Evaluatie van ‘Kaders stellen, ruimte nemen, kennis delen’ Leren van de eigen beleidsruimte en praktijk van scholen in het Voortgezet Onderwijs
Definitieve versie
Booij en Van Bruggen Amsterdam, 18 december 2003
Evaluatie OCW schoolbezoek ‘De uitwisseling’ Inleiding Het Ministerie van OCW, directoraat Voorgezet Onderwijs, heeft Booij en Van Bruggen gevraagd een tweetal pilots uit te voeren ter voorbereiding van de zogenaamde ‘ronde van Nederland.’ Een intensieve rondgang langs scholen in Nederland om als Ministerie dichter bij de praktijk te komen staan. De pilots zijn erop gericht om de potentie van de aanpak te testen en een vorm te vinden die optimaal resultaat garandeert. Wij schreven: ‘Voor de scholen betekent dit initiatief dat zij uiterst serieus moeten worden genomen in hun rol als autonome school. Als hun praktijkervaringen en kennis in beeld worden gebracht en werkelijk worden benut, zullen zij zich veeleer mede-eigenaar van het onderwijsbeleid en de wet- en regelgeving voelen dan slachtoffer. Dit komt het succes van het beleid ten goede. Het wezenlijke kenmerk van de autonome school ligt in het feit dat zij functioneert binnen een “versterkte” maatschappelijke omgeving die eisen stelt en verantwoording eist, onder regie van een verantwoordelijke overheid. Autonomie betekent dus niet dat de overheid, het Ministerie van OCW, zomaar is overgeleverd aan de grillen van de scholen. Als de overheid wil dat scholen meer autonoom functioneren, is het niet alleen van belang hoeveel beleidsruimte zij hebben, maar ook of deze beleidsruimte is te ‘overzien’ in de zin van tijdsplanning, samenhang, transparantie en stabiliteit. Wet- en regelgeving perkt de beleidsruimte weliswaar in, maar biedt schoolleiding ook houvast bij de eigen beleidsuitvoering. Maar alléén als deze wet- en regelgeving ‘op slimme wijze’ tot stand is gekomen, op basis dus van kennis en ervaring uit de praktijk. Autonomere scholen hebben een sterke overheid nodig die dat kan.’1 Booij en Van Bruggen organiseerden daarom twee intensieve meeloopdagen op scholen die werden voorafgegaan door filmpjes waarmee de scholen als het ware gekarakteriseerd en geïntroduceerd werden. Andersom werd er ook een filmpje gemaakt van de afdeling VO van het Ministerie zodat scholen een beeld kregen van de verwachtingen van OCW en de mensen die hen zouden gaan bezoeken. De films werden opgenomen in de eerste week van oktober. De beide werkbezoeken op de scholen vonden plaats op respectievelijk 5 en 13 november 2003. Een tegenbezoek op 11 en 15 december aan het Ministerie van OCW van beide scholen sloot deze pilot af. Hieronder zetten we alle elementen en belangrijkste conclusies en aanbevelingen op een rij. A)Intakegesprek en film Door het maken van films van de te bezoeken scholen is vooraf een sfeer van openheid en nieuwsgierigheid gecreëerd. De aandacht die wordt gegenereerd door een dag lang een school filmisch te verkennen, draagt bij aan het beeld dat het het Ministerie menens is. Er wordt bovendien op een natuurlijke manier duidelijk wat er in de school speelt en hoe dit kan worden gekarakteriseerd. Met behulp van een gedegen intakegesprek wordt bovendien sneller in een sfeer van vertrouwelijkheid gesproken en komen je ook minder welgevallige dingen ter ore. Dit bevestigt ook het idee van een tussenpersoon in de vorm van Booij en van Bruggen die de rol speelt van intermediair. Men is daardoor aanmerkelijk sneller tot deelname bereid. De film zelf geeft de medewerkers van het Ministerie een visuele briefing en stelt de mensen in staat zich al een beetje in te leven. Het ijs wordt zo sneller gebroken bij de start van het daadwerkelijke bezoek. Andersom hebben de scholen door de film een beeld gekregen van de medewerkers van OCW. Dit kwam de ontvangst en herkenning zeker ten goede. De scholen stonden zeer 1
Zie ons voorstel dd. 3 juli 2003
welwillend tegenover het werkbezoek zelf. En gingen bovendien enthousiast in op het verzoek van een tegenbezoek aan het Ministerie. B)Werkbezoek op scholen2 Over het algemeen is de opzet geslaagd te noemen. Door de informele ontvangst wordt iedereen op zijn gemak gesteld. De klas bezoeken zijn weliswaar wat plichtmatig maar geven wel voldoende aanleiding tot het stellen van de eerste vragen. De ronde door de school brengt ook andere dan de onderwijskundige aspecten ter sprake, terwijl de één op één gesprekken na de lunch de nodige diepgang geeft aan het geheel. Hier komen ook de bestuurskundige en organisatorische aspecten aan de orde. Door de dag af te sluiten met een soort rondetafelgesprek wordt alle informatie samengebracht en kan bovendien de rol van ouders en leerlingen extra worden belicht. De dag kan wel wat compacter, op het Utrecht Zuid college was dit meteen merkbaar, we hadden allemaal meer energie over voor het eindgesprek dat daardoor ook vlotter verliep. Idealiter kun je halftien arriveren en halfvier vertrekken, dan is beslist het merendeel aan de orde geweest. C)Bezoek aan OCW De delegatie van het VMBO college Zuid was zeer enthousiast over het tegenbezoek. Men was wel onaangenaam verrast over de luxe en dure ambiance van het nieuwe Ministerie in tegenstelling tot hun eigen karige schoolbudgetten en sobere inrichting. De rondgang kon echter op veel complimenten rekenen, ‘mooi en indrukwekkend’ zo typeerde een van hen de werkomgeving. Het lunchgesprek was vruchtbaar. Veel items rondom de schoolfinanciering kwamen ter sprake. De door OCW gewenste zelfstandiger rol van scholen kon op veel instemming rekenen. Het Zaanlands lyceum was zeer te spreken over de entourage, en wellicht door hun eigen verbouwing en nieuwe inrichting wat minder negatief gestemd over de kosten van het geheel. De gevoerde gesprekken waren zeer constructief. En hoewel wat meer afgestemd op het bovenschoolse bestuur, kwamen er toch weer veel interessante feiten aan het licht. Wij vinden het tegenbezoek zeer nuttig. Men zou kunnen betogen dat het relatief veel tijd kost en dat in het geval van de ronde van Nederland er wel vaak een schooldelegatie moet worden ontvangen. Toch zou het Ministerie, die voor deze scholen werkt, juist een levendige ontmoetingsplaats kunnen worden waar door de geregelde bezoeken juist het werk wordt gevoed met veel praktijkvoorbeelden en praktische informatie. Zo houdt men de vinger aan de pols. Vanuit het perspectief van de scholen is men bovendien echt toegankelijk geworden.
2
De beide programma’s zijn bij dit document bijgevoegd.
D)Conclusies Scholen zijn enthousiast maar afwachtend Scholen zijn zeer enthousiast. Zij voelen zich serieus genomen en ervaren het meelopen als een manier om echt een luisterend oor te krijgen voor wat er gaande is. Dit impliceert wel dat de aanpak moet worden doorgezet, en dat resultaten zichtbaar moeten worden gemaakt. Men is vooralsnog afwachtend over de echte veranderingen die dit teweeg moet brengen. OCW wordt ‘Haags’ genoemd OCW is erg door de Haagse werkelijkheid in beslag genomen, dat ervoeren we ook tijdens de voorbereidingen, ondanks alle afspraken was uiteindelijk niet iedereen die had toegezegd in staat aanwezig te zijn bij het daadwerkelijke bezoek vanwege Haagse verplichtingen. Dit levert bij de scholen de soms cynische reactie op dat OCW als het puntje bij het paaltje komt toch door de Haagse kortademigheid wordt gedomineerd. Nieuwe inzichten Door de vertrouwen wekkende setting zijn we in staat gebleken in de gesprekken nieuwe inzichten naar boven te laten komen en enkele knelpunten te benoemen. Vraag is wel wat daar vervolgens mee gebeurd. De scholen zullen verwachten dat dat op een of andere manier zichtbaar wordt, bijvoorbeeld in het Koersdocument VO. Zoals beschreven in ons voorstel vraagt een en ander het om een serieuze mentaliteitsverandering. De uitvoering en het zicht daarop wordt belangrijker, de uitvoerders komen centraler te staan, de randvoorwaarden dienen daarvoor duidelijker te worden gemaakt en tot slot vraagt het zelfdiscipline om echt verscheidenheid en experiment toe te staan. Opzet De opzet van het programma kan korter, maar we moeten wel vasthouden aan de introductie, het meelopen en de één op één gesprekken en het nagesprek. Dit geeft voldoende informatie over de stand van zaken en kennis aldaar. De rol van ouders en leerlingen zou binnen dit programma kunnen worden versterkt. De rol van de films is ons inziens niet erg zichtbaar geweest tijdens de bezoeken, maar zijn wel door veel mensen genoemd als referentiepunt. Het hielp de eerste schroom te overwinnen. Inhoud Wijzelf vonden een aantal aspecten echt opvallend3: •
•
•
3
De lerarenopleiding blijkt vooral in het VMBO niet de juiste basis om voor de klas te staan en jezelf te handhaven. Scholen zijn relatief veel tijd kwijt aan het bijscholen en begeleiden zonder dat ze hier financieel voor worden gecompenseerd. Dit zou best kunnen door een gedeelte van het geld van de opleiding naar de school te geleiden. Door beide scholen wordt geklaagd over het niveau van de docenten, ‘ze worden steeds slechter,’ om over de zij-instromers maar niet te praten. Vraag is wel wat nu de kwaliteit is die men zelf voor ogen heeft. Docenten hebben de neiging met ouderwetse blik naar nieuwe collegae te kijken die wellicht over andere, meer eigentijdse vaardigheden beschikken. De eigen ervaring is de norm. De aansluiting tussen het basis -en voortgezet onderwijs leidt hier en daar tot problemen. Opvallend was de constatering dat er te hoog wordt doorverwezen. De druk van ouders om zo hoog mogelijk door te verwijzen wordt niet altijd weerstaan. Dit wordt als een stijgende trend ervaren.
Zie ook de bijgevoegde verslagen
•
•
• •
• •
•
• •
• • •
•
De doorstroming tussen VMBO en MBO leidt in een aantal gevallen tot een ‘val.’ Bij het zittenblijven in 3vmbo wordt doorverwezen naar 3 MBO zodat in sommige gevallen langer dan de vijf jaar in het systeem wordt verbleven. Hier is geen compensatie voor gereserveerd. Men betaalt dat tot op heden zelf. De Haagse wetgeving wordt als ‘kortademig’ betiteld. Het is allemaal erg afhankelijk van bewindspersonen en de tekenen des tijd. Het gevolg is dat men beleidsresistent is geraakt. Men gaat zijn eigen gang en interpreteert regels naar eigen inzicht. De voorgenomen autonomievergroting is feitelijk de formalisering van de reeds bestaande praktijk. Op het VMBO te Utrecht wordt na enig aandringen bij de aanwezige leerlingen het aantal kinderen dat zonder ontbijt op school komt geschat op 40%. Dit is zelfs voor de schoolleiding nieuw. Opvallend is de enorme betrokkenheid van docenten bij hun school. Dit heeft als nadeel dat men niet erg scherp is op het bewaken van eigen grenzen. Dit leidt soms tot onwerkbare situaties en tijden van diepe bestuurlijke crisis. Beide scholen gaven aan net zo’n situatie achter de rug te hebben en inmiddels de stijgende lijn weer te pakken te hebben, maar de vraag is hoe exemplarisch dit is voor andere scholen. De VMBO school kent zogenaamd OK achterstandengeld van de gemeente dat straks weer wordt stopgezet. Hierdoor is de investering wel gedaan, maar kan een structurele aanpak niet worden doorgezet na 2004. Opvallend is de frustratie over het imago van het VMBO. Men werkt hard, maar wordt keer op keer door incidenten en insinuaties gebrandmerkt. Hierbij moet worden aangetekend dat ook de school in Utrecht erkent dat het dit soort incidenten kent en regelmatig melding maakt van opstootjes en agressie binnen de school. Het roept de vraag op of dit soort zaken niet juist meer benoemd moet worden en bediscussieert om zodoende het klimaat te keren. Op het Zaanlands lijkt het ogenschijnlijk allemaal wat rustiger en meer gestructureerd. Toch is ook hier de beleidsresistentie merkbaar. Door de bestuurlijke fusies is een grote bovenschoolse organisatie ontstaan die in een hoog tempo eigen beleid ontwikkeld en zich aldus wapent tegen regelgeving van ‘buiten.’ Er wordt gewerkt aan een regionaal bestuur dat de scholen bedient tussen Zaanstad en Haarlem. De ideale schaal wordt geschat op 8000 leerlingen en 8 tot 10 scholen. ‘Groter is onwerkbaar en te anoniem.’ Men werkt volgens het principe dat binnen het bovenschoolse bestuur elke school een uitgesproken eigen identiteit mag ontwikkelen. Men streeft zeker niet het zogenaamde INK-model na dat veel in de omgeving Rotterdam schijnt te worden gebruikt, maar als te uniform wordt afgedaan. De ‘schooleigenprofilering’ laat onverlet dat er bestuurlijk inmiddels sterk wordt samengewerkt tussen openbare en bijzondere besturen aangaande leerlingenspreiding en verzorgingsgebied. Het Ministerie moet zich beter realiseren wat sommige regels eigenlijk op gang brengen; lump sum bracht centralisering van schoolbestuur, de HOS maatregel de uitloop van jonge docenten. Dat is de lange termijn resultante die nu pas zichtbaar wordt. MR wordt als tegenkracht benoemd. Vooral de geleding ouders en leerlingen noemen docenten en schoolbestuurders een farce. Er is volgens hen niets tegen een goede leerlingenraad en ouderraad, maar de MR levert alleen maar individuele betrokkenheid op, geen collectieve. De vraag ‘van wie is de school’ wordt duidelijk beantwoord. Vooral docenten hebben de neiging zichzelf als eigenaar aan te wijzen en daarmee ouders en leerlingen tot consument te degraderen. Dit gaat in tegen het idee van stakeholders en door ouders gestichte scholen. Maar men krijgt het idee dat de consumentenrol wel de beste typering is voor de
• •
•
bestaande praktijk. De WOR (wet op ondernemingsraden) aanpak verdient volgens het Zaanlands beslist navolging in het VO. Autonomie ontwikkeling levert ook extra bureaucratie op. Meervoudige verantwoording betekent bijvoorbeeld drie verschillende begrotingen inleveren. Bij Rijk, Gemeente en bestuur. Het kwalitatieve lerarentekort, gebrek aan goede docenten, vaklui, leidt tot felle discussies over bevoegdheden, kwalificaties en salariëring. Opvallend is dat goede docenten alleen in schaal 12 belanden als ze er bestuurlijke functies naast doen. Een gewoon goede docent krijgt deze beloning niet. De vraag is of goede uitvoeders niet evenveel moeten worden beloond als goede beleidsmakers. De zaakwaarnemers krijgen er eveneens van langs. Weg met de CPS, SLO etc. dat geldt ook voor de bonden zoals VOS/ABB. ‘Op het moment dat je met koepels praat, praat je met clubs die geld willen verdienen.’ Cut the middleman, zo roept men. We doen het wel zelf met onze eigen omgeving, inclusief het sluiten van CAO’s. Geef tot slot het geld rechtstreeks aan de scholen en niet via de nu gebruikelijke weg, de gemeente.
Tot slot Door vertegenwoordigers van beide scholen werd de hoop uitgesproken dat het Ministerie niet opnieuw alles overhoop haalt, maar nu eerst eens terugkijkt wat er is bereikt. ‘Stel jezelf de vraag, wat wilden we bereiken en wat is er bereikt?’ Aldus een van hen. Weten hoe het gegaan is en dan pas nieuwe plannen maken. De angst werd uitgesproken dat door een Koers VO weer opnieuw alle energie in plannen komt te zitten en onvoldoende naar de nu bestaande praktijk wordt gekeken. ‘Het zet enorme trends met soms onvoorspelbare of ongewilde gevolgen, aldus een ander.’ Geef scholen zelf meer ruimte, vooral om van elkaar te verschillen, lijkt het devies. Maak eens even geen centraal beleid, maar faciliteer juist beleidsontwikkeling op schoolniveau. En noem het onderwijsverbetering in plaats van onderwijsvernieuwing. Booij en Van Bruggen Lennart Booij
