Evropská ústavní smlouva: podněty, proces vzniku a její obsah PhDr. Markéta Pitrová Ph.D. (
[email protected]) Autorka působí jako odborná asistentka na Katedře mezinárodních vztahů a evropských studií na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně.
Podněty ke svolání konventu a zahájení jednání o ústavní smlouvě Ústavní text, jehož úprava je právě předmětem ratifikace členskými státy EU, je neobyčejně
komplexním
dokumentem
s ojedinělým
procesem
vzniku.
Jeho
jedinečnost v celém integračním procesu neumožňuje, aby byl jeho obsah posuzován nezávisle na způsobu vytvoření. Mnohé ze změn, které se staly součástí ústavy jsou totiž přímým výsledkem revolučního zásahu do procesu utváření smluvních textů. Ústavní text je jedinečný svou formou, ale také skutečností, že v takovémto rozsahu a s těmito důsledky EU ještě nikdy v minulosti nezapojila shromáždění reprezentantů do procesu smluvního utváření. Sledování mechanismu vzniku ústavní smlouvy je proto nedílnou součástí analýzy jejího obsahu a jedním ze zdrojů komplexního hodnocení diskuse o budoucnosti EU. Návrh smlouvy o ústavě pro Evropu sice ve svém označení obsahuje slovo ústava, ale ve skutečnosti se jedná o standardní mezinárodní smlouvu smluvních stran. Označení ústava EU, či ústavní smlouva1 je nicméně zcela zažité a běžné a to nikoliv pouze v případě konventní verze, ale i pro dokument komunikovaný s občany EU.
Smlouva z Nice a další podněty ke svolání konventu Podnětem ke svolání konventu a zahájení diskuse nebyla jenom skutečnost, že se EU rozhodla přijmout 10 kandidátských států a tím zvýšila tlak na institucionální soustavu. Patří sem také poznámky týkající se ztráty důvěry evropských občanů, otázka demokratického deficitu, pojem demokratická legitimity a transparentnosti. Na počátku diskuse o budoucnosti Evropy stála řada konkrétních politických projevů. Příkladem může být vystoupení německého ministra zahraničních věcí Joschky Fischera na Humboldtově univerzitě v Berlíne 12. května 2000, projev Jacquese Chiraca 27. června 2000, nebo řeč Tonyho Blaira 6. října 2000 na půdě varšavské 1
V textu je ústava užíváno pro zachycení úplného oficiálního termínu Smlouva o Ústavě pro Evropu. Pouze v odkazech je odlišena Ústava 2003 a Ústava 2004 jako zástupné označení pro jednotlivé verze textu. 1
burzy. Součástí Smlouvy z Nice se proto zcela přirozeně stala deklarace číslo 23, která obsahovala výzvu k zahájení debaty budoucnosti EU. Prohlášením o budoucnosti Unie v čl. 5 specifikovalo otázky veřejné debaty následovně: (1.) vymezit pravomoci mezi EU a členskými státy, (2.) vyjasnit postaveny Charty základních práv EU, (3.) zjednodušit smlouvy, aby byly jasnější a srozumitelnější, aniž by se měnil jejich obsah, (4.) sledovat úlohu vnitrostátních parlamentů v architektuře Evropy. Jako vhodný nástroj vedení debaty byl zvolen konvent, který ve srovnání s mezivládní konferencí nabízel mnohá pozitiva. V první řadě se jednalo o otevřenou platformu, kde jsou součástí diskuse nejenom vládní elity, ale také zástupci institucí EU a vnitrostátních parlamentů. Tato metoda se také zdála být vhodnější z hlediska požadavků na transparentnost celého procesu.
Laekenská deklarace K detailnějšímu vymezení mechanismů veřejné debaty přispěl text tzv. Laekenské deklarace přijaté na stejnojmenném summitu Evropské rady (14. – 15. prosince 2001). Tato deklarace a rovněž závěry předsednictva Evropské rady hovoří o vytvoření tělesa zaměřeného na diskusi pod vedením V. Giscarda d‘Estaing. Ve třetí části deklarace bylo stanoveno, že konvent bude složen z 15 reprezentantů hlav států a vlád členských zemí, 30 zástupců národních parlamentů (vždy dva z jedné země), 16 reprezentantů Evropského parlamentu (dále EP) a 2 zástupců Komise. Nad celým takto vytvořeným plénem stálo předsednictvo složené z triumvirátu předsedy a místopředsedů,
2 členů EP, 2 členů Komise, 2 členů vnitrostátních
parlamentů a 3 představitelů vlád vykonávajících během zasedání konventu předsednictví EU (Španělsko, Dánsko, Řecko). Do čela konventu byl Evropskou radou zvolen Giscard ďEstaing, do role místopředsedů G. Amato a J. L. Dehaene. Kromě těchto 105 regulérních členů měli konvent doplňovat 3 pozorovatelé z Hospodářského a sociálního výboru, 6 z Výboru regionů, 3 zástupci sociálních partnerů a evropského ombudsmana. Kandidátské země měly být zastoupeny stejně s možností plně se účastnit jednání. Jejich postavení nicméně nebylo rovné. Prohlášení totiž obsahovalo poznámku, že nebudou moci “blokovat jakýkoliv konsensus, k němuž se může mezi členskými státy dospět”. Prohlášení z Laekenu uvádělo následující okruh úkolů konventu: (1.) rozdělení a vymezení působnosti v EU, (2.) zjednodušení nástrojů užívaných EU, (3.) zajištění demokratické transparentnosti, demokracie a výkonnosti institucí EU a (4.)
2
projednání alternativ zjednodušení smluv v oddíle s názvem “Na cestě k ústavě pro evropské občany”.
Průběh jednání konventu Podle laekenského zadání měl být konvent zahájen 1. března. Posléze bylo předsedající zemí rozhodnuto, že první plenární jednání započne již 28. února 2004. Podle prohlášení měl konvent trvat jeden rok. Na rozdíl od původního předpokladu skončil až v červnu prezentací textu, který byl poté k 18. červenci 2003 revidován. Jednání konventu byla vedena v 11 úředních jazycích EU se simultánním překladem. Laekenská deklarace ponechala ustavení vnitřních pravidel na předsednictvu, které skutečně poměrně zásadně determinovalo strukturu, metody, ale i výstup konventu. Kromě jednacího řádu, který se vyznačoval silným vedením a centralizací, určil přímo Giscard ďEstaing tři základní fáze konventního postupu: fázi naslouchací, fázi analýz a zpráv a fázi určenou k formulaci doporučení. Velký prostor věnovaný naslouchací fázi znamenal, že konvent záhy trpěl nedostatkem času a prostoru k analýze jednotlivých návrhů. Silné vedení předsednictva se projevilo i v rozhodnutí, že konvent není vhodným plénem pro hlasování a proto, že bude cílem konventu dosáhnout přímo konsensu, nebo alespoň podstatné většiny.
Konventní návrh ústavní smlouvy První návrh ústavy byl složen z preambule, čtyř částí a protokolů. Jednotlivé části smlouvy byly členěny na hlavy, kapitoly a oddíly. První tzv. “ústavní” část byla zaměřena na základní principy, druhý oddíl II. obsahuje Chartu základních práv občanů EU a oddíl III. s názvem Politiky a fungování Unie popisoval chod EU. Všeobecná a závěrečná ustanovení řešila vstup v platnost, novelizaci apod. K celému systému bylo jako nedílná součást (čl. 6-IV ústavy 2003) připojeno celkem 5 protokolů (Protokol o roli národních parlamentů v Evropské unii, Protokol o aplikaci principu subsidiarity a proporcionality v Evropské unii, Protokol o reprezentaci občanů v Evropském parlamentu a vážení hlasů v Evropské radě a Radě ministrů, Protokol o euroskupině, Protokol pozměňující Smlouvu o EURATOM) a tři deklarace. V úvodním oddíle byly definovány cíle Unie, její hodnoty a právní subjektivita, rozdělení pravomocí mezi orgány Unie a členské státy, základní parametry institucí a politik, legislativní nástroje, formování hlasovacích modalit, podmínky finančního rámce, uplatňování principu solidarity při ohrožení členských států, princip posílené spolupráce a klauzule tzv. mechanismu obrany základních hodnot s názvem 3
“pozastavení práv”. V této části byly rovněž uvedeny podmínky vstupu do Unie a rovněž mechanismus vystoupení. Pro získání uspokojivé znalosti o budoucím chodu EU však bylo nezbytné nastudovat také vybraná ustanovení části III., která jsou doposud mylně interpretována jako část technická (zaměřená na politiky). Až zde jsou totiž uvedeny podmínky fungování jednotlivých institucí, nebo například mechanismy financování. Podobně klíčový význam má i část IV., který se zmiňuje o mechanismech změny této smlouvy a jejím vstupu v platnost. Ústava předpokládala právní kontinuitu ve vztahu k ES a EU (čl. 3-IV Ústavy 2003), vytvářela jednotnou právní subjektivitu Unie (čl. I-6 Ústavy 2003), čímž nahrazovala právní subjektivitu jednotlivých společenství a rušila tzv. maastrichtský chrám. Integrované nicméně nebyly pasáže týkající se Smlouvy o EURATOM. Toto společenství mělo i nadále vlastní právní subjektivitu a jeho smluvní novelizace byla realizována na základě připojeného protokolu. (čl. 2-IV Ústavy 2003)
Vymezení hodnot, cílů a kompetencí EU Ústava ustavila EU jako výsledek inspirace “vůlí občanů a států Evropy”. (čl. I-1 Ústavy 2003) Redefinované hodnoty EU podle ústavy jako: úcta k lidské důstojnosti, svoboda, demokracie, rovnost, právní stát, úcta k lidským právům. Tyto hodnoty jsou podle ústavy společné všem členským státům žijícím ve společnosti, která se vyznačuje pluralismem, tolerancí, spravedlností, solidaritou a nepřípustností diskriminace. (čl. I-2, III-3, III-7-9 atd. Ústavy 2003). Dodržování všech těchto hodnot bylo potom nově podmínkou členství v EU. EU je totiž do budoucna otevřena pouze státům, které tyto hodnoty uznávají a zavazují se podporovat je. (čl. I-2 Ústavy 2003) V části IV. byly potom definovány symboly EU, které doposud takto společně nevstupovaly. (čl. 1-IV Ústavy 2003). Jedná se o známou vlajku, Ódu na radost, euro, heslo: jednotní v mnohosti, ale také Den 9. května jako paralela státního svátku. Úkoly EU jsou podle konventní verze dokumentu plněny za zásady “loajální spolupráce” mezi EU a členskými státy. Státy si mají podle ústavy usnadňovat plnění úkolů a pomáhají si přitom navzájem. Toto přesné a z hlediska dosavadních smluv nové vymezení loajality členů bylo podpořeno prohlášením EU o respektu k národní identitě členských států, která podle ústavy spočívá v politických a ústavních systémech včetně místní a regionální samosprávy. EU se zavázala respektovat u svých členů základní státní funkce včetně zajištění územní celistvosti státu, udržení
4
veřejného pořádku a zachování vnitřní bezpečnosti. (čl. I-5 Ústavy 2003) Nad rámec dosavadního uplatňování unijní finanční a politické solidarity, která byla doposud stavebním kamenem evropské integrace, byl ústavní návrh opatřen tzv. klauzulí solidarity. Jedná se o rozhodnutí Unie uvést do pohotovosti všechny nástroje (poskytnuté členskými státy, včetně vojenských) k předejití hrozbě teroristickým útokem, k pomoci členskému státu v případě takovéhoto útoku, nebo k pomoci svým členům v případě přírodní katastrofy, nebo člověkem způsobené pohromy. (čl. I-42 Ústavy 2003) Za jeden z nejvýznamnějších aspektů ústavy je považováno členění kompetencí působnost mezi EU a členské státy. Pokusila se vytvořit přesný seznam, který je tvořen třemi hlavními kategoriemi, které respektuji právo přednosti evropského právního řádu: (1.) exklusivní (nebo-li výlučné), (2.) sdílené a (3.) doplňkové (nebo-li podpůrné, či komplementární) kompetence. (čl. I-11 Ústavy 2003) Základním kritériem pro určení těchto kategorií byly tři hlavní zásady: princip přidělení (nebo-li svěření), princip subsidiarity a princip proporcionality. Princip přidělení vymezuje působnost činnosti EU a říká, že EU jedná v mezích působnosti svěřené členskými státy ke splnění cílů v ústavě. Všechna působnost, která není přidělena EU ústavou náleží členským států. (čl. I-9 Ústavy 2003) Princip proporcionality znamená, že obsah a forma činnosti EU nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů EU. (čl. I-9 Ústavy 2003) Výkon působnosti v oblastech, které nespadají mezi výlučné kompetence je řízen principem subsidiarity. Právní akty a legislativní proces Podle návrhu ústavy by legislativní akty Unie měly být zjednodušeny na tzv. evropské zákony (nahrazují nařízení) a tzv. evropské rámcové zákony (nahrazují směrnice). Nově bylo vytvořeno tzv. evropské nařízení, které není legislativním aktem, ale má obecnou působnost a je určeno k provádění legislativních aktů a zvláštních ustanovení. (čl. 32-I Ústavy 2003) Rozhodnutí, doporučení a stanoviska byly zachovány jako nelegislativní nástroje. Standardní legislativní procedura byla aplikována na širší skupinu otázek s tím, že procedura sama zůstala v zásadě beze změn. (čl. 302-III Ústavy 2003) Ústava si nicméně vyhradila možnost přijímání evropských zákonů a rámcových zákonů podle zvláštních normotvorných postupů (čl. 33-I Ústavy).
5
Evropa občana a demokratický život v EU Ústava navázala na koncept evropského občanství ve Smlouvě o EU, které bylo fakticky doplněno o tzv. právo petiční k Evropské komisi. Evropští občané na základě ústavy získali právo vyzvat Komisi, aby přeložila návrh k otázkám, o nichž se občané domnívají, že je nezbytné k nim přijmout právní akt. Právo podání této petice bylo ale podmíněno minimálním počtem jednoho milionu občanu a splněním podmínky, aby pocházeli z “podstatného počtu členských států”. (čl. I-46 Ústavy 2003) Ústavní smlouva se rovněž snažila reagovat na otázku demokratického deficitu a to prostřednictvím výkladu principu reprezentace v EU. Zdůraznila, že fungování Unie bylo založeno na zásadě zastupitelské demokracie, kdy občané jsou v EU zastoupeni prostřednictvím poslanců EP a vlády prostřednictvím reprezentantů v Evropské radě a Radě ministrů. Zdůrazněno bylo také právo občanů podílet se na demokratickém životě v Unii, kde se rozhodnutí přijímají co “nejblíže občanovi” a kde “politické strany přispívají k utváření evropského politického vědomí a k vyjádření vůle občanů”. (čl. I-45 Ústavy 2003) Unie se podle konventního návrhu také snažila podporovat dobrou správu a jednat co nejotevřeněji. První verze ústavy stanovila, že zasedání EP a Rady v případě, že projednávají normotvorné akty, musí být veřejné. Opatření byla rovněž přijata v otázce přístupu k dokumentům veškerých orgánů Unie. (čl. I-49 Ústavy 2003)
Reforma Komise Obecně je možné říci, že postavení Komise bylo zásadně upevněno a precizováno. Evropská komise byla definována jako instituce, která podporuje obecný evropský zájem, dbá na používání ústavy, dohlíží na uplatňování právního řádu, spravuje rozpočet, řídí programy. Za tímto účelem vykonává úkoly koordinační, řídící a prováděcí. Činí podněty k přijímání víceletých programů za účelem uzavření meziinstitucionálních dohod. Kromě SZBP a dalších konkrétních oblastí zastupuje EU navenek. Až na výjimky ústava potvrdila nepsaný monopol Komise na návrh legislativy. (čl. I-25 Ústavy 2003) Komise je nad rámec dosavadních povinnosti nucena pravidelně informovat ostatní orgány o dění v jednotlivých sektorech. (čl. I13, III-321, 95 Ústavy 2003) Pravděpodobně
nejvýznamnější
návrhem
konventního
modelu
byla
úprava
mechanismu volby Komise, který měl vstoupit v platnost až po 1. listopadu 2009. Konvent rozlišil dvě kategorie komisařů: evropské komisaře s hlasovacím právem a
6
komisaře bez hlasovacího práva. Kolegium Komise bylo složeno z předsedy, místopředsedy a 13 evropských komisařů. (čl. I-25 Ústavy 2003) Nad rámec kolegia byli voleni komisaři bez hlasovacího práva se stejnými požadavky na nezávislost. (čl. III-251 Ústavy 2003) Komise měla být volena ve dvou stupních na 5 let. Nejdříve je zvolen předseda Komise a to na základě návrhu Evropské rady, která hlasuje kvalifikovanou většinou s přihlédnutím k volbám do EP. Vhodný kandidát je poté potvrzen EP většinou všech poslanců. Pokud nedojde k volbě, proces se opakuje ve lhůtě jednoho měsíce. (čl. I-26 Ústavy 2003) Při nominaci kandidátů na evropské komisaře státy na základě ústavy sestavují listiny 3 kandidátů (musí být zastoupena obě pohlaví) tak, aby odpovídali mechanismu rotace a kritériu nezávislosti a nově i kvalifikace a “evropanství”. (čl. I-26 Ústavy 2003) Předseda Komise měl vybrat z každého seznamu jednu osobu a tím nominovat 13 evropských komisařů. K takto navrženému kolegiu byl poté dosazen místopředseda, který je rovněž ministrem pro zahraniční záležitosti a nevolení komisaři bez hlasovacího práva. Takto sestavená skupina měla předstoupit před EP. (čl. I-26 Ústavy 2003) Rotace komisařů měla být dána evropským rozhodnutím přijatým konsensuálně Evropskou radou. Stavebním kamenem rotace měla být zásada rovnosti, demografické a zeměpisné různorodosti, tedy že celkový rozdíl mezi funkčním odvodním dvou států nesmí být větší než jedna. (čl. I-25 Ústavy 2003)
Reforma Evropské rady Evropská rada zaznamenala v návrhu ústavy změny jak z hlediska složení, tak z hlediska postavení mezi orgány Unie. Evropská rada se měla scházet jednou za 3 měsíce a v naléhavých případech na žádost svého předsedy. Byla složena z reprezentantů států, předsedy Evropské rady a Komise. Zasedání se měl nově účastnit ministr zahraničních věcí EU a mohl být pozván předseda EP. Evropská rada má nadále pracovat na principu voleného předsednictví, zatímco další struktury Rady nikoliv. Konventní ústava předpokládala zvolení předsedy Evropské rady a to kvalifikovanou většinou na dobu 2,5 roku s možností jednoho znovuzvolení. (čl. I-21 Ústavy 2003) Mandát předsedy Evropské rady byl nekompatibilní s vykonáváním jakéhokoliv národního mandátu. Nebyla ale vyloučena kompatibilita s posty v rámci Unie. Úkoly předsedy byly poměrně standardní v souladu s dosavadními úkoly předsedajících zemí. (čl. I-21 Ústavy 2003)
7
Reforma Rady Změny týkající se podoby Rady ministrů bývají prezentovány jako pokusy o zjednodušení systému jejího fungování. Ústava zmiňuje dvě základní formace Rady ministrů další je možné zřídit po rozhodnutí Evropské rady. Kromě této struktury byla zmíněna činnost Rady pro eurozóny, tedy původní Euro X Rada. (srov. např. čl. III.88 Ústavy 2003) Nejvýznamnější formací byla Všeobecná a legislativní rada s funkčním rotačním předsednictvím, která měla podle tohoto modelu za úkol zajišťovat konzistenci celého působení Rady ministrů. Tato struktura Rady se podle návrhu konventu dále štěpí na všeobecnou a legislativní (normotvornou, právní) Radu. V obou formacích byl aktivní rotační systém předsednictví prodloužený ve srovnání s doposud platným principem na období nejméně jednoho roku. Princip rotace byl opět odložen do budoucnosti a ošetřen poznámkou, že předsednictví rotuje na základě seznamu sestaveného s přihlédnutím k evropské politické a zeměpisné vyváženosti a rozmanitosti členských států. (čl. I-23 Ústavy 2003) Druhou formací byla Rada ministrů pro zahraniční záležitosti, které je ústavou pověřena vypracováváním zahraniční politiky EU pod vedením ministra pro zahraniční záležitosti EU. (čl. I-23 Ústavy 2003) Postavení ministra zahraničí navazuje na funkci Vysokého zmocněnce pro SZBP. Jedná podle strategických zásad definovaných Evropskou radou. Rada ministrů přijímá rozhodnutí o akcích na poli SZBP. Ministr svolává Radu na žádost státu, nebo z vlastního podnětu do 48 hodin, nebo to může udělat i rychleji v případě nebezpečí. (čl. III-200 Ústavy 2003) Ministr pro zahraniční záležitosti měl být volen kvalifikovanou většinou v Evropské radě po souhlasu předsedy Evropské komise. Situace, kdy byl ministr pro zahraniční záležitosti EU současně jedním z místopředsedů Komise s pověřením koordinovat vnější vztahy, je označována jako tzv. “dvojí klobouk“. Jejím cílem je větši koordinace a soulad v otázce vnějších vztahů EU, jejichž realizace byla doposud fakticky rozdělena mezi Radu (SZPB) a Komisi (vnější vztahy, obchodní politika). Ministru pro zahraniční záležitosti EU byl při provádění úkolů k dispozici nově založená tzv. Evropská služba pro vnější akce. (čl. III-197 Ústavy 2003)
Hlasování v Radě a Evropské radě Mechanismus jednání je závislý na jednotlivých podobách Rady. Pro Evropskou radu je typické hlasování jednomyslností (čl. I-20 Ústavy 2003), zatímco pro Radu s výjimkou formátu zahraničních záležitostí je standardem hlasování kvalifikovanou
8
většinou (čl. I-22 Ústavy 2003). Konventem byl historicky poprvé ve smlouvě popsán mechanismus hlasování Evropské rady a Rady EU ve stejném článku. (čl. I-24 Ústavy 2003) Deskripce hlasování kvalifikovanou většinou, která se doposud vztahovala až na výjimky na Radu, byla nyní určena také Evropské radě. Na nejvyšší úrovni se tento model hlasování měl uplatňovat u přesně vymezených případů a při volbě čelních představitelů Unie. Kvalifikovaná většina byla v ústavě definována jako většina členských států a nejméně 3/5 obyvatelstva EU. (čl. I-24 Ústavy 2003) Tento systém měl vstoupit v platnost od 1. listopadu 2009. (čl. I-24 Ústavy 2003) Převod většiny států a hlasů na většinu států a obyvatel, který se promítl také do superkvalifikované většiny (souhlas 2/3 států a 3/5 obyvatel) odstranil ze smlouvy nutnost zabývat se politicky citlivým procesem vážení hlasů. V souvislosti s ústavou je nicméně nutné zmínit také alternativu hlasování jednomyslností a to zvláště v Evropské radě. V souvislosti s hlasováním konsensem v Evropské radě ústava zmiňovala dvě alternativy, jejichž užití by významně ovlivnilo další vývoj celé EU. První z těchto naprosto ojedinělých modelů hlasování bylo rozhodnutí o převedení specifické procedury (bez spolurozhodovaní EP) přijímání legislativy na standardní legislativní postup, tedy řízení Rady a EP. Evropská rada v případě, že se rozhodne pro tento “převod procedur”, musí tak učinit po 6ti měsíční posuzovacím období. Evropská rada potom rozhoduje jednomyslností, po konzultaci s EP a po té, co byly informovány vnitrostátní parlamenty. (čl. I-24 Ústavy 2003) Podobně specifická je možnost Evropské rady odblokovat pomocí jednomyslného hlasování nutnost hlasovat jednomyslně v konkrétních oblastech na úrovni Rady ministrů a nahradit jej modelem kvalifikované většiny. Musí tento úmysl ale oznámit 4 měsíce dopředu národním parlamentům členských zemí. (čl. I-24 Ústavy 2003)
Postavení Evropského parlamentu EP se stejně jako např. Rada pohybovala v prozatímním období do roku 2009. Pro období po tomto datu bude na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady na návrh EP a po jeho souhlasu stanoveno jeho složení, které bude respektovat nově definovaný strop počtu poslanců stanovený na 736 křesel. (čl. I-19 Ústavy 2003) Text konventu
dále
určil,
že
zastoupení
evropských
občanů
bude
degresivně
proporcionální s minimálními 4 křesly pro členský stát. (čl. I-19 Ústavy 2003) Parlament by byl v konventním ústavním návrhu orgánem, která společně s Radou
9
přijímá legislativu, vykonává rozpočtovou úlohu, úlohu politické kontroly, volí Komise atd. V mnoha oblastech by musel být parlament informován. (čl. I-13, 21, III-251, 321 Ústavy 2003 atd. ) Nad rámec dosavadních možností bylo postavení parlamentu posíleno v jeho legislativní a rozpočtové.
Finanční otázky V oblasti financování došlo v ústavním konventním modelu k určitým změnám, které měly vliv na instituce EU a také na členské státy. Poměrně zásadní změny, která byla významná pro celý institucionální rámec, doznalo rozpočtové řízení. Odpovědnost za jednání v jeho rámci byla udělena tzv. trialogu složenému z předsedy Komise, Evropského parlamentu a Rady. (čl. 320-III Ústavy 2003) Reforma rozpočtové procedury byla významná díky odstranění dělení výdajů na povinné (obligatorní) a nepovinné (neobligatorní). Díky tomuto jednoznačně historickému kroku by byl EP schopen plně rozhodovat o celém rozpočtu a nikoliv pouze o zhruba jeho 50 % podílu, který byl doposud vyhrazen na nepovinné výdaje. Procedura byla významně zjednodušena co do členění charakteru výdajů a tudíž i rozlišování mezi změnami a doplňky. Při posuzování změn v oblasti financování EU bylo také poměrně významné upřesnění kontrolních mechanismů jako ku příkladu předkládání závěrečného účtu operací Komisí za uplynulý rozpočtový rok. (čl. 314-III Ústavy 2003) Ještě daleko zásadnější z hlediska ozdravění financí EU bylo vložení oddílu 3 ústavy, který byl zaměřen na boj proti podvodům. Nově vložený článek znamená rozdělení odpovědnosti za boj proti podvodům a jinému protiprávnímu jednání ohrožujícího finanční zájmy Unie mezi EU a členské státy.
Postavení národních parlamentů Ústava vzniklá v konventu zachovala podmínku, aby byl návrh legislativy distribuován parlamentům s předstihem 6 týdnů a nad tento rámec zpřesnila, že rozhodnutí o aktu v Radě nesmí být přijato dříve než 10 dní od jeho zápisu na pořad jednání Rady. Potvrdila také dřívější závazek dodávat národním parlamentům všechny konzultační dokumenty Komise (např. bílé a zelené knihy) nově včetně ročních program návrhů právních předpisů. Za pravděpodobně nejvýznamnější zapojení národních parlamentů do chodu evropské integrace je považována možnost vyslovit se v otázce případného porušení principu subsidiarity a proporcionality. Parlamenty byly ústavou zmocněny předat 10
odůvodněné stanovisko týkající se souladu návrhu právního předpisu s výše zmíněnými principy. Na začátku celého procesu je povinnost Komise vést rozsáhlé konzultace a přihlížet k regionálnímu a místnímu rozměru dané aktivity. Když tak neučiní, musí to odůvodnit. Konventní model dával Komisi také povinnost předložený návrh odůvodnit z hlediska obou principů. Vyvrcholením kontrolního mechanismus byla možnost parlamentů (také odděleně komor) zaslat své zjištění o nesouladu se zásadou subsidiarity předsedovi EP a Komise ve lhůtě 6 týdnů od získání předlohy. V případě tohoto podání má každá z komor v případě dvoukomorového parlamentu jeden hlas, v případe jednokomorového dva hlasy. Pokud odůvodněné stanovisko o nedodržení principu subsidiarity vyjádří nejméně jedna třetina všech hlasů přidělených
vnitrostátním
parlamentům,
má
Komise
povinnost
svůj
návrh
přezkoumat. V oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva stačí pouze jedna čtvrtina hlasů. Komise nemusí návrh změnit, má pouze povinnost své rozhodnutí odůvodnit. Krajní možností je právo členských zemí na podání žaloby na neplatnost podle čl. 266-III.
Členství, pozastavení práv a zrušení členství v EU Otázka vstupu do EU byla ústavou upravena pouze částečně. Jak již bylo naznačeno výše, žadatel o vstup je odkázán na nově definované hodnoty EU, které mírně expandovaly. (čl. 1-I a 57-I Ústavy 2003) Další novinkou proti dosavadnímu stavu je skutečnost, že zájem určité země o členství adresovaný Radě ministrů, je oznámen Evropskému parlamentu a současně vnitrostátním parlamentům. Je zachován třístupňový mechanismus hlasování: Rada, EP a ratifikace. (čl. 57-I Ústavy 2003) Naprostou novinkou a dlouho diskutovanou eventualitou v průběhu celého integračního procesu se stalo umístění klauzule o vystoupení z EU. Ústava explicitně zdůrazňuje možnost dobrovolného vystoupení a nikoliv vyloučení členské země. Ústava tedy předpokládá alternativu vystoupení z EU, která je v souladu s ústavními pravidly žadatelské země. Žádost o vystoupení je předkládána Evropské radě, která přesouvá proces na úroveň Rady ministrů. Rada má za úkol vypracovat s vystupujícím státem dohodu a to s ohledem na směry definované Evropskou radou. Dohoda o vystoupení je v Radě přijata kvalifikovanou většinou po souhlase EP. Vystupující stát se neúčastní ani diskuse v Evropské radě, ani hlasování v Radě ministrů. Přepokládá se, že se podaří přijmout dohodu o vystoupení, která potom svým vstupem v platnost ruší závazky plynoucí z ústavy. Článek nicméně ošetřuje
11
také možnost, že se dohodu o vstoupení nepodaří připravit. V takovém případě přestává ústava pro vystupující stát platit za dva roky od data oznámení svého úmyslu vystoupit. Evropská rada se nicméně může s vystupujícím státem dohodnout na prodloužení této lhůty.
Revize dokumentu a ratifikace ústavy Ústava je založena na dobu neomezenou (čl. 9-IV Ústavy 2003) Její vstup je postaven standardně na ratifikaci všech smluvních stran. K ústavě je ale připojeno prohlášení k závěrečnému aktu podpisu, které dává celému ratifikačnímu procesu časový limit dvou let. Jestliže do této doby smlouvu ratifikují 4/5 států a pokud jeden, nebo více zemí se při její ratifikace setká s obtížemi, “bude se touto otázkou zabývat Evropská rada”. Text přirozeně nezahrnuje specifikaci dalšího chování Evropské rady. Právě toto ustanovení je spojeno s otázkou, zda bude Evropská rada o dalších krocích jednat konsensuálně, nebo zda je toto prohlášení pouze vyjádřením ochoty jednat o dalším osudu ústavní smlouvy. Pro případ, že by se některému státu nepodařilo ukončit úspěšně proces ratifikace, ústava mu nenabízí žádnou eventualitu a nenaznačuje další vývoj. Metodika úpravy textu ústavy je ošetřena v článku 7-IV. Na jeho začátku je oznámení návrhu modifikace ústavy vnitrostátním parlamentům. Základním předpokladem revizního mechanismu je svolání mezivládní konference, které má ale v případech větších zásahů předcházet konvent. U omezeného objemu změn, může Evropská rada za souhlasu EP svolat pouze mezivládní konferenci. Svolaný konvent prozkoumá návrhy na revizi a konsensem přijme doporučení pro mezivládní konferenci. Úkolem mezivládní konference je “rozhodnout vzájemnou dohodou” o změnách. Pozměňovací návrhy vstoupí v platnost poté, co je ratifikovaly všechny členské státy. V tomto bodě smlouvy nicméně následuje podobná vsuvka jako v případě vstupu ústavy v platnost o 4/5 států. (čl. 7-IV Ústavy 2003)
Změny v mezivládní verzi ústavní smlouvy Konventní text ústavy byl podkladem pro jednání mezivládní konference zahájené 4. října 2003 v Římě. Její neúspěšné prosincové ukončení potvrdilo, že zásadní změny vyžadují podrobnou diskusi. Proto byla zahájena další mezivládní konference, jejímž úkolem bylo modifikovat předlohu ústavy do přijatelné podoby. „Mezivládní“ verze ústavní smlouvy byla představena 16. června a 29. října 2004 ji podepsali
12
reprezentanti vlád členských států. V současné době je podrobována ratifikačnímu řízení.
Mezivládní model ústavní smlouvy Mezivládní konference byla nucena text upravit v mnoha ohledech a proto je již na první pohled patrné zvětšení objemu textu. Smlouva má po revizi i nadále čtyři části, ale tyto části jsou průběžně číslovány a mají celkem 448 článků a celkem 36 protokolu velikého významu (např.o výjimkách zemi eurozóny, o sledováni principu subsidiarity a proporcionality, o strukturované spolupráci, o EIB, o ECB, o konvergenčních kritériích atd.), příloh a prohlášení, která jsou členěna na dvě kategorie. Kategorie A vysvětluje jednotlivé články a udávají pozice členských zemí k jejich obsahu. Kategorie B je zaměřená na konkrétní problémy (např.o postaveni jednotlivých zemích o průjezdu Kaliningradem, atd.) Text změnil nejenom svůj rozsah, ale také strukturu. V mnoha případech se změněný obsah článků stal předmětem nikoliv ústavního textu, ale připojených protokolů a příloh, nebo změnil své umístění v rámci jednotlivých částí smlouvy. Stejně jako v případě konventního modelu ústava odstranila pilíře, určila právní subjektivitu EU a nezahrnula Smlouvu o EURATOM. Řada konkrétních položek uvedených výše zůstala nezměněna a setrvala v podobě z konventu.
Komise v mezivládním modelu Mezivládní verze článku o složení Komise byla kompletně přepsána a v zásadě byly odstraněny všechny kontroverzní změny. V první řadě zmizelo členění na dva typy komisařů. Vnitřní hierarchizace na komisaře s resortem a bez něj zcela chybí a dočasně se dokonce vyskytuje princip jeden komisař jeden stát. (čl. I-26 Ústavy 2004) Na tomto principu má být ale postavena pouze první verze Komise. Následující orgán bude mít počet členů rovný dvou třetinám počtu členských států. Tento údaj může být změněn jednomyslně Evropskou radou. Je zdůrazněno, že členské státy jsou v přístupu do Komise rovnocenné. Text zachovává stejné parametry rotace, kterou ovšem neuvádí. (čl. I-26 Ústavy 2004) Prohlášení k čl. 26 říká, že i když nejsou v Komisi zastoupeny všechny země, Komise předává informace všem a konzultuje chybějící státy. Komise má také za úkol zohlednit možná rizika a přijmout opatření k rovnosti zemí. Volba Komise je podobně jako rotace ošetřena prohlášením, kde je zdůrazněna nutnost konzultací odpovědných institucí. Cílem diskuse mezi Evropskou radou a EP 13
je sledování "profilu kandidátů" a zohlednění výsledků parlamentních voleb. Proces nominace opakuje principy dané konvetem s výjimkou povinnost předložit předsedovi Komise listinu tří kandidátů na budoucí členy úřadu. Podle nového znění ústavy musí přijímat nové kandidáty Rada společnou dohodou se zvoleným předsedou Komise. Po schválení parlamentem je nutné „jmenování“ Komise kvalifikovanou většinou v Evropské radě. (čl. I-27 Ústavy 2004) Nové znění smlouvy zachovává „dvojí klobouk“ a zpřesňuje, že v případě odstoupení člena Komise (včetně místopředsedy) nastoupí reprezentant stejné národnosti.
Rada ministrů Mezivládní konference v mnohém potvrdila ustanovení týkajících se složení formací rady a dotkla se článků zaměřených na hlasování a procedury. Sektorové rady se nadále zřizují po souhlase kvalifikované většiny v Radě. (čl. I-24 Ústavy 2004) Odpovědnost za chod Rady ministrů má i nadále všeobecná rada, která ale nově spolupracuje také s předsedou Evropské rady. (čl. I-24 Ústavy 2004) Ohledně principu rotace mezivládní verze ústavy přislíbila, že příprava rozhodnutí o mechanismu rotace započne již do šesti měsíců od podpisu smlouvy. (Prohlášení k čl. I-24, Ústava 2004) Prohlášení specifikovalo, že EU přistoupí k modelu týmového předsednictví tří zemí v celkové době trvání 18 měsíců. Skupinky mají odrážet rozmanitost EU a geografickou rovnováhu. (srov. čl. I-22 Ústavy 2003) Evropská rada bude o systému rotace nově rozhodovat kvalifikovanou většinou. (čl. I-24 Ústavy 2004) Pozice Předsedy EU zůstala beze změny. V oblasti hlasování udělala mezivládní revize pouze dílčí změny. Principielně byl zachován model hlasování kvalifikovanou většinou, ale celé toto řešení bylo dočasně odloženo. Doprovodný protokol č. 34 uvádí, že nový model hlasování bude spuštěn 1. listopadu 2009 a do této doby platí stávající režim včetně možnosti požádat o tzv. dvojí většinu. Hladina kvalifikované většiny bude v prozatímním období vypočítávána podle ustanovení ve Smlouvě z Nice. Po roce 2009 mezivládní návrh předpokládá hlasování postavené na dvou většinách a to většině členů Rady a populační většině. Článek 25 říká, že „kvalifikovaná většina je vymezena jako nejméně 55 % členů Rady, tvořených nejméně patnácti z nich a zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva Unie. Blokační menšinu musí tvořit nejméně čtyři členové Rady, jinak se kvalifikovaná většina považuje za dosaženou.“ (čl. I-25 Ústavy 2004) Za poměrně významnou změnu lze považovat také revizi ustanovení
14
zaměřeného na přechod směrem od jednomyslnosti ke kvalifikované většině na půdě Evropské rady. Pomocí nově vloženého článku 444 je Evropská rada v případě, že chce převést jednomyslnost na kvalifikovanou většinu, nucena jednat až po souhlase EP. Vnitrostátní parlamenty byly v tomto bodě dokonce posíleny, protože bylo prodlouženo období pro jejich vyjádření o dva měsíce a hlavně byla otevřena alternativa zablokovat jednání Evropské rady. (čl. IV – 444 Ústavy 2004)
Parlament v mezivládním modelu Mezivládní verze textu se dotkla původního návrhu především ve složení parlamentu a v rozpočtovém řízení. Nově byl horní strop počtu poslanců stanoven na 750 a bylo zdůrazněno, že parlament je složen ze „zástupců občanů Unie“. (čl. I-20 Ústavy 2004) Upravena byla také minimální dolní hranice počtu reprezentantů na členský stát a to na minimálně 6. Mezivládní verze textu také uvádí, že žádnému členskému státu nesmí být přiděleno více než 96 míst. (čl. I-20 Ústavy 2004) Rozpočtové řízení bylo v novele ústavy sice změněno, ale zachován byl samotný princip sjednocení rozpočtových položek. Ústava opět upravuje rozpočtové otázky odstraněním dvou kategorií výdajů. (čl. III-404 Ústavy 2004)
Zhodnocení ústavní smlouvy pro Evropu Proces vytváření ústavní smlouvy byl poznamenán mnoha problémy a spory. Ačkoliv je možné vnímat metodu konventu jako v mnohém inspirativní, není možné hodnotit proces přípravy ústavního textu jako ideální. Již samotná skutečnost, že mandát Laekenského prohlášení byl odlišný od rozhodnutí předsednictva konventu vypracovat přímo ústavní text, poutá na proces vzniku ústavy oprávněnou pozornost. Ústavní smlouva je často kritizována jako dokument, jehož struktura je nepřehledná, v mnoha aspektech nevhodně řešená a nedokonalá. Ústava EU je primárně zaměřená na institucionální strukturu a znamená v této oblasti zásadní posun. Svými návrhy otevírá několik kritických momentů, ale současně se snaží řešit mnohé palčivé problémy EU. Jako nejvýznamnější posun je možné hodnotit změnu rozpočtového řízení, „dvojí klobouk“ ministra zahraničních věcí, nebo doložku solidarity. Doplňující literatura: Deklarace č. 23 v příloze Smlouvy z Nice. On line http:// www.europa.eu.int/
15
Loužek, M. (ed.): Návrh evropské ústavy s komentáři. Praha: Centrum pro ekonomiku a politiku. Ludlow, P. (2002): The Laeken Council. Brussels: EuroComment. Norman, P. (2003): The Accidental Constitution. Brussels: EuroComment. Pitrová, M. (2003): Evropská ústava: institucionální návrhy a jejich důsledky. In Politologický časopis X/4. Brno: MPÚ. Pitrová, M. (2004) Kandidátské země na konventu o budoucnosti Evropské unie. In Fajmon, H. (ed.) Cesta České republiky do Evropské unie. CDK. Brno. Prohlášení o budoucnosti EU v příloze Závěrů předsednictva Evropské rady v Laekenu. 2001. On line http:// www.europa.eu.int/ Stránky Evropského konventu. On line http://european-convention.eu.int. Shaw, J., Magnette, P., Hoffmann, L., Bausili, A. V. (2003): The Convention on the futre of Europe working towards an EU constitution. London: The federal trust. Ústava 2003 – Návrh smlouvy zakládající ústavu pro Evropu CONV 850/03 Ústava 2004 – Návrh smlouvy zakládající ústavu pro Evropu CIG 87/2/04 REV 2 a připojené protokoly a prohlášení
16
