EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 7.12.2010 SEC(2010) 1545 final
Příručka o používání pravidel Evropské unie pro státní podpory, veřejné zakázky a vnitřní trh v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, zejména sociálních služeb obecného zájmu
CS
CS
V rámci konzultačního procesu navazujícího na sdělení Komise o sociálních službách obecného zájmu (SSOZ) z dubna 20061 obdržela Komise řadu dotazů na to, jak v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu (SOHZ), zejména SSOZ, používat pravidla Evropské unie pro státní podpory, veřejné zakázky a vnitřní trh. Předkládaný dokument odpovídá na dotazy, které se týkají používání pravidel pro státní podpory v oblasti SOHZ, včetně SSOZ. Odpovídá rovněž na dotazy, jak v oblasti SSOZ používat pravidla pro veřejné zakázky, aby se objasnily povinnosti orgánů veřejné moci při nákupu sociálních služeb na trhu. Odpovídá i na to, jak v oblasti SSOZ používat pravidla Smlouvy týkající se volného pohybu služeb a svobody usazování (dále jako „pravidla pro vnitřní trh“) a pravidla směrnice „o službách“2. Odpovědi pokud možno odkazují na judikaturu nebo na konkrétní ustanovení platných předpisů, aby zájemcům poskytly vodítko k získání dodatečných informací. Tento dokument představuje první aktualizaci pracovních dokumentů, zveřejněných v roce 2007, a jeho cílem je informovat o nových otázkách, které Komise obdržela buď prostřednictvím interaktivní informační služby zřízené v lednu 2008, nebo na schůzích útvarů Komise, orgánů veřejné moci a jiných účastníků. Tato aktualizace rovněž zohledňuje vývoj judikatury, případné změny platného právního rámce, jakož i práce Výboru pro sociální ochranu v této oblasti3. Tento dokument je pracovním dokumentem vypracovaným útvary Komise. Má podat odborné vysvětlení, zejména na základě zhuštěných a občas zjednodušených přehledů legislativy a judikatury ve věci státních podpor, „veřejných zakázek“ a „vnitřního trhu“, jakož i rozhodnutí Komise týkajících se SOHZ, zejména SSOZ, ve věci státních podpor. Tento dokument nezavazuje Evropskou komisi jakožto instituci.
1 2 3
CS
Sdělení Komise − Provádění lisabonského programu Společenství − Sociální služby obecného zájmu v Evropské unii, KOM(2006) 177 v konečném znění, SEK(2006) 516. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu, Úř. věst. L 376, 27.12.2006, s. 36. Viz „Zpráva Výboru pro sociální ochranu o používání práva Společenství v oblasti SSOZ“, listopad 2008, na: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=758&langId=fr.
2
CS
CS
1.
ÚVOD ........................................................................................................................ 13
2.
POJEM SOHZ............................................................................................................ 15
2.1.
Co je služba obecného zájmu (SOZ)?........................................................................ 15
2.2.
Co je služba obecného hospodářského zájmu (SOHZ)? Musí orgány veřejné moci povinně zavést tento pojem do svého interního právního řádu? ................................ 15
2.3.
Co je sociální služba obecného zájmu (SSOZ)? ........................................................ 16
2.4.
Mají členské státy manévrovací prostor při vymezování SOHZ? ............................. 17
2.5.
Mohla by Komise sestavit seznam kritérií, na jehož základě by orgány veřejné moci rozhodovaly, zda má konkrétní služba povahu služby obecného zájmu?.................. 17
2.6.
Omezuje právo Evropské unie volnost členských států při vymezování SOHZ?...... 18
2.7.
Vyskytují se příklady zjevně nesprávného posouzení, kterého se členské státy dopustily při vymezování SOHZ?.............................................................................. 18
2.8.
Je možno považovat některé finanční služby za SOHZ? ........................................... 19
2.9.
Lze považovat vytváření a zachování pracovních míst v určitém podniku za účelem rozšíření jeho výzkumu a vývoje (např. v biofarmacii) za SOHZ? ........................... 19
3.
OTÁZKY TÝKAJÍCÍ SE POUŽITÍ PRAVIDEL PRO STÁTNÍ PODPORY V OBLASTI SOHZ A ZEJMÉNA SSOZ.................................................................. 20
3.1.
Použitelnost pravidel pro státní podpory v oblasti SOHZ ......................................... 20
3.1.1.
Kdy se pravidla SFEU pro státní podpory používají v oblasti organizace a financování SOHZ?................................................................................................. 20
3.1.2.
Kdy je činnost označována jako „hospodářská“ ve smyslu pravidel hospodářské soutěže? ...................................................................................................................... 20
3.1.3.
Lze osoby vykonávající svobodná povolání považovat za „podniky“ ve smyslu pravidel hospodářské soutěže?................................................................................... 21
3.1.4.
Kdy je činnost nehospodářská ve smyslu pravidel hospodářské soutěže?................. 21
3.1.5.
Jestliže orgán veřejné moci poskytuje informace a poradenství občanům ohledně své pravomoci, vykonává hospodářskou činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže? ...................................................................................................................... 23
3.1.6.
Mohou se pravidla SFEU pro státní podpory vztahovat na poskytovatele neziskových služeb?........................................................................................................................ 23
3.1.7.
Podléhají střediska sociálních služeb, která obstarávají SOHZ (například služby seniorům a postiženým osobám), pravidlům pro státní podpory? ............................. 24
3.1.8.
Představuje poskytování nákupních poukázek od obce na SOHZ určitému druhu uživatelů státní podporu? ........................................................................................... 24
3.1.9.
Představuje sociální podpora poskytnutá určitým uživatelům, například domácnostem s nízkými příjmy (např. v závislosti na jejich skutečných výdajích na
3
CS
přístup k SOHZ a/nebo dalších objektivních kritériích spojených s jejich osobní situací), a přímo proplácená třetí stranou poskytovateli služeb státní podporu? ....... 24 3.1.10. Určité SOHZ jsou často poskytovány v místním kontextu. Ovlivňují skutečně nepříznivě obchod mezi členskými státy?.................................................................. 25 3.1.11. Je skutečně ovlivněn obchod v případě, kdy v určitém regionu poskytuje specifickou SOHZ pouze jeden provozovatel? ............................................................................. 26 3.1.12. Existují příklady SOHZ na místní úrovni, které zřejmě skutečně neovlivňují nepříznivě obchod mezi členskými státy?.................................................................. 26 3.1.13. Co se stane v případě, že činnost je hospodářská a ovlivní obchod mezi členskými státy? .......................................................................................................................... 27 3.1.14. Znamená použití pravidel hospodářské soutěže, že členské státy musí změnit podmínky organizace a financování svých SOHZ? ................................................... 28 3.1.15. Co se stane, jestliže orgán veřejné moci poskytne vyrovnávací platbu za závazek služby obecného zájmu, která je považována za hospodářskou?............................... 28 3.1.16. Jak může orgán veřejné moci financovat SOHZ?...................................................... 28 3.1.17. Ukládají pravidla pro státní podpory veřejným orgánům, aby specifickým způsobem organizovaly SOHZ?.................................................................................................. 28 3.1.18. Lze finanční dotace poskytované v rámci převodu pravomocí mezi územními samosprávnými celky v kontextu decentralizace srovnávat se státní podporou? ...... 29 3.1.19. Pokud poskytuje SOHZ interní subjekt (subjekt„in-house“) ve smyslu pravidel pro veřejné zakázky, je jeho financování vyňato z použití pravidel pro státní podpory? 29
CS
3.2.
Rozsudek Altmark a balík SOHZ .............................................................................. 29
3.2.1.
Co přesně uvedl Soudní dvůr v rozsudku Altmark? .................................................. 29
3.2.2.
Je možné, aby členský stát za účelem použití kritéria, týkajícího se nákladů správně řízeného průměrného podniku, použil předem stanovené referenční náklady?......... 31
3.2.3.
Jaké jsou důsledky použití nebo nepoužití kritérií Altmark?..................................... 32
3.2.4.
Jaké jsou důsledky, jestliže vyrovnávací platba za SOHZ je skutečně státní podporou?................................................................................................................... 32
3.2.5.
Jaké jsou cíle rozhodnutí a Rámce? Existují rozdíly mezi těmito dvěma dokumenty? .................................................................................................................................... 32
3.2.6.
V jakém případě se použije rozhodnutí?.................................................................... 33
3.2.7.
Vyskytují se případy, kdy podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, je součástí koncernu nebo tvoří společnost „ad hoc“, založenou za účelem poskytování SOHZ. Vztahuje se za těchto okolností strop ročního obratu 100 milionů EUR na jediný právní subjekt nebo na koncern?................................... 33
3.2.8.
Jsou stropy týkající se roční vyrovnávací platby 30 milionů EUR a obratu příjemce 100 milionů EUR podle čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí kumulativní? Co to znamená?.................................................................................................................... 33
4
CS
3.2.9.
Jaké jsou podmínky slučitelnosti stanovené rozhodnutím a Rámcem? ..................... 34
3.2.10. Spadají letiště s více než 1 milionem cestujících do oblasti působnosti rozhodnutí v případě, že vyrovnávací platba za závazek veřejné služby nedosahuje 30 milionů EUR a podnik spravující letiště dosahuje ročního obratu méně než 100 milionů EUR?...................................................................................................... 34 3.2.11. Jaký je vztah mezi rozhodnutím a nařízením č. 1370/2007? ..................................... 35 3.2.12. Jaký je rozdíl mezi Rámcem a specifickými pravidly slučitelnosti v odvětví dopravy? .................................................................................................................................... 35 3.2.13. Jaký je rozdíl mezi podmínkami rozsudku Altmark a podmínkami stanovenými v rozhodnutí a v Rámci? ............................................................................................ 35 3.2.14. Odkdy platí rozhodnutí a Rámec? Mají zpětnou platnost? ........................................ 36 3.2.15. Zakládá balík SOHZ podnikům nárok na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby? ........................................................................................ 37
CS
3.3.
Oznámení státních podpor přesahujících limity stanovené rozhodnutím .................. 37
3.3.1.
Je nezbytné oznamovat Komisi státní podporu přesahující limity stanovené čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí? ....................................................................................... 37
3.3.2.
Existuje povinnost zaslat Komisi informační list v případě, kdy státní podpora ve formě vyrovnávací platby může být osvobozena od povinnosti předchozího oznámení? .................................................................................................................. 37
3.3.3.
Mohou územní samosprávné celky jednat samy v případě, že stát odmítne regionu nebo jinému územnímu celku oznámit státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby? Mohla by Komise přijmout opatření proti tomuto členskému státu? .......................................................................................................................... 38
3.4.
Pojem „pověření“ ve smyslu rozhodnutí a Rámce..................................................... 38
3.4.1.
Jaký je cíl „pověření“ ve smyslu rozhodnutí a Rámce?............................................. 38
3.4.2.
Jaké druhy pověření se považují za vyhovující ve smyslu rozhodnutí? .................... 38
3.4.3.
Je pověření nezbytné i v případě SSOZ? ................................................................... 39
3.4.4.
Odpovídá pojem pověření ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, jakož i ve smyslu balíku SOHZ, pojmu „pověřený poskytovatel“ ve smyslu směrnice „o službách“ (čl. 2 odst. 2 písm. j)? .......................................................................................................... 40
3.4.5.
Představuje úřední usnesení regionálního orgánu veřejné moci, vymezující odborné vzdělávání jako sociální službu obecného zájmu a pověřující jejím poskytováním jeden nebo více subjektů, pověření ve smyslu rozhodnutí a směrnice „o službách“? 40
3.4.6.
Musí každý orgán veřejné moci v případě spolufinancování SOHZ několika orgány veřejné moci přijmout vlastní akt pověření, nebo se při poskytnutí vyrovnávací platby může odvolat na akt pověření orgánu „řídícího“ nebo organizujícího SOHZ? .................................................................................................................................... 41
5
CS
3.4.7.
Je nezbytné, aby v případě, kdy orgán veřejné moci hodlá svěřit několik SOHZ jednomu nebo více poskytovatelům služeb, přijal několik aktů odpovídajících jednotlivě každé SOHZ? ............................................................................................ 41
3.4.8.
Mělo by pověření vymezit „poslání“ nebo „specifické činnosti“, které mají být vykonávány? .............................................................................................................. 42
3.4.9.
Jak sestavit pověření k poskytování služeb, jakými jsou například SSOZ, které jednak musí být zvažovány v rámci celkového přístupu, jednak musí odpovídat specifickým potřebám různých uživatelů? Musí pověření popisovat každou službu, která má být poskytována?......................................................................................... 42
3.4.10. Mohou orgány veřejné moci v případě, kdy činnosti obdobné službám, které jsou předmětem závazku poskytování veřejné služby, vykonávají další provozovatelé na trhu, vymezit tyto závazky odlišením od činností vykonávaných na trhu? ............... 43 3.4.11. Jak vyhotovit pověření týkající se služeb, které se v průběhu poskytování musí přizpůsobit měnící se situaci, pokud jde o stupeň poskytované péče, profil a počet uživatelů? ................................................................................................................... 44 3.4.12. Omezuje vyžadování pověření samostatnost a iniciativu těch poskytovatelů, které jednotlivé členské státy uznávají a respektují v rámci svých ústavních/právních rámců? ........................................................................................................................ 44 3.4.13. Omezuje vyžadování pověření samostatnost místních pracovišť poskytovatele SOHZ, který je řádně pověřen na celostátní úrovni, při vymezování priorit? ........... 45
CS
3.5.
Vyrovnávací platba .................................................................................................... 45
3.5.1.
Vyžaduje rozhodnutí, aby byly v pověření stanoveny ukazatele nákladů? Jak je to možno provést před poskytnutím služeb? .................................................................. 45
3.5.2.
Vysoká míra nepředvídatelnosti nákladů a riziko deficitu ex-post může existovat i u zkušených subjektů poskytujících SOHZ: nepředvídatelné změny úrovně péče, profilu nebo počtu uživatelů a úrovně příjmů (nezaplacené příspěvky uživatelů, kolísání počtu uživatelů, odmítnutí přispívat ze strany jiných orgánů veřejné moci). Jak mohou subjekty veřejného sektoru čelit této situaci? .......................................... 46
3.5.3.
Jak se určují ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby za náklady (čl. 4 písm. d) rozhodnutí) v případě, kdy je daná SOHZ financována dvěma nebo více orgány veřejné moci? ............................................................................................................. 46
3.5.4.
Jak má být vypočtena vyrovnávací platba v případě, kdy orgán veřejné moci hodlá financovat pouze část ročních nákladů poskytovatele, jemuž bylo uloženo poskytování SOHZ? ................................................................................................... 46
3.5.5.
Je nezbytné, aby se určité částky vyrovnávací platby přidělovaly na konkrétní náklady? ..................................................................................................................... 47
3.5.6.
Může orgán veřejné moci v případě, kdy je SOHZ financována částečně orgánem veřejné moci a částečně uživateli, hradit všechny náklady, je-li poskytování SOHZ ztrátové? ..................................................................................................................... 47
6
CS
3.5.7.
Je při výpočtu vyrovnávací platby možno zohlednit současně jak dotace od orgánu veřejné moci, tak příspěvky orgánu veřejné moci ve prospěch určitého subjektu za plnění jeho závazků veřejné služby?.......................................................................... 47
3.5.8.
Jak se vypočítá výše vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby v případě, kdy poskytovatelé SOHZ požívají zvláštních nebo výhradních práv spojených s plněním několika poslání veřejné služby?............................................................... 47
3.5.9.
Je možné, aby orgán veřejné moci v pověření uvedl, že bude hradit provozní ztráty vzniklé v každém určeném období, aniž by určil jiné ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby? ................................................................................................... 48
3.5.10. Jak se v případě, kdy se několik soukromých a veřejných subjektů, včetně místního samosprávného celku, sdruží do právního subjektu, aby společně poskytovaly SOHZ, při výpočtu vyrovnávací platby zohlední přítomnost členů subjektu, kteří nejsou orgány veřejné moci? ................................................................................................. 48 3.5.11. Musí podnik, který poskytuje SOHZ a současně vykonává jinou podnikatelskou činnost, vést oddělené účetnictví?.............................................................................. 49 3.5.12. Je nutné, aby oddělené účetnictví vedl i subjekt, který je pověřený poskytováním SOHZ a současně vykonává jiné nehospodářské činnosti? ....................................... 49 3.5.13. Za jaké náklady lze poskytnout vyrovnávací platbu, jestliže podnik využívá stejnou infrastrukturu k poskytování SOHZ i k hospodářským činnostem, které nebyly označeny jako SOHZ?................................................................................................ 49 3.5.14. Musí být daňové výhody plynoucí ze sociálního charakteru subjektu započteny do příjmů ve smyslu čl. 5 odst. 3 rozhodnutí? ................................................................ 49 3.5.15. Počítají se do příjmů ve smyslu čl. 5 odst. 3 rozhodnutí platby provedené podle dohody o převodech zisků a ztrát v rámci veřejného holdingu?................................ 49 3.5.16. Jaký je smysl termínu „přiměřený zisk“ při výpočtu slučitelné vyrovnávací platby? 50 3.5.17. Pro účely výpočtu přiměřeného zisku odkazují rozhodnutí i Rámec na míru návratnosti vlastního kapitálu. Lze přiměřený zisk vypočítat jinou metodou?.......... 50 3.5.18. Jsou-li pro daný subjekt určeny ukazatele vyrovnávací platby, měl by se srovnávat s jinými subjekty? Měla by být posouzena výkonnost? Jak lze srovnávat hodnotu pastorské péče, duchovní podpory a času věnovaného navíc? .................................. 51 3.5.19. Vyžadují rozhodnutí a Rámec, aby k poskytování SOHZ byl vybrán podnik s nejnižšími náklady? ................................................................................................. 51 3.5.20. Rozhodnutí a Rámec povolují vyrovnávací platbu za poskytování veřejné služby, avšak zakazují poskytování nadměrných vyrovnávacích plateb; co znamená termín „nadměrná vyrovnávací platba“? ............................................................................... 51
CS
3.6.
Kontrola nadměrných vyrovnávacích plateb ............................................................. 52
3.6.1.
Jaký dopad by mělo zavedení mechanismu určeného k vyloučení jakýchkoli nadměrných vyrovnávacích plateb na povinnost orgánů veřejné moci kontrolovat, zda nedochází k nadměrným vyrovnávacím platbám? .............................................. 52
7
CS
CS
3.6.2.
Jak je třeba provádět kontrolu případných nadměrných vyrovnávacích plateb v případě, kdy určitá SOHZ je spolufinancována dvěma nebo více orgány veřejné moci (např. centrálním orgánem a/nebo regionem a/nebo okresem a/nebo nižším správním celkem)? ..................................................................................................... 52
3.6.3.
Jak se v případě, kdy nadměrná vyrovnávací platba vznikne v důsledku spolufinancování orgány veřejné moci na několika úrovních, provádí vracení nadměrně vyplacené částky jednotlivým orgánům ? ................................................. 52
3.7.
Nedostatečná vyrovnávací platba............................................................................... 52
3.7.1.
Zakazují pravidla pro státní podpory, aby docházelo k nedostatečným vyrovnávacím platbám poskytovatelům SSOZ/SOHZ, to znamená, aby výše vyrovnávací platby byla nižší než výše nákladů spojených s poskytováním SOHZ? Neskýtá nedostatečná vyrovnávací platba poskytnutá určitému poskytovateli služeb hospodářskou výhodu jeho konkurentovi, který nenese finanční břemeno této nedostatečné vyrovnávací platby? ........................................................................................................................ 52
3.7.2.
Je podle ustanovení rámce možné, aby podnik, který byl pověřen poskytováním SOHZ a obdržel nedostatečnou vyrovnávací platbu, převedl nadměrnou vyrovnávací platbu, kterou ve stejném období obdržel za jinou SOHZ, kterou byl pověřen? ....... 53
3.7.3.
Může podnik, který byl pověřen poskytováním SOHZ a obdržel nedostatečnou vyrovnávací platbu, obdržet předběžnou vyrovnávací platbu před koncem finančního roku, jestliže po uplynutí tohoto roku obdrží nezbytnou vyrovnávací platbu za plnění svého poslání? ............................................................................................................ 53
3.7.4.
Může vyrovnávací platba poskytnutá na úhradu nákladů na údržbu vybavení nezbytného k plnění poslání SOHZ pokrýt provozní náklady na tutéž SOHZ, jestliže vyrovnávací platba za ně byla nedostatečná?............................................................. 53
3.7.5.
V případě, kdy byli poskytováním určité SOHZ pověřeny všechny subjekty na trhu, měly by podle pravidel pro státní podpory obdržet za poskytování této SOHZ stejně vysokou vyrovnávací platbu ?.................................................................................... 54
3.8.
Nařízení „de minimis“ a obecné nařízení o blokových výjimkách............................ 54
3.8.1.
Poskytovatel služeb hodlá zřídit asistenční službu pro mladé nezaměstnané, pro niž je zapotřebí finanční podpora 150 000 EUR: vztahují se na tuto dotaci poskytnutou orgánem veřejné moci pravidla pro státní podpory?.................................................. 54
3.8.2.
Může orgán veřejné moci financovat pilotní iniciativu, která mu pomůže vymezit náplň SOHZ?.............................................................................................................. 55
3.8.3.
Vztahuje se maximální částka 200 000 EUR v případě financování SOHZ podle nařízení de minimis na SOHZ nebo na podnik pověřený poskytováním SOHZ s přihlédnutím k jiným činnostem, na něž podnik obdržel příspěvek ze státních zdrojů?........................................................................................................................ 55
3.8.4.
Lze použít pravidlo de minimis na každou SOHZ zvlášť v případě, kdy subjekt pověřený poskytováním několika SOHZ vede oddělené účetnictví pro každou SOHZ?........................................................................................................................ 55
8
CS
3.8.5.
Jestliže subjekt, který je pověřený poskytováním SOHZ, vykonává také činnosti nehospodářské povahy, je nutné pro účely použití rozhodnutí de minimis odečíst vyrovnávací platbu za poskytování nehospodářských SOZ?..................................... 55
3.8.6.
Rozpočet investičních nákladů spojených s poskytováním SSOZ lze sestavit pro období jednoho roku až několika let. Lze v tomto případě použít nařízení de minimis?..................................................................................................................... 55
3.8.7.
Spadají SOHZ týkající se sociálního a profesního začlenění nezaměstnaných, jakož i odborného vzdělávání, do působnosti rozhodnutí ze dne 28. listopadu 2005 nebo obecného nařízení o blokových výjimkách č. 800/2008? .......................................... 56
3.9.
Balík SOHZ a pravidla týkající se ESF a EFRR........................................................ 56
3.9.1.
Je financování SOHZ prostřednictvím ESF a EFRR státní podporou? Spadá tato praxe do pravomoci členských států nebo Komise? .................................................. 56
3.9.2.
Musí být financování SOHZ ze zdrojů ESF a EFRR poskytováno v souladu s balíkem SOHZ? Spadá tato praxe do pravomoci členských států nebo Komise?... 56
3.9.3.
Lze slučovat kontrolu státních podpor a kontrolu prostředků z ESF Evropské unie? 57
3.9.4.
Podle pravidel správy prostředků ESF jsou způsobilé pouze náklady a příjmy určené výlučně spolufinancovanému projektu, což nevylučuje tvorbu přiměřeného zisku. Lze v případě financování SSOZ z prostředků ESF zahrnout přiměřený zisk, jak stanoví rozhodnutí? .................................................................................................... 57
3.9.5.
Jaký je vztah mezi kontrolním mechanismem projektů spolufinancovaných z ESF a kontrolou nadměrných vyrovnávacích plateb, kterou ukládá balík SOHZ? .............. 57
3.10.
Balík SOHZ a pravidla elektronické komunikace ..................................................... 58
3.10.1. Poskytne-li členský stát výhodu určitému podniku pověřenému poskytováním veřejné služby elektronické komunikace nespadající do působnosti směrnice 2002/22/ES, lze posuzovat dotyčnou vyrovnávací platbu z hlediska pravidel pro státní podpory? ........................................................................................................... 58
CS
4.
OTÁZKY TÝKAJÍCÍ SE POUŽITÍ PRAVIDEL PRO VEŘEJNÉ ZAKÁZKY NA SSOZ .......................................................................................................................... 58
4.1.
SSOZ poskytuje sám orgán veřejné moci .................................................................. 58
4.1.1.
Do jaké míry může orgán veřejné moci rozhodnout, že bude sám poskytovat sociální službu obecného zájmu (SSOZ)? Jinak řečeno, jaký má orgán veřejné moci prostor k tomu, aby rozhodl, zda má službu poskytovat přímo sám nebo ji má svěřit externímu subjektu? Je k tomuto rozhodnutí plně oprávněn?.................................... 58
4.1.2.
Pravidla Evropské unie týkající se výběru poskytovatele obvykle neplatí, pokud orgány veřejné moci poskytují službu samy nebo prostřednictvím interního poskytovatele (což se označuje za „vnitřní operaci“ (anglicky „in-house“). Jaký je dosah a jaké jsou hranice výjimky „vnitřní operace“?............................................... 58
4.2.
Poskytování SSOZ bylo svěřeno externímu subjektu za úplatu ................................ 60
4.2.1.
Jaký je příslušný právní rámec, rozhodne-li orgán veřejné moci o externalizaci poskytování SSOZ za úplatu? .................................................................................... 60
9
CS
4.2.2.
Co se rozumí pod pojmem přeshraniční význam? ..................................................... 61
4.2.3.
Jaké povinnosti vyplývají ze zásad transparentnosti a nediskriminace?.................... 62
4.2.4.
Jak mají být sestaveny příslušné specifikace pro udělení zakázky na poskytování služeb, i) aby komplexně odpovídaly různorodým potřebám uživatelů a ii) aby umožnily přizpůsobení služby měnící se situaci, pokud se týká úrovně poskytované služby, počtu uživatelů atd......................................................................................... 63
4.2.5.
Jaké další požadavky na kvalitu lze zahrnout do udělení veřejné zakázky nebo koncese na SSOZ?...................................................................................................... 64
4.2.6.
Lze zakázku v průběhu jejího plnění upravovat?....................................................... 65
4.2.7.
Jak lze zamezit nadměrnému zatížení malých poskytovatelů služeb, kteří často mohou nejlépe pochopit zvláštnosti určité SSOZ v kontextu vysloveně místního rozsahu?...................................................................................................................... 65
4.2.8.
Jak lze sladit řízení o zadávání veřejných zakázek, která omezují počet vybraných poskytovatelů, se zachováním dostatečné možnosti svobodné volby pro uživatele SSOZ? ........................................................................................................................ 65
4.2.9.
Je možno stanovit znalost místního kontextu jako kritérium pro výběr poskytovatele služeb, neboť toto hledisko je často podstatné pro zdárné poskytování SSOZ?........ 66
4.2.10. Lze omezit výběrové řízení pouze na neziskové poskytovatele služeb? ................... 67 4.2.11. Mají orgány veřejné moci možnost jednat s poskytovateli služeb v průběhu fáze výběru? Toto je zvláště významné u SSOZ vzhledem k tomu, že orgány veřejné moci nejsou vždy schopny přesně určit své potřeby hned na počátku procesu. Orgány veřejné moci musí občas jednat s možnými poskytovateli služeb............................. 67 4.2.12. Do jaké míry platí pravidla týkající se veřejných zakázek pro spolupráci mezi obcemi? Tato spolupráce může nabývat rozličných forem, například si jedna obec zakoupí službu u jiné obce, nebo dvě obce společně vypíší veřejnou zakázku nebo založí určitý subjekt za účelem poskytování SSOZ atd. ............................................ 68 4.2.13. Do jaké míry platí pravidla „pro veřejné zakázky“ pro partnerství veřejného a soukromého sektoru?............................................................................................... 69 4.2.14. Do jaké míry je možno v rámci udělení veřejné zakázky nebo koncese na poskytování služby obecného zájmu stanovit povinnost týkající se dodržování určitých pravidel podnikového řízení (jako například kontrolu podniku s paritní kapitálovou účastí zástupci vedení a odborů nebo jmenováním zástupců uživatelů do správní rady)?............................................................................................................. 70 4.2.15. Jak lze sladit pravidla pro veřejné zakázky s potřebou orgánů veřejné moci podporovat inovativní řešení komplexních potřeb uživatelů SSOZ? ........................ 71 4.2.16. Jaké jsou povinnosti zveřejnění v oblasti koncesí na poskytování SSOZ? Je možné zveřejnění v Úředním věstníku EU? .......................................................................... 72 4.2.17. Existují jiné způsoby externalizace SSOZ než veřejné zakázky a koncese, které by byly slučitelné se zásadami transparentnosti a nediskriminace a nabízely by možnost širokého výběru poskytovatelů?................................................................................. 72
CS
10
CS
CS
5.
SOUČASNÉ POUŽITÍ PRAVIDEL V OBLASTI STÁTNÍCH PODPOR A PRAVIDEL PRO VEŘEJNÉ ZAKÁZKY A KONCESÍ NA POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB PRO SOHZ ................................................................................................ 73
5.1.
Ukládá právo Evropské unie specifický způsob poskytování SOHZ?....................... 73
5.2.
Financuje-li orgán veřejné moci poskytovatele SOHZ v souladu s pravidly pro státní podpory, musí použít rovněž pravidla Evropské unie týkající se zadávání veřejných zakázek nebo koncesí na poskytování služeb?........................................................... 73
5.3.
Je možné, aby držitel koncese na poskytování SOHZ obdržel státní podporu ve formě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby na úhradu nákladů skutečně vynaložených na poslání veřejné služby, jímž byl pověřen? ..................................... 74
5.4.
Výjimka nazývaná „vnitřní operace“ (anglicky „in-house“), která vylučuje použití pravidel pro veřejné zakázky, vylučuje také použití pravidel pro státní podpory?.... 75
5.5.
Jaká jsou objektivní kritéria, která umožňují zjistit, že určitá úroveň vyrovnávací platby vede k odstranění provozního rizika? ............................................................. 75
6.
OBECNÉ OTÁZKY POUŽITELNOSTI PRAVIDEL SMLOUVY V OBLASTI VNITŘNÍHO TRHU (SVOBODA USAZOVÁNÍ A VOLNÝ POHYB SLUŽEB) NA SOHZ A ZEJMÉNA NA SSOZ.......................................................................... 75
6.1.
Kdy se pravidla Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU) použijí na SSOZ? ........................................................................................................................ 76
6.2.
Kdy je činnost označena jako „hospodářská“ ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU) a směrnice o službách?.................................. 76
6.3.
Kdy je činnost označena jako „nehospodářská“ ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU) a směrnice o službách?.................................. 77
6.4.
Podléhají sociální služby vyloučené ze směrnice o službách nadále pravidlům Smlouvy v oblasti vnitřního trhu?.............................................................................. 77
6.5.
Mohou cíle v oblasti sociální politiky zdůvodnit opatření určená k regulaci odvětví sociálních služeb?....................................................................................................... 78
6.6.
Mohou členské státy rozhodnout, že poskytování určitých sociálních služeb bude vyhrazeno neziskovým poskytovatelům? .................................................................. 78
7.
OTÁZKY POUŽITELNOSTI SMĚRNICE O SLUŽBÁCH NA SOHZ A ZEJMÉNA NA SSOZ ................................................................................................................... 79
7.1.
Jaké služby obecného hospodářského zájmu spadají do působnosti směrnice o službách? ................................................................................................................. 79
7.2.
Které sociální služby byly vyloučeny ze směrnice o službách a kdy se ustanovení uvedené směrnice vztahují na tyto sociální služby? .................................................. 79
7.3.
Mohou členské státy v rámci transpozice směrnice „o službách“ zachovat v platnosti režimy povolování předem v oblasti sociálních služeb?............................................ 80
7.4.
Když platí stejný povolovací režim současně pro služby vyloučené ze směrnice a pro služby, které jsou do ní začleněny, vztahují se na tento režim ustanovení směrnice?
11
CS
Pokud ano, musí členský stát zavést oddělené povolovací režimy pro vyloučené a začleněné služby?....................................................................................................... 81
CS
7.5.
Vztahuje se čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách na sociální služby týkající se provozování jeslí a jeslí se školkou poskytované poskytovateli pověřenými státem nebo územními samosprávnými celky nebo jakýmkoli subjektem k tomu pověřeným? ................................................................................................................ 81
7.6.
Co zahrnuje pojem „stát“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách, která stanoví zejména, že sociální služby musí poskytovat „stát“ nebo „státem pověřený poskytovatel“?............................................................................................................ 81
7.7.
Co zahrnuje pojem „státem pověřený poskytovatel“ podle čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách?.................................................................................................. 82
7.8.
Je pojem „pověřený poskytovatel“ ve smyslu směrnice „o službách“ (čl. 2 odst. 2 písm. j) týž jako pojem „pověření“ ve smyslu článku 106 SFEU, jakož i ve smyslu balíku SOHZ?............................................................................................................. 82
7.9.
Představuje úřední usnesení regionálního orgánu veřejné moci, které vymezuje sociální službu obecného zájmu týkající se odborné průpravy a které pověřuje jejím poskytováním jedno nebo více učilišť udělením koncese na poskytování služeb a vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, pověření ve smyslu směrnice „o službách“? ............................................................................................................. 82
7.10.
Co zahrnuje pojem „charitativní organizace, které stát uzná za takové“ podle čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách?......................................................................... 83
12
CS
1.
ÚVOD Byla vznesena řada otázek týkajících se používání pravidel pro státní podpory v oblasti služeb obecného zájmu. Tyto otázky se týkaly v první řadě konkrétních podmínek, za nichž vyrovnávací platby za závazek veřejné služby představují státní podporu. V druhé řadě se týkaly podmínek, za nichž lze považovat státní podpory za slučitelné se Smlouvou o fungování Evropské unie (SFEU), uplatňování těchto podmínek v praxi a upřesnění týkajících se povinnosti předem oznamovat tyto podpory Komisi. Soudní dvůr Evropské unie (dále jako Soudní dvůr) ve svém rozsudku ve věci Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg proti Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark)4 rozhodl, že vyrovnávací platby za závazek veřejné služby nepředstavují státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria5. Jsou-li tato čtyři kritéria splněna, vyrovnávací platby za závazek veřejné služby nepředstavují státní podporu a články 107 a 108 SFEU se na ně nevztahují. Pokud členské státy tato kritéria nerespektují a zároveň jsou splněna obecná kritéria použitelnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, vyrovnávací platby za závazek veřejné služby představují státní podporu. V takovém případě článek 106 SFEU a v případě pozemní dopravy též článek 93 SFEU Komisi umožňují, aby vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ) prohlásila za slučitelné s vnitřním trhem. Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (nově čl. 106 odst. 2 SFEU) na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním SOHZ6 (dále jako „rozhodnutí“) a v případě pozemní dopravy též nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1370/20077 (dále jako „nařízení č. 1370“) stanoví podmínky, za nichž jsou určité režimy vyrovnávacích plateb slučitelné s čl. 106 odst. 2, respektive s článkem 93, a nepodléhají povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Ostatní vyrovnávací platby za závazek veřejné služby mají být oznámeny Komisi, která posoudí jejich slučitelnost na základě Rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby8 (dále jako „rámec“) a v případě pozemní dopravy též na základě nařízení č. 1370/2007.
4 5 6
7
8
CS
ESD, rozsudek ze dne 24. července 2003, Altmark, věc C-280/00, Recueil 2003, s. I-7747. Další podrobnosti viz odpověď v odstavci 3.1. Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, Úř. věst. L 312, 29.11.2005, s. 67. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70, Úř. věst. L 315, 3.12.2007, s. 1. Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, Úř. věst. C 397, 29.11.2005, s. 4.
13
CS
Rozsudek Altmark, rozhodnutí a rámec se významně podílely na vyjasnění a zjednodušení platných pravidel. Orgány veřejné moci a účastníci nicméně vznesli několik otázek týkajících se konkrétního použití právního řádu na konkrétní případy. Následující otázky a odpovědi se týkají hlavně sociálních služeb obecného hospodářského zájmu a na dopravu, avšak obecně se vztahují na SOHZ. Byly vzneseny rovněž dotazy na uplatňování evropských pravidel zadávání veřejných zakázek v oblasti sociálních služeb obecného zájmu (SSOZ). Tyto otázky se týkaly zejména podmínek, za nichž se pravidla zadávání veřejných zakázek uplatňují v oblasti SSOZ, rozsahu oblasti působnosti těchto pravidel i způsobu, jímž tato pravidla umožňují zohledňovat specifika SSOZ. Pokud se týká prvního bodu, je třeba zdůraznit, že evropská pravidla zadávání veřejných zakázek nenutí orgány veřejné moci, aby SSOZ externalizovaly. Tyto orgány se mohou svobodně rozhodnout, zda budou tuto službu poskytovat samy, přímo nebo v rámci vnitřního vztahu („in-house“). Mohou se rovněž rozhodnout, že službu poskytnou ve spolupráci s jinými orgány veřejné moci za podmínek, které upřesňuje judikatura. Pravidla týkající se zadávání veřejných zakázek / udílení koncesí platí pouze tehdy, pokud orgán veřejné moci rozhodne, že svěří poskytování služby externímu subjektu za úplatu. Pokud se v takovém případě orgán veřejné moci rozhodne zadat veřejnou zakázku na poskytování služeb, bude tato zakázka spadat do oblasti působnosti směrnice 2004/18/ES pouze tehdy, pokud bude dosaženo prokazatelných prahových hodnot pro použití směrnice9. Zakázky na sociální a zdravotnické služby však nepodléhají všem ustanovením směrnice 2004/18/ES10, nýbrž pouze velmi omezenému počtu ustanovení této směrnice11, jakož i základním zásadám práva Evropské unie, například povinnosti rovného a nediskriminačního přístupu ke všem hospodářským subjektům. Zadávání zakázek na služby12, které nedosahují prahových hodnot pro použití směrnic o veřejných zakázkách, ani udílení koncesí na služby (bez omezení hodnoty) nespadá do působnosti směrnic o veřejných zakázkách a podléhá pouze základním zásadám SFEU (vyloučení diskriminace, transparentnost atd.), a to pokud uvedené zakázky nabývají přeshraničního významu. Pokud dané zakázky nemají přeshraniční význam, nacházejí se rovněž mimo působnost ustanovení SFEU.
9 10
11
12
CS
Článek 7 směrnice 2004/18/ES. Sociální a zdravotnické služby jsou uvedeny mezi službami uvedenými v příloze II B směrnice 2004/18/ES. Zakázky na tyto služby podléhají pouze omezenému počtu ustanovení směrnice (o rozdílnosti mezi službami vyjmenovanými v přílohách II A a II B viz články 20 a 21 směrnice 2004/18/ES). Příloha II B obsahuje rovněž výslovný odkaz na sociální a zdravotnické služby. Kódy v ní uvedené lze vyhledat na internetových stránkách GŘ pro vnitřní trh www.simap.europa.eu. Technické specifikace je nutno vymezit na počátku řízení o udělení zakázky a výsledek řízení musí být zveřejněn tak, jak vyplývá z článku 23 směrnice 2004/18/ES spolu s článkem 23 a čl. 35 odst. 4 směrnice 2004/18/ES. Nezávisle na povaze služeb.
14
CS
Následující otázky−odpovědi hodlají obšírněji objasnit podmínky a způsoby použití pravidel o veřejných zakázkách v oblasti SSOZ a věnovat se všem tématům, která jsou předmětem nejčastějších otázek, například poskytování služeb v rámci vnitřního vztahu („in-house“) nebo v rámci spolupráce veřejný sektor−veřejný sektor, partnerství veřejného a soukromého sektoru, koncesí na poskytování služeb, jakož i působnosti základních zásad SFEU. Mají rovněž obšírněji vysvětlit četné možnosti orgánů veřejné moci, jak při zadávání veřejných zakázek zohledňovat specifičnosti SSOZ, zejména všechny kvalitativní požadavky, které jim připadají vhodné k uspokojení komplexních potřeb uživatelů. Doufáme, že tato objasnění odpoví na otázky, které v této věci vznesly různé subjekty, a podpoří a povzbudí orgány veřejné moci v jejich aktivních krocích zaměřených na zajištění vysoce kvalitních sociálních služeb pro občany. Stejným přístupem se řídilo vypracování odpovědí na otázky, které se týkaly použití pravidel pro vnitřní trh v oblasti SOHZ a zejména SSOZ. Pravidly pro vnitřní trh se rozumí pravidla SFEU ve věci svobody usazování a volného pohybu služeb (články 49 a 56 SFEU) a pravidla směrnice o službách. SSOZ spadají do působnosti pravidel SFEU pro vnitřní trh, pokud představují „hospodářskou činnost“ ve smyslu judikatury Soudního dvora, týkající se výkladu těchto článků. Některé SSOZ mohou rovněž spadat do působnosti směrnice o službách. Odpovědi v tomto ohledu mají zejména objasnit možnosti členských států vymezit nebo dále vymezovat podporu pro tyto služby, aby zaručily jejich dostupnost a kvalitu, a tudíž zohlednily specifičnost SOHZ a zejména SSOZ při případném používání těchto pravidel. Cíle v oblasti sociální politiky mohou totiž zdůvodnit uplatnění opatření určených na podporu odvětví sociálních služeb. Tento dokument rovněž upřesňuje, že směrnice o službách obsahuje celý souhrn ustanovení, která uznávají a zohledňují specifičnost sociálních služeb, které nebyly vyloučeny z její působnosti.
2.
POJEM SOHZ
2.1.
Co je služba obecného zájmu (SOZ)? O SOZ pojednává Protokol č. 26 SFEU. Tento pojem nicméně nevymezuje. V praxi Evropské unie se pojem SOZ vztahuje na služby, ať „hospodářské“ či jiné, jejichž poskytování je podle názoru členských států v obecném zájmu, a proto je tyto státy podrobují specifickým závazkům veřejné služby. Tento pojem zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ), spadající do působnosti SFEU, jakož i nehospodářské služby obecného zájmu, na něž se pravidla SFEU nevztahují.
2.2.
Co je služba obecného hospodářského zájmu (SOHZ)? Musí orgány veřejné moci povinně zavést tento pojem do svého interního právního řádu? Pojem SOHZ je použit v článku 14 a v čl. 106 odst. 2 SFEU i v Protokolu č. 26 připojeném k SFEU, avšak SFEU ani sekundární právo jej nevymezují. V praxi
CS
15
CS
Evropské unie se obvykle vztahuje na služby hospodářské povahy, které orgány veřejné moci členských států na celostátní, regionální nebo místní úrovni v rámci svých pravomocí daných vnitrostátním právem podrobují specifickým závazkům veřejné služby prostřednictvím pověření (k pojmu pověření viz odpovědi na otázky 3.4.1 až 3.4.13) a na základě kritéria obecného zájmu, aby zajistily poskytování těchto služeb za podmínek, které nejsou nezbytně převládajícími tržními podmínkami. Soudní dvůr tak stanovil, že SOHZ jsou služby, které vykazují specifické vlastnosti ve srovnání s těmi, které vykazují jiné hospodářské činnosti13. Tento pojem může zahrnovat rozličné reálie a názvy podle jednotlivých členských států, a právo Evropské unie nezakládá žádnou povinnost označovat formálně poslání nebo službu jako službu obecného hospodářského zájmu. Je-li náplň SOHZ − tedy závazků veřejné služby − jasně vymezena, není nutné, aby dotyčná služba nesla název „SOHZ“. Totéž platí pro pojem sociálních služeb obecného zájmu (SSOZ) hospodářské povahy. 2.3.
Co je sociální služba obecného zájmu (SSOZ)? Pojem SSOZ není vymezen ani ve SFEU, ani v sekundárním právu Unie. Sdělení „O provádění lisabonského programu Společenství: sociální služby obecného zájmu v Evropské unii“14 určilo kromě zdravotnických služeb v pravém slova smyslu dvě velké skupiny SSOZ: zákonné systémy a doplňkové systémy sociální ochrany v různých organizačních formách (vzájemných nebo profesních), pokrývající základní životní rizika, jako jsou rizika související se zdravím, stářím, pracovními úrazy, nezaměstnaností, důchodem, zdravotním postižením; ostatní základní služby poskytované přímo osobě. Tyto služby, jejichž cílem je zajištění prevence a sociální soudržnosti, poskytují individualizovanou pomoc s cílem usnadnit začlenění osob do společnosti a zaručit jim výkon jejich základních práv. Za prvé zahrnují pomoc osobám, které musejí zvládnout bezprostřední životní situace nebo krize (např. zadluženost, nezaměstnanost, drogovou závislost, rozpad rodiny). Za druhé zahrnují činnosti, jejichž cílem je zajistit, aby dotyčné osoby získaly schopnosti nezbytné k jejich úplnému začlenění do společnosti (rekvalifikace, jazykové vzdělání pro přistěhovalce), a zejména na trhu práce (odborná příprava, nové profesní zařazení). Tyto služby doplňují a podporují úlohu rodiny v péči poskytované zejména nejmladším a nejstarším osobám. Za třetí jsou součástí těchto služeb činnosti, jejichž cílem je zajistit začlenění osob majících dlouhodobé potřeby související se zdravotním postižením nebo zdravotním problémem. Za čtvrté sem rovněž patří sociální bydlení, tedy poskytování bydlení znevýhodněným osobám nebo sociálním skupinám. Některé služby mohou samozřejmě zahrnovat každý z těchto čtyř rozměrů.
13
14
CS
ESD, rozsudky ze dne 10. prosince 1991, Merci convenzionali porto di Genova, věc C-179/90, Recueil 1991, s. I-5889, bod 27, ze dne 17. července 1997, GT-Link A/S, věc C-242/95, bod 53, a ze dne 18. června 1998, věc C-266/96, Corsica Ferries France SA, Recueil 1998, s. I-XXX, bod 45. KOM(2006) 177 v konečném znění ze dne 26. dubna 2006.
16
CS
Kromě toho sdělení o „službách obecného zájmu, včetně sociálních služeb obecného zájmu: nový evropský závazek“15 objasnilo cíle a organizační zásady charakterizující SSOZ. V obou uvedených sděleních bylo vysvětleno, že SSOZ mohou mít hospodářskou nebo nehospodářskou povahu, v závislosti na příslušné činnosti. Skutečnost, že dotyčná činnost je označována jako „sociální“, totiž sama o sobě nestačí k tomu16, aby se vymykala označení „hospodářská činnost“ ve smyslu judikatury Soudního dvora. SSOZ hospodářské povahy jsou SOHZ (viz odpověď na otázku 2.2). 2.4.
Mají členské státy manévrovací prostor při vymezování SOHZ? Orgány veřejné moci členských států, ať na celostátní, regionální nebo místní úrovni, mají v rámci svých pravomocí daných vnitrostátním právem velkou volnost, pokud jde o vymezení toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu17 (k pojmu SOHZ viz odpověď na otázku 2.2). Omezuje je pouze právo Evropské unie (viz odpověď na otázku 2.6) a musejí se vyvarovat zjevně nesprávného posouzení skutečnosti (viz odpověď na otázku 2.7).
2.5.
Mohla by Komise sestavit seznam kritérií, na jehož základě by orgány veřejné moci rozhodovaly, zda má konkrétní služba povahu služby obecného zájmu? Rozsah a organizace SOHZ se v jednotlivých členských státech značně liší v závislosti na historii a způsobu zasahování veřejné moci v každém členském státě. SOHZ jsou tedy velmi rozmanité a uživatelé mají kvůli rozdílné zeměpisné, sociální nebo kulturní situaci různé potřeby a preference. Za rozhodnutí o povaze a rozsahu služby obecného zájmu tedy odpovídají především orgány veřejné moci na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni. V souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality zasahuje EU v rámci pravomocí, které jí uděluje SFEU, a v nezbytném rozsahu. Při své činnosti respektuje rozdílnost situací v členských státech, jakož i roli vnitrostátních, regionálních a místních orgánů při zajišťování blahobytu jejich občanů a při podpoře sociální soudržnosti, zároveň zaručuje demokratický výběr týkající se mimo jiné úrovně kvality služeb. Není tedy na Komisi, aby sestavila seznam kritérií, která by měla určit povahu dané služby jako služby obecného zájmu. Vymezení služby jako služby veřejného zájmu je záležitostí orgánů veřejné moci.
15 16 17
CS
KOM(2007) 725 v konečném znění ze dne 20. listopadu 2007. ESD, rozsudky Pavlov, bod 118, ze dne 22. ledna 2002, INAIL, věc C-218/00, Recueil 2002, s. I-691, bod 37, a ze dne 22. května 2003, Freskot, C-355/00, Recueil 2000, s. I-5263. Viz Soud prvního stupně, rozsudky ze dne 15. června 2005, Fred Olsen, věc T-17/02, Sb. rozh. 2005, s. II-2031, bod 216, ze dne 12. února 2008, BUPA e.a. proti Komisi, věc T-289/03, Sb. rozh. 2008, s. II 81, body 166−169, ze dne 22. října 2008, TV2, věc T-309/04, Sb. rozh. 2008, s. II-2935, body 113 a násl.
17
CS
2.6.
Omezuje právo Evropské unie volnost členských států při vymezování SOHZ? V odvětvích, která byla harmonizována na úrovni Evropské unie18 a v nichž bylo přihlédnuto k cílům obecného zájmu19, nemohou členské státy využívat rozhodovacího prostoru v rozporu s pravidly této harmonizace.
Odvětví harmonizovaná na úrovni Evropské unie: • Pokud se harmonizační pravidla Evropské unie vztahují pouze na určité specifické služby, členské státy mají velkou volnost při vymezování dodatečných služeb jakožto SOHZ. Například v odvětví elektronických komunikací jsou členské státy povinny uložit závazky všeobecné služby stanovené směrnicí, avšak mají možnost jít při vymezování služeb elektronické komunikace jakožto SOHZ dále než uvedená směrnice.
2.7.
Vyskytují se příklady zjevně nesprávného posouzení, kterého se členské státy dopustily při vymezování SOHZ? Volnost členských států při vymezování SOHZ je omezena kontrolou zjevně nesprávného posouzení, kterou provádí Komise a soudní orgány Evropské unie20. V tomto rámci má zásah Komise pouze zabránit chybám, které by mohly odporovat pravidlům SFEU. Judikatura Soudního dvora a rozhodovací praxe Komise uvádějí několik příkladů zjevně nesprávného posouzení.
Příklady: • Činnosti v přístavu, to znamená nakládka, vykládka, překládání, uskladňování a obecně pohyb zboží nebo jakéhokoli materiálu ve státních přístavech,
18
19 20
21
CS
Například telekomunikace, jakož i poštovní služby a energetika, byly harmonizovány na úrovni Evropské unie, viz směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 2. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě), Úř. věst. L 108, 24.4.2002, s. 51 (ve znění směrnice 2009/136/ES, Úř. věst. L 337, 18.12.2009, s. 11), směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/97/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zlepšení kvality služeb, Úř. věst. L 15, 21.1.1998, s. 14 (ve znění směrnic 2002/39/ES, Úř. věst. L 176, 5.7.2002, s. 21 a 2008/06/ES, Úř. věst L 52, 27.2.2008, s. 3), 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou, Úř. věst. L 211, 14.8.2009, s. 55. ESD, rozsudek ze dne 18. května 2000, Komise proti Belgii, věc C-206/98, Recueil 2000, s. I-3509, bod 45. Soud prvního stupně, rozsudky ze dne 15. června 2005, Fred Olsen, věc T-17/02, Sb. rozh. s. II-2031, bod 216, ze dne 12. února 2008, T-289/03, body 165 a násl. Členské státy kromě toho nemohou využívat manévrovací prostor v rozporu s platnými harmonizačními pravidly − viz odpověď na otázku 2.6. ESD, rozsudky ze dne 10. prosince 1991, Merci convenzionali porto di Genova, věc C-179/90, Recueil 1991, s. I-5889, bod 27, a ze dne 17. července 1997, GT-Link A/S, věc C-242/95, bod 53, ze dne 27. listopadu 2003, Enirisorse, věc C-34/01 až C-38/01, Recueil 2003, s. I-14243, body 33−34.
18
CS
nenabývají nutně obecného hospodářského zájmu, který má specifické vlastnosti ve srovnání s jinými hospodářskými činnostmi21. • Činnosti jako je reklama, elektronický obchod, používání zvláštních telefonních čísel v rámci her o ceny, sponzorství nebo podpora prodeje. Jejich zahrnutí do veřejné audiovizuální služby je zjevně nesprávné22
2.8.
Je možno považovat některé finanční služby za SOHZ? Je pravda, že některé finanční služby, například všeobecnou bankovní službu, lze považovat za SOHZ. Komise již v několika případech souhlasila s takovým vymezením ze strany členských států23.
2.9.
Lze považovat vytváření a zachování pracovních míst v určitém podniku za účelem rozšíření jeho výzkumu a vývoje (např. v biofarmacii) za SOHZ? Vytváření nebo zachování pracovních míst v určitém podniku nelze považovat za SOHZ. SOHZ jsou služby určené veřejnosti, tento aspekt zde chybí, a proto ho nelze použít k odůvodnění opatření podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Stát si může přát zasáhnout do financování takové činnosti, avšak v tom případě se bude jednat o státní podporu ve prospěch dotyčného podniku (např. biofarmaceutického). Tento zásah může být dokonale slučitelný s právem Evropské unie, například podle Rámce Společenství pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací24 nebo podle obecného nařízení o blokových výjimkách25 při podpoře zaměstnanosti, odborného vzdělávání nebo malých a středních podniků, a to podle zamýšleného účelu státního zásahu (podpora výzkumu, zvýšení zaměstnanosti nebo odborného vzdělávání, rozvoj malých a středních podniků atd.). Pravidla předchozího oznamování, oprávněných nákladů, podmínek oprávněnosti atd. takto zamýšlené podpory bude třeba posuzovat na základě platného právního předpisu, na jehož základě bude případně rozhodnuto o slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 SFEU.
22 23
24 25
CS
Sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání, Úř. věst. C 257, 27.10.2009, s. 1. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 514/2001 − UK − Modernizace systému plateb za výkony a poskytování přístupu poštovních úřadů ke všeobecným bankovním službám, Úř. věst. C 186/2003, s. 17, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2001/n514-01.pdf, o státní podpoře N 244/2003 − UK − Credit Union Poskytnutí přístupu k základním finančním službám, Úř. věst. C 323/2005, s. http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2003/n244-03.pdf, o státní podpoře C 49/2006 o podpoře − Itálie − Poste Italiane − Vydávání poštovních spořitelních poukázek, Úř. věst. L 189/2009, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:189:0003:0037:FR:PDF, o státní podpoře N 642/2005 − Švédsko − Posten AB, Úř. věst. C 291/2007, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/register/ii/doc/N-642-2005-WLWL-en-22.11.2006.pdf, o státní podpoře N 650/2001 − Irsko − An Post, Úř. věst. C 43/2007, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2001/n650-01.pdf. Viz rámec Společenství pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací, Úř. věst. C 323, 30.12.2006, s. 1. Nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 SFEU (nově články 107 a 108) prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem, Úř. věst. L 214, 9.8.2008, s. 3.
19
CS
3.
OTÁZKY TÝKAJÍCÍ SE POUŽITÍ PRAVIDEL PRO STÁTNÍ PODPORY V OBLASTI SOHZ A ZEJMÉNA SSOZ
3.1.
Použitelnost pravidel pro státní podpory v oblasti SOHZ
3.1.1.
Kdy se pravidla SFEU pro státní podpory používají v oblasti organizace a financování SOHZ? Pravidla hospodářské soutěže se používají pouze pro „podniky“. Pojem podnik zahrnuje veškeré subjekty vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právní formě subjektu nebo na způsobu jeho financování26.
3.1.2.
Kdy je činnost označována jako „hospodářská“ ve smyslu pravidel hospodářské soutěže? Veškerá činnost spočívající v nabízení zboží a/nebo služeb na trhu je hospodářskou činností ve smyslu pravidel hospodářské soutěže27. Skutečnost, že dotyčná činnost je označována jako „sociální“ nebo ji subjekt vykonává jako neziskovou (k subjektům vykonávajícím neziskovou činnost viz odpověď na otázku 3.1.6), sama o sobě28 nestačí k tomu, aby se na danou činnost nevztahovalo označení hospodářská. Příklady činností považovaných za hospodářské podle dřívějších rozhodnutí Komise a rozsudků Soudního dvora: • Zprostředkování zaměstnání úřady práce29. • Systémy nepovinného pojištění fungující na principu kapitalizace i v případě, kdy jsou spravovány neziskovými organizacemi 30; principem kapitalizace se rozumí pojistné plnění závisící pouze na výši příspěvků placených příjemci a finančních výsledcích realizovaných investic. • Služby rychlé přepravy a převozu nemocných31. • Služby jako například vyřízení celního řízení týkající se zejména dovozu, vývozu a tranzitu zboží, jakož i jiné doplňující služby, například v oblasti měnové, obchodní a daňové, které celní zasilatelé poskytují a přebírají finanční rizika s nimi související32. • Poskytování asistenční služby zaměstnancům nebo zaměstnavatelům při sestavování přiznání daně z příjmu a související poradenství, které poskytují
26 27 28 29 30 31 32
CS
ESD, rozsudek ze dne 12. září 2000 Pavlov e.a., spojené věci C-180/98 až C-184/98, Recueil 2000, s. I6451. ESD, rozsudky ze dne 16. června 1987, Komise proti Itálii, věc 118/85, Recueil 1987, s. 2599, bod 7, ze dne 18. června 1998 Komise proti Itálii, věc C-35/96, Recueil 1998, s. I-3851, bod 36, a Pavlov. ESD, rozsudky Pavlov, bod 118, ze dne 22. ledna 2002, INAIL, věc C-218/00, Recueil 2002, s. I-691, bod 37, a ze dne 22. května 2003, Freskot, C-355/00, Recueil 2000, s. I-5263. ESD, rozsudek ze dne 23. dubna 1991, Höffner a Elser, věc C-41/90, Recueil 1991, s. I-197, bod 21. ESD, rozsudky ze dne 16. listopadu 1995, věc C-244/94, FFSA, Recueil 1995, s. I-4013, body 17–22, ze dne 21. září 1999, věc C-67/96, Albany, Recueil 1999, s. I-5751, body 80–87. ESD, rozsudek ze dne 25. října 2001, věc C-475/99, Glöckner, Recueil 2001, s. I-8089, bod 20. ESD, rozsudek ze dne 18. června 1998, věc C-35/96, Komise proti Itálii, Recueil 1998, s. I-3851, bod 37.
20
CS
právnické osoby, založené zaměstnavateli nebo odborovými organizacemi a schválené státem33. • Správa dopravních infrastruktur34. • Zdravotnické služby poskytované v nemocnicích nebo mimo nemocnice35. • Přidělení prostředků obcím a dobrovolným organizacím zajišťujícím bydlení za levnější nájem; přidělení prostředků na hypotéky, režimy cenově dostupného bydlení za účelem poskytování nízkonákladového ubytování, režimy dotací nájemného a systémy dotací seniorům a postiženým osobám, jakož i sociálně znevýhodněným domácnostem36. • Dodávka pomocné infrastruktury k sociálnímu bydlení, například komunikace, obchody, hřiště a odpočívadla, parky, pozemky, volná prostranství, modlitebny, továrny, školy, kanceláře, jiné stavby nebo místa a jiné obdobné práce a služby zajišťující vhodné prostředí k sociálnímu bydlení37.
K pojmu hospodářské činnosti ve smyslu pravidel SFEU pro vnitřní trh viz odpověď na otázku 6.2. 3.1.3.
Lze osoby vykonávající svobodná povolání považovat za „podniky“ ve smyslu pravidel hospodářské soutěže? Ano, osoby vykonávající svobodná povolání lze považovat za podniky. Soudní dvůr dospěl k závěru, že odborníci v lékařství mohou jakožto osoby samostatně výdělečně činné poskytovat služby na trhu, v jejich případě na trhu odborných lékařských služeb, a tak fungovat jako podniky. Skutečnost, že poskytují komplexní a odborné služby, a okolnost, že výkon jejich povolání je právně upraven, nemohou tento závěr změnit38.
3.1.4.
Kdy je činnost nehospodářská ve smyslu pravidel hospodářské soutěže? Dva druhy činností, které byly určeny jako nehospodářské, jsou:
33 34 35
36
37
38
CS
ESD, rozsudek ze dne 30. března 2006, věc C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Sb. rozh. 2006, s. I-2941, bod 63. ESD, rozsudek ze dne 24. října 2002, Aéroports de Paris proti Komisi, věc C-82/01 P, Recueil 2002, s. I-9297. ESD, rozsudky ze dne 12. července 2001, Smits, věc C-157/99, Recueil 2001, s. I-5473, bod 53, ze dne 31. ledna 1984, Luisi a Carbone, spojené věci 286/82 a 26/83, Recueil 1984, s. 377, bod 16, ze dne 4. října 1991, Society for the Protection of unborn children (IVG), věc C-159/90, Recueil 1999, s. I4685, bod 18, ze dne 12. července 2001, Abdon Vanbraekel, věc C-368/98, Recueil 2001, s. I-5363, bod 43, TPI, rozsudek ze dne 11. července 2007 Asklepios Kliniken, věc T-167/04, Sb. rozh. 2007, body 49 55. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 89/2004 − Irsko − Záruka ve prospěch Housing Finance Agency, podpora na sociální bydlení financovaná HFA, Úř. věst. C 131, 28.5.2005, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2004/n089-04.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 395/05 − „Loan guarantees for social infrastructure schemes funded by the Housing Finance Agency (HFA)“, Úř. věst. C 77, 5.4.2007, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2005/n395-05.pdf. ESD, rozsudek ze dne 12. září 2000 Pavlov e.a., spojené věci C-180/98 až C-184/98, Recueil 2000, s. I6451.
21
CS
• Činnosti spojené s výkonem pravomocí státní moci Činnosti spojené s výkonem pravomocí státní správy státem samotným nebo úřady působícími v mezích své pravomoci, nepředstavují hospodářské činnosti ve smyslu pravidel hospodářské soutěže. V této souvislosti nezáleží na tom, zda stát koná přímo prostřednictvím orgánu, který je součástí státní správy, nebo nepřímo prostřednictvím odlišného subjektu, jemuž propůjčil zvláštní nebo výhradní práva39. Příklady nehospodářských činností spojených s výkonem pravomocí státní moci: • Činnosti související s armádou nebo policií. • Udržování a zvyšování bezpečnosti letového provozu40, bezpečnost41, řízení letového provozu, řízení námořní plavby a bezpečnost námořní plavby42. • Dohled nad bojem proti znečišťování životního prostředí představuje poslání obecného zájmu, které se řadí mezi hlavní funkce státu ve věci ochrany životního prostředí v odvětví námořní plavby43. • Organizace, financování a provádění opatření v odvětví vězeňství za účelem zajištění fungování trestního systému44. • Financování a dozor nad budováním železničních infrastruktur45. • Přidělování prostředků na úpravné práce, střežení lokalit a odstranění důsledků důlní činnosti po uzavření uhelných dolů 46. • Některé činnosti výlučně sociální povahy Judikatura určila souhrn kritérií, podle nichž je možno považovat určité činnosti s výlučně sociální funkcí za nehospodářské.
39 40
41
42
43 44
45
46
CS
ESD, rozsudek ze dne 16. června 1987, Komise proti Italské republice, věc 118/85, Recueil 1987, s. 2599, body 7 a 8. ESD, rozsudky ze dne 19. ledna 1994, SAT/Eurocontrol, věc C-364/92, Recueil 1994, s. I-43, bod 27, ze dne 26. března 2009, Selex Sistemi Integrati proti Komisi, věc C-113/07 P, Sb. rozh. 2009, s. I-2207, bod 71. Rozhodnutí Komise o podporách N 309/2002 ze dne 19. března 2003, Bezpečnost letectví − kompenzace nákladů po útocích 11. září 2001, Úř. věst. C 148, 25.6.2003, a N 438/2002 ze dne 16. října 2002, Subvence správ přístavů na výkon úkolů podřízených veřejné moci, Úř. věst. C 284, 21.11.2002, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/transports-2002/n438-02-fr.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 438/02 ze dne 16. října 2002, Subvence správ přístavů na výkon úkolů podřízených veřejné moci, Úř. věst. C 284, 21.11.2002, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/transports-2002/n438-02-fr.pdf. ESD, rozsudek ze dne 18. března 1997, Cali a Figli, věc C-343/95, Recueil 1997, s. I-1547, bod 22. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 140/2006 − Litva − „Allotment of subsidies to correction houses“, Úř. věst. C 244, 11.10.2006, http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/register/ii/doc/N140-2006-WLWL-en-19.07.2006.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 478/2004 − Irsko − „State guarantee for capital borrowings by Coràs Iompair Eirann (CIÉ)“, Úř. věst. C 207, 31.8.2006, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/transports-2004/n478-04-fr.pdf. Rozhodnutí Komise o podporách CZ 45/2004 a CZ 110/2004 − Česká republika − Státní podpory českému uhelnému průmyslu 2003−2007, Úř. věst C 87, 1.4.2006, http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/state_aid/doc/decisions/2004/2004_0045_cz_cz.pdf.
22
CS
Příklady nehospodářských činností výlučně sociální povahy: • Správa systémů povinného pojištění, které sledují výlučně sociální cíl a fungují na principu solidarity, a poskytují pojistné plnění nezávisle na příspěvcích47. • Činnost veřejného školství, financovaná obecně ze státního rozpočtu a plnící úkoly státu vůči obyvatelstvu v sociální, kulturní a vzdělávací oblasti48. 3.1.5.
Jestliže orgán veřejné moci poskytuje informace a poradenství občanům ohledně své pravomoci, vykonává hospodářskou činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže? Poskytování obecných informací orgány veřejné moci (na celostátní, regionální nebo místní úrovni), týkajících se způsobu, jímž odpovědné subjekty uplatňují pravidla v rámci své odpovědnosti, je nerozlučně spjato s výkonem jejich veřejné moci. Tato činnost není považována za hospodářskou činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže.
3.1.6.
Mohou se pravidla SFEU pro státní podpory vztahovat na poskytovatele neziskových služeb? Ano, tato pravidla se na ně mohou vztahovat. Pouhá skutečnost, že určitý subjekt neusiluje o zisk, neznamená, že jím vykonávané činnosti nejsou hospodářské povahy49. Právní forma subjektu poskytujícího SOHZ neovlivňuje povahu dotyčné činnosti. Příslušným kritériem je, zda dotyčný subjekt vykonává hospodářskou činnost. Například neziskové sdružení nebo charitativní organizace vykonávající hospodářskou činnost představují „podnik“, avšak pouze pro tu část činnosti, která je hospodářské povahy. Pravidla hospodářské soutěže se nevztahují na jejich nehospodářskou činnost. Příklad: Poskytování služeb rychlé přepravy a převozu nemocných neziskovými organizacemi může představovat hospodářskou činnost. Vlivem závazků veřejné služby se mohou služby poskytované těmito organizacemi stát méně konkurenceschopnými než
47
48
49
CS
ESD, rozsudky ze dne 17. února 1993, Poucet a Pistre, věc C-159/91, Recueil 1993, s. I-637, ze dne 22. ledna 2002, INAIL, věc C-218/00, Recueil 2002, s. I-691, body 43-48, ze dne 16. března 2004, AOK Bundesverband, spojené věci C-264/01, C-306/01, C-354/01 a C-355/01, Sb. rozh. 2004, s. I-2493, body 51−55, a ze dne 22. května 2003. ESD, rozsudky ze dne 27. září 1988, Humbel, věc 263/86, Recueil 1988, s. 5365, bod 18, ze dne 11. září 2007, Komise proti Německu, věc C-318/05, dosud nezveřejněn, body 74−75, jakož i rozhodnutí Komise o podporách N118/00 − Dotace profesionálním sportovním klubům, Úř. věst. C 333, 28.11.2001, s. 6, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2000/n11800.pdf, a NN54/2006 − Vysoká škola logistiky Přerov, Úř. věst C 291, 30.11.2006, s. 18, http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/register/ii/doc/NN-54-2006-WLWL-en-08.11.2006.pdf, rozhodnutí Kontrolního úřadu ESVO k případu 39/07/COL on public financing of municipal day-care institutions in Norway: http://www.eftasurv.int/media/esa-docs/physical/11305/data.pdf. ESD, rozsudek ze dne 29. října 1980, Van Landewyck, spojené věci 209/78, 215/78 a 218/79, Recueil 1980, s. 3125 a ze dne 16. listopadu 1995, FFSA e.a, věc C-244/94, Recueil 1995, s. I-4013, bod 21.
23
CS
srovnatelné služby poskytované jinými provozovateli, kteří nejsou vázáni těmito závazky, avšak tato okolnost nebrání tomu, aby dotyčné činnosti byly považovány za hospodářskou činnost50.
3.1.7.
Podléhají střediska sociálních služeb, která obstarávají SOHZ (například služby seniorům a postiženým osobám), pravidlům pro státní podpory? Otázka, zda obecní střediska sociálních služeb podléhají či nepodléhají právním předpisům hospodářské soutěže, zejména pravidlům týkajícím se státních podpor, nemůže být posuzována celkově, nýbrž závisí na činnosti, kterou vykonávají. Jestliže totiž středisko tohoto druhu obstarává například donášku stravy do domu nebo domácí péči, i když takové činnosti mohou vykonávat i jiní veřejní nebo soukromí poskytovatelé služeb, poskytuje služby na trhu, a vykonává tudíž hospodářskou činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže (viz odpověď na otázku 3.1.2). To však neznamená, že všechny činnosti takového střediska je nutno považovat za hospodářskou činnost; lze si například představit, že vykonává též činnost výlučně sociální ochrany, například vyplácení veřejných příspěvků jejich příjemcům, což nepředstavuje hospodářskou činnost.
3.1.8.
Představuje poskytování nákupních poukázek od obce na SOHZ určitému druhu uživatelů státní podporu? Členské státy včetně místních orgánů mohou tuto podporu poskytovat různým uživatelům těchto služeb za podmínek stanovených čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU. Toto ustanovení vyžaduje zejména, aby podpora byla sociální povahy a byla poskytována bez diskriminace, pokud jde o původ dotyčných služeb.
3.1.9.
Představuje sociální podpora poskytnutá určitým uživatelům, například domácnostem s nízkými příjmy (např. v závislosti na jejich skutečných výdajích na přístup k SOHZ a/nebo dalších objektivních kritériích spojených s jejich osobní situací), a přímo proplácená třetí stranou poskytovateli služeb státní podporu? Je přípustné, aby se organizace poskytující sociální podporu rozhodla vyplácet celou podporu nebo její část poskytovateli příslušné služby (např. pronajímateli obsazeného sociálního bytu, školní jídelně navštěvované dětmi atd.), například v závislosti na riziku, že pokud by tato podpora byla vyplácena přímo příjemci, nemusela by splnit svůj sociální účel. Taková výplata nepředstavuje státní podporu ve prospěch poskytovatele služby, pokud jsou příspěvek vyplácený třetí stranou přímo poskytovateli a způsob jeho výpočtu jasně vymezeny a úzce spojeny s konečným příjemcem − fyzickou osobou. To předpokládá, že tento přenos neskýtá poskytovateli služeb jiné výhody. Tak například celková částka nájemného požadovaná poskytovatelem služby musí být stanovena nezávisle a předem tak, aby nájemné placené příjemcem bylo skutečně
50
CS
ESD, rozsudek ze dne 25. října 2001, Glöckner, věc C-475/99, bod 21.
24
CS
sníženo o částku, kterou již poskytovatel přijal od organizace poskytující sociální podporu. 3.1.10. Určité SOHZ jsou často poskytovány v místním kontextu. Ovlivňují skutečně nepříznivě obchod mezi členskými státy? V oblasti pravidel pro státní podpory nezávisí nepříznivý vliv na obchod na místním nebo regionálním měřítku poskytované služby nebo na rozsahu dotyčné činnosti. Relativně nízká výše podpory nebo relativně malá velikost subjektu, který ji přijímá, nevylučují samy o sobě možný nepříznivý vliv na obchod mezi členskými státy51. I podpora v nízké výši totiž může zvýšit nabídku služeb určitého poskytovatele tak, že ztíží jiným evropským podnikům poskytování stejných služeb na místním trhu. Komise však na základě vlastních zkušeností stanovila prahové hodnoty, přičemž podpory, které těchto prahových hodnot nedosáhnou, nebude považovat za podpory nepříznivě ovlivňující obchod nebo hospodářskou soutěž. Tak například „podpory, které za období tří let nepřesahují strop ve výši 200 000 EUR, neovlivní obchod mezi členskými státy nebo nenaruší hospodářskou soutěž, a nespadají proto pod čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Co se týče podniků činných v odvětví silniční dopravy, má být stanoven strop ve výši 100 000 EUR.“52.
Obecný příklad nepříznivého vlivu na obchod mezi členskými státy: Dotace poskytnuté nizozemským čerpacím stanicím nacházejícím se v regionech na hranici s Německem z důvodu zvýšení cen pohonných hmot v důsledku zvýšení spotřební daně v Nizozemsku nepříznivě ovlivnily obchod mezi členskými státy, neboť jejich účelem bylo snížit nepoměr mezi úrovní spotřební daně platné v Nizozemsku a spotřební daně vybírané z lehkých paliv v Německu53. Příklad nepříznivého vlivu na obchod mezi členskými státy v případě SOHZ: Veřejné dotace poskytnuté na provoz pravidelné autobusové dopravy v okrese Stendal v Německu podniku, který provozoval pouze místní nebo regionální dopravu a neprovozoval dopravu mimo svůj původní spolkový stát, mohly mít dopad na obchod mezi členskými státy54.
51
52 53
54
CS
Soud prvního stupně, rozsudek ze dne 30. dubna 1998, Vlaams Gewest proti Komisi, věc T-214/95, Recueil 1998, s. II-717, body 48 až 50, ESD, rozsudky ze dne 24. července 2003, Altmark trans a Regierungspräsidium Magdeburg, věc C-280/00, Recueil 2003, s. I-7747, body 81−82 a ze dne 3. března 2005, Heiser, věc C-172/03, Sb. rozh. 2005, s. I-1627, body 32−33. Nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis, bod 8 odůvodnění. Rozhodnutí Komise (ES) č. 1999/705/ES ze dne 20. července 1999, Úř. věst. L 280, 30.10.1999, s. 87, potvrzené ESD, rozsudek ze dne 13. června 2002, Nizozemsko proti Komisi, věc C-382/99, Recueil 2002, s. I-5163. ESD, rozsudky ze dne 24. července 2003, Altmark trans a Regierungspräsidium Magdeburg, věc C280/00, Recueil 2003, s. I-7747, bod 77.
25
CS
3.1.11. Je skutečně ovlivněn obchod v případě, kdy v určitém regionu poskytuje specifickou SOHZ pouze jeden provozovatel? Skutečnost, že v určitém regionu / určité obci poskytuje specifickou SOHZ (například specializovanou lékařskou péči nebo záchrannou službu) pouze jediný provozovatel, neboť v tomto regionu / této obci další provozovatelé nepůsobí, nevylučuje možnost, že o poskytování této SOHZ budou mít zájem provozovatelé z jiných členských států. Možný účinek na obchod mezi členskými státy tudíž nelze vyloučit. 3.1.12. Existují příklady SOHZ na místní úrovni, které zřejmě skutečně neovlivňují nepříznivě obchod mezi členskými státy? Komise přijala ve věci státních podpor několik rozhodnutí, v nichž státní opatření k financování služeb na místní úrovni (nezávisle na tom, zda se jedná o SOHZ, SSOZ hospodářské povahy nebo výlučně obchodní služby) nepovažovala za opatření, která nepříznivě ovlivňují obchod mezi členskými státy:
CS
26
CS
Příklady opatření, která se nepovažují za nepříznivě ovlivňující obchod mezi členskými státy: • V případě koupaliště v Dorstenu55 bylo uváženo, že roční dotace na výstavbu a provoz veřejného koupaliště v Dorstenu, jehož mělo využívat pouze místní obyvatelstvo, nemůže nepříznivě ovlivnit obchod mezi členskými státy. • V případě irských nemocnic56 bylo uváženo, že systém kapitálového vybavení, jehož cílem je vybudování zařízení pro relativně malé veřejné místní nemocnice, poskytující nemocniční služby na zjevně podkapacitním místním trhu, nemůže přilákat investice nebo klienty z jiných členských států, a tudíž nemůže nepříznivě ovlivnit obchod mezi členskými státy. • V případě odpočívadel na Tenerife57 bylo uváženo, že dotace poskytnuté místním sdružením pro silniční dopravu zboží na vybudování obecních odpočívadel určených jejich členům nemohou nepříznivě ovlivnit obchod mezi členskými státy, neboť jsou určeny k výhradně místnímu využití. • V případě místních muzeí na Sardinii58 bylo uváženo, že financování projektů těchto muzeí omezeného významu a s nízkým rozpočtem neovlivňuje nepříznivě obchod mezi členskými státy, vzhledem k tomu, že s výjimkou několika významných a mezinárodně uznávaných muzeí, obyvatelé ostatních členských států nepřekračují hranice především za účelem návštěvy těchto muzeí. • V případě baskických divadelních představení59 bylo uváženo, že financování těchto představení neovlivňuje nepříznivě obchod mezi členskými státy, protože se jedná o maloprodukci miniaturních nebo malých místních podniků, jejichž potencionální obecenstvo se omezuje na specifický zeměpisný a jazykový region, a tato představení nemohou podnítit přeshraniční cestovní ruch. . 3.1.13. Co se stane v případě, že činnost je hospodářská a ovlivní obchod mezi členskými státy? V případě, že činnost je hospodářská a ovlivní obchod mezi členskými státy, použijí se pravidla hospodářské soutěže.
55
56 57
58 59
CS
Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 258/2000 − Německo − Koupaliště v Dorstenu, IP/001509 ze dne 21. prosince 2000, Úř. věst. C 172, 16.6.2001, s. 16, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2000/n258-00.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 543/2001 − Irsko − Daňové odpisy nemocnic, Úř. věst. C 154, 28.6.2002, s. 4,http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2001/n543-01.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře NN 29/02 − Španělsko − Podpora vybudování obslužných prostor v Tenerife, Úř. věst. C 110, 8.5.2003, s. 13, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/transports2002/nn029-02-fr.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 630/2003 − Itálie − Místní muzea − Region Sardinie, Úř. věst. C 275, 8.12.2005, s. 3,http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2003/n630-03.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 257/2007 − Španělsko − Podpora divadelní produkce v Baskicku, Úř. věst. C 173, 26.7.2007, s. 2, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp2007/n257-07.pdf.
27
CS
3.1.14. Znamená použití pravidel hospodářské soutěže, že členské státy musí změnit podmínky organizace a financování svých SOHZ? Skutečnost, že se použijí pravidla hospodářské soutěže, neznamená, že orgány veřejné moci musí dbát na to, aby na trhu mohl působit větší počet poskytovatelů služeb. Neznamená to ani, že orgány veřejné moci musí zrušit zvláštní nebo výhradní práva propůjčená poskytovatelům služeb, která jsou nezbytná a úměrná poskytování dotyčných SOHZ. Orgány veřejné moci mohou propůjčovat taková práva, aniž by překročily nezbytnou míru, aby umožnily plnění poslání obecného zájmu za hospodářsky přijatelných podmínek60. Stejně tak orgány veřejné moci nejsou povinny privatizovat poskytovatele SOHZ. 3.1.15. Co se stane, jestliže orgán veřejné moci poskytne vyrovnávací platbu za závazek služby obecného zájmu, která je považována za hospodářskou? Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby poskytnutá veřejným orgánem poskytovateli služeb může představovat státní podporu, pokud nejsou splněna všechna kritéria stanovená Soudním dvorem v rozsudku Altmark (viz odpověď na otázku 3.2.1) a pokud jsou splněna ostatní kritéria pro existenci státní podpory61. Nicméně skutečnost, že vyrovnávací platba za závazek veřejné služby představuje státní podporu, sama o sobě neznamená, že není povolena, neboť tato vyrovnávací platba může být slučitelná se SFEU (viz odpovědi na otázky 3.2.4 a 3.2.5). 3.1.16. Jak může orgán veřejné moci financovat SOHZ? Členské státy mají široký manévrovací prostor při organizaci a financování svých SOHZ. Orgány veřejné moci mohou poskytnout dotaci nebo daňové zvýhodnění, mohou však rovněž propůjčit výhradní nebo zvláštní právo poskytovateli služeb, aby zajistili poskytování SOHZ, pokud toto právo nepřesáhne míru nezbytnou ke splnění poslání SOHZ za hospodářsky přijatelných podmínek62. 3.1.17. Ukládají pravidla pro státní podpory veřejným orgánům, aby specifickým způsobem organizovaly SOHZ? Orgány veřejné moci mají širokou posuzovací pravomoc při volbě způsobu poskytování SOHZ, které zřizují. Pravidla pro státní podpory umožňují veřejným orgánům, aby organizovaly a financovaly své SOHZ podle vlastní volby za podmínky, že jimi poskytované vyrovnávací platby z tohoto titulu nepřesáhnou míru nezbytnou ke splnění poslání SOHZ za hospodářsky přijatelných podmínek podle čl. 106 odst. 2 SFEU (k těmto podmínkám viz odpověď na otázku 3.2.9).
60 61
62
CS
ESD, rozsudky ze dne 19. května 1993, Corbeau, věc C-320/91, Recueil 1993, s. I-2533, body 14−16, ze dne 21. září 1999, Albany, věc C-67/96, Recueil 1999, s. I-5751, bod 107. To znamená 1) převod zdrojů a přičitatelnost státu, 2) nepříznivé ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže, 3) ekonomické zvýhodnění, jakož i 4) selektivnost použitého opatření. ESD, rozsudky ze dne 19. května 1993, Corbeau, věc C-320/91, Recueil 1993, s. I-2533, body 14−16, ze dne 21. září 1999, Albany, věc C-67/96, Recueil 1999, s. I-5751, bod 107.
28
CS
3.1.18. Lze finanční dotace poskytované v rámci převodu pravomocí mezi územními samosprávnými celky v kontextu decentralizace srovnávat se státní podporou? Pojem státní podpory nerozlišuje podle úrovně (centrální, regionální, místní…), na níž je poskytována. Nepoužije se však, pokud se jedná o převod zdrojů jednomu nebo více podnikům nebo odvětvím, který splňuje podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU. Naproti tomu, pokud dojde k finančním převodům uvnitř státních struktur (od státu do regionu, od okresů do obcí…), které souvisejí výlučně s převody pravomocí veřejných orgánů mimo jakoukoli činnost hospodářské povahy, nejedná se o převod státních zdrojů zvýhodňující určitý podnik. 3.1.19. Pokud poskytuje SOHZ interní subjekt (subjekt„in-house“) ve smyslu pravidel pro veřejné zakázky, je jeho financování vyňato z použití pravidel pro státní podpory? Pojem „in-house“ je pojmem z oblasti práva veřejných zakázek, zatímco pravidla pro státní podpory se řídí právem hospodářské soutěže. Použití pravidel hospodářské soutěže, zejména pravidel pro státní podpory, nezávisí na právní formě nebo na povaze subjektu poskytujícího služby obecného hospodářského zájmu, nýbrž na „hospodářské“ povaze činnosti, kterou tento subjekt vykonává. Podle ustálené judikatury je veškerá činnost spočívající v nabízení zboží a/nebo služeb na daném trhu hospodářskou činností ve smyslu pravidel hospodářské soutěže (k příkladům hospodářské činnosti ve smyslu pravidel hospodářské soutěže viz odpověď na otázku 3.1.2). Splňuje-li tudíž financování hospodářské činnosti, vykonávané subjektem „inhouse“ ve smyslu pravidel pro veřejné zakázky, z veřejných prostředků podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU63 a nesplňuje všechny podmínky rozsudku Altmark (k těmto podmínkám viz odpověď na otázku 3.2.1), použijí se pravidla pro státní podpory. Z toho důvodu je třeba připomenout, že pokud dochází k finančním převodům uvnitř státních struktur (od státu do regionu, od okresů do obcí…), které souvisejí výlučně s převody pravomocí veřejné správy mimo jakoukoli činnost hospodářské povahy, nejedná se o převod státních zdrojů do určitého podniku, a tudíž ani o státní podporu. 3.2.
Rozsudek Altmark a balík SOHZ
3.2.1.
Co přesně uvedl Soudní dvůr v rozsudku Altmark? Soudní dvůr ve svém rozsudku Altmark uvážil, že vyrovnávací platby za závazek veřejné služby nepředstavují státní podporu ve smyslu článku 107 SFEU za podmínky, že budou splněna čtyři kumulativní kritéria. • Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny. • Za druhé, ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem.
63
CS
To znamená: 1) hospodářskou výhodu, 2) nepříznivý vliv na obchod mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže, jakož i 3) selektivnost dotyčného opatření.
29
CS
• Za třetí, vyrovnávací platba je omezena výší nezbytnou k úhradě veškerých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby nebo jejich části, přičemž je třeba zohlednit s nimi spojené příjmy a přiměřený zisk. • Nakonec, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím řízení o zadávání veřejných zakázek, které by umožnilo vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro územní celek, musí být výše vyrovnávací platby určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný, správně řízený a přiměřeně vybavený podnik vynaložil na plnění těchto závazků.
Příklady případů, kdy Komise uvážila, že kritéria Altmark byla splněna, a vyrovnávací platba proto nepředstavuje státní podporu: • Financování režimu podpory investic za účelem zajištění spolehlivého zásobování elektrickou energií v Irsku nebylo považováno za státní podporu. (a)
Vytvoření nových záložních kapacit výroby elektrické energie za účelem uspokojení poptávky v kteroukoli roční dobu včetně energetických špiček bylo považováno za SOHZ.
(b)
Kromě toho otevřené, transparentní a nediskriminační výběrové řízení bylo organizováno tak, aby zajistilo, že všechny tři další podmínky stanovené rozsudkem Altmark byly splněny64.
• Dotace financující infrastrukturu vysokorychlostních telekomunikací ve Francii rovněž nebyly považovány za státní podporu, neboť;
64
CS
(a)
U všeobecného přístupu veškerého obyvatelstva k vysokorychlostní (a ultrarychlostní) infrastruktuře se jednalo o SOHZ.
(b)
Specifické parametry předem v koncesionářské smlouvě.
(c)
Nehrozilo žádné riziko nadměrné vyrovnávací platby, neboť parametry pro výpočet vyrovnávací platby byly přesně definovány v podnikatelských plánech provozovatelů, založených na specifických údajích poskytnutých samotným veřejným orgánem. Neexistence jakéhokoli rizika nadměrné vyrovnávací platby byla rovněž zajištěna skutečností, že orgán veřejné moci požadoval, aby provozovatelé, kteří budou službu poskytovat, založili společnost ad hoc pro poskytování této služby, která by zaručila nestrannost poskytovatele dotyčných služeb, jakož i začleněním ustanovení o vrácení finančních prostředků, pokud by zisky překročily určitý limit.
(d)
Byla vypracována důkladná a podrobná analýza potřeb projektu a nabídek uchazečů. Kromě toho zvolené řízení umožnilo vybrat nejschopnějšího
definovaly
výši
vyrovnávací
platby
Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 475/2003 − Irsko − Závazky veřejné služby týkající se nových kapacit výroby elektrické energie za účelem spolehlivého zásobování, Úř. věst. C 34, 7.2.2004, s. 8, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2003/n475-03.pdf.
30
CS
uchazeče, který nabízel službu za nejnižší náklady pro územní celek65. V případě Dorsal Komise uvážila, že čtvrté kritérium Altmark bylo splněno, neboť důkladná srovnávací analýza specifických potřeb projektu a nabídek uchazečů, jakož i samotné výběrové řízení, zajistily, že vyrovnávací platba byla odhadnuta na základě nákladů správně řízeného a přiměřeně vybaveného podniku66. • Komise dospěla k závěru, že provize, které vyplatila „Casa Depositi e Prestiti“ − finanční instituce kontrolovaná státem − společnosti „Poste Italiane“, nepředstavují státní podporu:
3.2.2.
(a)
Distribuce poštovních vkladních knížek byla považována za SOHZ.
(b)
Poplatek ze zakázky odpovídal příslušnému odhadu výše nákladů, které by vynaložil průměrný, správně řízený a přiměřeně vybavený podnik působící ve stejném odvětví, s přihlédnutím k příjmům a přiměřenému zisku při plnění těchto závazků. Čtvrté kritérium Altmark bylo tudíž splněno67.
Je možné, aby členský stát za účelem použití kritéria, týkajícího se nákladů správně řízeného průměrného podniku, použil předem stanovené referenční náklady? Za účelem použití druhé části čtvrtého kritéria Altmark mohou členské státy používat předem stanovené referenční náklady, pokud je mohou zdůvodnit. Zejména pokud tyto náklady vycházejí ze spolehlivého zdroje, zakládají se na spolehlivých údajích a odpovídají tržním hodnotám, lze je považovat za odpovídající „nákladům průměrného, správně řízeného a přiměřeně vybaveného podniku“ ve smyslu čtvrtého kritéria Altmark.
Příklady z praxe Komise v oblasti referenčních nákladů: • Odměna vyplacená Poste Italiane za distribuci „libretti postali“ byla nižší než referenční hodnoty obdobných finančních produktů na trhu; odměna vyplacená z tohoto titulu jakožto taková byla považována za splňující kritérium průměrného, správně řízeného a přiměřeně vybaveného podniku a nepředstavovala státní podporu, kromě toho byla splněna ostatní tři kritéria rozsudku Altmark 68. 65
66
67 68
CS
Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 381/2004 − Francie − Vysokorychlostní připojení v PyrenéesAtlantiques, Úř. věst. C 162, 2.7.2005, s. 5: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp2004/n381-04.pdf, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2004/n381-04.pdf, jakož i rozhodnutí Komise o státní podpoře N 331/2008 − Francie − Ultrarychlostní připojení v departementu Hauts-de-Seine, dosud nezveřejněné: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2008/n33108.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 382/2004 − Francie − Vysokorychlostní připojení v Limousin (Dorsal), Úř. věst. C 230, 20.9.2005, s. 6, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp2004/n382-04.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře C 49/06 − Poste Italiane − Banco Posta − Odměna vyplacená za distribuci finančních produktů poštovního spoření, Úř. věst. C 31, 13.2.2007. Viz rozhodnutí Komise o státní podpoře C 49/06, op. cit., body 85 až 93.
31
CS
Naopak, • Použití předem stanovených statistických nákladů poskytnutých českými orgány pro výpočet vyrovnávací platby jako takové nedokazuje, že představují náklady průměrného, správně řízeného a přiměřeně vybaveného podniku69. 3.2.3.
Jaké jsou důsledky použití nebo nepoužití kritérií Altmark? Jsou-li splněna všechna kritéria Altmark, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby nepředstavuje státní podporu. Není-li splněno alespoň jedno kritérium Altmark a ostatní kritéria státní podpory70 jsou splněna, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby představuje státní podporu.
3.2.4.
Jaké jsou důsledky, jestliže vyrovnávací platba za SOHZ je skutečně státní podporou? Skutečnost, že vyrovnávací platba za závazek veřejné služby představuje státní podporu, neznamená, že je tato vyrovnávací platba zakázána. Tato vyrovnávací platba je slučitelná se SFEU, jsou-li splněny71 podmínky uvedené v rozhodnutí72 nebo v Rámci73.
3.2.5.
Jaké jsou cíle rozhodnutí a Rámce? Existují rozdíly mezi těmito dvěma dokumenty? Oba dokumenty určují, za jakých podmínek jsou vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, představující státní podporu, slučitelné se SFEU. Hlavní rozdíl spočívá ve skutečnosti, že vyrovnávací platby za závazky veřejné služby zahrnuté do rozhodnutí nemusí být oznamovány Komisi. Pokud jsou kritéria rozhodnutí splněna, dotyčný členský stát může poskytnout vyrovnávací platbu neprodleně. Pokud však podmínky rozhodnutí nejsou splněny (například z důvodu, že se jedná o vyšší částky vyrovnávací platby), vyrovnávací platba musí být předem oznámena Komisi tak, aby Komise mohla ověřit, zda dotyčná státní podpora je slučitelná se SFEU.
69
70 71
72
73
CS
Rozhodnutí Komise o státní podpoře C 3/2008 (ex NN 102/2005) − Česká republika − Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby poskytnutá autobusovým společnostem jižní Moravy, Úř. věst. L 97, 16.4.2009, body 82 až 83. To znamená 1) převod státních zdrojů a přičitatelnost státu, 2) nepříznivé ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže, 3) selektivnost použitého opatření. V odvětví pozemní dopravy určuje tuto slučitelnost nařízení č. 1370/2007. V letecké a námořní dopravě lze tuto slučitelnost posuzovat na základě pokynů Společenství z roku 2005 pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť, sdělení Komise 94/C 350/07 o použití článků 92 a 93 Smlouvy v letectví, Úř. věst. C 350, 10.12.1994, s. 5, nebo pokynů Společenství pro státní podporu v námořní dopravě, Úř. věst. C 13, 17.1.2004. Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, Úř. věst. L 312, 29.11.2005, s. 67. Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, Úř. věst. C 397, 29.11.2005, s. 4.
32
CS
Cílem Rámce je upřesnit, za jakých podmínek lze považovat státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, která byla oznámena Komisi, za slučitelnou s vnitřním trhem v souladu s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU. 3.2.6.
V jakém případě se použije rozhodnutí? Působnost rozhodnutí; rozhodnutí se použije v případě: • vyrovnávacích plateb za závazek veřejné služby nižších než 30 milionů EUR ročně poskytovaných podnikům, které měly v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, roční obrat před zdanění, počítaný ze všech činností, nižší než 100 milionů EUR ;. • vyrovnávacích plateb za závazek veřejné služby poskytovaných nemocnicím vykonávajícím činnosti, jež daný členský stát označil za služby obecného hospodářského zájmu, nezávisle na jejich výši; • vyrovnávacích plateb za závazek veřejné služby poskytovaných zařízením sociálního bydlení, jejichž činnost dotyčný členský stát označuje jako služby obecného hospodářského zájmu, nezávisle na jejich výši; • v oblasti dopravy se rozhodnutí vztahuje pouze na vyrovnávací platby za závazek veřejné služby v námořním spojení s ostrovy, povoleným v souladu s oborovými pravidly, na němž nepřevýšil roční počet cestujících 300 000 osob; rozhodnutí se vztahuje rovněž na vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované letištím a přístavům, kde v průběhu dvou rozpočtových let předcházejících roku, v němž bylo vydáno pověření SOHZ, nepřevýšil roční počet cestujících 1 000 000 osob na letištích a 300 000 osob v přístavech.
3.2.7.
Vyskytují se případy, kdy podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, je součástí koncernu nebo tvoří společnost „ad hoc“, založenou za účelem poskytování SOHZ. Vztahuje se za těchto okolností strop ročního obratu 100 milionů EUR na jediný právní subjekt nebo na koncern? Cílem rozhodnutí je zejména vyloučit vyrovnávací platby v nízké výši, poskytované podnikům dosahujícím omezeného obratu, z povinnosti předchozího oznamování. Lze mít za to, že narušení hospodářské soutěže bude v takových případech omezené. V tomto rámci a v souladu s postupem Komise a Soudního dvora ve věci státních podpor je třeba zvážit hospodářský význam koncernu, jehož součástí je případně podnik, který je příjemcem státní podpory. Obrat podle článku 2 rozhodnutí tudíž zahrnuje obrat koncernu, jehož součástí je případně dceřiná společnost, nebo obrat všech smluvních partnerů v případě společnosti „ad hoc“, založené za účelem poskytování SOHZ.
3.2.8.
Jsou stropy týkající se roční vyrovnávací platby 30 milionů EUR a obratu příjemce 100 milionů EUR podle čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí kumulativní? Co to znamená? Ano, stropy týkající se roční vyrovnávací platby 30 milionů EUR a obratu 100 milionů EUR, jehož příjemce dosáhl v průběhu dvou finančních období
CS
33
CS
předcházejících poskytnutí podpory podle čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí, jsou kumulativní. V praxi to znamená, že orgány veřejné moci členských států mohou poskytnout podpory za dodržení podmínek rozhodnutí, aniž by je oznámily Komisi, pokud tyto podpory nepřesáhnou 30 milionů EUR za rok, a podniky, které jsou příjemci státní podpory, dosáhnou obratu, který nepřesáhne 100 milionů EUR v průběhu dvou finančních období předcházejících poskytnutí podpory. Nepřesáhne-li roční částka vyrovnávací platby 30 milionů EUR, avšak podnik, který je příjemcem státní podpory, dosáhne obratu vyššího než 100 milionů EUR a naopak, podpora musí být oznámena Komisi, aby mohla být posouzena na základě Rámce. 3.2.9.
Jaké jsou podmínky slučitelnosti stanovené rozhodnutím a Rámcem? Podmínky stanovené rozhodnutím a Rámcem jsou obdobné. Kritéria slučitelnosti Rozhodnutí i Rámec vyžadují hlavně: • Pověření, v němž je uvedena zejména povaha a doba trvání závazku veřejné služby, o jaký podnik a území se jedná, povaha případných výhradních nebo zvláštních práv propůjčených podniku, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přehodnocování vyrovnávací platby, jakož i podmínky vrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb a opatření k vyloučení nadměrných vyrovnávacích plateb. • Vyrovnávací platba nesmí přesáhnout nezbytnou míru k úhradě nákladů vynaložených na plnění závazku veřejné služby; k tomu je nezbytné provést výpočet všech nákladů i získaných příjmů všeho druhu. • Kontrola nadměrných vyrovnávacích plateb orgány veřejné moci členských států.
3.2.10. Spadají letiště s více než 1 milionem cestujících do oblasti působnosti rozhodnutí v případě, že vyrovnávací platba za závazek veřejné služby nedosahuje 30 milionů EUR a podnik spravující letiště dosahuje ročního obratu méně než 100 milionů EUR? Ano. V takových případech budou použity nejvýhodnější limity74. V této souvislosti je důležité uvést, že státní podpora odvětví letecké dopravy se řídí pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jako „pokyny z r. 2005“) a sdělením Komise č. 94/C 350/07 o použití článků 92 a 93 Smlouvy v letectví. Tyto pokyny stanoví, že orgány veřejné moci mohou posuzovat určité hospodářské činnosti vykonávané na letištích za SOHZ. Ve výjimečných případech by mohla být správa letiště ve svém celku považována za SOHZ, pokud se omezuje na činnosti spojené s jejími základními činnostmi. Příklad: Orgán veřejné moci by mohl uložit závazek veřejné služby letišti nacházejícímu se 74
CS
Viz bod 19 odůvodnění rozhodnutí.
34
CS
například v odlehlém regionu a mohl by rozhodnout o vyplacení vyrovnávací platby za tento závazek. Je důležité uvést, že správa letiště ve svém celku jakožto SOHZ by neměla zahrnovat činnosti, které nejsou přímo spojeny s jejími základními činnostmi (to znamená obchodní činnost včetně výstavby, financování, provozu a pronájmu ploch a nemovitostí nejen pro kanceláře a sklady, ale i pro hotely a průmyslové podniky nacházející se v obvodu letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště).
3.2.11. Jaký je vztah mezi rozhodnutím a nařízením č. 1370/2007? Rozhodnutí se nevztahuje na vyrovnávací platby za závazek veřejné služby v odvětví pozemní dopravy75. Vyrovnávací platby za závazek veřejné služby v přepravě cestujících po železnici a silnici se řídí nařízením Evropského parlamentu a Rady č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007. Vyrovnávací platby poskytnuté v souladu s ustanoveními tohoto nařízení jsou vyňaty z povinnosti předchozího oznámení. 3.2.12. Jaký je rozdíl mezi Rámcem a specifickými pravidly slučitelnosti v odvětví dopravy? Rámec se nevztahuje na odvětví dopravy76. Specifická pravidla pro odvětví dopravy jsou vyložena v nařízení č. 1370/2007, v nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství77, jakož i v Pokynech Společenství ke státní podpoře v námořní dopravě z roku 200478. 3.2.13. Jaký je rozdíl mezi podmínkami rozsudku Altmark a podmínkami stanovenými v rozhodnutí a v Rámci? Rozsudek Altmark určuje, kdy opatření spadá do pojmu státní podpory, zatímco rozhodnutí a Rámec určují podmínky, za nichž lze povolit vyrovnávací platbu představující státní podporu. Hlavní podstatný rozdíl mezi rozsudkem a balíkem SOHZ se týká výše/výpočtu vyrovnávací platby. Čtvrté kritérium rozsudku Altmark uvádí, že vyrovnávací platba nepředstavuje státní podporu, pokud je její výše stanovena79: – otevřeným, transparentním a nediskriminačním řízením o zadávání veřejné zakázky, umožňujícím vybrat uchazeče schopného poskytnout územnímu samosprávnému celku tyto služby za nejnižší náklady, nebo – řízením, díky němuž orgány veřejné moci musí určit výši vyrovnávací platby na základě analýzy nákladů průměrného, správně řízeného a přiměřeně vybaveného podniku.
75 76 77 78 79
CS
Viz bod 17 odůvodnění rozhodnutí. Viz bod 3 Rámce. Úř. věst. L 293, ze dne 31.10.2008, s. 3. Sdělení Komise K(2004) 43, pokyny Společenství pro státní podporu v námořní dopravě, Úř. věst. C 13, 17.1.2004, s. 3. Tak dlouho, dokud nebudou splněna ostatní tři kritéria rozsudku Altmark. (viz bod 3.1).
35
CS
Výše vyrovnávací platby nemusí být podle rozhodnutí nezbytně určena prostřednictvím řízení o zadávání veřejných zakázek nebo prostřednictvím srovnání nákladů průměrného, správně řízeného podniku. Pokud orgán veřejné moci prokáže, že poskytnutá vyrovnávací platba odpovídá čistým nákladům odhadovaným na základě přesně definovaných ukazatelů uvedených v pověření, a že se nejedná o žádnou nadměrně vysokou vyrovnávací platbu, dotyčná vyrovnávací platba bude považována za státní podporu slučitelnou s pravidly SFEU80.
Příklad: Orgán veřejné moci se rozhodne pověřit určitého provozovatele poskytováním SOHZ a financovat jej za účelem tohoto poskytování. Je možno rozlišit tři možné případy: •
Dotyčnou SOHZ poskytuje provozovatel vybraný na základě postupu zadávání veřejných zakázek s cenou stanovenou na 90. V souladu s podmínkami Altmark nepředstavuje vyrovnávací platba ve výši 90 státní podporu.
•
Tuto SOHZ poskytuje provozovatel za čisté náklady ve výši 90. Odpovídají-li náklady ve výši 90 nákladům průměrného, správně řízeného a přiměřeně vybaveného podniku, vyrovnávací platba ve výši 90 v souladu s podmínkami Altmark nepředstavuje státní podporu.
•
Rozhodnutí bude považovat vyrovnávací platbu vyšší než 90 (např. 100) za slučitelnou státní podporu za podmínky, že tato vyrovnávací platba odpovídá celkovým čistým nákladům, které provozovatel skutečně vynaložil na poskytování SOHZ.
3.2.14. Odkdy platí rozhodnutí a Rámec? Mají zpětnou platnost? Rozhodnutí platí ode dne 19. prosince 2005, kdy nabylo účinnosti. Komise posuzuje na základě Rámce všechny případy SOHZ ode dne 29. listopadu 2005, to znamená od data jeho zveřejnění v Úředním věstníku a nabytí účinnosti, včetně vyrovnávacích plateb, které byly oznámeny před tímto datem, avšak nebyly do tohoto data poskytnuty. Všechny ostatní případy, to znamená vyrovnávací platby, které nebyly oznámeny před dnem 29. listopadu 2005, avšak byly poskytnuty před tímto oznámením, bude Komise posuzovat na základě ustanovení platných v době jejich poskytnutí81. Je třeba připomenout, že oba dokumenty zpravidla začleňují judikaturu Soudního dvora a rozhodovací praxi Komise, týkající se použití čl. 106 odst. 2 SFEU.
80 81
CS
Tak dlouho, jak budou plněny ostatní podmínky stanovené rozhodnutím (viz bod 3.5). Viz bod 26 Rámce.
36
CS
3.2.15. Zakládá balík SOHZ podnikům nárok na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby? Podle čl. 107 odst. 1 SFEU jsou státní podpory neslučitelné se SFEU s výjimkou odchylek, které stanoví sama Smlouva. To znamená, že státní podpory jsou z principu zakázány a mohou být poskytovány pouze výjimečně v případech a za podmínek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 a čl. 106 odst. 2 SFEU. Neexistuje tudíž žádný nárok podniků na státní podporu. Balík SOHZ nezakládá podnikům nárok na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, avšak vymezuje podmínky slučitelnosti takové podpory, když se orgány veřejné moci členských států rozhodnou organizovat a financovat SOHZ prostřednictvím státní podpory. 3.3.
Oznámení státních podpor přesahujících limity stanovené rozhodnutím
3.3.1.
Je nezbytné oznamovat Komisi státní podporu přesahující limity stanovené čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí? Rozhodnutí se vztahuje na vyrovnávací platby za závazek veřejné služby nižší než 30 milionů EUR ročně poskytované podnikům, které měly v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, roční obrat před zdaněním, počítaný ze všech činností, nižší než 100 milionů EUR. Pokud se týká nemocnic a zařízení sociálního bydlení, nejsou částky, které jsou osvobozeny od předchozího oznamování, omezeny žádným limitem. Tyto stropy jsou již vysoké a měly by zahrnovat velkou většinu místních sociálních služeb. Přesáhne-li vyrovnávací platba tyto stropy, je požadováno předchozí oznámení. Bude posuzována v souladu s ustanoveními Rámce, která jsou obdobná jako základní podmínky rozhodnutí. Oznámení neznamená, že vyrovnávací platba je automaticky neslučitelná se Smlouvou, avšak znamená, že z důvodu vysoké částky dotyčné státní podpory a zvýšeného rizika narušení hospodářské soutěže musí státní podporu posoudit Komise, aby se ujistila, že všechny podmínky slučitelnosti byly skutečně splněny.
3.3.2.
Existuje povinnost zaslat Komisi informační list v případě, kdy státní podpora ve formě vyrovnávací platby může být osvobozena od povinnosti předchozího oznámení? V případě použití rozhodnutí nejsou vnitrostátní orgány nikterak povinny zasílat Komisi informační list. Rozhodnutí ukládá členským státům pouze tyto procedurální povinnosti: aby členské státy uchovávaly k dispozici Komisi po dobu nejméně deseti let veškeré údaje nezbytné k určení, zda je poskytovaná vyrovnávací platba slučitelná s rozhodnutím82, a aby každé tři roky předkládaly pravidelnou zprávu o provádění rozhodnutí83.
82 83
CS
Viz článek 7 rozhodnutí. Viz článek 8 rozhodnutí.
37
CS
3.3.3.
Mohou územní samosprávné celky jednat samy v případě, že stát odmítne regionu nebo jinému územnímu celku oznámit státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby? Mohla by Komise přijmout opatření proti tomuto členskému státu? Řízení o předchozím oznámení iniciuje dotyčný členský stát84. Toto řízení je vedeno hlavně mezi Komisí a vnitrostátními orgány dotyčného členského státu. Se zřetelem k pravidlům Evropské unie ve věci státních podpor tudíž přísluší členskému státu, a nikoli místním nebo regionálním územním celkům, aby rozhodl o předchozím oznámení režimu státních podpor nebo jednotlivé státní podpory85. Pokud je státní podpora, která by měla být oznámena Komisi podle stávajících pravidel, poskytnuta bez předchozího oznámení, představuje nedovolenou státní podporu. To znamená, že například konkurenti příjemce dotyčné podpory by mohli předat věc vnitrostátnímu soudu. V tomto případě by vnitrostátní soud musel konstatovat protiprávní jednání a nařídit vrácení státní podpory nezávisle na její případné slučitelnosti s vnitřním trhem, o níž je oprávněna rozhodnout pouze Komise. Komise by současně mohla posoudit dotyčné opatření z moci úřední nebo na základě stížnosti. Toto posouzení by vedlo k rozhodnutí, jímž by se v případě neslučitelnosti státní podpory nařídilo její vrácení.
3.4.
Pojem „pověření“ ve smyslu rozhodnutí a Rámce
3.4.1.
Jaký je cíl „pověření“ ve smyslu rozhodnutí a Rámce? Pověření je nezbytné k upřesnění organizace poslání veřejné služby. Jedná se o úřední akt, jímž se podniku svěřuje poskytování SOHZ, vymezuje poslání obecného zájmu dotyčného podniku, jakož i rozsah a obecné podmínky poskytování SOHZ. Akt udělení oprávnění k poskytování veřejné služby je nezbytný k tomu, aby byly vymezeny povinnosti podniku a státu. Nebyl-li tento úřední akt vydán, nejsou známy konkrétní úkoly podniku a nemůže být stanovena příslušná vyrovnávací platba.
3.4.2.
Jaké druhy pověření se považují za vyhovující ve smyslu rozhodnutí? Rozhodnutí vyžaduje pouze, aby pověření mělo formu jedné nebo několika úředních listin. Každý členský stát může stanovit specifickou formu aktu (nebo aktů) podle svého politického a/nebo správního uspořádání. Podle základních pravidel správního práva totiž každý orgán veřejné moci na místní, regionální nebo centrální úrovni potřebuje právní základ k vymezení SOHZ a jejího financování. Pojem pověření tedy může sdostatek odpovídat právnímu základu, který si dotyčný orgán veřejné moci svobodně zvolí pro každý případ. Není nezbytné, aby tento akt nesl název pověření. Rovněž není nezbytné, aby členské státy ustanovily specifický normativní rámec za účelem přijetí aktů s názvem „pověření“. Neexistuje tedy „normalizované“ pověření; záleží současně na pověřujícím orgánu veřejné moci a na dotyčné činnosti.
84 85
CS
Viz článek 108 SFEU, jakož i článek 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES, Úř. věst. L 83, 27.3.1999, s. 1. Viz článek 108 SFEU.
38
CS
Je třeba poznamenat, že podmínky požadované pro pověření ve věci státních podpor jsou spíše podmínkami základními: to nevylučuje možnost, aby orgány členských států uvedly v pověření více podrobností, například požadavky na kvalitu. Schválení nebo povolení, udělené orgánem veřejné moci poskytovateli služeb a opravňující jej k poskytování určitých služeb, neodpovídá pojmu pověření. Je tomu tak, neboť nezakládá závazek provozovatele poskytovat dotyčné služby, nýbrž mu pouze dovoluje vykonávat hospodářskou činnost formou poskytování určitých služeb na trhu. Takovým příkladem může být povolení vydané k otevření jeslí nebo domu pro seniory pouze na základě toho, že provozovatel splňuje předpisy v oblasti veřejného zdraví, bezpečnosti a kvality. Příklady pověření: • Koncesionářská smlouva a zadávací podmínky86. • Vládní zakázky na tvorbu programů87. • Ministerské pokyny88. • Zákony89 a správní opatření90. • Roční nebo víceleté zakázky na provedení prací91. • Vyhlášky92 a veškeré druhy nařízení a rozhodnutí, včetně obecních. 3.4.3.
Je pověření nezbytné i v případě SSOZ? Pravidla hospodářské soutěže se vztahují na služby obecného zájmu hospodářské povahy (k pojmu hospodářská činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže viz odpověď na otázku 3.1.2). Skutečnost, že dotyčná činnost může být označována jako „sociální“, sama o sobě nestačí k tomu, aby se vymykala označení „hospodářské činnosti“ ve smyslu těchto pravidel (viz odpověď na otázku 3.1.2). Jelikož pověření
86 87 88 89
90 91 92
CS
Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 562/2005 − Itálie − Prodloužení koncesí dálničních společností Tunnel du Montblanc (ATMB) a Tunnel Maurice Lemaire, Úř. věst. C 90, 25.4.2007, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/transports-2005/n562-05-fr.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře NN 51/2006 − Itálie − Vyrovnávací platby za poskytování všeobecné poštovní služby 2000–2005, Úř. věst. C 291, 30.11.2006, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2006/nn051-06.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 166/2005 − Spojené království − Veřejná podpora ve prospěch Post Office Limited na financování venkovské sítě za roky 2006−2008, Úř. věst. C 141, 16.6.2006, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2005/n166-05.pdf. Soud prvního stupně, rozsudek ze dne 12. února 2008, British United Provident Association Ltd (BUPA), věc T-289/03, Sb. rozh. 2008, s. II-741, body 182 a 183. Rozhodnutí Komise o státní podpoře NN 8/2007 − Španělsko − Opatření ke snížení počtu zaměstnanců RTVE, Úř. věst. C 109, 15.5.2007, http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/register/ii/doc/NN8-2007-WLWL-07.03.2007.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře N 395/05 − Irsko − „Loan guarantees for social infrastructure schemes funded by the Housing Finance Agency (HFA)“, Úř. věst. C 77, 5.4.2007, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2005/n395-05.pdf. Rozhodnutí Komise o státní podpoře C 24/2005 − Francie − Laboratoire national d'Essai, Úř. věst. L 95, 5.4.2007, s. 25. Viz ESD, rozsudek ze dne 30. března 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, věc C-451/03, Sb. rozh. 2006, s. I-2941.
39
CS
je jednou z nezbytných podmínek k tomu, aby vyrovnávací platba za závazek veřejné služby byla slučitelná se Smlouvou, je povinné pro provozovatele pověřené poskytováním SOHZ, včetně SSOZ hospodářské povahy. 3.4.4.
Odpovídá pojem pověření ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU, jakož i ve smyslu balíku SOHZ, pojmu „pověřený poskytovatel“ ve smyslu směrnice „o službách“ (čl. 2 odst. 2 písm. j)? Pojem pověření ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU a balíku SOHZ a pojem „pověřený poskytovatel“, uvedený v čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice „o službách“, jsou dva soudržné pojmy v tom směru, že předpokládají existenci závazku poskytovatele SOHZ poskytovat tuto službu. Existence závazku poskytování služby je prvořadou součástí obou těchto pojmů. Oba tyto pojmy však mají odlišný účel. První pojem je jednou z podmínek, které musí být splněny pro to, aby vyrovnávací platby za závazek veřejné služby mohly být považovány za splňující podmínky judikatury Altmark nebo za slučitelné s čl. 106 odst. 2 SFEU, případně mohly být osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení (spadají-li do působnosti rozhodnutí), zatímco druhý pojem má vymezit rozsah vyloučení určitých sociálních služeb z působnosti směrnice „o službách“. V rámci působnosti balíku SOHZ, který stanoví podmínky, za nichž jsou určité státní podpory slučitelné s čl. 106 odst. 2 SFEU, tedy pověření odpovídá úřednímu aktu, jímž se svěřuje danému podniku poskytování SOHZ. V takovém případě musí pověření, kromě toho, že zakládá závazek poskytování služby, jak je uvedeno výše, vymezit povahu a dobu trvání závazků poskytování veřejné služby, subjekty, jimž bylo poskytování těchto služeb svěřeno, ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby, jakož i ochranu před nadměrnými vyrovnávacími platbami. V souvislosti se směrnicí „o službách“ má Komise za to, že k tomu, aby poskytovatel mohl být považován za „pověřeného státem“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. j), musí být povinen zajišťovat službu, jíž byl státem pověřen. Poskytovatele, jemuž byla uložena povinnost poskytovat službu, například udělením veřejné zakázky nebo prostřednictvím koncese na poskytování služeb, lze považovat za poskytovatele „pověřeného státem“ ve smyslu směrnice „o službách“. Toto platí rovněž pro všechny další druhy opatření přijatých státem, pokud takové opatření zahrnuje závazek dotyčného poskytovatele poskytovat službu. Provozovatel, jemuž bylo uděleno pověření ve smyslu balíku SOHZ, tudíž bude rovněž považován za „pověřeného ve smyslu směrnice o službách“. V rámci působnosti pravidel pro státní podpory vyžaduje pověření samozřejmě dodržování dodatečných podmínek týkajících se zejména mechanismů zavedených za účelem zajištění, že přijaté státní podpory nebudou vyšší než náklady vynaložené poskytovatelem služby (viz odpovědi na otázky kapitol 3.5 a 3.6).
3.4.5.
Představuje úřední usnesení regionálního orgánu veřejné moci, vymezující odborné vzdělávání jako sociální službu obecného zájmu a pověřující jejím poskytováním jeden nebo více subjektů, pověření ve smyslu rozhodnutí a směrnice „o službách“? Právně závazné úřední usnesení regionálního orgánu veřejné moci podle vnitrostátního práva, které vymezuje a) povahu a dobu trvání závazků poskytování
CS
40
CS
veřejné služby, b) podnik nebo podniky, jimž byly tyto závazky uloženy, a dotyčné území, c) povahu případných výhradních práv propůjčených tomuto podniku nebo těmto podnikům, d) ukazatele pro výpočet, kontrolu a přehodnocování vyrovnávací platby, jakož i e) podmínky vrácení případných nadměrných vyrovnávacích plateb a opatření k vyloučení těchto nadměrných vyrovnávacích plateb (v souladu s článkem 4 rozhodnutí), může představovat pověření ve smyslu rozhodnutí. Takové usnesení, které představuje pověření ve smyslu rozhodnutí, představuje rovněž pověření ve smyslu směrnice „o službách“, neboť zakládá dotyčnému podniku nebo podnikům povinnost poskytovat tuto službu. Naproti tomu, jestliže dotyčné usnesení ukládá povinnost poskytovat tuto službu, avšak neobsahuje podmínky vyjmenované v článku 4 rozhodnutí, představuje pověření ve smyslu směrnice „o službách“, nikoli však ve smyslu balíku SOHZ. Informace o použití směrnice „o službách“ jsou uvedeny rovněž v odpovědi na otázku 7.9. 3.4.6.
Musí každý orgán veřejné moci v případě spolufinancování SOHZ několika orgány veřejné moci přijmout vlastní akt pověření, nebo se při poskytnutí vyrovnávací platby může odvolat na akt pověření orgánu „řídícího“ nebo organizujícího SOHZ? Vzhledem k pravidlům ve věci státních podpor neexistuje žádné vzorové pověření; pověření musí být přizpůsobeno vnitrostátnímu právu dotyčného členského státu, podle něhož musí zavést povinnost zvoleného poskytovatele poskytovat dotyčnou službu. Otázka, zda se pověření ve smyslu balíku SOHZ, přijaté takzvaným „řídícím“ orgánem veřejné moci, například regionálním, týká rovněž jiných orgánů (například obce nebo jiného regionu), tedy spadá do oblasti vnitrostátního práva.
Příklady aktů, které by mohly odpovídat „pověření“ ve smyslu balíku SOHZ v případě spolufinancování SSOZ/SOHZ několika orgány veřejné moci: •
Akt vydaný regionem a následně schválený usnesením obecní rady; schválení může představovat pověření rovněž dotyčnou obcí.
•
Pověření k poskytování určené SOHZ, kterou mají poskytovat jeden nebo několik určených poskytovatelů, vydané a schválené společně regionem, okresem a obcí nebo dvěma obcemi a dvěma regiony. Obecně vzato, jakmile pověření stanoví podmínky určené v článku 4 rozhodnutí, zvolená forma právního aktu, jakož i počet dotyčných orgánů veřejné moci, neovlivňuje jeho povahu pověření ve smyslu balíku SOHZ.
3.4.7.
Je nezbytné, aby v případě, kdy orgán veřejné moci hodlá svěřit několik SOHZ jednomu nebo více poskytovatelům služeb, přijal několik aktů odpovídajících jednotlivě každé SOHZ? Není nezbytné přijímat několik aktů odpovídajících jednotlivě každé SOHZ nebo každému poskytovateli. Pověření musí nicméně obsahovat povahu, dobu trvání
CS
41
CS
a ostatní nezbytné náležitosti týkající se každé povinnosti poskytování veřejné služby, kterou orgán veřejné moci ukládá každému provozovateli. Není nezbytné vymezit každý specifický výkon, pokud jsou obsah a rozsah každé SOHZ dostatečně přesně vymezeny. 3.4.8.
Mělo by pověření vymezit „poslání“ nebo „specifické činnosti“, které mají být vykonávány? Pověření nemusí vymezovat každou specifickou činnost při poskytování SOHZ. Nelze-li specifičtěji vymezit dotyčné služby, mohou být přijatelná širší vymezení poslání veřejné služby, pokud bude rozsah poslání jasně vymezen. Nicméně, čím přesněji určí pověření uložené poslání, tím vyšší bude stupeň ochrany před žalobami (například konkurentů) proti poskytnutým vyrovnávacím platbám na základě pravidel pro státní podpory. Orgány veřejné moci mají veškerou volnost, avšak také svrchovaný zájem, na podrobnějším vymezení požadovaných podmínek spojených s plněním poslání SOHZ, například na uvedení požadovaných podmínek kvality nebo na provedení veřejných konzultací při vymezování svěřených úkolů. Nejenže se kvalita SOHZ tímto způsobem zlepšuje, ale zvyšuje se rovněž transparentnost vůči občanům a daňovým poplatníkům.
3.4.9.
Jak sestavit pověření k poskytování služeb, jakými jsou například SSOZ, které jednak musí být zvažovány v rámci celkového přístupu, jednak musí odpovídat specifickým potřebám různých uživatelů? Musí pověření popisovat každou službu, která má být poskytována? V pověření musí být uvedena povaha a doba trvání závazku poskytování veřejné služby, subjekty, jimž bylo poskytování těchto služeb svěřeno, ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby (nikoli přesná částka zamýšlené vyrovnávací platby) a způsob ochrany před nadměrnou vyrovnávací platbou. V pověření nemusí být vždy vyjmenovány všechny druhy služeb, které mají být poskytovány. Není například nutné uvést každý druh požadované zdravotní péče, postačí vymezení typu „každodenní domácí lékařská péče o seniory ve městě x“. Pověření musí nicméně umožnit řádně rozlišit mezi náklady na činnosti SOHZ a náklady na činnosti, které nejsou SOHZ a které daný provozovatel případně rovněž nabízí. Určité druhy SOHZ, například pomoc seniorům nebo znevýhodněným osobám, mohou vyžadovat různé druhy služeb v rámci celkového poslání veřejné služby. Cílem pověření není omezovat organizaci poskytování SOHZ, nýbrž vytvořit jasný rámec, v němž budou tyto služby poskytovány, a vymezit rozsah dotyčných služeb. Skutečnost, že pro účely použití pravidel pro státní podpory musí pověření obsahovat určité údaje, v žádném případě neomezuje volnost rozhodování, kterou mají orgány veřejné moci při vymezování a organizaci svých SOHZ. Členské státy a orgány veřejné moci mají při vymezování poslání veřejné služby, která hodlají uložit, velký
CS
42
CS
prostor pro vlastní uvážení, a nemusejí nutné specifikovat konkrétní / velmi podrobné služby, které jsou součástí těchto poslání93. Orgány veřejné moci mohou překročit požadované základní podmínky pověření a stanovit, jaká kritéria hodlají uplatnit za účelem zlepšení výkonnosti podniků pověřených poskytováním SOHZ. Rozhodnutí i Rámec vyžadují pouze vymezení poslání SOHZ, v jehož rámci budou poskytovány kvalitnější nebo nové SOHZ. Příklady: •
V případě, kdy orgán veřejné moci hodlá zřídit středisko nebo službu domácí péče o seniory, stačí v pověření uvést, že poskytovatel SOHZ je pověřen úkolem zřídit středisko, které bude poskytovat potřebnou péči seniorům s přihlédnutím k rozmanitosti jejich potřeb, zejména v lékařské, psychologické a sociální oblasti, nebo v případě péče v místě bydliště takové služby jako domácí lékařskou péči, roznášku jídla, úklid domu atd.
•
V případě, kdy orgán veřejné moci hodlá zřídit asistenční centrum pro mladé nezaměstnané, stačí uvést, že poskytovatel služeb je pověřen úkolem organizovat asistentskou službu pro mladé nezaměstnané, která bude poskytovat nezaměstnaným potřebnou průpravu, avšak bude zahrnovat rovněž další služby, přímo spojené s účinným začleněním osob, jimž má být pomoc poskytována.
3.4.10. Mohou orgány veřejné moci v případě, kdy činnosti obdobné službám, které jsou předmětem závazku poskytování veřejné služby, vykonávají další provozovatelé na trhu, vymezit tyto závazky odlišením od činností vykonávaných na trhu? Členské státy mají při vymezování SOHZ velký prostor pro vlastní uvážení (viz odpověď na otázku 2.4). Za účelem použití rozhodnutí a Rámce musí orgány veřejné moci co nejpřesněji vymezit povinnosti veřejné služby, které ukládají každému poskytovateli SOHZ (v tomto smyslu viz odpověď na otázku 3.4.8), jakož i ukazatele nákladů, na jejichž základě vypočítávají vyrovnávací platbu (v tomto smyslu viz odpovědi na otázky kapitoly 3.5), nezávisle na existenci jiných provozovatelů na trhu, kteří by mohli nebo nemuseli být pověřeni posláním SOHZ. Jestliže však jiní provozovatelé na trhu, kteří nebyli pověřeni poskytováním SOHZ, již nabízejí obdobné služby, je o to důležitější, aby členský stát jasně charakterizoval dotyčnou službu, zejména podmínky jejího poskytování a cílovou skupinu, jíž se tato služba týká.
93
CS
Je třeba poznamenat, že široký manévrovací prostor členských států při vymezování poslání veřejné služby vždy podléhá kontrole zjevné chyby, prováděné Komisí a Soudním dvorem.
43
CS
3.4.11. Jak vyhotovit pověření týkající se služeb, které se v průběhu poskytování musí přizpůsobit měnící se situaci, pokud jde o stupeň poskytované péče, profil a počet uživatelů? Orgány veřejné moci i poskytovatelé služeb většinou mají zkušenosti s individualizovanými službami a specifickými potřebami, které se mohou vyskytnout při poskytování SOHZ, jakož i s růzností podmínek, které mohou nastat. Na základě svých zkušeností mohou s jistotou odhadnout možné dodatečné potřeby, které se mohou vyskytnout, a promítnout tento odhad v pověření. Existují dvě možnosti: • Orgán veřejné moci může v pověření vymezit mechanismus úpravy ex post, který umožní pravidelnou revizi svěřeného poslání94. • Orgán veřejné moci může pověření doplnit, pokud shledá, že se s určitou službou původně nepočítalo a že by ji mohl poskytovat stejný subjekt.
Příklad: Obec by ráda poskytovala integrované služby uspokojující různé potřeby seniorů (domácí zdravotní péče, donáška jídla, úklid domu atd.). Co je třeba udělat proto, aby obec mohla poskytovateli služeb vyplácet vyrovnávací platbu za poskytování dodatečných služeb reagujících na potřeby, s nimiž se původně nepočítalo? Pověření lze kdykoli doplnit, pokud se zjistí, že se s určitou službou původně nepočítalo a že by ji mohl poskytovat stejný subjekt. Jak bylo objasněno výše, obec by mohla rovněž odhadnout potřebu takových dodatečných služeb na základě svých předchozích zkušeností v této oblasti, nebo pro tyto potřeby stanovit mechanismy úpravy ex post.
3.4.12. Omezuje vyžadování pověření samostatnost a iniciativu těch poskytovatelů, které jednotlivé členské státy uznávají a respektují v rámci svých ústavních/právních rámců? Požadavek týkající se pověření žádným způsobem neomezuje samostatnost a iniciativu subjektů, které poskytují sociální služby. Tyto subjekty mohou zcela svobodně vyvíjet iniciativu při rozšiřování, zlepšování nebo inovaci takových služeb a předkládat návrhy veřejným orgánům. Pojem pověření je dostatečně pružný, aby v tomto případě odpovídal rozhodnutí veřejného orgánu, který schvaluje a financuje tyto návrhy. Proto v případě, kdy orgán veřejné moci schválí návrh předložený poskytovatelem služeb v souladu s ustanoveními rozhodnutí, musí být součástí obsahu rozhodnutí / dohody nebo 94
CS
K tomuto bodu viz rozhodnutí Komise o státní podpoře N 541/2004 a N 542/2004 − Nizozemsko − Systém vyrovnávání rizik a uchovávání rezerv, Úř. věst. C 324, 21.12.2005, http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/comp-2004/n541-542-04.pdf 2.7.
44
CS
smlouvy uzavřené mezi veřejným orgánem a subjektem vymezení SOHZ i ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby a způsob ochrany před nadměrnými vyrovnávacími platbami, které vypracoval poskytovatel služeb. 3.4.13. Omezuje vyžadování pověření samostatnost místních pracovišť poskytovatele SOHZ, který je řádně pověřen na celostátní úrovni, při vymezování priorit? Pokud je poskytovateli uloženo poskytování SOHZ na celostátní úrovni pověřením, které vymezuje povahu a dobu trvání povinností poskytování veřejné služby, ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby a způsob ochrany před nadměrnými vyrovnávacími platbami, mohou místní pracoviště tohoto poskytovatele určovat své priority v rámci podmínek tohoto pověření. 3.5.
Vyrovnávací platba
3.5.1.
Vyžaduje rozhodnutí, aby byly v pověření stanoveny ukazatele nákladů? Jak je to možno provést před poskytnutím služeb? V době, kdy podnik začíná SSOZ/SOHZ poskytovat, často není schopen podrobně stanovit všechny náklady. Rozhodnutí proto nevyžaduje podrobný výpočet náhrady z veřejných prostředků předem, například u ceny za den, za jídlo a za péči, jestliže to není možné. Orgány veřejné moci mají samozřejmě možnost svobodně určit tyto ukazatele podle vlastního uvážení, pokud tak uznají za vhodné. Rozhodnutí vyžaduje pouze, aby pověření obsahovalo základ pro budoucí výpočet vyrovnávací platby, například že vyrovnávací platba bude stanovena na základě ceny za den, za jídlo, za péči, založené na odhadu počtu potencionálních uživatelů. Důležité je, aby byl jasně určen základ, podle něhož bude financující orgán (stát, místní správní orgán) poskytovateli vyplácet platby. Tato transparentnost je výhodná rovněž pro daňové poplatníky.
Příklady: •
•
CS
V případě, kdy orgán veřejné moci hodlá zřídit středisko pro seniory, ukazateli pro výpočet vyrovnávací platby za náklady mohou být: -
počet seniorů přijatých do střediska za jeden rok;
-
počet dní strávených ve středisku v průběhu tohoto období.
V případě, kdy orgán veřejné moci hodlá zřídit asistenční centrum pro mladé nezaměstnané, ukazateli pro výpočet vyrovnávací platby za náklady mohou být: -
počet mladých nezaměstnaných absolvujících odbornou průpravu za jeden rok;
-
použité vybavení a platy vyučujících za jeden rok.
45
CS
3.5.2.
Vysoká míra nepředvídatelnosti nákladů a riziko deficitu ex-post může existovat i u zkušených subjektů poskytujících SOHZ: nepředvídatelné změny úrovně péče, profilu nebo počtu uživatelů a úrovně příjmů (nezaplacené příspěvky uživatelů, kolísání počtu uživatelů, odmítnutí přispívat ze strany jiných orgánů veřejné moci). Jak mohou subjekty veřejného sektoru čelit této situaci? Podnik, jemuž bylo uloženo poskytování SOHZ, zvláště jestliže svou činnost začíná vykonávat nebo je malý, se nemůže zavázat pevným rozpočtem nebo cenou za jednotku. Přesně řečeno, vzroste-li počet uživatelů, náklady rovněž vzrostou; jestliže někteří nemohou platit předem stanovený příspěvek, příjmy budou nižší atd. To nicméně neovlivňuje způsob, jímž náklady vznikají (vyplacené mzdy, nájemné…) nebo jímž mohou být stanoveny (za péči…). Zvláště to znamená, že poskytovatel bude čelit zvýšeným nákladům a orgán veřejné moci bude muset platit vyšší vyrovnávací platby. Ke všem těmto situacím lze přihlédnout podle rozhodnutí i podle rámce. Jestliže pověření neobsahuje odhad změn nebo nepředvídatelných situací, které mohou nastat při poskytování SOHZ, lze se na takové situace připravit vymezením způsobu, jakým se předpokládané náklady upraví ex post podle skutečných nákladů. Pokud je celková výše roční vyrovnávací platby nižší než limit stanovený rozhodnutím, jsou dvě možnosti: • Orgán veřejné moci může v pověření určit mechanismus úpravy ex-post, který bude počítat s pravidelnou aktualizací ukazatelů pro výpočet. • Orgán veřejné moci může pověření doplnit, pokud zjistí, že některý ukazatel pro výpočet je nutno změnit.
3.5.3.
Jak se určují ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby za náklady (čl. 4 písm. d) rozhodnutí) v případě, kdy je daná SOHZ financována dvěma nebo více orgány veřejné moci? Jestliže dva nebo více orgánů veřejné moci (například město a region) hodlají částečně financovat například středisko pro znevýhodněné osoby, každý orgán může určit ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby podle dotyčné služby, popřípadě po jednání s poskytovatelem služeb. Orgány veřejné moci budou určovat své jednotlivé příspěvky na vyrovnávací platbu podle vlastního uvážení, za podmínky, že celková výše odpovídající všem různým druhům vyrovnávacích plateb nepřekročí skutečné čisté náklady vynaložené poskytovatelem SOHZ.
3.5.4.
Jak má být vypočtena vyrovnávací platba v případě, kdy orgán veřejné moci hodlá financovat pouze část ročních nákladů poskytovatele, jemuž bylo uloženo poskytování SOHZ? Výpočet výše vyrovnávací platby se týká nákladů spojených s poskytováním SOHZ. Náklady připadající v úvahu jsou takové náklady, které jsou vynakládány na poskytování SOHZ. Je důležité, aby výše vyrovnávací platby byla omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním
CS
46
CS
závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos z vlastního kapitálu nezbytného k plnění těchto závazků95. Jestliže tedy orgán veřejné moci hodlá financovat například 60 % celkových nákladů spojených s poskytováním služby, při výpočtu vyrovnávací platby je třeba přihlédnout ke všem těmto nákladům. 3.5.5.
Je nezbytné, aby se určité částky vyrovnávací platby přidělovaly na konkrétní náklady? Pravidla pro státní podpory neodkazují na povahu nákladů na SOHZ (např. platy, údržba místností, specifické vnější náklady nebo nákupy atd.), nýbrž na jejich účel, to znamená, zda tyto náklady jsou nebo nejsou spojené s poskytováním SOHZ. Není nezbytné, aby orgán veřejné moci přidělil určitou část vyrovnávací platby na konkrétní služby v rámci celkového poslání veřejné služby.
3.5.6.
Může orgán veřejné moci v případě, kdy je SOHZ financována částečně orgánem veřejné moci a částečně uživateli, hradit všechny náklady, je-li poskytování SOHZ ztrátové? V případě, kdy je poskytování určité SOHZ spolufinancováno orgánem veřejné moci a uživateli a je ztrátové, například z důvodu nižších příspěvků uživatelů, orgán veřejné moci může tuto ztrátu vyrovnat, pokud to nevede k nadměrné vyrovnávací platbě a pokud to umožňují ukazatele pro výpočet, stanovené příslušným vnitrostátním orgánem. Nejedná-li se o nadměrnou vyrovnávací platbu, procento financování SOHZ orgánem veřejné moci je určeno vnitrostátní legislativou a nemá vliv na posuzování z hlediska pravidel pro státní podpory.
3.5.7.
Je při výpočtu vyrovnávací platby možno zohlednit současně jak dotace od orgánu veřejné moci, tak příspěvky orgánu veřejné moci ve prospěch určitého subjektu za plnění jeho závazků veřejné služby? V článku 5 rozhodnutí se uvádí, že výše vyrovnávací platby zahrnuje veškeré výhody poskytnuté státem nebo ze státních zdrojů v jakékoli formě. Přesná finanční nebo věcná povaha výhod poskytnutých orgány veřejné moci (vyrovnávací platby, příspěvky atd.) v tomto případě nic neovlivňuje.
3.5.8.
Jak se vypočítá výše vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby v případě, kdy poskytovatelé SOHZ požívají zvláštních nebo výhradních práv spojených s plněním několika poslání veřejné služby? Článek 5.3 rozhodnutí stanoví, že zisky ze zvláštních nebo výhradních práv nebo jakékoli jiné výhody udělené státem podniku poskytujícímu SOHZ, musí být zahrnuty do příjmů, k nimž se při výpočtu přihlíží, a proto snižují vyrovnávací platbu. Stát může rozhodnout, že se tak bude postupovat i u zisků z jiných činností. Z pravidel pro státní podpory tedy vyplývá, že je-li poskytování určité SOHZ ztrátové, avšak existuje-li výhoda plynoucí z poskytování jiné SOHZ z důvodu propůjčení výhradního nebo zvláštního práva, z něhož plynou zisky přesahující nezbytnou úroveň vyrovnávací platby stanovené rozhodnutím, o tuto výhodu se sníží vyplacená čistá vyrovnávací platba.
95
CS
Viz článek 5 rozhodnutí ze dne 28. listopadu 2005.
47
CS
3.5.9.
Je možné, aby orgán veřejné moci v pověření uvedl, že bude hradit provozní ztráty vzniklé v každém určeném období, aniž by určil jiné ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby? Členské státy musí v pověření určit ukazatele, na jejichž základě se vypočítá vyrovnávací platba, aby evropské orgány mohly ověřit, zda je vyrovnávací platba v souladu s rámcem a rozhodnutím. Pro usnadnění finančního plánování však mají členské státy při určování ukazatelů velký prostor pro vlastní uvážení, pokud jimi zvolená metoda umožňuje transparentní a ověřitelný výpočet vyrovnávací platby. Pro slučitelnost s pravidly pro státní podpory je důležité, aby členské státy nakonec nevyplácely poskytovatelům SOHZ nadměrné vyrovnávací platby. Členské státy mohou svobodně rozhodovat o způsobu a úrovni financování svých SOHZ za podmínky, že dodrží evropská pravidla. Mohou tedy v zásadě také vymezit ukazatele vyrovnávací platby s odvoláním na hrazení provozních ztrát za podmínky, že ukazatele pro výpočet umožní určit, zda se nejedná o nadměrnou vyrovnávací platbu.
3.5.10. Jak se v případě, kdy se několik soukromých a veřejných subjektů, včetně místního samosprávného celku, sdruží do právního subjektu, aby společně poskytovaly SOHZ, při výpočtu vyrovnávací platby zohlední přítomnost členů subjektu, kteří nejsou orgány veřejné moci? Pokud členové, kteří nejsou orgány veřejné moci, poskytnou provozovateli finanční příspěvek nebo podporu jiného druhu, je třeba určit, zda má být tato podpora označena za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Příspěvek poskytnutý soukromoprávním subjektem totiž může být označen za státní podporu, jestliže je poskytován ze „státních zdrojů“. Je tomu tak například tehdy, pokud je tímto soukromoprávním subjektem veřejný podnik ve smyslu směrnice o transparentnosti96 a lze-li kromě toho rozhodnutí o poskytnutí podpory přisoudit orgánu veřejné moci97. Je-li dotyčný příspěvek označen jako státní podpora, musí být přičten k jiným státním podporám a musí být ověřeno, zda celková částka státních podpor nepřesahuje rozsah nezbytný k úhradě nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos z plnění těchto závazků. Kromě toho, je-li poskytnutý příspěvek státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí se řídit podmínkami rozhodnutí nebo Rámce, zejména dodržovat ustanovení, která se týkají pověření. Dotyčný subjekt může financovat SOHZ na základě tohoto pověření (s odvoláním na závazky veřejné služby ustanovené orgány veřejné moci). Není-li příspěvek poskytnutý na plnění závazků veřejné služby označen jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, není součástí výpočtu částky státních podpor, přičítá se nicméně k příjmům ze závazků poskytování veřejné služby a snižuje tak čisté náklady spojené s poskytováním SOHZ, tudíž základ pro
96
97
CS
Směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř určitých podniků, Úř. věst. L 318, 17.11.2006, s. 17. ESD, rozsudek ze dne 13. března 2001, věc C-379/98, Preussen Elektra AG, Recueil s. I-2009, bod 58.
48
CS
případnou vyrovnávací platbu. Naproti tomu nemusí respektovat podmínky rozhodnutí ani rámce. 3.5.11. Musí podnik, který poskytuje SOHZ a současně vykonává jinou podnikatelskou činnost, vést oddělené účetnictví? Ano, je zvláště potřebné a povinné, aby podniky, které poskytují SOHZ a současně vykonávají jiné podnikatelské činnosti, vedly oddělené účetnictví pro každou jednotlivou činnost. Je to nejlepší způsob, jak mohou prokázat, že poskytnutá vyrovnávací platba nepřesahuje přesně stanovené čisté náklady na poskytovanou SOHZ, a že tudíž nedošlo k žádné nadměrné vyrovnávací platbě. Oddělené účetnictví pro činnosti v rámci působnosti SOHZ i mimo něj umožňuje Komisi, aby posoudila řádné plnění kritérií stanovených rozhodnutím a rámcem98. 3.5.12. Je nutné, aby oddělené účetnictví vedl i subjekt, který je pověřený poskytováním SOHZ a současně vykonává jiné nehospodářské činnosti? Za této situace neexistuje zákonná povinnost vést oddělené účetnictví. Interní účty by však měly umožnit zjistit, jaké náklady se váží k poskytování SOHZ, v opačném případě totiž nelze stanovit výši vyrovnávací platby. Kromě toho by podnik pověřený poskytováním SOHZ měl být v případě stížnosti schopen prokázat, že mu nebyla poskytnuta nadměrná vyrovnávací platba. 3.5.13. Za jaké náklady lze poskytnout vyrovnávací platbu, jestliže podnik využívá stejnou infrastrukturu k poskytování SOHZ i k hospodářským činnostem, které nebyly označeny jako SOHZ? Podnik musí náklady rozdělit mezi obě činnosti. Do nákladů na poskytování SOHZ započítá všechny variabilní náklady vynaložené na poskytování SOHZ, procento z pevných nákladů společných SOHZ i nehospodářským činnostem, a odečte přiměřený výnos. 3.5.14. Musí být daňové výhody plynoucí ze sociálního charakteru subjektu započteny do příjmů ve smyslu čl. 5 odst. 3 rozhodnutí? Vyrovnávací platba může pokrýt rozdíl mezi skutečně vynaloženými náklady na poskytování SOHZ a s ní spojenými příjmy. Daňová výhoda může mít formu příjmů nebo snížení nákladů. Při stanovení výše vyrovnávací platby nezbytné k poskytování SOHZ se k daňové výhodě přihlíží bez ohledu na její formu. Jestliže daňová výhoda spočívá ve snížení nákladů, nelze za částku odpovídající tomuto snížení poskytnout žádnou vyrovnávací platbu. Spočívá-li daňová výhoda v příjmu poskytovatele služeb, znamená to, že tento příjem musí být odečten od vyrovnávací platby, která má být poskytnuta. 3.5.15. Počítají se do příjmů ve smyslu čl. 5 odst. 3 rozhodnutí platby provedené podle dohody o převodech zisků a ztrát v rámci veřejného holdingu? Podniky s veřejnou účastí jsou v několika členských státech vázány dohodami o převodech zisků a ztrát, podle nichž zisková pobočka musí převést své výnosy na 98
CS
Viz článek 5.5 rozhodnutí, jakož i bod 19 Rámce.
49
CS
holding, který pak tyto zisky použije na úhradu ztrát ztrátové pobočky, jež poskytuje SOHZ. Tyto platby, obdržené na úhradu ztrát z poskytování SOHZ, je nutno započítat do příjmů ve smyslu čl. 5 odst. 3 rozhodnutí. Znamená to, že se o ně sníží čisté náklady, k nimž se přihlíží při výpočtu vyrovnávací platby. 3.5.16. Jaký je smysl termínu „přiměřený zisk“ při výpočtu slučitelné vyrovnávací platby? Podle čl. 5 odst. 4 rozhodnutí je třeba „přiměřený zisk“ chápat jako míru návratnosti vlastního kapitálu zohledňující riziko nebo neexistenci rizika, které pro dotčený podnik vyplývá ze zásahu členského státu99. Tato míra běžně nepřesáhne průměrnou míru platnou v posledních letech v dotčeném odvětví100. 3.5.17. Pro účely výpočtu přiměřeného zisku odkazují rozhodnutí i Rámec na míru návratnosti vlastního kapitálu. Lze přiměřený zisk vypočítat jinou metodou? Prvotním smyslem dotyčných ustanovení rozhodnutí a Rámce je, že vyrovnávací platba může zahrnovat rovněž vhodnou návratnost vlastního kapitálu použitého k poskytování dotyčné SOHZ Tato návratnost by neměla překročit průměrnou míru na trhu s přihlédnutím k rizikovému postavení poskytovatele SOHZ. Je pravda, že kromě návratnosti vlastního kapitálu se v praxi používají různé metody výpočtu přiměřeného zisku. Tyto metody se liší z hlediska definice zisku i základu pro jeho výpočet.
99
100
CS
•
Pro srovnání zisků uvnitř odvětví a mezi odvětvími se často používá definice „zisk před zdaněním, úroky a odpisy (EBITA)“. Metoda EBITA spolehlivě měří provozní zisky podniku a umožňuje snadné srovnání s jinými podniky;
•
Poměr EBITA může být vyjádřen různými způsoby (např. v procentuálním podílu prodejů, aktiv, vloženého kapitálu nebo vlastního kapitálu). Pro srovnání uvnitř odvětví jsou často používány zisky z prodeje. Pro meziodvětvová ocenění srovnávací metodou se nejčastěji používá zisk z aktiv nebo zisk z vloženého kapitálu.
V odvětví pozemní dopravy definuje termín „přiměřený zisk“ nařízení (ES) č. 1370/2007 jako míru návratnosti kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné moci. Podle čl. 5 odst. 4 rozhodnutí: „Pro účely tohoto rozhodnutí je „přiměřeným ziskem“ míra návratnosti vlastního kapitálu zohledňující riziko nebo neexistenci rizika, které pro dotčený podnik vyplývá ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra běžně nepřesáhne průměrnou míru platnou v posledních letech v dotčeném odvětví. V odvětvích, v nichž schází podniky, které by mohly sloužit k porovnání s podnikem poskytujícím služby obecného hospodářského zájmu, lze podnik porovnat s podniky z jiných členských států, v případě nutnosti i z jiných odvětví. Při určení, co představuje přiměřený zisk, mohou členské státy zavést pobídková kritéria, která zohlední zejména jakost poskytované služby a růst produktivity.“
50
CS
I když jak rozhodnutí, tak Rámec vyjadřují přiměřený zisk ve vztahu k návratnosti vlastního kapitálu, je možné, že v konkrétním případě nejsou tyto údaje dostupné nebo vhodné, zatímco jiné údaje, například zisk z prodeje, jsou dostupné a vhodnější. V takových případech je vždy možno použít jiné míry, například výše uvedené, jako solidní a spolehlivé reference pro výpočet přiměřeného zisku. V takových případech je však nezbytné předchozí oznámení, jakož i vysvětlení, proč ukazatel návratnosti vlastního kapitálu není průkazný a proč je alternativní metoda výpočtu opodstatněná specifiky daného případu. 3.5.18. Jsou-li pro daný subjekt určeny ukazatele vyrovnávací platby, měl by se srovnávat s jinými subjekty? Měla by být posouzena výkonnost? Jak lze srovnávat hodnotu pastorské péče, duchovní podpory a času věnovaného navíc? Orgánu veřejné moci přísluší, aby určil rozsah dotyčného poslání a to, zda v důsledku plnění nezměřitelných úkolů (například práce pro seniory a postižené osoby…) vznikají další náklady, například v souvislosti s časem stráveným poskytováním služby. K těmto nákladům lze samozřejmě přihlédnout a může za ně být poskytnuta vyrovnávací platba. Rozhodnutí nevyžaduje žádné posouzení účinnosti, stejně tak ponechává na orgánech veřejné moci posouzení kvality požadované služby. Například jestliže SOHZ poskytují dva subjekty, pro něž pověření stanoví různou úroveň kvality, každý z poskytovatelů služeb obdrží vyrovnávací platbu odpovídající jeho vlastním vynaloženým nákladům, které jsou rozdílné v důsledku dosahování požadované úrovně kvality. 3.5.19. Vyžadují rozhodnutí a Rámec, aby k poskytování SOHZ byl vybrán podnik s nejnižšími náklady? Nikoli, rozhodnutí nebo Rámec toto nevyžadují. Členské státy jsou odpovědné za vymezení SOHZ, které vyžadují, a zejména za kvalitu těchto služeb. Je-li kvalita vyšší, náklady na poskytování služby mohou být vyšší a vyrovnávací platba může zahrnovat všechny náklady podnikem skutečně vynaložené. 3.5.20. Rozhodnutí a Rámec povolují vyrovnávací platbu za poskytování veřejné služby, avšak zakazují poskytování nadměrných vyrovnávacích plateb; co znamená termín „nadměrná vyrovnávací platba“? Rozhodnutí a Rámec povolují vyrovnávací platby odpovídající 100 % skutečných čistých nákladů podniku pověřeného poskytováním SOHZ, včetně přiměřeného zisku, pokud to orgány veřejné moci uznají za vhodné. Termín nadměrná vyrovnávací platba odpovídá vyrovnávací platbě, která přesahuje náklady skutečně podnikem vynaložené. Pojem nadměrná vyrovnávací platba není spojen s efektivností dotyčného podniku.
CS
51
CS
3.6.
Kontrola nadměrných vyrovnávacích plateb
3.6.1.
Jaký dopad by mělo zavedení mechanismu určeného k vyloučení jakýchkoli nadměrných vyrovnávacích plateb na povinnost orgánů veřejné moci kontrolovat, zda nedochází k nadměrným vyrovnávacím platbám? Vzhledem k tomu, jak je důležité ujistit se, že výše vyrovnávací platby nepřesahuje částku nezbytnou k úhradě veškerých nákladů vynaložených podnikem při plnění závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk, byl by mechanismus určený k vyloučení nadměrných vyrovnávacích plateb přínosný. Existence takového mechanismu však nezbavuje členské státy povinnosti ujistit se v souladu s článkem 6 rozhodnutí a odstavcem 20 Rámce, že podnik skutečně nedostává nadměrnou vyrovnávací platbu.
3.6.2.
Jak je třeba provádět kontrolu případných nadměrných vyrovnávacích plateb v případě, kdy určitá SOHZ je spolufinancována dvěma nebo více orgány veřejné moci (např. centrálním orgánem a/nebo regionem a/nebo okresem a/nebo nižším správním celkem)? Je-li určitá SOHZ spolufinancována dvěma nebo více orgány veřejné moci, výší vyrovnávací platby, která se použije pro posouzení, zda nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě, bude součet všech jednotlivých vyrovnávacích plateb obdržených od všech dotyčných orgánů veřejné moci. V ostatních případech vychází kontrola případných nadměrných vyrovnávacích plateb ze stejných zásad, jako kdyby tato SOHZ byla financována pouze jedním orgánem veřejné moci. Posouzení / kontrolu, zda nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě, lze provádět pouze ex post na základě skutečných nákladů vynaložených na poskytování SOHZ. Jediným způsobem, jehož pomocí je možno určit a prokázat, zda případně došlo k nadměrné nebo nedostatečné vyrovnávací platbě, je kontrola všech dokladů k těmto nákladům. Článek 6 rozhodnutí stanoví v této věci podmínky provádění kontroly členským státem a míru povoleného překročení vyrovnávací platby, která může v průběhu jednoho roku dosáhnout obecně 10 % roční vyrovnávací platby, v odvětví sociálního bydlení pak 20 % roční vyrovnávací platby, pokud dotčený podnik poskytuje výhradně SOHZ. Tato kontrola je nezávislá na skutečnosti, že SOHZ je spolufinancována několika veřejnými subjekty.
3.6.3.
Jak se v případě, kdy nadměrná vyrovnávací platba vznikne v důsledku spolufinancování orgány veřejné moci na několika úrovních, provádí vracení nadměrně vyplacené částky jednotlivým orgánům ? O způsobu, jakým se v případě přeplatku vrací vyrovnávací platba různým veřejným subjektům, nerozhoduje Evropská unie, ale příslušný členský stát. Z hlediska státních podpor má význam pouze zánik této nadměrné vyrovnávací platby a z ní plynoucí neoprávněné výhody.
CS
3.7.
Nedostatečná vyrovnávací platba
3.7.1.
Zakazují pravidla pro státní podpory, aby docházelo k nedostatečným vyrovnávacím platbám poskytovatelům SSOZ/SOHZ, to znamená, aby výše vyrovnávací platby byla nižší než výše nákladů spojených s poskytováním SOHZ? Neskýtá nedostatečná vyrovnávací platba poskytnutá určitému poskytovateli služeb
52
CS
hospodářskou výhodu jeho konkurentovi, který nenese finanční břemeno této nedostatečné vyrovnávací platby? Podle pravidel pro státní podpory nesmějí poskytovatelé SSOZ/SOHZ obdržet nadměrné vyrovnávací platby, to znamená vyrovnávací platby přesahující míru nezbytnou k plnění jejich poslání. Tato pravidla nezakazují, aby byly poskytovatelům SOHZ poskytovány nedostatečné vyrovnávací platby nebo nebyly poskytovány vůbec žádné vyrovnávací platby. Členským státům přísluší rozhodovat o způsobu a úrovni financování SOHZ, které provádějí za dodržení pravidel Evropské unie. 3.7.2.
Je podle ustanovení rámce možné, aby podnik, který byl pověřen poskytováním SOHZ a obdržel nedostatečnou vyrovnávací platbu, převedl nadměrnou vyrovnávací platbu, kterou ve stejném období obdržel za jinou SOHZ, kterou byl pověřen? Členské státy vycházející z předpokladu, že konečným stropem financování SOHZ ve smyslu pravidel pro státní podpory je nadměrná vyrovnávací platba, mohou financovat ukládané SOHZ pomocí vyrovnávací platby, avšak rovněž pomocí jakéhokoli jiného druhu financování, který nepovede k nadměrné vyrovnávací platbě. V případě, kdy určitý podnik obdržel nedostatečnou vyrovnávací platbu za poskytování SOHZ v určitém období, může podle článku 3 rámce101 převést případnou nadměrnou vyrovnávací platbu, která mu byla v průběhu téhož období vyplacena za jinou SOHZ, kterou rovněž poskytuje. Uvedený článek stanoví, že takový převod musí být uveden v účetnictví dotčeného podniku a musí být uskutečněn v souladu s pravidly a zásadami rámce, zejména co se týče povinnosti předchozího oznámení, a musí podléhat řádné kontrole. Kromě toho částka nadměrné vyrovnávací platby nemůže zůstat podniku k dispozici s tím, že by se tato vyrovnávací platba ohodnotila jako podpora slučitelná se SFEU; taková podpora musí být předmětem předchozího oznámení a schválení Komisí nebo být vyjmuta z povinnosti předchozího oznámení podle platných podmínek a pravidel.
3.7.3.
Může podnik, který byl pověřen poskytováním SOHZ a obdržel nedostatečnou vyrovnávací platbu, obdržet předběžnou vyrovnávací platbu před koncem finančního roku, jestliže po uplynutí tohoto roku obdrží nezbytnou vyrovnávací platbu za plnění svého poslání? Pravidla pro státní podpory zakazují pouze nadměrné vyrovnávací platby. V případě nedostatečných vyrovnávacích plateb přísluší rozhodování o způsobu možné úpravy výše vyrovnávací platby členským státům, pokud tato úprava nepovede k nadměrné vyrovnávací platbě. Ohledně možností přizpůsobení pověření a ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby (viz odpovědi na otázky 3.4.11 a 3.5.2).
3.7.4.
Může vyrovnávací platba poskytnutá na úhradu nákladů na údržbu vybavení nezbytného k plnění poslání SOHZ pokrýt provozní náklady na tutéž SOHZ, jestliže vyrovnávací platba za ně byla nedostatečná? Počítá-li se s vyrovnávací platbou na úhradu nezbytných provozních nákladů, ale také nákladů na údržbu nebo odpisy, spojených s investicemi pro poskytování
101
CS
Viz body 22 a 23 Rámce.
53
CS
SOHZ, je z hlediska státních podpor důležité, aby všechny tyto náklady byly skutečně zaúčtovány do zisků a ztrát a aby bylo prokázáno, že celková výše vyrovnávací platby nepovede k nadměrné vyrovnávací platbě, a že vše proběhlo v souladu s konkrétním rozhodnutím Komise, kterým tuto vyrovnávací platbu schválila, nebo s pověřením vydaným orgánem veřejné moci, jímž bylo zadáno poskytování dotyčné SOHZ v případech, na které se podle rozhodnutí nevztahuje povinnost předchozího oznámení. Toto nebrání členským státům ve stanovení přísnějších pravidel. Členský stát by mohl například stanovit, že část přebytku nadměrné vyrovnávací platby za specifické náklady na údržbu vzniklé při poskytování SOHZ bude vrácena a podnik pověřený poskytováním SOHZ si jej nepodrží na úhradu jiných provozních nákladů na poskytování téže SOHZ. 3.7.5.
V případě, kdy byli poskytováním určité SOHZ pověřeny všechny subjekty na trhu, měly by podle pravidel pro státní podpory obdržet za poskytování této SOHZ stejně vysokou vyrovnávací platbu ? Členské státy mají široký manévrovací prostor při organizaci a financování služby, kterou považují za SOHZ. Pravidla pro státní podpory umožňují členským státům, aby financovaly poskytovatele SOHZ ve výši 100 % čistých nákladů vynaložených na poskytování SOHZ, avšak nenutí je, aby tak činily. Členské státy mohou dle vlastního uvážení rozhodnout o stejné paušální vyrovnávací platbě pro všechny, pokud taková vyrovnávací platba nepovede k nadměrným vyrovnávacím platbám ve prospěch dotyčných subjektů. Mohou také poskytovatelům SOHZ poskytovat nedostatečné vyrovnávací platby nebo jim neposkytovat vůbec žádné vyrovnávací platby. Pokud je vyrovnávací platba poskytovatelům SOHZ za poskytování veřejné služby vypočtena na základě jejich skutečných nákladů a s nimi souvisejících příjmů a nepřesahuje rozsah nezbytný k poskytování SOHZ, lze takovou vyrovnávací platbu považovat za slučitelnou ve smyslu pravidel pro státní podpory.
3.8.
Nařízení „de minimis“ a obecné nařízení o blokových výjimkách
3.8.1.
Poskytovatel služeb hodlá zřídit asistenční službu pro mladé nezaměstnané, pro niž je zapotřebí finanční podpora 150 000 EUR: vztahují se na tuto dotaci poskytnutou orgánem veřejné moci pravidla pro státní podpory? Financování tohoto druhu může být poskytnuto, aniž by byla splněna kritéria stanovená rozhodnutím, pokud celkový objem státních zdrojů přidělený za období tří let činí méně než 200 000 EUR. Jsou-li totiž splněny podmínky nařízení de minimis102, taková podpora nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a nemusí být předem oznámena Komisi. Orgán veřejné moci tudíž může poskytnout takovou dotaci v omezené výši, aniž by dále zvažoval použití pravidel pro státní podpory, i když financovaná činnost je považována za hospodářskou. Ve všech ostatních případech bude opatření slučitelné, pokud budou splněna kritéria rozhodnutí.
102
CS
Nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis, Úř. věst. L 379, 28.12.2006, s. 5.
54
CS
3.8.2.
Může orgán veřejné moci financovat pilotní iniciativu, která mu pomůže vymezit náplň SOHZ? Ano, orgány veřejné moci mohou vyvinout pilotní iniciativu za účelem vymezení náplně SOHZ, kterou hodlají uložit. Orgány veřejné moci mohou za účelem financování těchto pilotních iniciativ využít možnosti, které nabízí nařízení de minimis, jež stanoví, že na podporu, která za období tří let nepřesáhne 200 000 EUR, se nevztahuje čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
3.8.3.
Vztahuje se maximální částka 200 000 EUR v případě financování SOHZ podle nařízení de minimis na SOHZ nebo na podnik pověřený poskytováním SOHZ s přihlédnutím k jiným činnostem, na něž podnik obdržel příspěvek ze státních zdrojů? Podle čl. 2 odst. 2 nařízení de minimis103 nesmí celková výše podpory de minimis poskytnuté jednomu podniku v kterémkoli tříletém období přesáhnout částku 200 000 EUR. Tento limit se vztahuje na podnik a nikoli na každou z jeho činností, pro něž obdržel příspěvek ze státních zdrojů. Důležité je, aby tentýž podnik neobdržel více než 200 000 EUR v kterémkoli tříletém období.
3.8.4.
Lze použít pravidlo de minimis na každou SOHZ zvlášť v případě, kdy subjekt pověřený poskytováním několika SOHZ vede oddělené účetnictví pro každou SOHZ? Aby bylo možno použít pravidlo de minimis, celková výše státních zdrojů přidělených stejnému podniku nezávisle na jejich účelu nesmí přesáhnout částku 200 000 EUR. Plní-li tudíž určitý podnik několik poslání veřejného zájmu hospodářské povahy, celková částka, kterou může obdržet podle pravidla de minimis, činí 200 000 EUR souhrnně za kterékoli tříleté období. Skutečnost, že v účetnictví jsou tyto služby odlišeny, je pro použití pravidla de minimis bezvýznamná.
3.8.5.
Jestliže subjekt, který je pověřený poskytováním SOHZ, vykonává také činnosti nehospodářské povahy, je nutné pro účely použití rozhodnutí de minimis odečíst vyrovnávací platbu za poskytování nehospodářských SOZ? Financování služeb obecného zájmu nehospodářské povahy nespadá do působnosti pravidel pro státní podpory, která platí pouze pro činnosti hospodářské povahy. Financování poslání obecného zájmu nehospodářské povahy tudíž není považováno za financování ve smyslu nařízení de minimis a při výpočtu celkové částky pro účely použití tohoto nařízení nesmí být započteno.
3.8.6.
Rozpočet investičních nákladů spojených s poskytováním SSOZ lze sestavit pro období jednoho roku až několika let. Lze v tomto případě použít nařízení de minimis? Investiční náklady na poskytování SSOZ lze financovat z veřejných zdrojů v rámci nařízení de minimis, ovšem za podmínky, že tyto zdroje nikdy nepřesáhnou částku 200 000 EUR za kterékoli tříleté období, jak stanoví nařízení.
103
CS
Nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis, Úř. věst. L 379, 28.12.2006, s. 5.
55
CS
V případě, kdy by veřejné zdroje přesáhly částku 200 000 EUR za tříleté období, lze v jejich prospěch použít rozhodnutí nebo Rámec, to však za podmínky dodržení jejich podmínek slučitelnosti (k těmto podmínkám viz odpověď na otázku 3.2.9). 3.8.7.
Spadají SOHZ týkající se sociálního a profesního začlenění nezaměstnaných, jakož i odborného vzdělávání, do působnosti rozhodnutí ze dne 28. listopadu 2005 nebo obecného nařízení o blokových výjimkách č. 800/2008104? Určitá SOHZ týkající se sociálního a profesního začlenění nebo odborného vzdělávání, kterou členský stát označil jako takovou a svěřil její poskytování určitému podniku, může spadat do působnosti rozhodnutí, pokud byly jeho podmínky splněny. Vyrovnávací platby poskytnuté podniku, který byl pověřen posláním veřejné služby týkající se začlenění nebo odborného vzdělávání, tudíž mohou být vyjmuty z povinnosti předchozího oznámení, pokud byl dotyčný podnik skutečně pověřen tímto posláním veřejné služby; tedy pokud mu bylo skutečně vystaveno pověření, které jasně vymezilo toto poslání a ukazatele pro výpočet vyrovnávací platby za účelem vyloučení případných nadměrných vyrovnávacích plateb (viz konkrétněji podmínky v článcích 2 a 4 až 6 rozhodnutí, jakož i odpovědi na otázky kapitol 3.4, 3.5 a 3.6). Naproti tomu podpory určené podnikům, které zaměstnávají znevýhodněné pracovníky ve smyslu čl. 2 bodu 18 nařízení (ES) č. 800/2008, mohou být osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení stanovené tímto nařízením, pokud splňují podmínky první kapitoly tohoto nařízení, jakož i podmínky článku 40 téhož nařízení. Podpory určené podnikům, které investují do vzdělávání pracovníků ve smyslu článku 38 nařízení (ES) č. 800/2008, mohou být osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení stanovené tímto nařízením, pokud splňují podmínky první kapitoly tohoto nařízení, jakož i podmínky článku 39 téhož nařízení.
3.9.
Balík SOHZ a pravidla týkající se ESF a EFRR
3.9.1.
Je financování SOHZ prostřednictvím ESF a EFRR státní podporou? Spadá tato praxe do pravomoci členských států nebo Komise? Z hlediska použití pravidel pro státní podpory, financování poskytovaná členskými státy za využití zdrojů z ESF a EFRR představují státní zdroje. Pravidla pro státní podpory tudíž platí pro financování, která poskytují členské státy za využití těchto zdrojů stejným způsobem, jako když je financování poskytováno přímo ze samotného rozpočtu členských států.
3.9.2.
Musí být financování SOHZ ze zdrojů ESF a EFRR poskytováno v souladu s balíkem SOHZ? Spadá tato praxe do pravomoci členských států nebo Komise? Dotace z veřejných prostředků, které členské státy poskytují za využití zdrojů ESF a EFRR, stejně jako jakékoli jiné financování z veřejných prostředků, jehož účelem je umožnit určitému podniku poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, tvoří součást výpočtu vyrovnávací platby za poskytování těchto služeb a musí být poskytovány v souladu s balíkem SOHZ. Stanovení ukazatelů pro výpočet, kontrolu
104
CS
Úř. věst. L 214, 9.8.2008, s. 3.
56
CS
a přezkoumání vyrovnávací platby v aktu pověření spadá do pravomoci celostátního, regionálního nebo místního orgánu, který ukládá poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a to bez ohledu na zdroj financování z veřejných prostředků, poskytnutého tímto orgánem. Pravomoc týkající se přijetí pravidel týkajících se ESF a EFRR nijak nesouvisí s ukládáním poslání veřejné služby členskými státy, které v každém případě spadá do jejich pravomoci. 3.9.3.
Lze slučovat kontrolu státních podpor a kontrolu prostředků z ESF Evropské unie? Kontrola státních podpor a kontrola prostředků z ESF Evropské unie sledují odlišné cíle: v prvním případě je cílem vyloučit, aby členské státy poskytovaly podpory, které by narušily hospodářskou soutěž, ve druhém případě je cílem ověřit, zda se finanční prostředky, které Evropská unie přidělila na určité projekty, skutečně využívají za dodržení podmínek, jimiž se řídí jejich poskytování. Je možné, že financování stejného projektu bude muset být posuzováno z obou těchto úhlů. Jednou ze zásad, na nichž spočívá ESF, je totiž zásada spolufinancování, což znamená, že finanční podpora z Evropské unie je systematicky spojována s financováním z veřejných nebo soukromých prostředků na vnitrostátní úrovni. Úroveň zásahu EU je spojena se situací v místě. Spolufinancování se může pohybovat v závislosti na několika sociálně-ekonomických kritériích od 50 % do 80 % celkových nákladů.
3.9.4.
Podle pravidel správy prostředků ESF jsou způsobilé pouze náklady a příjmy určené výlučně spolufinancovanému projektu, což nevylučuje tvorbu přiměřeného zisku. Lze v případě financování SSOZ z prostředků ESF zahrnout přiměřený zisk, jak stanoví rozhodnutí? Pravidla pro státní podpory skutečně umožňují, aby orgán veřejné moci, který projekt financuje, poskytovateli služeb uhradil 100 % nákladů a rovněž „přiměřený zisk“. Přiměřený zisk není součástí oprávněného základu ve vztahu k ESF. Vzájemné působení obou souborů pravidel nepředstavuje v praxi žádný skutečný problém, neboť podle balíku SOHZ může orgán veřejné moci uhradit přiměřený zisk ze svých vlastních zdrojů, pokud tak uzná za vhodné.
3.9.5.
Jaký je vztah mezi kontrolním mechanismem projektů spolufinancovaných z ESF a kontrolou nadměrných vyrovnávacích plateb, kterou ukládá balík SOHZ? Projekty financované z ESF jsou předmětem systematické kontroly ze strany orgánů pověřených řízením operačních programů ESF. Tyto kontroly obvykle vycházejí z auditorských zpráv, které řídící orgány vyžadují. Právě na tomto základě řídící orgány, které poskytují zálohové financování, obdrží úhradu z ESF. Balík SOHZ předpokládá, že bude zaveden kontrolní mechanismus, přičemž ponechává na členských státech, aby stanovily jeho podmínky. Cílem tohoto mechanismu je ověřit, že nedošlo k nadměrným vyrovnávacím platbám, což kontroly prováděné v souvislosti s ESF nemusí nezbytně zjistit, neboť se budou týkat nákladů oprávněných ve vztahu k ESF (nebude tudíž zkoumána například otázka přiměřeného zisku). Mohou-li se tyto dva kontrolní mechanismy v určitých bodech protínat, popřípadě dokonce překrývat, zachovávají si nicméně vlastní logiku, kterou je třeba respektovat.
CS
57
CS
3.10.
Balík SOHZ a pravidla elektronické komunikace
3.10.1. Poskytne-li členský stát výhodu určitému podniku pověřenému poskytováním veřejné služby elektronické komunikace nespadající do působnosti směrnice 2002/22/ES105, lze posuzovat dotyčnou vyrovnávací platbu z hlediska pravidel pro státní podpory? Směrnice 2002/22/ES stanoví, že členské státy mohou na svém území nadále libovolně ukládat zvláštní opatření mimo rámec povinností univerzální služby podle této směrnice a financovat je v souladu s právem Společenství (viz článek 32 a body 25 a 46 odůvodnění směrnice). Poskytne-li tudíž členský stát výhodu subjektu pověřenému poskytováním veřejně přístupných telefonních služeb, které nespadají do povinností univerzální služby vymezených v kapitole II směrnice, měl by vždy posoudit, zda byly splněny podmínky rozsudku Altmark a další podmínky pro poskytování státních podpor (to znamená převod státních zdrojů a přičitatelnost, narušení hospodářské soutěže a nepříznivé ovlivnění obchodu mezi státy, selektivnost dotyčného opatření), aby posoudil existenci státní podpory. 4.
OTÁZKY TÝKAJÍCÍ SE POUŽITÍ PRAVIDEL PRO VEŘEJNÉ ZAKÁZKY NA SSOZ
4.1.
SSOZ poskytuje sám orgán veřejné moci
4.1.1.
Do jaké míry může orgán veřejné moci rozhodnout, že bude sám poskytovat sociální službu obecného zájmu (SSOZ)? Jinak řečeno, jaký má orgán veřejné moci prostor k tomu, aby rozhodl, zda má službu poskytovat přímo sám nebo ji má svěřit externímu subjektu? Je k tomuto rozhodnutí plně oprávněn? Orgánům veřejné moci plně přísluší, aby rozhodly o tom, zda budou poskytovat službu samy, nebo zda ji svěří externímu subjektu (externalizace). Pravidla týkající se zadávání veřejných zakázek platí pouze tehdy, pokud orgán veřejné moci rozhodne, že svěří poskytování služby externímu subjektu za úplatu.
4.1.2.
Pravidla Evropské unie týkající se výběru poskytovatele obvykle neplatí, pokud orgány veřejné moci poskytují službu samy nebo prostřednictvím interního poskytovatele (což se označuje za „vnitřní operaci“ (anglicky „in-house“). Jaký je dosah a jaké jsou hranice výjimky „vnitřní operace“? Výjimka nazývaná „vnitřní operace“ (podle anglické terminologie „in-house“) se zaměřuje na případy, kdy orgán veřejné moci poskytuje službu sám, avšak prostřednictvím právně odlišného subjektu. V tomto specifickém případě jsou jak orgán veřejné moci, tak subjekt, který službu poskytuje, považovány za jeden celek. Na takový vztah se nevztahují ani zásady transparentnosti, rovného zacházení
105
CS
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě), Úř. věst. L 108, 24.4.2002, s. 51.
58
CS
a nediskriminace, které vyplývají ze Smlouvy, ani směrnice 2004/18/ES o veřejných zakázkách (dále jako „směrnice“)106. Podmínky použitelnosti výjimky „vnitřní operace“ jsou následující: A) Kontrola právně odlišného subjektu, kterou provádí orgán veřejné moci sám nebo s jinými orgány veřejné moci, musí být obdobná kontrole, kterou daný orgán provádí vůči svým vlastním složkám. Rozhodnout o tom, zda orgán veřejné moci provádí nebo neprovádí vůči právně odlišnému subjektu „obdobnou kontrolu“ jako tu, kterou provádí vůči svým vlastním složkám, je možné pouze v konkrétních případech, s přihlédnutím k souhrnu zákonných ustanovení a dalších okolností (zákon, stanovy dotyčného subjektu, dohoda akcionářů atd.). Uvedený správní orgán totiž v každém případě musí kontrolovat dotyčný subjekt tak, aby mohl rozhodujícím způsobem ovlivňovat jak strategické cíle, tak významná rozhodnutí tohoto subjektu. Soudní dvůr jasně stanovil, že orgán veřejné moci nemůže provádět vůči odlišnému subjektu obdobnou kontrolu jako tu, kterou provádí vůči svým vlastním složkám, pokud, byť i menšinový, podíl na kapitálu tohoto subjektu vlastní soukromý podnik107. a B) Podstatná část činnosti právně odlišného subjektu je vykonávána s orgánem nebo s orgány veřejné moci, které jej kontrolují108. Pokud jde o první kritérium (obdobná kontrola), Soudní dvůr uznal, že není nezbytné, aby obdobná kontrola byla samostatná, a tudíž ji může provádět společně několik orgánů veřejné moci109. Potvrdil rovněž, že v případě, kdy několik orgánů veřejné moci vlastní právně odlišný subjekt, může být splněno také druhé kritérium (hlavní činnost) s přihlédnutím k činnosti, kterou právně odlišný subjekt vykonává se všemi orgány veřejné moci110. V důsledku tedy není třeba použít řízení o veřejných zakázkách, spolupracuje-li několik orgánů veřejné moci v rámci odděleného veřejného subjektu podléhajícího společné kontrole veřejných subjektů, které jej vlastní, a podstatná část jeho činnosti je vykonávána s týmiž veřejnými subjekty. K doplňujícím informacím o spolupráci mezi orgány veřejné moci viz odpověď na otázku 4.2.12. K informacím týkajícím se dodržování pravidel pro státní podpory, je-li poskytovatel SSOZ svázán s orgánem veřejné moci vztahem „in-house“, viz odpověď na otázku 5.4.
106 107 108 109 110
CS
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114. ESD, rozsudek Stadt Halle, věc C-26/03 [2005], Sb. rozh. s. I-00001, body 49–50. ESD, rozsudek Teckal [1999], C-107/98 Recueil I-8121, bod 50. ESD, rozsudky Coditel Brabant [2008], věc C-324/07, Sb. rozh. I-08457 a Sea, věc C-573/07. ESD, rozsudky Carbotermo, věc C-340/04, bod 70 a Asemfo, věc C-295/05 , Sb. rozh., s. I-2999, bod 62.
59
CS
4.2.
Poskytování SSOZ bylo svěřeno externímu subjektu za úplatu
4.2.1.
Jaký je příslušný právní rámec, rozhodne-li orgán veřejné moci o externalizaci poskytování SSOZ za úplatu? Rozhodne-li orgán veřejné moci o externalizaci poskytování služeb za úplatu, musí se řídit pravidly práva Evropské unie pro zadávání veřejných zakázek nebo koncesí na poskytování služeb. Je nutno rozlišovat dva případy: A) Orgán veřejné moci zadá veřejnou zakázku na poskytování služeb. V tomto případě orgán veřejné moci vyplácí poskytovateli služeb stanovenou odměnu. Lze rozlišit dvě situace: a) hodnota zakázky je vyšší než stropy pro použití směrnice 2004/18/ES Bylo-li dosaženo stanovených stropů111, veřejné zakázky na poskytování služeb spadají do působnosti této směrnice. Zakázky na poskytování sociálních a zdravotnických služeb však nepodléhají všem podrobným pravidlům směrnice112, nýbrž pouze velmi omezenému počtu článků směrnice, jak vyplývá z jejího článku 21. Zejména se jedná o to, že na začátku zadávacího řízení musejí být vymezeny technické specifikace113 (viz odpověď na otázku 4.2.4) a výsledek řízení114 musí být zveřejněn. Orgány veřejné moci navíc při zadávání veřejných zakázek na poskytování sociálních a zdravotnických služeb musí dodržovat hlavní zásady SFEU, například povinnost transparentnosti, jakož i rovného a nediskriminačního zacházení s hospodářskými subjekty, pokud uvedené služby mají přeshraniční význam115. K dalším informacím o pojmu přeshraničního významu viz odpověď na otázku 4.2.2. Podle těchto zásad je nutno řídit se pouze základními myšlenkami judikatury Soudního dvora Evropské unie (ESD), a nikoli striktně dodržovat úplný souhrn ustanovení směrnice 2004/18/ES. Jestliže tudíž orgány veřejné moci externalizují poskytování sociálních služeb prostřednictvím zadání veřejné zakázky, mají tak širší manévrovací prostor než v jiných oblastech. Je však nutno poznamenat, že u smíšených zakázek na poskytování služeb, zahrnujících současně sociální službu a jinou službu plně spadající do působnosti výše uvedené směrnice116 (například přepravní službu, službu vědeckého výzkumu, poradenství nebo údržbářskou službu), se směrnice použije pouze zčásti, jak bylo
111 112
113 114 115
116
CS
Článek 7 směrnice 2004/18/ES. Sociální a zdravotnické služby jsou uvedeny mezi službami vyjmenovanými v příloze II B směrnice 2004/18/ES. Zakázky na tyto služby podléhají pouze omezenému počtu ustanovení směrnice (o rozdílnosti mezi službami vyjmenovanými v přílohách II A a II B, viz články 20 a 21 směrnice 2004/18/ES). Kódy v ní uvedené lze vyhledat na internetových stránkách GŘ pro vnitřní trh www.simap.europa.eu. Článek 21 spolu s článkem 23 směrnice 2004/18/ES. Článek 21 spolu s čl. 35 odst. 4 směrnice 2004/18/ES. To znamená nabývající významu pro hospodářské provozovatele nacházející se v jiných členských státech Evropského hospodářského prostoru. Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2007 ve věci Komise proti Irsku, C-507/03, body 29 a násl. Služby, které jsou vyjmenovány v příloze II A směrnice 2004/18/ES.
60
CS
vysvětleno výše, pokud je hodnota sociální služby117 vyšší než hodnota dotyčné jiné služby. Například přeprava sanitním vozem se skládá zároveň ze zdravotnické služby a z přepravní služby. Převyšuje-li hodnota přepravní služby hodnotu zdravotnické služby, použijí se všechna ustanovení směrnice. Je-li vyšší hodnota lékařské služby, směrnice se použije pouze zčásti, jak bylo vysvětleno výše118. b) hodnota zakázky je nižší než stropy pro použití směrnice 2004/18/ES Je-li hodnota zakázky, která má být udělena, nižší než strop pro použití směrnice, orgán veřejné moci se přesto musí řídit pravidly a hlavními zásadami práva Evropské unie, například zásadami rovného zacházení, nediskriminace a transparentnosti, pokud má dotyčná zakázka nabývá přeshraniční význam119. K doplňkovým informacím o přesném obsahu těchto zásad viz odpověď na otázku 4.2.3. B) Orgán veřejné moci uděluje koncesi na poskytování služeb. V tomto případě spočívá odměna hlavně v právu provozovat službu s cílem dosáhnout hospodářského výsledku120. Koncesionář přebírá provozní riziko vyplývající z provozování dotyčné služby121. Orgány veřejné moci, které udělují koncesi na poskytování služeb, se ve všech případech musí řídit pravidly a hlavními zásadami práva Evropské unie, zejména zásadami transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace122. K dalším informacím o přesném obsahu těchto zásad je třeba odkázat na odpověď na otázku 4.2.3. 4.2.2.
Co se rozumí pod pojmem přeshraniční význam? Veřejná zakázka nebo udělení koncesí má přeshraniční význam, pokud má význam pro hospodářské subjekty nacházející se v jiných členských státech Evropského hospodářského prostoru123. Orgánu veřejné moci přísluší, aby posoudil případ od případu možný význam zakázky z hlediska hospodářských subjektů usazených v jiných členských státech, pokud vnitrostátní zákony neobsahují specifické pokyny.
117 118 119 120 121 122
123 124
125
CS
Článek 22 směrnice 2004/18/ES. Viz rozsudek ESD Tögel [1998], věc C-76/97 Recueil I-5357, body 29–40. K dalším informacím o pojmu přeshraničního významu viz odpověď na otázku 4.2.2. Viz čl. 1 odst. 4 směrnice 2004/18/ES. Viz článek 17 směrnice 2004/18/ES, jakož i judikaturu Soudního dvora, zejména rozsudek Helmut Mueller, věc (C-451/08), [2010] Sb. rozh. Viz následující rozsudky: Telaustria, věc C-324/98 [2000] Recueil I-10745, bod 62; Coname, věc C231/03 [2005] Sb. rozh. I-7287, body 16−19 a Parking Brixen, věc C-458/03 [2005] Sb. rozh. I-8585, bod 49. Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2007 ve věci Komise proti Irsku, C-507/03, body 29 a násl. ESD, rozsudek Bent Mousten Vestergaard, věc C-59/00 [2001] Recueil I-9505, bod 20, rozsudek Komise proti Francii, věc C-264/03, Sb. rozh. [2005] I-8831, body 32−33, rozsudek Komise proti Řecku ze dne 14. června 2007, věc C-6/05, bod 3. Kritérium hodnoty samo o sobě nestačí k tomu, aby bylo možno uvést, že zakázka nemá přeshraniční význam. Jak upřesnil Soudní dvůr ohledně spojených věcí C-146/2006 a C-148/2006 (Secap), bod 31 „je nezbytné zohlednit skutečnost, že hranice v některých případech vedou aglomeracemi, které se nacházejí na území různých členských států, a že za takových okolností mohou mít i zakázky s nízkou hodnotou nepochybný přeshraniční význam“.
61
CS
Má-li veřejná zakázka nebo koncese přeshraniční význam, orgán veřejné moci se musí při zadávání těchto zakázek řídit zásadami SFEU (nediskriminace, transparentnost atd.)124. Veřejné zakázky nebo koncese, které nemají přeshraniční význam, nepodléhají zásadám SFEU. Za určitých podmínek tak mohou být malé zakázky na poskytování služeb místního rozsahu uděleny i bez ohledu na výše uvedené zásady, nemají-li dotyčné služby přeshraniční význam pro subjekty z jiných členských států, a nemají tudíž dopad na fungování vnitřního trhu. Tak tomu může být, jestliže vzhledem k obzvláště nízké hodnotě125 (výrazně pod stropem pro použití směrnice, který v současnosti činí 193 000 EUR126) a charakteristikám sociální služby, jakož i dotyčnému segmentu trhu, nelze předpokládat, že hospodářské subjekty z jiných členských států mohou mít zájem na poskytování dotyčných služeb127. Například u záležitostí týkajících se zakázek na právnické služby o průměrné hodnotě asi 5 000 EUR128 nebo služby územního plánování mezi 6 000 a 26 500 EUR129, s přihlédnutím k jejich nízké hodnotě (méně než nebo téměř 10 % stropu pro použití směrnice) a okolnostem vlastním těmto záležitostem, Komise usoudila, že dotyčné zakázky nejsou pro vnitřní trh významné. Existence stížnosti související se zakázkou rovněž nestačí jako důkaz, že uvedená zakázka má přeshraniční význam.130 Orgány veřejné moci se při posuzování významu služby pro vnitřní trh mohou odvolat na interpretační sdělení Komise o právních předpisech Společenství platných pro zadávání zakázek, na které se plně nebo částečně nevztahují směrnice o zadávání veřejných zakázek131. Toto sdělení se zabývá zakázkami, na které se ustanovení směrnic o zadávání veřejných zakázek vztahují jen částečně, například zakázkami na zdravotnické a sociální služby132. Vzhledem k tomu, že toto sdělení obsahuje obecný výklad pojmu význam pro vnitřní trh podle Smlouvy, může rovněž posloužit jako směrnice pro koncese. 4.2.3.
Jaké povinnosti vyplývají ze zásad transparentnosti a nediskriminace? Zásady transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace podle judikatury Soudního dvora Evropské unie ukládají náležité zveřejnění úmyslu orgánu veřejné moci udělit veřejnou zakázku nebo koncesi. Zveřejnění lze omezit na stručný popis hlavních zamýšlených charakteristik zakázky, která má být udělena, a řízení o udělení zakázky spolu s výzvou, aby se uchazeči obrátili na orgán veřejné moci. Podstatné je, aby všichni poskytovatelé služeb, kteří se o zakázku mohou ucházet, měli možnost projevit svůj zájem ucházet se o zakázku.
126
127 128 129 130 131 132
CS
Po stanovení nařízením Komise (ES) č. 1177/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, 2004/18/ES a 2009/81/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání veřejných zakázek. Viz rozsudek Coname, věc C-231/03 [2005] Sb. rozh. I-7287, bod 20, týkající se koncesí na poskytování služeb. Viz tisková zpráva IP/07/357 ze dne 21. března 2007. Viz tisková zpráva IP/06/1786 ze dne 13. prosince 2006. Viz ESD, rozsudek ze dne 13. listopadu 2007 Komise proti Irsku, ve věci C-507/03, bod 34. Úř. věst 2006, C 179, s. 2. Uvedené v příloze II B směrnice 2004/18/ES.
62
CS
Orgán veřejné moci pak může nediskriminačním a nestranným způsobem vybrat uchazeče, kteří budou vyzváni k podání nabídky a případně k jednání o podmínkách zakázky nebo koncese. V průběhu těchto vyjednávání si musí být všichni hospodářští provozovatelé rovni a musí obdržet od veřejného orgánu stejné informace. V souladu s judikaturou ESD v oblasti účinné právní ochrany133 musí být alespoň rozhodnutí s nepříznivým dopadem na osobu, která má nebo měla zájem na získání zakázky, například rozhodnutí o vyloučení určitého předkladatele nabídky, posouzena z hlediska případného porušení základních norem odvozených z primárního práva Evropské unie. Orgány veřejné moci se při používání těchto zásad mohou inspirovat interpretačním sdělením Komise o právních předpisech Společenství, platných pro zadávání zakázek, na které se nevztahují nebo jen částečně vztahují směrnice o zadávání veřejných zakázek. Jak bylo uvedeno výše, toto sdělení pojednává rovněž o zakázkách, na které se směrnice o zadávání veřejných zakázek (dále jako „směrnice“)134 vztahují jen částečně, například zakázek na služby uvedené v příloze II B směrnice 2004/18/ES, jejichž součástí jsou zdravotnické a sociální služby135. Jak je uvedeno v bodě 2.1 a jak vyplývá z článku 21 směrnice 2004/18/ES, zakázky na poskytování těchto služeb podléhají pouze určitým pravidlům směrnice 2004/18/ES (to znamená povinnosti vymezit technické specifikace v zadávacích podmínkách a zveřejnit ex-post výsledek řízení), v ostatním se řídí obecnými zásadami SFEU (nediskriminace, transparentnost atd.), pokud nabývají přeshraničního významu. Vzhledem ke skutečnosti, že sdělení obsahuje obecný výklad zásad transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace, může sloužit rovněž pro orientaci při udělování koncesí, přičemž je stále třeba mít na zřeteli, že smlouvy o udělení koncese dosahují obvykle hodnoty značně nižší než limity stanovené směrnicemi „o veřejných zakázkách“, a ačkoli se tyto směrnice nevztahují na koncese o poskytování služeb, musí být příslušné smlouvy v souladu se zásadami SFEU zveřejněny ve sdělovacím prostředku s evropským dosahem. 4.2.4.
Jak mají být sestaveny příslušné specifikace pro udělení zakázky na poskytování služeb, i) aby komplexně odpovídaly různorodým potřebám uživatelů a ii) aby umožnily přizpůsobení služby měnící se situaci, pokud se týká úrovně poskytované služby, počtu uživatelů atd. Směrnice nabízí širokou škálu možností, jak tyto specifikace stanovit136. Záleží na orgánech veřejné moci, aby těchto možností plně využily a vyžadovaly od uchazečů vypracování koncepce služeb na míru, aby služby mohly být poskytovány co nejlépe a v požadované kvalitě. Orgány veřejné moci mohou například upřesnit, že uchazeči musí reagovat na specifické potřeby vymezených skupin uživatelů nebo vyžadovat, aby nabízená služba byla slučitelná se strukturami, které již zřídily. Lze si rovněž
133 134
135 136
CS
Viz ESD rozsudek P Union de Pequeños Agricultores, ve věci C-50/00, Sb. rozh. s. I-6677, bod 39, a rozsudek Heylens, ve věci 222/86, Sb. rozh. s. 4097, bod 14. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb. Uvedené v příloze II B směrnice 2004/18/ES. Článek 23 směrnice 2004/18/ES, který se vztahuje rovněž na služby vyjmenované v příloze II B této směrnice, například sociální služby.
63
CS
představit, že orgán veřejné moci bude vyžadovat, aby služba byla poskytována a hodnocena za účasti uživatelů. Základním pravidlem ve všech případech je, že specifikace musí být vymezeny tak, aby nedošlo k diskriminaci a o udělení zakázky nebylo předem rozhodnuto již na počátku řízení. 4.2.5.
Jaké další požadavky na kvalitu lze zahrnout do udělení veřejné zakázky nebo koncese na SSOZ? Orgány veřejné moci mohou při udílení veřejné zakázky nebo koncese na SSOZ přihlédnout k veškerým požadavkům na kvalitu, které považují za nezbytné, aby poskytly uživatelům vysoce kvalitní služby s co nejlepším poměrem kvalita/cena. Tyto požadavky se v závislosti na své povaze mohou projevit v různých fázích řízení: Orgán veřejné moci tak při vymezování technických specifikací137 může vymezit všechny charakteristiky služby, které považuje za užitečné pro kvalitu poskytování (např. požadavky umožňující zaručit plynulost poskytování služby, respektování specifických potřeb jednotlivých kategorií uživatelů, přístupnost vstupních infrastruktur pro osoby s omezenou pohyblivostí, jakož i obecněji požadavky na kvalitu těchto infrastruktur atd.). Technické specifikace služby lze vymezit buď formou velmi podrobných charakteristik (což se může v určitých případech podílet na přílišné standardizaci nabízených služeb), nebo v souvislosti s požadavky na výkon nebo funkci. Tento druhý přístup obecně ponechává uchazečům širší manévrovací prostor a poskytuje jim možnost navrhnout orgánu veřejné moci inovativní pracovní řešení/metody umožňující dosáhnout stanovených cílů v oblasti kvality. Zkušenost a kvalita zaměstnanců poskytovatele jsou rovněž složkami, které rozhodujícím způsobem přispívají ke kvalitě poskytované služby. Při vymezení kritérií výběru138 může orgán veřejné moci stanovit vhodné požadavky na profesní schopnosti (např. zkušenost v oboru, kvalifikace zaměstnanců, dostupné technické infrastruktury), aby se ujistil, že vybraný partner má potřebnou schopnost poskytovat služby s ukazateli kvality, které jsou stanoveny v zakázce. K požadavkům na kvalitu může být rovněž přihlédnuto u kritérií výběru139. Orgán veřejné moci není povinen udělit zakázku na základě nejnižší ceny. Právě naopak, může udělit zakázku na základě ekonomicky nejvýhodnější nabídky, což mu umožňuje přihlédnout při kritériích výběru ke všem kvalitativním složkám, které považuje za významné. Orgán veřejné moci může rovněž svobodně promítnout do zvažování jednotlivých kritérií pro udělení zakázky význam, který přičítá jednotlivým kvalitativním hlediskům služby. Podmínky plnění zakázky140 poskytují další možnost, jak dbát na kvalitu služby. S výhradou dodržení ostatních použitelných ustanovení práva Společenství může orgán veřejné moci začlenit do podmínek plnění141 požadavky, které ukládají
137 138 139 140 141
CS
Viz článek 23 směrnice 2004/18/ES. Viz články 44 a 48 směrnice 2004/18/ES. Viz článek 53 směrnice 2004/18/ES. Viz článek 26 směrnice 2004/18/ES. Z důvodu transparentnosti musí být podmínky plnění zakázky předem zveřejněny v dokumentaci k zakázce. Dodržování podmínek plnění nelze kontrolovat před udělením zakázky, nýbrž pouze
64
CS
smluvnímu partnerovi, aby zaručil například přiměřenou úroveň vzdělání a odměňování zaměstnanců, kteří se podílejí na plnění zakázky. Takové smluvní podmínky umožňují, aby nedošlo k tomu, že se smluvní partner pokusí snížit své náklady na zaměstnance, což by mohlo dotyčné zaměstnance demotivovat, zvýšit jejich fluktuaci a in fine negativně ovlivnit kvalitu poskytované služby. Nakonec mohou orgány veřejné moci při udílení veřejné zakázky / koncese na SSOZ zaujmout integrovaný přístup k poskytování komplexních služeb, které není třeba rozčlenit do několika zakázek, avšak lze je udělit v jediném celku, aby se uživatel mohl obracet na jediného poskytovatele, který na sebe převezme uspokojování četných spojitých potřeb. Mohou rovněž svobodně zvolit patřičnou dobu trvání dotyčné zakázky, aby zajistily stálost a plynulost poskytování dotyčné služby / dotyčných služeb. 4.2.6.
Lze zakázku v průběhu jejího plnění upravovat? Úpravy jsou možné po celou dobu plnění zakázky, pokud podstatně nezpochybní původní podmínky výběrového řízení142. Zejména nesmí být tyto úpravy tak významné, že by výběrové řízení bylo dopadlo jinak, kdyby byly známy hned na jeho počátku. To je případ, kdy by se možní uchazeči, kteří nepředložili nabídku, byli mohli o účast na výběrovém řízení zajímat, pokud by bývali věděli, že k takovým změnám dojde.
4.2.7.
Jak lze zamezit nadměrnému zatížení malých poskytovatelů služeb, kteří často mohou nejlépe pochopit zvláštnosti určité SSOZ v kontextu vysloveně místního rozsahu? Orgánu veřejné moci přísluší, aby organizoval výběrové řízení tak, aby ponechal malým hospodářským subjektům možnost účastnit se a získat zakázku. Čím je rozsah požadované služby širší, a tudíž požadavky na ekonomickou a finanční kapacitu vyšší, tím bude pro malé poskytovatele služeb složitější podílet se na zakázce. V případě největších zakázek (například na rozsáhlou škálu služeb, nebo na služby poskytované v několika zeměpisných oblastech) může zadavatel v oblasti veřejných zakázek zvážit rozdělení zakázky na několik oddělených částí, které budou pro malé a střední podniky (MSP) dostupnější. Orgánům veřejné moci se obecně doporučuje, aby sestavovaly technické specifikace s ohledem na MSP a omezovaly formální podmínky na nezbytné minimum.
4.2.8.
Jak lze sladit řízení o zadávání veřejných zakázek, která omezují počet vybraných poskytovatelů, se zachováním dostatečné možnosti svobodné volby pro uživatele SSOZ? Řízení o zadávání veřejných zakázek neusilují o omezení počtu vybraných poskytovatelů služeb. Zadavatelé v oblasti veřejných zakázek mají úplnou volnost zvolit podle svých potřeb jednoho nebo více provozovatelů. Orgány veřejné moci mohou například udělit stejnou koncesi na služby více provozovatelům, lze-li to v praxi provést, a zaručit tak uživatelům uvedené služby širší možnosti volby.
142
CS
v průběhu jejího plnění. Aby orgán veřejné moci mohl jejich dodržování zaručit, může stanovit odrazující smluvní sankce. ESD, rozsudek Komise proti CAS Succhi di Frutta SpA, věc C-496/99 [2004] Sb. rozh. I-3801, bod 116.
65
CS
4.2.9.
Je možno stanovit znalost místního kontextu jako kritérium pro výběr poskytovatele služeb, neboť toto hledisko je často podstatné pro zdárné poskytování SSOZ? Pravidla Evropské unie „pro veřejné zakázky“ se snaží o zaručení spravedlivé hospodářské soutěže mezi hospodářskými subjekty napříč Evropou, aby zajistila orgánům veřejné moci lepší poměr kvalita/cena. Požadavek znalosti místního kontextu by mohl vést k nedovolené diskriminaci zahraničních poskytovatelů služeb. Současně takový požadavek může omezit výběr orgánů veřejné moci na malý počet místních provozovatelů, a tudíž utlumit příznivý účinek hospodářské soutěže v evropském měřítku. Určité požadavky související s místním kontextem však jsou přijatelné, pokud je lze zdůvodnit zvláštnostmi služby, která má být poskytována (druhem služby a/nebo kategoriemi uživatelů), a pokud jsou spojeny výlučně s plněním zakázky. Příklady: •
Orgán veřejné moci může například v podmínkách plnění zakázky požadovat, aby subjekt, jemuž byla zakázka udělena, vybudoval místní strukturu, například kancelář nebo provozovnu, nebo instaloval v místě plnění specifické vybavení, pokud je to k poskytování služby nezbytné.
•
Obec, která hodlá zřídit útulek pro ženy v nouzi, zejména pro ženy z prostředí specifické minoritní kultury, může ve výzvě k podání nabídek stanovit, že poskytovatel služeb musí mít předchozí zkušenost s tímto druhem služeb v prostředí s obdobnou sociální a hospodářskou charakteristikou, a že zaměstnanci, kteří budou ve styku s ženami v nouzi a/nebo budou reagovat na jejich potřeby, musí být dostatečně obeznámeni s kulturním a jazykovým kontextem těchto osob v nouzi.
•
Orgán veřejné moci, který hodlá zřídit asistenční službu pro mladé nezaměstnané pocházející ze znevýhodněných oblastí, jež má integrovaným způsobem řešit specifické problémy uživatelů těchto služeb (například duševní nemoci, drogovou závislost nebo alkoholismus, sociální bydlení a zadlužení), by mohl stanovit, že poskytovatel služeb musí mít předchozí zkušenost s tímto druhem služeb pro stejný okruh cílových osob. Orgán veřejné moci může rovněž uvést, že poskytovatel služeb musí dbát na to, aby zaměstnanci, kteří se budou o uživatele starat, byli již od počátku obeznámeni se stávajícími sítěmi subjektů v sociální oblasti, s nimiž budou muset komunikovat, aby integrovaným způsobem reagovali na potřeby mladých nezaměstnaných.
Omezení tohoto druhu každopádně nesmí překračovat výlučně nezbytnou míru pro zajištění náležitého poskytování služby. ESD například rozhodl, že v rámci udělení veřejné zakázky na zdravotnické služby při domácí léčbě respiračních onemocnění nemůže orgán veřejné moci vyžadovat, aby možný předkladatel nabídky měl v době
CS
66
CS
předložení nabídky zřízenou kancelář v hlavním městě kraje, v němž má být služba poskytována.143 Orgánu veřejné moci přísluší, aby se ujistil, že takové podmínky jsou objektivně zdůvodněné a nevedou k diskriminačnímu zacházení, které by nepatřičně zvýhodnilo určité kategorie předkladatelů nabídky, zejména místní podniky nebo již působící poskytovatele služeb. O otázce přímého udělení zakázek v nízké hodnotě malým místním poskytovatelům služeb již pojednával bod 4.2.7. 4.2.10. Lze omezit výběrové řízení pouze na neziskové poskytovatele služeb? Je nutno rozlišit dvě situace: •
Zadavatelé veřejných zakázek nemohou sami rozhodnout o omezení účasti v řízení o udělení zakázky pouze na neziskové poskytovatele služeb. Směrnice „o veřejných zakázkách“ vychází ze zásad rovného zacházení a nediskriminace hospodářských subjektů144. Podle této směrnice tedy nelze vyhradit zakázky specifickým kategoriím podniků145, například neziskovým organizacím, a to bez ohledu na druh služeb − spadajících pod přílohu II A nebo pod přílohu II B směrnice (například sociální služby)146.
•
Nicméně vnitrostátní právo147, které upravuje zvláštní činnosti, může ve výjimečných případech uložit omezený přístup k určitým službám ve prospěch neziskových organizací. V tomto případě by orgány veřejné moci byly oprávněny k omezení účasti na řízení o udělení zakázek na takové neziskové organizace, pokud je vnitrostátní právo v souladu s právem Evropské unie. Toto vnitrostátní právo by nicméně představovalo omezení platnosti článků 49 a 56 SFEU o svobodě usazování a volném pohybu služeb, a toto omezení by muselo být zdůvodněno případ od případu. Toto omezení by mohlo být zdůvodněno na základě judikatury Soudního dvora, zejména pokud je nezbytné a přiměřené vzhledem k potřebě plnění určitých sociálních cílů, které sleduje státní systém sociálního zabezpečení.148
4.2.11. Mají orgány veřejné moci možnost jednat s poskytovateli služeb v průběhu fáze výběru? Toto je zvláště významné u SSOZ vzhledem k tomu, že orgány veřejné 143 144 145
146 147
148
CS
ESD, rozsudek Contse, ve věci C-234/03, [2005] Sb. rozh. I-9315, bod 79. Článek 2 směrnice 2004/18/ES. Proto musela být do směrnice vložena příslušná výjimka, aby členské státy mohly vyhradit určité zakázky zvláštní kategorii podniků, to znamená chráněným dílnám, kde většina dotčených zaměstnanců jsou zdravotně postižené osoby, viz článek 19 směrnice 2004/18/ES. Rozlišování mezi službami v příloze II A nebo II B je vhodné pouze od článku 20 této směrnice dále. Termín „vnitrostátní právo“ se týká vnitrostátních právních předpisů obecné a abstraktní povahy, na rozdíl od rozhodnutí zadavatele v oblasti veřejných zakázek v rámci konkrétní zakázky. Naproti tomu legislativní úroveň (na celostátní nebo regionální úrovni) není v tomto ohledu rozhodující, jakmile mají tyto právní předpisy obecný a abstraktní dosah. Viz ESD, rozsudek Sodemare, ve věci C-70/95, [1997], Recueil I-3395.
67
CS
moci nejsou vždy schopny přesně určit své potřeby hned na počátku procesu. Orgány veřejné moci musí občas jednat s možnými poskytovateli služeb. Jak bylo uvedeno v odpovědi na otázku 4.2.3, orgány veřejné moci mohou použít vyjednávací řízení pro nákup cestou veřejných zakázek nebo udělení koncesí na zdravotnické nebo sociální služby. Dotyčné orgány veřejné moci nebudou podléhat specifickým pravidlům týkajícím se vyjednávacích řízení podle směrnice 2004/18/ES, neboť tato směrnice se nevztahuje na koncese na poskytování služeb a obsahuje pouze velmi málo pravidel vztahujících se na služby podle její přílohy II B (například SSOZ).149 Proto mohou orgány veřejné moci při udílení veřejné zakázky nebo koncese na poskytování SSOZ použít vyjednávací řízení ad hoc, pokud vnitrostátní právo nestanoví specifická pravidla. V každém případě pro služby s přeshraničním rozměrem nadále platí obecné zásady transparentnosti a nediskriminace podle SFEU, ukládající zejména rovné zacházení se všemi hospodářskými subjekty vyzvanými k účasti na vyjednávacím řízení. 4.2.12. Do jaké míry platí pravidla týkající se veřejných zakázek pro spolupráci mezi obcemi? Tato spolupráce může nabývat rozličných forem, například si jedna obec zakoupí službu u jiné obce, nebo dvě obce společně vypíší veřejnou zakázku nebo založí určitý subjekt za účelem poskytování SSOZ atd. Pravidla pro veřejné zakázky platí, pokud určitý orgán veřejné moci zamýšlí udělit externímu subjektu150 veřejnou zakázku na poskytování služeb za úplatu. Není žádný rozdíl v tom, jde-li o soukromého provozovatele nebo o orgán veřejné moci. Jak však dokazují následující příklady, vyskytují se situace, kdy orgány veřejné moci svěří hospodářské činnosti jiným orgánům veřejné moci, nebo vykonávají tyto činnosti společně s jinými orgány veřejné moci, aniž by byly povinny řídit se pravidly Evropské unie pro veřejné zakázky. ¾ Soudní dvůr tak nedávno usoudil, že orgány veřejné moci mohou vykonávat činnosti veřejné služby, za niž jsou odpovědny a k jejímuž výkonu používají vlastních prostředků, ve spolupráci s jinými orgány veřejné moci, aniž by byla vyžadována zvláštní forma organizace a aniž by bylo nutno při zpracování těchto organizačních podmínek hledět na působnost evropské právní úpravy v oblasti veřejných zakázek.
149
150 151 152
CS
(i.)
Na jedné straně lze spolupráci mezi orgány veřejné moci organizovat v rámci odděleného veřejného subjektu splňujícího kritéria „in-house“151. K tomuto bodu viz otázku 4.1.2.
(ii.)
Na druhé straně Soudní dvůr rovněž upřesnil152, že spolupráce veřejného sektoru s veřejným sektorem nevyžaduje nezbytně zakládání nových, společně řízených subjektů. Podle Soudního
Jak je uvedeno v odpovědi 2.2 a jak vyplývá z článku 21 směrnice 2004/18/ES, zakázky týkající se těchto služeb podléhají pouze určitým pravidlům směrnice 2004/18/ES (to znamená povinnosti vymezit technické specifikace v zadávacích podmínkách a zveřejnit ex-post výsledek řízení), v ostatním se řídí obecnými zásadami SFEU (nediskriminace, transparentnost atd.). Viz rozsudky Teckal, věc C-107/98, [1999] Recueil I-8121, bod 51, ARGE, věc C-94/99, [2000] Recueil I-11037, bod 40, Auroux, věc C-220/05, [2007] I-389, bod 62. ESD, rozsudek Coditel Brabant, věc C-324/07, [2008] Sb. rozh. I-08457. ESD, rozsudek Komise proti Německu, věc C-480/06.
68
CS
dvora může tato spolupráce vycházet z prosté spolupráce mezi veřejnými subjekty, probíhající výhradně pouze s cílem společného plnění úkolů veřejného zájmu, za nějž jsou dotyčné subjekty odpovědny. To nutně neznamená, že každý orgán veřejné moci bude spolupracovat na plnění úkolů veřejného zájmu stejnou měrou, neboť spolupráce může být založena na rozdělení úkolů a na specializaci. Musí se však jednat o skutečnou spolupráci na rozdíl od veřejné zakázky, kdy jedna strana plní úkol za úplatu. Nesmí docházet k jiným finančním převodům mezi orgány veřejné moci, než jsou úhrady nákladů. Spolupráce se musí řídit pouze zřeteli a požadavky spojenými s plněním cílů veřejného zájmu, což vylučuje jakoukoli snahu o dosažení zisku a jakoukoli účast soukromých subjektů nebo subjektů se smíšeným kapitálem. ¾ Kromě toho orgány veřejné moci i obce mají samozřejmě možnost vypsat společně veřejnou zakázku. Orgán veřejné moci tak může zahájit řízení sám za sebe a za jiný orgán veřejné moci153 za podmínky, že to na počátku řízení oznámí. Pravidla týkající se veřejných zakázek tedy platí pro řízení zahájené uvedeným orgánem veřejné moci za sebe sama a za jiný orgán veřejné moci nebo jiné orgány veřejné moci, avšak neplatí pro spolupráci mezi orgány veřejné moci. ¾ Několik orgánů veřejné moci navíc může založit nový subjekt a převést na něj v úplnosti specifický úkol. V tomto případě si orgány veřejné moci nepodrží žádnou kontrolu nad vykonávanou službou, kterou poskytuje nový subjekt zcela nezávisle pouze na vlastní odpovědnost. Za tohoto předpokladu není poskytována žádná služba, a tudíž neplatí ani Smlouva ani směrnice154. ¾ Kromě toho, zřizují-li orgány veřejné moci struktury bezúplatné vzájemné pomoci a spolupráce, nejedná se o poskytování služeb ve smyslu Smlouvy a právo Evropské unie zde neplatí. 4.2.13. Do jaké míry platí pravidla „pro veřejné zakázky“ pro partnerství veřejného a soukromého sektoru? Vznik partnerství veřejného a soukromého sektoru obecně představuje udělení veřejné zakázky nebo koncese. Toto udělení plně podléhá pravidlům „pro veřejné zakázky“, platným v daném případě podle druhu a hodnoty dotyčné zakázky. Pokud se týká institucionalizovaných partnerství veřejného a soukromého sektoru (předpokládajících existenci subjektu se smíšeným kapitálem), je důležité připomenout, že tak, jak bylo uvedeno v odpovědi na otázku 4.1.2, se nejedná o vztah „vnitřní operace“ mezi orgánem veřejné moci a veřejno-soukromým subjektem, v němž má orgán veřejné moci podíl společně se soukromým subjektem. Z toho vyplývá, že poskytování služeb svěřené veřejno-soukromému subjektu musí být 153 154
CS
Viz článek 11 směrnice 2004/18/ES o ústředních nákupních subjektech. Viz tisková zpráva Komise IP/07/357 ze dne 21. března 2007, která oznamuje, že úplný převod úkolu veřejné povahy orgánem veřejné moci na jiný orgán veřejné moci nepředstavuje poskytování služby za úplatu ve smyslu článku 49 Smlouvy, jestliže orgán veřejné moci, na něhož byl úkol převeden, plní tento úkol zcela nezávisle a pouze na vlastní odpovědnost. Takový převod úkolu veřejné povahy spadá pod vnitřní organizaci veřejné moci dotyčného členského státu. Jakož takový nepodléhá Smlouvě a jejím základním svobodám.
69
CS
uloženo v souladu s pravidly Smlouvy pro veřejné zakázky nebo se směrnicemi o veřejných zakázkách. Vyplývá z toho rovněž, že kapitálovým vstupem soukromého provozovatele do subjektu plnícího veřejné úkoly, které mu byly přiděleny v rámci vztahu „vnitřní operace“155, tento vztah končí a na dotyčnou veřejnou zakázku nebo koncesi je nutno znovu vypsat výběrové řízení, ledaže byl soukromý provozovatel vybrán v souladu s pravidly pro veřejné zakázky. Vede-li orgán veřejné moci řízení o udělení zakázky v souladu s právem veřejných zakázek Společenství, aby vybral soukromého partnera, který bude plnit zakázku na služby nebo provozovat koncesi na služby společně s orgánem veřejné moci v rámci smíšeného veřejno-soukromého subjektu, není již nezbytné vypsat další řízení o udělení poskytování této služby. Jakákoli podstatná změna ukazatelů týkajících se poskytování služby, která nebyla původně obsažena v řízení o zadání zakázky, by vyžadovala zahájení nového řízení. Pro obšírnější informace je třeba se odvolat na sdělení Komise o institucionalizovaných partnerstvích veřejného a soukromého sektoru156, které konkrétně vysvětluje, jak takové řízení organizovat. 4.2.14. Do jaké míry je možno v rámci udělení veřejné zakázky nebo koncese na poskytování služby obecného zájmu stanovit povinnost týkající se dodržování určitých pravidel podnikového řízení (jako například kontrolu podniku s paritní kapitálovou účastí zástupci vedení a odborů nebo jmenováním zástupců uživatelů do správní rady)? Směrnice o veřejných zakázkách umožňují veřejným zadavatelům, aby v jednotlivých etapách udílení zakázky přihlíželi k zvláštním požadavkům (které také mohou být sociální povahy), pokud budou tyto ohledy slučitelné s právem Evropské unie (zejména pokud se týká dodržování zásad Smlouvy − nediskriminace, transparentnost atd.) a pokud byly uvedeny v oznámení o zakázce nebo v zadávacích podmínkách. Kromě toho, jak vyplývá z výše uvedených směrnic, požadavky stanovené v technických specifikacích a kritéria výběru nebo kritéria udělení musí být spojeny s předmětem zakázky (to znamená schopny charakterizovat požadované produkty/výkony). Naproti tomu požadavky, které jsou součástí podmínek plnění, nemusí být nutně spojeny s předmětem zakázky, nýbrž pouze s plněním zakázky (to znamená s úkoly umožňujícími výrobu nebo poskytování zakoupených produktů nebo služeb). Nespadá-li dotyčná zakázka pod výše uvedené směrnice, jako je tomu například v případě koncesí na poskytování služeb nebo veřejných zakázek, jejichž hodnota nedosahuje stropů pro použití výše uvedených směrnic, pravidla a zásady SFEU podle výkladu ESD nadále platí, jestliže zakázka nabývá s jistotou přeshraničního významu157. V tomto ohledu povinnost dodržování zásad SFEU, zejména zásady nediskriminace, brání rovněž tomu, aby zadavatel v oblasti veřejných zakázek ukládal podmínky, které nejsou spojeny s předmětem zakázky nebo s jeho plněním v rámci udílení zakázek nepodléhajících směrnicím „o veřejných zakázkách“.
155 156
157
CS
Podle anglické terminologie „in-house“. Interpretační sdělení Komise K(2007) 6661 týkající se uplatňování právních předpisů Společenství v oblasti veřejných zakázek a koncesí na institucionalizovaná partnerství veřejného a soukromého sektoru (IPPP). ESD, rozsudek ze dne 7. prosince 2000, „Telaustria“, ve věci C-324/98.
70
CS
Povinnosti v oblasti podnikového řízení, vztahující se zejména ke kontrole podniku nebo účasti určitých skupin osob ve správní radě poskytovatele služeb, se ovšem týkají organizace podniku obecně a nelze je tedy považovat ani za spojené s předmětem dotyčné zakázky (neboť nejsou schopny charakterizovat požadované služby co do technických specifikací nebo lepšího poměru kvalita/cena), ani za spojené s plněním zakázky (neboť nejsou spojeny s požadovanými úkoly nezbytnými pro poskytování služeb). Naproti tomu, jak je uvedeno výše v odpovědi na otázku 4.2.4, je možno si představit, že orgán veřejné moci bude vyžadovat, aby konkrétní služba byla poskytována a hodnocena za účasti uživatelů za podmínky, že nedojde k diskriminaci a udělení zakázky nebude předem rozhodnuto již na počátku řízení. Existuje několik způsobů zapojení uživatelů, které odrážejí různé stupně jejich zapojení (organizování průzkumů, shromažďování podnětů atd.). Je možné, aby orgán veřejné moci měl přesnou představu o stupni účasti uživatelů podle vlastní volby. Také by například mohl vyžadovat, aby poskytovatel služeb, který zakázku získal, měl k dispozici nebo zřídil strukturu nebo mechanismus, který zástupcům uživatelů umožní, aby se zapojili do rozhodování ve fázi plnění zakázky, pokud tato rozhodnutí nebudou měnit podmínky zakázky a nebudou diskriminační. Nemá-li orgán veřejné moci v tomto bodě přesnou představu, může rovněž vyžadovat od uchazečů, aby mu navrhli přístup, který by takovou účast zajistil. 4.2.15. Jak lze sladit pravidla pro veřejné zakázky s potřebou orgánů veřejné moci podporovat inovativní řešení komplexních potřeb uživatelů SSOZ? Pravidla pro veřejné zakázky poskytují orgánům veřejné moci četné nástroje podpory inovace. Orgány veřejné moci například mohou stanovit technické specifikace158 buď pomocí podrobných technických charakteristik, nebo pomocí požadavků na výkon či funkci159. V tomto posledním případě může orgán veřejné moci uvést výsledky, jichž má být dosaženo, aniž by k tomu podrobně určoval prostředky, což umožňuje podpořit tvořivost uchazečů, kteří mohou hledat a navrhovat inovativnější řešení k uspokojování komplexních potřeb uchazečů. Použití variant160 je jiným prostředkem, jímž lze podporovat inovaci. Orgány veřejné moci, které povolují varianty, tak mohou srovnávat výhody a nevýhody inovativnějšího alternativního řešení ve srovnání se standardním řešením. Vzhledem ke skutečnosti, že SSOZ podléhají pouze velmi omezenému počtu pravidel směrnice 2004/18/ES, mohou orgány veřejné moci zvolit postup, který jim připadá nejvhodnější s ohledem na zvláštnosti služby, pokud zvolený postup dodržuje zásady SFEU (transparentnost, nediskriminace). Jedná-li se například 158 159
160
CS
Článek 23 směrnice 2004/18/ES. Jak stanoví článek 23.3 směrnice 2004/18/ES, jsou-li technické specifikace formulovány formou požadavků na výkon nebo funkci, „musí být dostatečně podrobné, aby umožnily uchazečům určit účel zakázky a zadavatelům veřejné zakázky zadat zakázku“. Viz článek 24 směrnice 2004/18/ES. I když sociální služby obecného zájmu podléhají pouze omezenému počtu pravidel směrnice 2004/18/ES, orgány veřejné moci mohou samozřejmě použít nepovinná ustanovení směrnice, pokud je uznají za vhodná.
71
CS
o komplexní SSOZ, u nichž orgán veřejné moci není schopen určit nejvhodnější způsob reakce na specifické potřeby uživatelů, může použít postup obdobný soutěžnímu dialogu161. 4.2.16. Jaké jsou povinnosti zveřejnění v oblasti koncesí na poskytování SSOZ? Je možné zveřejnění v Úředním věstníku EU? Koncese na poskytování služeb na rozdíl od koncesí na stavební práce a od veřejných zakázek nepodléhají ustanovením směrnice 2004/18/ES, zejména povinnosti zveřejnění oznámení v Úředním věstníku EU. Proto v současnosti neexistuje žádný specifický formulář veřejného oznámení koncesí na poskytování služeb v Úředním věstníku EU. Koncese na poskytování služeb se však řídí zásadami SFEU včetně zásad transparentnosti a rovného zacházení. V souladu s těmito zásadami a s výkladem Soudního dvora EU v rozsudku C-324/98 Telaustria jsou udělující orgány (nebo udělující subjekty) povinny zaručit možným předkladatelům nabídky „odpovídající stupeň zveřejnění umožňující otevření veřejné zakázky na poskytování služeb hospodářské soutěži, jakož i kontrolu nestrannosti zadávacích řízení“, a tudíž zveřejnit náležité oznámení se zřetelem mimo jiné k předmětu a hospodářské hodnotě dotyčné koncese. •
Z toho vyplývá, že v hranicích, které stanovil ESD, mohou členské státy / zadavatelé veřejných zakázek svobodně určit vhodná pravidla zveřejnění, aby byla zajištěna transparentnost koncesí na poskytování služeb. Zadavatelé veřejných zakázek mají samozřejmě možnost zveřejnit v Úředním věstníku EU oznámení o koncesích na poskytování služeb, i když to právo Společenství nevyžaduje.
4.2.17. Existují jiné způsoby externalizace SSOZ než veřejné zakázky a koncese, které by byly slučitelné se zásadami transparentnosti a nediskriminace a nabízely by možnost širokého výběru poskytovatelů? Ano. Příslušný orgán veřejné moci může například předběžně stanovit podmínky, za nichž má být sociální služba poskytována, a po náležitém oznámení při dodržení zásad transparentnosti a nediskriminace (viz odpověď na otázku 4.2.3) udělit licence nebo oprávnění všem poskytovatelům, kteří splňují tyto podmínky. Podobný systém nestanoví limity nebo kvóty počtu poskytovatelů služeb; všichni, kteří tyto podmínky splňují, se mohou zúčastnit. Poskytovatelé, kteří získali licenci/oprávnění, musí poskytovat službu na požádání uživatelů, kteří tak budou mít na výběr mezi různými poskytovateli, a za cenu, kterou orgán veřejné moci předem stanovil.
161
CS
Stanovenému článkem 29 směrnice 2004/18/ES pro veřejné zakázky podléhající souhrnu pravidel směrnice.
72
CS
5.
SOUČASNÉ POUŽITÍ PRAVIDEL V OBLASTI STÁTNÍCH PODPOR A PRAVIDEL PRO VEŘEJNÉ ZAKÁZKY A KONCESÍ NA POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB PRO SOHZ
5.1.
Ukládá právo Evropské unie specifický způsob poskytování SOHZ? Podle ustálené judikatury mají členské státy velký prostor pro vlastní uvážení při vymezování toho, co považují za SOHZ, a při organizaci těchto služeb. Orgány veřejné moci tudíž mohou rozhodnout o způsobu poskytování SOHZ, které ukládají. Ve smyslu pravidel pro státní podpory mohou orgány veřejné moci organizovat a financovat své SOHZ podle vlastní volby za podmínky, že jimi poskytované vyrovnávací platby z toho titulu nepřesáhnou míru nezbytnou ke splnění poslání SOHZ za ekonomicky přijatelných podmínek podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Jestliže poskytování určité SOHZ vyžaduje udělení veřejné zakázky nebo koncese (to znamená, jedná-li se o poskytování služby za úplatu, přičemž úplatou se rozumí platba určité částky nebo propůjčení práva poskytovat službu placenou příspěvky uživatelů), orgány veřejné moci musí dodržet nejen pravidla pro státní podpory, nýbrž i pravidla pro veřejné zakázky a koncese. K dalším podrobnostem viz odpovědi na otázky 3.1.15 a 4.2.1. V případě, kdy je poskytování služeb uděleno v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, umožňujícího výběr uchazeče schopného poskytovat tyto služby za nejnižší náklady pro samosprávný celek, a jsou-li splněny ostatní podmínky rozsudku Altmark (k těmto podmínkám viz odpověď na otázku 3.2.1), vyrovnávací platby poskytnuté z tohoto titulu nepředstavují státní podporu ve smyslu judikatury Altmark.
5.2.
Financuje-li orgán veřejné moci poskytovatele SOHZ v souladu s pravidly pro státní podpory, musí použít rovněž pravidla Evropské unie týkající se zadávání veřejných zakázek nebo koncesí na poskytování služeb? Pravidla pro státní podpory a pravidla pro veřejné zakázky a koncese sledují odlišné cíle a mají rozdílnou působnost. Pravidla pro státní podpory se týkají podmínek financování SOHZ, tudíž SSOZ hospodářské povahy, a mají zabránit narušením hospodářské soutěže, způsobeným financováním nebo obdobnými výhodami poskytovanými státem a jeho orgány, zatímco pravidla pro veřejné zakázky a koncese se týkají podmínek udělování zakázek nebo koncesí na tyto služby provozovatelům, a jejich cílem je zejména zamezit narušením hospodářské soutěže, která by mohla vyplynout ze správy veřejných peněz veřejnými zadavateli při zadávání těchto služeb, jakož i zajistit v Evropě co nejširší hospodářskou soutěž a umožnit dosažení nejlepšího poměru kvalita/cena, zejména ve prospěch uživatelů služby. Proto orgány veřejné moci, které hodlají uložit poskytování určité SOHZ, musí dodržovat nejen pravidla pro státní podpory, ale rovněž pravidla udílení veřejných zakázek nebo koncesí. Pravidla pro státní podpory platí od okamžiku, kdy vznikne závazek poskytovat určitou specifickou službu za úplatu, a to nezávisle na cíli obecného zájmu této služby. Prosté financování činnosti, obvykle spojené s povinností vrátit inkasované
CS
73
CS
částky, pokud nebyly použity ke stanoveným účelům, obvykle nespadá do práva veřejných zakázek. Právní kvalifikace zakázky jako veřejné zakázky podle práva Evropské unie musí vycházet z pojmu veřejné zakázky podle směrnic týkajících se této oblasti (zejména podle směrnice 2004/18/ES), nezávisle na právní kvalifikaci, kterou zakázce přisuzuje vnitrostátní právo. Zakázka může spadat do působnosti definic veřejných zakázek nebo koncesí na poskytování služeb, jestliže: a)
předmětem zakázky je uspokojení potřeb předem určených orgánem veřejné moci v rámci jeho pravomocí;
b)
orgán veřejné moci předem podrobně určil charakteristiky a způsoby poskytování služby;
c)
zakázka stanoví úplatu za poskytování služby (zaplacení ceny nebo propůjčení práva poskytovat službu placenou příspěvky uživatelů);
d)
orgán veřejné moci sám hledá poskytovatele, jemuž svěří poskytování služby;
e)
smlouva stanoví sankce za neplnění smluvních povinností, aby bylo zaručeno, že služba svěřená externímu subjektu bude poskytována řádně a tak, aby odpovídala požadavkům orgánu veřejné právy (pokuty, odškodnění atd.).
Výše uvedená kritéria slouží jako ukazatele pro zjištění, zda předmět zakázky skutečně spočívá v poskytování služeb za úplatu. 5.3.
Je možné, aby držitel koncese na poskytování SOHZ obdržel státní podporu ve formě vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby na úhradu nákladů skutečně vynaložených na poslání veřejné služby, jímž byl pověřen? Se zřetelem k článkům 106, 107 a 108 SFEU přísluší členským státům, zda označí své služby jako SOHZ v souladu s podmínkami upřesněnými v rozhodnutí. Rozhodne-li členský stát, že určitý subjekt bude pověřen poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, může tento subjekt obdržet vyrovnávací platbu za poskytování veřejné služby, pokud jeho příjmy z poskytování SOHZ nepostačují na úhradu nákladů. Tato vyrovnávací platba nesmí překročit skutečně vynaložené čisté náklady včetně přiměřeného zisku. Se zřetelem k pravidlům pro veřejné zakázky a koncese není pojem koncese na poskytování služeb v rozporu s poskytnutím státní podpory, pokud držitel koncese nadále přebírá významnou část rizik spojených s poskytováním služby. Naproti tomu, pokud podpora vylučuje riziko spojené s poskytováním služby nebo je činí zanedbatelným, dotyčnou zakázku lze označit za veřejnou zakázku na poskytování služeb. V tomto případě platí v zásadě podrobná ustanovení směrnice. Nicméně, pokud se jedná o služby uvedené v příloze II B směrnice, například sociální služby, bude se na ně vztahovat pouze několik ustanovení směrnice (viz odpověď na otázky 4.2.1 a 4.2.3). Režim platný pro sociální služby s přeshraničním
CS
74
CS
významem tedy zůstává obdobný a nezáleží na tom, zda se jedná o koncesi nebo o veřejnou zakázku na poskytování služeb. 5.4.
Výjimka nazývaná „vnitřní operace“ (anglicky „in-house“), která vylučuje použití pravidel pro veřejné zakázky, vylučuje také použití pravidel pro státní podpory? Není-li určitá situace obsažena v právu veřejných zakázek Společenství, neznamená to automaticky, že je vyloučena také z práva státních podpor Společenství. Pokud jde o právní úpravu státních podpor Společenství viz odpověď na otázku 3.1.19. Pokud jde o právo veřejných zakázek Společenství, viz odpověď na otázku 4.1.2.
5.5.
Jaká jsou objektivní kritéria, která umožňují zjistit, že určitá úroveň vyrovnávací platby vede k odstranění provozního rizika? Pojem rizika je podstatnou složkou pojmu koncese. Podle definic koncesí na stavební práce a na služby uvedených v čl. 1 odst. 3 a 4 směrnice 2004/18/ES je koncese smlouva stejného druhu jako veřejná zakázka s tou výjimkou, že protiplnění za stavební práce/poskytnutí služeb spočívá buď výhradně v právu využívat stavbu/služby, nebo v tomto právu společně s platbou. Kritérium provozování, z něhož plyne riziko, představuje tedy charakteristiku nezbytnou ke zjištění, zda se jedná o koncesi. V souladu s judikaturou Soudního dvora (zvláště rozsudků ve věci C-300/07 „Oymanns“ a ve věci C-206/08 „Eurawasser“) se jedná o koncesi pouze tehdy, jestliže je značná část provozního rizika přenesena na provozovatele. Ověřovat, zda jde o významné riziko, lze jen případ od případu. Je třeba přihlížet k těm rizikům, která jsou spojena s poskytováním služby nebo s předáním a využíváním díla, zejména k riziku spojenému s poptávkou. V zásadě lze uvážit, že provozovatel přebírá významnou část rizik, jakmile vznikne nejistota ohledně návratnosti investice. Neexistence významného rizika v případě, že vyrovnávací platby dosáhly výše, která provozní riziko odstranila nebo je učinila zanedbatelným, znamená, že smlouva o koncesi na poskytování služeb bude označena jako zakázka na poskytování služeb se všemi z toho vyplývajícími právními důsledky (to znamená možnost zrušení smlouvy v případě porušení práva veřejných zakázek).
6.
OBECNÉ OTÁZKY POUŽITELNOSTI PRAVIDEL SMLOUVY V OBLASTI VNITŘNÍHO TRHU (SVOBODA USAZOVÁNÍ A VOLNÝ POHYB SLUŽEB) NA SOHZ A ZEJMÉNA NA SSOZ „Pravidly Smlouvy v oblasti vnitřního trhu“ se zde rozumí ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) v oblasti svobody usazování (článek 49
CS
75
CS
Smlouvy) a volného pohybu služeb (článek 56 Smlouvy). Pokud jde o pravidla pro veřejné zakázky viz část dokumentu věnovanou veřejným zakázkám (viz kapitola 3). 6.1.
Kdy se pravidla Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU) použijí na SSOZ? SSOZ spadají do působnosti pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU), pokud představují „hospodářskou činnost“ ve smyslu judikatury Soudního dvora týkající se výkladu těchto článků. Některé z těchto SSOZ mohou rovněž spadat do působnosti směrnice o službách. Naproti tomu „nehospodářské činnosti“ do působnosti těchto pravidel nespadají. K podrobnostem pojmu „nehospodářské“ činnosti ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu viz odpověď na otázku 6.3. Pojem „hospodářská činnost“ je pojmem z oblasti práva Evropské unie, který postupně rozpracoval Soudní dvůr na základě článků 49 a 56 SFEU. Jelikož tento pojem slouží k vymezení působnosti dvou základních svobod, které Smlouva zaručuje, nelze jej vykládat restriktivně162. K podrobnostem pojmu hospodářské činnosti ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu viz odpověď na otázku 6.2.
6.2.
Kdy je činnost označena jako „hospodářská“ ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU) a směrnice o službách? Pravidla Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU) a směrnice o službách se obecně vztahují pouze na služby představující „hospodářské činnosti“. Podle pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu je nutno na veškeré poskytování služby za úplatu pohlížet jako na hospodářskou činnost. Podle názoru Soudního dvora nemusí být tato služba nutně placena těmi, kteří ji využívají163, ale poskytování této služby předpokládá existenci hospodářského protiplnění. Soudní dvůr rovněž v jednom případě upřesnil, že „hospodářská“ povaha určité činnosti nezávisí na právní formě provozovatele nebo organizace (která může být veřejná nebo nezisková164) ani na povaze služby (například skutečnost, že plnění spadá do oblasti sociálního nebo zdravotního zabezpečení, sama o sobě nemá za následek vyloučení použití pravidel Smlouvy165). Činnost členů náboženské obce nebo amatérského sportovního sdružení rovněž může být považována za hospodářskou166. „Hospodářská“ povaha určité činnosti nezávisí ani na jejím označení ve vnitrostátním právu. Službu označenou ve vnitrostátním právu jako „neobchodní“ lze analyzovat jako „hospodářskou činnost“se zřetelem k výše uvedeným pravidlům Smlouvy. Stejně tak skutečnost, že činnost je vykonávána s cílem obecného zájmu, nemusí nutně ovlivnit hospodářskou povahu této činnosti.
162 163
164
165 166
CS
C-51/96 a C-191/97, Deliège, bod 52. Soudní dvůr má například za to, že naturální nemocniční služby, poskytované bezúplatně v rámci platného systému nemocenského pojištění, mohou představovat hospodářskou činnost ve smyslu Smlouvy. C-172/98 Komise proti Belgii. Soudní dvůr ve věci C-157/99 Smits a Peerbooms (bod 50) odmítl argument, podle něhož úmysl poskytovatele dosáhnout zisku představuje dodatečnou podmínku k tomu, aby plnění mohlo představovat hospodářskou činnost ve smyslu článku 60 Smlouvy. Výše uvedený rozsudek Smits a Peerbooms. C-196/87 Steymann a C-51/96 a C-191/97 Deliège.
76
CS
Skutečnost, zda danou službu lze označit za „hospodářskou činnost“ podléhající pravidlům Smlouvy v oblasti vnitřního trhu, popřípadě směrnice o službách, je tudíž třeba posuzovat případ od případu s ohledem na všechny vlastnosti této činnosti, zejména pak na způsob jejího poskytování, organizace a financování v dotyčném členském státě. Směrnice o službách se vztahuje na všechny služby, které nejsou výslovně vyloučeny z její působnosti (jsou vyloučeny některé sociální služby: k podrobnostem použití směrnice o službách na sociální služby viz odpověď na otázku 7.2). Pod pojem „služby“ podle směrnice spadají pouze činnosti hospodářské povahy, jak byly definovány výše. K podrobnostem toho, co pro dotčené sociální služby znamená označení „hospodářské činnosti“ ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu viz též odpovědi na otázky 6.5 a 6.6. 6.3.
Kdy je činnost označena jako „nehospodářská“ ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu (články 49 a 56 SFEU) a směrnice o službách? Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že činnosti vykonávané státem nebo na účet státu bez hospodářského protiplnění, například v rámci jeho poslání v sociální oblasti, nepředstavují hospodářskou činnost ve smyslu pravidel Smlouvy v oblasti vnitřního trhu a směrnice o službách167. Příklady
6.4.
•
Plnění určitou organizací z titulu systému povinného pojištění (například výplata odškodnění v důsledku živelních pohrom)168.
•
Vyučování v rámci systému vnitrostátního školství169 nebo vyučování ve vysokoškolské instituci, financované hlavně z veřejných prostředků170.
Podléhají sociální služby vyloučené ze směrnice o službách nadále pravidlům Smlouvy v oblasti vnitřního trhu? Ze směrnice o službách (čl. 2 odst. 2 písm. j) byly vyloučeny sociální služby týkající se sociálního bydlení, pomoci dětem a pomoci rodinám a osobám v trvalé nebo dočasné nouzi, a to pokud je poskytuje sám stát (na celostátní, regionální nebo místní úrovni), poskytovatel zmocněný státem nebo charitativní organizace, které stát uzná za takové.
167 168
169
170
CS
C-109/92 Wirth. Soudní dvůr ve svém rozsudku C-355/00 Freskot rozhodl, že příspěvky placené této organizaci nemají povahu hospodářského protiplnění, zejména pokud tyto příspěvky představují v podstatě povinnost uloženou zákonodárcem a zákonodárce stanovil úroveň a podmínky plnění pojistitele. Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci C-263/86 Humbel zdůraznil jednak skutečnost, že stát se při zřizování a udržování systému státního školství nehodlá vykonávat činnost za úplatu, nýbrž plní své poslání vůči obyvatelstvu v sociální, kulturní a výchovné oblasti. Jednak je dotčený systém obecně financován z veřejného rozpočtu, a nikoli žáky nebo jejich příbuznými. Soudní dvůr dodal, že povaha této činnosti není dotčena skutečností, že žáci nebo jejich příbuzní jsou občas nuceni platit určité příspěvky nebo školné, aby se do určité míry podíleli na nákladech na fungování systému. Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Wirth totiž měl za to, že důvody, které vyložil ve výše uvedeném rozsudku Humbel, platí rovněž pro vyučování ve vysokoškolské instituci, která je financována hlavně z veřejných prostředků.
77
CS
Pokud služby vyloučené ze směrnice „o službách“ představují hospodářskou činnost, nadále spadají do působnosti pravidel Smlouvy, zejména pravidel svobodného usazování a volného pohybu služeb (články 49 a 56 SFEU). Slučitelnost vnitrostátních opatření, která se týkají služeb vyloučených ze směrnice o službách, s právem Společenství může tedy nadále posuzovat vnitrostátní soud nebo Soudní dvůr, zejména se zřetelem k výše uvedeným článkům 49 a 56 Smlouvy. Cíle v oblasti sociální politiky mohou totiž zdůvodnit opatření určená k regulaci odvětví sociálních služeb, pokud jsou tato opatření úměrná sledovaným cílům. Viz rovněž odpověď na otázky 6.5 a 6.6. 6.5.
Mohou cíle v oblasti sociální politiky zdůvodnit opatření určená k regulaci odvětví sociálních služeb? Podle názoru Soudního dvora mohou členské státy svobodně stanovit cíle své politiky v sociální oblasti, popřípadě přesně stanovit požadovanou úroveň ochrany. Pravidla, která ukládají, však musí splňovat podmínky vyplývající z judikatury Soudního dvora, pokud se týká jejich zdůvodnění a přiměřenosti. Omezení svobod vnitřního trhu je nutno posuzovat se zřetelem k cílům, jež sledují příslušné orgány dotčeného členského státu, a k úrovni ochrany, kterou hodlají zajistit. Judikatura stanovila jistý počet „naléhavých důvodů veřejného zájmu“, které představují cíle umožňující členským státům zdůvodnit omezení svobod vnitřního trhu (například cíle sociální politiky, ochranu příjemců služeb, ochranu spotřebitelů atd.). Judikatura Soudního dvora obecně uvádí, že důvody sociální povahy mohou zdůvodnit omezení základních svobod, například pokud by mohlo být pokládáno za nepřijatelné, aby soukromé zisky těžily z nevýhod příjemců služeb171. Jakékoli opatření však musí být schopno zaručit splnění jednoho nebo více oprávněných cílů, jichž se tento členský stát dovolává, a nepřekračovat rozsah nezbytný ke splnění takového cíle. Například podle Smlouvy a směrnice o službách (u služeb, které jsou v ní zahrnuty) mohou být ponechány v platnosti režimy povolování předem pro zahájení určitých činností za podmínky, že budou nediskriminační, budou sledovat cíl obecného zájmu, budou účelně přizpůsobeny sledování tohoto cíle, a že nakonec sledovaného cíle nebude možno dosáhnout jinými, méně omezujícími opatřeními. Ohledně sociální oblasti Soudní dvůr rozhodl, že cíle v oblasti sociální politiky představují „naléhavé důvody veřejného zájmu“, jimiž lze zdůvodnit použití režimů povolování předem nebo jiných opatření určených k regulaci trhu, pokud jsou tyto režimy nebo tato opatření úměrné sledovaným cílům.
6.6.
Mohou členské státy rozhodnout, že poskytování určitých sociálních služeb bude vyhrazeno neziskovým poskytovatelům? Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že každý členský stát může svěřit výkon určitých činností například veřejným nebo charitativním organizacím podle své vlastní stupnice hodnot a s ohledem na svou pravomoc vlastního uvážení172. Jakékoli opatření v tomto smyslu však musí být schopno zaručit splnění jednoho nebo více oprávněných cílů, jichž se tento členský stát dovolává, a nepřekračovat rozsah
171 172
CS
Viz v tomto smyslu rozsudek ve věcech C-447/08 a C-448/08 týkajících se hazardních her po internetu. Viz výše uvedený rozsudek ve věcech C-447/08 a 448/08, bod 43. Viz rovněž výše uvedenou věc C70/95 Sodemare [1997], Recueil I-3395.
78
CS
nezbytný ke splnění takového cíle. Vnitrostátní legislativa je kromě toho schopna zaručit splnění cíle, jehož se dovolává, pouze tehdy, pokud skutečně usiluje o souvislé a systematické dosažení tohoto cíle. Tato omezení musí být v každém případě uplatňována nediskriminačně. 7.
OTÁZKY POUŽITELNOSTI A ZEJMÉNA NA SSOZ
SMĚRNICE
O SLUŽBÁCH
NA
SOHZ
7.1.
Jaké služby obecného hospodářského zájmu spadají do působnosti směrnice o službách? Služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ) jsou zahrnuty do směrnice o službách, pokud nebyly z její působnosti výslovně vyloučeny (byly vyloučeny například přepravní služby, zdravotnické služby, určité sociální služby, telekomunikační služby a sítě a audiovizuální služby). Sociální služby byly vyloučeny částečně: jsou zahrnuty do směrnice, pokud je poskytují soukromí provozovatelé, kteří nebyli pověřeni státem, avšak jsou z ní vyloučeny, pokud je poskytuje stát, poskytovatelé pověření státem nebo charitativní organizace, které stát uznal za takové. Ohledně ostatních SOHZ, které nejsou vyloučeny z působnosti směrnice o službách, tato směrnice obsahuje celý souhrn „ochran“, který má členským státům umožnit, aby při provádění směrnice do vnitrostátního práva plně zohlednily specifičnosti těchto odvětví. Členské státy tak mají možnost ponechat v platnosti vnitrostátní pravidla, která upravují tato odvětví, například za účelem zajištění vysoce kvalitních služeb. Za prvé, ustanovení směrnice o svobodě usazování umožňují členským státům, aby zohlednily specifičnosti SOHZ. Zejména posouzení a hodnocení určitých požadavků vnitrostátního práva, k nimž musely členské státy podle směrnice přistoupit, nesmí mařit plnění zvláštního poslání, které bylo svěřeno SOHZ (čl. 15 odst. 4). Kromě toho členské státy mohou v souladu články 9 až 13 ponechat v platnosti režimy povolování předem, které upravují přístup k činnosti poskytování služeb (včetně SOHZ) nebo jejich výkon ve všech případech, kdy tato povolení nejsou diskriminační, jsou zdůvodněna se zřetelem k určitému naléhavému důvodu obecného zájmu a jsou přiměřená. Za druhé, směrnice stanoví, že podmínka volného pohybu služeb podle článku 16 se nepoužije pro SOHZ (podle výslovné odchylky uvedené v článku 17). Práce členských států na transpozici obecně ukazuje, že směrnice je užitečná pro modernizaci našich ekonomik, poskytovatele služeb a spotřebitele. Komise v průběhu transpozice nezjistila zvláštní problémy spojené s používáním směrnice na SOHZ. Na níže uvedených webových stránkách naleznete informace o souborech zákonů, které členské státy přijaly za účelem provádění směrnice o službách, a odkazy na jednotlivé legislativní dokumenty, jsou-li dostupné: http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-dir/news_fr.htm.
7.2.
Které sociální služby byly vyloučeny ze směrnice o službách a kdy se ustanovení uvedené směrnice vztahují na tyto sociální služby? Některé sociální služby byly vyloučeny z působnosti směrnice o službách. Vyloučení podle čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách se netýká všech sociálních služeb,
CS
79
CS
nýbrž pouze sociálních služeb týkajících se sociálního bydlení, pomoci dětem a pomoci rodinám a osobám v trvalé nebo dočasné nouzi, a to pokud je poskytuje sám stát (na celostátní, regionální nebo místní úrovni), poskytovatel zmocněný státem nebo charitativní organizace, které stát uznal za takové. Jelikož se jedná o výjimku zrušující obecné pravidlo, musí být podle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie vykládána striktním způsobem. Naproti tomu sociální služby, na něž se nevztahuje čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice (například služby pomoci dětem, které neposkytuje některý z výše uvedených poskytovatelů), podléhají právnímu rámci danému směrnicí „o službách“. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že směrnice „o službách“ obsahuje celý souhrn ustanovení, která uznávají a zohledňují specifičnost sociálních služeb, jež nebyly vyloučeny z její působnosti. Směrnice například nezpochybňuje možnost členských států upravit přístup k těmto službám a k jejich poskytování, aby zaručily jejich kvalitu. Členské státy mohou podle článků 9 až 13 směrnice ponechat v platnosti své režimy povolování předem, které upravují přístup k činnostem a jejich výkon, pokud tyto režimy nejsou diskriminační, jsou zdůvodněny a jsou přiměřené. Sociální služby zahrnuté do směrnice a označené jako SOHZ jsou vyloučeny (podle článku 17 směrnice) z podmínky volného poskytování služeb podle článku 16 směrnice. Nakonec je třeba upřesnit, že směrnice se nevztahuje na financování sociálních služeb. Směrnice nepojednává o podporách poskytovaných členskými státy, které spadají pod pravidla hospodářské soutěže (viz část o státních podporách). Zejména se nevztahuje na kritéria přístupu k veřejným prostředkům ani na kvalitativní normy, jimiž se řídí získávání veřejných prostředků (viz v tomto ohledu body 10, 17 a 28 odůvodnění směrnice). 7.3.
Mohou členské státy v rámci transpozice směrnice „o službách“ zachovat v platnosti režimy povolování předem v oblasti sociálních služeb? Článek 9 směrnice o službách ukládá členským státům, aby určily, jaké jejich právní předpisy obsahují ustanovení o režimech povolování předem, které se týkají přístupu k činnosti poskytování služeb a jejich výkonu. Pokud určitý právní předpis vyžaduje, aby příslušný orgán vydal rozhodnutí dříve, než poskytovatel začne vykonávat činnost spadající do působnosti směrnice, jedná se o režim povolování předem, který musí být posouzen s ohledem na směrnici. U každého určeného režimu (a jeho postupů) musí členský stát v průběhu transpozice přistoupit k posouzení se zřetelem k pravidlům stanoveným v článcích 9 až 13 směrnice. Všechny povolovací režimy, které se týkají přístupu k činnosti poskytování služeb nebo jejího výkonu a které, spadají do působnosti směrnice o službách, musí být v rámci transpozice uvedené směrnice předmětem posouzení se zřetelem k zásadě nediskriminace, k existenci nebo neexistenci naléhavých důvodů obecného zájmu, popřípadě k přiměřenosti zkoumaných opatření. Členské státy jsou v závislosti na výsledku posouzení povinny zrušit režimy povolování předem, které se neshodují s článkem 9, nebo je nahradit méně omezujícími opatřeními slučitelnými s ustanoveními směrnice. Kromě toho je třeba poznamenat, že režimy povolování předem vyloučené ze směrnice o službách nadále spadají do působnosti pravidel Smlouvy, zejména pravidel svobodného usazování a volného pohybu služeb (články 49 a 56 SFEU).
CS
80
CS
Nadále tedy může být jejich slučitelnost s právem Společenství posuzována vnitrostátním soudem nebo Soudním dvorem, zejména se zřetelem k výše uvedeným článkům 49 a 56 Smlouvy. Viz rovněž odpověď na otázky 6.5 a 7.4. 7.4.
Když platí stejný povolovací režim současně pro služby vyloučené ze směrnice a pro služby, které jsou do ní začleněny, vztahují se na tento režim ustanovení směrnice? Pokud ano, musí členský stát zavést oddělené povolovací režimy pro vyloučené a začleněné služby? Ano, pokud stejný povolovací režim platí současně pro služby vyloučené ze směrnice a pro služby, které jsou do ní začleněny, vztahují se na tento režim ustanovení směrnice. Směrnice však neukládá členskému státu, aby zavedl oddělené povolovací režimy podle toho, zda se jedná o službu, která spadá nebo nespadá do působnosti směrnice, stejně jako nezakazuje členskému státu, aby s oddělenými režimy počítal. Podstatné z hlediska směrnice je, aby se členský stát ujistil, že povolovací režimy týkající se služeb, spadajících do působnosti směrnice, jsou v souladu s touto směrnicí (k podrobnostem viz odpověď na otázku 7.3).
7.5.
Vztahuje se čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách na sociální služby týkající se provozování jeslí a jeslí se školkou poskytované poskytovateli pověřenými státem nebo územními samosprávnými celky nebo jakýmkoli subjektem k tomu pověřeným? Na sociální služby týkající se jeslí a jeslí se školkou se vztahuje vyloučení podle čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice „o službách“, pokud je poskytuje sám stát (na celostátní, regionální nebo místní úrovni), poskytovatel zmocněný státem nebo charitativní organizace, které stát uznal za takové. Sociální služby týkající se jeslí a jeslí se školkou poskytované provozovateli, kteří nebyli pověřeni státem, nejsou vyloučeny z působnosti směrnice. Viz rovněž odpověď na otázku 7.2.
7.6.
Co zahrnuje pojem „stát“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách, která stanoví zejména, že sociální služby musí poskytovat „stát“ nebo „státem pověřený poskytovatel“? Především je třeba připomenout, že předmětem čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice „o službách“ je vymezení rozsahu vyloučení určitých sociálních služeb z působnosti směrnice. Jelikož se jedná o odchylku zrušující obecné pravidlo, toto ustanovení musí být podle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie vykládáno striktním způsobem. Podle čl. 2 odst. 2 písm. j) byly určité sociální služby poskytované jak „státem“, tak „státem pověřenými poskytovateli“ vyloučeny z působnosti směrnice. Pojem státu ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách zahrnuje v souladu s bodem 27 odůvodnění směrnice nejen ústřední státní správu, ale také všechny územní samosprávné celky na regionální a místní úrovni. Pokud stát ve shora uvedeném pojetí rozhodne pověřit závazkem poskytování určité služby poskytovatele, ať fyzickou, nebo právnickou osobu nebo veřejný nebo soukromý subjekt, místo aby ji poskytoval sám, jedná se o státem pověřeného poskytovatele ve smyslu směrnice.
CS
81
CS
Otázka, zda se jedná o sociální službu poskytovanou státem nebo veřejnoprávní organizací, která byla výslovně, například ze zákona, pověřena státem nebo na účet státu poskytováním uvedené služby, není pro využití výjimky stanovené směrnicí rozhodující. 7.7.
Co zahrnuje pojem „státem pověřený poskytovatel“ podle čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách? Komise má za to, že proto, aby poskytovatel mohl být považován za „státem pověřeného “ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. j), musí být tento poskytovatel povinen zajišťovat službu, jíž byl státem pověřen. Poskytovatele, jemuž byla uložena povinnost poskytovat službu, například udělením veřejné zakázky nebo prostřednictvím koncese na poskytování služeb, lze považovat za poskytovatele „pověřeného státem“ ve smyslu směrnice o službách. Toto platí rovněž pro všechny další druhy opatření přijatých státem, pokud takové opatření zahrnuje závazek dotyčného poskytovatele poskytovat službu. Viz rovněž odpověď na otázku 3.4.4.
7.8.
Je pojem „pověřený poskytovatel“ ve smyslu směrnice „o službách“ (čl. 2 odst. 2 písm. j) týž jako pojem „pověření“ ve smyslu článku 106 SFEU, jakož i ve smyslu balíku SOHZ? Viz odpověď na otázku 3.4.4.
7.9.
Představuje úřední usnesení regionálního orgánu veřejné moci, které vymezuje sociální službu obecného zájmu týkající se odborné průpravy a které pověřuje jejím poskytováním jedno nebo více učilišť udělením koncese na poskytování služeb a vyrovnávací platby za závazek veřejné služby, pověření ve smyslu směrnice „o službách“? Učiliště pověřené úředním usnesením regionálního orgánu veřejné moci poskytováním sociální služby obecného zájmu, týkající se odborné průpravy, udělením koncese na poskytování služeb, lze považovat za „pověřeného poskytovatele“ ve smyslu výše uvedeného čl. 2 odst. 2 písm. j) pouze tehdy, má-li dotyčné učiliště povinnost tuto službu poskytovat. Je nutno analyzovat případ od případu na základě konkrétních okolností. Kromě toho službu odborné průpravy, poskytovanou státem pověřeným poskytovatelem, lze v souvislosti s čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice ve světle bodu 27 odůvodnění uvedené směrnice pokládat za službu vyloučenou z působnosti směrnice o službách pouze tehdy, vyhovuje-li podmínkám uvedeným v bodě 27 odůvodnění směrnice, to znamená, je-li určena osobám, „které se trvale nebo dočasně nacházejí ve stavu nouze z důvodů nedostatečného rodinného příjmu či plné nebo částečné nesamostatnosti“, nebo „kterým hrozí riziko, že se ocitnou na okraji společnosti“, například nezaměstnaným. Nakonec je třeba poznamenat, že služby vyloučené z působnosti směrnice o službách každopádně nadále spadají do působnosti pravidel SFEU, zejména pravidel svobodného usazování a volného pohybu služeb (články 49 a 56 SFEU). Viz v tomto ohledu rovněž odpověď na otázku 6.4. Pokud se týká použití pravidel pro státní podpory na tento druh aktu, viz odpověď na otázku 3.4.5.
CS
82
CS
7.10.
Co zahrnuje pojem „charitativní organizace, které stát uzná za takové“ podle čl. 2 odst. 2 písm. j) směrnice o službách? Především je nutno zdůraznit, že tento pojem je vlastní směrnici o službách a jeho výklad tedy nezávisí přímo na jeho pojetí ani ve vnitrostátním právu členských států, ani v jiných dokumentech Evropské unie. Tato definice má totiž určit některé provozovatele, jejichž služby mohou být vyloučeny z působnosti směrnice o službách ve smyslu jejího čl. 2 odst. 2 písm. j). To znamená: sociální služby týkající se sociálního bydlení, pomoci dětem a pomoci rodinám a osobám v trvalé nebo dočasné nouzi, pokud je poskytují charitativní organizace, které stát uznal za takové. Pojem „charitativní organizace, které stát uznal za takové“ ve smyslu směrnice o službách, předpokládá nejen neziskovou povahu dotyčných poskytovatelů služeb, ale také skutečnost, že vykonávají charitativní činnosti (které příslušné orgány veřejné moci uznaly za takové) ve prospěch třetích osob (to znamená těch, které nejsou jejich členy) nacházejících se ve stavu nouze. Z toho mimo jiné vyplývá, že pouhé uznání neziskové povahy určitých organizací (přiznané například pro daňové účely) nebo povaha obecného zájmu vykonávaných činností nepředstavují kritéria postačující sama o sobě k tomu, aby se na organizaci vztahoval pojem „charitativní organizace, které stát uznal za takové“. Stejně tak ani pouhé schválení státem nelze považovat za kritérium postačující samo o sobě k tomu, aby určitá organizace spadala pod tento pojem (a aby tedy její činnosti byly vyloučeny z působnosti směrnice o službách). Komise s odvoláním na tento pojem ve své příručce pro transpozici173 uvedla jako příklad charitativní organizace ve smyslu směrnice „církve a náboženské organizace sledující charitativní a neziskové cíle“. Sekulární nebo náboženský charakter takové organizace však není rozhodující pro vymezení rozsahu vyloučení sociálních služeb ze směrnice službách. Z toho vyplývá, že služby poskytované organizací, jejíž charitativní povaha byla uznána státem, jsou vyloučeny ze směrnice o službách s ohledem na čl. 2 odst. 2 písm. j) této směrnice nezávisle na skutečnosti, zda je dotyčná organizace sekulární nebo náboženská.
173
CS
Příručka pro transpozici směrnice „o službách“ se nachází na internetových http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-dir/documents_fr.htm#info.
83
stránkách
CS
