Doctrine
Europees milieustrafrechtarrest Minder ruimte voor nationale strafbevoegdheden
[ Paul De Hert ] Professor VUB – Hoofddocent Universiteit Tilburg (TILT)
[ Pieter Paepe ] Advocaat
[ Henk Griffioen ] Phd Fellow Universiteit Leiden
482
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-2 I. Voorgeschiedenis van het arrest van 13 september 2005. . . . 3-4 II. Inhoud van het arrest van 13 september 2005 . . . . . . . . . . . . . . 5-6 III. De opgewonden reactie van de Commissie op het arrest van 13 september 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7-8 IV. De koele reactie van de Raad op het arrest van 13 september 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9-10 V. Europees institutionele context van het arrest van 13 september 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 A. Bepalen van de juiste rechtsgrondslag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 B. Het beginsel van toegewezen bevoegdheden: zoeken naar het verband met artikel 175 EG-Verdrag . . . . . . . . . . . . . 13 C. Het beginsel van gemeenschapstrouw en de handhaving van het gemeenschapsrecht. . . . . . . . . . . . . . 14-18 D. De communautaire sanctiebevoegdheid. . . . . . . . . . . . . . . 19-20 E. Grondslag en beperking van de communautaire strafrechtelijke bevoegdheid in het arrest van 13 september 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 VI. Gevolgen van het arrest van 13 september 2005. . . . . . . . . . 22-24 VII. Stand van het strafrecht tussen de Gemeenschap en de lidstaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25-29 VIII. Het arrest en de Europese Grondwet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30-31
1. Op 13 september 20051 deed het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak over een beroep tot nietigverklaring op basis van artikel 35 lid 6 EU-Verdrag. Dit beroep tot nietigverklaring is ingesteld tegen het kaderbesluit nr. 2003/80 van de Raad inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht2. Het Hof vernietigt dit kaderbesluit wegens strijdigheid met artikel 47 EUVerdrag3. In deze zaak moest het Hof bepalen of de Europese Gemeenschap (‘EG’) de bevoegdheid bezit de lidstaten te verplichten strafrechtelijke bepalingen uit te vaardigen om inbreuken tegen communautaire milieumaatregelen te bestraffen. De Commissie had immers op basis van artikel 175 EG-Verdrag in deze zin een voorstel voor een richtlijn inge-
diend4. De Raad had echter geoordeeld dat de EG hiervoor niet bevoegd was en in het kader van de derde pijler kaderbesluit nr. 2003/80 met een gelijkaardige inhoud aangenomen. Tegen dit kaderbesluit had de Commissie een beroep tot nietigverklaring ingesteld. De voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn en het kaderbesluit nr. 2003/80 strekken allebei tot het verplichten van de lidstaten om via het nationaal strafrecht een doeltreffende werking te geven aan het communautair milieurecht. Inbreuken tegen nationale milieumaatregelen genomen ter uitvoering of omzetting van Europese milieumaatregelen (in verordeningen en richtlijnen) worden door de lidstaten niet altijd op dezelfde manier gehandhaafd5. Commissie en Raad gaan derhalve akkoord dat een ‘strafrechtelijk luik’ vereist is om de doeltreffendheid van communautair milieurecht te verzekeren6. Commissie en Raad verschillen evenwel van mening over de juiste rechtsgrondslag voor een handeling welke de lidstaten verplicht inbreuken tegen communautaire milieumaatregelen strafrechtelijk te beteugelen. De Commissie zoekt de juiste rechtsgrondslag in de eerste pijler (art. 175 EG-Verdrag). De Raad, daarentegen, steunt het kaderbesluit op bepalingen van de derde pijler en, meer specifiek, op de artikelen 29, 31 lid 1 e) en 34 lid 2 b) EU-Verdrag. Het Hof was verplicht te onderzoeken of artikel 175 EG-Verdrag als rechtsgrondslag kon dienen voor het kaderbesluit omdat, wanneer dit het geval zou zijn, een schending van artikel 47 EU-Verdrag voorligt. Het laatstgenoemde verdragsartikel bepaalt immers dat «geen enkele bepaling van [het EU-Verdrag] afbreuk [doet] aan de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, noch aan de Verdragen en akten waarbij deze Verdragen zijn
1 H.v.J. 13 september 2005, nr. C-176/03, NjW 2005, 943. (‘milieustrafrechtarrest’). 2 Kaderbesluit nr. 2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht, PB. L. (2003), afl. 29, 55 (‘kaderbesluit nr. 2003/80’). 3 Rechtsoverweging 53 van het milieustrafrechtarrest. 4 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieubescherming door het strafrecht, COM (2001) 139 def. (‘voorstel voor milieustrafrechtrichtlijn’ of ‘voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn’). Art. 175 lid 1 EGVerdrag bepaalt dat de Raad en het Europees Parlement «de activiteiten vast[len] die de Gemeenschap moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 174 te verwezenlijken». Art. 174 lid 1 EG-Verdrag somt de volgende doelstellingen op voor het communautaire milieubeleid: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of
mondiale milieuproblemen. 5 Criminal Penalties in Member States’ Environmental Law: http://europa.eu.int/comm/environment/crime/ 6 Dit is geen juridische kwestie, maar een beleidsmatige keuze. Deze keuze kan worden bekritiseerd. Zie bijv. M. FAURE, “European Environmental Criminal Law: Do we really need it?”, European Environmental Law Review, 2004, 18-29 (bekritiseert de ‘Naïve Ideas on Criminal Law’ in de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn). De keuze een beroep te doen op het nationaal strafrecht is een beleidskeuze eenmaal vaststaat dat de EG de bevoegdheid daartoe bezit. Pas wanneer zou blijken dat de EG een dergelijke bevoegdheid bezit, rijst de vraag van deze bevoegdheid gebruik te maken. Het onderzoek naar de voor- en nadelen van een dergelijke beleidskeuze als zodanig is een politiek onderzoek. Deze bijdrage beperkt zich tot de juridische vraagstelling naar het al dan niet bestaan van een rechtsgrond – en welke rechtsgrond – om de lidstaten te verplichten hun strafrecht in te zetten om door de EG geformuleerde beleidsdoelstellingen te bereiken.
Inleiding
nummer 144 • 14 juni 2006
2. Zowel vanuit politiek als juridisch oogpunt is het van belang te bepalen in het kader van welke pijler (eerste of derde pijler) de juiste rechtsgrondslag moet worden gezocht voor een maatregel die de lidstaten verplicht strafrechtelijke maatregelen te nemen. De derde pijler werd in het Verdrag van Maastricht als het ware met opzet gecreëerd om het strafrecht dichter bij ‘Europa’ te brengen, zonder het erin op te laten gaan. Strafrecht wordt immers beschouwd als een kerntaak van de staten. Het nationaal strafrecht geeft uiting aan de waarden die een staat nastreeft. Om deze politieke redenen trachten de lidstaten het nationaal strafrecht (zoveel mogelijk) te vrijwaren van rechtstreekse beïnvloeding door het Europees recht. Met het oog hierop wordt in de derde pijler een sterke intergouvernementele buffer opgericht tegen de ‘communautaire machine’. We komen terug op de verschillen tussen beide pijlers, maar noteren alvast dat de Commissie (als veruitwendiging van die ‘Brusselse machine’) in de eerste pijler een quasi exclusief initiatiefrecht bezit, terwijl ze in de derde pijler het initiatiefrecht moet delen met de lidstaten en geen beslissingsmacht heeft7. Na een korte inleiding op het arrest, gaan we in op de Europees-rechtelijke achtergrond van het arrest, om vervolgens de vraag te stellen naar de gevolgen voor het nationaal strafrecht. We eindigen met een beschouwing over de weerslag van het arrest op de in het Ontwerp van Europese Grondwet voorgestelde ideeën over het Europees strafrecht.
Het zogenaamde milieustrafrechtarrest van het Hof van Justitie van 13 september 2005 heeft heel wat gemoederen in beroering gebracht. Wordt de bevoegdheid tot het opleggen van adequate strafrechtelijke bepalingen inzake milieu gegrondvest op de eerste communautaire pijler (via richtlijnen) of op de intergouvernementele pijler (via kaderbesluiten)? Het Hof erkent de mogelijkheid om vanuit Brussel strafrecht per richtlijn te dicteren. Het strafrecht wordt op die wijze een stuk minder Belgisch en wat meer Europees. De auteurs onderzoeken de reële inhoud van het arrest en proberen de effecten ervan in te schatten. L’arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005, appelé l’arrêt en matière de droit pénal environnemental, a bouleversé les esprits. Est-ce que la compétence d’imposer des règles adéquates de droit pénal environnemental est fondée sur le premier pilier communautaire (par des directives) ou sur le pilier intergouvernemental (par des décisions-cadre)? La Cour reconnaît la possibilité de dicter du droit pénal par voie de directives à partir de Bruxelles. De cette façon, le droit pénal devient moins belge et plus européen. Les auteurs examinent le contenu réel de l’arrêt et essayent d’estimer ses effets.
‘abstract’
gewijzigd of aangevuld». Wanneer kaderbesluit nr. 2003/80, gegrond op een bepaling van het EU-Verdrag, had kunnen steunen op een bepaling van het EG-Verdrag, zoals in het voorstel voor milieustrafrechtrichtlijn, dan schendt kaderbesluit nr. 2003/80 artikel 47 EU-Verdrag. Het Hof komt tot deze conclusie en vernietigt bijgevolg kaderbesluit nr. 2003/80.
Paul DE HERT, Pieter PAEPE en Henk GRIFFIOEN, “Europees milieustrafrechtarrest. Minder ruimte voor nationale strafbevoegdheden”, NjW 2006, 482-495.
I. Voorgeschiedenis van het arrest van 13 september 2005 3. In 2000 stelt Denemarken, in het kader van de derde pijler, een kaderbesluit voor ter bestrijding van ernstige milieucriminaliteit8. Dit voorstel beoogt voornamelijk dat ernstige milieucriminaliteit door de lidstaten strafrechtelijk op een effectieve, ernstige en evenredige wijze kan worden vervolgd. In 2001 doet de Commissie in het kader van de eerste pijler evenwel een gelijklopend voorstel, waardoor twee voorstellen met gelijkaardige inhoud maar met verschillende rechtsgronden op tafel lagen. In januari 2003 neemt de Raad kaderbesluit nr. 2003/80 aan, waarin inhoudelijk duidelijk aansluiting wordt gezocht bij de door de Commissie voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn. De Raad meent daarentegen dat de juiste rechtsgrond voor het beschermen van het milieu door het strafrecht niet in de eerste pijler moet worden gezocht maar in de derde pijler. Aangaande het voorstel van de Commissie merkt de Raad in de zevende overweging van kaderbesluit nr. 2003/80 het volgende op: «[Een meerderheid binnen de Raad] was van oordeel dat het voorstel verder reikt dan de bevoegdheden die het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap verleent en dat de doelstellingen kunnen worden bereikt, door op basis van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie een kaderbesluit aan te nemen. De Raad was dan ook van mening dat het onderhavige, op artikel 34 van het Verdrag van de Europese Unie gebaseerde kaderbesluit een passend instrument is om de lidstaten nummer 144 • 14 juni 2006
ertoe te verplichten in strafrechtelijke sancties te voorzien». Kaderbesluit nr. 2003/80 duidt een drievoudige rechtsgrondslag aan: artikel 29, artikel 31 e) en artikel 34 lid 2 b) EU-Verdrag. Artikel 2 van kaderbesluit nr. 2003/80 verplicht iedere lidstaat de nodige maatregelen te nemen om een aantal opgesomde handelingen krachtens zijn nationaal recht te kunnen bestraffen wanneer deze handelingen opzettelijk worden verricht. Nalatigheid bij, deelneming aan en uitlokking van deze handelingen moeten ook naar nationaal recht strafbaar worden gesteld (art. 3 en 4 kaderbesluit nr. 2003/80). Lidstaten worden verplicht tegen de opgesomde handelingen «doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties» te stellen, waaronder, ten minste in ernstige gevallen, vrijheidsstraffen waarvoor uitlevering kan plaatsvinden (art. 5 lid 1 kaderbesluit nr. 2003/80). Deze strafrechtelijke sancties kunnen gepaard gaan met andere sancties of maatregelen (art. 5 lid 2 kaderbesluit nr. 2003/80). Onder bepaalde voorwaarden moeten naar nationaal recht ook rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de handelingen opgesomd in de artikelen 2 en 3 kaderbesluit nr. 2003/80. Wanneer een rechtspersoon aansprakelijk wordt gesteld, moeten de sancties «doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn». Bovendien specificeert kaderbesluit nr. 2003/80 dat deze laatste sancties «al dan niet strafrechtelijke geldboetes» omvatten en «andere maatregelen» kunnen omvatten (art. 7 kaderbesluit nr. 2003/80). Tot slot
7 Vergelijk art. 251 lid 2 EGVerdrag en art. 34 lid 2 EUVerdrag. 8 PB. C. (2000), afl. 39, 4 (vermeldt als rechtsgrond art. 31 en 34 lid 2, b EUVerdrag).
483
In het milieustrafrechtarrest moest het Hof van Justitie bepalen of de EG de bevoegdheid bezit de lidstaten te verplichten strafrechtelijke bepalingen uit te vaardigen om inbreuken tegen communautaire milieumaatregelen te bestraffen. bevat kaderbesluit nr. 2003/80 nog regels betreffende de rechtsmacht (art. 8 kaderbesluit nr. 2003/80) en de uitlevering en vervolging (art. 9 kaderbesluit nr. 2003/80). 4. In 2001 – dus na het Deense initiatief voor een kaderbesluit – vaardigt de Commissie een voorstel uit voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieubescherming door het strafrecht9. Naar luid van artikel 1 is het doel «een doeltreffender toepassing van het Gemeenschapsrecht op het gebied van milieubescherming te verzekeren door voor de gehele Gemeenschap minimumnormen inzake strafbare feiten vast te stellen». Artikel 3 van de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn somt een aantal activiteiten op die de lidstaten als strafbare feiten moeten aanmerken. Op deze misdrijven moeten «doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen» worden gesteld10. De voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn specificeert de sancties in functie van het feit of de misdrijven door natuurlijke of rechtspersonen zijn begaan. Wanneer het misdrijf door een natuurlijk persoon is begaan, moeten de lidstaten in strafrechtelijke sancties voorzien. In ernstige gevallen kunnen deze vrijheidsstraffen omvatten11. Wanneer het misdrijf door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon is begaan, «voorzien de lidstaten in voorkomend geval in geldboetes, uitsluiting van het voordeel van een gunstige regeling van de overheid of van overheidssteun, tijdelijk of blijvend verbod om commerciële activiteiten uit te oefenen, plaatsing onder toezicht van de rechter of rechterlijke bevelen tot ontbinding»12. De gekozen rechtsgrondslag voor de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn is artikel 175 lid 1 EG-Verdrag (milieu). De Commissie meent om verschillende redenen dat dit de juiste rechtsgrondslag is. In een eerste punt wijst de Commissie op de toename van het aantal milieudelicten en het grensoverschrijdend karakter van de gevolgen van deze delicten (tweede overweging). In een tweede luik gaat de Commissie op algemene wijze in op de handhavingsproblematiek van het gemeenschapsrecht. Ze herhaalt de vereiste dat de handhaving op nationaal niveau «doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties» noodzakelijk maken (derde overweging). Daarnaast argumenteert de Commissie dat «[u]it ervaring is gebleken dat de bestaande stelsels van sancties niet volstaan om een volledige 9 COM (2001) 139 def. 10 Art. 4 van de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn. 11 Art. 4 a) van de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn. 12 Art. 4 b) van de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn. 13 Rechtsoverweging 38 van het milieustrafrechtarrest. 14 Zoals al aangegeven komt het Hof inderdaad tot deze conclusie (rechtsoverweging 53 van het milieustrafrechtarrest). Hoewel het Hof bij het
484
naleving van het Gemeenschapsrecht te verzekeren» en dat «[d]eze naleving kan en dient te worden afgedwongen door middel van strafrechtelijke sancties» (vierde overweging). Een derde luik somt de voordelen van een strafrechtelijke handhaving ten opzichte van een administratiefrechtelijke handhaving op: een doeltreffender methode inzake onderzoek en bijstand tussen en binnen de lidstaten wordt mogelijk en het feit dat de sancties worden opgelegd door rechterlijke instanties geeft garanties aangaande de onafhankelijkheid (vijfde en zesde overwegingen). In een laatste luik gaat de Commissie specifieker in op de relatie tussen de handhaving van gemeenschapsrecht en het milieubeleid.
II. Inhoud van het arrest van 13 september 2005 5. De analyse van het Hof start met te wijzen op de artikelen 47 en 29 EU-Verdrag13. Artikel 47 EU-Verdrag bepaalt dat «geen enkele bepaling van [het EUVerdrag] afbreuk [doet] aan de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, noch aan de Verdragen en akten waarbij deze Verdragen zijn gewijzigd of aangevuld». Artikel 29 alinea 1 EU-Verdrag geeft de EU als doelstelling de burgers een hoog niveau van zekerheid te verschaffen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, maar begrenst deze doelstelling door te stellen dat deze slechts kan worden nagestreefd «[o]nverminderd de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap». Ingevolge deze artikelen moet het Hof bepalen of (de artikelen 1 tot en met 7 van) kaderbesluit nr. 2003/80 ook op een artikel van het EG-Verdrag had(den) kunnen steunen. Wanneer dit het geval is, schendt kaderbesluit nr. 2003/80 de artikelen 47 en 29 EU-Verdrag14. Vervolgens onderzoekt het Hof milieubescherming als beleidsdomein van de EG15. Het Hof stelt dat milieubescherming een wezenlijke16 en sectoroverschrijdende en fundamentele doelstelling17 van de EG is. Milieumaatregelen kunnen worden gesteund op de artikelen 174 tot en met 176 EG-Verdrag, welke «in beginsel het kader [vormen] waarin het communautaire beleid op milieugebied moet worden gevoerd»18. Daarna bepaalt het Hof het ‘zwaartepunt’ van kaderbesluit nr. 2003/8019. In het kader van de eerste pijler is het vaststaande rechtspraak dat doel en inhoud van een gemeenschapshandeling bepalen welke de juiste rechtsgrondslag voor die handeling is20. Het Hof past deze ‘eerste pijlerrechtspraak’ nu toe op het kaderbesluit, een rechtsinstrument van de derde pijler. Uit het opschrift en de overwegingen van het kaderbesluit leidt het Hof af dat de doelstelling van het kaderbesluit «strekt tot bescherming van het milieu»21. Op inhoudelijk vlak verwijst het Hof naar artikel 2 van het kaderbesluit, waar een lijst wordt opgesomd «met voor het milieu bijzonder schadelijke handelingen die door de lidstaten met strafrechtelijke sancties moeten worden bestraft»22. Het onderzoek van het Hof naar het doel en de inhoud maken duidelijk dat
begin van zijn analyse art. 47 en 29 EU-Verdrag noemt, wordt in rechtsoverweging 53 enkel een schending van art. 47 EU-Verdrag vastgesteld. 15 Rechtsoverwegingen 41-44 van het milieustrafrechtarrest. 16 Rechtsoverweging 41 van het milieustrafrechtarrest (verwijzend naar vroegere rechtspraak en art. 2 en 3 lid 1, l) EG-Verdrag). 17 Rechtsoverweging 42 van het milieustrafrechtarrest (verwijzend naar art. 6 EG-Verdrag). 18 Rechtsoverweging 43 van het
milieustrafrechtarrest. 19 Rechtsoverwegingen 45-50 van het milieustrafrechtarrest. Het zwaartepunt van een maatregel wordt hierna uitgelegd. 20 Rechtsoverweging 45 van het milieustrafrechtarrest. Deze rechtspraak wordt hierna besproken. 21 Rechtsoverweging 46 van het milieustrafrechtarrest. 22 Rechtsoverweging 47 van het milieustrafrechtarrest. nummer 144 • 14 juni 2006
het kaderbesluit «de bescherming van het milieu als hoofddoel» heeft23. 6. Bij het onderzoek naar de inhoud van kaderbesluit nr. 2003/80 merkt het Hof op dat het kaderbesluit «stellig [leidt] tot een gedeeltelijke harmonisatie van de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten, in het bijzonder wat de bestanddelen van de verschillende strafbare feiten op milieugebied betreft», terwijl uit de rechtspraak volgt dat het strafrecht en het strafprocesrecht «in beginsel [...] niet tot de bevoegdheid van de Gemeenschap [behoren]»24. Het Hof oordeelt echter dat het principieel ontbreken van een gemeenschapsrechtelijke bevoegdheid betreffende het straf(proces)recht de gemeenschapswetgever niet verhindert «om, wanneer het gebruik van doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen door de bevoegde nationale instanties een onontbeerlijke maatregel is in de strijd tegen ernstige aantastingen van het milieu, maatregelen te nemen die verband houden met het strafrecht van de lidstaten en die hij noodzakelijk acht om de volledige doeltreffendheid van de door hem inzake milieubescherming vastgestelde normen te verzekeren»25. Het Hof benadrukt ook het onderscheid tussen de strafbaarstelling enerzijds en de strafrechtelijke sanctie anderzijds door te stellen dat het kaderbesluit de strafbaarstelling van bepaalde voor het milieu bijzonder schadelijke handelingen regelt, maar «aan de lidstaten de keuze van de toepasselijke strafrechtelijke sancties [laat], welke evenwel [...] doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn»26. Tot slot behandelt het Hof de argumenten op basis van de artikelen 135 en 280 lid 4 EG-Verdrag. Uit deze bepalingen, zo stelt het Hof, volgt niet «dat in het kader van de tenuitvoerlegging van het milieubeleid iedere, zelfs een zo beperkte strafrechtelijke harmonisatie als die welke voortvloeit uit het kaderbesluit, moet worden uitgesloten, hoe noodzakelijk deze ook moge zijn om de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te verzekeren»27. Omdat kaderbesluit nr. 2003/80 had kunnen worden vastgesteld op basis van artikel 175 EG-Verdrag en omdat op basis van artikel 47 EU-Verdrag geen enkele bepaling van het EU-Verdrag afbreuk kan doen aan het EG-Verdrag, schendt kaderbesluit nr. 2003/80 artikel 47 EU-Verdrag en wordt het door het Hof wegens zijn ondeelbare karakter volledig nietig verklaard.
III. De opgewonden reactie van de Commissie op het arrest van 13 september 2005 7. Naar aanleiding van het arrest hebben zowel de Commissie als de Raad gereageerd. Bij de Commis23 Rechtsoverweging 51 van het milieustrafrechtarrest. Het ‘hoofddoel’ is gelijk te stellen met het ‘zwaartepunt’ van een maatregel. 24 Rechtsoverweging 47 van het milieustrafrechtarrest. 25 Rechtsoverweging 48 van het milieustrafrechtarrest. 26 Rechtsoverweging 49 van het milieustrafrechtarrest. 27 Rechtsoverweging 52 van het milieustrafrechtarrest. 28 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de gevolgen van het arrest van 13 september 2005 (COM (2005) 583 def.) (hierna ‘de mededeling’). 29 Zie o.a. M.J. BORGERS, “Harmonisatie van het strafrecht in de context van de Eerste Pijler”, Delikt en Delinkwent, 2006, 86-87. 30 Zie de mededeling van de Commissie en het nummer 144 • 14 juni 2006
sie nam deze reactie de vorm aan van een ‘Mededeling van de Commissie’28. De positie van de Commissie is gemakkelijk voorspelbaar. De Commissie heeft, als hoedster van de verdragen, waar het de handhaving van het gemeenschapsrecht betreft liefst zoveel mogelijk structurele mogelijkheden tot haar beschikking. De bestrijding van het veelgeconstateerde implementatietekort, – een tekort dat zowel betrekking zou hebben op de wetgevende implementatie als op de concrete handhaving van het gemeenschapsrecht –, zou niet al moeten stranden op juridisch-doctrinaire problemen. Met name de implementatie van derde pijler-instrumenten is zorgwekkend29. Met veel enthousiasme heeft de Commissie dan ook de uitspraak van het Hof in deze zaak omarmd, en deze een «belangrijke stap voorwaarts voor de Europese democratie» genoemd30. Tegelijkertijd kondigde zij wetgevende initiatieven aan om bestaande kaderbesluiten met een strafrechtelijke inhoud om te vormen tot communautaire instrumenten31. Voor meer dan één kaderbesluit kan immers de redenering van het milieustrafrechtarrest herhaald worden32 en bijgevolg heeft de Commissie een ‘pakket’ kaderbesluiten opgesomd waarvan zij meent dat die in de eerste pijler thuishoren33. Inmiddels heeft de Commissie ingezien dat de Raad en het Europees Parlement deze methode niet zullen accepteren, en aangekondigd dat de omvorming van kaderbesluiten naar richtlijnen geval per geval zal worden bekeken34. Kennelijk was de Commissie er aanvankelijk zonder meer van overtuigd dat het opnemen van bepalingen betreffende het nationaal strafrecht in richtlijnen ‘noodzakelijk’ en ‘onontbeerlijk’ zijn voor de doeltreffendheid van het respectievelijke communautaire beleid. 8. Volgens de Commissie is het milieustrafrechtarrest een «principearrest dat het betrokken onderwerp ruimschoots overstijgt» en kan de redenering van het Hof bijgevolg «onverkort worden toegepast op andere communautaire beleidsdomeinen en de vier vrijheden»35. De Commissie besteedt ook aandacht aan de begrenzingen die zij ziet aan de nieuwverworven strafrechtelijke mogelijkheden. In de eerste plaats houden deze niet in dat op alle beleidsgebieden strafrechtelijke maatregelen kunnen worden uitgevaardigd. De strafrechtelijke bevoegdheid in het kader van de eerste pijler is immers «een impliciete bevoegdheid die met een specifieke rechtsgrondslag is verbonden» en om deze reden kan de uitvaardiging van strafrechtelijke normen door de EG slechts sectoraal, en niet algemeen zijn36. Voorts stelt de Commissie dat aan twee voorwaarden – noodzakelijkheid en samenhang – voldaan moeten zijn alvorens de EG strafbepalingen
persbericht van 23 november 2005, MEMO/05/437. 31 Zie punt 17 van de mededeling van de Commissie. De Commissie voegt evenwel eraan toe dat, in de mate een voorafgaand akkoord bestaat tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement betreffende bestaande kaderbesluiten, deze zonder inhoudelijke discussie op basis van hun juiste rechtsgrond kunnen worden vastgesteld (id., punt 16). Wat de hangende voorstellen betreft, wil de Commissie gebruik maken van haar recht om deze te wijzigen (id., punt 18). 32 Hierbij wijst de Commissie op de functionele benadering van het Hof (punt 9 van de mededeling: «De noodzaak om de Gemeenschapswetgeving te doen eerbiedigen, is de grondslag voor de mogelijkheid van de Gemeenschapswetgever om maatregelen te nemen die verband houden met het strafrecht»). Deze noodzaak moet geval per geval worden
beoordeeld (id., punt 10). 33 Zie de bijlage bij de mededeling van de Commissie voor de opsomming van die kaderbesluiten. 34 Zoveel blijkt uit het verslag van de informele bijeenkomst van de Europese justitieministers. Kamerstukken Tweede Kamer der Staten-Generaal, 23490, nr. 403. Zie meer in detail: J.F. CASTILLO GARCIA, “The Power of the European Community to Impose Criminal Penalties”, Eipascope, 2005/3, (27-34), 30-31. 35 Punt 6 van de mededeling. Zie ook punt 8 van de mededeling: «Vanuit materieel oogpunt is de redenering van het Hof niet alleen van toepassing op milieubescherming, maar ook op alle communautaire beleidsdomeinen en vrijheden waarvoor bindende normen bestaan». 36 Punt 7 van de mededeling.
485
kan voorschrijven. De Commissie gaat inhoudelijk niet in op de voorwaarde van noodzakelijkheid, maar onderstreept wel het belang van de motiveringsvereiste: «[e]lk gebruik van maatregelen die met het strafrecht verband houden, moet worden gemotiveerd door de noodzaak om het betrokken Gemeenschapsbeleid doeltreffend te maken»37. De tweede voorwaarde waarop de Commissie ingaat – samenhang – is niet terug te vinden in het milieustrafrechtarrest, maar houdt in dat de sectorale aanpak die de Commissie voorstaat «de algemene samenhang van het strafapparaat van de Unie eerbiedig[t] om verspreide en uiteenlopende strafbepalingen te vermijden»38. De Commissie gaat tot slot ook in op de omvang van de strafrechtelijke maatregelen. In het milieustrafrechtarrest is sprake van «maatregelen […] die verband houden met het strafrecht van de lidstaten»39. Hieronder verstaat de Commissie «het beginsel zelf van het gebruik van strafrechtelijke sancties, de definitie van de incriminatie, dit wil zeggen constitutieve elementen van de inbreuk, en eventueel de aard en de hoogte van de toepasselijke strafrechtelijke sancties, of andere elementen die met het strafrecht verband houden»40.
IV. De koele reactie van de Raad op het arrest van 13 september 2005 9. De houding van lidstatelijke vertegenwoordigers ten aanzien van de ontwikkeling van het Europees strafrecht in het kader van de eerste pijler is aanmerkelijk minder enthousiast dan die van de Commissie. Deze rolverdeling bestaat al langer41. De door de Commissie voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn bevatte inhoudelijk vrijwel dezelfde bepalingen als het latere kaderbesluit nr. 2003/80, maar werd door de Raad afgewezen. De paradox is dat er in de Raad kennelijk eenstemmigheid te bereiken was over de wenselijkheid van de inhoudelijke normen van de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn, maar niet over de institutionele inbedding van dit voorstel. De terughoudendheid, misschien zelfs het wantrouwen, van de Raad wordt mooi geïllustreerd tijdens een informele bijeenkomst van de ministers bevoegd voor justitie en binnenlandse zaken in Wenen (12 tot 14 januari 2006), waarin het milieustrafrechtarrest en de mededeling van de Commissie werden besproken. Ter voorbereiding van deze informele bijeenkomst stelde het Oostenrijks voorzitterschap volgende visie vast: «1. The confidence that citizens have in their penal-law system is a basic element for the acceptance of these standards, which distinguish between right and wrong. 2. In this connection, the jurisdiction of the European Court of Justice has led to confusion and blurred principles, […] 4. Austria would like to ensure that mechanisms are established to avoid that Union citizens feel alienated by fundamental criminal provi37 Punt 12 van de mededeling. 38 Punt 13 van de mededeling. 39 Rechtsoverweging 48 van het milieustrafrechtarrest. 40 Punt 10 van de mededeling. Zie ook punt 12 van de mededeling, waar sprake is van het begeleiden van lidstatelijk optreden «door met name uitdrukkelijk (i) de strafbare handelingen, en/of (ii) de soort van toe te passen sancties en/of (iii) andere, voor het betrokken gebied kenmerkende, met het strafrecht verband houdende maatregelen te preciseren». 41 Zie, bijv., hoe in 1990 de Commissie in haar voorstel voor een richtlijn van de Raad tot voorkoming van het gebruik van het financiële systeem voor
486
sions adopted at EU level. The influence of the national parliaments and the respective ministers of justice and home affairs must be fully safeguarded so that criminal law and changes of criminal provisions continue to be accepted by the citizens – in keeping with the principle of subsidiarity»42. 10. In het verslag van de informele bijeenkomst van de Raad worden verschillende punten aangehaald43. Ten eerste wordt gewezen op de door de juridische dienst van de Raad uit het milieustrafrechtarrest gedestilleerde drie uitgangspunten: [1] Het strafrecht behoort in beginsel niet tot de bevoegdheid van de gemeenschapswetgever. Dit noopt tot een restrictieve benadering bij de keuze voor een richtlijn; [2] Er kan alleen voor een richtlijn worden gekozen ter bescherming van Gemeenschapsnormen (en dus niet nationale normen); [3] De keuze van de te treffen strafsancties behoort aan de lidstaten. In een richtlijn moeten dus geen voorschriften voor de strafmaat worden gegeven. Ten tweede gaven verschillende lidstaten aan dat een ruime toepassing van strafrechtwetgeving in de eerste pijler, vooruitlopend op het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa44, onaanvaardbaar is. Ten derde wordt gesteld dat het milieustrafrechtarrest enkel handelt over het milieustrafrecht en het nu niet aangewezen is er een ruimere strekking aan te geven. Ten vierde wordt notie genomen van de wijziging van het standpunt van de Commissie om een ‘pakket’ kaderbesluiten in richtlijnen om te zetten. De lidstaten wijzen deze ‘pakketbenadering’ af en wensen de problematiek van de rechtsgrond geval per geval te bekijken. In dit kader wijzen de lidstaten er ook op dat de bestaande kaderbesluiten ongemoeid moeten worden gelaten omdat deze, net zoals de nationale omzettingsmaatregelen, rechtsgeldig zijn. Ten vijfde menen de lidstaten dat, met het oog op de consistentie en de coherentie van het Europees strafrecht, deze problematiek moet worden behandeld in de Raad justitie en binnenlandse zaken45. Sommige lidstaten menen dat deze Raad een exclusiviteitsrecht voor het strafrecht bezit en deze ten aanzien van de andere raadsformaties kan laten gelden. Andere lidstaten stellen dat de Raad justitie en binnenlandse zaken niet altijd hoeft te beslissen, maar wel steeds moet worden geraadpleegd.
V. Europees institutionele context van het arrest van 13 september 2005 11. Dat het arrest van 13 september 2005 innoveert wordt in het arrest mooi geïllustreerd daar waar het Hof opmerkt dat (zelfs) de «Commissie erkent dat er ter zake geen precedent bestaat. Ter ondersteuning van haar standpunt verwijst zij evenwel naar de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de loyaliteitsplicht en de beginselen van doeltreffend-
witwassen van geld (COM (1990) 106 def., PB. C. (1990), afl. 106, 6) in een expliciet strafrechtelijke inhoud voorzag, en hoe de Raad in de uiteindelijk aangenomen richtlijn de strafrechtelijke component ongedaan maakte (richtlijn nr. 91/308/ EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, PB. L. (1991), afl. 166, 77). Zie H.G. SEVENSTER, “Criminal Law and EC Law”, Common Market Law Review, 1992, 34. 42 www.eu2006.at/en/News/Background_ Information/1301justizunterlagengrundrechte.html (laatst bezocht op 11 maart 2006). 43 Raadsdocument 6053/06 van 6 februari 2006 (gedeeltelijk openbaar). Zie daarnaast ook http://
europapoort.eerstekamer.nl/9345000/1/ j9vvgy6i0ydh7th/vgbwr4k8ocw2/f=/vh7yo54rtkc9. doc (laatst bezocht op 11 maart 2006). 44 PB. C. (2004), afl. 310, 1. 45 Zie al punt 3.3.2. van het Haags Programma (raadsdocument 16054/04 van 13 december 2004): «Met het oog op een effectiever uitvoering binnen de nationale stelsels, dienen de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken binnen de Raad in het algemeen verantwoordelijk te zijn voor het omschrijven van strafbare feiten en het bepalen van straffen». De procedurele gevolgen van het milieustrafrechtarrest stonden nogmaals geagendeerd voor een bijeenkomst van de Raad op 21 februari 2006. nummer 144 • 14 juni 2006
heid en gelijkwaardigheid»46. In wat volgt gaan we in op de Europeesrechtelijke achtergrond van het arrest. De redenering van het Hof kadert binnen artikel 47 EU-Verdrag. Om een schending van artikel 47 EUVerdrag te kunnen vaststellen, moet het Hof de vraag beantwoorden of kaderbesluit nr. 2003/80 had kunnen worden vastgesteld op basis van artikel 175 EG-Verdrag47. Deze vraagstelling ligt in het verlengde van het argument van de Commissie dat kaderbesluit nr. 2003/80 een verkeerde rechtsgrondslag kent. De Commissie betwist niet dat een rechtsgrond voor een maatregel als kaderbesluit nr. 2003/80 bestaat, maar enkel dat de juiste rechtsgrond in de eerste pijler ligt, en niet in de derde pijler48. Deze vraagstelling dwingt het Hof in de eerste plaats een antwoord te geven op de vraag welke de juiste rechtsgrondslag is voor kaderbesluit nr. 2003/80, met andere woorden op basis van welke rechtsgrondslag kaderbesluit nr. 2003/80 had moeten worden vastgesteld. Wanneer op basis van het antwoord op deze eerste vraag artikel 175 EG-Verdrag als juiste rechtsgrond voor kaderbesluit nr. 2003/80 naar voor komt, moet het Hof in de tweede plaats nog vaststellen of kaderbesluit nr. 2003/80 had kunnen worden vastgesteld op basis van deze rechtsgrond. Deze tweede vraag houdt in dat het Hof kaderbesluit nr. 2003/80 aan artikel 175 EG-Verdrag moet toetsen. Wanneer immers het Hof tot de conclusie zou komen dat kaderbesluit nr. 2003/80 niet op basis van artikel 175 EG-Verdrag had kunnen worden vastgesteld, is geen schending van artikel 47 EU-Verdrag voorhanden. A. Bepalen van de juiste rechtsgrondslag
12. Een uniek kenmerk van het milieustrafrechtarrest is dat het Hof haar vaste rechtspraak over de keuze van de juiste rechtsgrondslag49 in de eerste pijler toepast op een rechtsgrondslagconflict tussen de eerste en de derde pijler. De vaste rechtspraak betreffende de keuze van een rechtsgrondslag benadrukt dat de rechtsgrondslag niet aan de subjectieve invulling door de instellingen mag worden overgelaten, maar moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn50. De rechtspraak vermeldt steeds twee criteria die haar leiden bij de toetsing van een communautaire maatregel aan haar rechtsgrond: het doel en de inhoud van een maatregel51. Het onderzoek naar het doel en de inhoud van een communautaire maatregel laten toe het ‘zwaartepunt’ ervan te bepalen. Het zwaartepunt geeft de juiste rechtsgrond van een communautaire maatregel aan. Het bepalen van het zwaartepunt van een maatregel is voornamelijk van belang wan46 Rechtsoverweging 20 van het milieustrafrechtarrest 47 Zie rechtsoverweging 40 van het milieustrafrechtarrest voor de vraagstelling en rechtsoverweging 51, waar het Hof concludeert dat (art. 1 tot en met 7 van) kaderbesluit nr. 2003/80 had(den) kunnen worden vastgesteld op basis van art. 175 EG-Verdrag. 48 Rechtsoverweging 18 van het milieustrafrechtarrest. 49 Zie hierover R.H. VAN OOIK, De keuze der rechtsgrondslag voor besluiten in de Europese Unie, Deventer, Kluwer, 1999, 483 p. en P. VAN NUFFEL, De rechtsbescherming van nationale overheden in het Europees recht, Deventer, Kluwer, 2000, 180 e.v. 50 Zie, bijv., H.v.J. 26 maart 1987, nr. 45/86, Commissie t. Raad, Jur. 1987, I, 1493, rechtsoverweging 11. 51 Uit een overvloedige rechtspraak zie, bijv., H.v.J. 10 december 2002, British American Tobacco, nr. C491/01, Jur. 2002, I, 11453, rechtsoverweging 93. nummer 144 • 14 juni 2006
De voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn en het kaderbesluit nr. 2003/80 strekken allebei tot het verplichten van de lidstaten om via het nationaal strafrecht een doeltreffende werking te geven aan het communautair milieurecht. neer onenigheid bestaat over de juiste rechtsgrond, namelijk wanneer verschillende mogelijke rechtsgronden in aanmerking kunnen komen om een communautaire maatregel te steunen52. Deze keuze heeft immers, ook in het milieustrafrechtarrest, belangrijke (institutionele) gevolgen. Het Hof maakt in het milieustrafrechtarrest een normale toepassing van zijn rechtspraak betreffende de criteria voor de keuze van de juiste rechtsgrond. In een eerste beweging schetst het Hof milieubescherming als doelstelling en als bevoegdheid van de EG.53 In een tweede beweging bepaalt het Hof het zwaartepunt van kaderbesluit nr. 2003/80 door het doel en de inhoud ervan te onderzoeken. Het Hof identificeert bescherming van het milieu als het zwaartepunt (‘hoofddoel’ in het arrest)54 van kaderbesluit nr. 2003/80. B. Het beginsel van toegewezen bevoegdheden: zoeken naar het verband met artikel 175 EGVerdrag
13. Eén van de basisbeginselen van de communautaire rechtsorde is het attributiebeginsel of beginsel van toegewezen bevoegdheden, op basis waarvan «[d]e Gemeenschap handelt binnen de grenzen van de haar door dit Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen» (art. 5 al. 1 EG-Verdrag). De verdragssluitende partijen hebben in het EG-Verdrag een aantal beleidsdomeinen uitdrukkelijk aan de EG toegekend. Het strafrecht en het strafprocesrecht behoren daar, zoals het Hof in het milieustrafrechtarrest aangeeft, niet toe55. Uit het beginsel van de toegewezen bevoegdheden volgt dat ieder optreden van de Gemeenschap (en Unie) moet kunnen steunen op een rechtsgrond56. Iedere rechtsgrond van het EG-Verdrag bepaalt niet enkel de materiële omvang van de bevoegdheid, maar ook de middelen om deze bevoegdheid uit te oefenen, de rechtsinstrumenten (bijvoorbeeld een verordening, of een verordening en een richtlijn) en de besluitvormingsprocedure. In beginsel geeft een rechts-
52 Zie, bijv., H.v.J. 10 januari 2006, Commissie t. Europees Parlement en Raad, nr. C-178/03, nog niet gepubliceerd in Jur., rechtsoverweging 40 («Verzoekster en verweerders betwisten niet, dat de bestreden verordening zowel handels- als milieuelementen bevat. Zij zijn het er echter niet over eens, waar het zwaartepunt van deze verordening ligt. Terwijl de Commissie namelijk stelt dat de bestreden verordening weliswaar positieve effecten heeft voor de gezondheid van de mens en het milieu, maar haar hoofddoel toch is, regelen te stellen voor het handelsverkeer van gevaarlijke chemische stoffen, betogen het Parlement en de Raad, alsmede alle interveniënten daarentegen, dat dit laatste aspect accessoir is, aangezien het primaire doel van de bestreden verordening is, regels en procedures in te voeren waarmee een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu kan
worden gewaarborgd»). 53 Rechtsoverwegingen 41-45 van het milieustrafrechtarrest. 54 Rechtsoverwegingen 46-47 van het milieustrafrechtarrest. Het ‘hoofddoel’ is een synoniem voor het in deze bijdrage gebruikte begrip ‘zwaartepunt’. 55 Rechtsoverwegingen 47 van het milieustrafrechtarrest. 56 Zie, bijv., A. DASHWOOD, “The Relationship Between the Member States and the European Union/European Community”, Common Market.Law Review, 2004, 357-358 («The principle of conferral has, as its corollary, the drafting technique that entails the specific and detailed attribution of competences to the Union, through provisions that constitute the legal basis authorizing action in a determined policy or in pursuance of a determined objective, and no other»).
487
Uit de op artikel 10 EG-Verdrag gebaseerde rechtspraak kan geen communautaire bevoegdheid worden afgeleid om de lidstaten te verplichten strafnormen uit te vaardigen. grond in het EG-Verdrag ook aan welke doelstellingen kunnen of moeten worden nagestreefd. Dit is met name het geval bij artikel 175 EG-Verdrag. Het eerste lid van deze bepaling stelt zoals reeds aangegeven dat de Raad en het Europees Parlement «de activiteiten vast[len] die de Gemeenschap moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 174 te verwezenlijken»57. Wanneer het Hof moet oordelen of kaderbesluit nr. 2003/80 had kunnen worden vastgesteld op basis van artikel 175 EG-Verdrag – met andere woorden of artikel 175 EG-Verdrag had kunnen dienen als rechtsgrondslag voor kaderbesluit nr. 2003/80 – moet het Hof het verband tussen artikel 175 EG-Verdrag en kaderbesluit nr. 2003/80 nagaan. De rechtsgrondslagvereiste vereist immers dat iedere communautaire bevoegdheidsuitoefening verband houdt met de rechtsgrond waarop deze uitoefening steunt. Eerst wordt onderzocht of uit artikel 10 EG-Verdrag een strafrechtelijke bevoegdheidsgrond kan worden afgeleid, daarna wordt ingegaan op de rechtspraak betreffende het verband tussen een communautaire sanctiebevoegdheid en de rechtsgrond. Tot slot wordt belicht hoe het Hof het verband tussen kaderbesluit 2003/80 en artikel 175 EG-Verdrag formuleert. C. Het beginsel van gemeenschapstrouw en de handhaving van het gemeenschapsrecht
14. De uitkomst van het milieustrafrechtarrest zou in het verlengde kunnen worden gezien van de uitspraken, gebaseerd op het beginsel van gemeenschapstrouw (art. 10 EG-Verdrag), die aan de lidstaten een reeks eisen stellen aangaande de handhaving van het gemeenschapsrecht. De EG is als rechtsorde essentieel afhankelijk van de inspanningen van ambten van de lidstaten. Om die reden is de rechtspraak over de gemeenschapstrouw van groot belang, en bestaat er een tendens om steeds fijnmaziger doctrines te ontwikkelen ten aanzien van de verplichtingen die de nationale wetgever, executieve en rechter in het raam van het gemeenschapsrecht hebben. Het behoeft geen betoog dat het toezicht op de nationale bestraffing van communautair vastgestelde gedragsvoorschriften daarvan een wezenlijk 57 Art. 174 lid 1 EG-Verdrag geeft een opsomming van doelstellingen voor het communautaire milieubeleid: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen. 58 Dit omvat ook operationele uitvoering. Zie, bijv., H.v.J. 9 december 1997, Commissie t. Frankrijk, nr. C-265/95, Jur. 1997, I, 6959 (Spaanse aardbeien), over de mate waarin het openbaar ministerie zich kan beroepen op een opportuniteitsbeginsel wanneer het gaat om handhaving van een communautairrechtelijke bepaling. 59 H.v.J. 2 februari 1977, Amsterdam Bulb, nr. 50/76,
488
deel uitmaakt. Hierna volgt een overzicht van de rechtspraak op dit punt. Deze laat zien dat nationale implementatie in brede zin58 (steeds) indringend(er) wordt beoordeeld, maar dat de notie van gemeenschapstrouw nog steeds impliceert dat de lidstaten zijn gebonden om een resultaat te bewerkstelligen op een manier die in beginsel vrij is. In het licht daarvan kan men zich afvragen of het milieustrafrechtarrest wel in het verlengde van de rechtspraak over gemeenschapstrouw ligt, omdat in het milieustrafrechtarrest de modaliteiten van implementatie in toenemende mate naar het communautaire plan worden getild. In het arrest Amsterdam Bulb overwoog het Hof «dat artikel 5 van het EEG-Verdrag […] [het huidige artikel 10 EG-Verdrag] de onderscheiden Lid-Staten vrijlaat te kiezen welke maatregelen passen, de keuze van sancties – ook strafrechtelijke – daaronder begrepen» en «dat bij ontbreken in de gemeenschapsregels van een bepaling welke bepaalde sancties stelt op de overtreding dier regels door particulieren, de Lid-Staten bevoegd zijn die sancties te voorzien, welke hun geëigend voorkomen»59. In het arrest Sagulo heeft het Hof de strafrechtelijke bevoegdheid van de lidstaten ook erkend in het kader van de omzettingsmaatregelen van een richtlijn60. Deze arresten bevestigen de bevoegdheid van de lidstaten om op strafrechtelijke wijze op te treden tegen overtredingen van normen van gemeenschapsrecht. Het arrest Von Colson en Kamann61 gaat uit van de lidstatelijke bevoegdheid tot het instellen van sancties62 bij overtreding van gemeenschapsrecht, maar legt bepaalde (minimum)grenzen vast voor de nationale sancties: uit richtlijn nr. 1976/20763 volgt niet dat ‘een bepaalde sanctie’ moet worden opgelegd, maar omdat de doelstelling van de richtlijn – het vrijwaren van de gelijkheid van kansen – «niet zonder een passende sanctieregeling te verwezenlijken valt», moet de opgelegde sanctie «een daadwerkelijke en doeltreffende rechtsbescherming […] verzekeren» voor de sollicitant en «een echte afschrikkende werking» hebben voor de werkgever64. Wat het minimale karakter van nationale strafrechtelijke sancties betreft, is het basisarrest Commissie t. Griekenland (ook bekend als het Griekse maïsarrest)65. Het Hof zette zijn standpunt uitvoerig in een drietal rechtsoverwegingen uiteen. Vermits het om een basisarrest gaat, worden deze rechtsoverwegingen omstandig geciteerd: «Dienaangaande zij opgemerkt, dat wanneer een gemeenschapsregeling geen specifieke strafbepaling met betrekking tot een overtreding bevat of daarvoor verwijst naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de Lid-Staten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag verplicht zijn, alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschaps-
Jur. 1977, 137, rechtsoverwegingen 32 en 33 (eigen nadruk). 60 H.v.J. 14 juli 1977, Sagulo, nr. 8/77, Jur. 1977, 1495, rechtsoverweging 4 («dat het in dit kader eveneens tot de bevoegdheid der Lid-Staten behoort strafsancties in te voeren of de in hun algemene voorschriften genoemde strafsancties toe te passen ten einde de nakoming van de in richtlijn 68/360 voorgeschreven formaliteiten te verzekeren»). 61 H.v.J. 10 april 1984, Von Colson en Kamann, nr. 14/83, Jur. 1984, 1891. 62 Hoewel het arrest Von Colson en Kamann niet handelt over strafrechtelijke sancties, maar over het minimale karakter van (niet strafrechtelijke) sancties, moet het toch hier worden behandeld omdat deze rechtspraak het beginpunt vormt van de rechtspraak over strafrechtelijke sancties.
63 Richtlijn nr. 1976/207 van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden, PB. L. (1978), afl. 39, 40. 64 H.v.J. 10 april 1984, Von Colson en Kamann, nr. 14/83, Jur. 1984, 1891, rechtsoverwegingen 18 en 22-23. Zie ook de argumenten van de Commissie: de sancties moeten een ‘passend rechtsherstel’ voor de gediscrimineerde sollicitant inhouden en ‘een serieus te nemen pressiemiddel vormen’ voor de discriminerende werkgever (id., rechtsoverweging 14). 65 H.v.J. 21 september 1989, Commissie t. Griekenland, nr. 68/88, Jur. 1989, 2965. nummer 144 • 14 juni 2006
recht te verzekeren. Daartoe dienen de Lid-Staten er met name op toe te zien, dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van nationaal recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Verder dienen de nationale autoriteiten even energiek op te treden tegen overtredingen van het gemeenschapsrecht als wanneer het gaat om handhaving van een overeenkomstige nationale wettelijke regeling.»66 In een beschikking van 13 juli 1990 preciseert het Hof, met een verwijzing naar het Griekse maïsarrest, dat «de betrekkingen tussen de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag beheerst [worden] door het beginsel van loyale samenwerking» en dat dit beginsel onder meer «de Lid-Staten [verplicht] alle dienstige maatregelen te nemen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te waarborgen, zo nodig ook langs strafrechtelijke weg»67. 15. Uit deze rechtspraak kunnen een aantal elementen worden gedistilleerd. Ten eerste zijn de lidstaten verplicht, op grond van artikel 10 EG-Verdrag, om alle passende maatregelen te nemen om een doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Deze verplichting houdt in dat sancties moeten worden genomen bij overtreding van normen van gemeenschapsrecht. Ten tweede zijn de lidstaten in beginsel vrij te kiezen die sancties te nemen welke hun passend voorkomen. Welke sancties moeten worden genomen behoort dus tot de lidstatelijke beoordelingsvrijheid. Ten derde wordt deze principiële lidstatelijke beoordelingsvrijheid aangaande de bestraffing door een dubbel criterium beperkt. Een eerste criterium is relatief van aard: het nationaal recht dient als maatstaf. Nationale sancties op overtredingen van gemeenschapsrecht moeten «onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van nationaal recht». Dit criterium was nog niet terug te vinden in de Von Colson en Kamann-rechtspraak. Een tweede criterium is absoluut, in die zin dat het op zichzelf staat: nationale sancties moeten «doeltreffend, evenredig en afschrikkend» zijn. Hiermee bevestigt en expliciteert het Hof de voorwaarde dat nationale sancties een «echte afschrikkende werking» moeten hebben uit het arrest Von Colson en Kamann. 16. De vereisten die het Hof uit artikel 10 EG-Verdrag afleidt betreffende de lidstatelijke keuzevrijheid aangaande de bestraffing van overtredingen van communautair recht beperken (sterk) de lidstatelijke keuzevrijheid. In bepaalde gevallen kan deze beperking van de keuzevrijheid van de lidstaten leiden tot een verplichting voor een lidstaat om in een 66 Rechtsoverwegingen 23-25 van het Griekse maïsarrest. Zie M. BÖSE, Strafen und Sanktionen im europäischen Gemeinschaftsrecht, Köln e.a., Carl Heymanns, 1996, 414 e.v.; M. POELEMANS, La sanction dans l’ordre juridique communautaire, Bruxelles/Paris, Bruylant/LGDJ, 2004, 145 e.v. 67 H.v.J. (besch.) 13 juli 1990, Zwartveld, nr. C-2/88 Imm., Jur. 1990, I, 3365, rechtsoverweging 17. 68 Richtlijn nr. 2005/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2005 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor energieverbruikende producten, PB. L. (2005), afl. 191, 29. Zie ook de 39e overweging van de richtlijn («De lidstaten moeten de sancties bepalen die moeten worden toegepast in geval van inbreuk nummer 144 • 14 juni 2006
strafrechtelijke sanctie te voorzien in geval van het niet-respecteren van het gemeenschapsrecht. Maar uit de beperking van de keuzevrijheid van de lidstaten kan geen gemeenschapsrechtelijke bevoegdheid worden afgeleid om de lidstaten te verplichten strafrechtelijke sancties te nemen bij overtreding van het gemeenschapsrecht. Het beginsel van gemeenschapstrouw kan – als beginsel – niet als grondslag voor een strafrechtelijke bevoegdheid van de Gemeenschap worden gezien. Wel kan de duiding van het beginsel ertoe leiden dat steeds kleinere cirkels om de nationale beoordelingsvrijheid worden getrokken. Maar het milieustrafrechtarrest behelst een kwalitatieve sprong die betrekking heeft op de doctrine van impliciete bevoegdheden die aan een gemeenschapsbevoegdheid (zoals art. 175 EG) kunnen kleven, en niet een voortzetting van de jurisprudentie over de gemeenschapstrouw. 17. De communautaire wetgever heeft het geschetste uitgangspunt van het beginsel van gemeenschapstrouw, dat de lidstatelijke bestraffingsvrijheid weliswaar kan worden ingekaderd maar niet ongedaan gemaakt, steeds gevolgd. Dit betekent dat richtlijnen en verordeningen soms aangeven dat lidstaten sancties moeten treffen tegen overtredingen van het gemeenschapsrecht. De beslissing welke sancties worden getroffen ligt in beginsel ter bepaling van de lidstaten. In de meeste gevallen sluit de communautaire wetgever nauw aan bij het uitgangspunt van de rechtspraak over artikel 10 EG-Verdrag, met als gevolg tamelijk vage aanwijzingen over bestraffing. Een voorbeeld van een richtlijnbepaling in deze zin is artikel 20 van richtlijn nr. 2005/32/EG: «De lidstaten stellen de sancties vast die gelden voor inbreuken op de nationale bepalingen die overeenkomstig deze richtlijn worden goedgekeurd. Die sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn»68. Ook verordeningen geven soms vage aanwijzingen betreffende de nationale bestraffingsplicht69. In andere gevallen is de gemeenschapswetgever concreter aangaande de bestraffing van de normen van gemeenschapsrecht, waardoor men dicht in de buurt komt van het voorschrijven van de sanctiemodaliteiten. Een voorbeeld is richtlijn nr. 2004/117/EG70, waar inzake de regels voor veldkeuring wordt bepaald dat «[d]e lidstaten [...] regels vast[stellen] betreffende de straffen die van toepassing zijn op overtredingen van de nationale bepalingen inzake onder officieel toezicht verrichte onderzoeken die krachtens deze richtlijn zijn vastgesteld. De straffen moeten doeltreffend, evenredig en ontmoedigend zijn». Ook al is deze wetgevende aanwijzing concreter dan de loutere eis dat de sanctie ‘doeltreffend, evenredig en afschrikkend’ is, toch kan worden aangenomen dat de concretisering niet verder reikt dan de verplichting die voor de lidstaten uit artikel 10 EG-Verdrag volgt.
op de krachtens deze richtlijn goedgekeurde nationale bepalingen. Deze sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.»). Een vroeger voorbeeld is art. 13 richtlijn nr. 1989/592/EEG van de Raad van 13 november 1989 betreffende transacties van ingewijden (PB. L. (1989), afl. 334, 30): «Elke Lid-Staat stelt de sancties vast die in geval van inbreuk op de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde bepalingen moeten worden toegepast. Deze sancties moeten zwaar genoeg zijn om aan te zetten tot inachtneming van deze bepalingen.» 69 Art. 17 lid 1 van verordening (EG) nr. 2005/1236 van de Raad van 27 juni 2005 met betrekking tot de handel in bepaalde goederen die gebruikt zouden kunnen worden voor de doodstraf, foltering of
andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, PB. L. (2005), afl. 200, 1. Zie ook de 26e overweging van de verordening («De lidstaten dienen regels vast te stellen voor sancties die van toepassing zijn op overtreding van de bepalingen van deze verordening en er op toe te zien dat deze worden uitgevoerd. Deze sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.»). 70 Richtlijn nr. 2004/117/EG van de Raad van 22 december 2004 tot wijziging van de richtlijnen nrs. 1966/401/EEG, 1966/402/EEG, 2002/54/EG, 2002/55/EG en 2002/57/EG met betrekking tot onderzoeken onder officieel toezicht en de gelijkwaardigheid van in derde landen geproduceerd zaaizaad (PB. L. (2005), afl. 14, 18).
489
18. Ook verdragsrechtelijk is het genoemde uitgangspunt van het beginsel van Gemeenschapstrouw bevestigd. De eerste alinea van het (oud) artikel 209 A EG-Verdrag, ingevoerd door het Verdrag van Maastricht, las als volgt: «De Lid-Staten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad». De lidstatelijke plicht de financiële belangen van de Gemeenschap op gelijke wijze als de eigen financiële belangen te beschermen, loopt parallel met het in het Griekse maïsarrest gestelde (relatieve) criterium dat overtredingen van gemeenschapsrecht «onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van nationaal recht». Artikel 280 EG-Verdrag (ex artikel 209 A EG-Verdrag), ingevoerd door het Verdrag van Amsterdam, voegde daar nog het absolute criterium van het Griekse maïsarrest aan toe: de door de lidstaten genomen maatregelen moeten «afschrikkend […] werken» en «een doeltreffende bescherming […] bieden». In een arrest van 1999 heeft het Hof gewezen op het declaratoir karakter van artikel 280 EG-Verdrag ten opzichte van de rechtspraak volgend uit artikel 10 EG-Verdrag71. Concluderend kan gesteld worden dat uit de op artikel 10 EG-Verdrag gebaseerde rechtspraak geen communautaire bevoegdheid kan worden afgeleid om de lidstaten te verplichten strafnormen uit te vaardigen72. Wel kan de lidstatelijke beoordelingsvrijheid betreffende de bestraffing van overtredingen tegen het gemeenschapsrecht sterk worden begrensd, zodanig zelfs dat in sommige gevallen de nationale wetgever weinig anders kan dan te voorzien in een strafrechtelijke bestraffing tegen een overtreding van gemeenschapsrecht. D. De communautaire sanctiebevoegdheid
19. Artikel 10 EG-Verdrag stelt bepaalde eisen aan de lidstatelijke sanctiebevoegdheid, maar dit artikel constitueert geen communautaire sanctiebevoegdheid. De EG heeft echter wel degelijk sanctiebevoegdheden. Deze volgen vrijwel geheel uit de rechtspraak aangezien de verdragen nauwelijks bepalingen over sancties bevatten73. Het klassieke arrest is Duitsland t. Commissie, waarin Duitsland onder meer de bevoegdheid van de Gemeenschap 71 H.v.J. 8 juli 1999, Nunes en de Matos, nr. C-186/98, Jur. 1999, I, 4883, rechtsoverweging 13. 72 H. SATZGER, Europäisierung des Strafrechts, München, Heymanns, 2001, 395. Zie ook punt 38 van de conclusie van advocaat-generaal RuizJarabo Colomer bij het milieustrafrechtarrest, die na het overzicht van de rechtspraak op basis van art. 10 EG-Verdrag stelt: «le Conseil et les parties qui le soutiennent n’ont pas tort d’alléguer que la jurisprudence ne reconnaît, de manière explicite, aucune compétence communautaire pour obliger les États membres à incriminer les comportements qui entravent la réalisation des objectifs figurant dans les traités». 73 Uitzonderingen zijn art. 83 lid 2, a EG-Verdrag over de mededinging en art. 110 lid 3 EG-Verdrag over de Europese Centrale Bank. 74 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383. Zie hierover de besprekingen door G. STESSENS, “De bevoegdheid van de Europese Gemeenschap tot het vaststellen van sancties: op weg naar een communautair strafrecht?”, R.W., 1993-94, 137-153; K. BOSKOVITS, Le juge communautaire et l’articulation des
490
betwistte om in uitsluiting van steun als sanctie te voorzien tegen personen die bij het aanvragen van een financiële steun onregelmatigheden hebben begaan74. Deze sanctie was opgenomen in twee (gedelegeerde) Commissieverordeningen75 die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid waren genomen. Duitsland voerde drie argumenten aan tegen deze uitsluitingsbevoegdheid van de Gemeenschap76. Ten eerste zou uitsluiting een maatregel zijn die niet onder het toenmalige artikel 40 EEG-Verdrag kan vallen77. Voor zover de bevoegdheden van de Gemeenschap worden uitgeoefend op het gebied van de sancties, zouden zij eng moeten worden uitgelegd. Ten tweede zou uit het toenmalige artikel 87 lid 2 sub a EEG-Verdrag volgen dat geldboeten en dwangsommen de enige sancties zijn die kunnen worden genomen op basis van het gemeenschapsrecht, waardoor de Gemeenschap niet bevoegd is om te voorzien in uitsluiting als sanctie. Ten derde zou uitsluiting een strafrechtelijke sanctie zijn, waarvoor de Raad noch de Commissie bevoegd zijn. 20. Het Hof weerlegt ieder van deze argumenten. Het eerste argument dwingt het Hof na te gaan of de uitsluiting als sanctie, hoewel niet uitdrukkelijk opgenomen in artikel 40 EEG-Verdrag (oud), toch op deze laatste bepaling kan steunen. Tegen het eerste argument brengt het Hof in dat «de uitsluiting voldoet aan de enige voorwaarde waaraan volgens deze bepaling een maatregel moet voldoen om binnen de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschap te vallen, te weten noodzakelijk zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verzekeren»78. Het Hof merkt hierbij op dat enkel de gemeenschapswetgever kan bepalen «welke oplossingen het meest geschikt zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verwezenlijken»79. Met deze laatste rechtsoverweging lijkt het Hof de (in artikel 40 EEG-Verdrag (oud) weergegeven) vereiste van noodzakelijkheid af te zwakken. Het Hof stelt vast dat in casu de gemeenschapswetgever deze grens – is uitsluiting het meest geschikte middel om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verwezenlijken? – niet te buiten is gegaan80. Als het Hof deze grens wil toetsen, moet hij alternatieve oplossingen in aanmerking nemen. Het Hof schuift twee alternatieve oplossingen aan de kant: «Daar de subsidieaanvragen te talrijk zijn om systematisch en volledig te worden gecontroleerd, is een verscher-
compétences normatives entre la Communauté européenne et ses Etats membres, Brussel/Athene, Bruylant/Sakkoulas, 1999, 147-150; G. DANNECKER, Strafrechtsentwicklung in Europa, Freiburg, Max Planck Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, 1995, 49-52; M. POELEMANS, o.c., 116 e.v. 75 Enerzijds verordening (EEG) nr. 1984/3007 van de Commissie van 26 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de premie ten behoeve van schapevleesproducenten (PB. L. (1984), afl. 283, nr. 28), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1990/1260 van 11 mei 1990 (PB. L. (1990), afl. 124, 15) en anderzijds verordening (EEG) nr. 1989/3813 van de Commissie van 19 december 1989 tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van de regeling inzake tijdelijke inkomenssteun in de landbouw (PB. L. (1989), afl. 371, 17), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1990/1279 van 15 mei 1990 (PB. L. (1990), afl. 126, 20). 76 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383, rechtsoverweging 1517. Duitsland betwist niet de sanctiebevoegdheid
van de Gemeenschap op basis van art. 40 lid 3 en art. 43 lid 2 EEG-Verdrag, maar wel dat de sanctiebevoegdheid zich uitstrekt tot uitsluitingen (id., rechtsoverwegingen 10-14). 77 Zie het huidige art. 34 lid 2 EG-Verdrag: «De gemeenschappelijke ordening in een der in lid 1 vermelde vormen kan alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 33 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies zowel voor de productie als voor het in de handel brengen der verschillende producten, systemen van voorraadvorming en opslag en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer» (eigen nadruk). 78 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383, rechtsoverweging 18 (eigen cursivering). 79 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383., rechtsoverweging 20 (eigen cursivering). 80 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383, rechtsoverweging 21. nummer 144 • 14 juni 2006
ping van de bestaande controles nauwelijks denkbaar. Ook zou de toepassing van nationale sancties niet de uniformiteit van de ten aanzien van fraudeurs genomen maatregelen kunnen waarborgen»81. Duitslands tweede argument slaagt ook niet omdat, volgens het Hof, «[artikel 87 lid 2 sub a EEG-Verdrag (oud)] enkel betrekking heeft op sancties die rechtstreeks door de gemeenschapsinstellingen worden vastgesteld en opgelegd. Daar de uitsluiting moet worden toegepast door de nationale autoriteiten overeenkomstig uniforme bepalingen van gemeenschapsrecht, kan artikel 87, lid 2, sub a, EEG-Verdrag in casu niet als maatstaf worden genomen»82. Tot slot ontwijkt het Hof het derde argument door te stellen dat uitsluiting niet als strafsanctie kan worden aangemerkt83. Het Hof doet daarmee geen uitspraak aangaande de strafrechtelijke beteugeling, maar sluit de mogelijkheid van strafrechtelijke beteugeling in een verordening ook niet uitdrukkelijk uit. De opvatting van het Hof van de sanctiebevoegdheid van de Gemeenschap blijkt het meest duidelijk uit de samenvatting van de vaste jurisprudentie in wel heel algemene bewoordingen in Duitsland t. Commissie: «dat de Gemeenschap bevoegd is tot het instellen van alle [!] sancties die nodig zijn voor de doeltreffende toepassing van de regelingen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid»84. Het Hof heeft lang in het midden gelaten of de communautaire wetgever ook mocht voorschrijven dat het communautaire beleid door de lidstaten middels het strafrecht moet worden gehandhaafd, dat wil zeggen of strafrechtelijke handhaving onder bepaalde omstandigheden als ‘noodzakelijk’ kon worden gezien. Uit de recente voorstellen van de Commissie85 kan worden afgeleid dat de Commissie dit zwijgen als instemming interpreteerde om de handhaving van het gemeenschapsrecht via strafrechtelijke weg te regelen, maar algemeen gedeeld was dit standpunt, ook in de literatuur86, niet. Inmiddels heeft het Hof de laatste knoop dus doorgehakt. E. Grondslag en beperking van de communautaire strafrechtelijke bevoegdheid in het arrest van 13 september 2005
21. De doeltreffendheid van de gemeenschapsrechtelijke milieunormen staat centraal in zowel de voorgestelde milieustrafrechtrichtlijn als in kaderbesluit nr. 2003/80, en dus ook in de redenering 81 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383, rechtsoverweging 21. 82 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383, rechtsoverweging 23. 83 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383, rechtsoverwegingen 24-26 (in rechtsoverweging 26 stelt het Hof dat de bestreden sanctie moet worden opgevat «als een specifiek administratief instrument, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Gemeenschap moet verzekeren»). Het begrip ‘strafrecht’ lijkt het Hof puur formeel in te vullen: het strafrecht is het recht dat gehandhaafd wordt door strafvorderlijke autoriteiten en opgelegd door de rechter, en niet het geheel van sancties (strafrechtelijk of administratief ) met een punitief karakter. In de zaak Duitsland t. Commissie was er duidelijk sprake van punitieve sancties, die dus op dat moment al deel uitmaakten van het arsenaal van de EG. Dit heeft tot veel kritiek geleid, zie bijv. de noot van B.P. Vermeulen bij deze zaak, Administratiefrechtelijke Beslissingen, 1993, 316. nummer 144 • 14 juni 2006
Het meest evidente gevolg van het milieustrafrechtarrest is dat door de mogelijkheid tot vaststelling van strafbepalingen in het kader van de eerste pijler een andere besluitvormingsprocedure dan die van de derde pijler van toepassing is. van het Hof 87. Ook de bevoegdheid van de communautaire wetgever op strafrechtelijk gebied staat in dienst van deze doeltreffendheid, en is bijgevolg niet onbeperkt. De door het zwaartepuntonderzoek aangewezen juiste rechtsgrond voor kaderbesluit nr. 2003/80 – namelijk artikel 175 EG-Verdrag – voorziet niet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om bepalingen inzake het strafrecht van de lidstaten te treffen, maar wel in de mogelijkheid om «de activiteiten» vast te stellen «om de doelstellingen van artikel 174 EG-Verdrag te verwezenlijken». ‘De activiteiten’ is een voldoende brede term om ook maatregelen betreffende het strafrecht van de lidstaten te kunnen bevatten. De doeltreffendheid of effectiviteit van het milieubeleid staat echter niet uitdrukkelijk opgesomd als één van de doelstellingen, maar er kan toch van worden uitgegaan dat doeltreffendheid een doelstelling is van alle normen van gemeenschapsrecht88. Het Hof stelt dat de gemeenschapswetgever bevoegd is om maatregelen te nemen die verband houden met het nationaal strafrecht onder een dubbele voorwaarde: ten eerste, «het gebruik van doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen door de bevoegde nationale instanties [is] een onontbeerlijke maatregel […] in de strijd tegen ernstige aantastingen van het milieu» en, ten tweede, moet de gemeenschapswetgever deze maatregel «noodzakelijk acht[en] om de volledige doeltreffendheid van de door hem inzake milieubescherming vastgestelde normen te verzekeren»89. Het Hof knoopt de gemeenschapsrechtelijke bevoegdheid om maatregelen aangaande het nationaal strafrecht te treffen dus vast aan de doeltreffendheid (of effectiviteit) van het milieubeleid90. De strafrechtelijke bevoegdheid in het kader van de eerste pijler volgt impliciet uit de gemeenschapsrechtelijke bevoegdheid op milieuge-
84 H.v.J. 27 oktober 1992, Duitsland t. Commissie, nr. C-240/90, Jur. 1992, I, 5383, rechtsoverweging 11. 85 Zie, bijv., voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven (COM (2003) 92 def.). Zie over dit voorstel: F. COMTE, “Protection of the Environment through Criminal Law. Destiny of the Various European Union’s Initiatives’, in M. ONIDA (ed.), Europe and the Environment. Legal essays in honour of Ludwig Krämer, Groningen, Europa Law Publishing, 2004 , 58-61. De Raad heeft het Commissievoorstel zodanig geamendeerd, dat van een verplichte strafrechtelijke handhaving geen sprake meer is (Bulletin 6-2004, punt 1.4.61). Zie ook de uiteindelijk aangenomen richtlijn nr. 2005/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken (PB. L. (2005), afl. 255, 11) en, voor het strafrechtelijke luik, het kaderbesluit nr. 2005/667/ JBZ van de Raad van 12 juli 2005 tot versterking
van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen (PB. L. (2005), afl. 255, 164). 86 Zie de verwijzingen bij M.J. BORGERS, l.c., 89, vn. 45. 87 H. LABAYLE, “Architecte ou spectatrice? La Cour de Justice de l’Union dans l’Espace de liberté, sécurité et justice”, R.T.D.E. 2006, 1-46. 88 M. POELEMANS, o.c., 7-8 («la sanction des infractions au droit communautaire est une nécessité pour assurer l’application effective du droit communautaire et, par là même garantir sa crédibilité»). 89 Rechtsoverweging 48 van het milieustrafrechtarrest. Discussie bestaat over de vraag of het om één dan wel twee voorwaarden gaat. Vergelijk H. LABAYLE, l.c., 13 (twee voorwaarden) en M.J. BORGERS, l.c., 92 (één voorwaarde). 90 D. PICHOUSTRE, “La compétence pénale de la Communauté”, Journal des tribunaux – Droit européen, 2006, 15.
491
De veellagigheid van de Europese rechtsorde wordt met het milieustrafrechtarrest nog complexer. bied91. In de concrete omstandigheden van dit geval grijpt het Hof het feit aan dat ook «de Raad van mening was dat strafrechtelijke sancties onontbeerlijk zijn in de strijd tegen ernstige aantastingen van het milieu»92 om niet zelf de voorwaarde van onontbeerlijkheid en noodzakelijkheid te hoeven toetsen.
VI. Gevolgen van het arrest van 13 september 2005 22. Het milieustrafrechtarrest heeft in de eerste plaats belangrijke gevolgen voor de verdeling van de strafrechtelijke bevoegdheid binnen de Europese Unie, aangezien de balans tussen de eerste en derde pijler fors is verschoven. In de derde pijler zijn intussen een aantal kaderbesluiten tot stand gekomen die ieder voor zich een harmonisatie van deelterreinen van het nationaal strafrecht behelzen. Sommige daarvan zijn, zoals de Commissie opmerkt93, ondertussen op losse schroeven gezet. Dit geldt volgens de Commissie voor kaderbesluiten die zijn vastgesteld als flankerende strafrechtelijke maatregelen bij tegelijkertijd voorgestelde communautaire richtlijnen94. Deze kaderbesluiten zijn, zoals kaderbesluit nr. 2003/80, verknoopt met de beleidsdoelen van de gemeenschap, zoals deze door de respectievelijke richtlijnen zijn behartigd. Daarom zou kunnen worden geconcludeerd dat deze kaderbesluiten de communautaire pijler doorkruisen en dus door het Hof in een gelijkaardige procedure als in het milieustrafrechtarrest zouden kunnen worden vernietigd. De derde pijler is daardoor minder dan voorheen een domein waar strafrechtelijke maatregelen kunnen worden ondergebracht, mits die op de unanieme steun van de lidstaten kunnen bogen. Hoewel de inzet van kaderbesluiten op strafrechtelijk terrein door het EU-Verdrag wordt gebonden aan een aantal – naar men mag aannemen limitatief omschreven – gebieden, was in de wetgevingspraktijk van een beperking weinig te merken95. De tot stand gebrachte kaderbesluiten op strafrechtelijk terrein passen niet naadloos in de bevoegdheidsgrondslagen van het EUVerdrag, maar kennelijk ging men ervan uit dat de unanimiteit van de Raad een voldoende grondslag was96. In de toekomst zal de Raad zich ervan moeten 91 M. WASMEIER en N. THWAITES, “The ‘battle of the pillars’: does the European Community have the power to approximate national criminal laws?”, European Law Review, 2004, 628 (wijzen erop dat art. 29 en 31 EU-Verdrag niet verwijzen naar het milieumisdrijven en dat het daarom eigenaardig zou zijn als de EG geen bevoegdheid aangaande milieucriminaliteit bezit). 92 Rechtsoverweging 50 van het milieustrafrechtarrest. 93 Zie de mededeling van de Commissie. 94 Zie, bijv., hoe in het Commissievoorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de maatregelen en de procedures om de handhaving van intellectuele-eigendomsrechten te waarborgen (COM (2003) 46 def.) ook strafmaatregelen worden voorgesteld. In de uiteindelijk aangenomen richtlijn nr. 2004/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de handhaving van intellectueleeigendomsrechten (PB. L. (2004), 157/45) zijn geen strafmaatregelen opgenomen. Voor het
492
vergewissen dat een beoogd optreden in het kader van de derde pijler niet wezenlijk tot één van de beleidsterreinen van de eerste pijler behoort, waardoor er ook een mogelijkheid tot het vaststellen van communautaire (strafrechtelijke) wetgeving zou zijn. Als dit het geval is, kan geen maatregel in het kader van de derde pijler worden vastgesteld. Men moet bedenken dat een kaderbesluit slechts is uitgesloten wanneer er in concreto ruimte is voor strafbepalingen in gemeenschapswetgeving, waarvan slechts sprake is als de gemeenschapswetgever van oordeel is dat de strafrechtelijke handhaving noodzakelijk en onontbeerlijk is voor het verzekeren van de doeltreffendheid van de gemeenschapswetgeving. Deze ‘noodzakelijkheid’ of ‘onontbeerlijkheid’ van strafrechtelijke handhaving kan door het Hof worden getoetst. Naar verwachting zal deze toetsing marginaal zijn, omdat het primaire oordeel over de noodzakelijkheid bij de politieke organen ligt die samen de gemeenschapswetgever vormen. 23. Bovendien bestaat een verschil tussen een kaderbesluit en een communautaire maatregel waarin bepalingen over nationaal strafrecht zijn opgenomen. De mogelijkheden van de communautaire wetgever op strafrechtelijk terrein beperken zich tot het verzekeren van de doeltreffendheid van communautaire regelgeving, en in die zin zijn de strafrechtelijke bepalingen accessoir aan de communautaire regelgeving, terwijl een kaderbesluit op zichzelf kan staan en op een bepaald deelonderwerp een min of meer algemene harmonisatie kan behelzen. Dit verschil heeft consequenties voor de coherentie van het nationaal strafrecht. Als gevolg van het accessoir karakter van de communautaire strafrechtelijke bevoegdheid zou fragmentatie van strafrechtelijke voorschriften kunnen opduiken, wanneer aan een veelheid van communautaire normen strafrechtelijke bepalingen worden geknoopt. Deze zullen door de nationale wetgever sectorspecifiek worden geïmplementeerd, wat mogelijks kan leiden tot een verminderde coherentie van het nationaal strafrecht en gevaren inhoudt voor een ‘verkokering’ van het nationaal strafrecht97. Ook zou zich hier een algemener procesrechtelijk probleem van de Europese integratie in het strafrecht kunnen laten gelden: in de nationale rechtsorde ontstaat in toenemende mate een procedurele en materiële juridische ongelijkheid tussen puur nationaalrechtelijke kwesties en kwesties met een Europeesrechtelijke component98. Deze ongelijkheid wordt niet zozeer rechtstreeks door communautaire wetgeving bewerkstelligd, als wel doordat, wanneer eenmaal is vastgesteld
strafrechtelijk vervolg van richtlijn nr. 2004/48 heeft de Commissie in één document (COM (2005) 276 def.) een dubbel initiatief genomen: enerzijds een voorstel voor richtlijn «inzake strafrechtelijke maatregelen om de handhaving van intellectueleeigendomsrechten te waarborgen» en anderzijds een voorstel voor kaderbesluit «tot versterking van het strafrechtelijk kader om schendingen van de intellectuele eigendom te bestrijden». In haar mededeling meent de Commissie betreffende COM (2005) 276 def. dat art. 95 EG-Verdrag de juiste rechtsgrondslag is voor het strafrechtelijke luik aan richtlijn nr. 2004/48, waardoor deze in een richtlijn zou moeten worden vastgesteld, en niet in een kaderbesluit. 95 A. WEYEMBERGH, “Approximation of Criminal Laws, the Constitutional Treaty and the Hague Programme”, Common Market Law Review, 2005, 1568-1569. 96 J. VOGEL, “The European Integrated Criminal Justice System and its Constitutional Framework”, Maastricht Journal of European and comparative law,
2005, 142. Deze opvatting wordt nog versterkt door het Haags Programma (supra, vn. 49), waar de Europese Raad in punt 3.3.2. het belang onderstreept van de onderlinge aanpassing van wetgeving (d.i. harmonisatie) van nationaal strafprocesrecht en nationaal materieel strafrecht en eindigt met de suggestie dat «prioriteit moet uitgaan naar die vormen van criminaliteit die met name genoemd worden in de verdragen». 97 Zie voor een dergelijke kritiek m.b.t. de richtlijn over intellectuele eigendom (supra, vn. 94): E.L. VALGAEREN en L. DE GRYSE, “Een Europese Richtlijn betreffende de handhaving van intellectuele eigendomsrechten”, Sociaal Economische Wetgeving 2005, 202-209. 98 M. FAURE constateert dit nadeel van de nieuwe doctrine (M. FAURE, l.c., 23). Meer in het algemeen over procedurele ongelijkheden ten gevolge van het Europese recht, zie T. BARKHUYSEN, Eenheid en coherentie van rechtsbescherming in de veellagige Europese rechtsorde (oratie Leiden), nog te verschijnen, Deventer, Kluwer, 2006. nummer 144 • 14 juni 2006
dat op een bepaalde situatie het Gemeenschapsrecht van toepassing is, het gehele aquis communautaire met de bijbehorende verplichtingen voor nationale ambten wordt geïntroduceerd. 24. Het meest evidente gevolg van het milieustrafrechtarrest is dat door de mogelijkheid tot vaststelling van strafbepalingen in het kader van de eerste pijler een andere besluitvormingsprocedure dan die van de derde pijler van toepassing is. Of een handeling op basis van de derde of de eerste pijler wordt genomen heeft procedureel gezien twee grote gevolgen. Er werd reeds opgemerkt dat de Commissie in de eerste pijler een quasi exclusief initiatiefrecht bezit, terwijl ze in de derde pijler het initiatiefrecht deelt met de lidstaten99. Bovendien heeft ze in de derde pijler geen beslissingsmacht. Alleen de staten stemmen over een voorstel. Ook de stemquota’s beklemtonen de meer intergouvernementele structuur van de derde pijler: in de eerste pijler is gekwalificeerde meerderheid in de Raad de norm, terwijl de derde pijler eenparigheid van stemmen in de Raad vereist100. Er zijn nog meer verschillen, ditmaal van rechtstatelijke aard. In het verleden hebben we geargumenteerd dat de derde pijler technisch gekwalificeerd moet worden als een politiestaatstructuur101. De ‘wetten’ worden er gemaakt door een club ministers die samenkomen, zonder noemenswaardige rol van een traditionele wetgevende macht102. Bovendien is het rechterlijk toezicht in de derde pijler veel beperkter dan in de eerste pijler103 en met name is de prejudiciële bevoegdheid sterk ingeperkt en ontbreekt een beroep wegens niet-nakomen gelijkaardig aan de procedure van de artikelen 226 tot 228 EG-Verdrag104. In de eerste pijler hebben de Commissie en het Europees Parlement dus een sterkere positie en de Raad kan veelal bij gekwalificeerde meerderheid beslissen. Het is dit aspect van de communautaire methode dat de staten het meeste vrezen. Zij verliezen ruimte voor hun ‘ondemocratisch’ (derde pijler) speeltje105, en moeten leven met de idee dat ze Europese wetgeving zullen moeten omzetten in het nationale recht die door een meerderheid van Europese staten waartoe ze mogelijk niet behoren is gewenst. Het zijn deze verschillen in besluitvorming die de achtergrond van het arrest van 13 september 2005 kleuren, alsmede de verdedigde standpunten van de Commissie en het Europees Parlement aan de ene kant en de Raad aan de andere kant. 99 Vergelijk art. 251 lid 2 EG-Verdrag en art. 34 lid 2 EU-Verdrag. 100 Id. 101 P. DE HERT, “Division of Competencies Between National and European Levels with Regard to Justice & Home Affairs”, in J. APAP (ed.), Justice and Home Affairs in the EU. Liberty and Security Issues after Enlargement, Cheltenham (UK), Edward Elgar Publishing Limited, 2004, 55-102 102 In de derde pijler is de rol van het Europees Parlement beperkter dan in de eerste pijler. Zo moet het Europees Parlement slechts worden geraadpleegd voor de aanneming van besluiten, kaderbesluiten en overeenkomsten (art. 39 lid 1 EU-Verdrag). In een rol voor nationale parlementen is niet voorzien. Sommige landen, zoals Nederland, hebben op eigen initiatief een procedure gecreëerd die de minister van justitie verplicht het nationale parlement voorafgaande aan de Europese besluitvorming te ‘briefen’. 103 Art. 35 EU-Verdrag. 104 De Commissie kan geen procedure opstarten tegen een lidstaat wegens het niet omzetten van maatregelen genomen onder het EU-Verdrag in nummer 144 • 14 juni 2006
VII. Stand van het strafrecht tussen de Gemeenschap en de lidstaten 25. De Gemeenschap kan veel, maar nog niet alles. De incorporatie van het strafrecht in de eerste pijler blijft letterlijk een papieren realiteit. Het is aan nationale autoriteiten om door de communautaire wetgever als zodanig aangeduide misdrijven te vervolgen. Zonder uitdrukkelijke verdragsbasis kan de EU geen volledig operationeel strafrecht hebben, en blijft het (behoudens de coördinerende bezigheden van bijvoorbeeld Eurojust) bij het vertrouwde ‘integration through law’106. Dit model van integratie veronderstelt dat de Europese rechtsorde gebouwd is op, en wezenlijk afhankelijk is van, de nationale rechtsordes. Evenals de nationale strafvorderlijke autoriteiten, blijft voor de nationale strafwetgever een belangrijke rol weggelegd. De rol van de nationale strafwetgever zal, naarmate de gemeenschapswetgever meer bepalingen betreffende het nationaal strafrecht in communautaire regelgeving opneemt, inhoudelijk worden beperkt, maar blijft tegelijkertijd institutioneel onmisbaar. Het nationale legaliteitsbeginsel in strafrechtelijke context (nullum crimen, nulla poena sine lege) betekent dat geen misdrijf bestaat en geen straf kan worden opgelegd zonder een nationale wettelijke bepaling. We hebben in dit kader nadrukkelijk met verschillende lagen van wetgeving te maken, waarbij de materiële grondslag van strafvorderlijke bevoegdheden in toenemende mate door gemeenschapswetgever wordt bepaald, maar de formele grondslag onveranderd een nationale wettelijke strafbepaling blijft. De onmisbaarheid van een nationale wettelijke grondslag kan uit de rechtspraak worden afgeleid. Als een richtlijn door de nationale strafwetgever te coulant (of niet) is omgezet, kan een strafrechtelijke veroordeling niet worden gebaseerd op de verderstrekkende richtlijn (of rechtstreeks op de richtlijn). Berlusconi heeft hier onlangs de voordelen van geproefd, maar het betreft vaste jurisprudentie107. Uit het arrest Grøngaard & Bang blijkt voorts dat het Hof, hoewel het de beginselen van rechtszekerheid en legaliteit als communautaire beginselen beschouwt, het toch primair aan de nationale strafrechter overlaat om te bepalen in welke mate hij gezien het nationale legaliteitsbeginsel kan voldoen aan de verplichtingen van een richtlijn, zoals die in abstracto door het Hof is geïnterpreteerd108. In algemene zin kan worden gesteld dat noch de rechtstreekse werking van, noch de conforme interpretatie aan het gemeenschaps-
nationaal recht, aangezien het EU-Verdrag geen equivalent bevat van art. 226 EG-Verdrag. 105 Over het democratisch karakter van de unanimiteitsregel: H. NILSON, “Decision-Making in EU Justice and Home Affairs: Current Shortcomings and Reform Possibilities”, SEI Working Paper, 2002, nr. 57, 7-8; J.F. CASTILLO GARCIA, l.c., 30. 106 Een methode waar sommige juridische auteurs slechts weinig vertrouwen in hebben. Zie bijv.: A. KLIP, Uniestrafrecht (oratie Maastricht), Deventer, Kluwer, 2005, en zijn “Editorial. The Constitution for Europe and Criminal Law: A Step Not Far Enough”, Maastricht Journal of European and comparative law, 2005, 115-123, die betoogt dat Europees strafrecht niet kan werken zonder een volwaardig Europees strafrechtelijk apparaat dat zich dan zou moeten beperken tot bepaalde, op Europees niveau gedefinieerde en vervolgbare, grensoverschrijdende misdrijven. Anders M. FAURE, l.c., 18-29, die ‘integration through law’ vooral kan waarderen in de mate aan de lidstaten de nodige vrijheid in de implementatie wordt gelaten.
107 H.v.J. 8 oktober 1987, Kolpinghuis Nijmegen, nr. 1986/80, Jur. 1987, 3969, rechtsoverweging 9 («dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en dat een bepaling van een richtlijn als zodanig niet voor een nationale rechterlijke instantie tegen een particulier kan worden ingeroepen»), H.v.J. 5 oktober 2004, Pfeiffer, Gev. zaken nr. C-397/01 tot nr. C-403/01, Jur. 2004, I, 8835, rechtsoverweging 108; H.v.J. 7 januari 2004, X, nr. C-60/02, Jur. 2004, I, 651, rechtsoverweging 61 («dat een richtlijn niet uit zichzelf en onafhankelijk van een door een lidstaat ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde nationale wetgeving bepalend kan zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die inbreuk op de bepalingen van deze richtlijn maken, noch deze aansprakelijkheid kan verzwaren»); H.v.J. 3 mei 2005, Berlusconi e.a., Gev. zaken nr. C-387/02, nr. C-391/02 en nr. C-403/02, Jur. 2005, I, 3565, rechtsoverweging 73. 108 H.v.J. 22 november 2005, Grøngaard & Bang, nr. C384/02, nog niet gepubliceerd in Jur., rechtsoverwegingen 28-30.
493
recht in het strafproces kunnen leiden tot vestiging of verzwaring van de strafbaarheid. 26. De richtlijnconforme interpretatie van het nationaal recht door de nationale strafrechter is een netelige kwestie109, die met de te verwachten toename van communautaire strafbepalingen in richtlijnen alleen nog complexer zal worden. Het Hof geeft duidelijk aan dat een grens bestaat aan de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie, maar is niet duidelijk waarin deze grens bestaat110. Duidelijk is dat conforme interpretatie zijn grens vindt in het te interpreteren nationaal recht, maar het is moeilijk in algemene zin aan te geven wat in een strafrechtelijke context wel en niet kan. Men kan concluderen dat de globale gedachte is dat een richtlijn in een strafproces alleen kan figureren wanneer dat in het voordeel van de verdachte is, maar de angel zit in de details. In de eerste plaats kan de richtlijnconforme interpretatie van nationaal recht wanneer de richtlijn niet, niet tijdig of niet correct is omgezet het geding wel degelijk in een voor de verdachte nadelige zin beïnvloeden, ondanks dat het niet kan leiden tot vestiging of verzwaring van de strafbaarheid111. Ten tweede is het in de omgekeerde situatie voor de rechter niet altijd mogelijk om een voor de verdachte gunstige richtlijnbepaling toe te passen, want ook wanneer de richtlijnbepaling straffeloosheid met zich mee zou moeten brengen, geldt dat de strafrechter het incriminerende nationale recht niet contra legem kan ombuigen112. 27. De veellagigheid van de Europese rechtsorde wordt met het milieustrafrechtarrest nog complexer. Terwijl de autonomie van de nationale wetgever potentieel wordt beperkt, neemt de speelruimte van het Hof en de nationale rechter toe. Het valt niet uit te sluiten dat een nationale rechter een prejudiciële vraag stelt over de geldigheid van bepalingen betreffende het nationaal strafrecht in richtlijnen, omdat hij twijfelt aan het noodzakelijk of onontbeerlijk karakter van deze bepalingen voor de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Daarnaast kunnen zich op nationaal niveau lastige bevoegdheidsvragen voordoen. Het feit dat in het kader van de eerste pijler de handhavingsmodaliteiten van gemeenschapsrecht kunnen en zullen worden vastgesteld, zal mogelijkerwijze de aandacht voor een 109 Zie voor een overzicht van de wijze waarop de richtlijnconforme interpretatie van invloed is op het strafrecht: F.G.H. KRISTEN, “Hoe Europa de strafrechter dirigeert”, in M.S. GROENHUIJSEN en J.B.H.M. SIMMELINK (red.), Glijdende Schalen. Liber amicorum J. de Hullu, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2003, 387409. Zie ook S. PRECHAL, Directives in EC Law, 2e ed., Oxford, OUP, 2005, hoofdstuk 8. 110 Het arrest Marleasing geeft aan dat de nationale rechter het nationaal recht ‘zoveel mogelijk’ in overeenstemming met het gemeenschapsrecht moet uitleggen (H.v.J. 13 november 1990, Marleasing, nr. C106/89, Jur. 1990, I, 4135, rechtsoverweging 8). In het arrest Pfeiffer heet het dat de nationale rechter «binnen zijn bevoegdheid al het mogelijke doet» (H. v.J. 5 oktober 2004, Pfeiffer, Gev. zaken nr. C-397/01 tot nr. C-403/01, Jur. 2004, I, 8835, rechtsoverweging 118). 111 Zie, bijv., in het kader van de derde pijler, H.v.J. 16 juni 2005, Maria Pupino, nr. C-105/03, nog niet gepubliceerd in Jur., waar het Hof stelt dat de nationale rechter zijn nationaal recht zoveel mogelijk conform een kaderbesluit moet uitleggen en toepassen. Wanneer de Italiaanse strafrechter van oordeel is dat dit op basis van het Italiaans recht mogelijk is, leidt de kaderbesluitconforme interpretatie van het nationaal recht tot het toelaten van bewijs in de strafprocedure die op niet
494
adequate nationale implementatie doen verslappen, zodat bijvoorbeeld de bevoegdheden op nationaal niveau niet goed geregeld worden113. Er zijn goede redenen om aan te nemen dat een individu niet gebonden is aan Europees recht dat – bijvoorbeeld voor wat betreft de aanwijzing van het bevoegde ambt – door de nationale wetgever niet adequaat is geïmplementeerd, omdat de handhavingsgrondslag nog steeds nationaal is114. In het Nederlandse bestuursrecht is het momenteel zeer controversieel of een nationaal ambt rechtstreeks een bevoegdheid kan ontlenen aan het gemeenschapsrecht, ondanks het feit dat de Fratelli-Costanzo-doctrine115 van het Hof gevoeglijk bekend is116. 28. De stand van het gemeenschapsstrafrecht is afhankelijk van de bereidheid van de communautaire wetgever om van de nieuwe mogelijkheden volgend uit het milieustrafrechtarrest daadwerkelijk te gebruiken. De voortekenen zijn dat de Raad daarin zeer terughoudend zal zijn, maar het is de vraag of deze houding lang zal aanhouden. In de eerste plaats is mogelijks de rechtsgrondslag onder een aantal bestaande kaderbesluiten weggenomen – vanwege het feit dat ze de communautaire pijler doorkruisen – en de Raad zal zich dus op alternatieven moeten beraden, vermits de Commissie tegen ieder kaderbesluit een beroep tot nietigverklaring bij het Hof kan indienen117. In de tweede plaats is de communautaire strafrechtelijke bevoegdheid gekoppeld aan de communautaire bevoegdheden per beleidsterrein, en zal veelal een gekwalificeerde meerderheid in de Raad volstaan om bepalingen betreffende het strafrecht van de lidstaten te treffen. Het is vooral dit gegeven dat tot enige opschudding, en in Nederland tot Kamervragen aan de minister heeft geleid118. Als icoon van het Nederlandse zelfbeeld is het drugs(gedoog)beleid daarbij het natuurlijke aanknopingpunt voor de onbestemde vrees van het verlies van het eigene, die ook in de verklaring van het Oostenrijks voorzitterschap doorklinkt. In de derde plaats is de stafrechtelijke bevoegdheid nu ook een zaak van het Europees Parlement, in de meeste gevallen als volwaardige medewetgever119. Het Europees Parlement is minder terughoudend in het propageren van strafrechtelijke instrumenten120, zodat de Raad in het wetgevingsproces alleen zou kunnen komen te staan.
contradictoire wijze is verkregen, terwijl dit uitsluitend op basis van het nationaal recht in de concrete omstandigheden van de zaak niet mogelijk zou zijn. Dit toelaten van bewijs kan voor de beklaagde nadelig werken. 112 Hoge Raad 19 januari 1993 (Duits rijbewijs), Nederlandse Jurisprudentie 1993, 532. 113 Aan de aanwijzing van bevoegde ambten in de nationale context wil nogal eens wat schorten; zie, bijv., voor wat betreft de uitvoering van structuurfondsen D.E. COMIJS, Europese structuurfondsen.Uitvoering en handhaving in Nederland, Deventer, Kluwer, 1998. 114 Dit staat los van het feit dat de lidstaat in een dergelijke situatie het gemeenschapsrecht schendt, en de Commissie een inbreukprocedure kan beginnen (art. 226 EG-Verdrag). 115 H.v.J. 22 juni 1989, Fratelli Constanzo, nr. 103/88, Jur. 1989, 1839. 116 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bepaalde onlangs dat de minister, bij ontbreken van een nationale bevoegdheidsgrondslag, niet kan overgaan tot terugvordering van wettelijke rente bij onrechtmatig verleende staatssteun (ABRS 11 januari 2006, zaaknr. 200503463/1, nog niet gepubliceerd), terwijl de terugvordering van rente wel degelijk een Europese verplichting is (zie P.C. ADRIAANSE,
Handhaving van EG-recht in situaties van onrechtmatige staatssteun, dissertatie Vrije Universiteit Amsterdam , 2006, 151-152). Zie over de kwestie van de ‘dubbele bevoegdheidsgrondslag’, J.H. JANS, R. DE LANGE, S. PRECHAL en R.J.G.M. WIDDERSHOVEN, Inleiding tot het Europees Bestuursrecht, Nijmegen, Ars Aequi, 2002, 4653, die menen dat nationale implementatie nog steeds conditio sine qua non is voor het bestaan van een bevoegdheid, en dat voor hun opvatting steun is te vinden in H.v.J. 17 september 1997, Dorsch Consult, nr. C-54/96, Jur. 1997, I, 4961. 117 Zie, bijv., het raadsdocument 5150/06 voor het beroep tot nietigverklaring tegen kaderbesluit nr. 2005/667/ JBZ van de Raad van 12 juli 2005 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen (PB. L. (2005) afl. 255, 164). 118 Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal 2005-06 (aanhangsel), nr. 679, 1447-1448. 119 Tenminste in de mate de rechtsgrond van het EGverdrag deze bevoegdheid aan het Europees Parlement toekent. 120 Zoals blijkt uit het feit dat het Parlement de Commissie in het milieustrafrechtarrest steunde. Zie ook H.G. SEVENSTER, l.c., 36.
nummer 144 • 14 juni 2006
29. De stand van het gemeenschapsstrafrecht is voorts afhankelijk van hoe de doctrine voort ontwikkelt. Er blijven belangrijke vragen op te helderen. In de eerste plaats is onduidelijk wat de reikwijdte is van de strafrechtelijke bevoegdheid van de Gemeenschap. Het is onzeker welke componenten van het strafbaar feit de communautaire wetgever mag voorschrijven. J.-P. Jacqué merkt hierover op dat de gemeenschapsbevoegdheid beperkt is tot de omschrijving van de plichten die in de lidstaten moeten afgedwongen worden en tot het voorschrijven van strafsancties: «Pour aller au-delà, et notamment pour définir le régime des sanctions, il est nécessaire de passer par une décisioncadre […]. La définition des sanctions et des procédures dépasserait le champ des compétences communautaires»121. Hij wordt hiervoor intussen gesteund door de Europese justitieministers. In de tweede plaats zal moeten blijken hoe hard de eis zal gelden dat het voorschrijven van strafrechtelijke maatregelen door de gemeenschapswetgever ‘noodzakelijk’ en ‘onontbeerlijk’ moet zijn om de beleidsdoelstellingen van het EG-verdrag, dan wel van secundaire communautaire wetgeving, te bereiken. In dit verband zou van de gemeenschapswetgever mogen worden verlangd dat hij stilstaat bij de vraag of het nodig is om één enkele handhavingsmodaliteit (strafrecht) voor te schrijven, in plaats van de in veel lidstaten gebruikelijke mix van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving122. In de derde plaats is het lot van andere kaderbesluiten, die in een gelijkaardige procedure als bij kaderbesluit nr. 2003/80 zouden kunnen worden vernietigd, onzeker. Bovendien is de status van totstandgekomen of in voorbereiding zijnde nationale wetgeving ter implementatie van kaderbesluit nr. 2003/80 schimmig, omdat de bestaansgrond eraan weggevallen is. T. Vandamme heeft uitvoerig uiteengezet dat de gevolgen van vernietiging van Europese wetgeving voor nationale implementatiewetgeving – zelfs in de optiek van het Hof – in beginsel een zaak van nationaal recht zijn123. Minister van justitie Donner heeft besloten het nationale implementatietraject op te schorten124.
VIII. Het arrest en de Europese Grondwet 30. Alweer heeft de Europese rechtsorde een Rubicon genomen zonder dat de Europese pouvoir constituant gesproken heeft. In de pers is de discussie over het arrest nog niet weggeëbd. Volgens sommigen wil het Hof de afloop van de politieke discussie over de Europese Grondwet niet afwachten en doet hij een brutale voorzet125. Anderen erkennen de impact van het arrest, toch situeren het 121 J.-P. JACQUE, “La question de la base juridique dans le cadre de la justice et des affaires intérieures”, in G. DE KERCHOVE en A. WEYEMBERGH, L’espace pénal européen: enjeux et perspectives, Brussel, Ed. de l’Université de Bruxelles, 2002, 256. 122 M. FAURE, l.c., 21 e.v. voor een pleidooi voor handhaving d.m.v. zowel het strafrecht als het bestuursrecht. Hij noemt de idee achter het oorspronkelijke voorstel voor een milieustrafrechtrichtlijn ouderwets en naïef. 123 T. VANDAMME, The Invalid Directive. The Legal Authority of a Union Act Requiring Domestic Law Making, Groningen, Europa Law Publishing, 2005. Instemmend: M.J. BORGERS, l.c., 96-97. 124 M.I. VELDT-FOGLIA, “Toch strafrecht in de Eerste Pijler!”, Nederlands Tijschrift voor Europees Recht, 2006, 29-34. 125 F. KUITENBROUWER, “Onbescheiden rechters”, NRCHandelsblad, 7 februari 2006. Zie ook A. KLIP, “Kroniek van het grensoverschrijdend strafrecht”, nummer 144 • 14 juni 2006
als een logische evolutie in het verlengde van de rechtspraak die de bevoegdheid erkent om ‘sancties’ voor te schrijven126. Deze nieuwe stap gebeurt bovendien niet ongecontroleerd. Het Hof zal zonder twijfel in staat blijken om de eerste pijler wetgeving die «te weinig raakt aan EG bevoegdheden zoals milieu» en «te veel aan statelijke bevoegdheden zoals strafrecht» tegen te houden127. Zelfs zijn we ervan overtuigd dat het arrest nieuwe kansen creëert voor een meer grondslagenrechtelijke bezinning over de rol van het strafrecht. Europa liet tot dusver de keuze van handhavingsregime open. Staten konden kiezen tussen een strafrechtelijke aanpak en een bestuursrechtelijke aanpak. Die ruimte gaf een praktijk in de lidstaten om bijvoorbeeld de Europese milieuregels af te dwingen langs bestuurlijke weg. Evenwel heeft het strafrecht een domeinspecifieke taak in een rechtsstaat die zich niet verdraagt met administratiefrechtelijke vormgeving128. Een willekeurige keuze open laten lijkt dus geen goede aanpak. Te verkiezen valt dat één wetgever (in casu de Europese) nadenkt over de te regelen problematiek en in functie van een rechtstatelijke analyse oordeelkundig het juiste handhavingsinstrument kiest. 31. Het arrest van 13 september 2005 ruimt de baan voor een communautair strafrechtelijk spoor129. In dit opzicht kan het worden opgevat als een vooruitlopen op wat de grondwetgever van plan was in het Grondwettelijk Verdrag130. Artikel III-271 lid 2 van het Grondwettelijk Verdrag zou hebben geluid: «Indien onderlinge aanpassing [van] de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op het gebied van het strafrecht nodig blijkt voor een doeltreffende uitvoering van beleid van de Unie op een gebied waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld, kunnen bij Europese kaderwet minimumvoorschriften worden vastgesteld met betrekking tot de bepaling van strafbare feiten en de sancties op het betrokken gebied. Onverminderd artikel III-264 wordt deze kaderwet vastgesteld volgens dezelfde procedure als de betrokken harmonisatiemaatregelen»131. Net zoals in het arrest van 13 september 2005 wordt de strafrechtelijke bevoegdheid van artikel III-271 lid 2 G.W. gekoppeld aan de bevoegdheid op een bepaald beleidsterrein. Hoewel het alleen al om die reden logischerwijs onmogelijk lijkt om het milieustrafrechtarrest als belangrijker te duiden dan het Grondwettelijk verdrag132, is de betekenis van het milieustrafrechtarrest niet licht te overschatten. Hopelijk weten de communautaire en Uniewetgever ermee om te gaan.
Nederlands Juristenblad, 2005, 1685, en Y. BURUMA in het programma Buitenhof, uitzending van 12 februari 2006. 126 P.J.G. KAPTEYN, “Wie is er bang voor de Europese rechters?”, NRC-Handelsblad, 27 februari 2006. 127 W.T. EIJSBOUTS, “EU kaapt ons strafrecht niet”, NRCHandelsblad, 16 februari 2006. 128 M. HILDEBRANDT, Straf(begrip) en procesbeginsel, Rotterdam, Sanders Instituut/Kluwer, 2002, hoofdstukken 2 en 6. 129 Cf. de bredere analyse van Steven Dewulf die ook de arresten Puppino en Miraglia betrekt in zijn analyse: S. DEWULF, “Miraglia, Puppino en Commissie tegen Raad. Drie Pijlen in dezelfde roos: Het Hof van Justitie vergroot de greep van Europa op het strafrecht”, T. Strafrecht, 2005, 548-567. 130 Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, PB. C. (2004), afl. 310, 1. In dezelfde zin: D. PICHOUSTRE, l.c., 16 («une certaine analogie»). 131 K. TIEDEMANN, “Gegenwart und Zukunft des
n
Europäischen Strafrechts”, ZStW 2004, 956 («eine Art strafrechtliche Annexkompetenz für die Gemeinschaftspolitiken») en T. WEIGEND, “Der Entwurf einer Europäischen Verfassung und das Strafrecht”, ZStW 2004, 284 («eine inhaltlich völlig offene Akzessorietätsklausel für Mindestregelungen zu Strafvorschriften auf allen Gebieten, auf denen in Rahmen der Europäischen Union ‘Harmonisierun gsmaβnahmen erfolgt sind’ oder noch erfolgen, also z.B. – neben den bekannten Kernbereichen des Binnenmarktes – im Wettbewerbsrecht, im Arbeitsrecht, im Umweltrecht und im Verkehrsrecht. […] Weite Bereiche des Nebenstrafrechts werden damit – zumindest potentiell – europäisiert»). 132 Anders: A. KLIP, “Kroniek van het grensoverschrijdend strafrecht”, Nederlands Juristenblad 2005, 1685, en Y. BURUMA in het programma Buitenhof, uitzending van 12 februari 2006.
495
