„MIGRANTI, MENŠINY A ZAMĚSTNÁNÍ: sociální exkluze, diskriminace a antidiskriminační opatření v 15 členských státech Evropské unie ( Migrants, Minorities and Employment: Exclusion, discrimination and anti-discrimination in 15 Member States of the European Union)“ je titul rozsáhlé komparační studie o znevýhodnění „cizinců“ a dalších menšin ve světě zaměstnání, kterou v říjnu loňského roku vydalo Evropské centrum monitoringu rasismu a xenofobie (European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC)) se sídlem ve Vídni. EUMC je nezávislou institucí Evropské unie, bylo zřízeno roku 1997 přímo nařízením Rady a jeho hlavním úkolem je zajišťovat pro Evropská společenství a pro členské státy informace a statistická data o rasismu, xenofobii, islamofobii1 a antisemitismu, analyzovat příčiny těchto fenoménů, ukazovat příklady dobré praxe a pomáhat Evropské unii a členským státům přijímat protixenofobní a prointegrační opatření. EUMC pracuje hlavně jako zastřešující a koordinující instance nad národními středisky monitoringu v jednotlivých členských státech EU ( National Focus Points), které na smluvním základě koordinují sběr dat a jejich vyhodnocování na národní úrovni a dodávají výsledky pro pro EUMC. Tyto střediska tvoří dohromady Evropský informační systém o rasismu a xenofobii ( European Information Network on Racism and Xenophobia (RAXEN)).2 Stejná bylo i metodologie vypracování této komparační studie: 15 národních středisek vypracovalo studie o sektoru zaměstnání ve svých státech ( a to na základě údajů z roku 2001 a první poloviny roku 2002) a tyto studie pak byly odborným teamem vyhodnocovány, porovnávány mezi sebou, zasílány k doplnění a nakonec zapracovány do celoevropské komparační syntézy. Výsledkem je text nesmírné kvality, a to jak v ohledu vědecké korektnosti, tak v ohledu čtenářské zajímavosti. Jak ukazuje název studie, není vymezení tématu právě jednoduché. Pokud jde o okruh osob, jejichž znevýhodněné postavení na trhu práce je sledováno, jedná se o „cizince“ ve smyslu protikladu k pojmu „našinec“, tedy o osoby, které majorita nevnímá jako součást svého národního „my“. Jedná se například o -cizince v právním slova smyslu, tedy osoby s cizí státní příslušností, -osoby s migrační minulostí (migrant backgroud), tedy o migranty, kteří již získali občanství daného státu včetně jejich dětí (naturalizovaných cizinců a přistěhovalců druhé generace), -příslušníky rasových, národnostních a etnických menšin vznikajících migrací v zemích s koloniální minulostí, -euroobčany, kteří se usadili na území státu (nejvyšší procento je v Lucembursku), - příslušníky tradičních (autochthonních) národnostních a etnických menšin (Romové, Slovinci v Rakousku). Cílovou skupinou je tedy soubor mnoha menšin a komunit, které mezi sebou navzájem naprosto nic nespojuje. Do studie byly zařazeny jen díky své „menšinovosti“. Často ovšem ani žádnými znevýhodněními netrpí, ba jsou na tom někdy i lépe než občané daného státu. Pojmy „sociální exkluze“ a „diskriminace“ mají označovat dva různé okruhy důvodů, proč je postavení migrantů a příslušníků menšin na pracovním trhu nepříznivější než postavení příslušníků majority. Komplexnost problematiky sociálního postavení cizinců v EU v oblasti výdělečné činnosti rozhodně nepřipouští závěr, že by veškerá nebo převážná míra znevýhodnění migrantů a příslušníků menšin oproti příslušníkům majority byla důsledkem diskriminace; studie dokonce naznačuje spíše opak. Diskriminace, která je chápána ve smyslu antidiskriminační směrnice 2000/43/ EC, přispívá k horšímu postavení migrantů a příslušníků 1
Tento pojem v nařízení č. 1035/97 chyběl a ani dnes se nevyskytuje ve všech výčtech působnosti Centra. V ČR zatím zřejmě ještě National Focus Point nasmlouvaný není, partnerem EUMC ve Phare projektu mapující xenofobii v ČR ( Raxen CC Phare Project) bylo Dženo.
2
menšin jen tou „zbytkovou měrou“ ( „residual amount“), která zbude po započítání dalších faktorů – často proměnných týkajících se lidského kapitálu – jako například: -vzdělání a profesní kvalifikace jsou často obtížně přenositelné do nového státu, - jazykové znalosti, - koncentrace migrantů do určitých odvětví ekonomiky; z povahy migrace plyne, že migranti směřují více do odvětví, v nichž je velká poptávka po nekvalifikované pracovní síle, které více podléhají výkyvům hospodářského cyklu, a v kterých jsou pak v rámci technologických změn a restrukturalizací nejdrastičtěji odbourávána pracovní místa, což postihlo řadu cizinců najatých v dobách hospodářského rozvoje před rokem 1973, - právní omezení, jimž jsou migranti podrobeni, vedou především u azylantů a u přistěhovalců za účelem sloučení rodin k obtížnějšímu vstupu do pracovního procesu v důsledku odepření pracovního povolení. Všichni cizinci bývají znevýhodněni vyhrazením určitých povolání, především ve veřejném sektoru, pro občany. Ve Francii se jedná o 7 milionů pracovních míst, což je 30% trhu práce včetně soukroméhosektoru.3 V Lucembursku musí zase zaměstnavatel složit za každého zaměstnaného cizince určitou zálohu do banky, která se mu vrátí až za 7 let. - sociální kapitál a absence společenských kontaktů, čímž bývají postiženi především uprchlíci, méně tzv. tied movers, tj. osoby, které přichází již za příbuznými nebo známými, kteří jsou v zemi již etablováni, - kulturní a rodinné vzorce - zdraví, věk aj. Z důvodů, že tito činitelé jsou jak jednotlivě, natož pak ve vzájemné interakci složitě kvantifikovatelní, je vyčíslení dopadu skutečné diskriminace ( tzv. „ethnic penalty“) obtížné. Platí to obzvláště uvážíme-li, že i samotné faktory vztahující se k lidskému kapitálu (respektive k jeho hodnocení) mohou být ovlivněny diskriminací. Na diskriminaci se nelze dívat jen jako na faktor jdoucí proti tržním mechanismům, protože diskriminace může být tržními mechanismy i produkována. Studie se omezuje jen na citování výsledků některých studií, které byly provedeny na národní úrovni: např. ve Velké Britanii činí rozdíl v platu za stejnou práci, který dostávají bílí a příslušníci etnických menšin 5%. Studie nedává odpověď na otázku, zda diskriminace skutečně existuje. Ovšem její „statistická či mediální neexistence“ bude spíše důsledkem toho, že potřebné údaje nejsou shromažďovány. Z právního hlediska je nutné poznamenat, že studie se od sebe nesnaží oddělit jednotlivé důvody diskriminace, mezi nimiž hrají nejvýznamnější roli barva pleti, národnost a náboženství ( dnes hlavně vůči muslimům), ale i diskriminace z důvodu státního občanství či sociálního postavení. Podíváme-li se stručně na vlastní obsah studie, zabývá se celá první část textu otázkami metodologickými, vymezením pojmů, existencí, povahou a kvalitou statistických dat, se kterými pracovaly národní studie a problémem jejich vzájemné komparability. Zásadním problémem je chaos v terminologii a ve vymezení cílových skupin integračních opatření ze strany států, které pak v souladu s těmito cílovými skupinami sbírají určitá data a jiné nesbírají. V Evropě existují 3 skupiny států s rozdílnou migrační situací: a) země s významnou koloniální imigrací ( UK, Francie, Nizozemí), jejichž menšiny přišly z velké části z těchto bývalých koloniálních území, jsou v zemi už poměrně dlouho a mají většinou občanství. Anti-diskriminační politiky se zde chápou jako
3
50 povolání přímo vyžaduje občanství, pro dalších 30 (typu právník, lékař, architekt) je zapotřebí francouzský diplom. Diskriminaci cizinců při přijímání neprovádí jen státní správa, nýbrž i největší veřejnoprávní či státem vlastněné společnosti.
otázka rovnosti ras, přičemž aktuální státní občanství příslušníků menšin („persons of foreign origin“, „allochtonen“4) není rozhodující. b) země, které prováděly velké nábory zahraničních pracovníků v období padesátých až sedmdesátých let 20. století ( Rakousko, Německo, Belgie, Dánsko, Lucembursko, Švédsko). Zde existují velké skupiny „imigrantů“ bez státního občanství jejich státu pobytu, ovšem okamžikem naturalizace tyto osoby vypadnou z imigračních statistik.5 Poněvadž již naturalizovaní „imigranti“ jsou na tom z různých důvodů často lépe, vyznívají pak statistiky poté, co z nich imigranti s občanstvím vypadnou, pro migranty celkově ještě nepříznivěji než by tomu bylo při komplexním statistickém zachycení všech imigrantů.6 c) nové imigrační země (Řecko, Itálie, Španělsko, Portugalsko a Finsko a Irsko) zažily významnější imigraci až od osmdesátých let 20. stol. Jen v těchto zemích je imigrační komunita tvořena skutečně cizinci, tedy osobami s cizí státní příslušností. Kvůli absenci tradice se ale antidiskriminační mechanismy a instituce teprve vyvíjejí a dostupnost dat o situaci imigrantů na pracovním trhu je nedostatečná. Některé země zaměřujíc svou politiku vedle cizinců i na vlastní autochthonní menšiny ( v Řecku jde o pontské Řeky, thrácké Muslimy a Romy, Irsko má své „Travellers“, řazené někdy k etnikům Roma a Sinti, a ve Finsku žijí Sámové ) Rozdílnost shromažďovaných dat činí jejich porovnávání velmi obtížným.7 Dalším závažným nedostatkem je to, že kriterium, které je pro situaci jednotlivých příslušníků sledovaných menšin na pracovním trhu asi nejdůležitější, totiž délka jejich pobytu v zemi, se nevykazuje vůbec. Částečně problematizovat je nutné i rozdělování cizinců dle jejich zemí původu na euroobčany, kteří požívají v oblasti přístupu k povolání stejná práva jako vlastní občané daného státu, a kteří tvoří ve všech zemích EU nezanedbatelnou část pracujících cizinců a na příslušníky třetích států. Rozdíl v jejich právním postavení je zásadní jen v prvních letech jejich pobytu v zemi a mnoho Italů, Řeků či Portugalců, kteří pracují Německu, Belgii8, Lucembursku9 či Švédsku, zažívají ohledně své socio-ekonomické integrace podobné problémy jako cizinci z nečlenských států EU. Integrační opatření některých evropských zemí se ovšem zaměřují – protože jsou zakomponovány do novelizací cizinecké legislativy výlučně na imigranty ze třetích států, čímž část potřebných osob z jejich dosahu vypadne. V druhé a hlavní části studie jsou vyhodnocovány, sumarizovány a porovnávány statistické údaje z jednotlivých zemí, přičemž nejprve jsou nastíněna demografická a zeměpisná specifika a zajímavosti migrační situace jednotlivých států: nejvyšší procento cizinců má 4
Příkladem terminologického chaosu způsobeného historickými důvody konkrétní země může být Nizozemí, kde se rozlišuje mezi přistěhovalci západního („Western allochthones“) původu a nezápadního původu ( „nonwestern origin“), přičemž z historických důvodů patří mezi „western“ i Indonézané, zatímco např. Turci platí za „non-Western“. Cílovou skupinou vládních integračních snah jsou především „non-western“, a tak početní Indonézané někdy nejsou ve statistikách obsaženi. Jiným zdrojem zmatení jsou případy, kdy imigranti nejsou za imigranty vůbec považováni, jako je tomu u etnických Němců a Řeků ze zemí bývalého Sovětského svazu, kteří ihned po příjezdu získali občanství státu svého národa. Obyvatelé Rutinami a Antil, kteří mají nizozemské občanství anebo francouzští občané z Reunionu, Martinique ci Francouzské Guyany naproti tomu bývají ve statistikách odlišováni. 5 Pokud je udílení občanství cizincům dostatečně liberální, tak se počet „cizinců“ v zemi může dokonce zmenšovat. 6 Některé státy proto zavádí nové kategorie: v Dánsku se rozlišuje mezi imigranty a jejich potomky a ve Švédsku se vedle cizinců sledují i osoby narozené v zahraničí ( foreign-born) a osoby cizího původu ( foreign-origin). 7 8 9
Největší cizineckou komunitou v Belgii jsou Italové Největší cizineckou komunitou v Lucembursku jsou Portugalci
Lucembursko 37%, přičemž 87% z nich jsou euroobčané a jejich pobyt v zemi je zapříčiněn nesmírnou otevřeností lucemburské ekonomiky a faktem, že v zemi má sídlo řada mezinárodních organizací a obchodních společností; nejvyšší absolutní číslo cizinců má Německo (7,3 mil), naopak nejmenší procento vykazuje Finsko a Portugalsko ( kolem 2%). Obecným migračním trendem je větší diverzifikace zemí původu, což se děje hlavně díky tzv. azylové migraci v posledních letech. Přesto doposud ve většině zemí dominují na migrační mapě určitého státu dvě či tři země původu: ve Francii je to Maroko a Alžírsko, v Německu a Rakousku je nejvíce občanů Turecka a bývalé Jugoslávie atd. Geografická distribuce migrantů uvnitř určité země probíhá především ve dvou směrech: 1) do velkých urbánních aglomerací, kde je strukturální poptávka po cizí pracovní síle a 2) do zemědělských oblastí hlavně na jihu Evropy ( Andalusie, jižní Itálie a severní Řecko), kde migranti pracují jako sezónní pracovníci v zemědělství. Co se týče strukturální distribuce migrace, je migrační pracovní síla většinou silně svázána s určitými hospodářskými odvětvími. Ponecháme-li stranou vysoce mobilní finanční a technickou elitu, která je svázaná s nadnárodním kapitálem, směřují migranti především do manuálních povolání, pro které není třeba žádná kvalifikace, jako jsou práce v továrnách, na stavbách, úklid v domácnostech, hlídání dětí, práce ve stravovacích zařízeních, turistických zařízeních a v zemědělství. Část těchto povolání se označuje jako 3D jobs (dirty, dangerous and demanding), tedy špinavé, zdraví nebezpečné a fyzicky náročné práce. V zemích, které prováděly nábor cizinců v minulosti jsou cizinci stále nadproporčně zastoupeni mezi příslušnými modrými límečky. Charakteristikou migračního pracovního trhu, kterou lze pozorovat v řadě zemí, je specifická etnická hierarchie mezi migranty a spojení určitých povolání s konkrétním národem, které se ovšem může stát od státu lišit. Např. v Řecku jsou Albánci zaměstnáváni jako nekvalifikovaní pracovníci v zemědělství a ve stavebnictví, Poláci a Rumuni pracují jako kvalifikovaní manuální zaměstnanci, Filipínci jako pracovníci v domácnostech, Pákistánci, Indové a Bangladéšané jako nekvalifikovaní dělníci v malých továrnách, Afričané v maloobchodě a jako pouliční prodavači a Romové hlavně jako drobní obchodníci v zemědělství a ve stavebnictví. Číňané pracují v celé Evropě především v pohostinství jako kuchaři a stánkoví prodejci. Zdravotnictví je zase velmi často obsazováno občany bývalého Sovětského svazu. Analýzu situace migrantů a příslušníků menšin na pracovním trhu provádí studie především porovnáváním indexů zaměstnanosti a nezaměstnanosti v případě celkové populace daného státu na jedné straně s hodnotami těchto indexů pro příslušníky sledovaných skupin na straně druhé10. Jejich jednoduché porovnání ovšem z řady důvodů nestačí pro formulování jakýchkoli závěrů, protože - situace jednotlivých cizineckých komunit a jednotlivých menšin mezi sebou se může značně lišit; např. Italové a Řekové v Německu mají vyšší hodnoty zaměstnanosti než Němci, naproti tomu Turci leží o 12% pod Němci. Ve Španělsku existuje jakási podivná pozitivní diskriminace cizinců ( zaměstnanost je 65%), kteří jsou preferováni před Španěly v případě špatně placených, špinavých a nezdravých pracovních míst. Průměrná zaměstnanost v celém Španělsku je 54%. Euroobčané jsou zaměstnáni ještě méně ( 52%) Naproti tomu Evropané z nečlenských států EU dosahují v průměru 75%zaměstnanosti (Marokánci 65%, zbylí Afričané 73% a imigranti z Latinské Ameriky 77%). Ve Velké Británii jsou největší cizinecké komunity hluboko pod národním průměrem zaměstnanosti (79%), Bangladéšané až o 44%. 10
Přesně řečeno se jedná o index LFP Labour Force Participation, který udává to procento osob z celkové populace mezi 15 a 64 lety, které jsou zaměstnané, samostatně výdělečně činné nebo nezaměstnané-práci hledající. Dalším indexem je pak míra nezaměstnanosti.
-
Existují značné rozdíly v míře zaměstnanosti a v indexu LFP i mezi jednotlivými státy EU jako takovými, - Indexy nezohledňují rozdíly mezi muži a ženami, které jsou zvláště v migrantských komunitách nesmírné, - Migranti jsou nad-reprezentováni v populaci v produktivním věku atd. Čísla nicméně ukazují, že i po odečtení všech relativizujících položek jsou příslušníci menšin konfrontováni s nezaměstnaností znatelně více než příslušníci majority, což se ještě zvyšuje v případě specifických, zvlášť ohrožených, skupin jako jsou např. mladí lidé a ženy. Mladí Severoafričané ve Francii jsou bez práce dvakrát častěji než jejich francouzští kolegové, a to i v případě vysokoškoláků. Ještě drastičtější je srovnání migrantských komunit z třetích zemí se situací migrantů pocházejících ze zemí EU. Cizinci-euroobčané např. ve Francii mají nižší nezaměstnanost než francouzští občané11, ale 1/3 všech Severoafričanů a Turků ve Francii nemá práci. V Nizozemí, kde je nyní nízká nezaměstnanost, je mezi imigranty nezaměstnanost 3x vyšší než mezi rodilými Nizozemci. Takřka naprosto jsou z pracovního trhu vyloučeni irští Travellers, kteří vykazují 90% nezaměstnanost. Zatímco migranti jsou častěji vystaveni nezaměstnanosti, nejsou nadproporčně zastoupeni mezi osobami dlouhodobě nezaměstnanými. Migranti jsou sice mezi prvními propouštěni, ale případě konjunktury zase též jako první přijímáni, takže více pociťují cyklické výkyvy ekonomik. Řada migrantů se především v posledních letech obrací k soukromému podnikání a po celé Evropě tak stále strměji roste počet spíše drobných podniků (např. restaurace, uklízecí služby, obchody s potravinami, smíšeným zbožím, aj.) ve vlastnictví migrantů. Mezi důvody zřejmě patří hlavně nespokojenost se špatně placeným zaměstnáním a snaha uniknout časté nezaměstnanosti a diskriminaci, se kterými je zaměstnání často spojeno. Migranti začínají podnikat většinou až po letech pobytu v zemi a mají většinou obtížnější startovací pozici než domácí. Ve Velké Británii je tak 7% všech malých obchodů v rukou příslušníků menšin. Ze Švédska pochází zase údaj, že imigranti podnikají častěji než rodilí Švédové. Tento vývoj je posuzován pozitivně, i když cizinci mohou mít v případě neúspěchu problémy nejen s uživením rodiny, ale i s prodloužením povolení k pobytu a děti majitelů obchodů zase riskují ztrátu příležitosti získat vzdělání. Mezi faktory určujícími postavení migrantů ve světě výdělečné činnosti hraje nesmírnou roli vzdělání. Pracovní migranti první generace netvoří v tomto ohledu homogenní skupinu; pojem „selektivní migrace“ vyjadřuje skutečnost, že za prací přichází především cizinci s takovými znalostmi a schopnostmi, jaké si daný pracovní trh žádá. V tomto ohledu dochází k určité polarizaci mezi vyšším a nižším vzděláním přistěhovalců, poněvadž vedle většiny spíše nekvalifikovaných pracovníků bývají žádáni naopak i vzdělaní cizinci, a to hlavně pro oblast zdravotnictví a informačních technologií. Přesto u řady migrantů (zejména u „spontánních“ pracovních migrantů, kteří nepřichází na konkrétní vyhlédnuté místo, rodinných příslušníků a azylantů) dochází v nové zemi k jejich dekvalifikaci. Nemožnost transferovat své profesní dovednosti je způsobován nedostatečnými jazykovými schopnostmi migrantů, neuznáváním vzdělání a praxe ze zahraničí a obecně nižším hodnocením cizí kvalifikace ze strany zaměstnavatelů, což jde z určité části na vrub nedostatku informací o zemích původu. Z těchto důvodů a pro nedostatečnou znalost nového pracovního prostředí je rovněž sociální mobilita přistěhovalců první generace spíše mizivá. Druhá generace migrantů má v průměru lepší vzdělání než jejich rodiče ( přičemž vzdělání rodičů, byť 11
To je případ vnitro-unijních přistěhovalců i v dalších státech ( hlavně v Lucembursku).
„dekvalifikovaných“ hraje důležitou roli) a také – ovšem v menší míře – lepší pracovní místa. Řada studií nicméně dokazuje, že přistěhovalci druhé generace jsou podobně jako např. Romové v Řecku oproti emigrantům znevýhodněni. Z obecně nižšího profesního postavení plynou i v průměru nižší příjmy migrantů oproti zbytku společnosti ( v Rakousku je ovšem rozdíl v příjmech mezi pohlavími větší než rozdíl mezi domácími a cizinci). Zde se ovšem začíná diskutovat o diskriminaci, tedy o tom, zda cizinci skutečně dostávají za stejnou práci stejné peníze. Jedna nizozemská studie naznačuje asi 4% rozdíl. Důvodem ale mohou být i právní omezení pro přistěhovalce jako je počáteční zákaz pracovat pro migranty pobývající v daném státě na vízum za účelem sloučení rodiny nebo nemožnost změnit zaměstnavatele v prvních letech pobytu cizinců v Evropě. Dlouhodobá nezaměstnanost může vést k neprodloužení povolení k pobytu, což také staví cizince do slabší pozice ve srovnání s občany státu pobytu. Pokud jde o pracovní podmínky, migranti pracují v průměru v horších podmínkách než zbytek společnosti, a to jak v ohledu sociálním (přesčasy, přeplněné ubytovny) a zdravotním, tak po stránce právní (smlouvy na dobu určitou, částečné pracovní úvazky) a to někdy i tehdy, vykonávají-li stejnou práci na stejném místě. V jihoevropských státech je vykořisťování migrantů ještě usnadňováno nelegalitou pracovního poměru. Ze Švédska pochází údaj, že migranti jsou o 70% více nemocní než Švédové a odchází i dříve do penze. V Rakousku utrpěli cizinci 14% pracovních úrazů, ačkoli tvoří mezi pracovníky jen 10%. Nelegálnímu zaměstnávání věnuje studie celou kapitolu. Nelegální zaměstnávání je fenomén rozšířený především ve Středomoří, kde ilegální zaměstnávání existovalo dávno před příchodem migrantů a v čase sklizně je ekonomicky nepostradatelné. V ostatních zemích je míra „neformálního“ zaměstnávání ovlivňována i přísností regulace a stojí k ní v nepřímé úměrnosti. Často se nejedná o nelegální migraci ve smyslu pobytových předpisů, neboť dotyční cizinci se mohou na území státu zdržovat oprávněně. Na druhou stranu až do počátku devadesátých let nebránila ilegalita pobytu cizince, aby byl formálně zaměstnaný a platil např. sociální pojištění. Většina migrantů pracujících v šedé ekonomice není obětí převaděčství ani není vykořisťována způsobem, který lze považovat za kriminální, ačkoli ilegalita vykořisťování velmi nahrává. V ilegalitě však existují i případy, kdy je nedokumentovaná práce oboustranně výhodná a přispívá k důvěře mezi oběma stranami (např. Polky pracující v německých domácnostech). Jestliže se jeden ze základních cílů studie, totiž kvantifikaci diskriminace, nepodařilo uspokojivě vyřešit analýzou statistických údajů poukazujících na nerovné sociální postavení migrantů a příslušníků menšin ve sféře zaměstnání a povolání, naráží autoři studie na obtíže i při studiu dalších indikátorů diskriminace. Indikátory diskriminace mohou být: 1) testing diskriminace je asi nejlepší ukazatel, který se ale hodí spíše k přípravě antidiskriminační legislativy a k vyhodnocování jejího fungování než ke stanovení celkové míry diskriminace. 2) výzkum chování tzv. gatekeepers, tedy zaměstnavatelů a jiných osob, které o zaměstnávání cizinců rozhodují. 3) sběr a analýza zkušeností a pocitů potenciálních oběti diskriminace, tedy migrantů a příslušníků menšin, jejichž pocity se ale často neshodují s tím, čím diskriminace objektivně je. 4) formální stížnosti či žaloby obětí diskriminace. Jejich existence a počet je velmi závislý na existujících právních stížnostních mechanismech, na legislativě, na
existenci institucí, které se boji proti diskriminaci věnují a na obeznámenosti lidí s nimi. Obecně lze stanovit ( i přes útržkovité informace o počtu stížností a žalob), že počet stížností na diskriminaci v oblasti zaměstnání spíše roste, přičemž se obecně přepokládá, že stížnost podá jen zlomek osob, které se stanou obětí diskriminace. Z počtu podaných stížností se před soud dostane opět jen naprosto zanedbatelná část; ze žádného evropského státu nebyl hlášen vyšší počet soudních procesů než v řádu jednotek. Většina z nich se týkala sporů o mzdy. Pro potenciálního žalobce je obecně vždy velmi těžké unést důkazní břemeno. V řadě států je z něj tato povinnost již sňata. 5) výzkumy veřejného mínění mezi příslušníky majority mají omezenou výpovědní hodnotu proto, že postoje a skutečné chování respondentů se nemusí shodovat. 6) výzkum diskriminací obsažených v právním řádu dané země. Ochrana pracovního trhu pomocí právních nástrojů však není považována za nedovolenou diskriminaci, pokud zůstává v rámci lidskoprávních závazků, které dotyčný stát přijal anebo které jsou obecně uznávány. Jinou situací však je, vyskytnou-li se ve správní praxi určitých států tendence diskriminovat cizince na základě jeho geografického a etnického původu. Španělské úřady např. začaly mít v nedávné době tendenci vystavovat povolení spíše přistěhovalcům z východní Evropy a Latinské Ameriky než prodlužovat povolení tradičním migrantům ze Severní Afriky. Takový postup může vést k vnitro-etnickému násilí mezi migranty. Mezi opatřeními proti diskriminaci hraje prominentní roli právo. Státy EU mají v současnosti ze strany EU povinnost implementovat do svých právních řádů ustanovení dvou evropských anti-diskriminačních směrnic. Může se tak stát a) ve speciálním komplexním protidiskriminačním zákoně, což je asi nejlepší možnost. Touto cestou se vydala polovina zemí EU, v současnosti zřejmě i ČR. b) zakomponováním příslušných ustanovení do pracovněprávního zákonodárství (např. Finsko a Itálie). c) zavedením příslušných skutkových podstat v trestním zákoně. V pracovněprávních vztazích ale zřídkakdy dospěje intenzita diskriminace až do stádia trestných činů, a většina obětí slabší formy diskriminace se tak nemá možnost dovolat pomoci. Tato forma tedy není vhodná. d) obecným zákazem diskriminace na ústavní úrovni. Ústavně zaručená práva jsou v zásadě myšlena jako poslední právní garance a možnost dovolání v tom případě, že jiné právní mechanismy selžou. Ústava by neměla být primárním prostředkem právní ochrany proti určitému společensky nežádoucímu jednání. Za přiměřené formy implementace antidiskriminační legislativy lze tedy považovat jen první dvě řešení. Přijetí příslušných zákonných opatření je ale jen prvním krokem, na nějž musí navazovat vypracování strategie integrační politiky. V případě Velké Británie a Nizozemí se přijetí těchto zákonů a balancovaná snaha o jejich vynucování stala katalyzátorem boje proti diskriminaci a zvýšení povědomí o této problematice vůbec. ZÁVĚR: Trendy v cizinecké legislativě = legislativní podněty pro ČR12:
12
Strana 13-14 Studie
1) Všechny státy až na jeden jasně právně rozlišují mezi nově příchozími cizinci na jedné stráně a cizinci usazenými v zemi již po delší dobu na straně druhé. Déle usazení cizinci mají mnohem více práv než nově příchozí, mohou měnit zaměstnavatele, prodlužování jejich pracovního povolení již není závislé na situaci na trhu práce, zda jejich pracovní místo nelze obsadit osobou, která povolení nepotřebuje, aj. Toto rozlišení v právním řádu ČR zcela chybí. 2) Evropské státy věnují stále větší pozornost integračním kurzům pro přistěhovalce. V některých zemích (Rakousko, Dánsko a Nizozemí) se návštěva těchto kurzů stala povinnou pro všechny nově příchozí. Ve Finsku mají tuto povinnost jen ti imigranti, kteří se stanou nezaměstnanými.13 ČR zatím – s výjimkou integračních kurzů pro azylanty a žadatele o azyl – žádné podobné kurzy nepořádá ani nepodporuje. 3) Řada evropských zemí (Francie, Belgie, Lucembursko a jihoevropské státy) začaly právně upravovat i jisté otázky týkající se nelegálních migrantů a poskytovat jim možnost zlegalizovat své postavení. Cílem je pomoci nelegálním zaměstnancům užívat sociální a jiná práva spojená se statutem zaměstnance v daném státě. ČR zatím o žádném podobném kroku neuvažuje a u nelegálního zaměstnávání cizinců není ani jasné, zda soukromoprávní vztahy mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem bez pracovního povolení vůbec mohou vzniknout. Bylo by ale namístě si přiznat, že nelegální zaměstnávání cizinců je skutečnost, kterou zákazy neodstraní, a snažit se v rámci možností i do těchto situací vnést určitý řád. 4) Naturalizace, udílení občanství cizincům, se v zemích EU stává stále častěji prostředkem integrace cizinců do společnosti. V souladu s tímto trendem je shovívavěji nahlíženo i na možnost dvojího státního občanství. Čekací doma na občanství se zkracuje na 5-10 let a jen ve třech státech EU neexistuje vůbec právní nárok na udělení občanství po splnění předepsaných podmínek. Ve všech těchto ohledech český zákon o státním občanství naprosto pokulhává. 5) Přijetí antidiskriminační legislativy a specializovaných orgánů pro boj s diskriminací jsou nutné, ale nikoli dostačující podmínky pro to, aby stát mohl začít poskytovat obětem diskriminace ochranu nebo aby se diskriminaci v české společnosti účinně předcházelo. Z tohoto důvodu je nutné implementovat obě antidiskriminační směrnice EU jako to v současnosti činí všechny evropské státy ( v tomto bodě rozhodně nejsme za vývojem v EU pozadu). Zkušenosti ze zemí EU jasně ukazují, že bez účinných právních mechanismů je boj proti tak komplexnímu a obtížně zachytitelnému jevu, jakým je diskriminace, iluzorní. Čím se lze inspirovat v nevládním sektoru? Studie pojednává v kapitole o strategiích a iniciativách proti diskriminaci a sociální exkluzi migrantů a příslušníků menšin o řadě projektů, které již jsou nebo brzy mohou být využitelné nebo dokonce nutné i v podmínkách České republiky. Jedná se např. o následující myšlenky či podněty: 1) etnická rozmanitost jako cíl. Ve Švédsku např. místní úřady jsou nabádány k vypracování „diversity plans“, tedy k vymýšlení strategie, jak zvýšit etnickou rozmanitost svých zaměstnanců. Etnická rozmanitost ale nemusí být cílem sama o sobě, ale může se v případě orgánů veřejné správy vyplatit při jednání s migranty a příslušníky menšin. Soukromé firmy zase mohou úmyslně zaměstnávat migranty nejen pro vyjednávání exportu do cizích zemí, ale i proto, aby se staly atraktivnějšími pro klientelu z řad migrantů a příslušníků menšin doma v ČR. 13
V ČR musí v zásadě každý nezaměstnaný cizinec ihned opustit území státu, pokud ztratí práci a skončí tak jeho účel pobytu na území.
2) o příkladech dobré praxe ( „good practices“) se ve studii pojednává pouze v souvislosti se soukromými zaměstnavateli. Státní orgány a nevládní organizace zabývající se integrací vyhledávají zaměstnavatele, kteří s migranty dobře vycházejí a snaží se o jejich praktickou integraci, jejich jednání dokumentují a poté tyto příklady zprostředkovávají dalším zaměstnavatelům nebo vedoucím personálních oddělení. Pozitivní opatření vůči migrantům mohou spočívat například v respektování jejich muslimského náboženství zřízením zvláštní místnosti pro modlitbu, úpravou pracovní doby v souladu s jejich náboženskými potřebami atd. Právě chování zaměstnavatelů je pro situaci migrantů zásadní a při odstraňování diskriminace se nelze spoléhat jen na zákazy a příkazy ze strany státu, nýbrž je nutno umět relevantní aktéry přesvědčit o výhodnosti rovného a důstojného zacházení. 3) Vztah cizinců a odborových organizací byl vždy komplikovaný. Odbory sice mají boj za rovná práva pracovních migrantů a boj proti jejich vykořisťování ve svém popisu práce, nicméně se často cítily povinny hájit především práva již etablovaných domácích pracovníků v neprospěch levných pracovních migrantů, kterými by zaměstnavatelé své dosavadní a dražší zaměstnance rádi nahradili. Řešením tohoto ambivalentního poměru je co nejvyšší odborová organizovanost migrantů. V ČR neexistují žádné právní bariéry pro účast a práci cizinců v odborových sdruženích ( s tou podstatnou výjimkou, že cizinci sami zřejmě nemohou založit odborovou organizaci), jako je tomu například v Rakousku. Možnostem zapojení cizinců do odborů by se měla věnovat pozornost. Doporučení pro státy obecně: Na závěr studie formulovala 10 doporučení adresovaných Evropské unii a členským státům, které lze shrnout následovně: - Pro boj s diskriminací a pro zformulování potřebných strategií je nutno znát tento fenomén opravdu dobře. Za tímto účelem je nezbytné shromažďovat potřebné statistické a jiné údaje. - Jednotlivé členské státy by měly pokračovat ve sbližování předpisů upravujících právní postavení cizinců a vyznačit jasnou právní cestu k získání takového pobytového statutu, který bude dotyčnému cizinci garantovat stejná práva jako euroobčanům. - Státní úřady by měly jít v boji proti diskriminaci a v integračních snahách příkladem, a proto odstranit co nejvíce právních omezení, která cizince vylučují z možnosti ucházet se o určité povolání ( např. vyučování, sociální práce). - Zvýšit zaměstnatelnost migrantů a příslušníků menšin, a to především u nejzranitelnějších skupin jako jsou ženy a mladí druhé generace, ale současně se vyvarovat ghettoizaci vytvářením paralelního systému vzdělávání těchto osob. - Zavést spolehlivý a efektivní systém hodnocení a uznávání cizích diplomů. - Vypracovat Kodex chování proti diskriminaci a na podporu rozmanitosti. - Pokračovat v boji s ilegální migrací, zvýšit sankce vůči zaměstnavatelům a uložit jim i povinnost doplatit nelegálně zaměstnanému cizinci jeho mzdu a další odvody, které by musel platit, pokud by jej zaměstnal legálně. Boj proti nelegální migraci nelze vést bez ohledu na osud a prospěch individuálních migrantů. (anotoval Pavel Čižinský)
