 478.406
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
In de eerste periode (1855-1880) bevindt zich de grootste stijging van de uitgaven tussen 1870 en 1880; dan is die 65%, terwijl die tussen 1855 en 1870 slechts 18% bedraagt. De uitgaven op sociaal en cultureel terrein vormen de belangrijkste post, en daarbinnen de uitgaven voor onderwijs.
))))))) 188
*
*
)))
)))
)))))))
Opmerkelijk is de terugloop van de uitgaven voor sociale hulpverlening: die dalen respectievelijk met 42% en 34%. Evenals in Schoonhoven komt in Leiden in 1880 een nieuw terrein van gemeentelijke bemoeienis op: de uitgaven voor gezondheidszorg verzevenvoudigen ten opzichte van 1870. De voornaamste oorzaak is ook hier de zorg voor de openbare hygiëne. In tegenstelling tot Schoonhoven besteedt het bestuur van Leiden al vanaf 1855 geld aan cultuur. Het gaat vooral om middelen voor de instandhouding van archieven, maar vanaf 1870 wordt ook geld uitgetrokken voor de kunsten. De bemoeienis van het gemeentebestuur met cultuur breidt zich in de jaren daarna geleidelijk uit en richt zich vooral op cultuurbehoud: monumenten, musea en archieven. In de jaren 1880-1919 zet de stijging van de beleidsuitgaven door. Van een daling van de uitgaven zoals in Schoonhoven is hier geen sprake, integendeel. Met name de toename tussen 1899 en 1914 is omvangrijk (45%), en wordt voor het belangrijkste deel bepaald door de sociale en culturele sector. Daarbinnen levert de stijging van de uitgaven voor de gezondheidszorg het grootste aandeel, met een groeipercentage van bijna 500. De oprichting in 1914 van een eigen reinigingsdienst vormt hiervoor de belangrijkste verklaring, zij het dat de uitgaven voor preventieve en curatieve zorg eveneens aanzienlijk toenemen. De uitgaven voor openbare orde en veiligheid stijgen het minst. Qua nieuwe taken zijn er in 1914 bescheiden uitgaven voor sport en recreatie, en welzijn. Tussen 1914 en 1919 stijgen de uitgaven licht. Een enkele opmerkelijke ontwikkeling is de lichte daling van de uitgaven op sociaal en cultureel terrein, die vooral veroorzaakt wordt door de sectoren onderwijs en gezondheidszorg, en in mindere mate door cultuur, sport en recreatie, en welzijn. Alleen de uitgaven voor sociale hulpverlening laten een stijging zien (27%). Belangrijkste groeier tussen 1914 en 1919 is volkshuisvesting: de uitgaven nemen toe met 862%. Tussen 1919 en 1929 bedraagt de stijging ruim 450%. Hier is duidelijk de invloed van de Woningwet merkbaar. Een ander opmerkelijk feit heeft betrekking op de stijging van de uitgaven voor infrastructurele en economische maatregelen met bijna 40%, zowel tussen 1899 en 1914 als tussen 1914 en 1919. De belangrijkste groei vindt plaats in de uitgaven voor economische zaken: de stijging is astronomisch tussen 1899 en 1914 (ruim 3800%), maar ook de toename met 260% tussen 1914 en 1919 is aanzienlijk. De gevolgen van de sociale en economische crisis doen zich hier gevoelen. Het gemeentebestuur probeert de lokale economie te stimuleren en de werkgelegenheid te bevorderen. Ook daarna nemen de uitgaven nog sterk toe: tussen 1919 en 1929 met ruim 900%. De stijging van de totale beleidsuitgaven tussen 1919 en 1929 is aanzienlijk (262%). Een aantal verklaringen is al aan de orde geweest (huisvesting, economische zaken), maar ook de andere beleidsterreinen dragen hun steentje daaraan bij: het cluster openbare orde en veiligheid kent een stijgingspercentage van 149, het cluster infrastructuur en economie laat een percentage van ruim 440 zien, het cluster sociale en culturele voorzieningen kent een stijgingspercentage van bijna 200, en het cluster volkshuisvesting en ruimtelijke ordening scoort het hoogste met 450%. Evenals in Schoonhoven is er over de gehele linie een aanzienlijke stijging van de uitgaven, waarbij de `hardere' beleidsclusters de belangrijkste bijdragen leveren. Ten aanzien van het laatste vooroorlogse peiljaar valt op dat er sprake is van een relatief geringe toename van de uitgaven (65%); belangrijkste groeisector is het cluster sociale en culturele voorzieningen, waaraan de sector sociale hulpverlening de grootste bijdrage levert met ruim 400%. De gevolgen van de economische crises zijn evenals in Schoonhoven ook in Leiden zeer duidelijk merkbaar. In de naoorlogse periode concentreert de grootste stijging van de beleidsuitgaven zich tussen 1954 en 1974: in 1964, 1974 en 1985 bedraagt die ten opzichte van het voorgaande jaar ))))))) 189
*
*
)))
)))
)))))))
respectievelijk 105%, 146% en 18%. Gemeten naar het niveau der uitgaven is de periode 1954-1974 als de meest intensieve te beschouwen, net als in Schoonhoven. Nieuwe beleidsclusters doen zich niet meer voor. Wel worden binnen bestaande clusters nieuwe taken aangevat. Zo worden vanaf 1954 in het cluster welzijn het maatschappelijk werk en de gezinsverzorging gesubsidieerd. In de sector volkshuisvesting en ruimtelijke ordening wordt vanaf 1954 geld uitgegeven voor stadsontwikkeling en ruimtelijke ordening, alsmede voor stadsvernieuwing. Opmerkelijk is de afvlakking van de uitgavenstijging tussen 1974 en 1985. Hoewel de beleidsuitgaven nog wel een stijging van 18% laten zien, nemen de totale uitgaven af met bijna 14%. De noodzaak van bezuinigingen in het begin van de jaren tachtig vormt ook voor Leiden de belangrijkste verklaring.24 Evenals in Schoonhoven wordt de stijging van de uitgaven tussen 1954 en 1964 veroorzaakt door het cluster sociale en culturele voorzieningen. Daarbinnen zijn het vooral de sectoren welzijn, cultuur, en sport en recreatie die daarvoor verantwoordelijk zijn. In absolute zin vormen de uitgaven voor onderwijs in 1964 de hoogste post. Ook tussen 1964 en 1974 wordt de stijging van de uitgaven veroorzaakt door het cluster sociale en culturele voorzieningen. De stijging bij de overige clusters is eveneens aanzienlijk en ligt rond de 100%. In het interval 1974 en 1985 ten slotte dalen de uitgaven voor de eerste twee beleidsclusters (openbare orde en veiligheid, en infrastructuur en economie), terwijl de uitgaven in de overige twee clusters (sociale en culturele voorzieningen, en volkshuisvesting) een lichte toename laten zien. Worden de ontwikkelingen voor het gehele tijdvak van 1855 tot 1985 in ogenschouw genomen, dan is de belangrijkste conclusie dat het beeld zoals dat voor Schoonhoven is geschetst in grote lijnen ook voor Leiden opgaat. Overigens zijn de nuanceringen van dat beeld niet oninteressant. Het beeld van Schoonhoven, van een gestage toename van de uitgaven in de loop der tijden tot de top bereikt is in de jaren zestig en zeventig, wordt bevestigd door het uitgavenverloop in Leiden. Wat de vorige eeuw betreft, is het uitgavenniveau in 1880 bijna twee keer zo hoog als dat van 1855, waarbij de grootste stijging tussen 1870 en 1880 ligt. Die ontwikkeling komt overeen met die in Schoonhoven. Het beeld van Schoonhoven, waarin in twee tijdvakken een aanzienlijke toename van de uitgaven is te signaleren, komt in Leiden ook naar voren. Leiden kent in de jaren 1919-1929 en 1954-1974 een aanzienlijke stijging van de uitgaven. Die stijging concentreert zich voor het eerste tijdvak vooral in de volkshuisvesting, alsmede infrastructuur en economie. Voor het tijdvak 1954-1974 is het beeld genuanceerder: de uitgaven voor de clusters openbare orde en veiligheid, en infrastructuur en economie lopen terug; de uitgaven voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, en sociale en culturele voorzieningen nemen toe. De stijging van de uitgaven voor volkshuisvesting worden vooral teweeggebracht door de explosieve toename van de uitgaven voor de stadsvernieuwing. In tabel 5.9 wordt het verloop van de uitgaven gerelateerd aan de bevolkingsomvang. Wat direct opvalt, is het hoge bedrag aan uitgaven per inwoner in de peiljaren 1929, 1938, 1974 en 1985. In 1929 wordt de stijging vooral veroorzaakt door de uitgaven voor de volkshuisvesting, maar ook door die voor infrastructuur en economie. Het uitgavenpeil in 1938 is duidelijk hoger dan in de jaren ervoor en erna; dat ook de economische crisis in Leiden haar tol eist, blijkt uit de uitgaven voor sociale hulpverlening: een toename ten ))))))) 190
*
*
)))
)))
)))))))
opzichte van 1929 van ruim 370%. De stijging van de uitgaven in 1974 in vergelijking met 1964 worden voor het grootste deel veroorzaakt door de bijstandsverlening. De invoering van de Algemene bijstandswet in 1965 is duidelijk uit deze cijferopstelling af te lezen. Ook de stijging van de uitgaven voor volkshuisvesting en verkeer en waterstaat leveren aan deze algemene toename een bijdrage. Het jaar 1985 laat een grotere spreiding zien over de sectoren. De hier gesignaleerde ontwikkeling komt geheel overeen met die in Schoonhoven. Voorts valt op - en dat in afwijking van de ontwikkeling in Schoonhoven - dat in Leiden in 1880 een aanzienlijke stijging van de uitgaven optreedt; een omslag die zich in Schoonhoven later manifesteert en pas rond de eeuwwisseling zichtbaar is. Die stijging komt voornamelijk voor rekening van de sector onderwijs. De stijging van de uitgaven in de eerste decennia van de twintigste eeuw is relatief gering, daarna is zij tot de Tweede Wereldoorlog aanzienlijk. Overigens is het Leidse gemeentebestuur in vergelijking met dat van Schoonhoven na afloop van de Eerste Wereldoorlog minder terughoudend in de uitgaven. Dit is min of meer noodgedwongen, gezien de ernst van de sociale problematiek, die in Leiden heviger is dan in Schoonhoven. De breuk in de trend van de stijgende uitgaven na de Tweede Wereldoorlog doet zich daarentegen wel in Leiden voor.
Tabel 5.9a Uitgaven per hoofd van de bevolking per beleidsterrein, 1855-1880 (in guldens)
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie sociale + culturele voorzieningen totale beleidsuitgaven per hoofd totale uitgaven (x 1.000) inwonertal
1855
1870
1880
1 2 4 7 244 36.663
1 2 4 7 287 40.027
2 2 7 11 474 41.325
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 5.9b Gecorrigeerde uitgaven per hoofd van de bevolking per beleidsterrein, 1889-1938 (in guldens) 1899
1914
1919
1929
1938
36 35 35 130 101 3
35 44 39 5 183 115 4 26 38 3
41 58 42 16 174 108 3 33 30 30
90 273 128 145 447 251 11 1 105 79 142
104 325 135 190 848 233 14 500 101 180
265 15.743 59.500
303 18.528 61.113
952 67.005 70.352
1.457 110.778 76.050
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport welzijn soc. hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. totale beleidsuitgaven p. hfd. v.d. bev. totale uitgaven (x 1.000) inwonertal
19 7
201 10.863 53.915
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 191
*
*
)))
)))
)))))))
In grote lijnen worden hiermee niet alleen de resultaten bevestigd van de analyses die hiervoor op de uitgaven zijn uitgevoerd, maar wordt tevens het beeld bevestigd dat voor Schoonhoven is geschetst. De jaren 1880, 1929 en 1974 vormen een omslagpunt ten aanzien van voorafgaande jaren. Wordt het aandeel van de verschillende beleidsclusters in het totaal der uitgaven bezien, dan valt een aantal ontwikkelingen op. De uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen vormen gedurende het gehele tijdvak van 1855 tot 1985 meer dan de helft van de uitgaven, met toppen tussen 1880 en 1914, en tussen 1964 en 1985. Zijn in de eerstgenoemde periode vooral de uitgaven voor onderwijs daarvoor verantwoordelijk, tussen 1964 en 1985 vormen de bijstandsuitgaven de hoogste post. Daarnaast neemt na de Tweede Wereldoorlog het aandeel van de sectoren welzijn, cultuur, sport en recreatie geleidelijk toe, waarbij van een versnelling in de groei sprake is vanaf 1954. Een andere ontwikkeling is de geleidelijke afname van het aandeel van de uitgaven voor openbare orde en veiligheid. Het aandeel van de uitgaven voor volkshuisvesting is voor het eerst in 1914 zichtbaar en maakt vanaf de Tweede Wereldoorlog ongeveer een vijfde deel uit van de totale uitgaven. Tabel 5.9c Gecorrigeerde uitgaven per hoofd van de bevolking per beleidsterrein, 1938-1985 (in guldens)
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport welzijn soc. hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. totale beleidsuitgaven p. hfd. v.d. bev. totale uitgaven (x 1.000) inwonertal
1946
1954
1964
1974
1985
92 197 102 95 395 139 8 3 178 67 92
82 135 100 35 428 195 17 6 5 181 24 176
140 249 206 43 880 463 66 24 26 265 36 311
306 503 488 15 2.494 816 135 61 102 1.292 88 655
252 333 253 80 2.921 597 190 145 132 1.643 214 818
776 65.180 84.002
821 76.169 92.733
1.580 156.072 98.806
3.958 383.173 96.822
4.324 452.702 104.688
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
De belangrijkste conclusie die uit deze ontwikkelingen kan worden getrokken, stemt overeen met die aangaande Schoonhoven: het lokale bestuur heeft een grote bijdrage geleverd aan de verzorgingsstaat. Niet alleen wijst het bedrag dat per inwoner wordt uitgegeven ter financiering van sociale en culturele voorzieningen daarop, ook de inhoudelijke uitbreiding van de bemoeienis van de lokale overheid wijst in die richting. Die uitbreiding doet zich vooral voor in de jaren zestig tot tachtig. De instandhouding en financiering van de verzorgingsstaat zijn voor een groot deel ook gerealiseerd door het lokale bestuur. Daarbij moet echter wel de kanttekening worden geplaatst dat het hier om een terrein gaat waarop de centrale overheid grotendeels het beleid en de financiering bepaalt. Met andere woorden: de lokale overheid is feitelijk voor een groot deel uitvoeringsorgaan van de centrale overheid. Dan wordt nu overgegaan tot de bespreking van de inkomsten en de relatering daarvan aan de uitgaven. In tabel 5.10 wordt het relatieve aandeel van de beleidsmatige inkomsten afgezet tegen het relatieve aandeel van de uitgaven. Opvallend is de importantie van economische ))))))) 192
*
*
)))
)))
)))))))
activiteiten als inkomstenbron voor de stad; dat zijn niet marktgelden, en dergelijke, maar ook en vooral de inkomsten uit bedrijven. Vooral in de eerste peiljaren vormen die inkomsten een belangrijke bron voor de bekostiging van velerlei taken. Na 1954 lopen deze inkomsten sterk terug waarmee de vrije bestedingsruimte voor de lokale overheid geringer wordt. In die zin is sprake van een afname van de beleidsvrijheid. Voorts valt op dat de verschillen tussen de diverse uitgaven op sociaal en cultureel terrein in het begin tamelijk groot zijn, maar dat zij later sterker met elkaar in evenwicht zijn. Het gaat vooral om de sectoren onderwijs en bijstandsverlening, waarin de doel- en specifieke uitkeringen een relatie legden tussen inkomsten en uitgaven voor specifieke terreinen. De financiering van de woningbouw door de centrale overheid vanaf 1914 is eveneens uit tabel 5.10 af te lezen. Tabel 5.10a Inkomsten en uitgaven per beleidscluster, 1855-1880 (in procenten per jaar) 1855
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur soc. hulpverlening gezondheidszorg
1870
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
99 7 92 1
18 25 25 57 10 46 1
62 13 49 38 35
3
18 21 21 61 37 1 22 1
39 11 28 61 57 1 1 2
16 17 17 67 53 1 9 4
100
100
100
100
100
1
totaal
1880
100
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 5.10b Inkomsten en uitgaven per beleidscluster, 1899-1938 (in procenten per jaar) 1899
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken soc. + cult. voorzieningen onderwijs cultuur sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. totaal
1914
1929
1938
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
50 17 33 50 40 1 9
18 17 17 65 50 2 10 3
54 9 45 46 31 1 2 12 -
13 17 15 2 69 43 2 10 14 1
45 2 43 41 28 2 4 7 14
14 19 14 5 57 35 1 11 10 10
49 4 45 31 18 1 3 9 20
9 29 14 15 47 27 1 11 8 15
1 43 5 38 41 9 2 22 8 15
7 22 9 13 59 16 1 35 7 12
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 193
1919
*
*
)))
)))
))))))) Tabel 5.10c Inkomsten en uitgaven per beleidscluster, 1946-1985 (in procenten per jaar) 1946
openbare veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken soc. + cult. voorzieningen onderwijs cultuur sport + recreatie welzijn soc. hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. totaal
1954
1964
1974
1985
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
6 42
12 25
10 21
10 16
10 22
9 16
8 10
8 12
5 5
6 8
7 35 35
13 12 51
4 17 37
12 4 53
9 13 41
13 3 55
7 3 64
12 63
2 3 67
6 2 67
13 3 12 7 17
18 1 23 9 12
17 4 13 3 32
24 2 1 1 22 3 21
28 2 9 2 27
28 4 2 2 17 2 20
26 1 36 1 18
21 3 2 3 32 2 17
16 1 1 2 43 4 23
14 4 3 3 38 5 19
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Naast inkomsten die gekoppeld zijn aan de verschillende beleidsterreinen, beschikt de lokale overheid over algemene inkomsten: uit het Gemeentefonds, uit belastingen en uit eigen beleggingen. In tabel 5.11 staan de inkomsten vermeld, waarbij de algemene inkomsten zijn afgesplitst van de specifieke inkomsten. Tabel 5.11a Absolute inkomsten per beleidsterrein, 1855-1880 (x 1.000 gulden) 1855
1870
1880
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sociale hulpverlening gezondheidszorg subtotaal
161 11 150 1 1
64 13 51 40 36 -
162
4 104
84 24 60 130 121 2 2 5 214
algemene inkomsten belastingen rijksuitkering overige
186 150
257 215
482 318
36
42
164
348
361
696
totale inkomsten Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 194
*
*
)))
)))
))))))) Tabel 5.11b Absolute inkomsten per beleidsterrein, 1899-1938 (gecorrigeerd) (x 1.000 gulden)
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. subtotaal algemene inkomsten belastingen rijksuitkering overige totale inkomsten
1899
1914
1919
1929
1938
2.695 912 1.783 2.733 2.151 35
7.995 1.343 6.652 6.710 4.555 100
5.428
315 1.740 25 14.730
4.942 231 4.711 4.446 2.937 257 14 455 783 1.584 10.972
148 22.356 1.552 20.804 14.335 7.928 626 1.465 4.316 9.358 46.049
448 39.057 5.697 33.360 35.963 8.008 1.343 19.518 7.094 13.345 88.813
78 469
14.429 4.444 2.580 7.405
15.145 7.051 1.609 6.485
17.845 14.806 950 2.089
32.495 23.155 2.006 7.334
34.927 8.898 14.347 11.682
19.857
29.875
28.817
78.544
123.740
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 5.11c Absolute inkomsten per beleidsterrein, 1946-1985 (gecorrigeerd) (x 1.000 gulden) 1946
1954
1964
1974
1985
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport + recreatie welzijn sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. subtotaal
2.667 17.807 2.648 15.159 14.855 5.436 1.350 -
4.919 9.581 1.764 7.817 17.312 8.142 1.822 -
5.206 2.863 7.429 42.758
6.147 1.201 14.704 46.516
9.333 21.281 8.463 12.818 38.698 26.207 2.068 133 8.062 2.228 26.011 95.323
20.619 26.429 18.180 8.249 168.132 67.656 1.081 56 2.769 93.160 3.410 46.039 261.219
17.459 16.031 7.490 8.541 222.541 52.958 4.938 3.656 5.650 142.109 13.230 75.086 331.117
algemene inkomsten belastingen rijksuitkering overige inkomsten
43.502 8.476 7.786 27.240
85.055 5.357 28.788 50.910
85.982 3.430 65.261 17.291
292.809 4.876 113.327 174.606
147.289 24.577 118.091 4.641
86.260
131.571
181.305
554.028
478.406
totale inkomsten
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 195
*
*
)))
)))
)))))))
De ontwikkeling in de verhouding tussen algemene en specifieke inkomsten in Leiden correspondeert met die in Schoonhoven. Tot de instelling van het Gemeentefonds in 1929 vormen de algemene inkomsten ongeveer twee derde van alle inkomsten. Daarna loopt dat aandeel wat terug met onregelmatige tussenstappen en schommelt rond de 50%. Tussen 1974 en 1985 vindt evenals in Schoonhoven een omslag plaats en loopt het aandeel van de algemene inkomsten in het totaal terug naar 31%. Tabel 5.12a Inkomsten en uitgaven per hoofd van de bevolking, naar beleidscluster, 1855-1880 (in guldens) 1855 ink.
1870 uitg.
uitg.
ink.
uitg.
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie sociale + culturele voorzieningen
4,40 0,10
1 2 4
1,60 1
1 2 4
2 3
2 2 7
totale ink./uitg. per hoofd van de bevolking totale ink./uitg. x 1.000 inwonertal
4,50
7
2,60
7
5
11
287
214 41.325
474
162 36.663
ink.
1880
244
104 40.027
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Tabel 5.12b Inkomsten en uitgaven per hoofd van de bevolking, naar beleidsterrein, 1899-1938 (in guldens) 1899
openbare orde + veiligheid infrastructuur + economie verkeer + waterstaat economische zaken sociale + culturele voorzieningen onderwijs cultuur sport sociale hulpverlening gezondheidszorg volkshuisvesting + ruimt. ord. totale ink./uitg. per hfd. bev. totale ink./uitg. x 1.000 inwonertal
1914
1929
1938
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
50 17 33 51
36 35 35 130
134 23 111 113
35 44 39 5 183
81 4 77 73
41 58 42 16 174
2 319 22 297 204
90 273 128 145 447
6 514 75 439 473
104 325 135 190 848
40 1
101 3
77 2
1 9
19 7
5 29
115 4 26 38
48 4 7 13
108 3 33 30
113 9 21 61
251 11 1 105 79
105 18 257 93
233 14 500 101
1
3
26
30
133
142
175
180
265
180
303
656
952
1.168 1.457
101
201
5.428 10.863 53.91 5
248
14.73 15.743 0 59.50 0
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
))))))) 196
1919
10.972 18.52 8 61.113
46.04 67.00 9 5 70.35 2
88.813 110.77 8 76.050
*
*
)))
)))
))))))) Tabel 5.12c Inkomsten en uitgaven per hoofd van de bevolking, naar beleidsterrein, 1946-1985 (in guldens) 1946 ink. openbare orde + veiligheid 32 infrastructuur + economie 212 verkeer + waterstaat 32 economische zaken 180 sociale + culturele voorzieningen 177 onderwijs 65 cultuur 16 sport welzijn soc. 62 hulpverlening gezondheidszor 34 g volkshuisvesting + ruimt. ord. 88
1954
1964
1974
1985
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
ink.
uitg.
92
53
82
94
140
213
306
167
252
197
103
135
215
249
273
503
153
333
102
19
100
85
206
188
488
72
253
95
84
35
130
43
85
15
81
80
395 139 8 3 178
187 88 20 66
428 195 17 6 5 181
392 265 21 1 82
880 463 66 24 26 265
1.737 699 11 1 29 962
2.494 816 135 61 102 1.292
67
13
24
23
36
35
92
159
176
263
311
476
502
821
964
totale ink./uitg. per hfd. bev. 509 776 totale ink./uitg. x 1.000 42.758 65.180 inwonertal 84.002
46.516 76.169 92.733
1.580 156.07 95.323 2 98.806
2.126 506 47 35 54 1.358
2.921 597 190 145 132 1.643
88
126
214
655
717
818
2.699 3.958 261.21 9 383.173 96.822
3.163 4.324 331.1 452.70 17 2 104.6 88
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Binnen het aandeel van de algemene inkomsten neemt het aandeel van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds een steeds grotere plaats in ten koste van het aandeel van de lokale belastingen. Vanaf 1899 is de algemene rijksuitkering in de cijferopstelling zichtbaar. Tot de instelling van het Gemeentefonds in 1929 bedraagt het rijksaandeel tussen de 5% en 20%; in 1938 is dat gestegen naar 41%. Na de Tweede Wereldoorlog is het rijksaandeel substantieel, zoals dat vooral uit de opstelling voor 1964 en 1985 blijkt, waar sprake is van percentages van respectievelijk 76 en 80. Evenals in Schoonhoven vormt 1974 daarop een uitzondering: in dat jaar lopen veel inkomsten via de kapitaaldienst. Ook voor de inkomsten is het relevant deze te relateren aan het inwonertal. In tabel 5.12 is die verhouding aangegeven en zijn tevens de uitgaven per inwoner opgenomen, zodat ook een vergelijking tussen inkomsten en uitgaven per inwoner mogelijk is. Uit de opstelling in tabel 5.12 komt naar voren dat in afwijking van wat voor Schoonhoven gevonden is, in Leiden vanaf 1855 een verschil bestaat tussen de inkomsten en de uitgaven per inwoner. In de jaren 1870-1914 verschillen inkomsten en uitgaven met een factor 2, een factor overigens die weer wel met die van Schoonhoven correspondeert. Aan de vooravond van de Eerste Wereldoorlog is het verschil te verwaarlozen; na afloop van de oorlog zijn de uitgaven driekwart hoger dan de inkomsten, om dan terug te lopen tot een kwart in 1938. In de periode na de Tweede Wereldoorlog zijn de uitgaven voortdurend hoger dan de inkomsten en schommelt het verschil tussen 64% in de jaren vijftig en zestig en 37% in 1985. De ))))))) 197
*
*
)))
)))
)))))))
belangrijkste constatering is dat in geen enkel peiljaar de beleidsmatige uitgaven en inkomsten met elkaar in evenwicht zijn. Een tweede belangrijke constatering is te formuleren wanneer de afzonderlijke beleidsterreinen in ogenschouw worden genomen. Het verschil tussen inkomsten en uitgaven manifesteert zich in enkele sectoren heel duidelijk. Tegenover de uitgaven voor openbare orde en veiligheid staan nauwelijks tot geen inkomsten. Datzelfde geldt voor onderwijs en sociale hulpverlening. Qua inkomsten is de balans positief waar het gaat om economische zaken. Met name de revenuen uit de (nuts)bedrijven zijn groot. Het belang van deze inkomstenbron neemt geleidelijk af en is in 1985 praktisch in evenwicht met de uitgaven in deze sector. Deze constatering geldt tot de Tweede Wereldoorlog; na 1946 worden de verschillen op de genoemde terreinen geringer, hetgeen vooral veroorzaakt wordt door de specifieke uitkeringen van de centrale overheid. Zo is de invoering van de Algemene bijstandswet, waarbij 90% van de bijstandsuitgaven voor rekening van de centrale overheid komt, goed terug te zien in de cijfers. In algemene zin kan worden vastgesteld dat de bemoeienis van de centrale overheid met het lokale bestuur vooral na de Tweede Wereldoorlog tot uiting komt in de bekostiging van een groot aantal beleidsterreinen. In de jaren daarvoor is die bemoeienis minder en geldt zij voornamelijk de wettelijk geregelde terreinen van onderwijs, gezondheidszorg en volkshuisvesting. Resumerend kunnen de volgende ontwikkelingen worden gesignaleerd. In de eerste plaats is, evenals in Schoonhoven, in Leiden de aanzienlijke stijging van de beleidsuitgaven tussen in de jaren zestig en zeventig opvallend te noemen. Dit tijdvak staat in vergelijking met de andere perioden voor een zeer intensieve overheidsbemoeienis. De uitgaven voor sociaal en cultureel terrein zijn daarvoor primair verantwoordelijk. Daarnaast zijn de uitgaven voor de volkshuisvesting, met name de stadsvernieuwing, in de jaren zeventig aanzienlijk gestegen. In de tweede plaats valt op dat de samenhang tussen beleidsinkomsten en -uitgaven ver te zoeken is en in praktisch geen enkel peiljaar in balans is. De gesignaleerde verschillen impliceren dat andere inkomstenbronnen aangesproken zijn, zoals de bedrijven en de centrale overheid, en de lokale algemene heffingen. De bedrijven vormen met name tot de Tweede Wereldoorlog een belangrijke inkomstenbron; na de oorlog is het vooral de centrale overheid die het lokale bestuur van beleidsinkomsten voorziet. In de derde plaats kan worden geconstateerd dat evenals in Schoonhoven ook in Leiden het gemeentebestuur een aanzienlijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Op dat terrein kan de rol van het lokale bestuur omschreven worden als die van medevormgever. Daarnaast vervult de lokale overheid vooral de rol van uitvoerder van centraal vastgesteld beleid dan wel van beleidsvoerder binnen door de centrale overheid vastgestelde kaders.
5.6 Personele bezetting Evenals voor Schoonhoven geldt voor Leiden dat de gegevens over het aantal ambtenaren niet geheel volledig en niet geheel betrouwbaar zijn. Ook de relativeringen die in het hoofdstuk over Schoonhoven zijn gemaakt, gaan voor Leiden op. Met name op enkele onderdelen van het gemeentelijke takenpakket zijn in enkele peiljaren de gegevens niet (meer) voorhanden. Dat verstoort het trekken van vergelijkingen. Een andere factor die om deze reden buiten beschouwing is gebleven, is de schutterij. Met name in de tweede helft van de negentiende eeuw was die belangrijk voor de ordehandhaving. Helaas zijn alleen voor het eerste peiljaar ))))))) 198
*
*
)))
)))
)))))))
gegevens beschikbaar, daarna ontbreken die jammer genoeg vrijwel geheel. Met inachtneming van deze kanttekeningen kan een aantal ontwikkelingen worden gesignaleerd (tabel 5.13). Tabel 5.13 Absolute aantallen personeel, 1855-1985 1855 1870 algemeen bestuur orde + veiligheid infrastructuur + economie sociale + culturele voorzieningen volkshuisv.+ ruimt.ord. totaal aantal ambt. per 1.000 inwoners
1880
1899 1914 1919 1929
1938 1946
1954 1964 1974 1985
27 23
18 59
18 61
37 88
39 98
64 161
59 157
59 156
68 237
127 208
161 219
187 250
268 324
69
26
23
213
391
493
575
609
622
789
872
842
393
128
160
231
334
616
729 6
465 7
780 -
831 1
838 13
895 16
1.544 1.684 62 148
247
263
333
672
1.144 1.453 1.263 1.604 1.759 1.975 2.163 2.885 2.817
7
8
12
19
7
24
18
21
21
21
22
30
27
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Allereerst vallen twee jaren op waarin het aantal ambtenaren per inwoner hoog is: 1919 en 1974. In die jaren treedt een aanzienlijke stijging op in vergelijking met de daaraan voorafgaande jaren. Het tijdvak waarin die stijging zich voordoet is hetzelfde als in Schoonhoven, zij het dat beide hoogtepunten in Leiden telkens een peiljaar later zijn dan in Schoonhoven. De groei in 1974 wordt vooral veroorzaakt door het cluster volkshuisvesting. Zoals hiervoor is besproken, is Leiden in de jaren zeventig begonnen met een grondige vernieuwing van de stad. Ten tweede is de absolute groei rond de eeuwwisseling opmerkelijk: in de laatste decennia van de negentiende eeuw en de eerste twee van de twintigste eeuw is die toename aanzienlijk. Het aantal ambtenaren is in 1899 verdubbeld ten opzichte van dat van 1880; de stijging tussen 1899 en 1914 bedraagt bijna driekwart. Belangrijkste oorzaak is de toename van het aantal ambtenaren in de clusters infrastructuur en economie en sociale en culturele voorzieningen. De toename van de ambtelijke inzet in het eerste cluster vindt vooral plaats tussen 1880 en 1900; de toename in het tweede cluster geldt vooral de jaren tot de Eerste Wereldoorlog. Ten derde is er op twee momenten een absolute teruggang in het aantal ambtenaren: in 1929 ten opzichte van 1919, en in 1985 een lichte teruggang in vergelijking met 1974. Om met die laatste te beginnen: daaraan mag gezien de onzuiverheid van de gegevens geen betekenis worden toegekend. De bezuinigingen in die jaren vormen de meest plausibele verklaring voor de teruggang. In 1929 is het cluster sociaal en cultureel terrein (met name onderwijs) de voornaamste oorzaak van de teruggang. Overigens is ook in Schoonhoven de absolute teruggang zichtbaar in de jaren 1919 en 1929. Uit de literatuur is bekend dat in die jaren aanzienlijk bezuinigd is op de salarissen van de ambtenaren en op hun aantal. Ten vierde concentreert ook in Leiden de ambtelijke inzet zich vanaf het begin van de twintigste eeuw in vier van de elf sectoren: onderwijs, verkeer, vervoer en waterstaat, economische zaken, en openbare orde en veiligheid. Wat later komt daar volksgezondheid bij, vooral doordat het gemeentebestuur de psychiatrische inrichtingen Endegeest, Rhijngeest en Voorgeest exploiteert. In de tweede helft van de vorige eeuw is het vooral de sector onderwijs die de meeste capaciteit vergt. Naarmate de tijd voortschrijdt, specialiseert zich de ambtelijke ))))))) 199
*
*
)))
)))
)))))))
kwaliteit en met name in de jaren na de Tweede Wereldoorlog is er sprake van een toenemende functionele differentiatie. Overigens geldt net als voor Schoonhoven dat de sociale dienstverlening en de volkshuisvesting opmerkelijk weinig ambtelijke inzet vragen. Evenals in Schoonhoven is de ambtelijke capaciteit voor de sociale dienstverlening pas aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog zichtbaar. In de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw bereiken beide sectoren enige substantiële omvang. De groei van het aantal ambtenaren voor algemene bestuursaangelegenheden is vooral na de Tweede Wereldoorlog zichtbaar en is, evenals in Schoonhoven, vanaf 1954 opmerkelijk te noemen. De exploitatie van de nutsbedrijven, waarvan Leiden al vroeg enkele in beheer had, is pas in 1914 zichtbaar in de ambtelijke capaciteit. Tabel 5.14 Aantallen ambtenaren, 1855-1985 (in procenten van het totaal per jaar) 1855 1870 1880 1899 1914 1919 1929 1938 algemeen bestuur orde + veiligheid infrastructuur + economie sociale + culturele voorzieningen volkshuisv. + ruimt. ord. totaal absolute aantallen
1946 1954
1964 1974 1985
11 9 28
7 22 10
5 20 7
5 13 32
3 9 34
4 11 34
5 12 45
4 10 38
4 13 35
6 11 40
7 10 40
7 9 29
11 14 16
52
61
69
50
54
51
37 1
48 -
48 -
42 1
42 1
53 2
53 6
100 247
100 263
100 333
100 672
100 100 100 100 100 100 100 100 100 1.144 1.453 1.263 1.604 1.759 1.975 2.163 2.885 2.417
Bron: GAL, Gemeentebegrotingen (SCP-bewerking)
Dan wordt nu de aandacht gericht op het relatieve aandeel van de ambtelijke werkzaamheid (tabel 5.14). De ambtelijke inzet in de periode 1855-1870 richt zich vooral op het sociale en culturele terrein, en in mindere mate op openbare orde en veiligheid. In de jaren daarna neemt het relatieve aandeel van de sociale en culturele sector toe, maar loopt dat van openbare orde en veiligheid terug ten gunste van de infrastructurele en economische sector. Met name de exploitatie van de nutsbedrijven speelt hierin een rol (1899). Bij het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog is het relatieve aandeel van genoemde beleidsclusters groot. Die verhouding verandert daarna niet wezenlijk. Het aandeel van de ambtelijke inzet in de sociale en culturele beleidscluster is ten opzichte van de andere beleidsclusters vanaf 1870 het grootst, loopt daarna wat terug, en komt ten slotte uit op gemiddeld de helft van de totale ambtelijke capaciteit. De tweede belangrijke cluster is infrastructuur en economie. Samenvattend kan worden gesteld dat, de gehele periode in ogenschouw genomen, de ambtelijke inzet zich concentreert in de sociale en culturele sector, en daarbinnen voornamelijk op onderwijs. Is in de eerste jaren van de onderzoeksperiode het aandeel van het cluster openbare orde en veiligheid relatief groot, op het eind van de negentiende eeuw bevindt dat aandeel zich op het lage niveau waar het zich de resterende jaren tot 1985 handhaaft. Eerder dan in Schoonhoven heeft het cluster infrastructuur en economie een relatief groot aandeel bereikt, namelijk in 1899. Opvallend mag de geringe ambtelijke inzet genoemd worden op de terreinen van sociale hulpverlening en volkshuisvesting. Het aandeel van de ambtelijke capaciteit op de terreinen sport en recreatie, en welzijn wordt pas in 1974 voor het eerst zichtbaar. Overigens is de ambtelijke inzet voor culturele kwesties, met name cultuurbehoud, in Leiden gedurende de gehele periode duidelijk aanwezig, met als significant groeimoment het jaar 1938. ))))))) 200
*
*
)))
)))
)))))))
Wordt de ambtelijke capaciteit in verband gebracht met het inwonertal, dan is ook in Leiden sprake van een groeiende bureaucratie vanaf 1855, met uitzondering van de jaren twintig; na 1919 loopt het aantal ambtenaren terug, om daarna weer aanzienlijk toe te nemen. In 1974 bereikt de ambtelijke inzet zowel absoluut als relatief het hoogste niveau. Ten slotte geldt de conclusie van Schoonhoven, dat in 1914 de lokale bureaucratie het niveau bereikt waarop het zich ook thans bevindt, niet onverkort voor Leiden. In de jaren zestig tot tachtig van de twintigste eeuw wordt het hoogste niveau gehaald.
5.7 De taakontwikkeling nader beschouwd Evenals in Schoonhoven treedt in Leiden een verandering op in de politieke verhoudingen tussen college en raad, zij het dat in Leiden geen aanwijzingen zijn gevonden dat dat met dezelfde heftigheid gepaard ging als in Schoonhoven. Vanaf 1889 wordt ook in Leiden de combinatie van het burgemeesterschap en het raadslidmaatschap onverenigbaar geacht. Die verschuiving in de politieke verhoudingen gaat in tegenstelling tot Schoonhoven niet gepaard met een herwaardering van de positie van wethouder. Burgemeesters drukken - afhankelijk van hun persoonlijkheid - hun stempel op het gemeentelijke beleid. Het fenomeen van de zogenoemde dominante bestuurders komt niet zozeer naar voren in wethouders (met wethouder Korevaar als mogelijke uitzondering), als wel in een burgemeester en een enkel raadslid. Zo krijgt burgemeester De Gijselaar (1910-1927) van zijn medebestuurders volop de gelegenheid zich als bestuurder te profileren. De profilering van een enkel raadslid heeft vooral te maken met het feit dat Leiden een universiteit en een academisch ziekenhuis heeft. Een aantal professoren heeft zich als raadslid nadrukkelijk gemanifesteerd en openlijk het gezag van de burgemeester getart. De politisering van het gemeentebestuur vangt aan met de onverenigbaarheid van raadslidmaatschap en burgemeesterschap. Ook verandert - mede onder invloed van de opkomst van politieke partijen - de zakelijke toon van de raadsdiscussies in een meer politieke. De politisering vindt haar hoogtepunt in de toetreding tot de raad van de SDAP in 1919, die meteen de grootste fractie wordt. Vanaf dat moment nemen de politieke beschouwingen in de raad een belangrijke plaats in, soms tot ergernis van de rechtse partijen. Die ergernis is mede ingegeven door het feit dat de SDAP weigert te participeren in het college van B&W. Die vorm van samenwerking met de `burgerlijke' partijen krijgt pas in de tweede helft van de jaren dertig gestalte. Evenals in Schoonhoven kan het interbellum worden gezien als de bloeiperiode van het gemeentebestuur als politiek forum. De gehele periode in ogenschouw genomen, kan de politieke ontwikkeling in Leiden worden gekenschetst als een gematigd conservatieve via gematigd liberale naar gematigd progressieve. In die laatste sfeer wordt het politiek forum in de jaren zeventig van de twintigste eeuw nieuw leven ingeblazen met de vorming van een progressief meerderheidscollege: een college met in de raad een meerderheid van slechts één zetel. Leiden is van oudsher een stad met een omvangrijk proletariaat. Het relatief grote aantal armen en laagbetaalden heeft het gemeentebestuur genoodzaakt al spoedig te interveniëren in sociale processen. Het eerste dat opvalt na deze beschouwing over de ontwikkelingen in Leiden, is de voortvarendheid waarmee het gemeentebestuur de problemen in de stad heeft aangepakt. Op een groot aantal terreinen - infrastructuur, nutsvoorzieningen, openbare hygiëne en volksgezondheid, armenzorg - ontwikkelt het gemeentebestuur een innovatief beleid. Een beleid dat in de eerste decennia na 1851 ontwikkeld wordt en in de jaren daarna verder wordt uitgebouwd, met onder meer grote aandacht voor volkshuisvesting en de planologische ontwikkeling van de stad. Ook in de jaren daarna blijft die typering van het ))))))) 201
*
*
)))
)))
)))))))
gemeentelijke beleid van toepassing waar in Leiden voortvarend getracht wordt de hardnekkige werkloosheid aan te pakken, de historische binnenstad wordt behouden door grootscheepse renovaties en de zorg voor monumenten, en de stad wordt vernieuwd. In dat opzicht is het verschil met de ontwikkelingen in Schoonhoven groot. Gezien de typering van de Leidse gemeentepolitiek als innovatief en gematigd-progressief, doet de geleidelijke vergroting van de bemoeienis van de centrale overheid met het reilen en zeilen van het lokale bestuur zich sterk gevoelen. De eerste tekenen wijzen op een proces van afbakening van taken tussen niet alleen centrale en lokale overheid, maar ook tussen het actieve particuliere initiatief (armenzorg, sociale woningbouw, welzijnswerk); later neemt de kritiek toe van het gemeentebestuur op de verregaande invloed van de centrale overheid, resulterend uiteindelijk in - voornamelijk verbaal - verzet. Nu is de positie van Leiden ook niet zo sterk, omdat haar financiële positie niet erg solide is. Zo is de gemeente ruim 20 jaar (1970-1993) artikel-12-gemeente en daarmee onderworpen aan het scherpe toezicht van de centrale overheid. Evenals in Schoonhoven kan worden vastgesteld dat de bemoeienis van de centrale overheid met de lokale politiek zich al in een vroeg stadium manifesteert en sedertdien alleen maar is toegenomen. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat die beleidsvervlechting de lokale overheid geen windeieren heeft gelegd. Dat de Leidse gemeentepolitiek ook in dat opzicht innovatief is geweest, valt het beste af te leiden uit het beleid van het college van B&W in de tweede helft van de jaren zeventig op het terrein van de volkshuisvesting en de stadsvernieuwing. Voor dat doel heeft het college van B&W veel financiële middelen weten te verkrijgen van de centrale overheid. Na de Tweede Wereldoorlog tekent zich een tweedeling af in taken waarvan inhoud en omvang vooral door de centrale overheid worden bepaald en die door de lokale overheid uitgevoerd dienen te worden, en taken die vooral door de lokale overheid zelf worden bepaald en uitgevoerd. De eerste taken liggen vooral op (sociaal-)economisch terrein, de tweede vooral op sociaal en cultureel terrein. De zorg voor de welvaart van de bevolking is vooral een zorg van de centrale overheid, de zorg voor het welzijn dat van de lokale overheid. In zoverre de lokale overheid betrokken is bij die eerste taakuitvoering, vervult zij vooral de functie van doorgeefluik; voor het tweede onderdeel heeft de gemeente meer beleidsruimte, die na de recente decentralisatieprocessen nog is toegenomen. Ten slotte wordt de veronderstelling van Van Poelje inzake de ontwikkelingen in taakstelling in het licht van de bestuurspraktijk van de Leidse overheid gesteld. Worden de verschuivingen bezien die zich voordoen in de relatieve aandacht van de raad voor de verschillende beleidsterreinen, dan zijn er weinig aanwijzingen voor een ontwikkeling van `politiegemeente' via `welvaartsgemeente' naar `cultuurgemeente'. Het is veeleer zo dat gedurende de gehele periode de sociale en culturele sector een groot aandeel heeft in het totaal der uitgaven. Ook voor Leiden geldt de aantekening dat vooral in de naoorlogse periode het lokale bestuur een belangrijke bijdrage levert aan de verzorgingsstaat. Het lokale bestuur heeft daarbij ook gefungeerd als uitvoerder van centraal vastgesteld beleid. Alleen op het terrein van het welzijn heeft het zijn eigen verantwoordelijkheid genomen; die kwam weliswaar ook onder sterke invloed van de centrale overheid te staan, maar dat is van korte duur geweest. Het decentralisatieproces is het eerst en vooral in de welzijnssector zichtbaar geworden. Uit de groei van de bureaucratie, uit de toename van de beleidsinhoudelijke onderwerpen door de jaren heen en de groei van de uitgaven, mag geconcludeerd worden dat de bemoeienis van de lokale overheid met de lokale samenleving is toegenomen, zowel in intensiteit als in omvang. De sociale problemen van een stad als Leiden waren en zijn groot. In tegenstelling ))))))) 202
*
*
)))
)))
)))))))
tot Schoonhoven heeft het gemeentebestuur vanaf het begin een actieve interventiepolitiek gevoerd. Het gematigd-progressieve karakter van de gemeentepolitiek zal daaraan zeker hebben bijgedragen. In dat opzicht is Leiden veel voortvarender geweest dan Schoonhoven. De wijze waarop enkele wethouders in de jaren zeventig hun politiek-bestuurlijke vaardigheden op financieel gebied en op dat van de volkshuisvesting en stadsvernieuwing hebben aangewend, illustreert dit op afdoende wijze. Het laat zien dat het `onder curatele staan' van de centrale overheid ten eigen bate kan worden aangewend.
))))))) 203
*
*
)))
)))
)))))))
Noten
1
2
3
4
5
6
7
Zo is in 1902 de Vereniging Oud Leiden opgericht, die de historische kennis wil vergroten en de geschiedbeoefening wil stimuleren. Zij publiceert elk jaar het Leids jaarboekje, dat enkele vaste rubrieken bevat zoals een kort overzicht van de belangrijkste gebeurtenissen in Leiden en omstreken in het desbetreffende jaar, een archeologische kroniek en een kroniek van veranderingen in het stadsbeeld. Daarnaast bevat het boekje veel beschouwingen over Leidens historie, uiteenlopend van korte biografieën van politici en andere bestuurders, schetsen van de situatie in Leiden in een bepaalde tijd, tot uiteenzettingen over de hoge stoep van het stadhuis. Daarnaast is in 1987 de Dirk van Eck-stichting opgericht, vernoemd naar de peetvader van de Leidse sociaaldemocratie. Deze stichting stelt zich onder meer ten doel wetenschappelijk onderzoek te stimuleren naar de sociale en economische geschiedenis van Leiden en de socialistische beweging in Leiden. Niet onvermeld mag blijven de bundel Leiden 1860-1960, die ter gelegenheid van het 100-jarig bestaan van drukkerij Groen in 1962 werd gepubliceerd. Daarin worden de verschillende facetten van de ontwikkeling in Leiden behandeld, zoals de universiteit, het gemeentebestuur, het kerkelijk leven, de maatschappelijke zorg, het economisch leven, het onderwijs, en dergelijke. Ter gelegenheid van het aftreden van burgemeester De Gijselaar verscheen in 1927 een bundel artikelen over het gemeentelijke beleid gedurende zijn bewind (1910-1927), die bovendien een kroniek met de voornaamste feiten bevat. De historicus P.J. Blok schreef de inleiding. Ten slotte mag het vierde deel van de Geschiedenis eener Hollandsche stad van de hand van dezelfde Blok niet vergeten worden. Dat vierde deel handelt over de stad Leiden in de negentiende eeuw. Voor een uitvoeriger verslag van deze reconstructie zij verwezen naar: V. Veldheer en A. Struijk, `De politieke samenstelling van de Leidse gemeenteraad 1870-1990', in het Leids jaarboekje 1990. Bij de raadsverkiezingen in 1990 behaalt de PvdA een historisch diepterecord en komt 1% lager uit dan haar totaal in 1919. Opmerkelijk is dat een aantal leden zich tijdens de raadsbehandeling fel verzet tegen dit voorstel wegens de hieraan verbonden kosten. Gesproken wordt over een bedrag van 600 gulden, hetgeen voor die tijd niet gering is. Andere leden verzetten zich wegens de benadeling van het bijzonder onderwijs. De uitbreiding van potentiële prijswinnaars tot leerlingen van alle klassen wordt door het college beargumenteerd met de prestatiebevorderende werking van het prijsmechanisme en met de constatering dat nu ook kinderen van minvermogende ouders in de lagere klassen voor een prijs in aanmerking kunnen komen. Uiteindelijk stemmen maar twee leden tegen het voorstel. Wanneer in 1899 de gemeenteraad van Deventer de raad van Leiden verzoekt zijn verzoek aan de minister van Binnenlandse Zaken de rijksbijdrage te herstellen te ondersteunen, ontstaat in de raad weer een discussie over het nut van dit onderwijs aan meisjes. Een raadslid vertolkt zijn ernstige bezwaren: "Aan een opleiding waar vrouwen meer en meer de concurrentie van den man zouden kunnen worden, wensch ik niet mede te werken, (...) haar arbeidsveld is het huisgezin en het daaraan verwante." Beasjou merkt ook op dat dit onderwijs aan meisjes beslist niet algemeen aanvaard was. Toelating was ook pas mogelijk wanneer "de ouders een gunstige beschikking van de autoriteiten op het verzoek tot toelating hadden ontvangen" (Baesjou et al. 1962: 413). Nog in 1909 poogt een raadslid tevergeefs de meisjes-hbs om te zetten in een ulo. Overigens besluit de raad met slechts twee stemmen tegen het verzoek van de gemeenteraad van Deventer te ondersteunen. Charles T. Liernur heeft zijn bekendheid vooral te danken aan zijn ideeën over een pneumatisch rioolstelsel; het was erop gericht de faecaliën op doelmatige wijze uit het milieu te verwijderen. Het volledige stelsel bestond uit twee onafhankelijke rioolsystemen: het ene gericht op de afvoer van regen en huishoudelijk water direct naar de grachten, het andere gericht op de afvoer van faecaliën. In de praktijk werd vaak alleen het tweede systeem aangelegd. Het closet in de woning was aangesloten op afvoerleidingen onder de straat waaraan bolvormige reservoirs waren bevestigd. De faecaliën uit die reservoirs werden van tijd tot tijd opgepompt (Barendregt 1988: 85-88). De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, J.R. Thorbecke, had zijn politieke vriend J. van Heukelom gevraagd voor het burgemeesterschap. Deze weigerde om financiële en sociale redenen. Hij schetste voor Thorbecke wel een profiel van de toekomstige burgemeester en concludeerde vervolgens: "Maar wanneer ik met dit ideaal voor de geest in deze Gemeente naar zoodanige persoon rondzie dan moet ik helaas verklaren die niet te kunnen vinden. Het doet mij leed dit te moeten bekennen, maar het is mijne innige overtuiging dat men buiten deze Gemeente iemand zal moeten vinden die een waardige opvolger van Siegenbeek zal kunnen zijn en in staat om Leiden te verheffen tot hetgeen het worden kan en moet" (Smit 1992: 186). Thorbecke vertrouwde zijn politieke vriend volledig en hechtte kennelijk zoveel waarde aan zijn oordeel dat hij zijn eigen gemeentewet overtrad. W.C. van den Brandeler, die net een jaar daarvoor tot burgemeester van Voorburg was benoemd, werd snel benoemd.
))))))) 204
*
*
)))
)))
))))))) 8
9
10
11
12
13
14
15
16
Zo worden de socialisten bij hun tienjarig lidmaatschap van de raad in 1929 door alle rechtse fracties toegesproken op hun `verdiensten'. Een lid vat die als volgt samen: "Men heeft van die zijde altijd gehoord, dat de volkskracht slechts zit in een boterham, in een mooi pak, in vacantie-toeslag en in medezeggenschap. Dit waren de vier steunpilaren van het betoog van den sociaal-democratischen afgevaardigde" (GAL, bibliotheek, nr. 15172, 1929). In de Memorie van antwoord op de begroting voor 1930 merkt het college van B&W het volgende op: "Voor het verbouwen van oude gevels is evenals voor elke verbouwing vergunning van ons College vereischt. Als er met het oog op de wettelijke voorschriften geen bedenkingen bestaan, dan wordt de vergunning steeds verleend. Ten opzichte van oude gevels, welke hetzij om hun geschiedenis, of hun kunstwaarde als monumenten zijn aan te merken, geldt nog in het bijzonder, dat van eene voorgenomen verbouwing van zoodanige gevels kennis moet worden gegeven aan den Minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen. Bijzondere beperkingen heeft die mededeeling echter niet ten gevolge, ten hoogste ondervindt de afdoening van de aanvrage daarvan eenige vertraging." De sociaal-democraten hebben in de loop der jaren geleerd hun eisen dienaangaande aan te passen. In 1929 vragen zij om toestemming om in de namiddag optochten met muziek toe te staan. "Hiermee kom ik tegemoet aan de bezwaren van de orthodox-protestanten voor alleen vrijheid van betoogen te vragen in de namiddag. Zoolang de Katholieken schuilvinkje spelen, is echter een redelijke uitspraak van de Raad niet te krijgen", aldus Van Eck (GAL, bibliotheek, nr. 15172, 1929). De raad raadt de werkelijke motieven van deze gemeentelijke bemoeiing: "Er is geen sprake van behandeling van gevallen, die in het belang van de volksgezondheid geboden is, maar wel van het verrichten van werkzaamheden, die particuliere ondernemers niet alleen voldoende verrichten, maar ook beter kunnen doen. (...) Uitbreiding van de gemeentelijke bemoeiingen is alleen dan geoorloofd en gerechtvaardigd als het particuliere initiatief op een of ander punt faalt of tekort schiet. Zelfs dan nog zijn tegen alle gemeentelijke bemoeiingen vele gegronde bezwaren aan te voeren" (raadsbehandeling begroting 1938). Volgens Slangen liepen de ruzies in de raadszaal tussen beide heren hoog op. Hij zegt daar verder over: "Toen de voorzitter van de raadsvergadering het een keer bestond om de oppositieleider `22 keer te interrumpeeren', dreigde Van Eck met opstappen. Een andere keer liet de burgemeester Van Eck juist zijn gang gaan, `want al roep ik U tot de orde, gij gaat toch voort en nu zijt ge misschien wel het snelste aan het eind van uw speech.' Geen wonder dat Van Eck, nog afgezien van zijn bekende politiek-ethische bezwaren, weigerde zitting te nemen in het huldigingscomité ter gelegenheid van Leidens populaire burgemeester in 1927" (Slangen 1988a: 14). Letterlijk zegt Van Eck: "Een eisch van democratie is, dat de gemeenten zooveel mogelijk vrijheid van beweging krijgen. Zooals de gemeentebesturen thans moeten optreden, is het een onmogelijke toestand. Spreker heeft dikwijls Raadsleden gesproken die zeiden: zouden wij eigenlijk nog wel Raadslid blijven, wij kunnen toch niets uitrichten. Men kan de zaken gaande houden, maar van een frisch aanpakken van verschillende vraagstukken is geen sprake. Het gemeentebestuur beschikt niet over de noodige gelden. In het land moeten zooveel mogelijk stemmen weerklinken, die daartegen opkomen. Een bloeiend politiek leven is alleen mogelijk, wanneer dit is in de plaatsen zelf. De grote politieke vraagstukken liggen te ver af van de bewoners om zich daarvoor warm te maken" (raadsbehandeling gemeentebegroting 1938). Uit de raadsnotulen van de begrotingsbehandeling voor 1947 zijn de contouren van een `cultuurgemeente' af te lezen: "Het juiste antwoord op de uitdaging van deze tijd is dan ook: maatschappelijke ordening naast geestelijke vrijheid. Het eerste vereist een sterk besef van gemeenschapszin, het tweede een grote mate van geestelijke zelfstandigheid. De synthese van beide kan slechts gevonden worden in het begrip burgerzin. Voor de opvoeding nu tot burgerzin is de gemeente veel meer geschikt dan het Rijk; het juiste evenwicht tussen gemeenschapszin en drang tot ontplooiing der zelfstandige persoonlijkheid kan gemakkelijker worden gevonden naarmate de gemeenschap, waarin men leeft, kleiner is. Het eerste instrument van opvoeding tot burgerzin is het gezin, vervolgens de jeugdbeweging, de vereniging, de buurtschap; natuurlijk is daarbij steeds een persoonlijk contact nodig en daarom kunnen grote gemeenten deze taak slechts met moeite vervullen. Op dit terrein ligt een opvoedende taak bij de wijkgemeenschappen. De gemeente kan deze opvoedende taak tot burgerzin niet zelf ter hand nemen; zij kan alleen het particulier initiatief steunen en waar dit ontbreekt stimuleren opdat men zoveel mogelijk tot actieve zelfwerkzaamheid in richting gerake. Hier raakt men dus het terrein van de cultuur- en de onderwijspolitiek. Bij de afnemende betekenis van de autonomie der gemeenten op technisch, financieel en economisch gebied, ligt in een versterking van de autonomie der gemeenten in het culturele vlak, naast het zelfbestuur der gemeente op sociaal en sociaal-hygiënisch gebied de toekomstige taak der gemeente (cursief van auteur, VV). Men lette in dit verband op hetgeen te Zaandam door de Zaanse gemeenschap, en verder in Maastricht en Amsterdam is gepresteerd. Met genoegen constateert Spreker, dat ook het College in Leiden op dit gebied niet heeft stilgezeten." Hiermee sluit hij aan bij het pleidooi van de vroegere minister van OKW, Van der Leeuw, voor een actieve cultuurpolitiek van de overheid (Van der Leeuw 1947). De toenmalige fractievoorzitter van de PvdA spreekt van een `democratische gemeenschap': "Een zo groot mogelijk aantal leden dezer gemeenschap dient te worden betrokken bij de uitoefening van bestuurswerkzaamheden ten bate van het geheel. Dat wil zeggen: het actief medeleven van de burgerij moet worden ontwikkeld. (...) De bestaande sociale en culturele organisaties, uit en door de burgerij zelf gevormd, kunnen en moeten in veel sterkere mate dan tot op heden reeds het geval was, bij het besturen van de gemeente worden ingeschakeld" (GAL, bibliotheek, nr. 15172, Handelingen 1947). De sociaal-democratische afgevaardigde merkt op dat het college weliswaar erkent hierin een taak te hebben, maar de vraag is echter wie tot stichting zal overgaan. "Particulieren zullen dat niet snel doen, dus moet de gemeente dat doen. Deze huizen zouden tegen vergoeding in gebruik kunnen worden gegeven aan instellingen, die culturele doeleinden nastreven (muziek, sport, handenarbeid, film, lezingen, enz.). De gemeenschapshuizen moeten in algemene zin dienen
))))))) 205
*
*
)))
)))
)))))))
17
18
19
20
21
22
23
24
voor kunst en ontspanning, voor opvoeding en ontwikkeling; zij moeten bruikbaar zijn voor alle lagen van de bevolking" (GAL, bibliotheek, nr. 15172, Handelingen 1954). "Waar het om gaat is de quaestie van de ontbindende invloed van de gemechaniseerde maatschappij op het gezinsleven (...) Gegeven de ontbindende factoren die in de tegenwoordige maatschappij op het gezin inwerken, ligt hier wel degelijk een probleem, waarlangs ook de Overheid niet heen kan en mag gaan. Overigens is de gehele aandacht voor het derde milieu en de gehele subsidiepolitiek van de Overheid in deze sector niet anders dan het bieden van de helpende hand bij het streven om de ontbindende invloeden in de moderne maatschappij tegen te gaan, ter voorkoming van excessen, die zich op dit gebied voordoen. Geen zinnig socialist in de PvdA denkt aan verplaatsing van de zorg voor het gezin naar de Overheid" (Handeling gemeentebegroting 1955). Een verzoek van een raadslid om het initiatief te nemen tot de oprichting van de afdeling van de VAO (de Vereniging voor arbeid van onvolwaardigen) wordt afgewezen. Dat is toch vooral een zaak van het particulier initiatief. Bij de behandeling van de begroting voor 1965 opent de eerste spreker als volgt: "Het is thans minder dan ooit mogelijk, bij het bepalen van een gemeentelijke beleidslijn het beleid van de Rijksoverheid onbesproken te laten. In alle toonaarden is dit reeds gebeurd in tal van andere gemeenten, doch Spreker acht het noodzakelijk het ook hier te doen" (GAL, bibliotheek, nr. 15172, Handelingen 1965). Bij de algemene beschouwingen merkt het raadslid Bakker (VVD) op: "Wanneer men de begroting doorleest, rijst de vraag: is de gemeente autonoom of automaat? Kan de gemeente zelf redelijk haar beleid bepalen of is zij meer een automaat die op centraal niveau genomen beslissingen alleen maar mag of moet uitvoeren, waarbij de centrale overheid de neiging heeft om in de automaat kwartjes te stoppen in de gleuf waar guldens in moeten." Mevrouw Van der Molen (PvdA) merkt bij de algemene beschouwingen op: "In 1981 vormden de naderende verkiezingen voor alle partijen aanleiding tot een duidelijke profilering en tot het duidelijk aangeven van de afstand tot andere partijen. Het heeft spreekster verbaasd dat zoiets dit jaar niet het geval is." Een raadslid in Zoeterwoude beschreef het zo: "Een instantie (= het ingenieursbureau) die haar klanten met dergelijke rotzooi bestookt, doet het ergste vrezen voor het eindresultaat." Doel is om te komen tot een centraal werkgeversinstituut voor het club- en buurthuiswerk. Het Leids Volkshuis acht zich hieraan echter niet gebonden. Het college betreurt dat zo'n grote instelling niet meedoet en zal hierover nader overleg voeren. De indruk is dat daarmee de overeenkomst op losse schroeven staat. De gemeente Leiden heeft in 1972 de status van artikel-12 Financiële-verhoudingswet gekregen. Een van de oorzaken voor de financiële perikelen in die jaren zijn de enorme uitgaven voor volkshuisvesting en met name stadsvernieuwing geweest. Daarnaast staat Leiden bekend als een `arme gemeente' door eenzijdige samenstelling van de bevolking, met een oververtegenwoordiging van de lage inkomensklassen. Overigens heeft de sanering van de begroting lang geduurd: pas in 1992 werd de artikel-12-status opgeheven.
))))))) 206
*
*
)))
)))
)))))))
))))))) 207
*
*
)))
)))
)))))))
DEEL IV
))))))) 209
CONCLUSIES
*
*
)))
)))
)))))))
))))))) 210
*
*
)))
)))
)))))))
6 De ontwikkeling van taken van de lokale overheid
6.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt het beeld van de lokale taakontwikkeling zoals dat uit de literatuurverkenning naar voren is gekomen (hoofdstuk 3), geconfronteerd met de bevindingen ten aanzien van de twee gemeenten (hoofdstukken 4 en 5). Aan de hand van die confrontatie zullen conclusies worden geformuleerd over de ontwikkelingen in de taakstelling van het lokale bestuur. In paragraaf 6.2 wordt allereerst de probleemstelling beantwoord: welke taken heeft de lokale overheid in de onderzochte periode vervuld, welke veranderingen hebben zich daarin voorgedaan en welke factoren zijn daarvoor aan te wijzen? In de confrontatie van de resultaten van de literatuurverkenning met de twee onderzoeksgemeenten, zullen de resultaten van Leiden en Schoonhoven ook onderling worden vergeleken. Apart wordt in paragraaf 6.2 aandacht besteed aan politiek-bestuurlijke ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op de taakstelling van de lokale overheid. Aan de hand van deze bevindingen wordt in paragraaf 6.3 de onderzochte periode onderverdeeld in fasen; er zullen drie fasen kunnen worden onderscheiden waarin sprake is van een veranderde opstelling van het gemeentebestuur. In paragraaf 6.4 ten slotte wordt apart ingegaan op de veronderstellingen van Van Poelje met betrekking tot mogelijke ontwikkelingen in lokale taakstellingen. Bezien wordt in hoeverre enige empirische grond voor de veronderstelde verschuiving in taken is te vinden.
6.2 Ontwikkeling in taken en interventiemotieven 6.2.1 Literatuurbeeld en empirie Wanneer de resultaten van de literatuurverkenning worden vergeleken met de ontwikkelingen in de twee gemeenten, dan valt een aantal overeenkomsten en verschillen op. In de eerste plaats zijn overeenkomsten en verschillen in taakinhoud te noemen. Dat in de eerste jaren tot circa 1870 het accent ligt op onderwijs, armenzorg en openbare orde en veiligheid kan geen verrassing worden genoemd. In de jaren tot het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog vindt een verdere taakuitbreiding plaats in de richting van woningbouw, infrastructuur en economie. Opvallend is het verschil in de bevindingen met betrekking tot de overheidsbemoeienis met de volksgezondheid: waar in de literatuur het belang van die bemoeienis wordt benadrukt, blijft die in de bestuurspraktijk van beide gemeenten onderbelicht. Dat komt vooral door de geringe bemoeienis van het gemeentebestuur van Schoonhoven met dit onderwerp; in Leiden is men al vroeg betrokken bij het streven de volksgezondheid te verbeteren. Leiden heeft wat dat betreft ook meer de lasten van een grote stad gekend: cholera-epidemieën, slechte openbare hygiëne, onder meer door de hoge bevolkingsdichtheid. Bovendien kende Leiden meer gezondheidszorgvoorzieningen binnen haar grenzen dan Schoonhoven (ziekenhuizen, psychiatrisch ziekenhuis, e.d.). In het interbellum ligt de nadruk op sociaal-economische maatregelen: bestrijding van de inkomensgevolgen van de economische crisis en werkgelegenheidsbevorderende maatregelen. ))))))) 211
*
*
)))
)))
)))))))
Volkshuisvesting is daaraan als belangrijk aandachtsgebied toe te voegen. De woningbouw heeft mede onder invloed van de Woningwet van 1901 zowel in Schoonhoven als Leiden een enorme stimulans gekregen. De betrokkenheid van het Leidse gemeentebestuur, hoewel gering, dateert van de negentiende eeuw, toen in Leiden door enkele woningbouwverenigingen op verschillende plaatsen in de stad arbeiderswoningen werden neergezet. Na de Tweede Wereldoorlog vindt een verdere taakverbreding en -intensivering plaats. Meest opvallend is de belangrijke bijdrage die de lokale overheid aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat heeft geleverd. De sociale en culturele dimensie van het lokale overheidsbeleid neemt sterk toe. In de tweede plaats is de exploitatie van gemeentebedrijven een noemenswaardig fenomeen. Hoewel het belang ervan voor de lokale gemeenschap in de literatuur lijkt te worden onderschat, wordt het wel als een belangrijk onderdeel van de overheidsbemoeienis beschouwd. In de twee onderzochte gemeenten neemt die taak eveneens een belangrijke plaats in en daaruit komt het algemene belang van die exploitatie goed naar voren. Niet alleen voorziet die exploitatie het gemeentebestuur van eigen inkomsten en wordt die bron alleen maar belangrijker naarmate de lokale overheid meer afhankelijk wordt van de centrale overheid, het stelt het gemeentebestuur tevens in staat de prijsstelling van deze voorziening te beïnvloeden. Dat betekent dat het gemeentebestuur daarmee een instrument in handen heeft waarmee politieke doeleinden zijn te realiseren, hetzij van inkomenspolitieke aard, hetzij van economische of sociaal-politieke aard. Die politieke discussie wordt in de twee gemeenteraden frequent gevoerd. In de derde plaats moet worden gewezen op de welhaast voortdurende uitbreiding van de invloedssfeer van de centrale overheid. Vanaf 1851 heeft zij getracht greep te krijgen op de lokale financiën, in 1865 wordt dat grotendeels gerealiseerd, en in 1929 vervolledigd met de instelling van het Gemeentefonds. Op zich is dat niets nieuws; opmerkelijk is echter wel het vroege tijdstip waarop de centrale overheid zich manifesteert op lokaal niveau. Via wetgeving is zij in de jaren vijftig en zestig van de negentiende eeuw bezig het lokale besluit- en beleidsvormingsproces te reguleren. Al vrij vroeg is er sprake van een vervlochten bestuur. Dat blijkt niet alleen uit de literatuurverkenning, maar komt ook in de bestuurspraktijk van beide gemeenten naar voren. Met name in de jaren na de Tweede Wereldoorlog klagen beide gemeentebesturen geregeld over de knellende greep van de centrale overheid op hun beleid. Aan de ander kant weet het gemeentebestuur van Leiden die `knellende band' ten eigen bate aan te wenden. De motieven die tot interventie van de lokale overheid leiden, zijn vooral sociaal van aard: aanvankelijk vanuit overwegingen van sociale beheersing, later worden daaraan onder invloed van de sociaal-democraten overwegingen van sociale rechtvaardigheid toegevoegd. In de vierde plaats dient aandacht te worden besteed aan de vraag in hoeverre - extreem gesteld - het gemeentelijke beleid vooral wordt bepaald door externe of door interne factoren. In hoeverre ontwikkelt het gemeentebestuur een beleid dat beoogt de maatschappelijke problemen in de lokale samenleving aan te pakken of in hoeverre is het beleid veeleer als beheer en uitvoering te kenschetsen? Is het gemeentebestuur vooral initiatiefrijk en actief, of veeleer reactief en volgend? Het beeld uit de literatuurverkenning is ambivalent: aan de ene kant voeren gemeenten een volgend beleid, reageren zij op externe prikkels en komen zij pas in actie wanneer daarom wordt gevraagd; aan de andere kant zijn er gemeenten die actief ))))))) 212
*
*
)))
)))
)))))))
beleid voeren, zelf initiatieven ontplooien en proberen de loop der gebeurtenissen te beïnvloeden. Een studie naar de ontstaansgeschiedenis van vijf Rotterdamse gemeentebedrijven (Van den Noort 1990) komt tot de conclusie dat het gemeentebestuur eerder onderdeel was een netwerk van actoren dan een actor die de werking van dat netwerk verregaand bepaald heeft. Wanneer gedacht wordt in termen van `pion' of `pionier', is de eerste kwalificatie veeleer op het gemeentebestuur van Schoonhoven van toepassing en de tweede meer op dat van Leiden. Wat, in de vijfde plaats, uit de literatuur niet zo naar voren komt maar wel in de bestuurspraktijk van de twee gemeenten, is de politieke profilering van het lokale bestuur na de Tweede Wereldoorlog. Na de jaren van de wederopbouw neemt de taakuitbreiding en -intensivering grote vormen aan, hetgeen onder meer blijkt uit de in de raad behandelde onderwerpen en de stijging van de uitgaven. Evenals in de eerste decennia van de twintigste eeuw zijn de sociaal-democraten daarvan de voornaamste exponenten. De polarisatie-gedachte, het streven naar programcolleges c.q. meerderheidscolleges in plaats van afspiegelingscolleges en het geloof in de maakbaarheid van de samenleving zijn daarvan indicaties. Het komt ook in de planfunctie van de lokale overheid tot uiting. 6.2.2 De bestuurspraktijken van Leiden en Schoonhoven vergeleken Bij de behandeling van Leiden is reeds een eerste vergelijking getrokken met de situatie in Schoonhoven. Thans worden beider bestuurspraktijken op hoofdlijnen voor de onderzochte indicatoren vergeleken. Een eerste verschil dat naar voren komt, betreft de opstelling van het gemeentebestuur: dat van Leiden is vanaf het begin van de onderzochte periode veel actiever en initiatiefrijker dan dat van Schoonhoven. De sociale problematiek is in Leiden dan ook omvangrijker en ernstiger dan in Schoonhoven. Maar het bestuur is ook alerter en vindingrijker. Het gemeentebestuur van Leiden heeft vanaf het begin oog voor de problemen in de stad en ontwikkelt daartoe een beleid waarbij men niet bang is voor experimenten. Met name op het terrein van de volksgezondheid en volkshuisvesting voert het een vooruitstrevend beleid. Wellicht heeft dit verschil in opstelling te maken met het feit dat in Leiden de politiek-bestuurlijke verhoudingen zich in de loop der jaren niet wijzigen en die in Schoonhoven wel. Bovendien is de omvang en invloed van de sociaal-democraten in Leiden veel groter (geweest) dan in Schoonhoven, waar de confessionele partijen van oudsher de meerderheid van de raadszetels bezetten. Leiden kent ook een omvangrijker arbeidersbeweging dan Schoonhoven. In dit verband moet het persoonlijke element van de lokale politiek worden genoemd, dat in beide steden een rol speelt, zij het in Schoonhoven in een wat meer excessieve vorm (althans in de eerste jaren van de onderzoeksperiode) dan in Leiden. Beide steden hebben dominante bestuurders gekend, waarbij voor Leiden geldt dat de raad enkele prominente professoren heeft gekend. Het recruteringsveld van de Leidse raad lijkt breder en gevarieerder dan dat van de raad van Schoonhoven. Het feit dat Leiden in tegenstelling tot Schoonhoven een universiteit en ziekenhuizen binnen haar grondgebied heeft, zal daaraan zeker hebben bijgedragen. Het persoonlijke element in het politieke debat heeft in de ene stad een andere uitwerking gehad dan in de andere stad. Waar men in de Leidse raad de gevolgen van botsende karakters binnen de perken probeerde te houden door er een politieke vertaling aan te geven - hetgeen vaak ook lukte -, ontspoorden dergelijke conflicten in Schoonhoven. Enkele voorbeelden van Schoonhoven hebben laten zien dat waar in machtsconflicten ))))))) 213
*
*
)))
)))
)))))))
persoonlijke tegenstellingen overheersen, de oplossing bemoeilijkt wordt. Hoewel ook in Leiden persoonlijke tegenstellingen hebben bestaan tussen bijvoorbeeld de burgemeester en de voorzitter van de raadscommissie financiën, is de besluitvorming van het gemeentebestuur nooit in gevaar geweest. Een tweede verschil tussen beide steden is dat in de voorgenomen taakuitoefening soms wat andere accenten worden gelegd. In Schoonhoven besteedt men in de beginjaren in de raad meer aandacht aan vraagstukken van openbare orde en veiligheid dan in Leiden. Zo is in het interbellum de aandacht voor de sociale en economische problemen in Leiden groter dan in Schoonhoven. Waar Leiden na de Tweede Wereldoorlog klaagt over de te grote invloed van de centrale overheid, tilt men in Schoonhoven daaraan minder zwaar. Een derde verschil wordt manifest wanneer de inkomsten en uitgaven in beschouwing worden genomen. De hoogte van de uitgaven per hoofd van de bevolking in beide gemeenten verschilt aanzienlijk, met name in de periode na de Tweede Wereldoorlog. Over de gehele periode geeft het gemeentebestuur van Leiden in elk peiljaar per hoofd van de bevolking meer uit dan het gemeentebestuur van Schoonhoven. Bedraagt het verschil tussen beide gemeenten rond de eeuwwisseling ƒ 60, in 1938 is dat gestegen naar ƒ 414 en in 1985 naar ƒ 1.546. De verklaring voor deze verschillen moet vooral worden gezocht in het verschil in sociale problematiek; de ernst en omvang van die sociale problematiek noodzaakt het gemeentebestuur van Leiden tot het doen van vele uitgaven. Abrupte stijgingen doen zich meestentijds voor bij de herzieningen van de FV-wet in 1897, 1929, 1964 en 1984. Dat is op zich begrijpelijk, daar in die herzieningen vaak tegemoet is gekomen aan de sociale problematiek van die tijd waarmee gemeenten te maken hadden gekregen. Veel verfijningsregelingen werden om die reden ontworpen, en zo is het niet verwonderlijk dat Leiden daarvan ten opzichte van Schoonhoven meer heeft geprofiteerd. Een vierde verschil tussen beide steden wordt zichtbaar in de mate waarin het ambtelijk apparaat zich heeft ontwikkeld. Waar in Schoonhoven het aantal ambtenaren per inwoner in 1914 op een niveau komt dat in de jaren daarna vrijwel constant blijft, neemt dat in Leiden voortdurend toe. De verhouding ligt in Schoonhoven wel lager dan in Leiden: in de eerste gemeente gaat het om ongeveer 14 à 15 ambtenaren per 1.000 inwoners, met een uitschieter in 1964 wanneer het er 22 zijn. In Leiden is die verhouding circa 19 ambtenaren per 1.000 inwoners, met een uitschieter in 1974, wanneer het er 30 zijn. Deze personele inzet stemt overeen met het beeld dat zojuist geschetst is aan de hand van het uitgavenpatroon: het gemeentebestuur van Leiden intervenieert intensiever in de lokale samenleving dan dat van Schoonhoven. Tussen beide steden bestaan ook overeenkomsten. Als eerste valt op dat er sprake is van weinig samenhang tussen de specifieke inkomsten en uitgaven. In beide gemeenten zijn de uitgaven per sector systematisch hoger dan de daarvoor verkregen inkomsten. Dat betekent dat deze uitgaven uit additionele bronnen zijn betaald: de algemene uitkering van de centrale overheid, de lokale belastingen en tarieven, of de inkomsten van de gemeentelijke bedrijven. Welke financieringsbron werd aangeboord, varieert in de loop der jaren. In beide steden nemen in twee tijdvakken de uitgaven aanzienlijk toe: 1919-1929 en 1954-1974. Het eerste tijdvak ondervindt grote sociale gevolgen van de economische crisis, waarvan veel voor rekening van de gemeente komt. De uitgaven per hoofd van de bevolking nemen in dit decennium in Schoonhoven toe van ƒ 144 naar ƒ 615, een stijging van ruim 400%; vergelijkbare cijfers voor Leiden zijn: van ƒ 303 naar ƒ 952, een stijging van 300%. Geeft Leiden in 1919 ƒ 135 meer uit per inwoner dan Schoonhoven, in 1929 is dat opgelopen tot ƒ 337. In de jaren zestig, zeventig en tachtig van de twintigste eeuw bereiken de uitgaven ))))))) 214
*
*
)))
)))
)))))))
per inwoner zowel in Schoonhoven als in Leiden een absolute recordhoogte. Beide steden verschillen daarin weer wel: is het verschil tussen hen in 1964 nog maar ƒ 159, in 1974 en 1985 is dat opgelopen tot respectievelijk ƒ 1.226 en ƒ 1.546. Met andere woorden: de uitgaven zijn in Leiden dan 1,5 keer zo hoog als in Schoonhoven. De voornaamste verklaring moet worden gezocht in de omvangrijke renovatie van woningen en stadsvernieuwing die in Leiden op grote schaal wordt gerealiseerd. Ten slotte blijkt uit het uitgavenpatroon in beide steden dat zij een aanzienlijke bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van de verzorgingsstaat. De sociale en culturele sector bevindt zich in het brandpunt van de gemeentelijke beleidsontwikkeling. 6.2.3 Politiek en bestuur In de onderzoeksperiode treden grote veranderingen op in de politiek-bestuurlijke verhoudingen, reden om hieraan afzonderlijk aandacht te besteden. Met de invoering in 1851 van de gemeentewet wijkt Thorbecke af van de situatie van de jaren daarvoor, toen zowel de burgemeester als de wethouders door de Koning werden benoemd. Thorbecke combineert in het lokale bestuur lokaal-specifieke met centralistische elementen. De wethouders worden voortaan door de raad gekozen; de burgemeester wordt door de Koning benoemd, maar dient wel ingezetene van de desbetreffende gemeente te zijn. Thorbecke gaat ervan uit dat de leden van de raad op persoonlijke titel worden gekozen. Een kandidaat wordt dan ook vaak door diverse maatschappelijke groeperingen aanbevolen. Het is in de eerste decennia wel gebruikelijk dat de burgemeester tevens lid van de raad is. Met de opkomst van politieke partijen in de jaren zeventig van de negentiende eeuw verandert deze situatie; het lidmaatschap van een benoemde burgemeester van de raad wordt steeds minder verenigbaar geacht met de politieke verhoudingen in de raad. Het duurt tot 1992 aleer deze combinatie bij wet wordt verboden. De in 1994 van kracht geworden gewijzigde gemeentewet bevat een artikel over met het burgemeesterschap onverenigbaar geachte functies; daarin wordt nu ook expliciet het lidmaatschap van de gemeenteraad genoemd.1 De eerste jaren na de invoering van de gemeentewet neemt de burgemeester een centrale en sterke positie in het gemeentebestuur in. De wethouders kunnen slechts een beperkt deel van hun tijd aan het bestuur besteden. Gaandeweg verandert de functie van de burgemeester van die van magistraat met een autoritair tintje naar die van burgervader, een functionaris die open oog heeft voor de belangen van de stad en haar inwoners, en die met wijsheid en tact de problemen tegemoet treedt. Tegelijkertijd gaan wethouders zich meer als bestuurders gedragen en zijn zij niet meer primair degenen die de burgemeester ondersteunen bij het besturen van de stad (assessorfunctie). De tweede helft van de vorige eeuw kenmerkt zich vooral door het ontstaan van een nieuw politiek-bestuurlijk evenwicht. De opkomst van politieke partijen in de jaren zeventig betekent feitelijk het einde van de zakelijk-pragmatische grondslag van het lokale bestuur. Raadsleden spreken steeds minder op persoonlijke titel, maar functioneren veeleer als representant van een politieke groepering. De overgang naar zakelijk-pragmatisch houdt in dat de uitwisseling van argumenten die moet leiden tot de beste praktische oplossing van een probleem, plaatsmaakt voor de uitwisseling van argumenten die sterk ideologisch gekleurd zijn en die moeten leiden tot een politiek aanvaardbare oplossing van het probleem. Discussies over het bestuur en beleid van de lokale overheid worden steeds politieker van aard. De sociaal-democraten en vooruitstrevende liberalen aan de ene kant en de confessionele partijen aan de andere kant voeren intensieve en soms heftige debatten over de meest wenselijke inrichting van de lokale samenleving. Met name het interbellum, waarin sociale en ))))))) 215
*
*
)))
)))
)))))))
economische kwesties veel aandacht van het bestuur vragen, kan het beste gekenschetst worden als de bloeiperiode van het gemeentebestuur als politiek forum. Voor de taakontwikkeling van de lokale overheid heeft dit tot gevolg dat de sociaal-economische politiek in het centrum van de belangstelling komt te staan. Bevordering van de werkgelegenheid c.q. bestrijding van de werkloosheid en het verzachten van de inkomensachteruitgang als gevolg van werkloosheid worden dominante taakvelden van het lokale bestuur. Ondanks die politisering blijft het persoonlijke element als kenmerk van het gemeentebestuur een belangrijke rol spelen. De lokale bestuurspraktijk wordt vooral gekleurd door het optreden van sterke persoonlijkheden, mannen van gewicht. In deze periode - maar ook later, hoewel de indruk bestaat dat dan het minder frequent voorkomt - komt het fenomeen op van de dominante bestuurders, grote mannen in de lokale politiek. In Leiden zijn het vooral hoogleraar-raadsleden die hun stempel drukken op de koers van het gemeentebestuur, alsmede een enkele burgemeester of wethouder; op een gegeven moment telt de Leidse raad vijf hoogleraren (Otterspeer 1992: 390-391). In Schoonhoven zijn dominante bestuurders vooral personen geweest die verschillende maatschappelijke functies combineerden en zo een invloedrijke positie hadden in de stad; als wethouder hebben zij vele jaren achtereen zijn stempel gedrukt op het lokale bestuur. Dat laatste is ook een opvallend kenmerk: het zijn niet alleen dominante persoonlijkheden, maar ook personen die twintig, dertig jaar zitting hebben in gemeenteraad en/of college van B&W. Wat in de literatuur minder duidelijk naar voren komt, maar in zowel Schoonhoven als Leiden sterk naar voren is gekomen, is de emancipatie van de politieke positie van de wethouder. Deze ontwikkelt zich van assistent van de burgemeester tot zelfstandig politicus, waarmee de positie van de burgemeester wordt uitgehold. Dat proces komt ook in de tweede helft van de negentiende eeuw op gang en komt onder andere tot uiting in het fenomeen van de dominante bestuurders. In het verlengde hiervan vervaagt het monistische karakter van het gemeentebestuur en gaat het trekken vertonen van een meer dualistisch stelsel: het college van B&W presenteert en verdedigt zijn beleid in de raad en de raad controleert. De consensus in de beleidsvoering past geheel in de traditie van collegiaal bestuur, waarbij de burgemeester een centrale positie inneemt. Naarmate dat zakelijke karakter van de besluitvorming politieker wordt, de positie van de burgemeester zwakker wordt en die van de wethouder navenant sterker, gaat de besluitvorming meer dualistische trekken vertonen. In die situatie gaat de raad meer fungeren als controle-orgaan van het college van B&W. Na de oorlog zet deze ontwikkeling door en bereikt zij een hoogtepunt in de jaren zeventig, wanneer de polarisatiestrategie van de sociaal-democraten op lokaal niveau weerklank vindt. Voor het eerst in de geschiedenis van het lokale bestuur is het dan niet meer vanzelfsprekend dat het dagelijks bestuur een afspiegeling is van de krachtsverhoudingen in de gemeenteraad, maar wordt naar politieke meerderheden gezocht. Deze meerderheidscolleges introduceren ook een beleidsprogramma waarin de prioriteiten voor de komende zittingsperiode zijn verwoord. Het gemeentebestuur van Leiden is, naast dat van Groningen en Rotterdam, een van de meest uitgesproken exponenten van die cultuur. Dat dualistische karakter brengt met zich mee dat het collegiale bestuur - in de zin dat het voltallige college van B&W verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid - steeds meer een papieren kenmerk wordt. Het fenomeen van de individuele wethouder die aftreedt omdat zijn beleid door de raad is afgekeurd, vindt geleidelijk ingang in de lokale bestuurspraktijk.2 Het monistische stelsel maakt dan de merkwaardige situatie mogelijk dat een afgetreden wethouder wel lid van de raad blijft.
))))))) 216
*
*
)))
)))
)))))))
6.2.4 Motieven voor overheidsbemoeienis Ten tijde van het in werking treden van de gemeentewet, in 1851, is het lokale bestuur een aangelegenheid van en voor weinigen.3 Het is de tijd van het censuskiesrecht en er is eigenlijk geen sprake van een systematische beleidsvoering op lokaal niveau. De indruk bestaat dat in deze jaren de motieven voor overheidsinterventie een mengeling zijn van toevallige aanleidingen, financiële motieven en `welbegrepen eigenbelang' van de heersende elite. Zo komt Van den Noort in zijn onderzoek naar de ontstaansgeschiedenis van vijf Rotterdamse gemeentebedrijven (voor water, afvalverwijdering, gas, elektriciteit, haven) tot de conclusie dat het gemeentebestuur veeleer reageerde op de vaak onvermijdelijke gevolgen van maatschappelijke problemen dan dat het een actief, inventief, creatief beleid voerde (Van den Noort 1990). De norm in die tijd was ook die van een uiterst terughoudend interveniërende overheid. De zorg strekte zich uit tot de maatschappelijk meest kwetsbare groepen, vanuit een mengeling van oprechte zorg voor hun welzijn en het algemene belang van sociale rust en veiligheid (vgl. ook De Swaan 1989; Van Leeuwen 1992). Hiermee is het eerste motief voor de bemoeienis van de lokale overheid aangegeven: interventies in de lokale samenleving vanuit overwegingen van sociale beheersing. Niet alleen ziet de maatschappelijke elite als haar voornaamste taak het zo goed mogelijk behartigen van haar eigen belang, maar ook wenst zij te zorgen voor de leefbaarheid van de gemeenschap in de zin van openbare orde, rust en veiligheid, alsmede openbare hygiëne. Met een welhaast politiek onbediscussieerde vanzelfsprekendheid vervult de lokale overheid vanouds die taak. Slechts bij ernstige erupties van verstoring van de openbare orde ontstaan politieke debatten van enige omvang. Handhaving van de openbare orde vormt in het begin de belangrijkste taak. De bemoeienis vanuit de optiek van sociale controle mag intensief worden genoemd: de lokale overheid richt haar aandacht op diegenen die mogelijk die openbare orde zouden kunnen verstoren. Niet alleen worden overtredingen en misdaden aangepakt, maar ook tracht het bestuur dergelijk gedrag te voorkomen. Preventie van ordeverstorend en crimineel gedrag is een in die dagen belangrijke taak van het gemeentebestuur. De ondersteuning van de voornamelijk particuliere armenzorg en het bekostigen van onderwijs aan arme kinderen moeten ook in dit licht worden gezien. Met andere woorden: aan de zorg voor de zwakkere is een individueel aspect (nl. het `beschavingsniveau' van het individu) en een sociaal aspect (namelijk het vreedzaam samenleven op een afgebakend grondgebied) verbonden. Dat element van sociale beheersing blijft een rol spelen, met name wanneer grote groepen werklozen de samenleving dreigen te ontregelen. Zo vormt voor de lokale overheid haar bemoeienis met `politie, onderwijs en armenzorg' een belangrijk aangrijpingspunt voor het uitoefenen van sociale controle. Die interventies hebben een sterk regulerend karakter. Deze factor van sociale beheersing vormt in de jaren na de invoering van de gemeentewet het hoofdmotief in de bemoeienis van de lokale overheid met de samenleving. Ook ten tijde van het doctrinair liberalisme, waarin overheidsabstinentie hoogtij viert, worden actieve interventies met deze motieven gelegitimeerd. Zo richt de lokale overheid in de periode 1851-1870 zelf scholen op voor onderwijs aan de `minder en minst bedeelden'. Ter bescherming van de maatschappelijk zwakke groepen onderneemt het lokale bestuur actie. Onder invloed van de opkomst van politieke stromingen in de laatste decennia van de negentiende eeuw, wordt het motief tot interventie in maatschappelijke ontwikkelingen uitgebreid: overwegingen van sociale rechtvaardigheid vormen in toenemende mate de aanleiding tot overheidsbemoeienis. Het zijn de sociaal-liberalen, de Amsterdamse Radicalen ))))))) 217
*
*
)))
)))
)))))))
en later de sociaal-democraten die de motoren zijn geweest voor een uitbreidende overheidsbemoeienis. Om die reden zijn zij voor de inrichting en inhoud van de lokale politiek van cruciale betekenis geweest. Amsterdam liep daarin voorop, gevolgd door andere gemeenten. Wanneer de politieke ideologieën in de samenleving dominanter worden en zich uitkristalliseren in organisaties respectievelijk partijen, wordt overheidsinterventie ter regulering van de samenleving meer geaccepteerd. Uitbreiding van de aandacht voor de sociaal kwetsbaren is een uiting van die regulering, die onder meer ingegeven is door de politieke organisatie van de `arbeidersklasse'. De woon- en leefsituatie van de arbeidende klasse respectievelijk `het volk' wordt een belangrijk onderwerp voor de lokale politici: verbetering van de sociale positie van de meest kwetsbare groepen in de samenleving wordt niet meer uitsluitend vanuit overwegingen van sociale beheersing nagestreefd, maar ook vanuit ideële motieven, uit overwegingen van sociale rechtvaardigheid. Daarmee breidt de kring van degenen die object zijn van de lokale politiek zich uit: het gemeentebestuur is niet meer uitsluitend een instrument in handen van de stedelijke elite ter behartiging van hun belangen, maar gaat steeds meer de belangen behartigen van steeds grotere groepen uit de bevolking, waarvan het de belangen tegen elkaar afweegt. Voor burgers krijgt het lokale bestuur zo steeds meer betekenis. In dat kader passen ook de bedrijfsmatige activiteiten die vele gemeenten hebben ontwikkeld, met name de exploitatie van nutsbedrijven. In de negentiende eeuw breidt die bemoeienis zich gaandeweg uit, met als doelstelling dat iedere inwoner tegen een redelijke prijs over water, gas en elektriciteit kan beschikken. Het sociale-beleidsmotief wordt breder gedefinieerd dan hiervoor. De zorg strekt zich niet alleen uit tot die burgers die het op eigen kracht niet kunnen redden, maar ook tot bevolkingsgroepen die zich in een kwetsbare sociale positie bevinden. Daartoe worden maatregelen genomen die voor veel meer inwoners van belang zijn dan in voorgaande periode. Gedacht moet worden aan maatregelen op het gebied van de gezondheidszorg, woningbouw en onderwijs. Deze overwegingen van sociale rechtvaardigheid leiden in de loop der jaren tot een verbreding van de zorg voor de inwoners. Deze sociale motivering voor overheidsinterventie neemt in de naoorlogse jaren weer andere vormen aan. Naast de bescherming van sociaal zwakkeren en de beschikbaarstelling van goederen met een collectief nut, wordt een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid voltooid waarin de lokale overheid een belangrijk aandeel heeft. Getracht wordt het stelsel van voorzieningen op sociaal en cultureel terrein niet alleen in stand te houden, maar ook voor een zo breed mogelijk publiek toegankelijk te maken. Bereikbaarheid en toegankelijkheid vormen sleutelbegrippen. Dit beeld van sociaal gemotiveerde overheidsinterventies dat uit de literatuur naar voren komt, wordt bevestigd in het beeld dat van de twee gemeenten is geschetst. De eerste beperkte interventies zijn erop gericht de armen en minder bedeelden enige scholing te geven en voor hun gezondheid te zorgen. De Rooy spreekt van een "burgerlijk beschavingsoffensief": de gezeten burgerij tracht via opvoeding en onderwijs de lagere sociale klasse tot "beschaafde burgers" te maken (De Rooy 1979: 9-10). Ook het gemeentebestuur wordt daarbij ingeschakeld. Later strekt die bemoeienis zich uit tot de inkomenspositie van de burgers en de huisvestingssituatie. Zij eindigt bij een sterke accentuering van sociale en culturele taken in de naoorlogse jaren. Het beeld uit de literatuur is consistent met het beeld uit de bestuurspraktijk. De opkomst van politieke partijen en hun invloed op het lokale bestuur zoals die in de literatuur naar voren komen, komt eveneens in beide gemeenten terug. De in de tweede helft van de negentiende eeuw optredende verschuiving in de politieke verhoudingen culmineren in de eerste decennia van de twintigste eeuw in het lidmaatschap van de sociaal-democraten van ))))))) 218
*
*
)))
)))
)))))))
de gemeenteraden. Discussies in de gemeenteraden van beide steden verlopen heel anders en worden politieker van aard, iets waarmee de zittende partijen aanvankelijk grote moeite hebben. In Schoonhoven gaat deze politieke vernieuwing met meer kabaal gepaard dan in Leiden. Niettemin kan vastgesteld worden dat deze politisering empirisch gefundeerd is. Voor de gehele onderzoeksperiode laat dit proces van politisering een golfbeweging zien. In de eerste fase van het lokale bestuur bestuurt de stedelijke elite de gemeenschap naar eigen inzicht en goeddunken, dat gericht is op een zo ongestoord mogelijk samen leven. De vormgeving van de directe leefomgeving vormt het primaire aandachtsgebied, het bestuur draagt een pragmatisch, dat wil zeggen weinig (partij)politiek karakter. Het beheer van de gemeente staat voorop. Aan het einde van de negentiende eeuw komt het politiseringsproces van de lokale overheid op gang: de basis daarvoor is gelegd door de sociaal-liberalen, de Amsterdamse Radicalen en de SDAP. De doorbraak op lokaal niveau komt na de afschaffing van het districtenstelsel in 1917 en de invoering van algemeen kiesrecht in 1919, waardoor de SDAP in groten getale toetreedt tot gemeenteraden. Het is de bloeiperiode van de lokale sociale politiek, waarin felle debatten worden gevoerd tussen de sociaal-democraten, conservatief-liberalen en confessionelen over de richting van die politiek. Ook de centrale overheid bemoeit zich er intensief mee en neemt vooral een liberale houding aan waar het gaat om bijvoorbeeld de bevordering van de werkgelegenheid. De lokale overheid is op dat punt initiatiefrijker. Direct na de Tweede Wereldoorlog is de maatschappelijke consensus over de wijze waarop en de richting waarin Nederland de gevolgen van de oorlog moet bestrijden groot; herstel volgt snel. De geringe ideologische verschillen bespoedigen de wederopbouw; het pragmatische karakter van het openbaar bestuur domineert dan weer.4 Halverwege de jaren zestig verandert het maatschappelijke klimaat en worden intensieve discussies gevoerd over de meest wenselijke inrichting van de maatschappij. De politieke tegenstellingen spitsen zich toe en ook op lokaal niveau worden heftige debatten gevoerd over de wijze waarop de lokale samenleving het beste kan worden gestuurd. Het idealisme is groot; de periode van 1965 tot eind jaren zeventig zijn de jaren van een `maakbare samenleving'. Rond 1980 zet een ontpolitiseringstendens in, die tot op de dag van vandaag voortduurt; de verschillen tussen de verschillende ideologieën die vroeger scherper werden ervaren dan thans het geval lijkt, worden door sommigen beschouwd als aanloop tot `het einde der geschiedenis' (Fukuyama 1990).5 Die politieke recessie is weliswaar niet bevorderlijk voor de legitimiteit van de (lokale) overheid, maar hoeft niet noodzakelijkerwijs te leiden tot definitieve ontpolitisering. Hier wordt later op teruggekomen. Een derde, meer extern motief dat een rol heeft gespeeld in de taakontwikkeling van de lokale overheid, is de opstelling van de centrale overheid. In de tweede helft van de negentiende eeuw is het doctrinair-liberalisme de dominante stroming in Nederland waar het gaat om de inrichting van de maatschappij. Er zijn ook weinig anti-liberale krachten werkzaam, die een front tegen dat doctrinaire denken zouden hebben kunnen vormen. Vanuit het confessionele kamp is er wel tegenspel, maar de onderlinge verdeeldheid verhindert effectief optreden. In de laatste decennia van de negentiende eeuw vindt er in het denken in het liberalisme over de rol van de overheid een omslag plaats. De doctrinair-liberalen, die in de eerste decennia na 1850 in de meerderheid waren, verliezen terrein aan de progressief-liberalen (Van Riel 1982; Kossmann 1987; Stuurman 1992; Taal 1980). Daarmee is een klimaat ontstaan waarin ruimte kan worden geschapen voor de maatschappelijke acceptatie van een toenemende overheidsinterventie. Het ontstaan van een dergelijk voor overheidsinterventie permissief klimaat is ook de verdienste ))))))) 219
*
*
)))
)))
)))))))
geweest van organisaties als de aloude Maatschappij tot Nut van 't Algemeen (Mijnhardt en Wichers 1984; Kruithof 1990; Stuurman 1992). Zij hebben in hun zogenoemde Rapportentijd de weg geëffend voor acceptatie van overheidsbemoeienis op een groot aantal terreinen, zoals armenzorg, volksgezondheid en volkshuisvesting. De Maatschappij telde veel progressief-liberalen, die in sociaal opzicht vaak invloedrijke posities bekleedden in politiek en bestuur. Stuurman concludeert over het liberalisme in de tweede helft van de negentiende eeuw: "Alles bijeen genomen hebben de liberale inspanningen in de periode 1848-1901 geresulteerd in een ingrijpende modernisering van het gehele staatsbestel die samenhing met een technische en economische modernisering in de maatschappij. Niet toevallig maakten beide processen een versnelling door in de jaren negentig. De vernieuwing van de staat besloeg vele terreinen: de administratie, de infrastructuur, het onderwijs, de eerste serie sociale wetten, de eerste succesvolle belastinghervormingen sinds de Franse Tijd, de persoonlijke dienstplicht en de leerplicht; de lijst is lang en het is niet nodig alle wetten en maatregelen hier op te noemen. Maar één ding is duidelijk: de Nederlandse staat was in 1901, toen het eerste krachtige confessionele kabinet aantrad, een geheel andere dan in 1848. Meer nog dan in Engeland (...) werd de transformatie van de staat in Nederland gedomineerd door het liberalisme. Nederland is waarschijnlijk nooit liberaler en burgerlijker geweest dan in dit tijdvak" (Stuurman 1992: 364). In het laatste decennium van de negentiende eeuw wordt de noodzaak van overheidsinterventie in sociale processen steeds meer onderkend en aanvaard. Daarmee wordt definitief afscheid genomen van het tijdperk van het klassieke liberalisme, waarin staatsonthouding de dominante waarde was. Romein situeert de wederzijdse doordringing van staat en samenleving rond 1900 (Romein 1967). Parallel hieraan6 komt tegelijkertijd een doordringing van de centrale overheid in het lokale bestuur op gang. Nu was de centrale overheid in de tweede helft van de vorige eeuw via wetgeving (onderwijs, armenzorg) al betrokken bij het lokale bestuur, maar daarna wordt die bemoeienis uitgebreid en geïntensiveerd (huisvesting, gezondheidszorg, sociale kwesties). Daarmee wordt de kiem gelegd voor een verandering in de taakontwikkeling van het lokale bestuur of, beter gezegd, de taakbehartiging verandert van karakter. Interventies van het lokale bestuur worden sterk beïnvloed door het beleid van de centrale overheid. Van belang is dat die groeiende taakvervlechting niet alleen een toenemende bemoeienis van de centrale overheid met het lokale beleid inhoudt, maar dat die de lokale overheid ook mogelijkheden biedt haar eigen beleid en beleidsinitiatieven met behulp van de centrale overheid te realiseren. De gegroeide afhankelijkheid betekent dat de afzonderlijke overheden bij de realisering van beleid op elkaar zijn aangewezen. Die afhankelijkheid hoeft niet per se altijd ten voordele of ten nadele van dezelfde overheid te zijn. In de bestuurspraktijk van Leiden is een aantal sprekende voorbeelden naar voren gekomen van de manier waarop de lokale overheid haar afhankelijkheid van de centrale overheid kan benutten voor de realisering van haar plannen. Met andere woorden: de toenemende vervlechting biedt de lokale overheid niet alleen maar nadelen in de zin van afnemende beleidsvrijheid, maar ook voordelen in de zin van vooral de beschikbaarheid van middelen voor de uitvoering van het beleid (Dekker 1989: 461-472). In het slothoofdstuk wordt nader ingegaan op deze `beleidsvervlechting'. Wat de ontstane verhouding tussen centrale en lokale overheid betreft, kan de Tweede Wereldoorlog niet als een breuk worden gezien: na afloop daarvan wordt bij de vormgeving ))))))) 220
*
*
)))
)))
)))))))
van nieuwe maatschappelijke verhoudingen voortgebouwd op de bestuurlijke fundamenten die met name in de eerste veertig jaar van de twintigste eeuw zijn gelegd. Bij de wederopbouw van Nederland is de lokale overheid door de centrale overheid uitdrukkelijk ingeschakeld, vooral op sociaal-economisch terrein en voor de woningbouw. In deze periode wordt de lokale overheid steeds meer uitvoerder van op centraal niveau vastgesteld beleid. Naast de uitvoering van centrale overheidstaken ontwikkelt het gemeentebestuur evenwel activiteiten op gebieden waarop het tot dan weinig tot niet actief was: sport en recreatie, kunst en cultuurbehoud, en welzijn. Op deze gebieden profileert het zich in de jaren vijftig en daarna het meest, al moet daaraan direct worden toegevoegd dat deze bemoeienis bescheiden van omvang blijft. Het naoorlogse tijdvak laat zich vooral kenschetsen als een periode van verbreding en intensivering van de taakbehartiging. De toenemende invloed van de centrale overheid op het beleid van de lokale overheid moet worden onderscheiden van de autonome groei van de overheidsbemoeienis (Hoogerwerf 1977; Broesterhuizen 1979; Overhagen et al. 1969; Meyer et al. 1971). Met die autonome groei is het evenwicht tussen de bemoeienis van de lokale en centrale overheid verschoven ten gunste van de laatste. De overheid intervenieert steeds intensiever in een geleidelijk uitbreidend domein van de maatschappij. Daarmee zorgt de centrale overheid met name in de naoorlogse jaren voor een grote verspreiding van voor de burger essentieel geachte voorzieningen over het land. De kwartaire sector krijgt steeds meer gestalte. Deze ontwikkelingen zijn niet zonder gevolgen voor de lokale overheid. Het takenpakket van de lokale overheid kan in twee onderdelen worden verdeeld: taken waarvan inhoud en financiële omvang hoofdzakelijk door de centrale overheid worden vastgesteld en voor de uitvoering waarvan de lokale overheid wordt ingeschakeld, en taken die vooral door de lokale overheid zelf worden behartigd. Deze tweedeling is eveneens af te leiden uit de verhouding tussen het relatieve aandeel van de uitgaven en de mate van beleidsmatige aandacht van de raad. Zo is het uitgavenaandeel voor de sociaal-economische sector altijd hoger dan het politieke aandeel, terwijl dat bij de sociaal-culturele sector precies andersom is. Met andere woorden: de sociaal-culturele sector vergt veel lokaal politiek debat, terwijl dat voor de meer sociaal-economische kwesties niet zo is. Overigens geldt dat ook voor het onderwijs: daarmee is weliswaar tamelijk veel geld gemoeid, maar de beleidsmatige bemoeienis van de raad is relatief gering te noemen. In die zin vervult de lokale overheid vooral de functie van doorgeefluik: de van rijkswege ontvangen middelen worden doorgesluisd naar de desbetreffende maatschappelijke sectoren, waarbij de betrokkenheid van het lokale bestuur vooral de technische uitvoering betreft. Die functie heeft in de loop der tijden steeds meer inhoud gekregen, vooral op de gebieden van onderwijs, politie, volkshuisvesting, gezondheidszorg, economische dienstverlening en bijstandsverlening. Op al die terreinen is de invloed van de centrale overheid aanzienlijk toegenomen, waardoor de beleidsvorming een mengeling is geworden van lokale en centrale intenties. Alleen op sociaal en cultureel terrein in enge zin heeft het lokale bestuur uiteindelijk de invloed van de centrale overheid enigszins weten te beperken. Aan het begin van de jaren zeventig van deze eeuw erkent de centrale overheid de noodzaak van decentralisatie en brengt moeizaam een decentralisatieproces op gang, dat voor de welzijnssector in 1987 is voltooid. Het welzijn van de burger (hulpverlening, vorming en ontwikkeling, sociaal-cultureel werk e.d.) is dan weer vooral een zaak van de lokale overheid geworden; de welvaart (werkgelegenheid, inkomen, sociale zekerheid) daarentegen is qua overheidsbemoeienis steeds meer een zaak van nationaal belang geworden. De verantwoordelijkheid voor de volkshuisvesting fluctueert nogal. De overheidsbemoeienis kwam schoorvoetend op gang, de uitvoering van de Woningwet van 1901 werd pas na de ))))))) 221
*
*
)))
)))
)))))))
Eerste Wereldoorlog ter hand genomen en na de Tweede Wereldoorlog trok de centrale overheid de verantwoordelijkheid grotendeels naar zich toe. Halverwege de jaren zeventig is de decentralisatie van de volkshuisvesting op gang gekomen, maar het zal dan tot eind van de jaren tachtig duren alvorens van een verminderde rijksverantwoordelijkheid sprake is. De positie en rol van de centrale overheid ten opzichte van de lokale overheid blijken in de praktijk een wat andere dan doorgaans wordt aangenomen. Het tijdstip van de bemoeienis van de centrale overheid met het lokale beleid wordt in de literatuur later gelegd dat uit het onderzoek naar voren komt. Worden gewoonlijk de wettelijke maatregelen van de jaren rond de eeuwwisseling en daarna als het begin beschouwd van de centraliseringstendens, uit het onderzoek komt naar voren dat die bemoeienis van vroegere datum is. De wetten op het terrein van onderwijs, armenzorg en financiële verhoudingen illustreren dat; ook in de lokale bestuurspraktijk van de tweede helft van de negentiende eeuw is de aanwezigheid van de centrale overheid uitdrukkelijk zichtbaar. Zowel door middel van het stellen van nadere regels aan de lokale beleidsvorming op deze terreinen als via het beschikbaar stellen van financiële middelen oefent de centrale overheid in haar betrokkenheid een grote invloed uit. De structurering van die invloed ligt veel eerder dan rond 1900. Opmerkelijk is in dit verband dat bij de parlementaire behandeling van de gemeentewet in 1851 een groot aantal kamerleden te veel centralisatie vreesde. Deze discussie vormt een van de meest levendige elementen van het debat. De eeuwwisseling is veeleer het beginpunt van een sterke vervlechting van het centrale en lokale beleid. De onderlinge beleidsmatige en financiële afhankelijkheid van beide overheden is tamelijk groot en groeit dan alleen nog maar. Sinds circa 1984 is evenwel een ombuiging van die centraliseringstendentie waarneembaar. Zowel beleidsmatig als - zij het in mindere mate - financieel krijgt de lokale overheid meer armslag. De slogan "Overheid op afstand" betekent in de praktijk minder centrale en meer lokale overheid. In hoeverre de overheid als geheel hiermee afstand neemt, is echter nog de vraag. Een consequentie voor de taakvervulling is dat het voor het lokale bestuur steeds moeilijker is geworden om integraal beleid te voeren en vooral ook uit te voeren. De taakuitoefening is in de loop der jaren verkokerd, terwijl juist de integraliteit een voorwaarde is voor de realisering van op maat gesneden oplossingen. Gemeenten slagen er met veel moeite in om beleidsafwegingen te maken, zelfstandig tot keuzen komen en te beslissen welke oplossing het meest adequaat is of welk arrangement voor een bepaalde cliënt het beste is. De integraliteit in beleid en uitvoering is in de loop der jaren sterk onder druk komen te staan, wat de bestuurskracht van de lokale overheid heeft doen afnemen. Daadwerkelijke decentralisatie en initiatieven als sociale en bestuurlijke vernieuwing kunnen die bestuurskracht evenwel weer op peil brengen.
6.3 Fasen in de taakontwikkeling Wanneer de gehele periode tussen 1851 en 1985 in ogenschouw wordt genomen, dan kunnen drie fasen worden onderkend waarin de functie van het lokale bestuur verandert. Aangetoond is dat de opvattingen over de (kern)taken van de (lokale) overheid veranderen in de loop der tijden en dat ook de eisen en verwachtingen van de burger veranderen. In de eerste fase, die globaal loopt van 1850 tot 1890, overheerst de ombuds- en beheersfunctie van het lokale bestuur; in de tweede fase, van 1890 tot 1940, overheerst de sociaal-politieke functie en in de derde fase, van 1945-1985, staat de plannings- en uitvoeringsfunctie op sociaal en cultureel terrein centraal. ))))))) 222
*
*
)))
)))
)))))))
Alvorens deze fasering wordt toegelicht, zij opgemerkt dat hiermee wordt afgeweken van de indeling zoals die bij aanvang van deze studie is gehanteerd. Op grond van belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen zijn vier tijdvakken onderscheiden. De indeling in deze paragraaf is daarop niet gebaseerd, maar is vooral ingegeven door de belangrijke functie die de lokale overheid in een bepaald tijdvak heeft vervuld in haar taakvervulling. In de eerste fase kenmerkt het beleid van het gemeentebestuur zich door improvisatie en toevalligheid, en is reactief van aard. Van beleid in de zin van een bewust en systematisch streven een bepaald politiek doel te bereiken, is geen sprake (zie o.a. Van den Noort 1990 en 1993). In zoverre van beleid kan worden gesproken, dan is dat veeleer in termen van sociale beheersing (zie o.a. Hoogerwerf 1985: 19-40). Het is ook de tijd van de terughoudende overheid: de overheid bemoeit zich zo min mogelijk met de samenleving en laat maatschappelijke processen zo ongehinderd mogelijk verlopen. Dat geldt met name de markteconomie en wanneer de overheid intervenieert, dan is dat alleen om die markteconomie met een scala van faciliterende maatregelen te bevorderen. De voornaamste zorg van het gemeentebestuur betreft de directe fysieke leefomgeving van de burgers, de lokale infrastructuur (verkeer en vervoer, openbare werken, openbare orde en veiligheid) en openbare hygiëne. Daarop is de bestuurlijke aandacht primair gericht, op het beheer van het publieke domein. Verder worden er weinig tot geen initiatieven ontwikkeld; het gemeentebestuur is reactief ingesteld, dat wil zeggen dat het in actie komt op verzoek van de burgers. Die verzoeken zijn tweeërlei: verzoeken om ontheffing of vermindering van lokale belastingen en verzoeken om bemiddeling en arbitrage bij conflicten in de gemeenschap. De burgemeester fungeert daarbij als de `gemeentelijke ombudsman'. Het eerste type verzoek is gezien het censuskiesrecht niet zo verwonderlijk; het tweede komt voort uit de behoefte bij burgers aan een instantie waar ze met hun klachten terecht kunnen en die daarin arbitreert. Meestal is het probleem in zodanige algemene bewoordingen gesteld dat het neerkomt op een verzoek om een algemene collectieve voorziening. Met name de urbanisatie in de laatste decennia van de negentiende eeuw doet burgers steeds meer roepen om bemoeienis van de lokale overheid. Hetgeen waarom gevraagd wordt, ligt in het verlengde van wat het lokale bestuur al doet: de inrichting van de leefomgeving, zowel in fysiek als in sociaal opzicht. Aan de uitbreiding van de overheidsbemoeienis in de tweede helft van de negentiende eeuw ligt niet alleen het optreden van professionele beroepsgroepen (zoals artsen) ten grondslag, maar ook hebben de burgers zelf erom gevraagd (zie ook Van Daalen 1987: 134-149). In de tweede fase van het lokale bestuur, die ligt tussen 1890 en 1940, ligt de nadruk op de sociale politiek. Rond 1890 treedt een versnelling op in het moderniseringsproces van de staat, die samenhangt met ingrijpende economische en technische veranderingen in de maatschappij. Deze staatsvernieuwing kan op het conto van de sociaal-liberalen worden geschreven. Zij hebben de basis gelegd voor een nieuw soort staatsinterventie. De staat wordt geacht in maatschappelijke processen in te grijpen, om de schadelijke sociale effecten van de werking van het marktmechanisme te compenseren (De Beus et al. 1989: 61-111; De Rooy 1991b: 625-640; Stuurman 1992: 361-377). Later nemen de sociaal-democraten die taak van de sociaal-liberalen over. Deze veranderende opvattingen over de taak van de overheid zijn voor het lokale bestuur vorm gegeven door de Amsterdamse Radicalen. Instrumenteel in de uitbreiding van de lokale overheidsbemoeienis was de oprichting en naasting van de nutsbedrijven; vele lokale besturen gingen daartoe over. Uit het onderzoek van Van Braam is af te leiden welke hoge vlucht die activiteiten hebben genomen: de toename van het gemeentepersoneel tussen 1899 en 1920 komt voor 50% voor rekening van de nutsbedrijven (Van Braam 1957: 32-33). Die ))))))) 223
*
*
)))
)))
)))))))
exploitatie is voor het lokale bestuur in tweeërlei opzicht van grote betekenis geweest. Allereerst wordt het lokale bestuur monopolist met betrekking tot een economisch goed waarvan de beschikbaarheid voor iedere burger van wezenlijk belang is. Bijkomend voordeel is dat het gemeentebestuur de prijsstelling kan beïnvloeden en dus ook de beschikbaarheid voor de burgers. Een tweede belangrijk aspect is het feit dat het lokale bestuur zichzelf hiermee een alternatieve financieringsbron verschaft. Opmerkelijk is dat deze activiteiten van de lokale overheid in de literatuur onderbelicht blijven, terwijl in de twee onderzochte steden de raad veel aandacht besteedt aan het functioneren van deze bedrijven. Het grote belang voor de lokale politiek van de exploitatie van de nutsbedrijven wordt door beide gemeenteraden zeker niet onderschat. Met name de tarifering is een weerkerend thema in de raadsdebatten, waarbij de spanning tussen het tarief als bron van inkomsten en het tarief als `belasting' voor de burger vaak tot felle debatten aanleiding geeft. Met de invoering van het gemeentefonds in 1929, waarmee de bestedingsvrijheid van de lokale overheid verder wordt beperkt, neemt het belang van deze inkomstenbron alleen maar toe. De ontwikkeling van de financiële verhouding tussen centrale en lokale overheid maakt die bron alleen maar belangrijker, als alternatieve financier voor gemeentelijk beleid. Naast het exploiteren van de nutsbedrijven, dat voor de burgers dus heilzaam is geweest, is het lokale bestuur in deze periode actief op het terrein van de sociale zekerheid. Werkloosheidsbestrijding, werkgelegenheidbevorderende maatregelen, sociale verzekeringen en -voorzieningen worden op lokaal niveau vormgegeven. De gevolgen van de Eerste Wereldoorlog en de sociale gevolgen van de economische crises in de jaren twintig en dertig worden zo goed mogelijk gecompenseerd, waarbij de centrale overheid zich sterk manifesteert. Het Werkloosheidsbesluit van Treub van 1914 markeert die grotere betrokkenheid. Het beleid van veel gemeenten is op eigen kracht ontwikkeld en vaak zonder de steun van de centrale overheid: die komt mondjesmaat en incidenteel op gang, en komt pas tot volle wasdom in de jaren na de Tweede Wereldoorlog. Dan is het vooral de centrale overheid die zich verantwoordelijk weet voor de werkloosheidsverzekering, die zich overigens bedient van modellen die door de lokale overheden zijn ontwikkeld. Daarmee gaat de derde fase in: die van de planning en uitvoering van voorzieningen op sociaal en cultureel terrein, en de verdere vormgeving van de directe leefomgeving. In de naoorlogse jaren levert de lokale overheid allereerst een essentiële bijdrage aan de wederopbouw van het land, hetgeen vooral tot uiting komt in de bijdrage aan infrastructuur en volkshuisvesting. Ook de inrichting van de publieke ruimte krijgt veel aandacht; in de jaren zestig en zeventig speelt de lokale overheid een grote rol in de ruimtelijke ordening en de stadsvernieuwing. Het beleid krijgt steeds meer het karakter van planning. De besluitvorming wordt tevens complexer, doordat meer betrokkenen meer inspraak wensen en ook krijgen in het beleidsvormingsproces. De inspraak wordt een belangrijk kenmerk van het overheidsbeleid in de jaren zestig en zeventig. Het accent ligt op de terreinen sport en recreatie, en later, breder geformuleerd, welzijn. De relatie tussen bestuur en bestuurde krijgt bovenmatige aandacht. Participatie van de burger wordt een groot goed en de lokale overheid legt sterk de nadruk op het democratische karakter van de beleidsvoering. Er wordt frequent publiekelijk gedebatteerd en allerlei procedures worden in het leven geroepen die erop gericht zijn de bevolking zo veel mogelijk te betrekken bij de besluitvorming. Uiteindelijk resulteert dit in een artikel in de gemeentewet waarin de gemeente wordt verplicht een `algemene inspraakverordening' op te stellen. De hoogtijdagen van inspraak en participatie raken over wanneer de lokale overheid zich weliswaar open ))))))) 224
*
*
)))
)))
)))))))
opstelt en gaarne op suggesties van de bevolking wacht, maar vervolgens haar eigen verantwoordelijkheid neemt. De verwachtingen zijn niet synchroon: waar de burger verwacht dat de inhoud van de besluitvorming wordt beïnvloed wanneer hij gehoord wordt, verwacht het gemeentebestuur een tevreden burger wanneer deze in de gelegenheid is gesteld zijn opvattingen kenbaar te maken. Beide raken op een gegeven moment gedesinteresseerd. De discrepantie tussen inspraak van de burger en de inhoud van de besluitvorming door de gemeenteraad wekt in toenemende mate ergernis bij burgers op en geeft voedsel aan de groeiende onvrede met de (lokale) politiek.
6.4 Van politie- via welvaarts- naar cultuurgemeente In hoeverre zijn de veronderstellingen over veranderingen in de taakvervulling zoals die door Van Poelje zijn geformuleerd, plausibel? Welke aanwijzingen heeft het onderzoek in de twee gemeenten hiervoor opgeleverd? Wat wordt met de gebruikte termen bedoeld? De term `politie' is afgeleid van `politeia' en betekende in het oude Griekenland `bestuur van een stadstaat ("polis")'. De betekenis van `politie' houdt in dat de macht van de staat wordt ingezet om de belangen van de burger te dienen, zijn persoon te beschermen en zijn eigendom te beveiligen. De term `politie' duidt op een breed spectrum van staatszorg: de gezondheid en zedelijkheid van de burgers vallen eronder, maar ook de zorg voor de handel (door bijvoorbeeld eenvormigheid in maten en gewichten te stimuleren). De verdediging van de stadstaat, de rechtspleging en geldmiddelen werden er niet toe gerekend. Wanneer de bemoeienis van wat overheid is gaan heten in de loop der tijden toeneemt, wordt aan het begrip `politie' een meer beperkte betekenis gegeven. Er komt een onderscheid in zorg voor de politie en zorg voor de welvaart. De zorg voor de politie was gericht op het afwenden van externe gevaren en risico's; daar vielen bijvoorbeeld ook onder wat tegenwoordig inspectietaken genoemd worden: de bouwpolitie, gezondheidspolitie, veeartsenijkundepolitie en dergelijke. Weer een stadium later werd het begrip verder ingeperkt tot alleen de veiligheidspolitie. De politionele taak richtte zich op handhaving van de openbare orde en het opsporen van misdrijven, de nog steeds gangbare inhoud. De kwalificatie van het lokale bestuur anno 1851 als `politiegemeente' bergt nog beide betekenissen in zich en heeft niet alleen betrekking op aspecten van openbare orde en veiligheid. Het gaat bijvoorbeeld ook om toezicht op het economisch verkeer (marktwezen), de verpleging van arme zieken en de naleving van door de raad uitgevaardigde voorschriften, bijvoorbeeld op het gebied van milieu. Zo beschouwd is de hier gebezigde kwalificatie als aanduiding van een dominante taakstelling dubbelzinnig. De meervoudige betekenis die eraan toegekend moet worden, strookt ook met de empirische gegevens, die wijzen op een taakinvulling waarbij de nadruk ligt op politie, onderwijs en armenzorg. Het aandeel van politionele activiteiten in het totaal der uitgaven, in het personeelsbestand alsmede in de te bespreken onderwerpen in de raad is niet van dien aard dat die in deze periode overheersen. Wanneer de lokale taakstelling in deze periode primair geïnterpreteerd wordt vanuit het beheersingsmotief, en de bemoeienis van de overheid met de armen en de laagste klasse meer politionele dan sociale motieven toegedicht wordt, dan is de kwalificatie van politiegemeente wel geldig. Hoe het ook zij, vaststaat dat de interventie van de lokale overheid in de samenleving in de eerste decennia na de gemeentewet vooral in het teken heeft gestaan van sociale beheersing. De term `welvaartsgemeente' wordt gewoonlijk gebruikt ter aanduiding van de accenten in de lokale taakstelling in de jaren 1870-1925. Daarmee wordt aangegeven dat gemeenten in deze ))))))) 225
*
*
)))
)))
)))))))
periode een belangrijke functie hebben vervuld in de realisering van economische voorspoed en de materiële vooruitgang van de bevolking. Als taakomschrijving van zo'n gemeente wordt volstaan met "het treffen van collectieve voorzieningen in het belang van haar ingezetenen" (Van Poelje 1951: 122). Ook Wibaut spreekt van collectieve voorzieningen van gemeentewege die moeten voorzien in de behoeften van de lokale bevolking. De Miranda had in 1926 al een programma voor een nieuwe gemeentepolitiek ontvouwd waarin de nadruk was gelegd op economisch georiënteerde activiteiten. In concreto ging het vooral om de levensmiddelenvoorziening. Het gaat daarbij niet alleen om prijsregulering, het keuren van waren (vanouds een gemeentelijke activiteit), de regulering van markten en dergelijke, maar ook om de exploitatie van levensmiddelenwinkels. Dat laatste is nooit goed van de grond gekomen. Daarnaast treffen gemeenten maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid, zowel structureel als incidenteel. Dat doen zij alleen door faciliterende maatregelen ter stimulering van de lokale werkgelegenheid (afstemming vraag en aanbod, aantrekken van bedrijven, stimuleren van handel en nijverheid, fiscale politiek e.d.), maar ook door zelf als overheid via gerichte uitgaven in met name de infrastructuur (huisvesting en openbare werken) een bijdrage te leveren aan de lokale economie. Tevens heeft de lokale overheid de exploitatie van nutsbedrijven ter hand genomen, heeft zij de woningbouw een enorme stimulans gegeven en is in de Eerste Wereldoorlog de levensmiddelendistributie onder haar beheer gebracht. De nadruk van de interventies van de lokale overheid lag op de behartiging van de materiële belangen van haar ingezetenen. Ondanks pogingen daartoe is de greep van het lokale bestuur op de economie niet erg groot geweest. In die tijd had de lokale overheid wel enige invloed op het inkomen van haar inwoners, zoals bijvoorbeeld via het vaststellen van de hoogte van het minimumloon en het ziekengeld. Aldus opgevat worden de activiteiten van de lokale overheid in deze periode wel gedekt met de term `welvaartsgemeente'. Naast deze economisch getinte maatregelen heeft de lokale overheid in deze jaren aan de wieg gestaan van wat nu de verzorgingsstaat heet. Gemeenten zijn zeer actief geweest op het terrein van de volksgezondheid en sociale zekerheid. Maatregelen zijn genomen om de inkomensgevolgen van economische gebeurtenissen zo veel mogelijk te compenseren. In die zin heeft de lokale overheid, vaak in samenspraak met beroeps- en vakorganisaties, pioniersarbeid verricht. Volgens Van Poelje bevinden de gemeenten zich in 1951 in een overgangsperiode: van welvaarts- naar cultuurgemeente. De toenemende invloed van de centrale overheid vanaf circa 1925 op de belangrijkste taakgebieden van de lokale overheid heeft zijns inziens een einde gemaakt aan de welvaartsgemeente. Hij schrijft: "Wij moeten ons rekenschap geven van het feit, dat de welvaartsgemeente van de negentiende eeuw aan het verdwijnen is, en dat daarvoor in de plaats zal moeten komen de cultuurgemeente van de twintigste eeuw. Naar mijn gevoel is dit een kwestie van zijn of niet zijn. Dat de overgangsperiode, waarin we ons thans bevinden, daarbij het allermoeilijkste is, behoeft nauwelijks te worden opgemerkt. Voor de mensen die in de ideologie van de welvaartsgemeente zijn opgegroeid, is thans nodig, dat zij zich omschakelen op de doelstellingen van de cultuurgemeente" (Van Poelje 1951: 120). De overheersende invloed van de centrale overheid op praktisch het gehele gemeentelijke taakgebied brengt hem ertoe naar nieuwe taakgebieden te zoeken, waarop de lokale overheid zich kan profileren. Hij duidt die aan met de term `cultuurgemeente', overigens zonder die nader te specificeren. Wel onderscheidt hij twee kenmerken: die van de bestuursorganisatie en ))))))) 226
*
*
)))
)))
)))))))
die van haar taakstelling. Wat het eerste betreft, gaat het vooral om de levensvatbaarheid van de gemeentelijke indeling, met name gezien de gemeentegrensoverstijgende problematiek in wat toen de `randstad Holland' werd genoemd, om de omvang en samenstelling van de gemeenteraad, om de formele positie van de wethouder, die alleen bestaansrecht heeft als lid van het college van B&W (Van Poelje bepleit een algehele herziening van de formele posities van alle gemeentelijke organen), en om een actieve openbaarheid van het gemeentelijke beleid. Qua taakstelling benadrukt Van Poelje vooral de `opvoeding tot staatsburgerschap' en de `noodzakelijkheid de burger in contact te brengen met alle vormen van cultuur'. Voor lokale overheden betekent dat onder meer dat zij een belangrijke taak te vervullen hebben in het opvoeden van burgers in een democratische cultuur. Daarnaast bepleit Van Poelje een actieve cultuurpolitiek: niet alleen passief in de zin van het openstellen van musea of het subsidiëren van culturele instellingen, maar vooral bewust nieuwe steden bouwen en daarbij letten op de wensen en behoeften van toekomstige bewoners. Hij signaleert bij de naoorlogse herbouw en nieuwbouw een verwaarlozing van de collectieve behoeften (Van Poelje 1951: 120-131). Het bevorderen van gemeenschapszin en democratisch burgerschap heeft ook raakvlakken met de samenlevingsopbouw, het opbouwwerk, of `community development'. In de crisisjaren is in Drenthe met behulp van het opbouwwerk gepoogd de steunverlening effectiever te doen verlopen en ook in de steden bestaat een relatie tussen steunverlening, het opbouwwerk en culturele `verheffing' van het proletariaat (zie o.a. Peper 1972: 174-180). De taakstelling van de cultuurgemeente moet ook dit perspectief worden gezien. Uit het onderzoek komt naar voren dat de lokale overheid dat appèl van Van Poelje niet heeft genegeerd. Met name in de gemeenteraad van Leiden wordt in de jaren na de Tweede Wereldoorlog uitvoerig gediscussieerd over burgerschap en de taak van de gemeente.7 De ontwikkeling van taakvelden als huisvesting en stedebouw, en de participatie van (toekomstige) bewoners krijgen in de jaren zestig en zeventig significant meer aandacht dan in de voorafgaande perioden. Nieuwe activiteiten liggen op het vlak van sport en recreatie, maatschappelijke dienstverlening, sociaal-cultureel werk, kunsten, kunstbeoefening en kunstzinnige vorming. Met enige goede wil zouden dergelijke activiteiten onder de noemer `cultuurgemeente' kunnen worden begrepen, maar dat is in tweeërlei opzicht niet bevredigend. Van Poelje had een veel beperktere en meer moralistisch gekleurde taakuitoefening in gedachten. Bovendien blijkt de lokale bestuurspraktijk veeleer als sociaal en cultureel te kenschetsen dan als alleen cultureel; daarnaast is een plantaak duidelijk herkenbaar, met name op het gebied van de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Typering van de naoorlogse lokale overheid als cultuurgemeente doet zowel die lokale overheid als Van Poelje onrecht. Aan de hand van de gebruikte indicatoren zijn de ontwikkelingen in taakstelling diepgaander te beschouwen. In hoeverre is in absolute en/of relatieve zin sprake van de verwachte verschuivingen? Wijst bijvoorbeeld het verloop in de uitgaven op afnemende aandacht voor kwesties van openbare orde en toenemende aandacht voor culturele zaken? Het antwoord wordt gekleurd door zijn nuances. Wordt het verloop bezien van de uitgaven voor de beleidsterreinen die tot de genoemde clusters gerekend kunnen worden, dan wordt een accentverschuiving in de veronderstelde richting zichtbaar. De uitgaven voor openbare orde en veiligheid vertonen vanaf 1851 relatief gezien een aanhoudend dalende lijn; de uitgaven voor de welvaartssector hebben hun piek in de eerste decennia van deze eeuw; de uitgaven voor de sociale en culturele sector in enge zin stijgen na de oorlog voortdurend en bereiken hun hoogtepunt in de laatste decennia van de onderzoeksperiode. Wordt gekeken naar de hoogte van de uitgaven voor de respectieve beleidssectoren, dan vormen de uitgaven voor onderwijs en sociale zekerheid gedurende de gehele periode in beide gemeenten meer dan de ))))))) 227
*
*
)))
)))
)))))))
helft van de totale uitgaven. De uitgaven voor volkshuisvesting vormen eveneens een belangrijk bestanddeel van de uitgaven: na de Tweede Wereldoorlog tot in de jaren zestig ligt de nadruk op het bouwen van woningen; in de jaren zestig en zeventig komt daar de renovatie van bestaande woningen en de stadsvernieuwing bij. Dit beeld wordt bevestigd wanneer de personele inzet per beleidssector alsmede de beleidsmatige aandacht van de gemeenteraad in beide gemeenten in ogenschouw wordt genomen. Daaruit blijkt dat de sociale en culturele sector al in een vroeg stadium relatief veel aandacht krijgt van de raadsleden; de ambtelijke capaciteit op dat terrein ontwikkelt zich relatief snel. Bovendien heeft het lokale bestuur in de naoorlogse periode een grote bijdrage geleverd aan de verzorgingsstaat, deels in financiële zin en deels in beleidsmatig opzicht. Conclusie mag zijn dat de ontwikkelingen in taakstellingen van het lokale bestuur in de jaren 1851-1985 zich niet laten kwalificeren als een van politie- via welvaarts- naar cultuurgemeente. De praktijk is kleurrijker, het beeld genuanceerder dan deze termen suggereren, terwijl de bemoeienissen met onderwijs en armenzorg c.q. bijstandsverlening eigenlijk gedurende de gehele onderzoeksperiode belangrijke aandachtsgebieden zijn.
6.5 Conclusie De lokale overheid heeft vanaf 1851 haar bemoeienis met de lokale samenleving gestadig uitgebreid, zij het niet in de door Van Poelje veronderstelde richting. Het takenpakket is uitgebreid, heeft zich verbreed en is geïntensiveerd. Het beleid kreeg ook steeds meer betekenis voor een grotere groep burgers. Interventiemotieven zijn primair van sociaalpolitieke aard: vooreerst wordt geïntervenieerd ter regulering van de lokale samenleving, gaandeweg krijgt de (re)distributieve functie meer nadruk, vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid. Aan die uitbreiding van het takenpakket liggen ook sociale en politieke ontwikkelingen ten grondslag. De woon- en gezondheidssituatie eind vorige/begin deze eeuw, de sociale kwestie, de gevolgen van de Eerste Wereldoorlog, de economische crisis, de Tweede Wereldoorlog en zijn gevolgen, de sociale en economische crisis eind jaren zestig, begin jaren zeventig, het zijn alle sociale verschijnselen die de lokale overheid tot uitvoerige bemoeienissen brachten met maatschappelijke processen. Niet zelden was interventie door de lokale overheid correctief dan wel mitigerend van aard. De lokale overheid heeft een belangrijke functie vervuld in het redresseren van maatschappelijke gevolgen van sociale of economische crises. De opkomst van de politieke partijen aan het einde van de negentiende eeuw, en met name die van de Sociaal-Democratische Partij, heeft een spreekbuis verschaft aan een groep burgers die het meeste hinder ondervond van de maatschappelijke omstandigheden. Vooral onder invloed van de sociaal-democraten heeft de lokale overheid getracht de gevolgen van de eerder genoemde verschijnselen voor haar burgers zo veel mogelijk te verzachten. Met name heeft de lokale overheid haar beleid toegespitst op de woon- en leefsituatie van de bevolking alsmede op de fysieke leefomgeving. Tegelijk met die taakuitbreiding en -intensivering heeft de centrale overheid haar bemoeienis ook tot het domein van de lokale overheid uitgebreid. Hoewel die bemoeienis de lokale overheid ook voordelen geeft, is het algemene beeld er een van beperkte beleidsvrijheid. `Hiërarchie, toestemming, goedkeuring, inspectie, aanwijzing, uitvoering', zijn termen die de verhouding tussen de centrale en lokale vrijheid beter kenschetsen dan `gelijkheid, beleidsruimte, ongebondenheid, zelfstandigheid, vitaliteit'. Hoewel de afgelopen jaren een aantal decentralisatie-impulsen zijn gegeven, mag de vraag worden gesteld, mede in het licht van de huidige discussie over de regionalisering van het lokale bestuur, in hoeverre er in de ))))))) 228
*
*
)))
)))
)))))))
toekomst ruimte bestaat voor een `vitale gemeente'. In het volgende hoofdstuk wordt hierop, ter afsluiting van deze studie, kort ingegaan.
))))))) 229
*
*
)))
)))
)))))))
Noten
1
2
3
4
5
6
7
Helaas heeft de wetgever niet van de gelegenheid gebruik gemaakt om ook het wethouderschap onverenigbaar met het raadslidmaatschap te verklaren. Daarmee is de kans op politieke vernieuwing van het lokale bestuur weer voor enige tijd verkeken. De toename van het aantal wethouders dat om politieke redenen aftreedt maar lid van de gemeenteraad blijft, is een uiting van de normverandering die tegenwoordig meer en meer zichtbaar wordt in het lokale bestuur. Opmerkelijk is overigens dat de wetgever bij de jongste herziening van de gemeentewet, waarin het monistische stelsel is neergelegd, geen reden zag om het stelsel te veranderen. In het kader van de discussie over de vernieuwing van de lokale politiek wordt meer en meer gepleit voor invoering van het dualistische stelsel. In zijn studie over het Frankrijk aan het einde van de vorige eeuw, constateert Weber dat de politiek een aangelegenheid van weinigen was: "Politieke ideeën bleven de passie of het speeltuig van kleine elitegroepjes, tot het tijdstip waarop goedkope druktechnieken en populaire illustraties ze voor allen toegankelijk maakten. Tijdens het laatste kwart van de negentiende eeuw begonnen politieke belangen en ideologieën het grote publiek te beroeren - in veel uitgebreidere zin dan ervoor - en door te dringen in de opvattingen en de verwachtingen van het volk, en zodoende in de uiteindelijke richting die het land koos. De harde waarheid van het algemeen kiesrecht, die men lang had geprobeerd te ontlopen, deed zich (...) eindelijk gelden: steeds lagere regionen van de middenklasse kregen het in het parlement voor het zeggen; begonnen de toon aan te geven in de samenleving (...) en overspoelden de politiek, lang een tijdverdrijf voor achtenswaardige heren, met hun vulgariteiten. Het gewone volk verloor het respect voor hen die van oudsher zijn meerderen waren en verdrong zich grauwend voor de troggen van de macht. (...) De eerbiedwaardige samenleving liep op haar laatste benen" (Weber 1993: 9). Een dergelijke ontwikkeling geldt niet alleen voor Frankrijk, maar is ook voor Nederland herkenbaar. In 1959 verschijnt een rapport van de Wiardi Beckmanstichting over het bestuur van grote gemeenten, waarin gepleit wordt voor differentiatie tussen gemeenten en voor versterking van de lokale autonomie. Zo moet een zogenoemde structuurverordening het mogelijk maken het "bestel soepel te plooien in overeenstemming met de behoeften van iedere individuele gemeente. Dit is dus facultatieve vorm van autonomie" (Wiardi Beckmanstichting 1959: 43). Overigens wordt in dat rapport gepleit voor versterking van de positie van de gemeenteraad en wordt onder meer de aanbeveling gedaan de mogelijkheid te scheppen niet-raadsleden tot wethouder te benoemen. De huidige discussie over de noodzaak van politieke en bestuurlijke vernieuwing in het openbaar bestuur en de veronderstelde kloof tussen de lokale politiek en de burger zou toch iets anders verlopen wanneer de discussianten zich zouden realiseren dat de door hen waargenomen tendens onderdeel uitmaakt van een ontwikkeling met een wijdere strekking. Deze waarneming keert overigens in veel naoorlogse beschouwingen over staat en maatschappij terug. Kennelijk is dat een proces dat in de loop der jaren aan intensiteit wint, getuige ook bijvoorbeeld de beschouwingen in Publiek domein (Kreukels en Simonis 1988). Frappant is dat in de thans oplaaiende discussie over burgerschap en de rol van de overheid, de lokale overheid nauwelijks een rol van betekenis wordt toegedicht. Het gaat vooral om de centrale overheid, en dan nog meer over haar terugtrekking uit de maatschappij teneinde de zelf-genererende krachten van de samenleving meer kans te geven.
))))))) 230
*
*
)))
)))
)))))))
7 De positie van de lokale overheid nader beschouwd
7.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen de bevindingen van de studie worden bezien in het licht van de huidige discussie over de inrichting van het openbaar bestuur en in het bijzonder over de positie van het lokale bestuur daarin. In hoeverre leveren de gesignaleerde ontwikkelingen in taakstelling van het lokale bestuur aanwijzingen op voor de taakverdeling tussen centrale en lokale overheid? Welk takenpakket past bij het overheidsbestuur dat het dichtst bij de burger staat? De structuur van het openbaar bestuur is gebaseerd op twee principes: democratische organisatie van de besluitvorming en doelmatige taakverdeling tussen overheden, dat wil zeggen dat taken het beste op dat niveau van bestuur kunnen worden verricht waar dat het meest doelmatig kan geschieden. Deze twee structuurprincipes worden eerst kort toegelicht, waarna nagegaan wordt welke consequenties voor de lokale overheid aan de toepassing ervan zijn verbonden. Bij het vaststellen van die consequenties worden de uitkomsten van de studie betrokken.
7.2 Taakontwikkeling: democratie en doelmatigheid Vanaf de invoering van de gemeentewet in 1851 valt de almaar toenemende invloed van de centrale overheid op het lokale bestuur het meeste op. Die centraliseringstendens heeft eigenlijk in de loop van de tijd alleen maar aan kracht en intensiteit gewonnen. Geleidelijk heeft de centrale overheid haar invloed uitgebreid op de meeste door de lokale overheid bestreken terreinen. Die bevinding wordt ondersteund met resultaten van onderzoek in Groot-Brittannië en de Verenigde Staten.1 Private markten en centrale overheden hebben meer invloed op het dagelijks leven van de bevolking dan acties van lokale overheden. Niettemin blijkt uit dezelfde studies dat de lokale overheid een belangrijke invloed heeft op het welzijn van de burger, al is die niet zelden marginaal (Wolman en Goldsmith 1992: 223-230). Die centraliseringstendens verschaft de lokale overheid ook voordelen. Het in medebewind uitvoeren van taken van de centrale overheid verschaft de lokale overheid mogelijkheden ook eigen beleidsideeën te realiseren. De lokale overheid kan de ontstane beleidsvervlechting ten eigen voordele aanwenden indien zij gebruik weet te maken van de mogelijkheden die de door de centrale overheid ontworpen regelingen bieden (Derksen 1985a en 1985b; Bleker en Van den Bremen 1983; Toonen 1981, 1985 en 1987b). Op die verstrengeling van het beleidsproces wordt straks teruggekomen; hier gaat het om de vraag welke consequenties aan de decentraliseringstendens zijn te verbinden voor de taakvervulling van de lokale overheid. In hoeverre kan de lokale overheid in democratisch en doelmatig opzicht optimaal functioneren? Op welke terreinen is zij het meest aanwezig en voor de burger het meest herkenbaar? De meeste mensen tonen wel een primaire verbondenheid met `iets lokaals'. Derksen spreekt in dat verband van `gemeenschappen', die nog steeds als primair oriëntatiepunt dienen voor de burgers, daarmee verwijzend naar de oorsprong van het lokale bestuur. Hij signaleert een toenemende discrepantie tussen de gemeente als lokaal bestuur en de gemeenschap. Bij ))))))) 231
*
*
)))
)))
)))))))
toekomstige bestuurlijke reorganisaties zal die discrepantie volgens hem geminimaliseerd moeten worden (Derksen 1992: 2). Allerlei maatschappelijke ontwikkelingen als ontzuiling, democratisering, emancipatie, individualisering, schaalveranderingen en ontpolitisering hebben ertoe bijgedragen dat de oriëntatie van de burger is gefragmenteerd. Vroeger was de (lokale) gemeenschap zijn belangrijkste oriëntatiepunt, een en ondeelbaar; in de loop der tijden is dat echter veranderd en gesplitst in deeloriëntaties. Speelden het wonen, werken, winkelen, de scholing en ontspanning zich voorheen in één territorium af, thans is dat niet meer vanzelfsprekend. Dat roept de vraag op naar de waarde van het lokale bestuur voor zijn burgers en naar de meerwaarde van de lokale overheid in vergelijking met de centrale overheid. Kunnen de taken die de lokale overheid verricht niet beter door de centrale overheid worden verricht of heeft de taakvervulling op lokaal niveau iets unieks voor de inwoners? 7.2.1 De taakontwikkeling vanuit het oogpunt van democratie De democratische waarde van het (lokale) bestuur gaat terug op het oude Athene, waar politiek en democratie nauw waren verweven.2 John Stuart Mill benadrukte vooral de educatieve functie van de lokale democratie, een functie die ten onzent in latere jaren door Van Poelje sterk is gepropageerd. De gemeente als leerschool van de democratie en ter bevordering van het democratisch burgerschap. De Tocqueville had al gewezen op het belang van politieke socialisering toen hij schreef dat "town meetings are to liberty what primary schools are to science." Daarnaast moest het bestuur de burgers inzicht bieden in de moeilijkheden die een democratisch besluitvormingsproces met zich mee brengen. Met name het spel om de macht, en de bescherming van de rechten van minderheden als maatstaf voor de kwaliteit van de democratie dienden voor de burgers duidelijk te zijn. Het politieke systeem kan worden omschreven als `de gezaghebbende toedeling van waarden' (Easton 1965: 21). Het impliceert dat de beslissingen van het politieke orgaan voor de burgers bindend zijn en op een voor hen aanvaardbare manier tot stand zijn gekomen. Schort het daaraan, dan is geloofwaardigheid van het politieke systeem in het geding. Er zijn aanwijzingen dat het lokale bestuur op een aantal van deze aspecten niet optimaal functioneert. Acceptatie van beleid is dan niet verzekerd.3 Zoals in het onderzoek van Denters et al. wordt opgemerkt, ontleent het lokale bestuur zijn betekenis primair aan zijn belang voor de burger. Er is een nauw verband tussen het democratische gehalte van het lokale politieke systeem en de inhoud van zijn takenpakket. "Aan invloed van burgers in een politiek systeem dat niet het geringste vermogen heeft om betrekkelijk zelfstandig te voldoen aan de collectieve voorkeuren van de burgers, kan immers geen enkele reële betekenis worden toegekend" (Denters et al. 1990: 35). Uit landenvergelijkend onderzoek naar trends en ontwikkelingen in lokaal bestuur in Europa blijkt onder meer dat het idee van een `enabling authority' weliswaar de norm is, maar dat die niet alleen betrekking heeft op het verlenen van publieke diensten, maar ook op het feit dat het lokale bestuur tevens een politieke institutie is. De lokale overheid heeft niet alleen een klantenkring die bediend moet worden, maar is ook onderdeel van een politiek systeem "aimed at identifying public concerns and fears, reconciling issues and identifying priorities in resource allocation and policy. Local government has a status and position as the first level of government of the community" (Batley en Stoker 1991: 16). De democratische grondslag van gemeenten wordt meestal als postulaat geformuleerd. Uit de ontwikkeling van taken blijkt ook dat het lokale bestuur in het verleden een belangrijk platform voor het publieke debat is geweest. Hoewel er sprake is van een golfbeweging en er toppunten van politisering zijn aan te wijzen, is op lokaal niveau nooit het democratisch ))))))) 232
*
*
)))
)))
)))))))
gehalte van het bestuur ten principale ter discussie gesteld. Als die discussie al plaatsvond, was dat hooguit in de bestuurswetenschappelijke literatuur en veelal naar aanleiding van de toegenomen interventies van de centrale overheid in het lokale beleidsvormingsproces. Daarin werd geconcludeerd dat centralisering op gespannen voet kan komen te staan met de werking van de lokale democratie en de beleidsvrijheid van de lokale overheid zodanig kan worden beperkt dat zij niet goed in staat is de `gezaghebbende toedeling van waarden' te realiseren. De interferentie van de centrale overheid in het lokale afwegingsproces zou het democratische besluitvormingsproces te zeer kunnen beïnvloeden in een richting die haaks staat op collectieve voorkeuren op lokaal niveau. 7.2.2 De taakontwikkeling vanuit het oogpunt van doelmatigheid Overwegingen van doelmatigheid verschaffen de lokale overheid eveneens haar legitimiteit waar zij zich responsief opstelt en zich verantwoordelijk weet voor de noden en behoeften van haar burgers. Haar vermogen om lokale problemen aan te pakken en op te lossen, geeft haar bestaansrecht. De lokale overheid is in staat te zorgen voor `een optimale toedeling van goederen en waarden', als leverancier van voorzieningen die voor de burger belangrijke diensten verlenen. Bij het zoeken naar argumenten voor de verdeling van taken over de verschillende organen van openbaar bestuur wordt veelal het doelmatigheidsargument gebruikt. Volgens Oud is uiteindelijk dit argument het meest beslissende voor de vraag welk orgaan welke taak behoort uit te voeren. Gezien de actualiteit van de discussie over regionaal bestuur, is zijn opvatting het citeren waard: "Er zijn een oneindig aantal openbare belangen die verzorging van overheidswege behoeven. Die verzorging behoort op de meest doelmatige wijze te geschieden. Daartoe heeft men zich telkens weder af te vragen welk orgaan daarvoor het meest aangewezen is. Blijkt dit één enkel orgaan te kunnen zijn, dan kan de verzorging hetzij door het Rijk, hetzij door de provincie, hetzij door de gemeente alleen geschieden. Is voor een doelmatige regeling samenwerking van twee of meer dezer lichamen noodzakelijk, dan wordt de taak over hen verdeeld. Het Rijk geeft dan de algemene voorschriften, die voor het gehele land dezelfde zijn, de provincie of de gemeente verzorgen de meer speciale regelingen, die rekening houden met eigenaardigheden ter plaatse. Over de vraag tot welke huishouding de zaak behoort behoeft men zich daarbij in het minst niet het hoofd te breken" (Oud 1951: 39-40). De betrekkelijke onbevangenheid die hieruit spreekt ten aanzien van de machtspolitieke factoren in de taakverdeling tussen bestuurslagen doet weliswaar weldadig aan, maar is naïef. Immers: de toepassing van het doelmatigheidscriterium levert niet als vanzelf de optimale taakverdeling op, integendeel, het geeft juist voeding aan een politieke discussie. Dit is vooral ook het geval doordat Oud er geen louter technische uitleg aan geeft - dan zou centralisering van de meeste lokale taken voor de hand liggen -, maar de `oneindige verscheidenheid als wezenlijk kenmerk van het leven' benadrukt als criterium waaraan recht gedaan moet worden. Vervolgens ontvouwt hij een redenering die loopt van beneden naar boven: gezin, gemeente, provincie, Rijk. Elk kent zijn eigen soevereiniteit en "het is nu een eis van doelmatigheid, dat overal waar het maar even kan de zeggenschap moet worden gelaten aan de kleinere kring. Buiten noodzaak worde in zijn aangelegenheid niet ingegrepen. Dit eist een doorlopend afwegen van belangen. Zwaar moet daarbij telkens wegen het besef, dat het op zichzelf altijd een nadeel is wanneer de lijn die van bestuurde naar bestuurder loopt, wordt verlengd. Er moeten ))))))) 233
*
*
)))
)))
)))))))
tegenover die verlenging wel zeer tastbare voordelen staan voordat er toe mag worden besloten" (Oud 1951: 45). In de huidige discussie over het openbaar bestuur is dit een veelgehoorde, maar ook bestreden opvatting. Het parlement moet uiteindelijk vaststellen welke taken door welke overheidsorganen worden uitgeoefend. Heldere, nauw omschreven en onbetwistbare argumenten ontbreken daarvoor en daardoor is die taaktoedeling object van politieke strijd. Voor de verdeling van macht over de verschillende overheidsorganen bestaat geen politiek neutrale formule. Die verdeling is het resultaat van politieke conflicten als gevolg van belangentegenstellingen (Smith 1985: 202). Aangezien de centrale overheid de meeste macht heeft, is het niet verwonderlijk dat sinds 1851 de lokale politiek systematisch genationaliseerd is. Ook Oud beseft dat en stelt de vraag of een simpel realiteitsbesef "niet de erkenning vordert dat het lokale bestuur zijn grote tijd gehad heeft." Dat blijkt toch wel te simpel, waarna hij de zin van het lokale bestuur poogt te schetsen in zijn betekenis voor de burger. Dan is de cirkel weer rond, want de overwegingen van democratie en doelmatigheid worden genoemd als de belangrijkste criteria voor taaktoedeling. Deze redenering biedt dus geen uitweg en daarom zal naar andere argumenten moeten worden gezocht om tot een doelmatige taakafbakening te komen. In een beschouwing over doelmatigheid van bestuur mag schaalgrootte als belangrijke variabele eigenlijk niet ontbreken. Hoewel het onderzoek is verricht in een grote en een kleine gemeente, is aan schaalgrootte toch grotendeels voorbijgegaan. Voornaamste reden is dat in het onderzoek niet systematisch de invloed van de omvang van de gemeente op het beleid is nagegaan. Daarmee wil niet gezegd zijn dat schaalgrootte niet relevant zou zijn, integendeel (zie o.a. Denters et al. 1990; Derksen 1987; Krapels 1992). Probleem is echter de precieze invloed ervan vast te stellen, de optimale schaal die bij een optimale taakuitoefening past. Ook het adagium `hoe groter hoe beter' gaat niet altijd op. Zo blijkt er nauwelijks een verband te bestaan tussen gemeentegrootte en politieke participatie. Wel is "in kleinere gemeenten de politieke interesse, de politieke kennis, het politieke zelfvertrouwen en de perceptie van de toegankelijkheid van gemeentebestuurders groter dan in grotere gemeenten" (Denters et al. 1990: 93).4 Daarentegen blijken grotere gemeenten actiever in het bevorderen van politieke participatie. In een lijvige studie heeft het inmiddels opgeheven Instituut voor bestuurswetenschappen de parameters voor de inrichting van het openbaar bestuur geformuleerd. Naar de mening van auteur dezes gelden die nog onverkort: "Gesteld zou kunnen worden dat de problematiek van de bestuurlijke organisatie in het algemeen wordt gekenmerkt door de noodzaak een synthese te vinden tussen: - het creëren van een juist draagvlak voor coördinerende en plannende activiteiten, dat wil zeggen een draagvlak dat in het algemeen groter is dan thans het geval is, en - een zodanige schaal dat in het bijzonder op de individuele burger gerichte activiteiten de burger alle kansen op ontplooiing bieden" (IBW 1975: 27). Ook thans is dit dilemma van de organisatie van het openbaar bestuur nog volop aanwezig. Het is ook niet gemakkelijk een oplossing te vinden, aangezien het optimum redenerend vanuit de afzonderlijke invalshoeken naar alle waarschijnlijkheid niet in het midden zal komen te liggen. Niettemin ligt de uitdaging voor de toekomstige vormgeving van het lokale politieke systeem in het realiseren van een synthese tussen beide parameters.
7.3 De toekomst van de lokale overheid
))))))) 234
*
*
)))
)))
)))))))
De laatste jaren neemt de positie van het lokale bestuur in de discussies over de reorganisatie van het openbaar bestuur een prominente plaats in, zoals in hoofdstuk 1 kort is aangegeven. Ontwikkelingen als maatschappelijke schaalvergroting, groeiende en gedifferentieerde overheidsbemoeienis, hebben ertoe geleid dat de grenzen van het bestuur (weer) in het middelpunt van de belangstelling staan. In die discussie wordt vaak de vraag naar de essentie van het lokale bestuur gesteld (Derksen 1992).5 Met de resultaten van de onderhavige studie wordt getracht daaraan een steentje bij te dragen. Aan de hand van de onderzoeksbevindingen kan worden vastgesteld dat de herkenbaarheid van het lokale bestuur niet alleen als democratisch gekozen orgaan maar ook als onderdeel van het overheidsbestuur als geheel, is afgenomen. De ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden, hebben zowel in politiek als in administratief opzicht afbreuk gedaan aan de identiteit van het lokale bestuur. Identiteit verwijst niet alleen naar beeldvorming, maar ook naar handelen (Frijhoff 1992: 614-634). Het democratisch gekozen gemeentebestuur wordt steeds meer de agent van op centraal niveau vastgestelde politiek: het voert het beleid van de centrale overheid uit. Dat creeërt een spanningsveld, daar de handelingsvrijheid van het lokale bestuur sterk wordt beperkt. De politieke en beleidsmatige verantwoording voor het gevoerde beleid van de lokale overheid wordt bemoeilijkt door de centrale interferenties. Die verwevenheid, die op zichzelf genomen niet bezwaarlijk hoeft te zijn, is in de loop der tijd zo toegenomen dat het nadelig werkt op het beleidsvormingsproces en op de inhoud van het beleid. Acceptatie van beleid door de betrokkenen wordt op die manier problematisch. In het licht van deze ontwikkelingen bevindt de lokale overheid zich thans op een tweesprong. Aan de ene kant is er het streven naar schaalvergroting in het binnenlands bestuur, als reactie op maatschappelijke schaalvergroting (regionalisering zowel via Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) als Bestuur op Niveau (BoN 1, 2, en de Kaderwet Bestuur in verandering). Fusie, of opsplitsing van, en samenwerking tussen gemeenten zullen dat doel dichterbij moeten brengen. Doelmatigheidsoverwegingen zijn hier dominant. Aan de andere kant is er het streven naar politieke en bestuurlijke vernieuwing teneinde de democratische verankering van de overheid in de samenleving te versterken. De veronderstelling is dat de kloof tussen politiek en burger te groot is geworden en dat die moet worden overbrugd.6 Aangezien de gemeente de overheidslaag is die het dichtst bij de burger staat, worden positie en rol van de lokale overheid uitdrukkelijk in genoemd streven betrokken. Hier hebben overwegingen van democratie de overhand. De vraag is dan welke oplossingsrichting vanuit het oogpunt van doelmatigheid en democratie het meest gewenst is. In welke richting zal het lokale bestuur kantelen? Voor de beantwoording van deze vraag worden kort enkele bevindingen van het onderzoek gememoreerd, die in dit verband van belang zijn. Een eerste bevinding stamt uit de bestuurspraktijk van de twee onderzochte gemeenten en heeft betrekking op de verhouding tussen de beleidsinhoudelijke, meer politiek getinte onderwerpen en de administratieve, meer bestuursorganisatorisch getinte onderwerpen in de besprekingen in de gemeenteraad. Vanaf het eerste peiljaar 1851 tot het eerste peiljaar na de beëindiging van de Tweede Wereldoorlog maken in beide gemeenten de administratieve onderwerpen het merendeel van de geagendeerde kwesties uit. Vanaf het peiljaar 1954 tot 1985 verkeert die verhouding in haar tegendeel en vormen politieke kwesties onderwerp van de beraadslagingen in de gemeenteraad. Daarbij valt op dat voor Leiden die verhouding minder uitgesproken is dan voor Schoonhoven; een grotere stad heeft kennelijk meer administratieve besognes dan een kleinere stad. Maar over het algeheel genomen is de verhouding tussen beleidsinhoudelijke en administratieve onderwerpen - een enkele ))))))) 235
*
*
)))
)))
)))))))
uitzondering daargelaten - niet erg geprononceerd: globaal genomen is de verhouding eerder fifty-fifty te noemen dan dat zich extreme verschillen aftekenen (de meest extreme verhouding is 23/77 in 1851 in Schoonhoven). De gemeenteraden besteden over het algemeen meer aandacht aan administratieve en bestuursorganisatorische onderwerpen dan aan beleidsinhoudelijke onderwerpen. In het licht van de verwachting dat gemeenteraden primair politiek bezig zijn en de uitvoering in bestuurlijke en beheersmatige zin gedelegeerd hebben, is deze uitkomst verrassend te noemen. Een tweede bevinding betreft de ontwikkeling in taken. Wanneer de gehele periode in ogenschouw wordt genomen, dan blijkt de sociale en culturele sector in belang te zijn toegenomen, bezien naar zowel de ontwikkeling in de uitgaven als de mate waarin in de gemeenteraad aan dit beleidsterrein aandacht wordt besteed. De opkomst van sectoren als sport en recreatie en specifiek welzijn in de jaren na de Tweede Wereldoorlog voegen hieraan een nieuwe dimensie toe. Ook de bemoeienissen van de lokale overheid met het wonen en de woonomgeving van haar burgers en met het vernieuwen van de stad vormen een essentieel bestanddeel van haar takenpakket. Een derde resultaat vormt de ontwikkeling in de verhouding tussen de centrale en de lokale overheid. Vanaf 1851 kan worden gesproken van een groeiende bemoeienis van de centrale overheid met het lokale bestuur. Op praktisch alle beleidsterreinen is de centrale overheid in beleidsmatig en financieel opzicht aanwezig, weliswaar in wisselende sterkte, maar niettemin aanwezig. Beleidsruimte en bestedingsvrijheid zijn in de loop der jaren klein geworden; gevoegd bij de constatering dat veel inspanningen van het lokale bestuur administratief en bestuurstechnisch van aard zijn, doet zich de vraag voor in hoeverre de lokale overheid nog wel in staat is zich als primair politieke organisatie te profileren. Derksen heeft gewezen op de wat merkwaardige paradox die het gevolg is van de groeiende bemoeienis van de centrale overheid met het lokale bestuur en de tegelijkertijd toegenomen betekenis van datzelfde lokale bestuur: "De lokale democratie verliest haar lokale kleur terwijl het lokaal bestuur aan macht wint" (Derksen 1992: 4). De lokale overheid lijkt zich te ontwikkelen in de richting van een bestuursorgaan dat zich grotendeels bezighoudt met de uitvoering van beleid van de centrale overheid. Het eigen karakter als politieke organisatie dreigt daarmee op de achtergrond te geraken. De huidige processen van politieke en bestuurlijke vernieuwing zijn erop gericht om dat te voorkomen, en het bestaansrecht van de lokale overheid voor de burger te (her)bevestigen. Verbetering van de relatie met de kiezers vormt voor de bestaande politieke partijen in dit opzicht een cruciale opgave. Welke functie heeft het lokale bestuur nog en welke betekenis heeft zij voor haar inwoners c.q. kiezers? Om met de relatie centrale-lokale overheid te beginnen, voor de vormgeving daarvan kan men te rade gaan bij Batley en Stoker, die drie modellen onderscheiden voor de positie van de lokale overheid ten opzichte van de centrale overheid (Batley en Stoker 1991: 4-9). Het eerste model noemen zij het model van de relatieve autonomie. De lokale overheid is een onderdeel van de nationale staat en heeft binnen nauw omschreven grenzen eigen beleidsvrijheid. Wetgeving speelt als stuurinstrument een grote rol. De lokale overheid krijgt haar inkomsten voornamelijk uit directe belastingen. Het tweede model, het agentschap genoemd, heeft als essentieel kenmerk dat de lokale overheid hoofdzakelijk belast is met de uitvoering van het beleid van de centrale overheid. Sturing vindt plaats door specifieke en gedetailleerde wet- en regelgeving en controlemechanismen. In dit model komen lokale belastingen nauwelijks voor. Het derde model ten slotte heet het interactiemodel. Hier is geen eenduidige karakteristiek van de onderlinge verhouding te geven. De beleidssfeer laat zich ))))))) 236
*
*
)))
)))
)))))))
niet als lokaal of centraal definiëren door de complexe relatie, waarin de nadruk ligt op wederzijdse beïnvloeding. Centrale en lokale politiek zijn zo met elkaar verweven dat het moeilijk is elkaars verantwoordelijkheden af te bakenen. De lokale overheid ontvangt haar inkomsten uit zowel belastingen als rijksbijdragen. Toegepast op de taakontwikkeling sinds 1851 heeft er in termen van deze modellen een ontwikkeling plaatsgevonden van een situatie van relatieve autonomie naar een situatie waarin de interactie tussen beide overheden het meest kenmerkend is. In de eerste jaren na de gemeentewet waren gemeenten relatief zelfstandig en de centrale overheid intervenieerde nog niet in die mate in het lokale beleidsvormingsproces als thans het geval is. Naarmate de bemoeienissen van de centrale overheid toenamen, ging die verhouding kenmerken vertonen van het agentschapsmodel en interactiemodel. Het nationaliseringsproces van de lokale politiek kwam vooral in de eerste decennia van de twintigste eeuw goed op gang. Wederzijdse afhankelijkheid was een dominant kenmerk (zie ook Toonen 1981 en 1985). De interacties in het beleidsproces hebben evenwel dusdanige vormen aangenomen dat gesproken kan worden van ondoelmatig bestuur en ondoorzichtige besluitvorming. Het interactiemodel heeft in de praktijk geleid tot complexe en ondoorzichtige bestuurlijke verhoudingen. Hoewel ontvlechting voor de hand ligt, is moeilijk aan te geven waar precies de optimale interactieverhouding ligt. Een bepaalde mate van beleidsvervlechting is onvermijdelijk en ook is aangetoond dat beide actores daar voordeel uit kunnen halen (zie o.m. Hanf 1988). Aanvaardbare ontvlechting is wellicht te realiseren door de aard van de taakvervulling in beschouwing te nemen. In het licht van de onderzoeksbevindingen is aan de hand van de modellen van Batley en Stoker een richting te schetsen van een eventuele kanteling van het lokale bestuur. Gebruik wordt gemaakt van de kenmerken van het model van het agentschap en van het model van de relatieve autonomie. Daarbij wordt de optie van de omvorming van de lokale overheid tot rijksdienst als irreëel terzijde gelaten. De gedachte is voorstelbaar dat, uitgaande van de ver voortgeschreden nationalisering van de lokale politiek, de toenemende tendens om in het kader van de taakverlichting van de centrale overheid veel uitvoerende taken over te dragen aan de gemeente, en uitgaande van de afwezigheid van de lokale kiezer, het beter ware de gemeente op te heffen ter verheldering van de verhoudingen in het openbaar bestuur. Het verbinden van consequenties aan deze ontwikkelingen betekent ontpolitisering van de lokale overheid en omvorming tot uitvoerende dienst. De lokale overheid behoeft in die situatie geen democratische legitimering en wordt een soort domeinbestuur. Het lokale bestuur wordt omgevormd tot een dienst met een grote mate van beheersautonomie, waarbij de belangrijke beleidsbeslissingen door een hoger bestuursorgaan worden genomen, te weten regio, eventueel provincie of centrale overheid. In deze opvatting verliest de gemeente ook haar democratische basis; zij voert uit wat haar is opgedragen door regio- of rijksbestuur en kent geen enkele zelfstandige beleidsverantwoordelijkheid of politiek-strategische verantwoordelijkheden. Die zijn voorbehouden aan de andere overheden. Zo'n constructie is in de huidige bestuurlijke verhoudingen niet reëel. Zij gaat voorbij aan de functie van het lokale bestuur als democratisch platform voor de lokale gemeenschap en verschuift de politiek-bestuurlijke macht te veel naar de bovenlokale autoriteiten; bovendien past zij ook niet in het denken over decentralisatie van het openbaar bestuur. In die richting zal het lokale bestuur kantelen.
))))))) 237
*
*
)))
)))
)))))))
Vanuit het oogpunt van democratie en doelmatigheid is een tweedeling in het takenpakket aan te brengen, die op een zodanige wijze te organiseren is dat die niet alleen voor de burger een duidelijk herkenbare lokale overheid oplevert maar ook het functioneren van die lokale overheid verbetert. Daarbij wordt organisatorisch een scheiding gemaakt tussen beleidsinhoudelijke, meer politieke taken en administratieve, meer beheersmatige taken. Om met het eerste element te beginnen: het is van belang dat het politieke primaat van de lokale overheid hersteld wordt. Beleidsinhoudelijk ligt daartoe de mogelijkheid door het accent op die taken te leggen die gemeenten in het verleden adequaat hebben verricht en die nauw gerelateerd zijn aan de leefwereld van de burgers. Uit het onderzoek komt naar voren dat de betekenis van het lokale bestuur voornamelijk stoelt op het behartigen van de directe belangen van de burgers. Die lagen eerst op economisch en politioneel gebied, later kwam daar de zorg bij voor de infrastructuur en collectieve voorzieningen ten behoeve van de sociale zekerheid, en weer later die voor de leefsituatie in sociale en culturele zin. Het ligt in de rede dat de lokale overheid die taken behartigt of diensten verleent die directe consequenties hebben voor de leefbaarheid van de stad en voor de leefsituatie voor de burger. De zorg voor de huisvesting en de directe woonomgeving, de inrichting en het onderhoud van de lokale publieke ruimte, de zorg voor onderwijs-, welzijns- en culturele voorzieningen, milieu en veiligheid kunnen de kerntaken van de lokale overheid vormen (zie b.v. Paddison 1983: 145-183; De Zeeuw et al. 1992: 19-22). De fysieke, en de sociale en culturele infrastructuur vormen de voornaamste aandachtsgebieden. Saunders heeft een taxonomie van lokale taken opgesteld, die hiermee correspondeert (zie Paddison 1983: 149).7 De bemoeienis van de centrale overheid met de kerntaken van de lokale overheid kan in beginsel tot een minimum worden teruggebracht teneinde de beleidsruimte van het lokale bestuur zo groot mogelijk te doen zijn. Het huidige proces van decentralisatie - op de terreinen van volkshuisvesting, wegenzorg, kunsten, monumentenzorg, bijstandsverlening, maatschappelijke dienstverlening, gehandicaptenzorg, kinderopvang, jeugdhulpverlening, verslavingszorg, welzijn, sociale vernieuwing - kan in die richting verder worden ontwikkeld. De financiële zelfstandigheid van de gemeenten zal navenant groter moeten worden. Daarmee zijn de contouren van het takenpakket van de kerngemeente aangegeven. Het tweede element heeft betrekking op de organisatorische vormgeving van beheersmatige en uitvoeringstaken. Naast regelingen die door de centrale overheid zijn ontworpen voeren gemeenten regelingen uit die zij zelf hebben opgesteld, passen zij landelijke regels en richtlijnen toe op de lokale situatie en verlenen diensten aan burgers. Bovendien brengt het onderdeel zijn een groter geheel nogal wat bestuurlijke drukte met zich; dat is onvermijdelijk, maar levert weinig profileringskansen op. Dit deel van het lokale takenpakket zou kunnen worden ondergebracht in lokale agentschappen. Deze zijn primair verantwoordelijk voor de uitvoering van beleid van lokale en centrale overheid en voor het doelmatig beheer ervan. Zij staan onder verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. Het lokale bestuur is politiek aanspreekbaar en zorgt voor de coördinatie en afstemming van politieke beslissingen en voor de uitvoering ervan. In het huidige streven naar regionalisering van het lokale bestuur is het denkbaar dat waar sprake is van een democratisch gekozen regiobestuur met een herkenbaar en volwaardig eigen takenpakket, de uitvoering van dat beleid alsmede het beheer van een aantal lokale voorzieningen eveneens wordt opgedragen aan lokale agentschappen. Deze staan onder beleidsregie van het regiobestuur. De huidige gedachten gaan evenwel uit naar een democratisch gekozen regiobestuur en een democratisch gekozen lokaal bestuur. De vraag in hoeverre er nog ruimte is voor in regioverband functionerend democratisch gekozen lokaal ))))))) 238
*
*
)))
)))
)))))))
bestuur is afhankelijk van omvang en inhoud van het takenpakket. Wanneer in dat pakket de verhouding tussen beleidsinhoudelijke en administratieve taken te zeer zou uitvallen in de richting van de laatste, dan is de vraag legitiem in hoeverre de instelling van een lokaal agentschap te prefereren is. Het is van belang dat de inhoud en omvang van het takenpakket de lokale overheid in staat stelt zich te profileren en herkenbaar voor de burger op te stellen. Een dergelijke organisatorische scheiding tussen beleidsinhoudelijke en beheersmatige verantwoordelijkheden schept in de eerste plaats duidelijker verhoudingen. De kerngemeente heeft op nader te omschrijven taakgebieden een politieke en beleidsmatige verantwoordelijkheid, waarin de centrale overheid zo min mogelijk intervenieert en voor de uitvoering waarvan lokale agentschappen worden opgericht. Die lokale agentschappen hebben uitsluitend uitvoerende taken en hoeven niet alleen voor de uitvoering van regiotaken te worden ingezet, maar kunnen ook voor de uitvoering van centrale taken als bijstandsverlening worden benut. Een dergelijke constructie kan in de tweede plaats ook ten goede komen aan de integraliteit van het beleid. Via de agentschappen kunnen gemeenten de dienstverlening aan de burger doelmatiger organiseren en voorkomen dat hij van het kastje naar de muur wordt gestuurd. De instelling van één loket waar de burger een groot aantal diensten kan worden aangeboden behoort zo tot de mogelijkheden. Een ander voordeel is dat de burger weet waarvoor de kerngemeente politieke verantwoordelijkheid draagt en waarop zij derhalve kan worden aangesproken. Voor de lokale overheid is er het voordeel dat zij zich in politiek opzicht duidelijk zal kunnen profileren. De betekenis van het lokale bestuur voor zijn burgers kan zo weer inhoud krijgen. Er kleven overigens ook nadelen aan de organisatorische scheiding van beleidsontwikkeling en -uitvoering, die zorgvuldige afweging behoeven. Tegenover het voordeel van doelmatiger beheer staat als nadeel het risico van verzelfstandiging. Aangezien een deel van de overheid `op afstand' wordt geplaatst, bestaat het gevaar dat de politieke controle op het doen en laten van het agentschap afneemt. Bovendien kunnen agentschappen eigen doeleinden formuleren die haaks staan op wat het bestuur van de kerngemeente voor ogen staat. Afstemming en coördinatie kunnen problemen opleveren. Resumerend zijn er argumenten die pleiten voor een revitalisering het lokale bestuur via het model van de relatieve autonomie. Daartoe zijn de begrippen `kerngemeente' en `lokaal agentschap' geïntroduceerd: de lokale overheid krijgt een zo groot mogelijke verantwoordelijkheid voor een nauwkeurig gedefinieerd en van de centrale overheid afgebakend takenpakket. Als leidraad voor de inhoud ervan kunnen die taken worden geselecteerd die voor de leefsituatie van de burger van direct belang zijn. Daarbij moet ervoor gewaakt worden dat de lokale overheid gezien wordt als louter een leverancier van publieke diensten (die eventueel ook elders gekocht kunnen worden), maar moet zij ook beschouwd worden als democratisch samengesteld orgaan dat zijn eigen politici aanwijst, responsief is voor lokale problemen en opkomt voor de belangen van de gemeenschap.8 In het model van de kerngemeente wordt de democratische grondslag van de lokale overheid ten volle erkend en worden taken en bevoegdheden tussen andere overheidsorganen zodanig verdeeld dat de lokale overheid als een volwaardig democratisch platform kan functioneren. Beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering worden uitdrukkelijker onderscheiden en in een aparte organisatie ondergebracht: het agentschap. Dan kan het lokale bestuur weer beslissingen nemen die in het directe belang van de burgers zijn. Dat was ooit de kern van het lokale bestuur en zo kan het ook weer worden.
))))))) 239
*
*
)))
)))
)))))))
7.4 Conclusie De combinatie van democratische en doelmatige motieven levert een beeld op van een lokale overheid die weer herkenbaar voor de burger kan zijn en op wiers beleid die burger ook invloed kan uitoefenen. Herstel van de relatieve autonomie van het lokale bestuur is zowel voor het functioneren van de overheid als voor de belangenbehartiging van de burger gewenst. Dat impliceert voor de lokale overheid een duidelijk omlijnd takenpakket, waarmee het bestuur zich kan profileren en dat voor de burger herkenbaar is. Een duidelijk en in organisatorisch opzicht herkenbaar onderscheid in beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering, aangeduid met respectievelijk kerngemeente en lokaal agentschap kan daarbij behulpzaam zijn. Dat impliceert tevens dat de centrale overheid zich met die kerntaken van de lokale overheid niet dan wel minimaal bemoeit. Voor de burger verschaft dat helderheid in het openbaar bestuur. Het houdt ook in dat de lokale overheid veeleer als politiek orgaan dan als administratieve organisatie wordt beschouwd (zie ook Smith 1985: 201). Qua taakstelling is de nadruk van het beleid van de lokale overheid op sociaal en cultureel terrein komen te liggen. Uit het verloop van de bemoeienissen en het handelen van de centrale overheid resteert een takenpakket voor de lokale overheid dat die typering verdient. Is de cultuurgemeente van Van Poelje dan niet realistisch gebleken, elementen daaruit maken wel degelijk deel uit van de taakstelling. Het gaat dan primair om kwesties en problemen die te maken hebben met de leefsituatie van de burger met betrekking tot zorg, welzijn en cultuur, huisvesting en leefomgeving, de inrichting en vormgeving van het publieke domein, de openbare veiligheid en milieu. In essentie gaat het om de zorg voor de lokale gemeenschap in brede zin; daarin ligt de kern van de bemoeienis van de gemeente met de lokale samenleving. Het waarborgen van de kwaliteit van de democratie, i.c. het burgerschap, het instandhouden van voor de burger essentiële verzorgingsarrangementen, de bevordering van de sociale cohesie, en de culturele dimensie van de lokale samenleving vormen vier taakgebieden waarop de lokale overheid zich in het verleden nadrukkelijk heeft gemanifesteerd, haar kracht heeft getoond en die inhoud geven aan haar rol voor de burger. Zij vormen een inspiratiebron voor de versterking van de lokale autonomie. In hoeverre het lokale bestuur en de lokale politiek weer een volwaardige eerste bestuurslaag kunnen vormen, met een voor de burger herkenbare betekenis, is voor een groot deel afhankelijk van de bereidheid tot verandering. Tot nu toe was "the process of territorial reorganization a politically and an administratively hazardous road for government to embark upon, if only because it is a process in which there are `winners' and `losers'. Put in this way, another basic question that reorganization (or its failure) raises is `who gains and who loses' as a result of change" (Paddison 1983: 270). Dat geldt niet alleen voor Groot-Brittannië, maar zeker ook voor Nederland, getuige de discussie over de inrichting van het openbaar bestuur in de naoorlogse jaren (Veldheer 1992a). In dit laatste hoofdstuk is kort aangeduid hoe door revitalisering van het model van de relatieve autonomie, positie en functioneren van het lokale bestuur kunnen worden versterkt en verbeterd. Vragen die thans aan de orde zijn, zoals herstel van politiek- bestuurlijke verhoudingen in het openbaar bestuur, democratisering en doelmatigheidsverbetering, het verbeteren van de relatie bestuur-bestuurde, kunnen wellicht langs de hier gesuggereerde weg beantwoord worden en zicht geven op een mogelijke kanteling van het bestuur.
))))))) 240
*
*
)))
)))
)))))))
Noten
1
2
3
4
5
6
7
8
Wolman en Goldsmith concluderen in een vergelijkend onderzoek in beide landen dat "local politics does have an important impact on citizen well-being, albeit sometimes a somewhat marginal one. (...) it is clear that our well-being is affected much more by factors other than local politics and indeed by things other than overtly political actions" (Wolman en Goldsmith 1992: 223). Hoezeer in Athene vorm werd gegeven aan datgene wat wij nu verstaan onder politiek, blijkt wel uit de oproep van de heraut aan de burgers van de stad, wanneer die ter vergadering bijeen waren op de Pnynx: "Wie heeft een goed advies voor onze gemeenschap en wil het hier meedelen?" (Bommeljé 1987: 130) Bommeljé wijst op de schone schijn van deze participatiedemocratie door erbij te vermelden dat vrouwen, slaven, buitenlandse ingezetenen en niet-burgers van stemming waren buitengesloten. Het censuskiesrecht zoals dat bij ons tot 1917 gold, heeft daarmee veel gemeen. Potman heeft het begrip `acceptatie van beleid' omschreven als "de houding (het geheel van cognities en affecten) van een individu tegenover een beleid, die gebaseerd is op zijn oordeel over het beleid (bestaan, vormgeving, inhoud en effecten) in het licht van zijn normen, waarden, wensen, verwachtingen, doeleinden, belangen of positie" (Potman 1989: 42). Het voordeel van deze omschrijving boven andere begrippen als gezag, legitimiteit en conform handelen is dat het oordeel van de aanvaarding van beleid door de burger meer wordt gerelateerd aan de inhoud van dat beleid en de bijdrage die het levert aan het eigen nut van de burger. Overigens moet wel bedacht worden dat in het onderzoek van Denters c.s. vier grootte-klassen wordt gehanteerd, waarbij de grootste klasse 20.000-30.000 inwoners omvat. Overigens is het zoeken naar een nieuw lokaal bestuur geen typisch Nederlands verschijnsel. Ook in Engeland, de bakermat van de parlementaire democratie, is de toekomstige positie van de lokale overheid onderwerp van vele beschouwingen. Welke kant het opgaat is niet nog niet duidelijk: "The changes herald neither the necessary `end' of local government nor the inevitable rise of the `enabling' authority" (Cochrane 1993: 124). Voorstellen voor een nieuwe rol van de overheid op lokaal niveau gaan in de richting van versterking van het politieke element van het lokale bestuur, de verkrijging van democratische legitimiteit en verwering van de steun van de gemeenschap. Over de juistheid van deze veronderstelling valt te twisten; onderzoek naar opvattingen over de politiek en politiek gedrag wijzen eerder op een afname dan een toename van het politieke wantrouwen (SCP 1993: 21-25). Saunders onderscheidt drie functies: 1. ter ondersteuning van private produkties en kapitaalaccumulatie (i.c. uitgaven voor sociale investeringen als infrastructuur, planning van de publieke ruimte, educatie); 2. ter ondersteuning van de collectieve consumptie (via verbetering van de structurele en culturele levensomstandigheden); 3. ter handhaving van de openbare orde en realisering van sociale cohesie (via politie, sociale voorzieningen, scholen e.d.). Ook bij OOR geldt een dergelijk onderscheid; hier gaat het om de taakverdeling tussen de `regiogemeente' en de `vitale gemeente', waarbij de laatste zich zal bezighouden met "onder andere onderwijs, welzijn, sociale zorg, cultuur, recreatie en inrichting en beheer van het openbaar gebied." De regiogemeente zal zich bezighouden met strategische beleidsvorming op deze terreinen, en met een aantal uitvoerende taken zoals havenbeheer, openbaar vervoer, milieu, en grootschalige voorzieningen. In de landenvergelijkende studie van lokaal bestuur in Europa van Batley en Stoker is er in dat opzicht een verschil tussen Groot-Brittannië en de andere landen van Europa: "(...) the British debate was dominated by a view of local authorities as agents for the provision of public services. In contrast they emphasised their view of local government as a system by which a community governs itself, chooses its own leaders and direction and acts as a local forum. Service delivery is important (...) but there is a wider role of representing the views and interests of a locality and making policy choices in its name" (Batley en Stoker 1991: 214).
))))))) 241
*
*
)))
)))
)))))))
))))))) 242
)))
*
*
)))))))
Samenvatting
Na een eerste verkenning van de taakontwikkeling van lokale overheden, bleek er weliswaar veel kennis voorhanden, maar ontbrak het aan overzicht van en samenvattend inzicht in de ontwikkelingsrichting en factoren die aan de taakuitoefening door het lokale bestuur ten grondslag liggen. Er komt ook geen gelijkvormig beeld naar voren, omdat de rol van gemeenten per beleidsterrein sterk bleek te variëren. In hoofdstuk 1 wordt bij wijze van inleiding deze stand van de kennis en de daarin bestaande lacunes kort aangeduid. Aangezien de studie zich uitstrekt over de periode 1851-1985 wordt eerst kort een typering gegeven van het lokale bestuur in de periode die daaraan voorafgaat. Qua taakstelling ligt het accent op judiciële, economische en legislatieve activiteiten. Vervolgens wordt het lokale bestuur getypeerd op het moment dat de gemeentewet van Thorbecke van kracht wordt, 1851. Uit de staatsconceptie van Thorbecke worden twee elementen gelicht, die voor onderhavige studie relevant worden geacht: de verhouding van de lokale overheid tot de centrale overheid en de verhouding van de lokale overheid tot de burger. Ten slotte wordt de huidige positie van de lokale overheid getypeerd en wordt een overzicht gegeven van de pogingen vanaf de Tweede Wereldoorlog om het openbaar bestuur te reorganiseren. Vastgesteld wordt dat alleen vooruitgang is geboekt met de gemeentelijke herindeling, voor het overige zijn er veel plannen gemaakt die niet tot uitvoering zijn gekomen. Naar aanleiding van een constatering van Van Poelje, dat de gemeentelijke taakontwikkeling vanaf 1851 is te kenschetsen als één van `politie- naar welvaarts- naar cultuurgemeente' richt de studie zich op ontwikkelingen in lokale taakstelling en het opsporen van mogelijke factoren die aan die ontwikkelingen ten grondslag liggen. De probleemstelling luidt: welke taken heeft de lokale overheid in de periode 1851-1985 vervuld, welke wijzigingen treden daarin op, welke patronen zijn daarin te ontdekken, en welke factoren liggen daaraan ten grondslag? In hoofdstuk 2 wordt de opzet van het onderzoek uiteengezet. Gekozen is voor een benadering waarbij allereerst een literatuurverkenning is uitgevoerd naar de lokale taakontwikkeling en het maatschappelijk perspectief waarin zich die heeft voltrokken. Vervolgens fungeert het beeld dat daaruit opdoemt als toetssteen voor empirisch onderzoek in twee gemeenten, t.w. Schoonhoven en Leiden. In hoeverre blijkt dat beeld uit de literatuur houdbaar wanneer het wordt geconfronteerd met de bestuurspraktijk in twee gemeenten? Om inzicht te krijgen in die taakontwikkeling in twee gemeenten zijn drie indicatoren gebruikt: * de onderwerpen die prijken op de agenda van de gemeenteraad. Daaruit is op te maken welke kwesties politieke aandacht krijgen en door een vergelijking in de tijd kunnen veranderingen in die politieke aandacht worden getraceerd. * de begrote inkomsten en uitgaven van de gemeente. Daaruit is op te maken of het politieke belang van de taakuitoefening zich ook vertaalt in financiële voornemens. Bovendien is na te gaan in hoeverre de inkomsten en uitgaven met elkaar in evenwicht zijn. Ook hier zijn veranderingen te traceren door vergelijkingen in de tijd te maken. * de ambtelijke capaciteit. Verondersteld wordt dat het politieke belang van een bepaalde taak niet alleen tot uitdrukking komt in de beschikbaarstelling van financiële middelen, ))))))) 243
)))
)))
*
*
)))))))
maar ook in die van personele middelen. Door die toe te rekenen aan de onderscheiden beleidssectoren en een vergelijking in de tijd te maken, kunnen verschuivingen in politiek gewicht van de taakvervulling worden nagegaan. Zoals hiervoor al is aangegeven omvat de onderzoeksperiode het tijdvak 1851-1985. Deze periode is op grond van economische, sociale en politieke ontwikkelingen in vier deelperioden onderverdeeld: 1851-1870, 1870-1914, 1918-1940 en 1945-1985. Voor het empirische onderzoek is vervolgens per periode een aantal peiljaren geselecteerd, waarbij rekening is gehouden met voor de gemeente relevante ontwikkelingen: 1851, 1855, 1870, 1880, 1899, 1914, 1919, 1929, 1938, 1946/47, 1954, 1964, 1974, 1985. In de twee gemeenten zijn in die peiljaren de genoemde gegevens verzameld: raadsonderwerpen, begrote inkomsten en uitgaven, en ambtelijke capaciteit. In hoofdstuk 3 wordt verslag gedaan van de literatuurverkenning naar maatschappelijke ontwikkelingen en de interventie van de overheid. Iedere periode wordt eerst in algemene zin getypeerd, waarna de positie en rol van het lokale bestuur worden beschreven. Die beschrijving is ingericht naar beleidsclusters: economische dienstverlening en financiële verhoudingen, armenzorg, onderwijs, cultuur, huisvesting en ruimtelijke ordening, gezondheidszorg en openbare hygiëne, openbare orde en veiligheid. Die beschrijving draagt noodzakelijkerwijze een globaal karakter: bedoeling is een doorsnede te maken van alle gemeentelijke taken om eventuele verschuivingen in taakuitoefening op het spoor te komen. Om die reden is gekozen voor globaliteit en niet voor diepgang. Uit de literatuurverkenning komt een aantal conclusies naar voren. Allereerst valt de welhaast continue uitbreiding van de bemoeienis van de lokale overheid met een grote variëteit aan maatschappelijke verschijnselen op. In de loop der jaren, wanneer het dogma van staatsonthouding zijn betekenis verliest, de sociaal-liberalen aan invloed winnen en daarna de sociaal-democraten steeds meer politiek gewicht krijgen, neemt de overheidsinterventie toe. Het overheidsbeleid kent naast het interventie-motief van sociale beheersing ook het motief van sociale rechtvaardigheid. Steeds meer gaat de interventie zich richten op het bestrijden van de sociale gevolgen van economische en andere maatschappelijke processen. We zien dat in de tweede plaats terug in wisselende accenten in de taakstelling: in de jaren 1851-1870 ligt de nadruk op onderwijs en armenzorg, in 1870-1914 krijgt huisvesting en gezondheid veel aandacht, in 1918-1940 ligt de nadruk op economische dienstverlening en sociale zorg, en in 1945-1985 op infrastructurele voorzieningen, huisvesting en stadsvernieuwing alsmede welzijn. In de derde plaats zien wij een ontwikkeling die reeds algemeen bekend is: de toenemende bemoeienis van de centrale overheid met lokale kwesties. De beleidsvorming van de lokale overheid raakt gaandeweg steeds meer verstrengeld met die van de centrale overheid. Overigens blijkt uit de literatuurverkenning dat al veel eerder van die verstrengeling sprake is dan algemeen wordt aangenomen. Via wetgeving op het terrein van onderwijs en armenzorg is de centrale overheid al in een vroeg stadium betrokken bij de lokale beleidsontwikkeling. In hoofdstuk 4 wordt de praktijk van de eerste onderzoeksgemeente beschreven, Schoonhoven. Qua ontwikkeling in lokale taakstelling laten zich drie perioden onderscheiden. De eerste loopt globaal van 1851 tot circa 1918 en wordt gekenmerkt door een toenemende interventie van de lokale overheid in de Schoonhovense samenleving. Het bestuur profileert zich op terreinen als inkomen, onderwijs, wonen, gezondheid, openbare hygiëne en veiligheid. In de ))))))) 244
)))
)))
*
*
)))))))
tweede periode die loopt van 1918 tot 1940 ligt de nadruk op infrastructurele werken en huisvesting alsmede op sociaal-economische taken. Met name de gevolgen van de Eerste Wereldoorlog en later van de economische crises bepalen grotendeels de richting van de interventies. De derde periode (1945-1985) is samenvattend te kenschetsen als een tijdvak waarin de lokale overheid eerst een bijdrage levert aan de wederopbouw en zich vervolgens vooral als vormgever van de verzorgingsstaat manifesteert. Het gehele tijdvak van 1851 tot 1985 resumerend kan een verschuiving in de lokale taakstelling worden geconstateerd van distributie van collectieve goederen op vooral sociale gronden, naar allocatie van goederen op vooral politieke gronden, naar planning van de quartaire sector. In politiek opzicht verandert er in de loop der jaren eveneens veel. In de beginjaren van de gemeentewet ontstaat er een nieuw politiek-bestuurlijk evenwicht waarin de burgemeester aan macht inboet ten gunste van de wethouders. Deze laatsten ontpoppen zich als politici en onttrekken zich meer en meer aan hun vroegere functie van assistent van de burgemeester. Het begin van de politieke emancipatie van het wethouderschap ligt in deze jaren. De opkomst van het fenomeen van `dominante bestuurders' heeft hierop zijn invloed: persoonskenmerken spelen een grote rol in dat emancipatie-proces. De doorbraak van de sociaal-democraten op lokaal niveau brengt in het begin van de twintigste eeuw nieuwe politieke verhoudingen tot stand. De meer zakelijk georiënteerde politiek maakt plaats voor een meer partij-politieke oriëntatie. In de raad gaat zich fractievorming voordoen en er ontstaan machtsblokken. Ook de toon van de politieke discussie in de raad wordt harder, de (belangen)tegenstellingen komen duidelijker tot uiting. Dat tekent zich vooral af in het interbellum wanneer de sociale gevolgen van de economische crises zich doen gelden. Voor de lokale overheid vormt dit tijdvak de bloeiperiode als politiek forum. Na de Tweede Wereldoorlog wordt de lokale overheid steeds meer uitvoerder van het beleid van de centrale overheid; zij vervult vooral de functie van doorgeefluik: doorsluizing van middelen ten behoeve van op nationaal niveau vastgesteld beleid. Dat geldt met name het domein van de sociale politiek. Hoofdstuk 5 bevat de bevindingen van het onderzoek in de tweede gemeente, Leiden. Gezien de samenstelling van de bevolking -de stad kent van oudsher een omvangrijke arbeidersbevolking- is het niet verwonderlijk dat van meet af aan de sociale dimensie in het overheidsbeleid veel aandacht krijgt. Het gemeentebestuur besteedt veel aandacht aan onderwijs en armenzorg, en is ook al vroeg actief in het ondersteunen van particuliere initiatieven voor de volkshuisvesting. Die actieve betrokkenheid manifesteert zich in vergelijking met Schoonhoven (maar ook met andere gemeenten zoals uit de literatuurverkenning blijkt) veel eerder en moet worden geplaatst in de laatste decennia van de negentiende eeuw. Evenals in Schoonhoven ligt in het interbellum de nadruk op bestrijding van de sociale gevolgen van de Eerste Wereldoorlog en de latere economische crisis. Ook daarin betoont het gemeentebestuur zich zeer actief: levensmiddelendistributie en het scheppen van werkgelegenheid (zowel structureel als incidenteel) vormen belangrijke aandachtsgebieden. Na de Tweede Wereldoorlog ondervindt het Leidse stadsbestuur eveneens de gevolgen van de toenemende invloed van de centrale overheid op vooral de sociale zekerheid. In de jaren zeventig krijgt Leiden de status van artikel-12 gemeente, mede omdat de renovatie van de historische binnenstad en de stadsvernieuwing het bestuur voor grote financiële problemen stelt. Die status houdt de stad ruim twintig jaar; door creatief beleid te voeren weet het gemeentebestuur op het terrein van de volkshuisvesting en de stadsvernieuwing veel te bewerkstelligen. ))))))) 245
)))
)))
*
*
)))))))
In politiek opzicht vertonen de ontwikkelingen in Leiden grote overeenkomst met die in Schoonhoven, zij het dat het hier met minder wapengekletter in de persoonlijke sfeer gepaard gaat en Leiden van oudsher een progressiever bestuur kent dan Schoonhoven. Het nieuwe politiek-bestuurlijke evenwicht waarvan in Schoonhoven sprake is, is hier minder evident. Het beeld is diverser, omdat sommige burgemeesters hun stempel op het bestuur weten te drukken, en de raad enkele hoogleraren heeft gekend die eveneens een dominante rol in het besturen van de stad hebben gespeeld. Het feit dat persoonlijke factoren een grote rol spelen stemt overeen met de bevindingen in Schoonhoven. Hoewel het Leidse gemeentebestuur als gematigd-progressief kan worden geboekstaafd, bereikt het politiseringsproces zijn hoogtepunt in 1919 wanneer de SDAP deel gaat uitmaken van de raad. Evenals in Schoonhoven geldt het interbellum als de bloeiperiode van het lokale bestuur als politiek forum. Na de Tweede Wereldoorlog is de functie van doorgeefluik van het gemeentebestuur net als in Schoonhoven een belangrijk kenmerk. In hoofdstuk 6 wordt de probleemstelling beantwoord. Allereerst wordt het literatuurbeeld vergeleken met de bevindingen van het onderzoek in de twee gemeenten. De ontwikkelingen in taakstelling worden beschreven en op hoofdlijnen worden overeenkomsten en verschillen in taakinhoud aangegeven. Vervolgens worden enkele saillante ontwikkelingen eruit gelicht, zoals de exploitatie van gemeentebedrijven, de welhaast continu groeiende bemoeienis van de centrale overheid met het lokale bestuur. Daarna wordt kort ingegaan op de voornaamste motieven die aan de interventie van de lokale overheid ten grondslag hebben gelegen. De betekenis van de sociaal-democraten voor de ontwikkeling van de lokale politiek wordt toegelicht. In de tweede plaats wordt de bestuurspraktijk van de gemeente Schoonhoven en Leiden met elkaar vergeleken. Daaruit komt onder andere naar voren dat het gemeentebestuur van Leiden vanaf het begin een innovatief beleid voert en als gematigd-progressief is te kenschetsen. Er zijn ook verschillen in accenten in de taakuitoefening geconstateerd. Een ander belangrijk verschil, waarschijnlijk samenhangend met het verschil in de ernst en intensiteit van de sociale problematiek, is het verschil in uitgaven per hoofd van de bevolking: die is in Leiden veel hoger dan in Schoonhoven. Ook de ontwikkeling van het ambtelijk apparaat correspondeert hiermee: het aantal ambtenaren per 1.000 inwoners ligt in Leiden hoger dan in Schoonhoven en ook de groei vertoont een ander patroon. Een overeenkomst tussen beide gemeenten is de geringe samenhang tussen uitgaven en specifieke inkomsten. Voor bijna alle uitgaven zijn additionele financiële middelen nodig. In de derde plaats wordt in dit hoofdstuk uitvoerig ingegaan op de politieke ontwikkelingen in het tijdvak. De ontwikkelingen en verschuivingen in de politiek-bestuurlijke verhoudingen worden geschetst en het ontstaan van een nieuw evenwicht waarin de burgemeester aan invloed prijs geeft ten gunste van de wethouder. De laatste ontwikkelt zich van assistent van de burgemeester tot zelfstandig politicus. Het fenomeen van zogenoemde `dominante bestuurders' wordt in beide gemeenten aangetroffen. Wat het besluit- en beleidsvormingsproces betreft, blijkt de lokale bestuurspraktijk meer kenmerken van een dualistisch stelsel dan van een monistisch stelsel te vertonen. In de vierde plaats wordt op basis van de onderzoeksbevindingen de gehele periode van 1851 tot 1985 in drie fasen verdeeld. Die fasering is gebaseerd op de veranderende functie van de lokale overheid. Opvattingen over de (kern)taken van de (lokale) overheid veranderen in de loop der tijden, evenals de eisen en verwachtingen van de burger. In de eerste fase, die globaal loopt van 1850 tot 1890 overheerst de ombuds- en beheersfunctie van de lokale overheid; in de tweede fase, van 1890 tot 1940 overheerst de sociaal))))))) 246
)))
)))
*
*
)))))))
politieke functie en in de derde fase, van 1945 tot 1985 staat de plannings- en uitvoeringsfunctie op sociaal en cultureel terrein centraal. In die eerste fase concentreert de zorg van het gemeentebestuur zich op de directe fysieke leefomgeving van de burger, de lokale infrastructuur. Het beheer van het publieke domein vormt het voornaamste aandachtsgebied. In de tweede fase strekt de zorg van de lokale overheid zich voornamelijk uit tot de sociale positie van haar inwoners. Onder invloed van vooral de sociaal-democraten komt de sociale politiek van de lokale overheid tot volle wasdom. De belangstelling van het gemeentebestuur voor het in eigen beheer nemen van bedrijven die diensten verlenen die voor de bevolking van vitaal belang worden geacht is hoog: de nutsbedrijven, vervoersbedrijven, levensmiddelendistributie. In de derde fase richt de bemoeienis van de lokale overheid zich allereerst op de infrastructurele werken en volkshuisvesting, daarna op de planning en uitvoering van voorzieningen op sociaal en cultureel terrein, waarna in de jaren zestig en zeventig de inrichting van het publiek domein, ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing, de nodige aandacht krijgt. Tot slot is de veronderstelde ontwikkeling in taakstelling zoals door Van Poelje verwoord op haar plausibiliteit onderzocht. Conclusie is dat een verschuiving in accentuering van politienaar welvaarts- naar cultuurgemeente niet aannemelijk is. Een dergelijke typering van de lokale taakontwikkeling doet zowel Van Poelje als de lokale overheid onrecht. De praktijk is kleurrijker, het beeld is gedifferentieerder dan deze termen suggereren. In het zevende en laatste hoofdstuk worden de bevindingen van deze studie bezien in het licht van de huidige discussie over de organisatie van het openbaar bestuur en dan met name de positie van de lokale overheid. Nagegaan is in hoeverre het onderzoek inzichten oplevert die voor die discussie relevant zijn. Aan de inrichting van het openbaar bestuur kunnen twee principes ten grondslag worden gelegd: dat van de democratische organisatie en dat van een doelmatige organisatie. Die twee structuurbeginselen zijn als vertrekpunt gebruikt voor een nadere beschouwing over de toekomstige positie van de lokale overheid. Drie onderzoeksresultaten zijn hiervoor relevant: de verhouding in de raadsdiscussies tussen beleidsinhoudelijke, meer politieke onderwerpen en de administratieve, meer bestuursorganisatorische onderwerpen, de taakontwikkeling in beide steden alsmede de centralisering van het lokale bestuur. Aan de hand van drie modellen van Batley en Stoker met betrekking tot de positie van de lokale overheid ten opzichte van de centrale overheid, t.w. de relatieve autonomie van de lokale overheid, het lokale agentschap, en het interactie-model, wordt een pleidooi gevoerd voor het aanbrengen van een scheiding tussen beleidsvoering c.q. beleidsontwikkeling aan de ene kant en beleidsuitvoering aan de andere kant. Hoewel we ons realiseren dat aan die organisatorische scheiding een aantal nadelen kleeft, is het voor de duidelijkheid en herkenbaarheid voor de burgers een zinvol onderscheid. In het lokale agentschap worden uitsluitend beheersmatige en uitvoerende activiteiten ondergebracht; de politiek betekenisvolle kwesties worden ondergebracht bij de kerngemeente. Het concept dat hieraan ten grondslag ligt, dat van de relatieve autonomie, behoeft nadere invulling. De kerngemeente krijgt een grote, eigen verantwoordelijkheid voor een nauwkeurig afgebakend takenpakket. Het ligt in de rede de lokale overheid die taken te laten vervullen respectievelijk die diensten te laten verlenen die directe consequenties hebben voor de leefbaarheid van de stad en de leefsituatie van de bevolking. De zorg voor de huisvesting en de directe woonomgeving, de inrichting en het onderhoud van de publieke ruimte, milieu, veiligheid, en de zorg voor onderwijs-, welzijns- en culturele voorzieningen vormen de kerntaken van de lokale overheid. ))))))) 247
)))
)))
*
*
)))))))
De fysieke, en de sociale en culturele infrastructuur op lokaal niveau vormen de voornaamste aandachtsgebieden. Via het concept van de kerngemeente wordt aan het model van de relatieve autonomie invulling gegeven; voor de uitvoering van taken en voor beheersmatige taken wordt een lokaal agentschap opgericht. Verzelfstandiging van de beleidsuitvoering en inhoud geven aan de lokale democratie door de lokale overheid een politiek relevant takenpakket te bieden waarover in grote beleidsvrijheid zelfstandig beslissingen kunnen worden genomen geven de richting aan waarin een kanteling van het bestuur kan plaatsvinden. Op die wijze kan invulling worden gegeven aan de noodzaak van politieke en bestuurlijke vernieuwing.
))))))) 248
)))
)))
*
*
)))))))
Summary
A preliminary investigation has revealed that a good deal is known about the development of the tasks of local government, but that as yet no overview and coherent insight has been obtained into the direction of this development and the factors underlying task performance by local administrations. Furthermore, the picture which emerges is not uniform, because the role of municipalities appears to be very different in different policy areas. The introduction, in chapter 1, provides a brief description of the current state of knowledge and the gaps therein. Since the study covers the period 1851-1985, a brief characterization is first given of local administration prior to this period. The emphasis was placed on judicial, economic and legislative activities. Subsequently, a description is given of local administration at the time when Thorbecke's local government act came into force, in 1851. Two concepts which are regarded as relevant to this study are taken from Thorbecke's conception of the state: the relation between local and central government, and the relation between local government and the population at large. Finally, the current position of local government is described, and an overview is presented of the attempts made to reorganize public administration since the Second World War. Progress only appears to have been made with redrawing municipal boundaries. Besides this, many plans were made but not implemented. In reaction to Van Poelje's assertion that municipal task development since 1851 showed a trend `from police municipality through welfare municipality to culture municipality', this study concentrates on developments in local task-setting, and on identifying factors possibly underlying those developments. The research question is: which tasks has local government fulfilled in the period 18511985, how have these tasks changed, which patterns can be discerned herein, and which factors influence these patterns? The research design is elaborated in chapter 2. The approach used begins with a review of the literature concerning local task developments and the social context within which these have taken place. The picture which emerges is used as a frame of reference for empirical research in two municipalities, i.e. Schoonhoven and Leyden. To what extent does the picture obtained from the literature bear comparison with the actual situation in the two municipalities? Three indicators were used to obtain insight into the task development in these municipalities: * the issues which appear on the agenda of the municipal council. From this it can be determined which issues receive political attention. By way of a comparison over time, changes in this political attention can be traced. * the planned receipts and expenditures of the municipality. This will reveal whether the political importance of tasks is also expressed in the commitment of financial resources. Furthermore, it can be seen to what extent the receipts and expenditures are in balance. Here as well, changes can be traced by way of a comparison over time. * the personnel capacity. The political importance of a given task is presumably not only expressed in the financial resources which are made available, but also in the deployment of personnel. By ascribing these to the various policy sectors and making a comparison over time, shifts in the political weight of tasks can be observed. ))))))) 249
)))
)))
*
*
)))))))
As was indicated above, the research covers the period 1851-1985. On the basis of economic, social and political developments, this period has been divided into four sub-periods: 18511870, 1870-1914, 1918-1940 and 1945-1985. A number of reference years in each period were subsequently chosen for the empirical research, taking into account developments relevant to the municipality: 1851, 1855, 1870, 1880, 1899, 1914, 1919, 1929, 1938, 1946/47, 1954, 1964, 1974, 1985. In these reference years the above-mentioned information was collected: council issues, planned receipts and expenditures, and the personnel capacity. Chapter 3 reports on the review of the literature concerning social developments and government intervention. Each period is first sketched in general, following which the position and role of the local administration is described. The description is arranged according to policy clusters: economic services and financial affairs, poor relief, education, culture, housing and town planning, health care and public hygiene, public order and security. Unavoidably, this description is only general: the intention is to provide a cross-section of all municipal tasks in order to trace possible shifts in tasks. For this reason, generality rather than depth has been preferred. A number of conclusions emerge from the literature review. First of all, the almost continuous expansion of the involvement of local government in a wide range of social phenomena is striking. As over the years the dogma of state nonintervention lost its power, while the social liberals gained influence and subsequently the social democrats increasingly gained in political weight, government intervention increased. Besides the interventionist motive of social control, government policy was also influenced by the motive of social justice. Intervention was increasingly aimed at combatting the social consequences of economic and other social processes. This is reflected secondly in the changing accents placed on tasks: in the years 1851-1870, the emphasis was placed on education and care for the poor. In 1870-1914 much attention was given to housing and health. In 1918-1940 the emphasis was placed on economic services and social aid, and in 1945-1985 on infrastructural facilities, housing and urban renewal, as well as welfare. Thirdly, a development which is already widely familiar was observed: the increasing involvement of the central government in local issues. Gradually, local government policy became increasingly intertwined with that of the central government. Interestingly, the literature review revealed that this intertwining began much earlier than is generally supposed. The central government was already involved at an early stage in local policy developments through legislation in the areas of education and care for the poor. The actual situation in the first municipality examined, Schoonhoven, is described in chapter 4. Three periods can be distinguished in terms of local tasks. The first of these ran from 1851 to about 1918, and was characterized by increasing intervention by the local authorities in Schoonhoven society. The administration was prominent in areas such as income policy, education, housing, health, public hygiene and security. In the second period, from 1918 to 1940, the emphasis was placed on infrastructural works and housing, as well as socioeconomic tasks. Especially the consequences of the First World War and later the economic crises were decisive for the direction of the interventions. The third period (1945-1985) can be typified as an era in which the local government first contributed to the post-war reconstruction and was then especially prominent in giving substance to the welfare state. Summing up, over the entire period from 1851 to 1985 a shift can be seen in local tasks from the distribution of collective goods on mainly social grounds, through the allocation of goods on mainly political grounds, to the planning of the public sector. ))))))) 250
)))
)))
*
*
)))))))
Just as much has changed in political terms over the years. In the early years of the local government act a new political-administrative balance emerged, in which the power of the mayor decreased in favour of the aldermen. The aldermen emerged as politicians and increasingly turned away from their former function of assistant to the mayor. These years saw the beginnings of the political emancipation of the aldermen. This was influenced by the emergence of the phenomenon of `dominant administrators': personal characteristics played an important role in that emancipation process. At the start of the twentieth century, the breakthrough of social democrats at the local level led to a new political situation. Routine management made way for a more party-political orientation. Factions began to form in the council, and power blocks emerged. The tone of the political discussion in the council also became harder, and the conflicts (of interest) were expressed more sharply. This became apparent especially during the interbellum period, when the social consequences of the economic crises were felt. This period formed the golden age of local government as political forum. After the Second World War, local government increasingly became the implementor of the policy of the central government; its main function was as intermediary: channelling resources for policies formulated at the national level. This applied especially in the area of social policy. The results of the study of the second municipality, Leyden, are presented in chapter 5. Given the composition of the population - the city has traditionally had a large working-class population - it is not surprising that the social dimension received a lot of attention in government policy from the very beginning. The municipal administration paid a lot of attention to education and care for the poor, and began at an early stage to support private initiatives for public housing. This active involvement appeared much earlier in comparison with Schoonhoven (but also, as the literature review revealed, in comparison with other municipalities) and can be placed in the last decades of the nineteenth century. As in Schoonhoven, in the interbellum period the emphasis was placed on combatting the social consequences of the First World War and the later economic crises. The municipal administration was also very active in this respect: attention was concentrated mainly on the distribution of provisions and the creation of employment opportunities (both structural and incidental). After the Second World War, the Leyden city administration also felt the increasing influence of the central government, especially on social security. Leyden was awarded the status of disadvantaged municipality in the seventies, partly due to major financial problems resulting from the renovation of the old city centre and urban renewal. The city retained that status for more than twenty years; by pursuing creative policies the municipal administration managed to realize a great deal in the areas of public housing and urban renewal. In political terms, the developments in Leyden resembled those in Schoonhoven, but there was less sabre-rattling in the personal sphere in Leyden, and it was from the beginning a more progressive administration. The new political-administrative balance which was seen in Schoonhoven was less evident here. The picture is more diverse, because some mayors have managed to leave their mark on the administration, and the council has contained several university professors who have also played a dominant role in managing the city. The important role played by personal factors corresponds with the findings in Schoonhoven. Although the Leyden municipal administration can be characterized as moderately progressive, the process of politicization reached its peak in 1919, when the SDAP (SocialDemocratic Labour Party) was represented for the first time in the council. As in ))))))) 251
)))
)))
*
*
)))))))
Schoonhoven, the interbellum period was the golden age of the local administration as political forum. After the Second World War the intermediary function was, again as in Schoonhoven, an important element. The research question is answered in chapter 6. First of all, the picture obtained from the literature is compared with the research findings in the two municipalities. The development of tasks is described and broad similarities and differences in task content are indicated. A number of major developments are subsequently singled out, such as the exploitation of public works companies and the almost continuously growing involvement of the central government with local administration. Subsequently, the principal motives underlying the intervention by local government are briefly discussed. The significance of the social democrats for the development of local politics is explained. Secondly, the actual situation in the municipalities of Schoonhoven and Leyden are compared with each other. Among other things, it appears that the municipal administration of Leyden has always pursued innovative policies and can be characterized as moderately progressive. In addition, different accents in task implementation can be perceived. Another important difference, which probably has to do with the difference in the seriousness and intensity of social problems, is the difference in expenditures per head of the population: these were much higher in Leyden than in Schoonhoven. The development of the bureaucracy reveals a similar picture: Leyden had a higher number of public servants per 1,000 inhabitants than Schoonhoven, and the increase in numbers also showed a different pattern. One similarity between both municipalities is the weak relation between expenditures and specific receipts. Additional financial resources were required for almost all expenditures. Thirdly, the political developments in this period are examined extensively in this chapter. The developments and shifts in the political-administrative balance are sketched and the emergence of a new balance in which the mayor loses influence in favour of the aldermen. The aldermen evolved from assistants to the mayor into autonomous politicians. The phenomenon of `dominant administrators' is observed in both municipalities. As far as the decision- and policymaking process is concerned, the local situation appears to show more characteristics of a dualistic system than of a monistic system. Fourthly, on the basis of the research findings, the entire period from 1851 to 1985 is divided into three phases. These are based on the changing function of local government. Opinions about (core) tasks of the (local) government have changed over the course of time, as have the demands of the population. In the first phase, from 1850 to 1890, the ombudsman and control function of local government was dominant; in the second phase, from 1890 to 1940, the social-political function was dominant, and in the third phase, from 1945 to 1985, the central function was the planning and implementation function in the social and cultural sphere. In the first phase, the municipal administration was primarily concerned with the direct physical living environment of the population, the local infrastructure. The main area of attention was the management of the public domain. In the second phase, local government was mainly concerned with the social position of its inhabitants. The social policy of the local government reached its full stature, mainly under the influence of the social democrats. The municipal administration was keenly interested in taking over control of companies providing services regarded as being of vital importance to the population: public utilities, transport companies, and distribution of provisions. In the third phase, the involvement of the local authorities was concentrated in the first place on infrastructural works and housing, then on planning and implementation of services in the social and cultural sphere, followed in the ))))))) 252
)))
)))
*
*
)))))))
sixties and seventies by attention for the organization of the public domain, town planning and urban renewal. Finally, the plausibility of the pattern of development of tasks as expressed by Van Poelje is examined. It is concluded that the supposed shift in accent from a police municipality through a welfare municipality to a culture municipality is not plausible. Such a characterization of the local task development does justice to neither Van Poelje nor local government. The reality is more colourful, the picture more differentiated than these terms suggest. In the seventh and last chapter, the findings of this study are considered in the light of the current discussion about the organization of public administration, in particular the position of local government. It is examined to what extent the study provides insights which are relevant to this discussion. Two principles can be identified as underlying the organization of public administration: that of a democratic organization and that of an efficient organization. These two structural principles are used as point of departure for a further examination of the future position of local government. Three research results are relevant here: the relation in council discussions between more substantive or political issues and more administrative or managerial issues; the development of tasks in both cities; and the centralization of local administration. On the basis of three models developed by Batley and Stoker concerning the position of local government in relation to the central government, namely the relative autonomy of local government, the local agency, and the interaction model, we argue in favour of creating a division between making or developing policy on one hand and implementing policy on the other. Although we realize that such an organizational division has a number of disadvantages, from the point of view of clarity and recognizability for the population at large it is a useful distinction. The local agency involves only managerial and implementation activities; the politically meaningful issues are handled by the core municipality. The underlying concept here, that of relative autonomy, requires further clarification. The core municipality is given a great deal of responsibility for a precisely defined collection of tasks. It is reasonable to allow the local authorities to fulfil those tasks or provide those services which have direct consequences for the quality of life in the city and the living situation of the population. The core tasks of local government are the responsibility for housing and the direct residential environment, the organization and maintenance of the public domain, the environment, security and the responsibility for educational, welfare and cultural facilities. The main areas of attention are the physical, social and cultural infrastructure at the local level. The concept of core municipality is used to give substance to the model of relative autonomy; a local agency is set up for task implementation and for managerial tasks. Making policy implementation self-sufficient and realizing local democracy by giving local administrations a politically relevant collection of tasks for which they are allowed a great deal of freedom to make independent decisions indicate the direction in which an administrative change can occur. This would allow realization of the necessary political and administrative renewal.
))))))) 253
)))
)))
*
*
)))))))
Bronnen
SCHOONHOVEN *
* * * * *
*
Streekarchief Krimpenerwaard (SAK), archief gemeente Schoonhoven 1815-ca. 1930, inv.nrs. 8, 9, 14, 20, 25, 30 en 31, 36; notulen raadsvergaderingen 1851, 1855, 1870, 1880, 1899, 1914, 1919, 1929; SAK, Schoonhovense Courant, jaargangen 1911, 1913, 1915, 1919; SAK, archief gemeente Schoonhoven ca. 1930-1960 dossiernrs. -2.07.51 nrs. A3, A5, A6; notulen raadsvergaderingen 1938, 1946/1947, 1954; SAK, archief gemeente Schoonhoven ca. 1930-1960, dossiernr. -2.07.526; lijst met wethouders over de periode 1978-1982; SAK, archief gemeente Schoonhoven ca. 1930-1960, dossiernr. -2.07.352.11; begrotingen 1851-1954; Semi-statisch archief gemeente Schoonhoven (berustend ten stadhuize), secretariearchief 1960-1985; raadsnotulen en raadsstukken 1964, 1974 en 1985 (ingebonden aparte serie); Inventaris archief periode 1960-1985 op code VNG (berustend ter secretarie), nrs. 7, 51, 89, 177, 180, 262, 303, 327 en 328;
LEIDEN * * * * * * * * * * * * * *
Gemeentearchief Leiden (GAL), secretariearchief, inv.nrs. 60, 65, 66, 95; notulen raadsvergaderingen 1851-1870; GAL, bibliotheek, inv.nr. 15172; handelingen gemeenteraad 1870-heden; GAL, bibliotheek, inv.nrs 18664, 18665, 18666; goedgekeurde gemeentebegrotingen en Memories van toelichting 1851-1985; GAL, bibliotheek, Leidsch Dagblad; jaargangen 1851-heden; GAL, bibliotheek, inv.nr. 78347; drie portefeuilles over verkiezingen vanaf ca. 1848-ca. 1939; GAL, archief algemene zaken 1926-1946, 07/diensten, I t/m VI, nr. -2.07.51; uitslagen gemeenteraadsverkiezingen 1929, 1935 en 1939; GAL, bibliotheek, inv.nr. 78202; lijsten met leden kiesvereniging Algemeen belang, ca. 1865-ca. 1900; GAL, bibliotheek, inv.nr. 78305; lijsten leden Vrijzinnige kiesvereniging, ca. 1865-ca. 1900; GAL, bibliotheek, inv.nrs. 1146-1836; chronologisch overzicht van de belangrijkste gebeurtenissen in Leiden op bestuurlijk gebied, 1791-1938; GAL, gemeenteverslagen 1851-1939; GAL, adressenboekjes, 1851-1939; GAL, Leids jaarboekje 1908-heden; GAL, klapper op de notulen van het college van burgemeester en wethouders, 1851-1880; GAL, klapper op de bouw- en hinderwetvergunningen, 1929-1946.
))))))) 255
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 256
)))
)))
*
*
)))))))
Literatuur
Alberts, W.J. De geboorte en groei van de Nederlandse gemeente. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1966 (Nauta-reeks 1). Alberts, W.J., A.G. van der Steur. Handleiding voor de beoefening van lokale en regionale geschiedenis. Weesp: Fibula-Van Dishoeck, 1984 (tweede geheel herziene druk; oorspronkelijk 1968). Ankersmit, F.R. Denken over geschiedenis. Groningen: Wolters-Noordhoff, 1986. Ankersmit, F.R. De navel van de geschiedenis; over interpretatie, representatie en historische realiteit. Groningen: Historische uitgeverij, 1990. Baart, J.M. et al. De Hollandse stad in de dertiende eeuw. Zutphen: De Walburg pers, 1988. Bac, A.D., C.J.F. Knoop, en J.H. van Zanten. Gemeentelijk financieel beheer. Leiden/Antwerpen: H.E. Stenfert Kroese, 1991 (tweede geheel herziene druk). Baesjou, P.C.N. et al. Leiden 1860-1960. Leiden: J.J. Groen, 1962. Barendregt, L. Het Liernurstelsel en Leiden. In: Leids jaarboekje (1988) 80 (78-105). Batley, R., en G. Stoker (eds.). Local government in Europe: trends and developments. Houndsmills: 1991. Becker, H. Generaties en hun kansen. Amsterdam: Meulenhoff, 1992. Beel, L.J.M. Zelfbestuur of afhankelijke decentralisatie? Amsterdam: H.J.Paris, 1935. Berg, E.L. Decentralisatie in drievoud. In: Bestuurswetenschappen (1975) 1 (5-39). Berg, C. van den. Onderzoek naar de werking van de wet tot herziening van de financiële verhouding tusschen het Rijk en de gemeenten. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1932. Berg, C. van den, en H.J.D. Revers. De financiële verhouding tusschen het rijk en de gemeenten. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1936. Berg, I. van den, en S. de Sitter. Kunst en overheid: beleid en praktijk. Amsterdam: Boekmanstichting/Universiteit van Amsterdam, 1990 (herziene uitgave). Berg, J.Th.J. van den. Het stille werk van spitten en zaaien; 100 jaar lokale sociaal-democratie. Maastricht: Partij van de Arbeid, 1989. Beus, J.W. de., J.A.A. van Doorn, en P.B. Lehning. De ideologische driehoek; Nederlandse politiek in historisch perspectief. Meppel: Boom, 1989. Bevers, A.M. Particulier initiatief en cultuur; over de rol van burgers en overheid bij de oprichting en consolidering van kunstinstellingen. In: Sociologisch tijdschrift 14 (1987) 2 (255-289). Bleker, H., en W.M. van den Bremen. Macht in het binnenlands bestuur. Deventer: Kluwer, 1983. Blécourt, A.S. de. De organisatie der gemeenten gedurende de jaren 1795-1851. Haarlem: Loosjes, 1903. Blockmans. W.P., L.A. van der Valk (red.). Van particuliere naar openbare zorg en terug? Amsterdam: NEHA, 1992 (NEHA-series III; 15). Blok, P.J. Geschiedenis eener hollandsche stad; nieuwere tijd. Den Haag: Martinus Nijhoff, 1918. Blok, P.J. (red.). Leiden 1910-1927; gedenkboek voor het burgemeesterschap van jhr.mr.dr. N.C. de Gijselaar. Leiden: S.C. van Doesburgh, 1927. Blokland, H. Vrijheid, autonomie en emancipatie. Delft: Eburon, 1991. Blom, J.C.H. Een harmonisch gezin en individuele ontplooiing. Enkele beschouwingen over veranderende opvattingen over de vrouw in Nederland sinds de jaren dertig. In: BMGN 108 (1993) 1 (28-50). Boekholt, P.Th.F.M., en E.P. Booy. Geschiedenis van de school vanaf de Middeleeuwen tot aan de huidige tijd. Assen: Van Gorcum, 1987. Boekholt, P.Th.F.M. Onderwijsgeschiedenis. Zutphen: Walburg pers, 1991 (Cahiers voor lokale en regionale geschiedenis; 6). Boekman, E. Uit het werk van Dr. F.M. Wibaut. Amsterdam: De Arbeiderspers, 1934. Boekman, E., H.B. Wiardi Beckman, K. Vorrink, C. Woudenberg, en P. Schumacher. In: Ir. J.W. Albarda (red.). Een kwart eeuw parlementaire werkzaamheid in dienst van de bevrijding der Nederlandse arbeidersklasse. Een beeld van de groei der Nederlandse volksgemeenschap. Amsterdam: De Arbeiderspers, 1938. Boekman, E. Overheid en kunst in Nederland. Amsterdam, 1939. Heruitgave, Utrecht: Bijleveld, z.j. (1973). Boersema, K.H. Johan Rudolf Thorbecke, een historisch-critische studie. Leiden: E.J.Brill, 1949. Bommeljé, B. De sfinx op de rots; over geschiedenis en het menselijk tekort. Amsterdam: Contact, 1987. Boogers, M., en R. Keizers. Een verdeelde eenheid; lokale politiek in Sittard tussen 1900 en 1991. Sint Geertruid: Margraten Magazine, 1991 (reeks CELS-uitgaven). Boogman, J.C. et al. Geschiedenis van het moderne Nederland; politieke, economische en sociale ontwikkelingen. Houten: De Haan, 1988. Bordewijk, P. Het nut van wethouders; opstellen over lokale politiek en bureaucratie in Nederland en Europa. Alphen aan den Rijn: Samsom/Tjeenk Willink, 1991. Borrie, G.W.B., en F.M. Wibaut. Mens en magistraat; ontstaan en ontwikkeling der socialistische gemeentepolitiek. Assen: Van Gorcum/Prakke en Prakke, 1968. Borrie, G.W.B., en P. Lodewijk Tak. Journalist en politicus. Assen: van Gorcum, 1973. Borrie, G.W.B. Monne de Miranda; een biografie. Den Haag: SDU, 1993.
))))))) 257
)))
)))
*
*
))))))) Bosch Kemper, J. de. Geschiedkundig onderzoek naar de armoede in ons vaderland. Haarlem: Erven Loosjes, 1860 (1851). Braam, A. van. Ambtenaren en bureaucratie in Nederland. Zeist: De Haan, 1957. Braam, A. van, m.m.v. M.L. Bemelmans-Videc. Leerboek Bestuurskunde. Muiderberg: Continho, 1986. Brasz, H.A. Veranderingen in het Nederlandse communalisme. Arnhem: VUGA/van der Wiel, 1960. Brasz, H.A. Toezicht op gemeentebesturen. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1964. Brederveld, E., J.C. Schroot, en N. Wijma. Begrip van de Nederlandse gemeente, deel I. Alphen aan den Rijn: Samsom/Tjeenk Willink, 1990 (tweede geheel herziene druk). Breunese, J.N., en H.A. van der Heyden. Bestuurlijke reorganisatie in Nederland; een spel zonder grenzen. In: Acta Politica (1979) 4 (509-539). Breunese, J.N. Bestuurlijke reorganisatie. Een spel zonder grenzen (deel II). In: Acta Politica (1982) 3 (343-365). Breunese, J.N. Bestuurlijke reorganisatie: een spel zonder grenzen. In: Acta Politica (1983) 4 (453-467). Brink, J.R.M. van den. Zoeken naar een `heilstaat'; opbouw, neergang en perspectief van de Nederlandse welvaartsstaat. Amsterdam: Elsevier, 1984. Broesterhuizen, E.A.M. De groei van de overheid in Nederland sinds 1900. In: Bestuurswetenschappen (1979) 6 (345-360). Brugmans, H. Het staatkundig en maatschappelijk leven der Nederlandsche steden. Leiden: A.W. Sijthoff, 1911 (H. Brugmans, C.H. Peters, Oud-Nederlandsche steden in haar ontstaan, groei en ontwikkeling, deel III). Brugmans, H. Geschiedenis van Amsterdam, deel 6, Opgaand getij 1848/1925. Utrecht: Het Spectrum, 1973 (tweede herziene en bijgewerkte druk door I.J. Brugmans). Brugmans, I.J. Paardenkracht en mensenmacht; sociaal-economische geschiedenis van Nederland 1795-1940. Den Haag: Martinus Nijhoff, 1960 (1983). Brugmans, I.J. Stapvoets voorwaarts; sociale geschiedenis van Nederland in de negentiende eeuw. Haarlem: Fibula-Van Dishoeck, 1978 (tweede, herziene druk). Burg, F. van der, en H. van Dulken (red.). Kunst en beleid in Nederland 4. Amsterdam: Boekmanstichting/Van Gennep, 1990. Burke, P. Sociology and history. London: George Allen & Unwin, 1980. Cammen, H. van der, en L.A. de Klerk. Ruimtelijke ordening; van plannen komen plannen. Utrecht/Antwerpen: Het Spectrum, 1986 (Aula reeks 126). Carasso, D. Op weg naar het begin; reiniging en stadsreiniging in de 19e eeuw. In: Ons Amsterdam: maandblad van de Amsterdamse gemeentelijke Commissie Heemkennis, (1977) 29 (255-271). CBS, Sociale maandstatistiek. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, augustus 1971(a). CBS, Maandstatistiek voor de prijzen. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, september 1971(b). CBS, Negentig jaren statistiek in tijdreeksen. Den Haag: SDU, 1989. Cochrane, A. Whatever happened to local government? Buckingham: Open University Press, 1993. Colijn, H. Saevis tranquillus in undis; toelichting op het antirevolutionair beginselprogram. Amsterdam: De Standaard, 1934. Custers, J.E.M. Macht en meerderheid; lokale politiek in Sint-Geertruid tussen 1919 en 1982. Maastricht: Van Gorcum, 1988 (reeks Lokale politiek in Limburg I). Daalder, H. Politiek en historie. Amsterdam: Bert Bakker, 1990. Daalder, H., en N. Cramer (red.). Willem Drees. Houten: De Haan, 1988. Daalen, R.M. van. Klaagbrieven en gemeentelijk ingrijpen: Amsterdam 1865-1920. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam (publikatiereeks Sociologisch instituut van de Universiteit van Amsterdam nr. 98), 1987. Dam, J.C. van. De sociale taak der gemeenten. IJmuiden: Vermande, 1952. Dam, J.C. van., H.J.P.J. Goedmakers, H. Klompmaker, en J. de Vries. Maatschappelijke zorg in historisch perspectief; honderd jaren Armenwet 1854-1954. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1955. Dankers, J.J. Thorbecke en de Armenwet van 1854. Armenzorg tussen staatsalvermogen en particulier initiatief. In: E. Jonker, en M. van Rossem (red.). Geschiedenis en cultuur, Den Haag: SDU, 1990. Dasberg, L., en J.W.G. Jansing. Meer kennis, meer kans; het Nederlandse onderwijs 1843-1914. Haarlem: Fibula-Van Dishoeck, 1978. Deben, L. Van onderkomen tot woning; een studie naar woonbeschaving in Nederland 1850-1969. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam (publikatiereeks Sociologisch instituut), 1988. Dekker, P. Enige aspecten van de lokale politieke cultuur en participatie in Nederland in de jaren zeventig en tachtig. In: Th.H. Roes et al. Gemeente, burger, klant. Rijswijk/ Alphen aan den Rijn: Sociaal en Cultureel Planbureau/Samsom, 1987. Dekker, P. Overheidsplanning in West-Europa. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1989 (Sociale en Culturele Studies 10). Delemarre, A.F.M. Beeldende kunst. In: H.J.M. Akkermans et al. (red.). Handboek Cultuurbeleid. Den Haag: VUGA, 1991. Dente, B., en F. Kjellberg. The dynamics of institutional change: local government in western democracies. London: Sage, 1988. Denters, S.A.H. Partijen, kiezers en gemeentelijk beleid: een empirische toetsing van een politiek-economische theorie. Amsterdam: CT-press, 1987. Denters, S.A.H. Gemeentelijke taken. In: W. Derksen en A.F.A. Korsten (red.). Lokaal bestuur in Nederland. Alphen aan
))))))) 258
)))
)))
*
*
))))))) den Rijn: Samsom, 1989. Denters, S.A.H., H.M. de Jong, en J.J.A. Thomassen. Kwaliteit van gemeenten. Den Haag: VUGA, 1990. Denters, S.A.H., en H.M. de Jong. Tussen burger en bestuur; een empirisch onderzoek naar de positie van het raadslid in de Overijsselse gemeenten. Enschede: Centrum voor bestuurskundig onderzoek en onderwijs, Universiteit Twente, 1992. Dercksen, A., en L. Verplanke. Geschiedenis van de onmaatschappelijkheidsbestrijding in Nederland, 1914-1970. Amsterdam: Boom Meppel, 1987. Derksen, W. Tussen loopbaan en carrière; het burgemeestersambt in Nederland. Den Haag: VUGA, 1980. Derksen, W. Gemeentelijke herindeling en effecten van beleid. In: Beleid en Maatschappij (1981) 8 (218-229). Derksen, W. Macht in de gemeente. Amsterdam: Kobra, 1985a. Derksen, W. Centrale sturing van lokale waarden. In: M.A.P. Bovens en W.J. Witteveen (red.). Het schip van staat. Zwolle: Tjeenk Willink, 1985b. Derksen, W. Het belang van `harde' variabelen en niet-manipuleerbare adviezen. In: Bestuurswetenschappen (1986) 6 (370-384) Derksen, W. De gemeente als gemeenschap; naar een nieuw lokaal bestuur. Den Haag: VUGA, 1992. Derksen, W., M. Gonggrijp-van Mourik, R.A.F. Smook, Th.H.M. de Beer, en R.F.W. Went. Effecten van gecentraliseerd bestuur in ruimtelijk beleid. In: A. Hoogerwerf (red.). Succes en falen van overheidsbeleid. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1983. Derksen, W., J.A. van der Drift, R. Giebels, en C. Terbrack. De bestuurskracht van kleine gemeenten; beleidsrapport. Leiden/Amsterdam: Onderzoekscentrum sturing van de samenleving/Stichting voor economisch onderzoek, 1987. Derksen, W., en A.F.A. Kersten (red.). Lokaal bestuur in Nederland. Alphen aan den Rijn: Samsom/HD Tjeenk Willink, 1989 (tweede geheel herziene druk). Detering, P., en W. Kalkman. Besturen met beleid; de benutting van de beleidsvrijheid door openbare schoolbesturen. In: A.M.L. van Wieringen, S. Karsten, J. Ax (red). Gemeenten en onderwijs. Lisse: Swets & Zeitlinger, 1988. Diederiks, H.A., D.J. Noordam, G.C. Quispel, en P.H.H. Vries. Van agrarische samenleving naar verzorgingsstaat; de modernisering van West-Europa sinds de vijftiende eeuw. Groningen: Wolters-Noordhoff, 1987. Diemer, K.H. Bestuursverantwoordelijkheid op locaal niveau. In: Socialisme en democratie, 1967. Dijk, H. van. Het negentiende-eeuwse stadsbestuur; continuïteit of verandering? In: P.B.M. Blaas en J. van Herwaarden (red.). Stedelijke naijver; de betekenis van interstedelijke conflicten in de geschiedenis. Den Haag: VUGA, 1986. Dodde, N.L. Geschiedenis van het Nederlandse schoolwezen. Purmerend: Muusses, 1981. Dodde, N.L. ...tot der kinderen selffs proffijt...; een geschiedenis van het onderwijs te Rotterdam. Den Haag: SDU, 1991. Donner, A.M. Nederlands bestuursrecht. Alphen aan den Rijn: Samsom/Tjeenk Willink, 1987 (Deel I: Algemeen deel, 5e herziene druk). Doorn, J.A.A. van. De wording van de waarborgstaat. In: Beleid en maatschappij 17 (1990) 5 (233-248). Doremalen, H. van. Blauwsloten en riolen; een milieu-historische studie over Tilburg en zijn rioolstelsel. Tilburg: Stichting tot behoud van Tilburgs cultuurgoed, 1993 (Tilburgse historische reeks 2). Drees, W. Zestig jaar levenservaring. Amsterdam: De Arbeiderspers, 1962. Dulken, H. van. De cultuurpolitieke opvattingen van prof.dr. G. van der Leeuw. In: H. van Dulken, J. Kassies et al. (red.). Kunst en beleid in Nederland. Amsterdam: Boekmanstichting/Van Gennep, 1985. Dulken, H. van., en T. Jansen (red.). Het leven als leerschool; portret van Emanuel Boekman. Amsterdam: Boekmanstichting/Van Gennep, 1989. Dunk, H.W. von der, et al. Wederopbouw, welvaart en onrust; Nederland in de jaren vijftig en zestig. Houten: De Haan, 1986. Dunk, H.W. von der. Cultuur en geschiedenis. Den Haag: SDU, 1990. Duparc, F.J. Een eeuw strijd voor Nederlands cultureel erfgoed. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1975. Dussen, J.W. van der. De allocatie van middelen en de financiële verhoudingswet. Den Haag: VUGA, 1975. Dussen, J.W. van der. De financiële verhouding. Den Haag: VUGA, 1990. Dussen, J.W. van der. Een nieuwe uitdaging; enkele beschouwingen over de gevolgen voor gemeente en provincies van veranderende overheidslagen. Den Haag: VUGA, 1991 (oratie). Duyverman, J.P. Buys als raadslid (1867-1875); (1881-1886). In: Bestuurswetenschappen (1960) 14 (287-300). Duyverman, J.P. Politieke groeperingen 1850-1900. In: Leids jaarboekje (1962) 54 (121-134). Duyverman, J.P. Hoogleraar en gemeenteraad. In: Leids jaarboekje (1964) 56 (44-56). Duyverman, J.P. Tien burgemeesters (1851-1964). In: Leids jaarboekje (1965) 57 (49-60). Duijghuisen, M.J.M. De geschiedenis van Breda III. Breda: Gianotten, 1990. Easton, D.A. A systems analysis of political life. New York: John Wiley & Sons, 1965. Eerenbeemt, H.F.J.M. van den. In het spoor van de vooruitgang; het moderniseringsproces in de Nederlandse samenleving 1730-1980. Tilburg: University Press, 1989. Everts, J. De werking der armenwet gedurende 25 jaar. In: Tijdschrift voor armwezen, maatschappelijke hulp en kinderbescherming 17 (1938) 392. Faber, J.A. (red.). Het spoor; 150 jaar spoorwegen in Nederland. Amsterdam/Utrecht: Meulenhoff, 1989. Francken, W. De Gemeentewet, met de daarover, vooral in de Tweede Kamer der Staten-Generaal gewisselde stukken en gehouden beraadslagingen. Nijmegen: J.F. Thieme, 1851. Freijser, V. et al. (red.). Het veranderend stadsbeeld van Den Haag; plannen en processen in de Haagse stedebouw 1890-1990. Zwolle: Waanders, 1991.
))))))) 259
)))
)))
*
*
))))))) Frijhoff, W. Identiteit en identiteitsbesef. De historicus en de spanning tussen verbeelding, benoeming en herkenning. In: BMGN, CVII (1992) 4 (614-634). Fukkink, H. De Armenwet 1912 in tekst en uitleg. IJmuiden: Vermande Zonen, 1948. Fukuyama, F. `The "End of History?" Debate'. In: Dialogue 89 (1990) 3. Galjaard, J.M. Portret van Leiden. Leiden: 1964. Gastelaars, M. Een geregeld leven; sociologie en sociale politiek 1925-1968. Amsterdam: SUA, 1985. Gedenkboek ter gelegenheid van het vijfentwintig-jarig bestaan van de sociaal-democratische arbeiderspartij in Nederland. Amsterdam: `Ontwikkeling', 1919. Gerding, M.A.W. et al. Geschiedenis van Meppel. Meppel: Boom, 1991. Gerritsz, J. Modern gemeentebeheer. Rotterdam: G. Delwel, 1909. Geurts, P.A.M., en F.A.M. Messing (red.). Theoretische en methodologische aspecten van de economische en sociale geschiedenis I + II. Den Haag: Martinus Nijhoff, 1979. Gier, H.G. de. Voor alle zekerheid: sociaal beleid in maatschappelijk-cultureel perspectief. Den Haag: VUGA, 1987. Ginzburg, C. Omweg als methode; essays over verborgen geschiedenis, kunst en maatschappelijke herinnering. Nijmegen: SUN, 1988. Girouard, M. Steden in groei en bloei. Den Haag: SDU, 1988. Goldsmith, M., en K. Newton. Centralisation and Decentralisation: Changing Patterns of Intergovernmental Relations in Advanced Western Societies. In: European Journal of Political Research (1988) 16 (359-363). Graaf, J. de. De Leidse paardetram. Leiden: E.J. Brill, 1979. Groot, H. de. Gemeentelijke uitgaven: functies en ontwikkeling. In: Theo Roes et al. (red.). Gemeente, burger, klant. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1987 (Stukwerk 41). Hanf, K. Politieke vervlechting: institutionele structuren en het probleemoplossend vermogen van het openbaar bestuur: het werk van Fritz W. Scharpf. In: A.F.A. Korsten en T.A.J. Toonen (red.). Bestuurskunde; hoofdfiguren en kernthema's. Leiden: Stenfert Kroese, 1988. Hart, J. Kunst, regeringszaak? De ontwikkeling van het regeringsbeleid ten aanzien van de eigentijdse beeldende kunst in Nederland 1848-1918. In: Hans van Dulken, Jan Kassies (red.). Kunst en beleid in Nederland 3. Amsterdam: Boekmanstichting/Van Gennep, 1988. Hart, P.D. 't. Utrecht en de cholera 1832-1910. Zutphen: De Walburg pers, 1990 (Stichting historische reeks 15). Hartmans, R. Van `wetenschappelijk socialisme' naar wetenschap en socialisme. De ideologische heroriëntering van de SDAP in de jaren dertig. In: Het twaalfde jaarboek voor het democratisch socialisme. Amsterdam: Wiardi Beckmanstichting/Arbeiderspers, 1991. Heck, C.H.D.J. van, en P.J.M. de Baar. Honderd jaar sociale woningbouw in Leiden. Leiden: Woningbouwvereniging Leiden, 1991. Heering, H.C. Rijk, gemeente en woningbouw. Den Haag: VUGA-boekerij, z.j. (Bestuurlijke verkenningen 11). Helmstrijd, F.A. et al. De gemeente en het maatschappelijk leven; 100 jaar gemeentewet. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1951. Hen, P.E. de. Actieve en re-actieve industriepolitiek in Nederland. Amsterdam: De Arbeiderspers, 1980. Heij, P.R., J.H.M. van Kesteren, V. Veldheer, P.W. Voogt, en W. Wiertsema. Gedecentraliseerd welzijnsbeleid. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1986. (IOO/IGG/SCP). Heijden, H.A. van der. Tussen wetenschap en politiek; een verkenning van vertoogtheorie en politicologische paradigma's, en een vertoogtheoretisch- politicologische analyse van bestuurlijke reorganisatie en ruimtelijke planning in Nederland 1973-1989. Kampen: Mondis, 1990. Heijermans, L. Gemeentelijke gezondheidszorg in Nederland. Amsterdam: `Ontwikkeling', 1929. Herwaarden, J. van. (red). Lof der historie; opstellen over geschiedenis en maatschappij. Rotterdam: Universitaire pers, 1973. Hoefnagels, H. Een eeuw sociale problematiek; de Nederlandse sociale ontwikkeling van 1859-1940. Roermond: J.J. Romen & Zonen, 1966. Hollander, A.N.J. den., E.W. Hofstee, J.A.A. van Doorn, en E.V.W. Vercruysse (red.). Drift en koers, een halve eeuw sociale verandering in Nederland. Assen: Van Gorcum, 1962. Holthoon, F.L. van (red.). De Nederlandse samenleving sinds 1815. Assen: Van Gorcum, 1985. Holthoon, F.L. van. De genese van Thorbeckes organische staatsleer. In: Bijdragen en mededelingen betreffende de geschiedenis der Nederlanden (1986) 2 (177-202). Utrecht: Nederlands historisch genootschap. Holthoon, F.L. De geschiedenis van het publiek domein in Nederland sinds 1815. In: A.M.J. Kreukels, en J.B.D. Simonis (red.). Publiek domein; de veranderde balans tussen staat en samenleving. Meppel: Boom, 1988 (jaarboek Beleid en maatschappij 1987/1988). Hoogervorst, S. Kwaliteit of spreiding; orkesten en overheid 1900-1990. In: J. Giskes, S. Hoogervorst, J. Koelewijn, en C. Smithuijsen (red.). Waar bemoei je je mee; 75 jaar belangenstrijd van de vereniging `Het Concertgebouworkest'. Zutphen: Walburg pers, 1991. Hoogerwerf, A. De groei van de overheid in Nederland sinds 1900; aspecten van omvang, ontwikkeling, onevenwichtigheid en overbelasting. In: Bestuurswetenschappen (1977) 31 (243-265). Hoogerwerf, A. Relaties tussen centrale en lokale overheden. In: Beleid en maatschappij (1980) 6 (330-346). Hoogerwerf, A. (red.). Overheidsbeleid. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1985 (3e herziene druk). Houwaart, E.S. De hygiënisten; artsen, staat & volkgezondheid in Nederland 1840-1890. Groningen: Historische uitgeverij, 1991.
))))))) 260
)))
)))
*
*
))))))) Hueting, E. De permanente herstructurering in het welzijnswerk. Zutphen: de Walburg pers, 1989 (serie Voortgang zonder samenhang 2). Huitzing, An M.I. Prostitutie in Leiden in de tweede helft van de 19de eeuw. In: Spiegel Historiael (1982) 9 (431-437) Huizinga, J. Cultuurhistorische verkenningen. Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon, 1929. Huizinga, J. De wetenschap der geschiedenis. Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon, 1937. Hulst, H. van, A. Pleysier, en A. Scheffer. Het roode vaandel volgen wij; geschiedenis van de Sociaal Democratische Arbeiderspartij van 1880-1940. Den Haag: Kruseman, 1969. IBW. Onderzoek naar de bestuurlijke organisatie. Rijswijk: Instituut voor bestuurswetenschappen (Deel 1, literatuurrapport, 1972; deel 2, eindrapport, 1975). Idenburg, Ph.A., M.M. Gastelaars et al. Gemeenten maken toekomst; bestuurlijke handreikingen bij maatschappelijke vernieuwingen. Den Haag: Bank voor Nederlandsche gemeenten, 1989. Idenburg, Ph.J. Schets van het Nederlands schoolwezen. Groningen: J.B.Wolters, 1964 (tweede, geheel herziene druk). Jansen, T., en J. Rogier. Kunstbeleid in Amsterdam 1920-1940. Nijmegen: SUN, 1983. Jonge. J.A. de. De industrialisatie in Nederland tussen 1850-1914. Nijmegen: SUN, 1976 (reprint 1968). Jonge, J.A. de. Het economische leven in Nederland 1844-1873. In: Boogman et al. (red.). Geschiedenis van het moderne Nederland; politieke, economische en sociale ontwikkelingen. Houten: De Haan, 1988a (p. 11-28). Jonge, J.A. de. Het economische leven in Nederland 1873-1895. In: Boogman et al. (red.). Geschiedenis van het moderne Nederland; politieke, economische en sociale ontwikkelingen. Houten: De Haan, 1988b (p. 179-193). Jonge, J.A. de. Het economische leven in Nederland 1895-1914. In: Boogman et al. (red.). Geschiedenis van het moderne Nederland; politieke, economische en sociale ontwikkelingen. Houten: De Haan, 1988c (p. 245-277). Jonker, E., en M. van Rossem (red.). Geschiedenis en cultuur: achttien opstellen. Den Haag: SDU, 1990. Juffermans, P. Staat en gezondheidszorg in Nederland. Nijmegen: SUN, 1982. Karsten, Sj. Lokaal onderwijsbeleid in historisch perspectief (1857-1920). In: A.M.L. van Wieringen, S. Karsten, en J. Ax. (red.). Gemeenten en onderwijs. Lisse: Swets & Zeitlinger, 1988. Kempers, B. De macht van de markt; aanbod, afname en bemiddeling van moderne kunst in Nederland 1945-1988. In: H. van Dulken, en J. Kassies (red.). Kunst en beleid in Nederland 3. Amsterdam: Boekmanstichting/Van Gennep, 1988. Kesteren, J.H.M., Th.H. Roes, en V. Veldheer. Kansen voor welzijnsplanning. Rijswijk/Alphen aan de Rijn: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1984. King, D.S., en J. Pierre. Challenges to Local Government. London: SAGE, 1990 (SAGE Modern Politics Series Volume 28). Klaassen, H.L., C.J. Dekker, P.G. Lugtenburg, en P. Bordewijk. Leiden leed geleden?: de financiële verhouding tussen gemeenten en rijk toegespitst op een gewezen artikel-12 gemeente. Delft: Eburon, 1992 (Rotterdams instituut voor sociologisch en bestuurkundig onderzoek/Erasmus Universiteit Rotterdam). Klep, P.M.M., J.Th. Lindblad, A.J. Schuurman, P. Singelenberg, en Th. van Tijn. Wonen in het verleden 17e-20e eeuw. Amsterdam: Nederlandsch economisch-historisch archief, 1987. Kloosterman, R. Werkloosheid in Nederland 1920-1939. Utrecht: HES Uitgevers, 1985. Knippenberg, H. Deelname aan het lager onderwijs in Nederland gedurende de negentiende eeuw. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, 1986. Knippenberg, H., en B. de Pater. De eenwording van Nederland; schaalvergroting en integratie sinds 1800. Nijmegen: SUN, 1988. Knippenberg, H., en B. Nauta. Naar eenheid van tijd in Nederland 1835-1909. In: Tijdschrift voor sociale geschiedenis (1989) 4 (325-346). Knotten, A. Economische transformatie en stedelijke arbeidsmarkt; Amsterdam in de tweede helft van de negentiende eeuw. Zwolle: Waanders, 1991. Kocken, M.J.A.V. Van stads- en plattelandsbestuur naar gemeentebestuur. Den Haag: Stichting gemeentelijk cultuurfonds, 1973. Konijnenbelt, W. De heerschappij van de gemeenteraad. Den Haag: VUGA, 1978. Konijnenbelt, W. De rollen verdeeld: de bevoegdheidsverdeling over de gemeentelijke organen. In: Bestuurswetenschappen (1981) 4 (231-243). Koningsveld, A., en J.A. Jacobs. Een Kamer aan de Rijn: Gedenkboek bij het 175-jarig bestaan van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Rijnland. Leiden: Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Rijnland, 1992. Kooiman, D. De Nederlandse gemeente in de 19e en 20e eeuw. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1932. Kooy, G.A., J.H. de Ru, en H.J. Scheffer (red.). Nederland na 1945; beschouwingen over ontwikkeling en beleid. Deventer: Van Loghum Slaterus, 1980. Kooij, P. Groningen 1870-1914. Assen: Van Gorcum & Comp., 1987. Korsten, A.F.A., en T.A.J. Toonen (red.). Bestuurskunde; hoofdfiguren en kernthema's. Leiden: Stenfert Kroese, 1988. Korsten, A.F.A., H. Spoormans, F.A.M. Stroink, F.P.C.L. Tonnaer, en R. Vaarkamp (red.). De benoemde of gekozen burgemeester. Assen: Van Gorcum, 1992. Kossmann, E.H. De lage landen 1780-1980: twee eeuwen Nederland en België. Deel I, 1780-1914, Amsterdam: Agon, 1985; deel II, 1914-1980. In: Elsevier Amsterdam, 1986. Kossmann, E.H. Politieke theorie en geschiedenis. Amsterdam: Bert Bakker, 1987. Kossmann, E.H. De waarheden van een geschiedschrijver. In: Hollands maandblad (1988) 11 (3-8).
))))))) 261
)))
)))
*
*
))))))) Kossmann, E.H. Romeins breukvlak en de Nederlandse geschiedenis. In: BMGN/CVI (1991) 4 (652-658). Krapels, J.T.W. Openbaar besturen pragmatisch-analytisch benaderd. Leiden, 1992 (dissertatie). Kreukels, A.M.J., en J.B.D. Simonis (red.). Publiek domein; de veranderende balans tussen staat en samenleving. Amsterdam/Meppel: Boom, 1988. Kruithof, B. De deugdzame natie. Het burgerlijk beschavingsoffensief van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen tussen 1784-1860. In: Symposion (1980) II/I (22-38). Kruithof, B. Zonde en deugd in domineesland; Nederlandse protestanten en problemen van opvoeding, zeventiende tot twintigste eeuw. Groningen: Wolters-Noordhoff, 1990. Krul, W.E. Nederland in het fin-de-siècle. De stijl van een beschaving. In: BMGN/CVI (1991) 4 (581-594). Kuyper, A. Zelfstandig gemeentewezen; inleidend woord bij de stichting van den Bond van antirevolutionaire gemeenteraadsleden. Den Haag: J. Bootsma, 1908. Lademacher, H. Modernisering en emancipatie; enkele opmerkingen over de Nederlandse negentiende eeuw. In: BMGN (1989) 1 (1-16). Leemans, A.F. De eenheid in het bestuur der grote stad. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1967. Leenders, J. Benauwde verdraagzaamheid, hachelijk fatsoen; families, standen en kerken te Hoorn in het midden van de negentiende eeuw. Den Haag: Stichting Hollandse historische reeks, 1992 (Hollandse historische reeks 17). Leeuw, F.L. Produktie en effectiviteit van overheidsbeleid; institutionele analyse en effectmeting. Den Haag: VUGA, 1992 (oratie). Leeuw, G. van der. Nationale cultuurtaak. Den Haag: D.A. Daamen, 1947. Leeuwen, M.H.D. van. Bijstand in Amsterdam ca. 1880-1850; armenzorg als beheersings- en overlevingsstrategie. Zwolle: Waanders, 1992. Leverland, B.N. Leiden buiten de veste. Uitbreidingsplannen sinds de oorlog. In: Leids jaarboekje (1981) 73 (185-205). Linn, B. De Schoonhovensche gaskwestie. Schoonhoven, 1897. Lintsen, H. Ingenieurs in Nederland in de negentiende eeuw; een streven naar erkenning en macht. Den Haag: Martinus Nijhoff, 1980. Litten, M. Die politischen Parteien Hollands van 1848 bis 1914. Bottrop: Wilh. Postberg, 1936. Loo, L.F. van. `Den arme gegeven': een beschrijving van armoede, armenzorg en sociale zekerheid in Nederland, 1784-1965. Meppel: Boom, 1981. Loo, L.F. van. Arm in Nederland, 1815-1990. Meppel: Boom, 1992. Lorenz, C. Theorie, geschiedenis en sociologie. In: Amsterdams sociologisch tijdschrift (1980) 7 (845-880). Lorenz, C. De constructie van het verleden. Meppel: Boom, 1987. Lijphart, A. Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. Amsterdam: De Bussy, 1986 (1968). Maanen, R.C.J. van. Leiden buiten de veste (1896-1940). In: Leids jaarboekje (1981) 73 (157-185). Maas, P.F. Sociaal-democratische gemeentepolitiek 1894-1929. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1985. Maatschappij tot nut van 't Algemeen. Armwezen en Armverzorging. Leiden: D. Du Mortier, 1851. Maatschappij tot nut van 't Algemeen. Het vraagstuk der Armverzorging. Amsterdam, 1895. Mamadouh, V. De stad in eigen hand; provo's, kabouters en krakers als stedelijke sociale beweging. Amsterdam: Sua, 1992. Mandele, K.E. van der. Het liberalisme in Nederland; schets van de ontwikkeling in de negentiende eeuw. Arnhem: Van Loghum Slaterus, 1933. Manneke, N. Uit oogpunt van policie; zorg en repressie in Rotterdam tussen 1870 en 1914. Arnhem: Gouda Quint, 1993. Meer, F.M. van der, en L.J. Roborgh. Ambtenaren in Nederland. Alphen aan den Rijn:Samsom/Tjeenk Willink, 1993. Meester, W.A.T. de. (red.). Gedenkboek van den Europeeschen oorlog 1914-1918. Leiden: A.W. Sijthoff, 1914-1919 (4 delen). Melief, P.B.A. De strijd om de armenzorg in Nederland 1795-1854. Groningen: J.B. Wolters, 1955. Mentink, D. De smalle marges van de gemeentelijke onderwijshuishouding. In: A.M.L. van Wieringen, S. Karsten, J. Ax (red.). Gemeenten en onderwijs. Lisse: Swets & Zeitlinger, 1988. Mentink, D. Orde in onderwijsbeleid. Deventer: Kluwer, 1989. Messing, F. De Nederlandse economie 1945-1980. Haarlem: Fibula-Van Dishoeck, 1981. Meyer, W., J.W.B. van Overhagen, en P. de Wolff. De financiën van de Nederlandse provinciën en gemeenten in de periode 1850-1914. In: Economisch-historisch jaarboek (1971) 33 (27-66). Miert, J. van. Verdeeldheid en binding. Over lokale, verzuilde en nationale loyaliteiten. In: BMGN/CVII (1992) 4 (670-689). Miranda, S.R. de. De gemeenten en haar nieuwe taak. Amsterdam: `Ontwikkeling', 1926 (Bibliotheek voor gemeentepolitiek nr. 3). Moerman, I., en R.C.J. van Maanen (red.). Leiden in gaslicht: een stad in verandering 1800-1900. Utrecht: Matrijs, 1989 (Leidse historische reeks 3). Moes, J.K.S., en B.M.A. de Vries (red.). Stof uit het Leidse verleden; zeven eeuwen textielnijverheid. Leiden: Matrijs & Dick van Eck Stichting, 1991. Mol, A., en P. van Lieshout. Ziek is het woord niet; medicalisering, normalisering en de veranderende taal van huisartsgeneeskunde en geestelijke gezondheidszorg, 1945-1985. Nijmegen: SUN, 1989. Mijnhardt, W.W., en A.J. Wichers (red.). Over het algemeen volksgeluk; twee eeuwen particulier initiatief 1784-1984. Edam: Maatschappij tot Nut van 't Algemeen, 1984 (Gedenkboek ter gelegenheid van het tweehonderdjarig bestaan).
))))))) 262
)))
)))
*
*
))))))) Nederlands instituut voor volkshuisvesting en stedebouw/Ministerie van wederopbouw en volkshuisvesting. 50 jaar Woningwet 1902-1952. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1952. Neij, R. De organisatie van het maatschappelijk werk. Zutphen: De Walburg pers, 1989 (serie Voortgang zonder samenhang 1). Niekerk, N.C.M. van (red.). Macht en middelen in de verhouding rijk-lagere overheid. Den Haag: Instituut voor onderzoek van overheidsuitgaven, 1982 (Onderzoekreeks nr. 3). Nieuwenhuijsen, P. Gemeenten als proeftuin voor een houdbare verzorgingsstaat. Deventer: Van Loghum Slaterus, 1985 (WBS-cahiers). Nieuwenhuijsen, P. Het onderschatte project van de PvdA. Veertig jaar gemeentepolitiek. In: Het negende jaarboek voor het democratisch socialisme. Amsterdam: De Arbeiderspers, 1988 (Wiardi Beckmanstichting). Noordam, D.J. Een gezond lichaam of een reine geest. Kruistochten tegen onzedelijkheid in Leiden. In: Leids jaarboekje (1992) 84 (150-181) Noort, J. van den. Pion of pionier; Rotterdam: gemeentelijke bedrijvigheid in de negentiende eeuw. Rotterdam: Stichting PK, 1990 (Historische publikaties Roterodamum; Grote reeks 41). Noort, J. van den. Licht op het GEB: geschiedenis van het Gemeentelijk energiebedrijf Rotterdam. Rotterdam: J. van den Noort, 1993 (Historische publikaties Roterodamum; Grote reeks 48). Noteboom, J.W. Antirevolutionaire gemeentepolitiek. Kampen: Kok, 1928. Nycolaas, J. Volkshuisvesting; een bijdrage tot de geschiedenis van woningbouw en woningbouwbeleid in Nederland, met name sedert 1945. Nijmegen: SUN, 1974. Olieman, R. Gemeentelijke uitgaven versus gemeentelijke problemen. Rotterdam: Erasmus Universiteit, 1986 (EGI-publikaties nr. 86-2). Oosterbaan, M.W. Schoonheid, Welzijn, Kwaliteit; kunstbeleid en verantwoording na 1945. Den Haag: Gary Schwartz/SDU, 1990. Otterloo, A.H. van. Eten en eetlust in Nederland (1840-1990). Amsterdam: Bert Bakker, 1990. Otterspeer, W. De wiekslag van hun geest; de Leidse universiteit in de negentiende eeuw. Den Haag: Stichting Hollandse historische reeks, 1992 (Hollandse historische reeks 18). Oud, P.J. Honderd jaren, hoofdzaken der Nederlandsche staatkundige geschiedenis 1840-1940. Assen: Van Gorcum, 1946. Oud, P.J. De gemeentewet en de gemeentelijke zelfstandigheid. In: Gedenkboek ter gelegenheid van het honderdjarig bestaan van de Gemeentewet. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1951. Oud, P.J. Handboek voor het Nederlands Gemeenterecht, Deel I. Zwolle: Tjeenk Willink, 1956. Overhagen, J.W.B. van, en P. de Wolff. De financiën van de Nederlandse rijksoverheid in de periode 1815-1914. In: Economisch-historisch jaarboek (1969) 32 (206-234). Page, E.C., en M.J. Goldsmith (eds.). Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States. London: Sage, 1987 (Sage Modern Politics Series Volume 13). Paddison, R. The Fragmented State; the Political Geography of Power. Oxford: Basil Blackwell, 1983. Pennings, P. Verzuiling en ontzuiling: de lokale verschillen. Opbouw, instandhouding en neergang van plaatselijke zuilen in verschillende delen van Nederland na 1880. Kampen: J.H. Kok, 1991. Peper, B. Vorming van welzijnsbeleid. Meppel: Boom, 1972. Perry, J. `Aanpakken wat mogelijk is'. De SDAP en haar gemeentepolitiek. In: Het negende jaarboek voor het democratisch socialisme. Amsterdam: De Arbeiderspers, 1988 (Wiardi Beckmanstichting). Ploeg, R. van der, en R. Zinkstok. Wij zijn allen werklieden; de opkomst van de moderne arbeidsmoraal in de negentiende eeuw. Baarn: AMBO, 1986. Poel, J. van der. Sijmen betaal! Belastingen toen en nu. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1966. Poelje, G.A. van. Hedendaagsch gemeenterecht. Den Haag: Martinus Nijhoff, 1914. Poelje, G.A. van. De culturele politiek van gemeenten. In: Gemeentebestuur (1936) juli (189-218). Poelje, G.A. van. Met ledige handen. In: Gedenkboek ter gelegenheid van het honderdjarig bestaan van de Gemeentewet. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1951. Poelje, G.A. van. Osmose. Een aantekening over het elkander doordringen van de beginselen van openbaar bestuur en particulier beheer. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1959 (tweede druk). Poelje, G.A. van. Sexaginta anni. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1961. Poelje, G.A. van. Hedendaags gemeentewezen. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1963. Polak, H. Laren in het Gooi: de schoonheid van het oude dorp en hetgeen gedaan werd om deze te behouden en te hernieuwen. Laren: Het gemeentebestuur, 1925. Pot, C.W. van der, en A.M. Donner. Handboek van het Nederlands staatsrecht. Zwolle: Tjeenk Willink, 1983. Potman, H.P. Acceptatie van beleid: Onderzoek naar de Wet geluidhinder ter verkenning van een bestuurskundig begrip. Zeist: Kerckebosch, 1989 (Bestuur en beleid 7). Pots, R. BKR, kunst- of sociaal beleid. Den Haag: VUGA, 1981. RBB. Met man en macht. Eerste advies over decentralisatie, mede in relatie tot de afslankingsoperatie. Den Haag: Raad voor het binnenlands bestuur, 1987. RBB. `Medebewind: van autonome waarde!' Tweede advies over decentralisatie. Den Haag: Raad voor het binnenlands bestuur, 1988. RBB. Advies over het bestuur in grootstedelijke gebieden. Den Haag: Raad voor het binnenlands bestuur, 1989.
))))))) 263
)))
)))
*
*
))))))) RBB. Bestuur in toekomst-voorlopig advies over bestuurlijke verandering. Den Haag: Raad voor het binnenlands bestuur, 1990. RBB. Bestuur in stadsgewesten; afrondend advies over het bestuur in grootstedelijke gebieden. Den Haag: Raad voor het binnenlands bestuur, 1991. Raad voor de gemeentefinanciën. Na een collier de misère: gelijkwaardigheid. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1986. Raadschelders, J.C.N. Plaatselijke bestuurlijke ontwikkelingen 1600-1980; een historisch-bestuurskundig onderzoek in vier Noord-Hollandse gemeenten. Den Haag: VUGA, 1990. Raadschelders, J.C.N. Lokale bestuursgeschiedenis. Zutphen: Walburg pers, 1992 (Cahiers voor lokale en regionale geschiedenis 7). Ragin, C.C. (ed.). Issues and Alternatives in Comparative Social Research. Leiden: E.J. Brill, 1991. Rapport van de Externe Commissie Grote Stedenbeleid. Grote steden, grote kansen. Den Haag: ministerie van Binnenlandse Zaken, 1989 (commissie-Montijn). Rhodes, R.A.W. Control and Power in Central-local government relations. Westmead: Gower, 1981. Riel, H. van. Geschiedenis van het Nederlands liberalisme. Assen: Van Gorcum, 1982 (bezorgd door J.G. Bruggeman). Riemsdijk, G.A. van. Geschiedenis van de openbare bibliotheek in Nederland, Den Haag: Nederlands bibliotheek en lektuur centrum (Deel 1: van de beginjaren tot mei 1940 (1978); deel 3: van mei 1945 tot het jaar 1958 (1982). Ringeling, A.B. Beleidsvrijheid opnieuw bezien. In: A.F.A. Korsten en W. Derksen (red.). Uitvoering van overheidsbeleid: gemeenten en ambtelijk gedrag belicht. Leiden: Stenfert Kroese, 1986. Roes, Th., V. Veldheer, H. de Groot, P. Dekker, en P. Castenmiller. Gemeente, burger, klant. Rijswijk/Alphen aan den Rijn: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1987 (Stukwerk 41). Rogier, J. Een zondagskind in de politiek en andere christenen. Nijmegen: SUN, 1980. Romein, J. In de hof der historie; kleine encyclopedie der theoretische geschiedenis. Amsterdam: Querido, 1951. Romein, J. Op het breukvlak van twee eeuwen. Leiden/Amsterdam: Brill/Querido, 1967 (2 delen). Romein, J., en A. Romein. Erflaters van onze beschaving. Amsterdam: Querido, 1947 (deel IV, zesde druk). Romein, J., en A. Romein. De lage landen bij de zee. Amsterdam: Querido, 1979 (achtste druk). Roo, A. de. De geschiedenis van de Woningwet van 1901. Den Haag: ministerie van VROM, 1965 (doctoraal-scriptie). Rooy, P. de. Werklozenzorg en werkloosheidsbestrijding 1917-1940; landelijk en Amsterdams beleid. Amsterdam: Van Gennep, 1979. Rooy, P. de. Armenzorg in Nederland. In: B. Kruithof, J. Noordman, en P. de Rooy (red.). Geschiedenis van opvoeding en onderwijs. Nijmegen: SUN, 1982. Rooy, P. de. Darwin en de strijd langs vaste lijnen. Nijmegen: SUN, 1987 (oratie). Rooy, P. de. `Dat de evenaar noch naar links, noch naar rechts doorzwikke'. De confessionelen en de moderne natie. In: Uwe Becker (red.). Nederlandse politiek in historisch en vergelijkend perspectief. Amsterdam: Het Spinhuis, 1990. Rooy, P. de. Het zout in de pap; de verhouding tussen vrijzinnig-democraten en sociaal-democraten. In: G. Voerman et al. (red.). De vrijzinnig-democratische traditie; VDB tussen socialisme en liberalisme. Amsterdam: Wiardi Beckmanstichting, 1991a. Rooy, P. de. Een hevig gewarrel. Humanitair idealisme en socialisme in Nederland rond de eeuwwisseling. In: BMGN/CVI (1991b) 4 (625-640). Ruiter, D.W.P. (red.). Verticaal machtsevenwicht in het binnenlands bestuur. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1982 (Raad voor het binnenlands bestuur; reeks Bestuur in beweging 3). Ruijter, P. de. Voor volkshuisvesting en stedebouw: voorgeschiedenis, oprichting en programma van het Nederlands instituut voor volkshuisvesting en stedebouw 1850-1940. Utrecht: Stichting Matrijs, 1987. Ruijter-de Zeeuw, Chr. de. De eerste rode wethouders van Rotterdam. Rotterdam: Stichting historische publikaties Roterodamum, 1987. Rutgers, M.R. Tussen fragmentatie en integratie; de bestuurskunde als kennisintegrerende wetenschap. Delft: Eburon, 1993. Rijswijk, J.P. van. Repeterende breuken; de machtsstrijd tussen PvdA en CDA. Amsterdam: Prometheus, 1992. Sas, N.C.F. van. Fin-de-siècle als nieuw begin. Nationalisme in Nederland rond 1900. In: BMGN/CVI (1991) 4 (595-609). Saunders, P. Rethinking Local Politics. In: M. Boddy, and C. Fudge (eds.). Local Socialism? London: Macmillan, 1984. Schaar, J. van der. Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid. Delft, 1987. Schneiders, P. Lezen voor iedereen; de geschiedenis van de openbare bibliotheek in Nederland. Den Haag: Nederlands bibliotheek en lektuur centrum, 1990. Schoor, A. van der. Het ontstaan van de middeleeuwse stad Rotterdam. Delft: Canaletto, 1992. Schoute, C.R. Honderd jaar verf; van Huis- en Sieraadschilder Hermann A. Schreuder naar Hasco lakfabrieken. Schoonhoven: Hasco, 1986. Segijn, H. Sociale woningbouw in Leiden. In: Leids jaarboekje (1984) 76 (77-104). Sharpe, L.J. Theories and Values of Local Government. In: Political Studies (1970) 2 (153-174). Sharpe, L.J. Decentralist Trends in Western Democracies. London: Sage (Sage Modern Politics Series) 1979. Simons, D. Gemeentefinanciën. In: Gedenkboek ter gelegenheid van het honderdjarig bestaan van de Gemeentewet. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1951. Slangen, J. Communisten in Leiden aan de vooravond van de Eerste Wereldoorlog: de sociaal-democratische partij (SDP), afdeling Leiden van 1909 tot 1914. In: Leids jaarboekje (1986) 78 (134-165).
))))))) 264
)))
)))
*
*
))))))) Slangen, J., en D.A. van Eck (1867-1948). De peetvader van de Leidse sociaal-democratie. Leiden, 1988a. Slangen, J. November 1918 in Leiden: Revolutie of Contrarevolutie? In: Leids jaarboekje (1988b) 80 (105-147). Slangen, J., en J.A.N. Knuttel. Deel I: levensloop. Leiden: Wetenschapswinkel Rijksuniversiteit, 1989. Slicher van Bath, B. Geschiedenis: theorie en praktijk. Utrecht/Antwerpen: Het Spectrum, 1978 (Aula 625). Smiers, J. Cultuur in Nederland 1945-1955: meningen en beleid. Nijmegen: SUN, 1977. Smissaert, H. Het aandeel van den staat in de verzorging der armen. Utrecht: J.L. Beijers, 1893. Smissaert, H. Overzicht van het Nederlandsch armwezen. Haarlem: Tjeenk Willink, 1901. Smit, C. Thorbecke en de opvolging van burgemeester Tieboel Siegenbeek. In: Leids jaarboekje (1992) 84 (182-189). Smit, O.G.H.M. Bijstand is maatwerk. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1987. Smit, C.B.A., en H.D. Tjalsma (red.). Leids fabrikaat; een stadswandeling langs het industrieel erfgoed. Utrecht: Matrijs, 1990 (Historische reeks Leiden 4). Smith, B.C. Decentralization: the Territorial Dimension of the State. London: George Allen & Unwin, 1985. Smithuijsen, C.B. De hulpbehoevende mecenas; particulier initiatief, overheid en cultuur, 1940-1990. Amsterdam/Zutphen: Boekmanstichting/Walburg pers, 1990. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1974. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1974. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1976. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1976. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1978. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1978. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1980. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1980. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1982. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1982. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1984. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1984. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1986. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1986. SCP. Sociaal en Cultureel Rapport 1992. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1992. SCP. Advies cultuurwetgeving; cultuurbeleid in historisch, beleidsanalystisch en juridisch perspectief. Rijswijk/Alphen aan den Rijn: Sociaal en Cultureel Planbureau/Samsom, 1986 (Cahier 51). SCP. Sociale en Culturele Verkenningen 1993. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1993 (Cahier 100). Spiekman, H. Over de gemeentelijke armenzorg. Rotterdam: Nijgh en Van Ditmar, 1909. Spoormans, H. `Met uitsluiting van voorregt'. Het ontstaan van liberale democratie in Nederland. Amsterdam: SUA, 1988. Steinmann, P.L.M. Rapportage welzijnswerk; onderzoek naar condities van gemeentelijk beleid in de jaren tachtig. Rijswijk/Alphen aan den Rijn: Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA, 1991 (Cahier 84). Stokvis, P.R.D. Nederlandse sociale verhoudingen tegen 1850. In: Tijdschrift voor sociale geschiedenis (1978). Stuers, V. de. Holland op z'n smalst. In: De Gids, afl. IV, 1873. Stuurman, S. Verzuiling, kapitalisme en patriarchaat. Nijmegen: SUN, 1983. Stuurman, S. Het einde van de produktieve deugd. In: BMGN/CVI (1991) 4 (610-624). Stuurman, S. Wacht op onze daden; het liberalisme en de vernieuwing van de Nederlandse staat. Amsterdam: B. Bakker, 1992. Swaan, A. de. Zorg en de Staat; `Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwetijd'. Amsterdam: B. Bakker, 1989. Taal, G. Liberalen en Radicalen in Nederland, 1872-1901. Den Haag: Martinus Nijhoff, 1980. Thorbecke, J.R. Over hedendaagsche staatsburgerschap (1844). In: K.H. Boersema, J.R. Thorbecke (red.). Een historisch-critische studie. Leiden: Brill, 1949 (bijlage IV). Tillema, J.A.C., en V. de Stuers. Ideeën van een individualist. Assen: Van Gorcum, 1982. Tocqueville, Alexis de. Democracy in America. New York: Random House, z.j. (Vintage books). Toirkens, J. Schijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid 1975-1986. Deventer: Kluwer, 1988. Toonen, Th.A.J. Gemeentelijke invloed in een vervlochten bestuur. In: Beleid en maatschappij (1981) 11 (334-342). Toonen, Th.A.J. Bestuurspolitieke aspecten van decentralisatie. In: M. Oosting (red.). Aspecten van decentralisatie. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1984 (Raad voor het binnenlands bestuur; reeks Bestuur in beweging 10). Toonen, Th.A.J. Gemeenten en hogere overheden. In: W. Derksen en A.F.A. Korsten (red.). Lokaal bestuur in Nederland. Alphen aan den Rijn: Samsom, 1985. Toonen, Th.A.J. A Decentralized Unitary State in a Welfare Society: Intergovernmental Relations in the Netherlands and the Territorial Politics of Administration. In: R. Rhodes and V. Wright (eds.). Territorial Politics in Western Europe. Oxford, 1987a. Toonen, Th.A.J. Denken over binnenlands bestuur. Theorieën van de gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd. Den Haag: VUGA, 1987b. Tops, P.E.W.M. Afspiegeling en afspraak; coalitietheorie en collegevorming in Nederlandse Gemeenten (1946-1986). Den Haag: VUGA, 1990. Tops, P.W., S.A.H. Denters, P. Depla, J.W. van Deth, M.H.Leijenaar, en B. Niemöller. Lokale democratie en bestuurlijke vernieuwing in Amsterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Tilburg, Nijmegen en Zwolle. Delft: Eburon, 1991. Treub, M.W.F. Oorlogstijd; herinneringen en indrukken. Haarlem: Tjeenk Willink, 1916. Tweede Kamer der Staten-Generaal. Aanhangsel van de Handelingen. Zitting 1976-1977, nr. 296. Vaessen, J.A.M.F. Musea in een museale cultuur. Zeist: Kerckebosch, 1986. Valk, A. van der. Amsterdam in aanleg; planvorming en dagelijks handelen 1850-1900. Amsterdam: Planologisch en
))))))) 265
)))
)))
*
*
))))))) demografisch instituut van de Universiteit van Amsterdam, 1989 (Planologische Studies 8). Valk, L. van der. Van pauperzorg tot bestaanszekerheid. Een onderzoek naar de ontwikkeling van de armenzorg in Nederland tegen de achtergrond van de overgang naar de Algemene Bijstandswet, 1912-1965. Amsterdam: Stichting internationaal instituut voor sociale geschiedenis, 1986. Vegchel, G. van. Medici contra kwakzalvers; de strijd tegen niet-orthodoxe geneeswijzen in Nederland in de 19e en 20e eeuw. Amsterdam: Het Spinhuis, 1991. Veld, Th. Volksonderwijs en leerplicht; een historisch-sociologisch onderzoek naar het ontstaan van de Nederlandse leerplicht 1860-1900. Delft: Eburon, 1987. Veld, J. in 't. De inrichting van onzen staat. Amsterdam: De Arbeiderspers, deel I, 1932; deel II, 1934. Veld, J. in 't. Prof.dr G.A. van Poelje als voortrekker en wegbereider. In: Bestuurswetenschappen (1977) 1 (6-21). Velde, H. te. Gemeenschapszin en plichtsbesef; liberalisme en nationalisme in Nederland, 1870-1918. Den Haag: SDU, 1992. Veldheer, V. De positie van gemeenten in historisch perspectief. In: Gemeente, burger, klant. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1987 (Stukwerk 41). Veldheer, V., en A. Struijk. De politieke samenstelling van de Leidse gemeenteraad 1850-1990. In: Leids jaarboekje (1990) 82 (128-144). Veldheer, V. Worden gekozen bestuurders onvermijdelijk? In: P. Dekker en M. Konings-van der Snoek (red.). Sociale en culturele kennis. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1992a (Cahier 93). Veldheer, V. De burgemeester: van rijksagent tot meest bekende lokale bestuurder; een korte historische schets van de gemeentelijke taakontwikkeling en de functie van de burgemeester. In: A.F.A. Korsten et al. (red.). De benoemde of gekozen burgemeester. Assen/Maastricht: Van Gorcum, 1992b (CELS-uitgaven). Verdoorn, J.A. Het gezondheidswezen te Amsterdam in de 19e eeuw. Nijmegen: SUN, 1981 (reprint 1965). VNG. Wet en Wezen. Uit de geschriften van Prof. Dr. G.A. van Poelje over de Nederlandse Gemeente. Alphen aan den Rijn: Samsom, deel I, 1954; deel II 1959. VNG, afdeling Sociaal-geografisch en bestuurskundig onderzoek. Gemeenten in medebewind. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1981 (Studie in opdracht van de Raad voor het binnenlands bestuur). VNG. Het huis van Thorbecke; 19 essays over bestuurlijke organisatie of zo. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1993. Verkruisen, W.G., en B.C. Vis. Gemeente en gemeentewet. Nijmegen: Ars Aequi Libri, 1987 (Serie staats- en bestuursrecht nr. 6; vijfde herziene druk). Vermeulen, E.E.G. Waarden en geschiedwetenschap. Assen: Van Gorcum, 1978. Visser, A. Alleen bij uiterste noodzaak? De rooms-rode samenwerking en het einde van de brede basis 1948-1958. Amsterdam: B. Bakker, 1986. Visser, J.C. Schoonhoven; de ruimtelijke ontwikkeling van een kleine stad in het rivierengebied gedurende de Middeleeuwen. Assen: Van Gorcum & Comp./Dr. H.J.Prakke & H.M.G.Prakke, 1964. Vliegen, W.H. Die onze kracht ontwaken deed; geschiedenis der sociaaldemocratische arbeiderspartij in Nederland gedurende de eerste 25 jaren van haar bestaan. Amsterdam: Arbeiderspers, 1938 (3 delen). Voerman, G. et al. De vrijzinnig-democratische traditie; VDB tussen socialisme en liberalisme. Amsterdam: Wiardi Beckmanstichting, 1991. Vrankrijker, A.C.J. de. Geschiedenis van de belastingen. Bussum: Fibula-van Dishoeck, 1969. Vree, F. van. De stad van het betere leven. Cultuur en samenleving in Nederland rond 1900. In: BMGN/CVI (1991) 4 (641-651). Vries, C.W. de, en G.A. van Poelje. Bronnen tot de kennis van de gemeentewet. Rotterdam, 1931. Vries, J. de (red.). Nederland 1913; een reconstructie van het culturele leven. Haarlem: Meulenhoff/Landshoff, 1988. Wansink, H. Hoezo gelijke kansen? Tweehonderd jaar onderwijsbevoogding. In: Intermediair 26 (1990) 42 (29-33). Weber, E. Frankrijk, fin-de-siècle. Amsterdam: Agon, 1993. Wentink, D.E. De bouwverordening en het woningvraagstuk. Utrecht: A. Oosthoek, 1916. Wesemael, J.L.M. van. Specifieke uitkeringen en de financiële zelfstandigheid van de gemeenten. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1982. Westen, M.G. (red.). Met den tooverstaf van ware kunst; cultuurspreiding en cultuuroverdracht in historisch perspectief. Leiden: Martinus Nijhoff, 1990. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Van de stad en de rand. Den Haag: SDU, 1990 (Rapporten aan de Regering 37). Wiardi Beckmanstichting. Het bestuur van grote gemeenten. Amsterdam: De Arbeiderspers, 1959. Wibaut, F.M. Levensbouw, memoires. Amsterdam: Querido, 1936. Wieringen, A.M.L., S. Karsten, en J. Ax. Gemeenten en onderwijs. Lisse: Swets & Zeitlinger, 1988. Wit, C.H.E. de. Thorbecke en de wording van de Nederlandse natie. Nijmegen: SUN, 1980. Wolff, S. de. En toch..! Driekwart eeuw socialisme in vogelvlucht. Amsterdam: G.J.A. Ruys, 1951. Wolman, H., en M. Goldsmith. Urban Politics and Policy. Oxford: Blackwell, 1992. Wolters, M. Gemeentebeleid en ambtelijke organisatie: de historische ontwikkeling opnieuw bezien. In: Beleidswetenschap (1988) 2 (123-144). Wolters, M. Beleidsprocessen in historisch perspectief: de verhouding tussen Rijk en gemeenten. In: Beleidswetenschap (1989) 1 (58-69). Woltjer, J.J. Recent verleden; de geschiedenis van Nederland in de twintigste eeuw. Amsterdam: Balans, 1992.
))))))) 266
)))
)))
*
*
))))))) Wouden, R. van der. De dynamiek van beleid; onbetaalde arbeid en theorieën over beleid. Amsterdam: Vrije Universiteit, 1990. Wijmans, L. Beeld en betekenis van het maatschappelijk midden; oude en nieuwe middengroepen 1850 tot heden. Amsterdam: Van Gennep, 1987. IJsselmuiden, P.G. van. Binnenlandse Zaken en het ontstaan van de moderne bureaucratie in Nederland 1813-1940. Kampen: J.H. Kok, 1988. Yin, R.K. Case Study Research; Design and Methods. Beverly Hills: Sage (Sage Modern Politics Series), 1989 (herziene druk; oorspronkelijk 1984). Zahn, E. Regenten, rebellen en reformatoren; een visie op Nederland en de Nederlanders. Amsterdam: Contact, 1989. Zanden, J.L. van. De industrialisatie in Amsterdam 1825-1914. Bergen: Octavo, 1987. Zanden, J.L. van. De mythe van de achterlijkheid van de Nederlandse economie in de 19de eeuw. In: Spiegel Historiael 24 (1989a) 4 (163-167). Zanden, J.L. van, en R.T. Griffiths. Economische geschiedenis van Nederland in de 20e eeuw. Utrecht: Het Spectrum, 1989b (Aula reeks 190). Zeeuw, F. de, et al. Variatie in bestuur; een visie op lokaal bestuur, regiovorming en provincie. Amsterdam: Wiardi Beckmanstichting, 1993 (Centrum voor lokaal bestuur).
))))))) 267
)))
)))
*
*
)))))))
Personenregister
Albarda, J.W. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Alberts, W.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17, 35, 58 Andriessen, J.E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Batley, R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Bleker, H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23, 26 Blok, P.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153, 157-159, 161, 163, 168, 205 Boekman, E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52, 71, 76, 114 Boon Mesch, A.H. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Bordewijk, P. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Braam, A, van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37, 85, 224 Brandeler, W.C. van den . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160, 206 Brasz, H.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15, 16, 55 Brautigam, A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Bremen, W.M. van den . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23, 26 Breunese, J.N. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23-25 Brink, J.R.M. van den . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Broesterhuizen, E.A.M. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38, 39, 225 Brugmans, I.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39, 45, 50, 54, 60, 61, 65 Buurman, B. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Buys, J.T. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160, 161, 166 Cock, H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Coebergh, J.A.F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Commissie-De Kam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Commissie-Koelma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Commissie-Montijn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24, 25 Commissie-Oud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22, 93, 126 Commissie-Van Rhijn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14, 127 Cranenbergh, P. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Dam, H.C. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Denters, S.A.H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Derksen, W. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23, 113, 231 Doorn, J.A.A. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Drees, W. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76, 84, 88 Drucker, H.L. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163, 166 Duisenberg, W.F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Duyverman, J.P. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150, 151, 160, 161, 166, 173 Eck, D.A. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171, 173, 205, 206 Fockema Andreae, S.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Freijser, V. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Gerritsz, J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Gijselaar, N.C. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165-167, 172, 173, 202, 205 Goudsmit, M.T. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Greven, H.B. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Griffiths, R.T. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87, 88 ))))))) 269
)))
)))
*
*
)))))))
Groen van Prinsterer, G. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Heukelom, J. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Heyden, H.A. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Heijkoop, A.W. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Hoogerwerf, A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38, 39 Houten, S. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47, 63, 156 Huizinga, J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Idenburg, Ph.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51, 67 Mill, John Stuart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Jong, K. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Jonge, J.A. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46, 47, 148 Kabinet-Van Agt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Kabinet-Lubbers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88, 91 Kabinet-Den Uyl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87, 88, 91, 100, 178 Kappeyne van de Coppello, J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66, 67, 69 Karsten, Sj. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67-69 Klompé, M.A.M. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Klopper, F. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Knappert, E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Knippenberg, H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48, 62, 67 Knuttel, J.A.N. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Koning Willem I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19, 51 Koning Willem III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Korevaar, J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164-167, 202 Kortland, J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115, 118 Kossmann, E.H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67, 76 Kun, L.J.A. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Laat de Kanter, L.M. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Leeuw, G. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97, 98, 207 Lennep, J. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Liernur, C.T. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160, 205 Lieshout, P. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Limburg Stirum, A.O.E. Graaf van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Linn, B. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Maanen, R.C.J. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Maas, P.F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60, 63 Mackay, A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Marez Oyens, J.C. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Miranda, S.R de. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16, 76, 78, 114, 124, 226 Mol, A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Noort, J. van den . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213, 217 Os van den Abeelen, J. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Otterloo, A.H. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Oud, P.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233, 234 Pater, B. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48, 62 Pierson, N.G. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64, 65 Poelje, G.A. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15, 17, 21, 27, 28, 39, 58, 92, 106, 175, 186, 203, 211, 225-228, 232, 240, 243, 247 ))))))) 270
)))
)))
*
*
)))))))
Polak, H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Poole, S. le . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Pot, C.W. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Querido, A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Regout, P.D. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Regtdoorzee Greup, W.F.H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117, 118 Ridder, N. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Rijswijk, J.P. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Romein, J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Rooy, P. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Rutgers, M.R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Rutten, F.J.T. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Salomonson, G. en H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Sande Bakhuyzen, A. van de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172, 173 Saunders, P. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Schreuder, H.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116, 118 Sprenger van Eyk, J.P. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64, 65, 126 Steur, A.G. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Stuers, V. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52, 69, 70 Stoker, G. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Struijk, A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Stuurman, S. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114, 148 Swaan, A. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55, 58 Tak, P.L. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Tesselaar, D. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Thoenes, P. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91, 107 Thorbecke, J.R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17, 19-25, 29, 47, 49, 51, 52, 56, 113, 126, 157-159, 161, 205, 206, 215, 243 Tiboel Siegenbeek, D. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160, 206 Tocqueville, A. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Toonen, Th.A.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26, 40, 77 Treub, M.W.F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66, 69, 106, 224, 154, 162 Troelstra, P.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69, 76 Valk, A. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Veldheer, V. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Verstolk van Soelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Vlugt, W. van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Waal, C.D.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179, 182 Was, F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166, 167 Wibaut, F.M. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16, 63, 76, 77, 107, 114, 226 Willigen, van der . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Woltjer, J.J. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Zanden, J.L. van . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46, 87, 88 Zaalberg, J.C. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156, 168 Zahn, E. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Zeeuw, F. de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
))))))) 271
)))
)))
*
*
)))))))
))))))) 272
)))
*
*
)))
)))
)))))))
Bijlage A Methodologische verantwoording
Vooraf Deze bijlage bestaat uit drie onderdelen. In het eerste onderdeel wordt aangegeven op welke wijze de personele inzet is gemeten. Gezien de lengte van de periode waarover het onderzoek zich uitstrekt en de ongelijksoortige informatie, zal een verantwoording worden gegeven van de gevolgde werkwijze (deel A). In het tweede onderdeel wordt aangegeven op welke wijze de taken van het gemeentebestuur zijn geanalyseerd, waarop het onderscheid tussen administratieve en beleidsinhoudelijke taken is gebaseerd en hoe dat onderscheid in het onderzoek is verwerkt (deel B). In het derde onderdeel wordt een overzicht gegeven van een groot aantal kleinere beslissingen die tijdens de uitvoering van het onderzoek zijn genomen. Het aantal verrassingen waarvoor men komt te staan is, ondanks de grondige voorbereiding, toch altijd groter dan verwacht. De reden om deze beslissingen te expliciteren, is dat zij te zamen een structurerende invloed op het onderzoek hebben gehad (deel C). A. Het meten van de ambtelijke inzet In hoofdstuk 2 is uiteengezet op welke wijze het begrip `ambtenaar' is toegepast en wat daaronder precies is verstaan. De daar neergeschreven definitie is als uitgangspunt gehanteerd voor het archiefonderzoek. De toepassing van die omschrijving in het onderzoek heeft echter de nodige hoofdbrekens opgeleverd. Hoewel ernaar gestreefd is zo consistent mogelijk te zijn, dwingt het beschikbare materiaal soms tot concessies. De onderzoeker wordt gedwongen tot het nemen van beslissingen, die soms tamelijk arbitrair zijn. Niettemin is getracht de gebruikte omschrijving zo adequaat mogelijk toe te passen. Door explicitering van de gemaakte keuzen is beoordeling door derden van die keuzen mogelijk. In de eerste plaats is besloten om de ambtelijke inzet primair te baseren op de door Provinciale Staten goedgekeurde begroting en de Memorie van toelichting. Dat betekent dat als personeel diegenen zijn geteld wier salaris via de gemeentebegroting liep. Uitbesteed werk, particuliere concessies, verpachtingen, personeel van door de gemeente gesubsidieerde instellingen, trendvolgers en stagiaires, zijn derhalve niet meegerekend; personeel bij gemeentelijke diensten (GSD, GGD, Openbare werken, e.d.) en bij de gemeentelijke bedrijven zijn wel meegeteld. Dat laatste geldt ook voor politieagenten en het onderwijzend personeel in het openbaar onderwijs. De beschikbare zogenoemde gemeenteverslagen bevatten soms ook personeelsoverzichten; de willekeur in de beschrijvingen en het feit dat die verslagen na de Tweede Wereldoorlog niet meer werden samengesteld, maken deze onvoldoende betrouwbaar om als primaire gegevensbron te dienen. Zij zijn dan ook vooral gebruikt als controle op de gegevens van de gemeentebegroting, hoewel erkend wordt dat die controle een beperkte waarde heeft. Bij eventuele verschillen is het gegeven uit de begroting aangehouden. In de praktijk heeft de controle evenwel wel bijgedragen tot het verhelderen van een enkele onduidelijkheid. In de tweede plaats doet zich de praktische vraag voor wanneer een vermeld personeelslid wordt meegerekend. Formatieoverzichten zijn nauwelijks beschikbaar, daarom heeft de reconstructie plaatsgevonden via de namen van personen vermeld op de begroting. Die tamelijk omslachtige en niet geheel zuivere methode roept vragen op: wat te doen met kwesties als part-time/full-time, tijdelijke/vaste aanstelling, bezoldigd/niet-bezoldigd, type werkzaamheid, werkzaam voor verschillende beleidsonderdelen, en dergelijke? Over het algemeen is ernaar gestreefd als basiseenheid voor een personeelslid een full-time, betaalde vaste kracht te hanteren. Dat betekent dat part-time krachten zo goed mogelijk zijn herleid tot full-timers, tijdelijke krachten zijn gewogen op hun tijdelijkheid (reden van de aanstelling, type contract, bezetting formatieplaats e.d.). In de derde plaats is de personele inzet toegerekend naar beleidsterrein. Dat is via de begroting en de Memorie van toelichting tamelijk goed mogelijk, maar soms zijn ook de vastgestelde jaarrekeningen erbij gebruikt. De grootste moeilijkheid bleek de toedeling van de zogenoemde secretarieambtenaren: vaak zijn deze in algemene bestuursdienst en verrichten zij werkzaamheden voor diverse beleidsonderdelen. Door de gegevensverzameling te aggregeren op sectorniveau is dit probleem voor het grootste deel opgelost. Een ander probleempje speelt zich af bij de bedrijven en diensten; daar komt het nogal eens voor dat iemand werkt voor zowel het waterleidingbedrijf als de gasfabriek of openbare werken. In die gevallen zijn dergelijke personen als één ambtenaar beschouwd. In de vierde plaats bleek in een enkel peiljaar dat voor een enkel beleidsterrein geen gegevens te achterhalen waren. De keuze is dan tussen een lege cel of een schatting. Gekozen is voor het laatste; de personele inzet is geschat door te middelen tussen de inzet van het voorliggende en achterliggende peiljaar. Het betreft alleen de gemeente Leiden voor een aantal sectoren (economische dienstverlening, onderwijs, cultuur, sociale voorzieningen en volksgezondheid) voor 1946. Daarnaast is voor de sector onderwijs een schatting gemaakt voor de jaren 1954, 1964 en 1985. Uit het voorgaande mag geconcludeerd worden dat op de betrouwbaarheid van deze gegevens wel wat is af te dingen. Niettemin is besloten de gegevens als grove indicator te gebruiken voor het politieke belang dat het gemeentebestuur aan de uitoefening van de aan zijn zorgen toevertrouwde taken hecht. De reden hiervoor is de veronderstelling dat de vertekening asystematisch is verdeeld over de beleidsterreinen, zodat die elkaar neutraliseren. B. Taakonderdelen naar beleidssector
))))))) 273
*
*
)))
)))
))))))) Bij de toedeling van de agendapunten van de raadsvergaderingen is allereerst een onderscheid gemaakt tussen administratieve onderwerpen en beleidsinhoudelijke onderwerpen. Hierna wordt het verschil tussen deze twee categorieën aangegeven en is tevens omschreven welke concrete activiteiten tot welk beleidsterrein worden gerekend. Onderstaande indeling is geïnspireerd op de basisarchiefcode van de VNG die gemeenten gebruiken.
I
ADMINISTRATIE
Het gaat hier uitsluitend om kwesties die betrekking hebben op de interne huishouding en/of de eigen organisatie van de gemeente. Het betreft kwesties van organisatorische, financieel-economische, democratische en personele aard, waarbij het handelen van het gemeentebestuur in de sfeer van afdoening ligt of voortvloeit uit eerder genomen beslissingen. Het gaat dus om puur administratieve en procedurele handelingen. Wanneer er over een agendapunt (beleids)inhoudelijke discussies worden gevoerd, dan is het gecodeerd onder het desbetreffende beleidsterrein (zie II). 1. Algemeen 1.1 Betrekkingen met andere bestuursorganen en burgers machtsoverschrijding bij bestuurshandelingen; civielrechtelijke en administratieve kwesties tussen overheden c.q. overheid en burger; samenwerking en opheffing (gemeenschappelijke regelingen); inspectie en controle hoger gezag (incl. financiële controle); financiële verhoudingen en betrekkingen; jaarverslagen, rekeningen e.d. van (gesubsidieerde) instellingen; wijziging/goedkeuring statuten van bijvoorbeeld woningbouwverenigingen. 1.2 Overige verzoeken om medewerking van onbestemde aard; straatnaamgeving e.d. 2. Economische transacties 2.1 Eigendom en bezit aankoop; verkoop, schenking (ook aan gemeente); onteigening e.d.; zakelijke rechten (erfpacht e.d.); andere dan zakelijke rechten (o.a. verhuur, verpachting); beheer en onderhoud van eigendommen (b.v. energiebesparende maatregelen). 2.2 Financiën begroting en wijzigingen, rekeningen; financieel beheer (o.a. kasgeldleningen, fondsvorming); verfijningsregelingen; exploitatieoverzichten openbaar en bijzonder onderwijs. 2.3 Benodigdheden en hulpmiddelen o.a. aanschaf vervoermiddelen, uitsluiting firma's; structuur en functioneren eigen organisatie (reorganisatie). 2.4 Gebouwen en dergelijke voor de eigen dienst bestemd (o.a. aankoop, verbouw stadhuis) 3. Functioneren gemeenteraad 3.1 Verkiezingen in algemene zin o.a. leden stembureaus, indeling districten. 3.2 Instelling en opheffing van commissies en functionarissen o.a. beëdiging leden, verkiezing wethouders, raadscommissieleden; onderzoek geloofsbrieven; verdeling raad in secties; bestuur van instellingen en bedrijven. 3.3 Overige o.a. vergoedingen raadsleden, wedde wethouders. 4.
Plichten en bevoegdheden raad en college van B&W overdracht bevoegdheden (o.a. van raad aan B&W); reglement van orde raad;
5.
Wijze van taakuitoefening adhesiebetuigingen e.d.; doorverwijzing agendapunten; zaken die naar de diverse commissies van onderzoek worden gestuurd of terug naar B&W; vaststelling spreektijden fracties;
))))))) 274
*
*
)))
)))
))))))) 6. 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7
discussie over uitstel behandeling agendapunt; verlenen van gemeentegarantie in het algemeen (bepalingen e.d.).
Personeel Onderwijs Gezondheidszorg Armenzorg, bijstand Politie Overig gemeentelijk personeel Salarisaangelegenheden, arbeidstijdverkorting, afvloeiingsregelingen, en overige personele aangelegenheden e.d. Bevoegdheden ambtenaren (vaststelling ambtsinstructies).
NB: In de rubrieken 6.1 t/m 6.5 gaat het om benoemingen en ontslagen door de raad verricht (hamerstukken).
II
TAKEN, NAAR BELEIDSSECTOREN
1.
Financieel bestuur bijvoorbeeld verzoek tot teruggave pachtgelden, kwijtschelding belasting, vrijstelling van heffingen, vrijstelling boetes; opleggen heffing en belastingen in algemene zin (b.v. verordening hoofdelijke omslag); vaststellen legesverordening; vaststellen hoogte havengelden e.d.
2.
Openbare orde, veiligheid en zedelijkheid optreden tegen strafbare handelingen, zoals opsporing en aanhouding, in hechtenis nemen, en vervolging b.v. wegens achterstallige huur; strafrechtelijke kwesties; ten uitvoer leggen van straffen; toezicht op stand- en ligplaatsen; woord en geschrift; plaatsing reclameborden e.d.; optochten, demonstraties e.d.; muziekvertoningen e.d. op de openbare weg; hondepoepbestrijding; toezicht op hotels en pensions; vermakelijkheden zoals kermis, koopavonden, bioscopen, e.d.; burgerwacht; rampenbestrijding, branden, gevaarlijke stoffen, water- en stormgevaar; bescherming bevolking; sluitingstijden cafés, casino's e.d.; brandweer; registratie bevolking en verblijf (o.a. huwelijk en echtscheiding); alcohol (o.a. drankbestrijding, verkoop, vergunningen); kansspelen en weddenschappen; onzedelijkheid (o.a. prostitutie, sauna's); tuchteloosheid, vernielzucht, baldadigdheid (o.a. godslastering); dierenbescherming; anti-vandalisme beleid; straatverlichting.
3.
Verkeer en vervoer, waterstaat aanleg e.d. van wegen; openbaar vervoer; verkeersmaatregelen; spooraangelegenheden; posterij en telecommunicatie (centraal-antennesysteem, kabel-tv); aanleg geluidswerende schermen e.d.; aanleg van duikers (ook door derden) en schoonhouden van stadswateren; dempen sloot; baggeren e.d; onderhoud van straten, wegen en pleinen e.d.
4. Economische aangelegenheden 4.1 Industrie, dienstverlening en handel
))))))) 275
*
*
)))
)))
))))))) elektriciteitsvoorziening, gasvoorziening; nutsbedrijven; kamer van koophandel; marktgelden e.d; grond ten behoeve van industrie tegen gunstige voorwaarden beschikbaar stellen; ook schenking, verkoop. 4.2 Overige bank van lening; borgstellingsfondsen; land- en tuinbouw; bedrijfsaangelegenheden (o.a. steun en stimulering bedrijven); toerisme, VVV. 4.3 Arbeidsomstandigheden arbeidswet, kinderwetje e.d.; winkelsluitingswet e.d. 4.4 Werkgelegenheid arbeidsbemiddeling; her- en omscholing; verruimende maatregelen; aanvullende werkgelegenheid. 5.
Onderwijs alle onderwijsvormen en aangelegenheden; schoolgebouwen; studentenhuisvesting; school(tand)artsendienst e.d.; kleding en voeding behoeftige schoolkinderen; schoolgelden, inclusief verzoeken om teruggave; medezeggenschapsraden.
6. 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
Cultuur Kunsten Bibliotheken + archieven Monumenten Musea Overige Natuur-, landschaps- en stedelijk schoon (welstandsbepalingen, wering ontsiering)
7.
Sport en recreatie
8. Zorg en welzijn 8.1 Algemeen algemene aangelegenheden (b.v. behandeling Welzijnswet); rijksbijdrageregelingen; subsidiëring door gemeente van activiteiten van instellingen (incl. armenzorginstellingen); subsidies aan kerkelijke organisaties; accommodaties (o.a. (ver)bouw buurthuizen, bejaardencentra, bejaardenwoningen). 8.2 Zorg kruiswerk; verslavingen; geestelijke gezondheidszorg; zorginstellingen, dagverblijven e.d.; kraamzorg, moederschaps-, zuigelingen- en kleuterzorg; gezinsverzorging. 8.3 Welzijn algemeen maatschappelijk werk; vormings- en ontwikkelingswerk; club- en buurthuiswerk; jeugd- en jongerenwerk; volwassenenwerk; emancipatie, kinderopvang; juridische en sociale hulp; minderhedenbeleid; woonwagenbewoners, thuislozen, asielzoekers; vrijwilligersbeleid; ontwikkelingssamenwerkingsprojecten;
))))))) 276
*
*
)))
)))
))))))) 9.
speeltuinwerk; muziekschool; AK/KV, fanfares, bandjes e.d.
Sociale voorzieningen Armenwet en bijstandsverlening; werkloosheidsuitkering e.d.; arbeidsongeschiktheidsuitkering; sociale werkvoorziening (WSW), werkverschaffing (1929); vrije beroepen, kunstenaars, zelfstandigen; door rampen getroffenen; algemene aangelegenheden met betrekking tot sociale zekerheid.
10. Gezondheidszorg bad- en zweminrichtingen; bevolkingsonderzoek; voorlichting; keuringsdiensten en slachthuizen; drinkwatervoorziening; voedselvoorziening in buitengewone omstandigheden; besmettelijke ziektenbestrijding; lijkbezorging en begraafplaatsen; vestigingsbeleid huisartsen/tandartsen; ambulance; milieuhygiëne en verontreiniging ; verstrekken hinderwetvergunning; aanleg en onderhoud van riolering; inzamelen, verwijderen en afvoeren van afvalstoffen (o.a. huisvuil); bodemverontreiniging en acties ertegen.
))))))) 277
*
*
)))
)))
))))))) 11. Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening 11.1 Volkshuisvesting, bouwen en wonen woningbehoefte en -voorziening; te stellen eisen aan gebouwen e.d. (o.a. bouwverordening); bouw van woningen, schuurtjes, aanleg stoepjes, bruggetjes (vergunningen e.d.); onderhoud van woningen e.d.; onbewoonbaarverklaring; krotopruiming; renovatie; huur, verhuur; verdeling van woonruimte; toepassing Leegstandswet (o.a. kraken); stichting van woningen (ook door woningbouwverenigingen); particuliere woningbouw; bevordering eigen woningbezit; kredietfaciliteiten; stadsvernieuwing; aankoop van flats en woningen (o.a. t.b.v. sociale woningbouw); woonruimteverordening. 11.2 Ruimtelijke ordening planologische regelingen (o.a. planprocedures, bestemmings- en structuurplannen); voorbereidingsbesluiten; stratenplannen. 11.3 Ontsluiting en exploitatie van terreinen aankoop en verwerving gronden, bouwrijp maken; aankopen van grond in het verlengde van bestemmingsplannen, structuurplannen e.d., maar waarvan het doel nog niet geheel duidelijk is; schadeloosstelling in verband met onteigening.
))))))) 278
*
*
)))
)))
))))))) C. Kleinere beslissingen In de praktijk van het archiefonderzoek zijn ad hoc beslissingen genomen met betrekking tot de onderwerpen die in de raad behandeld zijn. Allereerst wordt ingegaan op het inventariseren van het aantal onderwerpen. Als startpunt voor de inventarisatie van de onderwerpen is de formele raadsagenda genomen. Dat betekent dat ingekomen stukken, ter tafel gebrachte documenten of door de burgemeester overlegde stukken niet zijn meegeteld voor de desbetreffende vergadering. Redenen: in de desbetreffende vergadering maakte dat onderwerp geen onderdeel van de beraadslagingen uit; bovendien werd er in een volgende raadsvergadering wel over gesproken waardoor het geïnventariseerd werd. Wel zijn onderwerpen meegeteld die door de raadsleden zelf aan het begin van de vergadering aan de agenda zijn toegevoegd. Ook is de rondvraag in de inventarisatie meegenomen, omdat daar nogal eens politiek interessante onderwerpen aan bod kwamen. In de tweede plaats zijn de onderwerpen die in de raadsvergadering in politiek opzicht van belang waren en waaraan beschouwingen werden gewijd in de raad (dus geen hamerstukken) op een apart formulier geïnventariseerd op inhoud en strekking, stemverhouding, financiële inspanningen, initiatiefnemer, uiteindelijk besluit. De paragrafen in de hoofdstukken 4 en 5 over de belangrijkste gebeurtenissen zijn grotendeels hierop gebaseerd. In de derde plaats is de begrotingsbehandeling apart geïnventariseerd. Als onderwerp is die geteld, maar de inhoud van de behandeling en de onderliggende stukken (aanbiedingsnota van het college van B&W, MvT) zijn afzonderlijk geanalyseerd op politiek gewichtige thema's. Het gaat om de begroting die betrekking heeft op het jaar volgend op het peiljaar, omdat behandeling en vaststelling ervan in het peiljaar plaatsvindt. De resultaten van die analyse zijn verwerkt in de paragrafen over de belangrijkste gebeurtenissen en de inkomsten en uitgaven van de hoofdstukken 4 en 5. Wat die begroting betreft is uitgegaan van de door Provinciale Staten goedgekeurde begroting. Eventuele door het college van B&W gehonoreerde wensen van de raad zijn daarin verwerkt. Door de raad aangebrachte wijzigingen in de begroting tijdens de uitvoering ervan zijn niet meegenomen, omdat die niet in het peiljaar zelf hebben plaatsgevonden. In de vierde plaats was het oorspronkelijk de bedoeling ook de verslagen van de vergaderingen van het college van B&W in de peiljaren te inventariseren. Twee oorzaken hebben dat doen mislukken: de verslagen bleken in beide onderzoeksgemeenten nauwelijks aanwezig; indien zij wel beschikbaar waren, was het informatieve gehalte dusdanig laag dat daarmee niets kon worden gedaan: het waren geen notulen maar besluitenlijsten. In de vijfde plaats is overwogen de verslagen van de vergaderingen van een of meer raadscommissies in de inventarisatie mee te nemen. Uiteindelijk is daarvan om een mengeling van inhoudelijke en praktische redenen afgezien. Inhoudelijk: de discussie in de raad zelf geeft een adequaat beeld van de opstelling van de raadsleden c.q. fracties; meestal werden de uitgebreide discussies in de commissies in de raad nog eens dunnetjes over gedaan. Bovendien dwingt de onderzoeksmethode - inventarisatie van onderwerpen op basis van formele schriftelijke bronnen - tot de reconstructie van de formele werkelijkheid. Dan kan volstaan worden met de raadsstukken en kunnen de commissievergaderingen buiten beschouwing blijven. Praktisch: De tweede reden heeft te maken met het globale karakter van het onderzoek; aangezien alle beleidsonderwerpen onderdeel uitmaken van de inventarisatie zou dat impliceren dat ook de verslagen van alle raadscommissies geïnventariseerd zouden moeten worden. Dat is praktisch ondoenlijk.
))))))) 279
*
*
)))
)))
)))))))
))))))) 280
)))
*
*
)))))))
PUBLIKATIES VAN HET SOCIAAL EN CULTUREEL PLANBUREAU
Werkbericht Het Werkbericht geeft een kort overzicht van de werkzaamheden en de recente publikaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Het verschijnt enkele malen per jaar en is gratis verkrijgbaar. Abonnementen op het Werkbericht kunnen schriftelijk worden aangevraagd. Werkprogramma Het Sociaal en Cultureel Planbureau stelt elke twee jaar zijn werkprogramma vast. De tekst van het lopende programma (1992/1993) is gratis verkrijgbaar en kan schriftelijk worden aangevraagd. SCP-publikaties Onderstaande lijst bevat een selectie van publikaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Een complete lijst is gratis verkrijgbaar en kan schriftelijk worden aangevraagd bij het SCP, Postbus 37, 2280 AA Rijswijk. Prijswijzigingen voorbehouden l
Verkrijgbaar bij de boekhandel (prijswijzigingen voorbehouden.)
q
Verkrijgbaar bij de boekhandel en Staatsuitgeverij, Postbus 20014, 2500 EA Den Haag, tel. 070-3789880 (prijswijzigingen voorbehouden.)
‚
Inlichtingen bij het SCP, Postbus 37, 2280 AA Rijswijk, tel. 070-3198700.
•
Niet meer voorradig; te leen bij de bibliotheek van het SCP.
Sociale en Culturele Rapporten (zie ook: Engelstalige publikaties) -
• • • • • • ‚ ‚ l l
Sociaal en Cultureel Rapport 1974 Sociaal en Cultureel Rapport 1976 Sociaal en Cultureel Rapport 1978 Sociaal en Cultureel Rapport 1980. ISBN 90-12-03059-5 Sociaal en Cultureel Rapport 1982. ISBN 90-12-04012-4 Sociaal en Cultureel Rapport 1984. ISBN 90-12-04727-4 Sociaal en Cultureel Rapport 1986. ISBN 90-12-05373-0 Prijs ƒ 47,50 Sociaal en Cultureel Rapport 1988. ISBN 90-14-03988-3 Prijs ƒ 54,90 Sociaal en Cultureel Rapport 1990. ISBN 90-5250-300-1 Prijs ƒ 75,00 Sociaal en Cultureel Rapport 1992. ISBN 90-5250-316-8 Prijs ƒ 75,00
))))))) 1
)))
)))
*
*
)))))))
Sociale en Culturele Studies 1 2 3 4 5 6 7
•
8
•
9
‚
10 11
‚
12
l
13 14 15
‚
16
l
17 18 19
l
20
l
• • • • q q
‚
‚ l
l l
Profijt van de overheid in 1977 (1981) ISBN 90-12-03369-1 Inkomen en rondkomen (1981) ISBN 90-12-03750-6 Sociale atlas van de vrouw 1983 (1983) ISBN 90-12-04436-7 Waar blijft de tijd (1983) ISBN 90-12-04437-5 Berekend beleid (1985) ISBN 90-12-04840-0 Binding in vrijheid (1985) ISBN 90-12-05127-4 Prijs ƒ 25,00 Enige aspecten van arbeid in de toekomst: een verkenning tot het begin van de jaren negentig (1986) ISBN 90-12-05246-7 Prijs ƒ 27,50 Volkshuisvesting in demografisch en economisch perspectief (1985) ISBN 90-12-05159-2 Eenoudergezinnen: ontstaan, leefsituatie en voorzieningengebruik (1988) ISBN 90-14-03985-9 Prijs ƒ 39,50 Overheidsplanning in West-Europa (1989) ISBN 90-14-03995-6 Prijs ƒ 75,00 Doelmatig dienstverlenen: een onderzoek naar de produktiestructuur van vier voorzieningen in de kwartaire sector (1989) ISBN 90-14-03999-9 Prijs ƒ 40,00 Van vaudeville tot video: een empirisch-theoretische studie naar verschuivingen in het uitgaan en het gebruik van media sinds de jaren vijftig (1989) ISBN 90-14-04006-7 Prijs ƒ 44,50 Reacties op werkloosheid (1989) ISBN 90-14-04005-9 Prijs ƒ 37,50 Tijd komt met de jaren (1990) ISBN 90-5250-303-6 Prijs ƒ 55,00 Consumptie van kwartaire diensten (1992) ISBN 90-5250-314-1 Prijs ƒ 40,00 Social and Political Attitudes in Dutch Society (1993) ISBN 90-5250-337-0 Prijs ƒ 40,00 Kosten van kennis (1993) ISBN 90-5250-340-0 Prijs ƒ 40,00 Milieuheffingen en consument (1993) ISBN 90-5250-604-3 Prijs ƒ 40,00 Secularisatie in Nederland, 1966-1991 (1994) ISBN 90-5250-608-6 Prijs ƒ 40,00 Kantelend bestuur (1994) ISBN 90-5250-609-4 Prijs ƒ 40,00
Cahiers 73
‚
74 75 76 77
‚
78
l
79
l
80 81
l
l ‚ ‚
l
Discriminatie in de rechtshulp? Financiële afhankelijkheid van partners en toegang tot rechtshulp (1990) ISBN 90-14-04092-X Prijs ƒ 22,50 Inkomens op leeftijd (1990) ISBN 90-14-04085-7 Prijs ƒ 22,50 Educatie op leeftijd (1990) ISBN 90-14-04084-9 Prijs ƒ 22,50 Gecumuleerd beleid (1990) ISBN 90-14-04008-3 Prijs ƒ 26,50 Sociale en Culturele Verkenning 1990/'91 (1990) ISBN 90-14-04014-8 Prijs ƒ 22,50 Geestelijk gehandicapten: een toenemende zorg (1990) ISBN 90-14-04087-3 Prijs ƒ 22,50 De mate van welzijn. Verdeling en concentraties van welzijnsaspecten (1990) ISBN 90-377-0045-4 Prijs ƒ 22,50 Doelmatig rechtspreken (1990) ISBN 90-5250-301-X Prijs ƒ 22,50 School en schaal (1990) ISBN 90-5250-303-6 Prijs ƒ 30,00
))))))) 2
)))
)))
*
*
)))))))
82
l
83
l
84
l
85 86
l
87 88
l
89
l
90
l
91 92
l
93 94
l
95
l
96
l
97
l
98
l
99
l
l
l
l
l
100 l 101 l 102 l 103 l 104 l 105 l 106 l
Sociale atlas van de vrouw. Deel 1: Gezondheid en hulpverlening, Seksualiteit en (seksueel) geweld (1991) ISBN 90-5250-304-4 Prijs ƒ 22,50 Rapportage welzijnswerk. Deel 1: Ontwikkelingen in het provinciaal steunfunctiebeleid (1991) ISBN 90-5250-305-2 Prijs ƒ 22,50 Rapportage welzijnswerk. Deel 2: Onderzoek naar condities van gemeentelijk beleid in de jaren tachtig (1991) ISBN 90-5250-308-7 Prijs ƒ 28,50 Sociale en Culturele Verkenningen 1991 (1991) ISBN 90-5250-309-5 Prijs ƒ 22,50 De kunstzinnige burger: onderzoek naar amateuristische kunstbeoefening en culturele interesses onder de bevolking vanaf 6 jaar (1991) ISBN 90-5250-312-5 Prijs ƒ 22,50 Geboorte en zorgvernieuwing (1991) ISBN 90-5250-321-4 Prijs ƒ 22,50 De emancipatie van meisjes en jonge vrouwen (1992) ISBN 90-5250-322-2 Prijs ƒ 28,50 Volwasseneneducatie tussen markt en overheid (1992) ISBN 90-5250-323-0 Prijs ƒ 22,50 Jongeren op de drempel van de jaren negentig (1992) ISBN 90-5250-313-3 Prijs ƒ 28,50 Rapportage ouderen (1992) ISBN 90-5250-317-6 Prijs ƒ 22,50 Sociale en Culturele Verkenningen 1992 (1992) ISBN 90-5250-325-7 Prijs ƒ 22,50 Sociale en culturele kennis (1992) ISBN 90-5250-318-4 Prijs ƒ 15,00 Schoolkeuze en scholenplanning in het basisonderwijs (1992) ISBN 90-5250-319-2 Prijs ƒ 22,50 Ouderen tussen pensioen en bijstand (1992) ISBN 90-5250-320-6 Prijs ƒ 28,50 Sociaal-culturele beweegredenen (1993) ISBN 90-5250-333-8 Prijs ƒ 30,00 Sociale atlas van de vrouw. Deel 2: Arbeid, inkomen en faciliteiten om werken en de zorg voor kinderen te combineren (1993) ISBN 90-5250-334-6 Prijs ƒ 30,00 Rapportage welzijnswerk. Deel 3: Ontwikkelingen bij steunfunctie-instellingen (1993) ISBN 90-5250-336-2 Prijs ƒ 24,00 Evaluatie sociale vernieuwing: een tussenrapport (1993) ISBN 90-5250-338-9 Prijs ƒ 30,00 Sociale en Culturele Verkenningen 1993 (1993) ISBN 90-5250-339-7 Prijs ƒ 24,00 Woonsituatie minderheden (1993) ISBN 90-5250-601-9 Prijs ƒ 24,00 Opinies over onderwijs (1993) ISBN 90-5250-602-7 Prijs 24,00 Rapportage minderheden 1993 (1993) ISBN 90-5250-603-5 Prijs 30,00 Schemergebieden. Het bestuurlijk middenveld in het primair onderwijs (1993) ISBN 90-5250-605-1 Prijs ƒ 24,00 Tussen ministelsel en participatiemodel. Een verkennende studie naar stelselvarianten in de sociale zekerheid (1993) ISBN 90-5250-606-X Prijs ƒ 24,00 Rapportage ouderen 1993. (1993) ISBN 90-5250-607-8 Prijs ƒ 24,00
))))))) 3
)))
)))
*
*
)))))))
Engelstalige publikaties -
•
-
l
-
•
-
‚
-
•
-
l
• • • • • ‚ ‚ l
•
Social and Cultural Report 1974. Social and Cultural Report 1976. Social and Cultural Report 1978. Social and Cultural Report 1980. ISBN 90-12-03498-1 Social and Cultural Report 1982. ISBN 90-12-04012-4 Social and Cultural Report 1984. ISBN 90-12-04727-4 Social and Cultural Report 1986. ISBN 90-12-05373-0 Prijs ƒ 47,50 Social and Cultural Report 1988. ISBN 90-14-04086-5 Prijs ƒ 54,90 Social and Cultural Report 1990. ISBN 90-5250-306-0 Prijs ƒ 75,00 (boek), ƒ 49,00 (disc), ƒ 109,00 (boek + disc) Social and Cultural Report 1992. ISBN 90-5250-335-4 Prijs $ 75 (book), $ 35 (disc) Health indicators. Marijke Mootz (1985) Women on the move. (1985) (Engelse vertaling van Vrouwen veranderen: ontwikkelingen in feiten en cijfers) Attitudes to Inequality and the Role of Government. (1990) (in samenwerking met het International Social Survey Programme) ISBN 90-14-04093-8 Prijs ƒ 24,50 Report on the elderly. (1992) (Engelse vertaling van Rapportage ouderen, cahier nr. 91) Prijs ƒ 22,50 Social and Political Attitudes in Dutch Society (1993) Social and Cultural Studies no. 16 ISBN 90-5250-337-0 $ 35
))))))) 4
)))
