EURÓPAI TÜKÖR XIV. ÉVF. 12. SZÁM n DECEMBER

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XIV. ÉVF. 12. SZÁM n 2009. DECEMBER

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Kádár Béla: Gyökérkezelés n Sinka László: A Lisszaboni Szerzõdés és a nemzeti parlamentek n Várkonyi Márta: Az Európai Bizottság 2009. õszi bõvítési csomagja és ajánlásainak hatása a 2011-es magyar EU-elnökségre n Herzog Tamás: A háztartások pénzügyi vagyona az európai országokban

XIV. ÉVFOLYAM 12. SZÁM

2009. DECEMBER

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Tóth Tamás

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 Horváthné Stramszky Márta, [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

Tartalom KÁDÁR BÉLA: Gyökérkezelés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Húsz év után. A Trilaterális Bizottság kiadványa 1989-rõl. . . . . . . . . . . . . . . 14 SINKA LÁSZLÓ: A Lisszaboni Szerzõdés és a nemzeti parlamentek . . . . . . . . . 27 RÁCZ RITA: A Német Szövetségi Alkotmánybíróság határozata a Lisszaboni Szerzõdés német alaptörvénnyel való összeegyeztethetõségérõl . . . . . . 35 FUTÓ PÉTER: A termékek szabad áramlására vonatkozó uniós direktívák fogadtatása ukrán gépipari cégek körében. Egy hatásvizsgálat eredményei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 TÓTH ÉVA ALÍZ: NAFTA és EU: FDI-áramlás és integráció a bankszektorban . . 69 Magyar EU-elnökség, 2011 Várkonyi Márta: Az Európai Bizottság 2009. õszi bõvítési csomagja és ajánlásainak hatása a 2011-es magyar EU-elnökségre . . . . . . . . . . . 79 Európai biztonság- és védelmi politika BALI JÓZSEF–VÉGH KÁROLY: A háború áldozatainak védelmérõl szóló, 1949. évi genfi egyezmények hatvan év után . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Szemle ÉLTETÕ ANDREA: A Keleti Partnerség, Közép-Ázsia és Spanyolország. Gazdasági és politikai kapcsolatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Uniós aktualitáso k Központi Statisztikai Hivatal HERZOG TAMÁS: A háztartások pénzügyi vagyona az európai országokban . . 101 Olvasólámpa László Csaba: Crisis in Economics? Studies in European Political Economy (Becsky Róbert) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

3 KÁDÁR BÉLA

Gyökérkezelés Nagyszámú bizakodó elõrejelzés ellenére a jelenlegi globális válságnak még koránt sincs vége. A pénzügyi összeomlás elkerülése és kedvezõbb ciklikus tünetek jelentkezése nem feledtetheti, hogy a foglalkoztatási és az ebbõl fakadó társadalompszichikai válságjelenségek mélypontja még elõttünk áll. A jelenlegi sokdimenziós válság a társadalom- és gazdaságirányítás intézményrendszeri-koncepcionális, értékrendi és hatalomgyakorlási elemeinek történelmileg egybeesõ hanyatlásából fakadó vezetési válság. Az állam szerepének angolszász országokból kiinduló helyettesítése a piac feltételezett önszabályozási mechanizmusaival és a haszonelvûséggel, a fogyasztás alapvetõ értékké válása és a vezetés minõségének hanyatlása a fejlett piacgazdaságok mûködési zavaraiban, inkoherenciáiban tükrözõdik. E zavarok Magyarországon erõteljesebbek, s csak korlátozó gazdaságpolitikával nem küszöbölhetõk ki.

Kereken egy éve élünk együtt, korántsem békésen, a világgazdasági válság berobbanásából fakadó válságtudattal, és három éve a magyarországi bûnök és baklövések nyomán érzékelhetõvé vált, hungarikumnak tekinthetõ saját, sokáig tudomásul nem vett válságunk jelenségeivel. A nagyvilág Magyarországgal foglalkozó elemzõi már hosszabb ideje értetlenül álmélkodnak és kérdezõsködnek: miként vált az elmúlt fél évszázadban unikumnak tekintett magyar nép országa a szocialista tábor legvidámabb barakkjából, rendszerátalakulási éllovasából történelmi és természeti katasztrófák nélkül, békeidõben, javuló politikai mozgástérrel és geopolitikai környezetben leszakadó, eladósodott, többszörösen megosztott és politikailag mogorva, sõt indulatos országgá. Nem lehet meglepõ a vélekedés, amely Magyarhont Alice csodaországához hasonlítja, ahol semmi sem az, aminek látszik. Ez pártok, politikusok, programok cégtáblái és valósága között ugyancsak érzékelhetõ. Nem könnyû megszabadulni a múlt örökségétõl. A jelenlegi világgazdasági helyzet kialakulásában közremûködõk már örömrivalgással hirdetik, hogy közeledünk a gödör mélyéhez, vagy már el is értük, s látható a fény az alagút végén. Felesleges lenne tehát mélyre ásni hanyatlásunk gyökeréig. A világgazdaság egyes országaiban mutatkozó kedvezõbb ciklikus jelenségek azonban még válságmorfológiai értelemben sem jelentenek kilábolási garanciát. Társtudományok felismerései alapján csak azt mondhatjuk, hogy a válságnégyes elsõ tételénél a nemzetközi pénzügyi összeomlást sikerült megakadályozni, korábban nem tapasztalt mértékû, a világ-GDP 7–8 százalékára rúgó, késõbbi inflációs kockázatokat, majd ebbõl fakadó restrikciós kényszereket hordozó állami rásegítõ akciókkal. A megtámogatott bankok az év elsõ felében már nagyszámú országban jelentõs nyereségeket könyveltek el. A válságapokalipszis második lovasa, a termelési-külkereskedelmi-beruházási visszaesés már több vezetõ országban elérte mélypontját, és a reálparitáson számított világ-GDP egytizedét reprezentáló Kínában pedig csupán a korábbi 10 százalékos növekedési ütem 6–7 százalékra esése érzékelhetõ.

4

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

A reálgazdasági visszaesés mindenütt csökkenti a foglalkoztatottságot, és ebbõl fakadó szociális feszültségeket gerjeszt. Az ILO (International Labour Organization, Nemzetközi Munkaügyi Szervezet) felmérése szerint 2007 óta a munkanélküliek száma 39–59 millió fõvel növekedett a világ országaiban (ILO, Genf, 2009. május). A globális verseny eddigi tapasztalatai szerint a nemzetgazdasági versenyképesség fenntartása az egy fõre jutó GDP évi 2–3 százalékos növekedését követelte meg. Világátlagban a munkaerõ-kínálat évente 1,6 százalékos ütemben bõvült évtizedünkben. Ha egy országban a GDP-növekedés nem éri el a 3 százalékot, akkor vagy a versenyképesség, vagy a foglalkoztatottság csökken. Exportvezérelt növekedésre utalt kis országok számára a versenyképesség-csökkenés útja nem járható. A munkahelyteremtés nélküli bõvülés viszont nemcsak a szociális válság elemeit erõsíti, hanem átcsaphat a válság negyedik szakaszába, a társadalom-pszichikai–politikai válság területére. Ez elkerülhetetlen, ha a helyzetromlás a társadalom jelentõs része számára feldolgozhatatlan, elfogadhatatlan. Nem szükséges emlékeztetni arra, hogy az 1929–33-as világválság negyedik szakaszának következményeként milyen eltérõ, a nemzetközi fejlõdést radikálisan érintõ megoldási törekvések bontakoztak ki az egyes országokban. Dõre dolog feltételezni, hogy a pénzügyi összeomlás elhárításával és a ciklikus javulás jeleinek felbukkanásával a válság elhárult. A foglalkoztatási helyzetben a mélypont még elõttünk áll, javulása csak fellendülési szakaszban várható, akkor is jelentõs, esetleg többéves idõbeni eltolódással. A válságnak még koránt sincs vége. A közgazdaságtan és a gazdaságpolitika tehát nem mentesülhet a kiélezõdõ szociális és politikai, valamint az ebbõl fakadó társadalompszichikai-politikai problémákból adódó gondoktól, célszerû terápiák kialakításának követelményeitõl. E feladatot különösen megnehezíti, ha a várt „V” alak, azaz a visszaesést követõ gyors fellendülés helyett a válság fûrészfog jellegû, „W” alakú, azaz a mélypont utáni javulást újabb visszaesés és bizonytalanul elõrejelezhetõ késõbbi fellendülés követi. A sikeres terápiához elengedhetetlen – a gazdasági mutatókon túl – a válság mélyebb gyökereinek vizsgálata is. A válság eseménytörténetének, tüneteinek, pénzügyi összefüggéseinek, felelõseinek bemutatásával már ez ideig is könyvtárnyi irodalom foglalkozott. A magyarországi válsághelyzet nem csak a világgazdasági válságból fakad, azzal nem azonosítható teljes mértékben, és nem is kezelhetõ a jelenlegi fõáramnak tekinthetõ gyógymódokkal. Az ország kirívó mértékû külgazdasági sebezhetõsége következtében azonban a válság a fejlett piacgazdaságokban kirobbantnál mélyebb, a gazdaságban lecsapódó problémák gyökereinek szemlézése korántsem haszontalan.

Vezetési világválság Ha a gazdaságot és a válságot a széles társadalmi összefüggésekbe ágyazva vizsgáljuk – végül is Adam Smith óta a közgazdaságtan több nagy iskoláját ez jellemezte –, akkor aligha vitatható, hogy a jelenlegi krízis alapvetõen vezetési válság. Felismerhetõ a társadalmi-gazdasági irányítás intézményrendszeri, koncepcionális, erkölcsi-érték-

GYÖKÉRKEZELÉS

5

rendi és hatalomtechnikai elemeinek sajátos történelmi egybeeséssel jellemezhetõ hanyatlása. Irányításrendszeri szempontból jól ismert, hogy három évtizede a thatcheri–reagani neokonzervatív-neoliberálisnak nevezett gazdaságpolitikai fordulat az állam gazdasági szerepét a piaci mechanizmusok önszabályozó szerepével, a pénz- és tõkepiaci mozgások liberalizálásával kívánta felcserélni. A neoliberális „államtalanítási” program keretben az angolszász országok után a nyugat-európai és latin-amerikai, majd a rendszerváltó közép-európai országok is változó, de jelentõs mértékben felszámolták az állami tulajdont, leszûkítették az állam gazdasági, szabályozási, ellenõrzési szerepét a jogi és a pénzügyi keretek kialakítására, makroszintû és versenykörnyezeti szabályozásra. Az állam gazdasági szerepének elgyengülésével és a globalizáció kiteljesedésével párhuzamosan aszimmetrikus erõtér alakult ki a világgazdaságban. A világ GDP-jének több mint 40 százalékát, a világkereskedelem több mint 60 százalékát, a nemzetközi tõke- és hitelpiacok több mint 80 százalékát 500 transznacionális vállalat, illetve ezek koalíciói képviselik. Ezzel az erõkoncentrációval szemben nincs sem nemzeti, sem globális közhatalmi egyensúly. Nem mûködik a „fékek és ellensúlyok” rendszere, amely a kiegyensúlyozottabb érdekképviselet, a közjó, a demokrácia mûködõképességének garanciája lehetne. A nemzetközi intézményrendszer architektúrájának fejlesztése nem tudott lépést tartani a gazdaság globalizálásával. A Szovjetunió összeomlását követõ évtizedes amerikai növekedési diadalmenet, a felgyorsult mûszaki fejlõdés sokáig elfedte a „neoliberális” modell mûködési zavarainak szaporodását: kezdetben a peremgazdaságokban, majd a nemzetközi piacokon is. A piacok önszabályozó, koordináló szerepének, a „láthatatlan kéz” hatékonyságának korlátait jól szemléltették a kõolaj- és a nyersanyagpiaci árak hektikus mozgásai, a világvalutának számító dollár euróhoz viszonyított árfolyamának 2001 és 2008 közötti több mint 80 százalékos leértékelõdése. Az irányításrendszeri fejlõdésben mindinkább ütközésbe kerülnek a mind kevésbé szabályozott piacgazdaság és a politikai demokrácia intézményrendszeri mûködtethetõségének keretfeltételei. Az intézményes ellensúly nélküli gazdasági erõkoncentráció és a „nyertes mindent visz” elosztási alapelv beszûkítette a társadalmi szolidaritás érvényesülését és érvényesíthetõségét. Társadalmi igazságérzetet figyelembe vevõ politikai modellben mind nehezebben képviselhetõ a gazdaság hasznot hajtó tevékenységeinek privatizálása, a tõke mûködési veszteségeinek, mûködtetési költségeinek államosítása, illetve áthárítása az adófizetõkre. Az állampolgárok szavazati, jogi egyenlõségén alapuló demokrácia destabilizálódási kockázatokkal járó konfliktushelyzetekbe kerül a gazdasági erõ koncentrálódásából fakadó, növekvõ jövedelmi és társadalmi egyenlõtlenséggel. Már Arisztotelész is kifejtette, hogy a demokrácia akkor lehet mûködõképes, ha több tulajdonos van, mint nincstelen. Burke, a klasszikus konzervativizmus atyja a francia forradalom fõ tanulságát abban látta, hogy középosztály nélkül nem alakítható ki társadalmi–politikai stabilitás. A politikai demokrácia garanciájának feltételezett középosztályosodási folyamatot felváltó polarizálódás, a 80+20 százalékos társadalom körvonalainak kirajzolódása irányításrendszeri válságveszély forrása.

6

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Az állami szerep, fejlesztési stratégia felváltása feltételezett piaci koordinációval, pénzügyi irányítással koncepcionális tévutak és kudarcok forrása is. A fejlõdõ vagy felzárkózó országokban – ahol ma a Föld népességének öthatoda él – az áru- és tõkepiaci mechanizmusok fejletlensége következtében az állami szerepvállalás hiánya, gyengesége egyszersmind modernizációs korlát, illetve szinte teljes mértékû külsõ függõségi állapot kialakítója. A neoliberális tantételek arról sem vesznek tudomást, hogy közepesen vagy gyengén fejlett, felzárkózásra vágyó államokban a célszerû gazdaságpolitikai terápia nem ugyanaz, mint a legfejlettebb országokban. Az orvostudomány már régen felismerte, hogy a gyermek-, illetve a felnõttgyógyászatban nem egyforma a terápia és a gyógyszeradagolás. Az egyéni haszon alapján mûködtetett modellben az individualizálódás ütközik a nemzetépítési-felzárkózási szakasz közjószolgálati követelményével. Gazdaságtörténeti tapasztalatok gazdag tárháza szemlélteti – bár errõl talán a Business School-okban nevelkedett döntéshozók nem szereztek tudomást –, hogy bizonyos növekedést hordozó vagy stabilitást szolgáló területeken a rövid távú haszonelvûség, a piacosítás korántsem mûködésiteljesítmény-javító. Az oktatás, az egészségügy, a szociális biztonság kérdése Európában sem magánügy, haszonügylet, hanem közjószolgálat. Az elmúlt évtized világgazdasági folyamataiban jutott túlsúlyra a tudásintenzív növekedés, a tõkefelhalmozásban a szellemi vagy a humántõkeképzés, a korábbi közgazdasági gondolkodásmódban nagy szerepet játszó állótõkeképzéssel szemben. Fejlõdéstörténetileg szemléltethetõ, hogy az egyes országok, térségek, tevékenységi területek versenyképességét mindinkább a korszerû tudás megszerzésének, hasznosításának gyorsasága, hatásfoka határozza meg. Az ezredforduló óta a világ-GDP több mint 50 százalékát közép- és felsõfokú képzettségû munkaerõ állítja elõ. A tudástõke piaci hozamának modellezhetõsége, közvetlen haszonelvû mérése ma nem megoldott. Az e tevékenységgel összefüggõ közjó szolgálatának elhanyagolása, piaci szemléletû mûködtetése viszont növekvõ versenyképességi hátrányt, leszakadást okoz. A szellemitõke-képzés elhanyagolása, háttérbe szorulása ugyanakkor a képzett, mûvelt, nevelt humán potenciált igénylõ politikai demokrácia mûködõképességét is rombolja. Az egyéni döntési szabadsággal megajándékozott, de magára hagyott „magányos tömeg” a globalizálódással párhuzamosan élezõdõ versenykörnyezetben csak korlátozott mértékben tud racionális gazdasági és politikai döntéseket, életvezetési stratégiákat kialakítani, a neoliberális modellben és gazdaságpolitikában megkövetelt öngondoskodási képességeket kifejleszteni. Ez is rendszer-inkoherenciák forrása. A történelem és a gazdaságszociológia már régen felhívta a figyelmet a növekedési teljesítmények és az értékrend összefüggéseire. Az értékrend része a társadalmi tõkének, az egyén belsõ vezérlésének mutatója. Minden gazdasági döntés erkölcsi következményekkel jár, erkölcsi minõséget jelez. Szilárd erkölcsi alapú értékrend a gazdasági fejlõdés, a megtakarítások, a teljesítmények, az üzleti tisztesség, a bizalom, az együttmûködés ösztönzõje, a társadalom, az államigazgatás mûködtetésének tehermentesítõje, a jogkövetõ magatartás segítõje. Nem lehet minden emberi cselekvést, magatartási formát jogilag, rendészetileg szabályozni, vagy anyagilag

GYÖKÉRKEZELÉS

7

ösztönözni. Az értékrendi deficit önmagában is rontja a társadalom közérzetét, mûködési hatásfokát, együttélési és együttmûködési zavarok forrása. A haszonelvûség alapján mûködtetett, a társadalmat, az emberi életet eluraló gazdasági modellben a fogyasztás alapvetõ társadalmi értékké válik a hagyományos értékek rovására. A pénzügyi egyensúlyi mutatókra koncentrálók figyelmét elkerüli, hogy a jogok és a kötelezettségek egyensúlyának megbomlása, a kötelezettség nélkül elszabaduló jogok és pártpolitikai ígérgetési vetélkedõk következményeként elszabadul a „növekvõ várakozások, igények” spirálisa, amely gazdaságilag növekvõ pénzügyi egyensúlyhiányba, politikailag konfliktushelyzetekbe torkollik. A neoliberális világ kárvallottjának nem nevezhetõ Soros György a „Gyarlóság kora” címû mûvében kárhoztatta azt a weimari Németországra emlékeztetõ, és világszerte terjedõ amerikai életstílust, amelyet az élvezetek korlátlan hajszolása, a fogyasztás és az anyagi gazdagodás alapvetõ értékké válása jellemez az erkölcsi és hagyományos értékek rovására. Tisztes üzleti etika, értékrendi vezéreltség, az alapító „zarándok atyák” erkölcsisége mellett aligha alakulhatott volna ki az amerikai ingatlan- és értékpapírpiacon a világválságot elõidézõ, „mohóságvezérelt” pénzügyi gyakorlat, vagy akár a bankári prudencia feledése. Az amerikai jegybank jelenlegi elnöke szerint a monetáris politika a gazdaságpolitika lelke. Nos, nehéz vitatni, hogy az amerikai bankok nemcsak erkölcstelenek, szakszerûtlenek, hanem lelketlenek is voltak. Az irányítási–vezetési rendszer legláthatóbb dimenziója a külsõ vezetés színvonala. A globalizációs összefonódások és a társadalmi munkamegosztás elmélyülése nyomán a társadalom és gazdaság mûködtetése korábban sohasem látott koordinációs kapacitásokat, vezetõi felkészültséget, és ebbõl fakadóan igen gondosan felkészített, kiválasztott, tapasztalatokat szerzett, integrált személyiségû, az országhoz, a közösséghez hû, a közjó szolgálatára elhivatott vezetõket követel. A hosszú távú vezetõképzést csupán néhány ország – például Franciaország, a Kínai Népköztársaság – tekinti kiemelt országos érdeknek és értéknek. Az üzleti világ irányítási szerepének erõsödésével párhuzamosan a vezetés mindinkább tükrözi a nagyvállalati világban kialakult szempontokat, elsõsorban a rövid távú haszonmaximalizálást, a lojalitást az anyavállalathoz és vezetéséhez. A transznacionális vállalatok vezetõkiválasztási rendszere elõszeretettel támaszkodik – különösen a provinciákban – könynyebben befolyásolható fiatalokra, akik gyakorta juthatnak magas üzleti és kormányzati pozíciókba a közjó szolgálatának feledésével. A vállalati-szakmai burokban felnõtt, kormányzati szerepbe jutó üzletemberi politikusnál viszont hiányzik a járatosság az Európában történelmileg kialakult közigazgatási irányításban, az ügyismeret, a hosszú távú szemlélet, a koordinációs tapasztalat. E követelmények nem ismeretlenek a pártpolitikai vezetõk kiválasztásában sem, azzal a jellegzetességgel, hogy a mai tömegtársadalmak választói viszolyognak az áldozatvállalással járó politikai lépésektõl. Mind gyakrabban tapasztalható, hogy torzuló tudatú, értékrendû választónak hasonló politikus felel meg. A politikai pártok értékrendjében elsõ helyen álló választási siker érdekében a pártok mindinkább a showbusinessben, a kommunikációban, az ígérgetési technikában járatos, „képernyõképes” politikusokat tolnak elõtérbe az irányítást tekintve felkészültekkel szemben. A vezetés növekvõ mértékû helyettesítése a kommunikációval óhatatlanul az irányí-

8

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

tási színvonal esésének forrása. Ha az államot a politika irányítja, korántsem érdektelen a GDP 40–50 százalékát elosztók minõsége. Nem lehet meglepõ a demokráciával szemben megfogalmazható közgazdászi aggály, hogy vajon szabad-e országokat tönkretenni választási gyõzelmekért. Ma már európai politikai közhely, hogy a második világháború utáni, Európa újjáépítésében és integrálásában oly kimagasló szerepet játszó, Adenauer, Schuman, De Gaulle, De Gasperi nevével fémjelzett nagy államférfiak generációját a csökkenõ hozadék törvényét szemléltetõ politikusok váltották fel. Az Egyesült Államokban kirobbant válság elõidézõi között elég nehéz fel nem ismerni a 2000 és 2008 közötti legfelsõbb amerikai vezetés színvonalát. A válság sûrû rendet vágott a bankok tõkeállományában, a fejlett világ felhalmozott – néha virtuális – vagyonában, a gazdaságok növekedési képességében. Bár még nem jutottunk túl a válságfolyamatokon, eddig is érzékelhetõ, hogy a neoliberális modelltõl, koncepcióktól legnagyobb távolságot tartó, a konfuciánuszi értékrend elemeit nagymértékben õrzõ, a vezetõk kiválasztására megkülönböztetett figyelmet fordító Kína és más ázsiai országok fejlõdését a válság kisebb mértékben gátolta. Ugyanakkor a legsúlyosabb veszteségeket a neoliberális modellt és koncepciókat legnagyobb mértékben átvevõ európai országok (Anglia, Írország, balti országok), illetve az exportvezérelt növekedésre támaszkodó kis államok, valamint a válság kirobbanásának idõpontjára már legyengült országok szenvedték el. Az mindenképpen látható, hogy ma nem a kapitalizmus vagy a piacgazdaság általános válságáról, hanem a kontinentális Európától mindig is eltérõ angolszász modell belsõ inkoherenciáinak, ellentmondásainak kirobbanásáról beszélhetünk. Azt is érdemes megjegyezni, hogy az állam vagy a piac természete nem alapvetõen jó vagy rossz. A fejlettségi szint, a kulturális örökség, a geostratégiai helyzet mellett a mûködtetéstõl függ az intézményrendszer hatásfoka . A válságkezelés a gazdaságpolitikában átértékel és bizonyos értelemben lezár egy három évtizedes, domináns „fõárami” szakaszt. Az 1929–1933-as válság a klasszikus liberális világrendet számolta fel különbözõ formákban, rossz reakciókkal, és nem csekély mértékben ebbõl fakadó tragikus következményekkel. A mai válságkezelés tükrözi a korábbi tanulságok hasznosítását. A világ-GDP kereken 7–8 százalékára rúgó gyors állami beavatkozások, a széles körû nemzetközi együttmûködés, a tömegpszichológiai kezelés együttese elhárította a pénzügyi összeomlást, az 1929es méretû visszaesést. Ugyanakkor láthatóvá vált az irányítási rendszerben, hogy a kudarcot vallott „láthatatlan kéz” ugyancsak rászorul az állami „segítõ kézre”. A világgazdaság központjaiban erõsödik a felismerés, hogy a globalizált piacgazdaság és a viszonylagos nemzetközi társadalmi-politikai stabilitás az erõs, szabályozói, esetenkénti beavatkozásra és hosszú távú fejlesztési programok végrehajtására képes állam szerepvállalásával és az államok közötti multilaterális együttmûködés erõsítésével mûködtethetõ. A gazdaságpolitikai célrendszerekben nagyobb szerepet kap az állami koordinációs, szabályozási, ellenõrzési feladatok növelése, a hosszú távú fejlesztésorientált szemlélet, a stratégiai tervezés, a társadalmitõke-képzés, a nemzetközi együttmûködési képesség erõsítése. Ebbõl fakadó politikai tanulság, hogy egy ország nem alakíthat ki a nemzetközi együttmûködési képesség szempontjából hátrányos belsõ politikai erõteret, legalábbis súlyos következmények nélkül semmiképpen.

GYÖKÉRKEZELÉS

9

A pénzpiacok és az üzleti világ átnevelésére ugyanis nem a bajbajutott kis országoknak kell vállalkozniuk. Nemzeti szabályozással nem lehet fellépni a nemzetközileg összefonódott bankok és üzleti konglomerátumok ellen. E szempontból útmutató a jereváni rádió hajdani válasza arra a kérdésre, hogy fel lehet-e építeni a kommunizmust Örményországban. A három évtizeddel ezelõtti válasz szerint: igen, de kezdjék inkább a grúzok! A szabályozás, átnevelés elengedhetetlen, de csak globális vagy regionális keretek között lehetséges.

Magyar vetületek Magyarországon a nemzetközi folyamatok oldaláról a válságapokalipszis mind a négy lovasa erõsebben vágtázott. Nálunk a világválság rárakódott az ezredforduló után kialakult „magyaros” válságra. A gulyáskommunizmus, a piacorientált szocializmus kétségkívül könnyítette a „létezett” szocializmus elviselését, ugyanakkor a késõbbiekben, ellenható erõk hiányában, a neoliberális modell kialakításához is kedvezõbb alapokat nyújtott. A marxizmusban csalódottak vagy ideológiai érdekmúláson átesettek a nyolcvanas években az akkor új keletû neoliberális ideológiai-koncepcionális forrásokhoz kaptak hozzáférési lehetõséget. A korábbi marxista nemzedékek átképzésében a Soros Alapítvány jutott meghatározó szerephez. Konzervatív-kereszténydemokrata alapítványok – például a Konrad Adenauer, a Hans Seidl vagy a Robert Schuman – a rendszerváltás elõtt nem mûködtek Magyarországon. Nem lehet meglepõ a neoliberális modellépítési és koncepcionális megközelítések, az ún. fõárami elmélet túlsúlya, sõt egyeduralma Magyarországon. Itt, más történelmi sorstársországoktól eltérõen, sem mélyebb szociáldemokrata gyökerek, sem az egyház vagy a kereszténydemokrácia erõsebb pozíciói, sem a konzervativizmus vagy a nacionalizmus erõi nem jelentettek számottevõ politikai-koncepcionális ellensúlyt. Összehasonlító értékszociológiai felmérések és gyakorlati tapasztalatok jelzik, hogy az értékrendi kiürülés folyamata Magyarországon – az elõbb említettektõl korántsem függetlenül – jóval erõteljesebb volt, mint a többi történelmi sorstársországban. A második világháború után Magyarországon eltûnt, elsorvadt a hagyományos nemesi, paraszti, polgári értékrend, normarendszer, és helyébe nem lépett semmi más. Európai összehasonlításban is kirívóan magas az anyagi jólét, gyarapodás aránya a magyar lakosság értékválasztási rangsorában. Ezzel párhuzamosan a hagyományos erkölcsi értékek, mint a tisztesség, a megbízhatóság, a szótartás, a törvénytisztelet, a család, a kulturált emberi kapcsolatok aránya elenyészõ. Az értékrendi torzulatok súlyos poggyászt jelentenek a magyar fejlõdés, gazdaságpolitika számára, és lecsapódnak a törvény és a rend sorvadásában, a törvényt nem követõk, az adót nem fizetõk, az ügyeskedésbõl élõk magas arányában, a kiterjedt korrupcióban, az átverési technikák elterjedésében és az ebbõl fakadó általános bizalomhiányban. Közvetlen gazdasági hatású volt a kimagasló külsõ pénzügyi függõség kialakulásában a korábbi fogyasztási düh, a kirívóan alacsony lakossági magatartási színvonal, valamint az ebbõl fakadó eladósodás.

10

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Az értékrendi deficitek szorosan kötõdnek a társadalmi nevelés rendszerének megroppanásához. Kártékony oktatási reformok nyomán eltûnt, illetve gyengült az iskolarendszer nevelési szerepe, erodálódik a család intézménye és ebbõl adódóan a családi nevelés ereje, erõsen megcsappant a hadsereg és az egyház korábbi nevelési funkciója. A társadalmi nevelés alapvetõ eszköze az érték-, ízlés- és tudatromboló hatású, igénytelenséget, agresszivitást, deviáns magatartást, erkölcsi deficitet gerjesztõ televízió lett. Az unió tagországai közül Magyarország 2007-ben listavezetõ volt a képernyõ elõtt eltöltött négy és fél órás napi átlaggal. A társadalmi értékvesztés hasonló a képzõmûvész színérzékelõ képességének eltûnéséhez. Kortárs festészetünk kiemelkedõ alakja, Sándor Miklós figyelmeztet arra, hogy a színek között különbséget tenni nem tudók számára a homály marad. A való világban, miként a szemészetben, a homály gyógyítása manapság lézeres operációt sürget. Hosszú távú autóversenyeknél a teljesítményt nem csupán a gépkocsi konstrukciója, az üzemanyag minõsége és az idõjárási viszonyok, hanem a vezetõ felkészültsége is erõteljesen befolyásolja. Nem véletlen, hogy tanuló vezetõket ritkán ültetnek versenyautók volánja mögé. Ez a felismerés nem tükrözõdik a magyarországi vezetési gyakorlatban. A térségben általános rendszerváltási következményeken túl az elmúlt évtizedben több vezetési hungarikum tapasztalható. Megfordult a nyolcvanas években még érzékelhetõ folyamat, a szakmai hozzáértés erõsödése a politikai szempontokkal szemben. Az államigazgatásban, sõt az önkormányzatoknál is meggyengült a szakmai irányítás a politikaival szemben. A lojalitási gúlák kialakítása érdekében a felsõbb vezetési szintek mindinkább kellõ ismereteket és tapasztalatokat nem szerzõ nemzedéket hoznak elõtérbe, és békeidõben szokatlan „ifjú török” nyomulás érzékelhetõ. Az üzleti világ világszerte érvényesíti érdekeit a politikai hatalomban, többnyire közvetett formákban. Hungarikum, hogy az elmúlt években az üzleti világ már nemcsak közvetve, hanem mindinkább közvetlenül, a politikai hatalom és az államigazgatási kulcspozíciók megszerzésével érvényesíti érdekeit. További magyar sajátosság a politikusi „reformdüh”, „reformmánia”. Az ambiciózusabb magyar politikus fõ értékmérõje nem az ország szempontjából sikeres vezetés, hanem az általa kezdeményezett, sõt bevezetett reformok száma. Az intézményépítés persze fontos, de rossz vezetés rossz intézményeket épít. Az ország hosszabb ideje szenved a kellõ mérlegelés, elõkészítés, megalapozás nélkül bevezetett rossz vagy visszavont, átalakítgatott, destabilizáló hatású reformoktól és törvényektõl. Valamirevaló magyar közgazdász, sõt politológus, szociológus ma már aligha található költségvetési, adó- és járulékügyi, vagy a költségvetés GDP-hez viszonyított arányának „x” vagy „y” százalékos mértékû csökkentésére vonatkozó javaslatok nélkül – természetesen elõfeltételek, hatásvizsgálatok, végrehajthatóság vagy a következmények megvizsgálásának mellõzésével. Magyarországon nem terjedt el a felismerés, hogy a költségvetésben nem „a méret a lényeg”, hanem a célszerûség, a megalapozottság, a hatásfok. Közgazdászi vitáink már régóta a sajtó és a politikusok számára megemészthetõ technikusi szinten, és nem a megkívánt létesítményi fõmérnöki, nemzetgazdászi szinten folynak. Részterületi reformok, illetve javaslatok garmadája születik átfogó stratégia nélkül, sõt reformstratégia nélkül. Vissza-

GYÖKÉRKEZELÉS

11

köszön a XIX. századi reformkor élménye a haladó szellemiséggel büszkélkedõ „haladárok” és a konzervatív „maradárok” közötti villongásokról, amit akkor még leszerelt a korszak nagy államférfijainak bölcsessége. A külföldön szerzett ötletekkel házaló, örökifjú reformereink ma már mind szélesebb körben ihletik a fohászt, hogy „világ reformerei kíméljetek, hagyjatok minket békén”. A magyar gazdaság és társadalom gondjai ma súlyosabbak annál, hogy parciális megközelítésekkel, ötletelgetésekkel lennének kezelhetõk. Átfogó, holisztikus stratégia kidolgozása nélkül az alkalmi üdvtani tételek kártékonyak. A XIX. századi magyar felzárkózás ereje a középnemesi nemzeti reformizmus volt. A mai üzleti és politikai világ, szétesett értelmiség nem jelent ilyen hajtóerõt. A világválságot kiváltó okok tehát Magyarország fejlõdésében sokkal erõteljesebben gyökereznek. Nem lehet meglepõ az átlagosnál nagyobb érintettség és az idõigényesebb kilábalás. Nem szóltunk eddig arról a fejlõdési torzulatról, amely a magyar humánpotenciál elsilányulásából fakad. Korábban sem volt ismeretlen, hogy a fél évszázada európai összehasonlításban az átlagos fejlettségi fokot még jóval felülmúló magyar emberierõforrás-minõség növekedési kuriózum, és az akkori tévutak veszteségeit sokáig kompenzáló tényezõ volt. A rendszerváltás utáni téves döntések és tévutak következményeként a magyarországi emberi erõforrások színvonala éppen a tudásintenzív világgazdasági növekedés idõszakában mutat leszakadást az uniós átlagtól. Az 1990 kivételével sohasem elért pénzügyi egyensúlyra törekvõ egyoldalú gazdaságpolitika és a balsikerû oktatási politika következményeként ma az ország emberi erõforrásainak színvonala jobban elmarad az uniós átlagtól, mint az egy fõre jutó jövedelem mértéke. Az oktatási gépesítés nem helyettesítette a pedagógusi munkát. Az elmúlt évtizedben készített összehasonlító felmérések a magyar diákteljesítményekrõl, a kutatás-fejlesztésben, a felnõtt- és tudósképzésben, az innovációkban, az oktatásszerkezeti mutatókban elért, az uniós átlag 20–40 százalékának megfelelõ állapot tartós leszakadást, tartós világgazdasági „helótasorsot” vetít elõre. Humán erõforrásaink elsilányulásával, nemzetközi sportteljesítményeink gyengülésével szemben csekély vigasz, ha már vívásban, öttusában nem is nyerünk világbajnokságot, de a nyári pekingi bûvész-világbajnokságon Hajnóczi Soma lett a világbajnok, szemléltetve, hogy nálunk a bûvészkedés nemzeti sport. Pénzügyi-társadalmi feszültségeink felszíni tüneteit vizsgálók gyakorta hivatkoznak a magyar gazdaság alacsony foglakoztatási képességére, az uniós átlagtól meszsze elmaradó, 57 százalékos gazdasági aktivitási rátára, az ebbõl fakadó foglalkoztatási, szociális és költségvetési problémákra. Nem ártana e jelenség gyökereit is vizsgálni. Többszöri erõteljes minimálbér-emelés és a minõségfejlesztési leszakadás eredõjeként a magyar munkaerõ nemzetközi összehasonlításban, képzettségéhez viszonyítva drága. Véletlen-e, hogy az elmúlt másfél évtizedben a munkahelyek száma lényegében változatlan? A termelékenység dinamikus növekedését a külföldi befektetésekkel lehetõvé tett tõketermelékenység magyarázza. Gazdasági és szociális gondjaink fõ forrása nem foglalkoztatási probléma, hanem a magyar munkaerõ foglalkoztathatóságából fakad. Ebbõl a szempontból a munkahelyvédelmi és a szociálpolitikai lépések csak átmeneti tünetkezelést jelentenek.

12

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

A gyökérkezelés tehát eddigi irányításrendszeri-koncepcionális megközelítéseink átalakítását követeli. Súlyos tehertétel, hogy korábbi bûnök örökségeként válság közepette az anticiklikus politika mozgástere korlátozott. Mindaddig, amíg Magyarország saját megtakarítások hiányában csak külsõ erõforrásokból tudja finanszírozni államháztartási deficitjét, a külsõ finanszírozók szempontjai nem hagyhatók figyelmen kívül. A külsõ finanszírozók a nemzetközi pénzpiacok. Õk viszont – jól, rosszul – az államháztartási egyensúlyhiány csökkentését tekintik fõ teljesítményi mutatónak, hitelességi mércének. A „császárnak meg kell adni, ami a császáré”. Tárgyalni persze sokféle eredményességgel lehet, de e követelmény figyelmen kívül hagyása súlyos következményekkel jár, különösen a multilaterális együttmûködés és az országmagatartási vizsgálatok erõsödésének idõszakában. Új politikai ciklus küszöbén nem hangsúlyozható eléggé a helyreállítási feladatok fontossága. Az elmúlt évtizedben megrendült nemzetközi bizalom, a hitelesség, a jogok és a kötelességek közötti egyensúly, a törvény és a rend, a tisztességes magatartás normáinak, a vezetés felkészültségi színvonalának, szakmaiságának helyreállítása elõfeltétel mindenféle átalakítási, fejlesztési program sikere szempontjából. Álmodozni persze mindig lehet nagyot, merészet és meséset, de a realitások tudomásul vétele nélkül könnyen, gyorsan jön az ébredés. Az ország mindenkori vezetésének átfogó stratégia keretében kell a jövõbeni fejlõdést újragondolnia, felvázolnia, hogy milyen Magyarországot, milyen jövõképet, milyen európai és nemzetközi helyet kíván kialakítani. A „projekt-Magyarország” gyakorlata nem helyettesíti a stratégiai tervezést. A strukturális, mûszaki-tudományos, területi fejlesztés forrásátcsoportosítást kíván a luxus vagy gagyi fogyasztásból. Stratégiai keretben alakítható ki a célrangsorolás, a menetrend, a forrás- és eszközösszpontosítás és az elosztás. A stratégia szerves része az állam és az államigazgatás szerepvállalásának, fejlesztési feladatainak meghatározása. Az államigazgatást lehet bírálni jelenlegi mûködési hatásfokáért, megvásárolhatóságért, de tudomásul kell venni, hogy az államigazgatást leváltani nem lehet. Akadt már példa az államigazgatás megfelelõ vezetés melletti eredményes mûködtetésére. Az üzleti világ természetesen nem szíveli különösebben az erõs államot, az erõs vezetést, a nemzeti érdekvédelmet, de a jóléti rendszerváltás iránt elkötelezett reformerség és a megszorítások közötti bizonytalankodásnál kétségkívül mégiscsak jobban. Az állam és a piac közötti célszerû munkamegosztás keretében aligha lesz elkerülhetõ az oktatás, az egészségügy, a nyugdíjellátás államosítása – ha nem is teljes körben. Örök tanulság az ókori görög filozófia felismerése, hogy intézmények változtatása felesleges, ha az ember nem változtatható. A stratégia elsõrendû célja tehát a humántõke-képzés, az emberi erõforrás fejlesztése. Ez gyökeres változásokat, erõteljes lépéseket kíván az oktatáspolitikában, a képzési rendszerben, a kutatás-fejlesztésben. Az ember a legfontosabb tõkeforrás, de nem csak gazdasági lény. Vonzó társadalmi környezet csak az erkölcsi-kulturális dimenzió erõsítésével, az oktatáson, szakképzésén túlnövõ, átfogó neveléssel alakítható ki. Ez viszont sürgeti az erkölcs- és kultúravezérelt fejlõdés beindítását, amely egyszersmind a versenyképesség javításának is elõfeltétele. Ez viszont szükségessé teszi az eddigi értékromboló hatások kiiktatását, a rendészeti és a médiatörvény ennek megfelelõ átalakítását.

13

GYÖKÉRKEZELÉS

Az országvezetés színvonalának politikai keretfeltételei szempontjából ugyancsak megszívlelendõ az a nemzetközi tanulság, hogy külgazdaság-vezérelt növekedési pályára utalt kis országban modus vivendit kell kialakítani a nemzetközi üzleti világgal. A politikai cselekvõképesség, illetve a belföldi és a nemzetközi bizalom megszerzésének elõfeltétele a viszonylagos konszenzus, a kiegyezés a tudomány világával, a szakértelmiséggel, a kisvállalatokkal, párbeszéd a különféle politikai irányzatok képviselõi között. A kormányzati munka szakmaiságát is növelheti a legújabb francia és amerikai példa, „pártidegen kutyák kölykeinek” beemelése a kormányzatba. Múltbeli tapasztalataink alapján a csapat-összeállítás és a csapatmunka fontossága nem túlozható el, sõt nemzetközileg is hitelességi követelmény. Az ország gazdasági gondjai tehát nem oldhatók meg kizárólag gazdaságpolitikai terápiával, kizárólag korlátozó gazdaságpolitikával, pénzügyi számháborúval. Nem halogatható a szembesülés a valósággal. Az eddigi kórokozókat gyökerestõl kell eltávolítani. A gyökérkezelés fájdalmas és nagy orvosi felkészültséget kívánó mûtét, egyszersmind igényli a páciens együttmûködését is – de sikeres lehet. Az ország gyógyulásának reménye még nem adható fel. n

14

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Húsz év után A Trilaterális Bizottság 1973-ban alakult David Rockefeller kezdeményezésére. Létrejöttének oka a korszakváltás volt: a Bretton Woods-i rendszer felbomlása és az olajárrobbanás. A „trilateralizmus” Észak-Amerika, Nyugat-Európa és a Japán-vezette csendes-óceáni régió – lényegében az OECD-országok – befolyásos gazdasági, közéleti, szellemi alakjait tömörítette egy civilszervezetbe. Az elképzelés szerint ennek feladata az volt, hogy elõmozdítsa a gazdasági és politikai együttmûködést a világ három „kulcszónája” között. Ma a szervezet legnépesebb csoportját az európai szekció alkotja mintegy 150 fõvel. A Trilaterális Bizottság a közelmúltban emlékezõ kiadványt jelentetett meg az 1989-es eseményekkel kapcsolatban. Ebben különféle korabeli dokumentumok mellett helyet kaptak tekintélyes szakértõk, közéleti személyiségek elemzései is az átalakulásról. Az Európai Tükör a következõkben ezekbõl közöl néhányat a szerkesztõség által szükségesnek tartott rövidítésekkel. Magyar részrõl Kádár Béla akadémikus tagja a Trilaterális Bizottság Végrehajtó Bizottságnak. Õ bocsátotta rendelkezésünkre a kiadványt. Georges Berthoin (Jean Monnet egykori kabinetfőnöke, 1992 óta a Trilaterális Bizottság tiszteletbeli európai elnöke) Nyugati-keleti töredékek

1953 tavasza, Luxemburg Fõnököm, Jean Monnet megkért, folytassak baráti beszélgetést a szovjet diplomatákkal, akik tudni akarják, hogy õ miért nem él a szovjetellenes retorikával. Válaszunk: „Az európai egységesülési folyamat nem függ a szovjet hangulattól. Célunk Európa békéje. Hogy ez tartós legyen, létrehozzuk a kapcsolatok új típusát azon országok között, amelyek a választás demokratikus szabadsága, a diszkriminációmentesség és a kölcsönös tisztelet jegyében mûködnek. Elsõ lépés: kibékülés Németország és áldozatai között. Így a kontinensünkön létrehozott egység elvezethet a világ egységéhez. Mi állunk a történelem gyõztes oldalán, a kommunizmusnak nincs jövõje.” 1956, Párizs Monnet beszélgetett Herbert Wehnerrel, a baloldali német szociáldemokratával, aki késõbb az össznépi ügyek szövetségi minisztere lett. Wehner úgy érzi, hogy Németország mélyebb integrációja az európai közösségbe gyengítheti az újraegyesítés esélyeit. A Római Szerzõdéshez csatoltak egy ajánlást a belsõ német kereskedelemrõl. Ez kivételezett státust adott az NDK-nak, és utat nyitott a fejlõdésnek. 1961. augusztus, Moszkva Azon a héten, amikor a berlini falat építették, ebéd a brit követségen, ahol a Jaltai Konferencián jelen lévõ Sir Frank Roberts is ott volt. A szovjet vendégek ujjongtak: „A nyugati hatalmak nem mernek reagálni. Berlinért meghalni nem lenne népszerû.” Annak ellenére, hogy nem vagyok történész, megkockáztattam: „Elõször for-

HÚSZ ÉV UTÁN

15

dul elõ, hogy egy kormány falat épít a saját népe ellen. Egy napon a nép fogja ezt lerombolni.” Udvarias mosoly követte szavaimat. 1988 tavasza, Moszkva Egyhetes brainstorming magas szintû szakértõkkel és politikai tisztségviselõkkel: hogyan reagál egy francia a német újraegyesítésre? Válaszom: európaiul. Helyeslem, minden megszorítás nélkül. A németek tudják, hogy jelenlegi és jövõbeli nemzeti érdekük, hogy hûséges tagjai maradjanak az európai közösségnek, és e szerint cselekedjenek. Tehát a szovjeteknek, mint mindannyiunknak, üdvözölniük kellene az európai egységet mint a stabilitás garanciáját. 1988. december, ENSZ-közgyûlés, New York Gorbacsov: a világ további haladása csak úgy lehetséges, ha keressük a konszenzust az egész emberiség számára, és egy új világrend felé haladunk. Ezt a New York Times a következõképpen kommentálta: „Talán a Woodrow Wilson által 1918-ban kibocsátott Tizennégy Pont óta, vagy a Roosevelt és Churchill által 1941-ben aláírt Atlanti Charta óta a világpolitika egyetlen személyisége sem adott tanúbizonyságot olyan éles látásmódról, mint Gorbacsov tegnap az ENSZ-ben.” 1989. január, Moszkva, az SZKP KB Politbürójának ülésterme Ahromejev marsall testbeszéddel jelzi, hogy jóváhagyja Gorbacsov bejelentését a katonai kiadások csökkentésérõl. Kulikov marsall, a Varsói Szerzõdés katonai vezetõje körülnézett fél tucat tábornokán, és még tovább ment: „Moszkva nem használna katonai erõt, hogy beavatkozzon a szuverén szocialista országok belügyeibe.” Afganisztán nagyobb trauma volt a Szovjetunió számára, mint Vietnam az USA-éra. A Brezsnyev-doktrína tehát már nem korlátozta a szövetségesek szabadságát. Ez egyike volt azon pontoknak, amelyeket Gorbacsov nagyon erõteljesen hangsúlyozott a Trilaterális Bizottság delegációjának üdvözlésekor. A hosszú asztal egyik oldalán a hatalom foglalt helyett. Orosz hazafiak és kommunista reformerek próbáltak nyitottságot és rugalmasságot vinni a zárt rendszer merevségébe, és egy világméretû forradalom messianisztikus buzgalmába. A másik oldalon mi heten, aggódó magánemberek, a nyugati demokratikus társadalmak civil szférájának képviselõi, akik arra törekedtek, hogy megtalálják a végzetes konfrontáció feloldását. Házigazdánk azt szerette volna, hogy dolgozzunk az õ ENSZ-ben elhangzó beszédén, amelyben mély benyomást keltõ katonai visszavonulást jelent be. „A harmadik világ országai akkor nem lennének többé kijátszva a nyugat és kelet között. Partnereknek kell lennünk egy új világrend létrehozásában. Európának szélesebb alapon kellene megszerveznie magát.” Az az érzésem, hogy nekünk és rajtunk keresztül hangsúlyozni akarta, hogy drámai változások mennek végbe a szovjet politikában, amelyeket nem vesznek elég komolyan. Mint olyan valaki, aki jelen voltam az Európai Közösség 1950–52-es születésénél, könnyen felismertem a jóakarat gesztusa mögött az új stratégia elsõ reális lépését, amely meg fogja változtatni a történelmet. 1989. november 9., Berlin Leomlik a berlini fal. 1989. december 3., egy csatahajón, hatalmas mediterrán vihar közepén Gorbacsov találkozik az idõsebb Bush-sal, hogy érvénytelenítsék Jaltát. Gorbacsov komolyan vette a mi januári trilaterális látogatásunkat, és ezt meg is említette

16

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Bush-nak, aki így összegezte a megbeszélést: „Megteremthetjük a tartós békét és a kelet–nyugati kapcsolatokat tartós együttmûködéssé változtathatjuk. Ez a jövõ, amelyet Gorbacsov elnök és én itt, Máltán elkezdtünk.” 1990. október, New York, ENSZ Idõsebb George Bush beszél az ENSZ közgyûlésén: „Látom, hogy egy világ épül az európai egység modelljén, nemcsak Európa, de az egész szabad világ számára.” Ámde Gorbacsov elveszítette otthon a tekintélyét. Jól világítja meg ezt a helyzetet a következõ Tocqueville-idézet: „A legveszélyesebb pillanat egy rossz kormányzat számára az, amikor reformba kezd.” 2009 õsze Húsz éve a berliniek többet tettek annál, hogy lerombolták a falukat. Lerombolták az összes falat. A lehetõségek ablaka szélesre tárult. A történelmi randevú azonban elmaradt. Nincs összhang a kívánatos és a politikailag lehetséges között. Obama megválasztása és a jelenlegi kihívások természete arra szólítja fel a politikusok legjobbjait, hogy változtassák át a mostani aggodalmakat és bizonytalanságokat egy új világharmóniává, amelyet mindenki legitimnek és tisztességesnek tart mindenki számára. Vajon a G20 megmutatja-e az ide vezetõ utat? Szergej A. Karaganov (az Orosz Védelmi Tanács elnöke, a moszkvai Európa Intézet professzora) Húsz éve omlott le a berlini fal

Számomra a legnagyobb megrázkódtatást jelentette a berlini fal ledöntése. Tudtam, hogy hazám, a Szovjetunió nem volt felkészülve a Vasfüggöny leomlására és az ezt követõ változásokra. Gorbacsov õszintén hitte, hogy egy korlátozott liberalizálással megmenthetõ a szocializmus. Követõi – a külpolitikai elit – úgy gondolták, hogy a fal ledöntése módot ad a „felesleges gõz” kiengedésére, így a rendszer tovább fenntartható. A vele szemben álló konzervatívok viszont hosszú lövészárok-háborúra készültek. Senki nem számított arra, hogy a fal megbontása az egész romlott kommunista rendszert és annak központját, a Szovjetuniót is lerombolhatja. Nem állítom, hogy elõre láttam, mindez hazám, az Orosz Birodalom szétesését eredményezi, de valahogy ösztönösen éreztem. Az események idején Londonban voltam, és aggodalmamat csak fokozta, amikor meghívtak a brit parlament alsóházába. Ott álltam vagy három tucat képviselõ elõtt, akik közül sokan jól ismert szakértõnek számítottak. Én magam sem rajongtam a régi rendszerért, de ott nagyon élesen támadtak, és a szovjetek felelõsségét hányták a szememre: elfelejtjük a múlt tanulságait és szemet hunyunk Németország újraegyesítése fölött. Szerény ellenvetéseimet – amelyek szerint a németek tanultak a múltból – lesöpörték az asztalról. A mából visszanézve örülök, hogy igazam volt. A németek immáron annak szimbólumai, ami a legjobb az új európai kultúrában. Utólag jól látszik, hogy az újraegyesítés kövezte ki az utat a német–orosz megbékélés számára, annak ellenére, hogy azt a XX. század legtragikusabb gyûlölködése elõzte meg. Ám húsz évvel ezelõtt azt lát-

HÚSZ ÉV UTÁN

17

tam, hogy nemcsak a Szovjetunió nem volt felkészülve a régi rendszer összeomlására, hanem a Nyugat sem. Ezt követõen azonban a történelem ment tovább a maga útján. Egy éven belül felbomlott a szocialista tábor, Németország egyesült. Azután jött az orosz kommunizmus összeomlása, a Szovjetunió szétesése. A bölcsebb oroszok örültek, hogy megszabadulnak a folyamatosan segítségre szoruló szocialista tábortól. Ráadásul az óriási szovjet nukleáris arzenál már régen irreálissá tett minden drasztikusabb nyugati fenyegetést, így a „biztonsági övezet” teljesen feleslegessé vált. Hogy megszabaduljon a kommunista rendszertõl, Gorbacsovtól és a régi nómenklatúrától, az új elit készen állt az ország bizonyos területeinek feladására is. Vagyis ez a csoport volt a fõ kezdeményezõje a Szovjetunió szétesésének. A szocialista tábor és a Szovjetunió felbomlása után pedig úgy érezte, hogy õ a szocializmus elleni küzdelem gyõztese. Tagjai azt hitték, hogy sokkal nagyobb mértékben járultak hozzá a kommunizmus összeomlásához, mint a kelet-európai országok vagy a Nyugat népei és vezetõi. A berlini fal leomlása utáni öt esztendõ a remények idõszakaként kerül majd be a történelemkönyvekbe. A súlyos nélkülözések ellenére az aktív oroszok többsége vágyott a demokráciára és a szabad piacra, amit annak idején Európával azonosítottak. Ha akkor Oroszországnak felkínálják a Nyugattal való integrációt, mint új, de tiszteletre méltó partnernek, elfogadta volna az ajánlatot. Az akkori orosz vezetõk jelezték, hogy Oroszország hajlandó csatlakozni a NATO-hoz (Jelcin), és az Európai Unióhoz (Csernomirgyin).

Az elveszett lehetõség Úgy tûnik, fontos történelmi lehetõséget mulasztott el a NATO azzal a döntésével, hogy kivonulás helyett terjeszkedik a térségben. Ha kivonult volna, lehet, hogy nem fenyegette volna Európát újbóli megosztás. Oroszország és a NATO-tagállamok együttesen képesek lettek volna elhárítani a gyorsan felhalmozódó kihívásokat. A nemzetközi biztonság megerõsítésének utóbbi tizenöt éve így nem veszett volna el. Természetesen nincs többé szisztematikus konfrontáció Európában, de az nem volt már igazán súlyos a hidegháború utolsó idõszakában sem. A kontinensen az emberek jelenleg valóban szabadabban élnek. Az oroszok is minden korábbinál szabadabbnak érzik magukat, jelenlegi, sajátságos politikai rendszerük ellenére is. Az Európán kívüli világ azonban láthatóan veszélyesebbé vált, mint húsz évvel ezelõtt. Ennek egyrészt objektív okai vannak, másfelõl az új kihívások hatékony kezelésének kudarca olyan tényezõknek tudható be, mint a régi nyugati hatalmak közömbössége és felsõbbrendûségi érzése, továbbá a szélesebb értelemben vett Európa – benne Oroszország – tehetetlensége. Európa egy új megosztottság peremén egyensúlyozik. A hidegháború idején a megosztottság nagyrészt ideológiai és katonai konfrontáción alapult. A kontinens belpolitikai megosztottságát gyakorlatilag soha nem hozták szóba. Mégis, amikor elmúlt az ideológiai és katonai fenyegetettség, a régi geopolitika újra felszínre bukkant. Oroszország gyenge volt, és tiltakozása a NATO bõvítése ellen süket fülekre talált.

18

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

A bõvítés elsõ hullámai idején többször kérdeztem vezetõ nyugati szakértõket: „Nem érzik, hogy egy nagy ország, amelynek olyan történelme van, újra fog éledni, és soha nem fog belenyugodni, hogy a NATO bõvítése kiterjedjen történelmi területére?” Beszélgetõpartnereim udvariasan bólogattak vagy félrenéztek abban a hiú reményben, hogy az „igazság pillanata” soha nem jön el, és ez a birodalom többé nem gondol legfõbb érdekeire és biztonságára. Ma már ki merem jelenteni, hogy a NATO bõvítése fenyegeti legjobban Európa biztonságát, legalábbis az oroszokat illetõen. Nemcsak a régi félelmeket és gondolkodásmódot hozza vissza, hanem az együttmûködést is gátolja, mivel új, fõleg külsõ fenyegetést jelent a biztonságra. A NATO bõvítésével kiirtották a reményt és a bizalmat, orosz oldalon mindenképpen. Az ottani konzervatívok a bõvítésre úgy tekintettek, mint ami igazolja a Nyugat örökös agresszivitását. Ami azonban a legroszszabb, a legtöbb nyugatbarát liberális is árulásnak tekintette késõbb. Amikor a NATO Jugoszláviát bombázta 1999-ben, az súlyos csapást mért a bizalomra és a reménykedésre. Nyugaton a legtöbben humanitárius beavatkozásnak tekintették ezt. Ám az oroszok számára nekik szóló fenyegetés volt. Sokan mentek a templomba, a mecsetbe és zsinagógába, hogy hálát adjanak a Mindenhatónak, amiért hazájuknak még volt erõs nukleáris fegyverzete. A hidegháború, amely a politikai elitek – így az orosz politikai elit – fejében sem ért véget, valójában sem intézményileg, sem szervezetileg nem fejezõdött be. A hidegháború intézményei – a NATO, de még az EBESZ is – folyton újratermelték a konfrontációt. A 2000-es évek közepén az amerikai kormányzat ama része, amely nem volt érdekelt Európa végsõ stabilizálásában, újra erõltette a NATO bõvítését, ezúttal Ukrajnában. De ez még nem volt elég, döntés született egy rakétavédelmi rendszer elemeinek Közép-Európába történõ telepítésérõl. Oroszország hevesen tiltakozott, hiszen felismerte: Európa új határain véget kell vetni a konfrontációnak. Nagyon remélem, hogy a grúz támadás Dél-Oszétia ellen és Oroszország válasza az igazság pillanatának fog bizonyulni, és történelmi távlatban hasznos epizód lesz. Az áldozat – a háborúban meghalt oszétek, oroszok és grúzok pusztulása – nem lesz hiábavaló. Az orosz csapatok keményen reagáltak a NATO vég nélküli expanziós törekvésére, amely, ha nem áll meg, elkerülhetetlenül egy nagy háborút robbant ki, nem Grúziában, hanem Ukrajnában, majdnem Európa szívében. Lehetne persze úgy tenni, hogy a NATO-bõvítés témája többé nincs napirenden. Valóban, jelenleg nem látszik reálisnak. Fõleg, mivel Oroszország világossá tette, hogy minden kritika ellenére készen áll a harcra – még a fegyveres harcra is –, hogy megvédje érdekeit. A bõvítés gondolata mindazonáltal a levegõben lóg, aláásva a bizalmat és az együttmûködést.

A hidegháború befejezetlen ügye Húsz év tapasztalata egyértelmûen igazolja – legalábbis számomra –, hogy az Oroszországot is magában foglaló nagyobb Európának és az USA-nak égetõen szüksége van az új „békeszerzõdésre” és egy új építkezésre, amely lezárná a hidegháborút, sõt a második világháborút is. A jaltai és a potsdami szerzõdések nem bizonyultak a békét megteremtõ szerzõdéseknek, csak átmeneti egyezményeknek Európa meg-

HÚSZ ÉV UTÁN

19

osztásáról. Európa nagyobb részén a második világháború békeszerzõdéssel fejezõdött be. Ilyen szerzõdés volta a Római Szerzõdés, amely megalapította az Európai Gazdasági Közösséget. Oroszország és a Nyugat azonban soha nem írt alá hasonló dokumentumot. A hidegháború és a második világháború lezáratlansága veszélyes vákuumot teremt. Ma, az akut bizalmatlanság és a globális gazdasági válság idején nehéz beszélni ideális konstrukciókról. Én orosz vagyok. Mégis gondolnom kell a kapcsolatok optimális rendszerére az euroatlanti régióban. Szükségünk van egy új páneurópai szerzõdésre, amely a közös európai biztonságról szól. Minden országnak, amely ma nem tagja a jelenlegi biztonsági rendszereknek, biztosítani kellene, hogy csatlakozhasson a szerzõdéshez és multilaterális garanciákat kapjon. A NATO bõvítését pedig de facto be kellene fagyasztani. Ennek a jövõbeli szerzõdésnek meg kellene újítania a Helsinki Szerzõdés cikkelyeit, amelyek a határok sérthetetlenségérõl szólnak, megelõzendõ az államok további szétesését vagy erõszakos újraegyesítését. Koszovó, DélOszétia és Abházia legyen az utolsó állam, amelyet erõszakkal elszakítottak. Ezt a Pandora-szelencét be kell csukni, legalábbis Európában. Az ujjongó berliniek számára megkezdõdött a hidegháború utáni idõszak. Több szabadsággal, új instabilitással és elherdált lehetõségekkel. El kellene kezdenünk az érett együttmûködés hidegháború után-utáni idõszakát. Otto Graf Lambsdorff (a Budestag alapító tagja, az FDP tiszteletbeli elnöke, a Trilaterális Bizottság tiszteletbeli európai elnöke)

1989 valóban annus mirabilis volt. Olyan, eddig elképzelhetetlen események történtek, mint a berlini fal leomlása. Ez a nap politikai pályafutásom legfontosabb napja volt. Bár úgy tûnik, a csodák az égbõl pottyannak, vannak elõzményeik. A kommunizmus összeomlását – ami 1989 legfõbb jellemzõje volt – számos dolog elõzte meg. Ezek összefüggtek és egymást kölcsönösen erõsítették. A lengyelországi Szolidaritásnak, amelyet a Vatikán támogatott, jelentõs érdemei voltak, csakúgy, mint Magyarországnak, amely készen állt a vasfüggöny lerombolására. Az USA politikája szintén hozzájárult: hol keményebben, hol kevésbé erõteljesen. Azonban véleményem szerint a döntõ tényezõ Oroszország volt, a Szovjetunió formájában. Gorbacsov peresztrojkája olyan erõket szabadított fel, amelyek különféle folyamatokat indítottak el, s amelyeknek megvolt a maguk öntörvényû dinamikája. A németek az 1950-es évektõl kezdve a két Németországot elválasztó határvonal mindkét oldalán ugyancsak hozzájárultak az 1989-es csodák megszületéséhez. Õk is részt vettek a berlini fal leomlásához és Németország egyesítéséhez vezetõ politikai és társadalmi keretek megteremtésében. A Szövetségi Köztársaság hozzájárulása fõleg külpolitikájában, az utolsó pillanatban pedig belpolitikájában is megnyilvánult. Bizalmat teremtett Keleten és Nyugaton egyaránt, közeli és távoli szomszédai körében is. Ez a politika már 1949-tõl érvényesült. Nyugat-Németország kezdettõl fogva készségesnek mutatkozott történelmi felelõssége elismerésére. Ennek

20

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

nyomán szomszédaink egyre inkább bíztak benne, hogy a náci korszak rémtettei soha többé nem ismétlõdnek meg, hogy Németország végképp megszabadult a nagyhatalmi gondolkodástól. Enélkül a bizalom nélkül 1989 történelmi fordulata nem következhetett volna be. Az ország így szerezhette meg Bush elnök feltétlen támogatását, ami döntõ szerepet játszott az újraegyesítésben. Az egész nyugati világ bizalma kellett hozzá, hogy a változásokkal szembeni fenntartások megszûnjenek. Végsõ soron Gorbacsov fõtitkár bizalma is kellett, mert azon a meggyõzõdésen alapult, hogy az egyesült Németország nem fogja fenyegetni azt az Oroszországot, amely elõsegítette az egységesülést. Kelet-Németország polgárai is hozzájárultak az annus mirabilishez – miként a lengyelek, a magyarok, a csehek és a szlovákok. Maguk is sokat tettek érte már korábban, amikor 1953-ban, 1956-ban, 1968-ban és 1980-ban az utcára vonultak alapvetõ jogaik tiszteletben tartását követelve. És nem a Nyugat jóléti társadalma iránti vágyakozás motiválta õket, mint ahogy egyesek még ma is gondolják. Inkább az emberi szabadság fontosságába vetett hitük. 1989-ben a keletnémetek megmutatták, hogy a diktatúra negyven éve után is töretlen bennük a szabadságvágy. Soha senki nem felejti el a százezrek felvonulását Berlin és Drezda utcáin. A Trilaterális Bizottság nemzetközi kapcsolatteremtése jelentõsen hozzájárult a bizalom kibontakoztatásához mind Keleten, mind Nyugaton, ezzel segítve azt a folyamatot, amely az 1989-es békés forradalmakban tetõzött. Én magam akkor tapasztaltam ezt a bizalmat, amikor 1991-ben a Bizottság Európai Csoportjának elnökévé választottak. Ez korántsem volt magától értetõdõ számomra. Azt tanúsította, hogy a Szövetségi Köztársaság kül- és belpolitikája helyes, egyre nagyobb volt iránta a bizalom. Vagyis megválasztásom érdeme ama, minden demokratikus pártban ott lévõ német politikusoké, akik lefektették e bizalom alapjait.

Mi történt azóta? Néhányan kétkedve fogadták az átalakulások sikerét, és mélységes elégedetlenséget mutattak. Szerintük az elmúlt húsz év csak szerencsétlenséget és hibákat hozott. Való igaz: nem minden történt úgy, ahogy kellett volna. Én azonban a lengyel Adam Michnikkel értek egyet: a Balkán és Oroszország kivételével a posztkommunista államok a jelenkori történelem legprogresszívabb húsz évét élték át. Nekik nem 1945 – miként a szerencsésebb Nyugat-Európának –, hanem 1989 jelentette a második világháború végét. Vagyis a mögöttünk lévõ húsz év jelenti Lengyelország, Csehszlovákia, Magyarország, a Baltikum számára a háború utáni béke elsõ évtizedeit. Sõt ez a két évtized hozta el Európa újraegyesülését és a történelmi igazságszolgáltatást. Az egyesült Európa ereje és egysége azóta csak nõ. Virágzásnak indult, még ha kisebb-nagyobb megtorpanásokkal is… Van azonban még miért aggódni. Félek, hogy az egykor erõs európai értékrendszer meggyengül. Veszély fenyegeti a liberális értékeket. Gyorsan terjed a cinizmus, amely aláássa ezt az értékrendszert. Vele együtt nõ az egoizmus, a nihilizmus és a félelem. Még a közép-európai EU-tagállamok közötti konfliktusok lehetõségével is szembe kell néznünk. Végül, de nem utolsósorban: égetõ szükség van egy közös

HÚSZ ÉV UTÁN

21

energiapolitikára, de a nemzeti egoizmus ennek útjában áll, egyelõre áthághatatlanul. Ezért van nagyon szükség egy erõs európai vezetésre, sokkal inkább, mint eddig. Az aggodalomra leginkább Oroszország ad okot. Ehhez az országhoz különös kapcsolat fûz. Õseim Németországból származnak, a XIV. századtól kezdve földbirtokos nemesekként éltek a mai Lett- és Észtországban, így századokon át az orosz birodalom alattvalóiként. Hûségesen szolgálták a birodalmat különbözõ magas hivatalokban, többnyire a hadseregben és az államigazgatásban. Egy Lambsdorff egészen a külügyminiszterségig vitte a múlt század elején. Hogyan szolgálhatták a németek az orosz birodalmat? Oroszország volt talán az egyetlen olyan eset, ahol egy birodalom adoptálta gyarmatainak elitjét, lett légyen az a Baltikum vagy a Kaukázus, és fontos állami feladatokat bízott rájuk. Oroszország túl van egy változás idõszakán. De az eredmény nem az, amit sokan reméltek: egy valóban demokratikus állam. Más példával élve: az orosz elit ismét engedett a tekintélyelvûség csábításának, és létrehozott egy olyan rendszert, amelyben semmiért nem felelõs emberek kicsiny csoportja hozza meg a döntéseket minden szinten. Oroszországban nem a törvények uralkodnak, hanem az emberek. Õk nemcsak kormányozzák az országot, hanem a tulajdonuknak is tekintik, hogy saját javukra használják. Ugyanakkor az orosz vezetõk azt színlelik, hogy demokráciát építenek. Valójában azonban a demokrácia csak papíron létezik. Ahol nincsenek elkülönítve a hatalmi ágak, nincs törvényesség, nincs szólásszabadság az elektronikus médiában, nincsenek valódi politika pártok, nincs politikai verseny – hogy csak a legfontosabb hiányosságait említsem a demokráciának. Egy ország külpolitikáját az határozza meg, hogy milyen az állam. Eszerint Oroszország jelenlegi tekintélyelvûségének nemcsak az orosz társadalomra nézve van következménye, de a szomszédjaival, mi több, az egész világgal való kapcsolatára is. Amit a Kreml irányított demokráciának nevez, az tulajdonképpen a szovjet rendszer puha változata. És ahogy a Szovjetuniónak szüksége volt a Nyugatra, ugyanúgy a mai Oroszországnak is szüksége van rá, anélkül azonban, hogy kész volna elfogadni a nyugati értékeket és politikai koncepciókat: ez ugyanis fenyegetné a Kreml hatalmi rendszerének puszta létét. Ezért követ Moszkva két egymásnak ellentmondó célt egyszerre: egyfelõl a nyugati társadalomba való bejutást, másfelõl minden lehetséges esetben a Nyugattal szembeni konfrontálódást. Ezért ellenzi a Kreml a demokratikus államok létrejöttét a szomszédságában. Ezek is fenyegetnék Moszkvát. A jelenlegi orosz vezetõk számára csak az Oroszországhoz hasonló politikai rendszerek jelentik a biztonságos környezetet. A Kreml nem érti meg, hogy valójában az az érdeke, hogy virágzó, demokratikus országok legyenek a szomszédai. És az a tény, hogy a balti országok, Ukrajna meg a dél-kaukázusi államok függetlenek, egyáltalán nem természetes az orosz politikai vezetés számára. Kétségtelen tény, hogy az orosz az európai kultúra és civilizáció része. Ugyanígy az orosz társadalom fogékony az európai értékekre. Ám az orosz politikai elit nagy része és a legfelsõ politikai vezetés nem osztja az európai értékeket. Sõt, viszszautasítja a felelõsségvállalást a sztálini és az utána következõ rezsimek által más

22

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

országoknak és saját állampolgárainak okozott károkért. Oroszország történelmét megint az állam írja – saját érdekeitõl vezérelve. Ismét egydimenziós hatalommá vált. Ezúttal nem katonai nagyságán alapszik politikai befolyása, hanem az új hatalmi valután, az olajon és a gázon. Nyitott kérdés, hogyan tud egy ilyen fontos állam megbirkózni feladataival a belügyi reformtól az ország egyben tartásáig úgy, hogy szinte kizárólag erre a hatalmi szegmensre támaszkodik. Csak idézni tudom az orosz társadalomtudóst, Dmitrij Trenint, aki szkepticizmusát nem rejtve véka alá, Oroszországot egy olyan madárhoz hasonlította, amely csak egyik szárnyával repül. A Trilaterális Bizottság kiemelt feladata az Oroszországgal való kapcsolat. Ezért állandóan szem elõtt kell tartanunk a kapcsolat hosszú távú célját. Úgy kell együttmûködnünk, hogy tudomásul vesszük, olyan, amilyen, nem pedig olyan, amilyennek mi szeretnénk látni. Innen nézve a sokat idézett „stratégiai partnerség” Oroszországgal nem járható út. Sem a modernizációs partnerség, amit fõleg a német politikai körök sulykolnak. Helyette inkább a pragmatikus együttmûködés koncepciójának jegyében kellene a Trilaterális Bizottságnak dolgoznia. Együttmûködni a lehetséges területeken, de ragaszkodni a saját értékeinkhez és érdekeinkhez, ahol szükséges. Szeretnénk egy erõs, fejlõdõ Oroszországot látni, amelynek erejét csillapítja és megfelelõ mederbe tereli a demokrácia. Hogy erõs, és ne csak gazdag legyen, Oroszországnak meg kellene szabadulnia jó néhány felesleges tehertõl, amelyek közül a legsúlyosabbak a múlt örökségei. Strobe Talbott (a washingtoni Brooking Institution elnöke, a Clinton-kormány idején helyettes államtitkár) Ha Oroszország a probléma, Európa a megoldás

1949-ben George F. Kennan, aki akkor az USA külügyminisztériumában mûködõ politikatervezõ intézet igazgatója volt, feljegyzést küldött fõnökének, az újonnan kinevezett Dean Acheson államtitkárnak. „A németek problémájára nincs megoldás Németország viszonylatában. Az egyetlen megoldás, ha egész Európában gondolkodunk” – írta. Kennan éleslátása, amely egyszerre volt figyelmeztetés és jótanács, a másik, általa is jól ismert birodalomra, Oroszországra is vonatkozott. Tizenkét évvel késõbb, 1961 augusztusában egy éjszakán Berlinben lezajló esemény dramatizálta a különbséget a két, történelmileg problémás állam között. Míg a Német Szövetségi Köztársaság az ötvenes éveket arra használta, hogy ne csak haszonélvezõje, hanem hajtóereje is legyen az európai integrációnak, a Kreml vezetõi olyan totális kudarcot vallottak abban, hogy a kommunista szisztéma alattvalóinak javát szolgálja, hogy falat kellett emelni Kelet és Nyugat között, nehogy tömegek hagyják cserben a keleti oldalt. Alig negyed század múltán, 1985-ben a moszkvai csúcsvezetés egy olyan szovjet politikus kezébe került, aki ösztönösen megértette a vezetése alá került rendszer gyengeségét. Mihail Gorbacsov azt hitte, hogy reformokkal megmentheti a Szovjetuniót. Elkezdte felcserélni a tekintélyuralmi rendszer „erõs kéz” politikáját egyfokú

HÚSZ ÉV UTÁN

23

decentralizációval és demokráciával, a Nagy Hazugságot a glasznoszttyal, a külpolitikában pedig az ideológiai szembenállást és a katonai versengést a „partnerséggel”. Azt hitte, hogy országa gazdasági és biztonsági szükségletei összebékíthetõk a kormányzás elveivel és a nemzetközi kapcsolatokkal, amelyek mélyen a politikai Nyugatban gyökereztek, ahol szuverén államok alakították ki a kölcsönös érdekek és értékek konszenzuális közösségét – éles kontrasztban a KGST-vel és a Varsói Szerzõdéssel. Egy másik tényezõ volt a lengyelországi Szolidaritás mozgalom szerepe és a csehszlovákiai Charta 77. Ezek alulról gyakoroltak nyomást saját rendszerükre a nyitás irányába. 1987-es prágai látogatásakor Gorbacsov azt hangsúlyozta, hogy az általa vezetett ország és szövetségesei a „közös európai házhoz” tartoznak – ami szöges ellentétben állt a szovjet hatalom alaptételével. Gorbacsov szerencsére nem ismerte fel, hogy a szovjet rendszer azon alapult, túléli-e az erõszakot, a félelmeket, a hazugságokat, a falakat. Ez volt a húsz évvel ezelõtti berlini események hátterében. Soha nem volt drámaibb és következetesebb példája a kreatív destrukciónak. Gorbacsov elõdei akaratlanul is hozzájárultak ahhoz, hogy a fal könnyen leomoljon, mert túl silány anyagokból építették 28 évvel korábban. A kalapácsok, csákányok és légkalapácsok támadásának könnyen engedett. A Szovjetunió és a vasfüggöny egyaránt sebezhetõnek bizonyult, amikor a tömegek kezdték elutasítani a rendszert. Összeomlásukkal Jean Monnet és Robert Schuman európai terve új életre kelt és új értelmet nyert. Az oroszok szerint a Szovjetunió nem véletlenül bomlott fel 1991 karácsonyán, hat héttel a Maastrichti Szerzõdés aláírása, ezzel az EU megszületése elõtt. A politikai unió létrehozása révén Maastricht nagy lépés volt afelé, amit az európaiak az integrációs folyamat elmélyülésének neveznek. Mindez akkor történt, amikor különben is jó alkalom kínálkozott a folyamat felgyorsítására, hiszen ekkor omlott össze a Szovjetunió, a Varsói Szerzõdés, és lett vége a hidegháborúnak. Az amerikai elnökök már régóta amellett foglaltak állást, hogy az európai közösség a transzatlanti közösség része, s hogy az amerikai célkitûzések európaiak is. Az USA vezetõi nemcsak lehetõvé tették az integrációt, de a Truman-adminisztráció idején a Marshall-segély és egy észak-atlanti szövetség nyújtotta védelem feltételéül is szabták. Nem volt értelme befektetni egy jobb jövõbe Nyugat-Európában, hacsak a nyugat-európaiak – fõképp Németország és Franciaország – maguk véget nem vetnek véres történelmi rivalizálásuknak, és át nem alakítják véráztatta földjeiket a béke, a virágzás és fõleg a plurális demokrácia terrénumává. Joe Nye híres mondása szerint, ha Nyugat-Európa a „soft power” felhasználásának példaképévé válik, akkor az USA védi meg „kemény eszközeivel” a Keletrõl jövõ fenyegetéssel szemben. Így az Európai Szén- és Acélközösség – az Európai Bizottság és az EU elõfutáraként – egyszerre volt egy egyedülálló vízió és egy nagyszabású vállalkozás, amely magában foglalta a NATO létrehozását. A politika eme logikája nem vált feleslegessé a hidegháború véget értével. Még ha a Szovjetunió vagy utódállama, Oroszország továbbra is a reformok útján halad – ami egyáltalán nem biztos – , a transzatlanti közösségnek továbbra is szüksége van egy biztonsági rendszerre, amely elbátortalanítja a nacionalizmus visszataszí-

24

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

tóbb, erõszakosabb formáit, amelyek a XVII. század óta minden generációt véres háborúba taszítottak. Ezért a washingtoni vezetõk elhatározták, hogy nem csupán támogatják a NATO-t, de hidegháború utáni feladatot is szánnak neki – és egy hidegháború utáni tagságot. Vagyis, ha az EU bõvül, azaz terjeszkedik, ugyanezt kell tennie a NATO-nak is. Az idõsebb Bush elnök soha nem terjesztette elõ nyíltan ezt az elgondolást, de az elveket lefektette, amikor Gorbacsov ellenvetéseivel szemben a katonai szövetségben tartotta az egyesült Német Szövetségi Köztársaságot, ily módon beolvasztva oda a néhai NDK-t is. Erre a precedensre építve nyitotta meg a NATO ajtaját Bill Clinton a korábbi szovjet szövetségesek elõtt, és biztosította, hogy az egykori szocialista országok megfelelõ partnernek minõsüljenek. Clinton európai kollégái és az USA vezetõ körei számára is vitatott volt ez a koncepció. A NATO-bõvítés legszenvedélyesebb és legtekintélyesebb ellenzõje maga George Kennan volt, aki a New York Times vezércikkében támadta azt: stratégiai tévedésnek nevezte. (Mi, akik részesei voltunk a NATO-politikának és becsültük Kennant, azzal vigasztalódtunk, hogy annak idején Kennan elsõként ellenezte a NATO megalakítását.) Szerencsére a bõvítésnek volt egy rendíthetetlen támogatója, Helmut Kohl személyében. Emlékszem egy beszélgetésre bonni irodájában, 1997 januárjában. Azt mondta, ahhoz, hogy Németország immunis legyen a rasszizmussal és a militarizmussal szemben, be kell ágyazódnia a Nyugatba, s nem szabad, hogy az ütközõzónában maradjon. Ez azt jelentette, hogy Lengyelországot be kell vonni az EU-ba. Meggyõzõdése volt, hogy az EU nem terjeszkedhet anélkül, hogy a NATO törné elõtte az utat, mivel a biztonság elõfeltétele a békének, amelyben a demokrácia és a gazdaság virágozhat. Miközben könnyedén cáfolta Kennan érveit, Kohl visszhangozta – egyszersmind modernizálta – Kennan felfogását a német probléma európai megoldásáról. Ezt azonban csak úgy tehette, hogy alapvetõen megváltoztatta gondolkodását az „orosz problémáról”. Most, hogy Oroszország elkezdett megszabadulni a szovjet múlt kötelékeitõl, be lehetett fogadni az európai normák, értékek és intézmények világába. A mechanizmusok, amelyek révén Oroszország a lehetõ legnagyobb mértékben része lehet az európai fejlõdésnek, tartalmazták az EBESZ fejlesztését, az oroszok odaengedését a G7 tárgyalóasztalához, s olyan partnerség kialakítását, amely az EUhoz és a NATO-hoz kapcsolta. Ezeket a célokat Kohl Clintonnal együtt, de legfõképp a Borisz Jelcinnel történt személyes találkozásaikon alakította ki. Amikor az ifjabb Bush bekerült az ovális irodába, a Clintontól és korábbi elõdeitõl örökölt politikai elveket elvetette, megváltoztatta vagy bagatellizálta. Elsõ ciklusa alatt például igen távolságtartónak mutatkozott az EU puszta gondolatával szemben is. Ugyanígy nem foglalkozott a transzatlanti intézmények bõvítésének és az oroszokkal való viszony alakításának stratégiájával. Ugyanez történt, amikor ez év januárjában Obama követte õt az elnöki székben: drámai változás következett ugyan sok fronton, de abban semmi változás, hogy Amerika támogassa Oroszország integrációját egy olyan rendszerbe, amely a nemzeti kormányzás és az EU által megtestesített nemzetközi viselkedés normáin alapszik.

HÚSZ ÉV UTÁN

25

A nagy változás orosz oldalon következett be. Vlagyimir Putyin a történelmi Oroszország problémájának azt a változatát testesíti meg, amelyre még mindig Európának van a legígéretesebb és legreálisabb megoldása. Amikor elõször találkoztam Putyinnal az 1990-es évek végén, rövid ideje élt Moszkvában, és még mindig a szentpétervári reformerek frazeológiáját használta. Megütköztem a „nyugatosodásra” utaló megállapításain, amelyek lényegében Oroszország „nyugati hívatásáról” szóltak. Mindez Nagy Péterre emlékeztetett, és a XIX. század nyugatosodási törekvéseire. Azonban hamarosan megmutatta affinitását az orwelli terminológia iránt is, amelyet az „irányított demokrácia”, a „hatalom vertikuma”, a „törvény diktatúrája” testesít meg. Ez már több volt, mint retorika. Putyin tekintélyelvû törvényhozásba és államigazgatási intézkedésekbe, valamint a civil társadalom és a média korlátozásába fordította át õket. És mint mindig, Oroszország külpolitikája is – különösen a közeli régiókban, amelyeket Oroszország a privilegizált érdekek szférájának tekint – tükrözte a rendszer természetét. A putyini évek során egyre jobban támaszkodott a Gazpromra, mint a más országokra gyakorolt nyomás eszközére, számítógépes háborút viselt Észtország ellen, 2008 augusztusában pedig megtámadott és elfoglalt grúz területeket. Ezen atavisztikus és baljós folyamatok ellenére Oroszország már nem a régi Szovjetunió. Már nem is színleli, hogy megtestesíti vagy hirdeti egy modern társadalom alternatív gazdaságirányítási és politikai modelljét. Nincsenek valódi szövetségesei, még – és talán fõleg – közvetlen szomszédságában sem. Félelmetes nukleáris arzenálja ellenére többé nem katonai szuperhatalom. 2008 augusztusában az Észak- és Dél-Oszétia közötti Roki alagútban az orosz katonai hadoszlopok felvonultatása már egyáltalán nem hasonlítanak a harmadik világháború forgatókönyvére, amely szerint a konfliktus kezdetén a szovjet hadsereg áttör a dél-német fuldai szoroson. Azt se felejtsük el, hogy a mai Oroszország lényegesen különbözik a globális gazdasági válság elõtti Oroszországtól. Akut pénzügyi válságban van, és a kormányzó elit többsége tisztában is van ezzel. Az biztos, hogy Oroszország kevésbé öntelt, önbizalma sérülékeny, mert egy kölcsönös kapcsolatokon alapuló világban él. Két lehetõség nyílik számára: belpolitikájában lehet elnyomóbb és harciasabb, de tanulhat is az idõk során, hogy erõt kovácsoljon az integráció szükségességébõl. Az európai és az amerikai vezetõk felelõssége, hogy Oroszország az utóbbi irányba mozduljon el. E tekintetben a NATO szerepe ismét döntõ lesz. Ez persze megköveteli, hogy bebizonyítsa, alkalmas az Afganisztánban vállalt feladat megoldására. Ugyanakkor a NATO–Oroszország Tanácsot aktivizálni kellene, ami mindkét partnertõl politikai erõfeszítéseket követel. Az idõ megérett erre. A fegyverkorlátozási tárgyalások újrakezdése, ami a legfontosabb ügy Washington és Moszkva között, jó alkalmat teremt olyan témák napirendre kerüléséhez, mint a rövid hatósugarú nukleáris rendszerek, a hagyományos fegyverzet stratégiai potenciálja és a rakétavédelmi rendszerek. Az ez utóbbi témában elért haladás esélye most nagyobb, mivel az Obama-kormány elvetette elõdei tervét a Lengyelországba és Csehországba telepítendõ légvédelmi eszközökrõl és radarokról, ehelyett arra kötelezte magát, hogy

26

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

olyan rendszert épít ki, amely egyértelmûen és közvetlenül az iráni fenyegetést ellensúlyozza. Önmagában is hasznos lenne, ha a NATO–Oroszország Tanács haladást érne el a fegyverzetkorlátozásban. De lenne más eredmény is: csökkentené Oroszország félelmeit a Szövetség iránt. A Tanács úgy érhetné ezt el, ha bebizonyítaná a gyakorlatban, hogy a NATO egy nagyobb együttmûködési hálózat része, amely elkötelezett az átláthatóság, a kooperáció, a kölcsönös elõnyök és a közös problémák közös megoldása iránt. Hogy ez a stratégia mûködjön, az orosz eseményekkel, a NATO és az EU bõvítésével kapcsolatban több következetességre és konszenzusra van szükség a Nyugat részérõl. Mivel e folyamatok szervesen összefüggnek, összehangoltan, tapintattal kell õket kezelni. A NATO esetében a tapintat azt jelenti, hogy a bõvítés az eredeti szándékoknak megfelelõen zajlik. Ez a szándék kettõs: növelni a szövetség egészének biztonságát és kiterjeszteni az európai demokratikus békét Kelet felé. Ez a tapintatosság azonban nem jelentheti, hogy visszautasítjuk Oroszország szomszédai európai törekvéseinek támogatását. És azt sem, hogy feladjuk sok orosz ilyen irányú törekvéseinek támogatását. Végül is õk is európaiak. n

27 SINKA LÁSZLÓ

A Lisszaboni Szerződés és a nemzeti parlamentek A Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépésével az Európai Unió intézményi és döntéshozatali struktúrája átalakul. Az unió elnökérõl vagy a külügyi fõképviselõrõl a nagy nyilvánosság is folyamatosan kapta a tájékoztatást, a fejleményekrõl akár a napi sajtóból is értesülni lehet, van azonban a Lisszaboni Szerzõdés döntéshozatali rendszerének több olyan vetülete is, amely ugyan nem annyira látványos, mégis, önmagában is érdekes vizsgálat tárgya lehet. Ilyen vetület például a nemzeti parlamentek megjelenése a szerzõdés szövegében, amely szellemiségében jóval túlmutat azokon a konkrét szerepkörökön, amelyeket a szerzõdés a nemzeti parlamentek hatáskörébe utal. A nemzeti parlamentek bevonása bizonyos jól körülhatárolt területeken az uniós döntéshozatal ellenõrzésébe, a közvetlen kapcsolat létrejötte az uniós szint és a nemzeti parlamentek között újabb lépés lehet az Európai Unió demokratizálása felé.

A Lisszaboni Szerzõdés ratifikációjának lezárultával megtörtént az Európai Unió történetének egyik legnagyobb reformja, amely 2000–2001-ben a Nizzai Szerzõdéssel és a Laekeni Nyilatkozattal vette kezdetét, majd a Konvent munkájával folytatódott. A reformfolyamat eredményeképpen létrejött alkotmányszerzõdés ugyan a francia és a holland elutasítás miatt nem kerülhetett elfogadásra, de az annak alapján létrejött, a dokumentum eredményeire épülõ Lisszaboni Szerzõdés már elfogadhatónak bizonyult az összes tagállam számára. Az új szerzõdés – amely valóban minõségileg új jogi keretet hoz létre, és így lehetõvé teszi az Európai Unió további fejlõdését az eddigi alapértékek mentén, akár kibõvült formában is – megnyitja az utat azelõtt, hogy az unió rugalmasabban reagáljon majd a jövõ kihívásaira, erõsebben lépjen fel a nemzetközi porondon, és közelebb kerüljön az állampolgárokhoz az egyszerûbb döntéshozatali eljárásoknak köszönhetõen. A szerzõdés ugyanakkor nemcsak új szerepeket oszt és új lehetõségeket nyit, hanem fokozza az Európai Unió tevékenységének elszámoltathatóságát is, megerõsítve a fékeket és az ellenõrzési mechanizmusokat. Az új keret nagy súlyt helyez például a szubszidiaritás elvének megerõsítésére, amelynek célja, hogy az unió és a tagállamok kompetenciáit elhatárolja, és a döntéshozatalt arra a szintre korlátozza, ahol a döntéssel elérni kívánt cél a leghatékonyabban megvalósítható. A szubszidiaritás elvének érvényesítése így olyan fékként funkcionál, amely õrködik afelett, hogy uniós szinten csak olyan döntések szülessenek, amelyek nemzeti szinten valóban nem megoldhatók, illetve – nem utolsósorban – afelett, hogy a döntések az állampolgárokhoz legközelebb szülessenek. A szubszidiaritás ellenõrzését a szerzõdés elsõ helyen a nemzeti parlamentekre bízza, közvetlen kapcsolatot hozva létre a területen a nemzeti parlamentek és az uniós döntéshozatali szint között. Ez a változás azért kiemelt jelentõségû, mert egészen eddig a nemzeti parlamentek nem szerepeltek az EU struktúrájában, nem volt hatáskörük az uniós döntéshozatal közvetlen befolyásolására. A Lisszaboni

28

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Szerzõdés életbelépésével azonban, amellett, hogy a kormányokon keresztül folytatott indirekt érdekérvényesítés fennmarad, a nemzeti parlamentek közvetlen döntésbefolyásoló szereplõkké is válnak, adott esetben a szubszidiaritás ellenõrzése révén. A Lisszaboni Szerzõdés azonban nem csak a szubszidiaritás érvényesülése esetében ruház szerepköröket a nemzeti parlamentekre, ennél lényegesen tovább megy. Az alapdokumentum számos rendelkezésén érezhetõ az a megközelítés, amely a nemzeti parlamenteket és a rajtuk keresztül megfogalmazódó népakaratot érdemben az uniós döntéshozatali mechanizmus részévé kívánta tenni, lehetõvé téve, hogy a parlamenti csatornákon keresztül az uniós folyamatok ellenõrzése könnyebb, átláthatóbb legyen. A nemzeti parlamenteknek adott jogosítványok az egyszerû tájékoztatástól, tájékozódástól egészen a parlamenti vétóig terjednek. Az alábbiakban ezeket a területeket mutatom be.

A Lisszaboni Szerződés nemzeti parlamenteket érintő rendelkezései Mind az Európai Unióról szóló szerzõdés, mind az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdés több ponton is foglalkozik a nemzeti parlamentekkel, a szerzõdésekhez csatolt jegyzõkönyvek közül pedig az elsõ (Jegyzõkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérõl) és a második (Jegyzõkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról) kiemelten és kizárólag a nemzeti parlamentek új hatásköreit taglalja. A Lisszaboni Szerzõdés összesen – a jegyzõkönyveket is beleszámolva – 14 különbözõ helyen érinti a nemzeti parlamentek kompetenciáit, mégpedig a következõ területeken: 1. EUSz1 5. cikk: A cikk a szubszidiaritás elvét rögzíti, és a nemzeti parlamentek feladatává teszi az elv érvényesülésének vizsgálatát. Az 5. cikk utalást tartalmaz a szubszidiaritás és az arányosság alkalmazását szabályozó jegyzõkönyvre. 2. EUSz 10. cikk: A cikk rögzíti, hogy az Európai Unióban a népképviseletet az Európai Parlament látja el. A nemzeti parlamentek részvételét kormányaik ellenõrzésére korlátozza, így indirekt módon a Tanácson keresztül fejthetik ki véleményüket. 3. EUSz 12. cikk: Az unió demokratikus elveit érintõ rendelkezések között a 12. cikk kizárólag a nemzeti parlamentek szerepével foglalkozik. Ez rögzíti, hogy: a) az uniós intézmények tájékoztatják a nemzeti parlamenteket, így a jogalkotási tervezeteket is közvetlenül megküldik számukra; b) a nemzeti parlamenteknek szerepük van a szubszidiaritás vizsgálatában; c) a szabadság, biztonság és jog területén a nemzeti parlamentek részt vesznek 1. a terület politikáinak végrehajtását értékelõ eljárásokban (EUMSz 70. cikk), 2. az Europol politikai ellenõrzésében2 (EUMSz 88. cikk); illetve 3. az Eurojust tevékenységének értékelésében (EUMSz 85. cikk); 1 Európai Unióról szóló szerzõdés. 2 A Hivatalos Lapban kihirdetett magyar verzió esetében (2008/C 115/01) a cikkek hibásan lettek megjelölve. Az EUMSz 85. és 88. cikke foglalkozik a hivatkozott területekkel.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NEMZETI PARLAMENTEK

4.

5. 6.

7.

8.

9.

10.

29

d) a nemzeti parlamentek részt vesznek a szerzõdések felülvizsgálati eljárásában; e) értesítést kapnak a csatlakozási kérelmek benyújtásáról; f) részt vesznek a nemzeti parlamenti és az Európai Parlamenttel fenntartott együttmûködésben. EUSz 48. cikk (EUSz 12/d. ponthoz kapcsolódva): A rendes felülvizsgálati eljárás keretében a Tanács feladatává teszi, hogy amennyiben igény érkezik hozzá a szerzõdések módosítására vonatkozóan, errõl tájékoztassa a nemzeti parlamenteket. Amennyiben a felülvizsgálati kérelmet a Tanács elfogadja, és annak terjedelme ezt indokolttá teszi, a Tanácsnak konventet kell összehívnia, ahol a nemzeti parlamentek is képviseltetik magukat. Az egyszerûsített felülvizsgálati eljárás (átvezetõ záradék) esetében a kezdeményezõ Európai Tanácsnak értesítenie kell a nemzeti parlamenteket arról, ha olyan javaslatot tesz, amely egyhangú döntés helyett meghatározott területeken minõsített többségi döntéshozatalt vezetne be, illetve ha valamely esetekben különleges jogalkotási eljárás helyett rendes jogalkotási eljárást alkalmazna. Az ilyen javaslatokhoz kapcsolódó szerzõdésmódosítási kérelemrõl az Európai Tanács értesítésétõl számított hat hónapon belül a nemzeti parlamentek kifejthetik véleményüket. Amennyiben egyetlen nemzeti parlament is úgy foglal állást, hogy a javaslatot nem támogatja, a javaslat elbukik. EUSz 49. cikk: Csatlakozási kérelem beérkezésérõl értesíteni kell a nemzeti parlamenteket. EUMSz3 69.cikk: A büntetõjogi igazságügyi együttmûködés és a rendõrségi együttmûködés esetében rendelkezik arról, hogy a nemzeti parlamenteknek, a vonatkozó jegyzõkönyvek szerint ellenõrizniük kell a szubszidiaritás és az arányosság érvényesülését. EUMSz 70. cikk (EUSz 12/c): A szabadság, biztonság és jog területén alkalmazandó intézkedések esetében a Tanács és a Bizottság javaslata alapján a tagállami hatóságok teljesítményének értékelésére kerülhet sor. Ennek az értékelésnek a tartalmáról és az eredményeirõl tájékoztatni kell a nemzeti parlamenteket. EUMSz 71. cikk: A belsõ biztonságra vonatkozó operatív együttmûködés unión belüli elõmozdításának és erõsítésének biztosítására a Tanácson belül egy állandó bizottság jön majd létre. Ennek munkájáról a nemzeti parlamenteknek folyamatos tájékoztatást kell kapniuk. EUMSz 81. cikk: A Tanács határozattal elfogadhatja, hogy bizonyos családjogi területek rendes jogalkotási eljárás alá kerüljenek. A javaslatról értesíteni kell a nemzeti parlamenteket, és ha bármely parlament kifogást emel, a Tanácsnak el kell vetnie a javaslatot. EUMSz 85. cikk (EUSz 12/c): Az Eurojust mûködését szabályozó, rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadásra kerülõ rendeletekben ki kell térni arra is, hogy a nemzeti parlamentek hogyan vesznek részt az Eurojust tevékenységének értékelésében.

3 Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdés.

30

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

11. EUMSz 88. cikk (EUSz 12/c): Az Europol mûködését szabályozó rendeletekben ki kell térni arra, hogy a nemzeti parlamentek – az Európai Parlamenttel közösen – miként végzik majd az Europol tevékenységének ellenõrzését. 12. EUMSz 352. cikk: Amennyiben az EU célkitûzéseinek végrehajtásához az uniót új hatáskörökkel kell felruházni, az errõl szóló javaslatról a Bizottságnak értesítenie kell a nemzeti parlamenteket. 13. Jegyzõkönyv (I) a nemzeti parlamenteknek az EU-ban betöltött szerepérõl: A jegyzõkönyv a következõkre tér ki: a) a Bizottság továbbítja a nemzeti parlamenteknek a konzultációs dokumentumokat, az éves jogalkotási programot, a jogalkotási tervezésre vonatkozó dokumentumokat, illetve a politikai stratégia kialakítására vonatkozó dokumentumokat; b) a jogalkotási tervezeteket is továbbítani kell a nemzeti parlamenteknek; c) a nemzeti parlamentek indokolt véleményt küldhetnek a szubszidiaritás és az arányosság alkalmazásával kapcsolatban; d) 8 hét telik el egy tervezet benyújtása (összes hivatalos nyelven) és a tanácsi napirendre vétel között (indokolt esetben kivétel tehetõ). Az ideiglenes napirendre tûzés és a jogszabály elfogadása között további 10 napnak kell eltelnie; e) a tanácsi ülések napirendjét és eredményét közvetlenül (a kormányokkal egyidejûleg) továbbítani kell a nemzeti parlamenteknek is; f) megerõsíti az EUSz 48. cikkében foglaltakat (döntés elõtt 6 hónappal be kell mutatni a nemzeti parlamenteknek); g) a Számvevõszék éves jelentését a nemzeti parlamentek is közvetlenül megkapják. h) kétkamarás parlamentek esetében a tájékoztatási kötelezettség kamaránként értendõ; i) megerõsíti a parlamenti együttmûködésre és a COSAC-ra vonatkozó korábbi szerzõdéses rendelkezéseket. 14. Jegyzõkönyv (II) a szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról: A jegyzõkönyv a következõkre tér ki a nemzeti parlamentek vonatkozásában: a) 8 héten belül indokolt véleményt küldhetnek a nemzeti parlamentek a Tanács elnökének; b) parlamentenként két szavazat van – sárga lapos eljárás (1/3 – 1/4), narancssárga lapos eljárás (1/2); c) a nemzeti parlamentek a Bírósághoz fordulhatnak, ha szerintük valamely jogszabály sérti a szubszidiaritást, amennyiben erre a tagállam jogrendje lehetõséget ad.

A nemzeti parlamentek feladatai a Lisszaboni Szerződés alapján A Lisszaboni Szerzõdés számos területen új közvetlen kapcsolódási pontot feltételez a nemzeti parlamentek és a felelõs uniós intézmények között. A kapcsolódás, a nem-

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NEMZETI PARLAMENTEK

31

zeti parlamentek bevonása különbözõ szinten és eltérõ erõsséggel történik. Az egyes témakörök esetében a nemzeti parlamenteknek a következõ kérdéseket kell átgondolniuk.

Szubszidiaritás vizsgálata A nemzeti parlamenteknek a szubszidiaritás elvével kapcsolatos új jogosítványai a legtöbbet tárgyalt területnek számítanak a nemzeti parlamentek körében. Ennek két oka van: egyrészt a szubszidiaritás-ellenõrzés esetében a Lisszaboni Szerzõdés egy viszonylag bonyolult mechanizmust hoz létre, amely megértéséhez és gyakorlati alkalmazásához a kérdés alapos vizsgálatára van szükség, másrészt a felvázolt mechanizmus arra kényszeríti a nemzeti parlamenteket, hogy szervezett formában mûködjenek együtt európai szinten, amely szintén új elem a nemzeti parlamentek kapcsolatában. Ennek a két tényezõnek köszönhetõen a szubszidiaritás-vizsgálat a nemzeti parlamentek esetében csakúgy, mint a Lisszaboni Szerzõdés hatásait vizsgáló tudományos körök esetében, az érdeklõdés homlokterébe került. A COSAC, az európai integrációs parlamenti bizottságok európai fóruma a felkészülés jegyében már több szubszidiaritás-gyakorlatot szervezett, amelyek keretében azt vizsgálta, hogy a nemzeti parlamentek képesek-e összehangolt akciót végrehajtani a rendelkezésre álló 8 hetes idõszak alatt. A tesztekkel az együttmûködés formáját és a megfelelõ kommunikációs csatornát próbálták megtalálni, és az eredmények elemzése arra is lehetõséget adott, hogy a tagállami legjobb gyakorlatokat megosszák egymással a parlamentek. A teszteknek is köszönhetõen, a szerzõdés hatálybalépése várhatóan nem okoz majd gondot, és a nemzeti parlamentek tudnak majd élni új jogosítványukkal. A szerzõdés szerint a nemzeti parlamentek egyharmada4 (az EUMSz 76. cikke alapján elõterjesztett javaslatok esetében egynegyede), amennyiben szubszidiaritás szempontjából nem megfelelõnek talál egy uniós jogszabálytervezetet, azt a benyújtónak viszszaküldheti megfontolásra (ún. sárga lap). Amennyiben a nemzeti parlamentek több mint fele jelzi, hogy valamely javaslatnál szerinte sérült a szubszidiaritás elve, a Bizottságnak újra felül kell vizsgálnia a tervezetet, és abban az esetben is, ha továbbengedi, a Tanács vagy az Európai Parlament többségi szavazással5 elvetheti a javaslatot. (Ez az ún. narancssárga lapos eljárás6.) Az új rendszer tehát összehangolt, jól szervezett cselekvést vár el a nemzeti parlamentektõl, ami nem ígérkezik könnyû feladatnak. Ugyan a Bizottság korábban már kinyilvánította, hogy globálisan szemléli majd a beérkezõ kifogásokat, tehát nem azt várja, hogy a 40 parlamenti kamara ugyanazt mondja, hanem elégségesnek tartja, ha ugyanazzal a tervezettel kapcsolatban fogalmaznak meg fenntartásokat, az egységes fellépés még így is átgondolt elõkészítést igényel. Jelenleg úgy tûnik, hogy a 4 A nemzeti parlamentek szavazatainak száma dönt az arány megállapításánál. Minden nemzeti parlament két szavazatot kap, amelyet kétkamarás parlamentek esetében az alsó- és a felsõház megoszt maga között. 5 Tanács esetében 55%, a Parlamentben egyszerû többség. 6 A narancssárga lapos eljárás csak a rendes jogalkotási eljárás alá esõ dossziék esetében alkalmazható.

32

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

parlamentek közötti napi kommunikációt egy ún. IPEX-rendszer és a nemzeti parlamentek brüsszeli irodavezetõinek hálózata látja majd el. Ezen csatornákon keresztül biztosítani lehet, hogy folyamatosan, informálisan is egyeztessenek egymással a parlamentek illetékes szolgálatai.

Bírósági eljárás kezdeményezése a szubszidiaritás elvének sérülése esetén A szubszidiaritás parlamenti kontrolljához szorosan kapcsolódik a 2. jegyzõkönyvben rögzített azon rendelkezés, amely lehetõvé teszi, hogy a szubszidiaritás elvének vélt megsértése esetén a nemzeti parlamentek az Európai Bírósághoz forduljanak. Csakúgy, mint a nemzeti parlamenteknek a szubszidiaritás ex ante vizsgálata esetében juttatott hatáskör, a bírósági eljárás kezdeményezésének lehetõsége is inkább értékelhetõ politikai gesztusként, tekintettel arra, hogy várhatóan a szubszidiaritás kérdésében rendkívül kevés eljárás indul majd. Ugyanakkor politikai üzenetként nagyon is fontos, és egyértelmûen tükrözi azt a szándékot, hogy az uniós döntések esetében az intézményeket és a tagállamokat a kompetenciamegosztás tiszteletben tartására kényszerítsék. A nemzeti parlamentek számára azért is jelentõs elõrelépés ez a rendelkezés, mert a szubszidiaritás ellenõrzése esetében így nem csak ex ante, hanem ex post ellenõrzési jogkörökkel is rendelkeznek majd. Átvezetõ záradékok Az átvezetõ záradékok egyfajta rugalmasságot biztosítanak az unió mûködésének, amennyiben lehetõvé teszik, hogy olyan területek esetében, ahol eddig még nem született meg a politikai akarat az erõs nemzeti kontroll feladására, a késõbbiekben a szerzõdés módosítása nélkül is lehetõség nyíljon a közösségi metódus, a rendes jogalkotási eljárás kiterjesztésére, ha a szerzõdõ felek úgy ítélik meg. Új elem, hogy a nemzeti parlamentek közvetlen beleszólást kapnak az átvezetõ döntésekbe, és akár egyetlen parlament is vétót jelenthet be a javaslat beterjesztésétõl számított hat hónapon belül. A Lisszaboni Szerzõdésnek egyértelmûen ez a legerõsebb nemzeti parlamenteket érintõ rendelkezése. Ugyan az eddigi tapasztalatok alapján is látható, hogy olyan jellegû döntésekre, amelyek a szerzõdés által rendezett területeken a döntéshozatal esetében a tanácsi szavazás módját, vagy az egész eljárást megváltoztatnák, ritkán kerül sor, és így a nemzeti parlamentek ezt a jogosítványukat várhatóan igen ritkán alkalmazhatják majd, látni kell, hogy ezzel a nemzeti parlamentek rendkívül fontos közvetlen politikai befolyással rendelkeznek majd az uniós döntéshozatal egy fontos területe fölött. Europol és Eurojust Az Europol és az Eurojust esetében a nemzeti parlamentek egy jövõbeli opciót kaptak a Lisszaboni Szerzõdéstõl. Ezen a területen az elsõdleges joganyag csupán a végsõ célt határozza meg, miszerint az Europol és az Eurojust mûködésének ellenõrzésére ki kell alakítani egy olyan rendszert, amelyben a nemzeti parlamentek is helyet kapnak. Az ellenõrzés jogi kereteit azonban még létre kell hozni, közvetlenül a Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépése után a nemzeti parlamentek még nem élhetnek ezen jogukkal. Kérdés, hogy azok a rendeletek, amelyek a két együttmûködési for-

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NEMZETI PARLAMENTEK

33

ma ellenõrzését hivatottak kezelni, mikor kerülnek benyújtásra tervezet formában, és így – természetesen – azt sem lehet tudni, hogy az elfogadott jogszabályok mikor lépnek életbe. A nemzeti parlamentek azonban minden bizonnyal nagy érdeklõdést tanúsítanak majd a javaslatok iránt, az új, megerõsödött parlamenti együttmûködésnek akár ez is lehet az egyik tesztje. Minden bizonnyal az Országgyûlés is nyomon követi majd a kormány tevékenységét a kérdésben.

Konventben való részvétel A Lisszaboni Szerzõdés jelentõs újítása az is, hogy a szerzõdés módosításának formáját megváltoztatja, és egy, az Alapjogi Charta, illetve az alkotmányszerzõdés megalkotásánál bevált konventet tesz a szerzõdésmódosítás politikai vitáinak fórumává. A Lisszaboni Szerzõdés életbelépése után tehát minden szerzõdésmódosítást konvent készít majd elõ – a konventben pedig a nemzeti parlamenti képviselõk automatikusan helyet kapnak. Az alkotmányszerzõdés alapját kidolgozó Európai Konvent annak idején, az EU15-ök esetében 15 kormányképviselõ mellett 30 nemzeti parlamenti képviselõbõl és 16 európai parlamenti képviselõbõl állt, illetve a tagjelölt országok egy-egy kormányzati, és 2-2 parlamenti képviselõjébõl. Tehát a Konvent elsõsorban parlamenti fórum volt. Ennek fényében a Lisszaboni Szerzõdés azon rendelkezése, amely a jövõben konventek feladatává teszi a szerzõdés módosításának elõkészítését, nagy lépés a parlamenti demokrácia irányába, és kiemelkedõen fontos lépés a nemzeti parlamentek szemszögébõl. Csatlakozási kérelmek fogadása A Lisszaboni Szerzõdés szerint a nemzeti parlamenteket a jövõben a csatlakozási kérelmek benyújtásáról is tájékoztatni kell. Ugyan a tájékoztatáshoz való jog nem túl erõs jogosítvány, azonban a nemzeti parlamentek számára két okból is nagy fontosságú rendelkezésrõl van szó: egyrészt a csatlakozási kérelmek benyújtása a legfelsõbb politikai szintet is érintõ kérdés, másrészt a Lisszaboni Szerzõdés elfogadásával várhatóan az unió is nyitottabb lesz harmadik országok felé, így várhatóan ez a terület, a bõvítési politika aktív idõszak elé néz. A nemzeti parlamentek részvétele ebben a folyamatban üdvözlendõ. Belsõ biztonsági operatív bizottság A szerzõdés kimondja, hogy a belsõ biztonsággal kapcsolatos operatív munka egyeztetésére a Tanács mellett állandó bizottságot kell létrehozni. A bizottság mûködésével kapcsolatos szabályok még nem ismertek, de a Szerzõdés vonatkozó cikke alapján elképzelhetõ, hogy nem csak operatív, hanem akár politikai egyeztetõ szereppel is rendelkezik majd. A nemzeti parlamentek tájékoztatása tehát, ugyanúgy, mint a csatlakozási kérelmek benyújtása esetén, fontos elõrelépésnek tekinthetõ, még akkor is, ha a nemzeti parlamentek közvetlenül nem tudják majd befolyásolni a bizottság tevékenységét. Dokumentumok közvetlen megküldése Végül szólni kell egy olyan területrõl, amely technikai ugyan, de a nemzeti parlamentek ellenõrzési jogkörét nagymértékben megnöveli. A Lisszaboni Szerzõdés lehetõ-

34

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

vé teszi, hogy a nemzeti parlamentek ne csak a jogalkotási tervezeteket, hanem egy sor egyéb dokumentumot is megkapjanak közvetlenül az intézményektõl. Noha a dokumentumok nagy része, többek között éppen az alkotmányszerzõdés szellemiségének megfelelõen már eddig is eljutott a nemzeti parlamentekhez, a Lisszaboni Szerzõdés ezen rendelkezéseinek értékelésénél nem szabad megfeledkezni két fejleményrõl. Egyrészt a Lisszaboni Szerzõdés életbelépésével megszûnik a Bizottság monopóliuma a közösségi tervezetek beterjesztésére. A javaslattevõk számának növekedésével a nemzeti parlamentek számára nagyon fontos, hogy biztosítva legyenek azok a mechanizmusok, amelyek garantálják, hogy az eddig mûködõ bizottsági források mellett más forrásokból is eljussanak hozzájuk a tervezetek. Másrészt látni kell, hogy az uniós tevékenység az utóbbi idõben a nyilvánosság felé nyit, a Liszszaboni Szerzõdéssel ez a folyamat erõsödni fog. Az unió szemmel láthatóan cáfolni igyekszik azokat a vádakat, amelyek az európai döntéshozatal egészét átláthatatlan háttéralkuk szövedékeként láttatják. Az Európai Parlament már eddig is nyitott volt az állampolgárok felé, idén pedig a bizottsági ülések egyre nagyobb részét interneten keresztül is meg lehet tekinteni. Ugyanez igaz a tanácsi munka egy részére is. Ebbe a folyamatba illeszkedik a nemzeti parlamentek tájékoztatásának bõvülõ köre is. A Lisszaboni Szerzõdés vonatkozó cikkei ezt a folyamatot rögzítik, jogi alapot adva a nemzeti parlamentek tájékoztatás iránti igényének. A szerzõdés alapján ennek megfelelõen a jogalkotási tervezetek mellett a parlamentek konzultációs dokumentumokat és a Számvevõszék éves jelentését is megkapják majd, de ami a parlamenti uniós tevékenység tervezése szempontjából talán még ennél is fontosabb, az az, hogy a tanácsi munkával kapcsolatos napirendeket és összefoglaló anyagokat is megkapják majd. A képviselõk így közvetlenül hozzájuthatnak azokhoz az anyagokhoz, amelyek szükségesek az uniós folyamatok megértéséhez. *** A Lisszaboni Szerzõdés nemzeti parlamenteket érintõ rendelkezéseinek értelmezésekor fontos tehát látni, hogy a nemzeti parlamentek továbbra sem jelennek meg az uniós szinten önálló szereplõkként, az uniós döntéshozatalban közvetlenül nem vesznek majd részt. A nemzeti parlamentek legfontosabb lehetõsége az uniós döntéshozatal befolyásolására továbbra is saját kormányuk felügyelete marad. Ugyanakkor a nemzeti parlamentek számos területen komoly ellenõrzõ funkciót kapnak a szerzõdés alapján, és a fokozott tájékozódás révén könnyebben átláthatják majd az uniós döntéshozatal folyamatát. A Lisszaboni Szerzõdés rendelkezései így elõsegítik, hogy általában a tagállami törvényhozók jobban értsék az uniós döntéseket, és így jobban tudják közvetíteni azokat a választók felé. Nem utolsósorban pedig a parlamentek jobb bekapcsolásával tovább finomodik az a struktúra az unión belül, amely már eddig is számos érdekcsoport véleményét csatornázta be az uniós döntések elõkészítésébe. n

35 RÁCZ RITA

A Német Szövetségi Alkotmánybíróság határozata a Lisszaboni Szerződés német alaptörvénnyel való összeegyeztethetőségéről Az Európai Unió tagállamainak állam- és kormányfõi által 2007. december 13-án aláírt Lisszaboni Szerzõdést1 a magyar Országgyûlés az uniós tagállamok között elsõként – már 2007. december 17-én – ratifikálta, és ezt követõen sem alakult ki hazánkban igazi politikai és tudományos vita a szerzõdés tartalmáról. Ezzel szemben – bár 2008 tavaszán a német törvényhozás mindkét háza elfogadta2 az LSz. jóváhagyásáról szóló törvényt – a Német Szövetségi Köztársaságban egészen 2009 szeptemberének végéig nem zárulhatott le a szerzõdés ratifikációs folyamata, mivel számos, az LSz.-nek a német alaptörvénnyel való összeegyeztethetõségére irányuló alkotmányos panasz érkezett a Német Szövetségi Alkotmánybírósághoz, amelyekben 2009. június 30-án hozott döntést.

1. Bevezető gondolatok Az LSz. ellen két „menetben”, összesen több mint 200 oldalnyi terjedelemben nyújtottak be alkotmányos panaszokat pártok, politikusok, illetve magánszemélyek. Elõször tavaly a Bundestag egyik képviselõje sérelmezte a nemzeti szuverenitás, illetve a parlamenti jogok állítólagos csorbulását; az LSz.-t általánosságban véve is elutasító ellenzéki baloldal pártja pedig amiatt tett panaszt, hogy a szerzõdés ratifikációjáról Németországban nem tartottak népszavazást. Idén januárban a Bundestag egyik parlamenti pártja, politikusok, civil szervezetek képviselõi és magánszemélyek támadták meg az LSz.-t, lényegében azon az alapon, hogy az túlzott hatásköröket biztosít az Európai Unió számára az ország – különösen a német parlament – rovására, ezáltal pedig sérti a demokrácia alapelvét, s így ellentmond a német alkotmánynak.3 A Német Szövetségi Alkotmánybíróság második tanácsának (a továbbiakban: alkotmánybíróság) idén végül összesen két ún. Organstreit eljárás4 kereté1 HL C 306, 2007.12.17. Jelen publikációban a Lisszaboni Szerzõdés (a továbbiakban: LSz.) rendelkezéseire a szerzõdésnek az Európai Unióról szóló szerzõdés (a továbbiakban: EUSz.) és az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdés (a továbbiakban: EUMSz.) egységes szerkezetbe foglalt változata (HL C 115., 2008.5.9.) szerinti számozás alapján történik utalás. 2 A Bundestag (Szövetségi Gyûlés, a német parlament alsóháza) 2008. április 24-én 515 igen szavazattal (58 nem szavazat és 1 tartózkodás mellett) döntött az LSz. ratifikálása mellett. A Bundesratban (Szövetségi Tanács, a német parlament felsõháza) 2008. május 23-án – az önálló tartománynak számító Berlin kivételével – valamennyi szövetségi állam a szerzõdés ratifikálása mellett voksolt (http://ec.europa.eu/portugal/pdf/temas/lisbon_treaty/tratado_lisboa_ratificacao_estado_actual_22ma io2008_en.pdf). 3 http://www.hirszerzo.hu/cikk.lisszaboni_szerzodes_egyelore_nem_ratifikaljak_a_nemetek.113938.html 4 A legfõbb német alkotmányos szervek közötti, azok jogai és kötelezettségei tárgyában az alkotmánybíróság elõtt indított alkotmányos vita.

36

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

ben és négy alkotmányos panasz alapján kellett határoznia arról, hogy az LSz. jóváhagyásáról szóló törvény, illetve az azt kísérõ jogszabály, a Bundestag és a Bundesrat európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak kibõvítésérõl és megerõsítésérõl szóló törvény, valamint az LSz. ratifikációjához szükséges alkotmánymódosításról szóló törvény összhangban áll-e a német alaptörvénnyel. Mivel ezt követõen Horst Köhler német szövetségi elnök bejelentette, hogy mindaddig nem írja alá az LSz. ratifikációs okmányát, amíg az alkotmánybíróság nem határoz az ügyben, a karlsruhei testület határozathozataláig Németországban megszakadt a szerzõdés ratifikációs folyamata. Az alkotmánybíróság 2009. február 10–11én tartotta meg a szóbeli meghallgatásokat az összesen hat beadvány tárgyában. Ilyen szokatlanul hosszú, többnapos alkotmánybírósági vitára egyébként csak nagyon kivételes esetekben – minden tíz évben legfeljebb egy-két alkalommal – kerül sor, ez is jelzi a kérdés kiemelt fontosságát.5 A tárgyalásra az alkotmánybíróság megidézett több német minisztert és parlamenti képviselõt is, többek között a külügyminisztert, Frank-Walter Steinmeiert, és a belügyminisztert, Wolfgang Schäublét. Az Európa-szerte nagy érdeklõdéssel várt határozatot 2009. június 30-án hirdette ki az alkotmánybíróság, amikor is a hivatalosan 147 oldal terjedelmû határozatot6 lényegét egy órán keresztül ismertette a testület. Az alkotmánybíróság határozata pusztán azon ténybõl kifolyólag is nagy jelentõséggel bír, hogy Csehországon kívül7 kizárólag Németországban született alkotmánybírósági döntés az LSz. tagállami alkotmánnyal való összeegyeztethetõsége tárgyában. Az alkotmánybíróság határozatának legfõbb gyakorlati jelentõségét pedig a nemzeti parlamentek – vagyis értelemszerûen konkrétan a német parlament – európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak megítélése adja, hiszen az alkotmánybíróság a témára vonatkozó hosszas és mélyreható elemzést követõen kimondta, hogy éppen a Bundestag (Szövetségi Gyûlés, a német parlament alsóháza) és a Bundesrat (Szövetségi Tanács, a német parlament felsõháza) ilyen tartalmú jogainak nem megfelelõ biztosítása miatt nem zárulhat le teljesen az LSz. ratifikációs folyamata Németországban mindaddig, amíg az alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak jogszabályi úton eleget nem tesznek.

2. Az alkotmánybíróság határozatának ismertetése Az alkotmánybíróság határozat elsõ részében egészen az Európai Szén- és Acélközösség megalapításáig visszatekintve – meglehetõsen hosszasan és tankönyvszerû módon – áttekinti az európai integráció legfontosabb állomásait, majd részletesen 5 http://www.jogiforum.hu/hirek/19720 6 Az alkotmánybíróság határozata elérhetõ az alkotmánybíróság honlapján: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html. A határozat angol nyelvû fordításának elõzetes változatát lásd: http://www.bundesverfassungsgericht.de/ en/decisions/es20090630_2bve000208en.html. 7 A cseh alkotmánybíróság két ízben is – 2008. november 26-án és 2009. november 3-án – hozott határozatot az LSz. cseh alkotmánnyal való összeegyeztethetõsége tárgyában. Ez elõbbirõl bõvebben lásd Vincze Attila: A cseh Alkotmánybíróság határozata a Lisszaboni Szerzõdésrõl. Európai Jog, 2009/4., 3–10. o.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

37

elemzi az LSz. által bevezetendõ legfõbb módosításokat, illetve azok joghatásait, majd kifejti az alkotmányos panaszokat tevõk kifogásában foglalt érveket, valamint – többek között – a Bundestagnak, a Bundesratnak és a német kormánynak az ügyben tett észrevételeit, illetve ez utóbbiak során összefoglalja a vonatkozó nemzeti rendelkezéseket is. Az alkotmánybíróság határozatában lényegében arra a következtetésre jutott, hogy az LSz. jóváhagyásáról szóló törvény és az alaptörvény módosításáról szóló törvény összeegyeztethetõ a német alaptörvénnyel. Ezzel ellentétben azonban a Bundestag és a Bundesrat európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak kibõvítésérõl és megerõsítésérõl szóló törvény sérti a német alaptörvény 38. §-ának (1) bekezdését és 23. §-ának (1) bekezdését, mivel a Bundestag és a Bundesrat az európai döntéshozatali eljárásokban és a szerzõdésmódosítási eljárásban való részvétel tekintetében nem rendelkezik megfelelõ, elegendõ jogokkal. Ezért az LSz.-t a német államfõ mindaddig nem írhatja alá, s így a ratifikációs okmány mindaddig nem helyezhetõ letétbe, amíg a parlamentáris részvételi jogokat szabályozó, alkotmányosan megkövetelt szabályok nem lépnek hatályba. Az alkotmánybíróság egyhangúlag hozta a határozatot, és mindössze egy alkotmánybíró nem értett egyet a határozathoz fûzött indokolással. 2.1. Nemzeti szuverenitás vs. európai integráció

Az alkotmánybíróság azzal kezdi a határozat indokolását, hogy csakúgy, mint a korábbi szerzõdésmódosítások, az LSz. is nemzetközi megállapodás, amely az Amszterdami és a Nizzai Szerzõdéshez hasonlóan az Európai Unióról szóló Szerzõdés 48. cikkén alapszik. Azonban az Egységes Európai Okmánnyal, valamint az Amszterdami és a Nizzai Szerzõdéssel ellentétben, az LSz. a jelenlegi szerzõdési rendszert alapvetõ jelleggel módosítja. Az LSz.-nek az Európai Unió fejlõdése tekintetében betöltött jelentõsége az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerzõdéshez hasonlatos, hiszen többek között megszünteti az Európai Unió három pilléren nyugvó szerkezetét, és formálisan is jogi személyiséggel ruházza fel az Európai Uniót.8 Az alkotmánybíróság az LSz. német alapokmánnyal való összeegyeztethetõségének vizsgálata során elõször a nemzeti szuverenitás gondolatkörével foglalkozik. A kérdés történeti és elméleti szempontból történõ elemzése során megállapítja, hogy az LSz. hatálybalépésével a Német Szövetségi Köztársaság megmarad szuverén államnak. Az európai integráció jelenlegi állapotában az Európai Unió ugyanis még az LSz. hatálybalépésével sem éri el azt a formát, amely megfelelne egy államként szervezõdött demokrácia legitimációs szintjének.9 Az alkotmánybíróság is tudatában van azonban annak, hogy az Európai Unió hatáskörének terjedelme az európai integráció fejlõdésével fokozatosan és jelentõs mértékben növekedett, és nem utolsósorban az LSz.-nek köszönhetõen mára már számos politikai területen a szövetségi állam jegyeit hordozza magán, vagyis hasonlít az állami formációra. Az Európai Unió dön8 Az alkotmánybíróság határozatának 2. pontja. 9 276. pont.

38

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

téshozatali eljárásai és a kinevezési eljárások azonban túlnyomó mértékben egy nemzetközi szervezet mintáját követik, vagyis a nemzetközi jog talaján állnak, és csakúgy, mint korábban, az Európai Unió felépítése alapvetõen továbbra is a tagállamok egyenlõségének elvén alapul. Az alkotmánybíróság érvelése szerint mindaddig, amíg nem beszélhetünk arról, hogy az európai nép – mint a törvényhozás tárgya – képes politikai értelemben vett hatékony módon kifejezni többségi akaratát, az Európai Unió tagállamait alkotó európai népek maradnak a közhatalom (beleértve ebbe az uniós közhatalmat is) letéteményesei. Az Európai Unió tehát az LSz. hatálybalépésével sem válik szövetségi állammá, hanem szuverén államok szövetsége marad, amelyre nézve továbbra is a hatalomátruházás elve alkalmazandó. Az Európai Unióra átruházott hatáskörök terjedelmét és a döntéshozatali eljárások függetlenségének fokát illetõen az alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Európai Unió legitimációs szintje a hatáskör-átruházás elvének védelme által még mindig megfelel a német alkotmányos követelményeknek.10 Az alkotmánybíróság azonban arra is rögtön rámutat, hogy az alaptörvény nem hatalmazza fel a Németország nevében eljáró, döntéshozó hatalommal bíró szerveket, hogy nemzetközi jogi keretek között egy föderális államhoz való csatalakozás keretében lemondjanak a német nép önkifejezéshez való jogáról. A szuverenitásnak egy új legitimációs alanyra való visszavonhatatlan átruházása ugyanis kizárólag a német nép közvetlenül kinyilvánított akaratának van fenntartva.11 Németországban egy európai szövetségi államhoz való csatlakozás megkövetelné egy olyan új alkotmány kidolgozását és elfogadását, amelyben a jelenleg hatályos alaptörvényben garantált szuverén államiságról expressis verbis le kellene mondani. Az LSz.-szel azonban nem áll elõ ilyen helyzet. Az Európai Unió, továbbra is a nemzetközi jog talaján állva, a szabályok unióját (Herrschaftsverband) alkotja, egy olyan közösséget, amelyet mindig is az azt alkotó szuverén tagállamok akarata határoz meg, és amelyben az integrációért való elsõdleges felelõsség az állampolgárok felhatalmazása alapján eljáró nemzeti alkotmányos szervek kezében van. Így amennyiben az európai integráció további fejlõdése során a gyakorolt nemzeti szuverén hatáskörök jellege és terjedelme, valamint a demokratikus legitimáció foka közötti egyensúly felborulna, az integrációért való felelõsség alapján a Német Szövetségi Köztársaság feladata lenne az ezen a helyzeten való változtatás, és „amennyiben bekövetkezik a legrosszabb”, még az Európai Unióban való további részvételrõl is le kell mondania.12 A kérdéskör kapcsán még érdemes megjegyezni, hogy az alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: a német alkotmány a nemzetek közötti békés együttmûködés és az európai integráció irányába mutat. Mint ahogyan azt a német alapokmány Preambuluma is hangsúlyozza, az európai népek közötti pusztító háborúk tapasztalata után nemcsak a felelõs önmeghatározás morális alapjaként, hanem Németország akarataként fejezõdik ki az egyesült Európában – egyenlõ partnerként – a világbéke szolgálata. Ez az akarat kifejezetten megjelenik az alapokmányban, az 10 275. pont. 11 228. pont. 12 264. pont.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

39

Európai Unióban való integrációra, a nemzetközi szervezetekben való részvételre és a kollektív biztonsági rendszerekhez való csatlakozásra történõ felhatalmazás, valamint az agresszív háborúk tilalmának formájában. Az alaptörvény a kölcsönös békefenntartás keretében tehát kívánatosnak tartja Németország részvételét a nemzetközi szervezetekben.13 Az alkotmánybíróság ezt követõen leszögezi, hogy a Német Szövetségi Köztársaságban sem az Európai Unióba való pari passu integráció, sem pedig a többi békefenntartó rendszerbe, mint pl. az Egyesült Nemzetek Szervezetébe való integráció nem vezet szükségszerûen a német közhatalom rendszerének megváltoztatásához. Ehelyett az ezen szervezetekben való részvétel önkéntes, kölcsönös kötelezettségvállalást jelent, amely biztosítja a békét, és erõsíti az együttmûködésen alapuló közös politikaformálás lehetõségeit.14 A német alaptörvény Preambuluma és 23. §-ának (1) bekezdése alapján az egységes Európa megvalósítására vonatkozó alkotmányos felhatalmazás a német alkotmányos szervek szempontjából azt jelenti, hogy az európai integrációban való részvétel kérdése már nem az õ diszkrecionális politikai jogkörükben van. A német alaptörvény elkötelezett az európai integráció és a békés nemzetközi jogrend mellett, ezért nemcsak a nemzetközi jog felé való nyitottság elve (Völkerrechtsfreundlichkeit), hanem az európai jog felé való nyitottság elve (Europarechtsfreundlichkeit) is alkalmazandó.15 2.2. A Komptenz-Kompetenz kérdésköre

A nemzeti szuverenitás kérdéskörének vizsgálata során az alkotmánybíróság a német alaptörvényben szövetségi szinten meghatározott demokratikus rendszer és az uniós hatáskörök közötti összefüggést is kiemelt fontosságú kérdésként vizsgálja. A hatáskör-átruházás elve kapcsán az alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Európai Unió bõvülõ hatáskörével és az uniós intézmények további függetlenedésével párhuzamosan olyan biztosítékok kialakítása válik szükségessé, amelyek ezzel a folyamattal képesek lépést tartani annak érdekében, hogy a tagállamok által korlátozott és ellenõrzött formában gyakorolt hatáskör-átruházás alapelve biztosított legyen. E tekintetben az alkotmánybíróság többször is hangsúlyozza, hogy a német alaptörvény nem hatalmazza fel a német szerveket arra, hogy akként ruházzanak át szuverén hatásköröket, hogy azok gyakorlása képes legyen független módon további európai uniós hatásköröket keletkeztetni; vagyis a német alaptörvény tiltja az olyan hatáskör-átruházást, amely lehetõvé teszi a hatáskörökrõl való döntést („Komptenz-Kompetenz”).16 Ennélfogva az Európai Unió integrációs programjának kellõen pontosnak kell lennie. A német alkotmányos szervek ugyanis nem adhatnak a közhatalom gyakorlására vonatkozó általános felhatalmazást, különösen nem olyat, amely közvetlenül kötelezõ erõvel bír a nemzeti jogrendszerre.17 Amennyiben az európai integráció fejlõdése során az elsõdleges jog 13 222. pont. 14 219–220. pont. Az alkotmánybíróságnak a kérdés nemzetközi jogi szempontból történõ megítélését lásd a határozat 223–224. pontjában. 15 225. pont. 16 234. pont. 17 236. pont.

40

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

módosításra kerül, vagy pedig az intézmények kiterjesztõen értelmezik azt, alkotmányos értelemben feszültség keletkezik, mert elmozdulás történik a hatalomátruházás elve felõl a tagállamoknak az integrációért való alkotmányos felelõssége felé. Amennyiben jogalkotói vagy közigazgatási hatáskörök meghatározatlan módon kerülnek átruházásra, vagy olyan szándékkal, hogy késõbb dinamikusan továbbfejlesszék azokat; vagy ha az uniós intézmények fel vannak hatalmazva arra, hogy új hatásköröket hozzanak létre, illetve, hogy ténylegesen kibõvítsék azokat, fennáll az elõre meghatározott integrációs folyamat túllépésének veszélye, vagyis annak veszélye, hogy az uniós intézmények az átruházott hatáskörök keretein túllépve járnak el. Amennyiben tehát az Európai Unió intézményei korlátozatlanul – vagy külsõ ellenõrzés nélkül, illetve szerény mértékû és kivételes jellegû ellenõrzés mellett – dönthetnek az alapszerzõdések értelmezésének mikéntjérõl, fennáll a hatáskör-átruházás kötelezõ erejû elve és az integrációért való felelõsség megsértésének veszélye is. Következésképpen az LSz.-t mint nemzetközi szerzõdést jóváhagyó jogszabálynak, és az azt kísérõ nemzeti jogszabályoknak biztosítaniuk kell, hogy az európai integráció továbbra is a hatáskör-átruházás elve szerint halad elõre – anélkül, hogy az Európai Uniónak lehetõsége lenne a Kompetenz-Kompetenz magához ragadására. Az alkotmányos megengedhetõség szempontjából határesetnek számító esetekben a német törvényhozónak – amennyiben szükséges – a szerzõdés jóváhagyásáról szóló jogszabályt kísérõ jogszabályokban kell biztosítania, hogy a törvényhozó testületeknek az integrációért való felelõssége megfelelõen gyakorolható legyen.18 Az alkotmánybíróság egyértelmûen leszögezi, hogy a német alaptörvény 23. §-ának (1) bekezdésébõl fakadó, a szuverén állami hatalom Európai Unióra való átruházására történõ felhatalmazás csak azzal a feltétellel biztosított, hogy a hatalomátruházás elve és a tagállamok alkotmányos identitása tiszteletben tartásának elve alapján a szuverén államiság megmarad, továbbá hogy a Német Szövetségi Köztársaság nem veszíti el azon képességét, hogy politikai és szociális értelemben saját felelõssége alatt alakítsa az állampolgárok életkörülményeit. Az alapszerzõdések értelmében szuverén államok uniójának talaján álló európai egységesítés nem valósítható meg úgy, hogy a tagállamok nem tartanak fenn elégséges teret a gazdasági, kulturális és szociális életkörülmények politikai formálására.19 Ez különösen érvényes azokra a területekre, amelyek az állampolgárok életkörülményeit befolyásolják, így különösen a magánszférára, a szociális biztonságra, azokra a területekre, amelyeket alapjogok védenek, továbbá azon politikai döntésekre, amelyek különösen függnek a kultúrára, a történelemre és a nyelvre vonatkozó elõzetes megértéstõl. Annak értelmezésekor, hogy ezeken – a demokrácia szempontjából különösen jelentõs – területeken megengedett-e egyáltalán a hatalomátruházás, megszorító értelmezés követelt meg. Ez vonatkozik különösen az állampolgárság kérdésére, a büntetõjogi felelõsség egyes területeire, a kényszerítõ hatalom alkalmazásának polgári és katonai monopóliumára, a bevételekre és kiadásokra vonatkozó fõbb költségvetési döntésekre, a szociális politikát és kulturális ügyeket (pl. a családjogot, az iskolai és oktatási rendszert, a véleménynyilvá18 238. és 239. pont. 19 249. pont.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

41

nítási, sajtó- és egyesülési szabadságot) érintõ fõbb döntésekre, a médiát szabályozó és a vallási közösségekrõl szóló rendelkezésekre.20 Az uniós és tagállami hatáskörök témakörének vizsgálata során az alkotmánybíróság azt is hangsúlyozza, hogy az LSz.-hez csatolt, a szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. sz. jegyzõkönyv eljárási szempontból megerõsíti a szubszidiaritás elvét. Ez a nemzeti parlamenteknek az ún. elõzetes figyelmeztetõ rendszerként ismertté vált eljárás keretében a szubszidiaritás elve tiszteletben tartásának figyelemmel kísérésébe történõ bevonásával, valamint azon jogosulti csoportnak a nemzeti parlamentekkel és a Régiók Bizottságával történõ kibõvítésével valósul meg, amelyek keresetindítási joggal bírnak az Európai Bíróság elõtti megsemmisítési eljárás tekintetében. Mint ahogyan azt az alkotmánybíróság is világossá teszi, ezen mechanizmus hatékonysága természetesen attól fog függni, hogy a nemzeti parlamentek hogyan tudják majd szervezeti értelemben megszervezni, hogy a rövid – nyolchetes – idõintervallum alatt megfelelõ módon ki tudják használni ezen lehetõségeiket. Az alkotmánybíróság megítélése szerint az is döntõ kérdés, hogy a nemzeti parlamentek és a Régiók Bizottsága keresetindítási joga arra a kérdésre is kiterjed-e, hogy az Európai Unió rendelkezik-e hatáskörrel az adott jogalkotási tárgy tekintetében.21 2.3. A rugalmassági záradék

Ami az EUMSz. 352. cikkén (az EKSz. korábbi 308. cikkén) alapuló rugalmassági záradékot illeti, az alkotmánybíróság álláspontja szerint e rendelkezések alkotmányosan kifogásolhatók, mert lehetõvé teszik a Szerzõdések lényeges módosítását anélkül, hogy a tagállamok végrehajtó hatalma mögött álló törvényhozó szervek részvétele ebben kötelezõ lenne. Az EUMSz. 352. cikkének (2) bekezdésében foglalt, a nemzeti parlamentek tájékoztatására vonatkozó kötelezettség sem változtat ezen, a Bizottságnak ugyanis csak annyi a kötelezettsége, hogy felhívja a nemzeti parlamentek figyelmét a vonatkozó javaslatokra. A 352. cikk alkalmazásával felmerülõ lehetséges esetek meghatározatlan természetének jellegére tekintettel, a rugalmassági záradék használata a német alaptörvény 23. cikke (1) bekezdésének második és harmadik mondata alapján alkotmányos értelemben megköveteli annak a Bundestag és a Bundesrat általi ratifikációját. Tehát a Tanácsban a német kormány képviselõje mindaddig nem szavazhat a Német Szövetségi Köztársaság nevében a vonatkozó bizottsági jogalkotási javaslatról, amíg ezek az alkotmányosan megkövetelt elõfeltételek nem teljesülnek.22 2.4. Az újonnan létrehozott uniós hatáskörök

Azon uniós hatáskörök vonatkozásában, amelyeket az LSz. újonnan hozott létre vagy szélesített ki a büntetõ és polgári ügyekben való igazságügyi együttmûködés, a kül20 249. és 253. pont. 21 305. pont. 22 328. pont

42

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

kereskedelmi kapcsolatok, a közös védelmi politika és a szociális kérdések területén, az alkotmánybíróság leszögezte, hogy azokat az uniós intézményeknek olyan módon kell gyakorolniuk, hogy a demokrácia jegyében terjedelmük és tartalmuk szükséges mértékû meghatározása a tagállamok kezében maradjon.23 Ebben az öszszefüggésben az alkotmánybíróság álláspontja szerint a következõ szempontokra kell különleges figyelmet fordítani: elõször is, tekintettel arra, hogy a büntetõjogi és büntetõ eljárásjogi rendelkezések rendkívül érzékeny módon befolyásolják a demokratikus önkifejezõdést, a Szerzõdésekben az e területekre vonatkozó uniós hatáskörök létrehozását megszorítóan kell értelmezni – semmilyen körülmények között sem lehet azokat kiterjesztõen értelmezni –, és használatuk minden esetben különös igazolást követel meg. Ezt az LSz. explicite is elismeri, amikor a büntetõ igazságügyi együttmûködés területén újonnan létrehozott hatásköröket egy ún. vészfék-mechanizmussal látja el, amely lehetõvé teszi a Tanács bármely tagja számára – aki egyben végsõ soron nemzeti parlamentjének felelõs –, hogy meggátolja azt az irányelvtervezetet, amely a saját „büntetõ igazságügyi rendszerének alapvetõ vonatkozásait érintené”24. Másodsorban az EUMSz. 83. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében foglalt, a több államra kiterjedõ, különösen súlyos bûncselekmények listájának „a bûnözés alakulásának függvényében” történõ kibõvítésére vonatkozó dinamikus általános felhatalmazás használata valójában az Európai Unió hatáskörének bõvítésével ér fel, és ezért annak alkalmazása a német alaptörvény 23. §-ának (1) bekezdésének második mondata értelmében külön jogszabály elfogadásának kötelezettsége alá esik. A fegyveres erõk külföldön történõ bevetése az LSz. hatálybalépését követõen is kötelezõ módon parlamentáris jóváhagyáshoz van kötve. Az LSz. tehát az érintett tagállam vagy annak nemzeti törvényhozásának jóváhagyása nélkül nem ruházza az Európai Unióra a tagállamok fegyveres erõi használatának jogát.25 Az LSz. továbbá nem korlátozza olyan mértékben a német Bundestagnak a szociális politika területén meglévõ hatásköreit, amely alkotmányosan kifogásolható módon gyengítené a szociális állam elvét26, vagy megengedhetetlen mértékben csorbítaná a szociális politika kérdésében a nemzeti törvényhozás hatáskörébe tartozó ügyeket. A tagállamok a jelentõs és lényeges szociálpolitikai kérdések meghozatala tekintetében tehát az LSz. hatálybalépését követõen is megfelelõ hatáskörrel rendelkeznek. Az EUMSz. 48. cikkének (1) bekezdése felhatalmazza az Európai Uniót, hogy a szociális biztonság területén elfogadja azokat az intézkedéseket, amelyek a munkavállalók szabad mozgásának biztosításához szükségesek, de a Tanács bármely tagja kérheti az ún. vészfék-eljárás útján, hogy a kérdést terjesszék az Európai Tanács elé, meggátolva ezzel a rendes jogalkotási eljárást.27 Csakúgy, mint a büntetõ23 351. pontját. 24 Az EUMSz. 83. cikkének (3) bekezdése. 25 381. pont. 26 Lásd a német alaptörvény 79. §-ának (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett 23. §-a (1) bekezdésének harmadik mondatát. 27 Az EUMSz. 48. cikkének második bekezdése.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

43

ügyekben való igazságügyi együttmûködés területén szabályozott vészfék-eljárás esetén, a Tanács német tagja itt is csak a Bundestag, illetve amennyiben azt jogszabály elõírja, a Bundesrat utasítása alapján gyakorolhatja ezt a jogot.28 2.5. Szerződésmódosítási eljárások

Mindezek alapján az alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy szuverén hatásköröknek az Európai Unióra ellenõrzött és felelõs módon történõ átruházását nem kérdõjelezik meg az LSz. egyes rendelkezései. Ezen megállapítás kimondásához azonban az alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett, hogy az LSz. által bevezetendõ új szerzõdésmódosítási eljárások összhangban állnak-e a német alaptörvénnyel. E tekintetben az alkotmánybíróság megállapította, hogy az Európai Unió intézményei sem a szerzõdések rendes felülvizsgálati eljárása29, sem az egyszerûsített szerzõdésmódosítási eljárások30, sem pedig az ún. áthidaló (passerelle) záradékokként ismert eljárás31 vagy a rugalmassági záradék32 útján nem módosíthatják önállóan az Európai Unió Szerzõdések szerinti alapjait és az Európai Unió tagállamokkal szemben meglévõ hatásköreinek rendjét.33 Ugyanakkor a Német Szövetségi Köztársaságnak az egyszerûsített felülvizsgálati eljárásra vonatkozó „hozzájárulása” a német alaptörvény értelmében lex specialisként külön jogszabály létét követeli meg. Továbbá, mivel az ún. általános áthidaló záradék lehetõvé teszi a Tanácsban meglévõ szavazási rend tekintetében az egyhangúság elvérõl a minõsített többség elvére való áttérést, illetve a különlegesrõl az általános jogalkotási eljárásra való áttérést, ez az elsõdleges közösségi jog tekintetében szerzõdésmódosításnak számít, amelyet így a német alaptörvény 23. §-a (1) bekezdésének második mondata értelmében kell vizsgálni. E tekintetben a nemzeti parlamentek számára biztosított azon jog, hogy kifogást emeljenek34, nem elégséges követelmény az LSz. ratifikációjához. Szükséges, hogy a német kormány képviselõje az Európai Tanácsban csak akkor egyezhessen bele az általános áthidaló záradék alkalmazásával történõ szerzõdésmódosításba, ha a német Bundestag és Bundesrat errõl jogszabályt fogad el, amely jogszabály célja az EUSz. 48. cikke (7) bekezdésének harmadik albekezdése szerinti tájékoztatás.35 Ugyanez vonatkozik az EUMSz. 81. cikke (3) bekezdésének második albekezdése szerinti különleges áthidaló záradék alkalmazásának esetére is. Mindazonáltal a német alaptörvény 23. §-a (1) bekezdésének második mondata szerinti jogszabály nem megkövetelt, amennyiben az adott esetben a különleges áthi28 400. pont. 29 Az EUSz. 48. cikkének (2)–(5) bekezdése. 30 Az EUSz. 48. cikkének (6) bekezdése. 31 Az ún. általános áthidaló záradék alkalmazásának szabályait lásd az EUSz. 48. cikkének (7) bekezdésében, míg az ún. különleges áthidaló záradékok alkalmazásának szabályait lásd az EUMSz. 81. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében. 32 Az EUMSz. 352. cikke. 33 306. pont. 34 Az EUSz. 48. cikke (7) bekezdésének harmadik albekezdése. 35 319. pont.

44

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

daló záradék alkalmazása olyan területre korlátozódik, amely az LSz.-ben már eleve kellõ pontossággal meghatározott. Azonban ebben az esetben is a Bundestag és – amennyiben a tartományok (Länder) jogalkotói hatásköre érintve van – a Bundesrat feladata, hogy az európai integráció tekintetében fennálló felelõsségükbõl fakadó kötelezettségüknek valamilyen más alkalmas módon eleget tegyenek. A Tanácsban a vétó jogáról még abban az esetben sem lehet lemondani az illetékes német törvényhozó szerv beleegyezése nélkül, ha az olyan jogalkotási tárgyat érint, amely egyébként korábban már ténylegesen is meg volt határozva a Szerzõdésekben. Tehát a német kormány képviselõje az Európai Tanácsban vagy a Tanácsban csak abban az esetben járulhat hozzá a Német Szövetségi Köztársaság részérõl az elsõdleges jog különleges áthidaló záradék alkalmazása útján történõ módosításához, ha a Bundestag és – amennyiben azt jogszabályi rendelkezés megköveteli – a Bundesrat ehhez hozzájárult.36 Ez az alkotmányos követelmény az EUSz. 31. cikkének (3) bekezdésére, valamint az EUMSz. 312. cikke (2) bekezdésének második albekezdésére és 333. cikkének (1) bekezdésére alkalmazandó, amelyek lehetõvé teszik az egyhangú döntéshozatalról a minõsített többségi döntéshozatalra való áttérést. Ugyanakkor ezt az alkotmányos követelményt ki kell terjeszteni azon szerzõdési rendelkezésekre is, amelyeknek – mint az EUMSz. 153. cikke (2) bekezdése negyedik albekezdésének, 192. cikke (2) bekezdése második albekezdésének és 333. cikke (2) bekezdésének – tárgya a különleges jogalkotási eljárásról a rendes jogalkotási eljárásra való áttérés, mert ezekben az esetekben is a Tanács többé már nem egyhangúlag, hanem minõsített többséggel határoz. 2.6. Az LSz. és a demokrácia elve

Az alkotmánybíróságnak az alkotmányos panaszokban foglaltak alapján azt is külön vizsgálnia kellett, hogy az LSz. nem ütközik-e a német alapokmányban foglalt demokrácia elvébe. Ennek során az alkotmánybíróság nagy súlyt fektetett az LSz. demokratikus jellegének vizsgálatára, amelyhez alapvetõen az EUSz. demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezéseibõl indult ki. Az alkotmánybíróság – még a nemzeti szuverenitás kérdéskörének elemzése során – kifejtette, hogy az alaptörvény olyan nemzetek feletti szervezetekben való részvételre jogosít fel, amely elõmozdítja a békét, azonban az alapokmány az integráció célja tekintetében nem szól semmit Európa politikai szervezetének végsõ jellegérõl. Az alapokmány 23. §-a tehát nem foglalja magában a demokratikus önkifejezõdés olyan meghatározott formában történõ megvalósításának kötelezettségét szupranacionális szinten, amelyet az alaptörvény ír elõ a Szövetség, a tartományok számára; sõt – tekintettel arra, hogy az Európai Unió a tagállamok egyenlõségének elvén alapszik, és hogy az Európai Uniót a nemzetközi jog alapján hozták 36 E tekintetben az alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a parlamenti határozat vonatkozásában az alkotmányos követelményekkel ellentétes lenne, ha a parlamenti határozat elfogadására vonatkozó idõkeretre irányadó követelmények pontos megállapítását tartalmazó rendelkezéseket akként is lehetne értelmezni, hogy a jogalkotó szervek hallgatása beleegyezésnek minõsül.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

45

létre – lehetõvé teszi a nemzeti szinten alkalmazandó, a szervezeti kérdéseket érintõ demokratikus alapelvektõl való eltérést.37 Mindazonáltal az Európai Unió természetének és hatáskörei terjedelmének, valamint saját szervezeti és eljárási felépítésének meg kell felelnie a demokratikus alapelveknek, ez pedig elsõdlegesen azt jelenti, hogy az európai integráció nem okozhatja a német demokratikus jogrend aláásását. Az alkotmánybíróság határozatában arra is kitér, hogy meglátása szerint az Európai Parlament hatásköreinek az LSz. általi bõvítése csökkentheti, de nem képes teljesen áthidalni azt a szakadékot, amely az uniós intézmények döntéshozatali hatáskörének terjedelme és a tagállami szinten az állampolgárok kezében lévõ demokratikus eljárási hatalom között húzódik. Az Európai Parlament ugyanis sem az öszszetétele miatt, sem pedig az Európai Unió szervezetrendszerében betöltött szerepénél fogva nem képes arra, hogy olyan döntéseket hozzon, amelyek a politikai irányvonalak tekintetében egységesek lennének. Így nem lehet képes parlamenti kormányzat támogatására, és nem képes magát – a kormányzati és ellenzéki hovatartozás szerinti – pártpolitika mentén oly módon megszervezni, hogy a politikai irányvonalról hozott döntése politikai értelemben döntõ hatással bírjon. Ezenkívül, mivel az egyik alkotmányos panaszban kifogásolták az európai parlamenti képviselõk tagállamonkénti számarányának – a panaszos állítása szerint nem demokratikus – eloszlását, az alkotmánybíróság az LSz.-t jóváhagyó törvényt a szavazáshoz való jog fényében is mérlegelte. Arra a következtetésre jutott, hogy – még azon tény ellenére is, hogy egy alacsony lakosságszámú tagállam állampolgárának szavazata a szavazat súlyát tekintve hozzávetõlegesen tizenkétszerese is lehet egy magas lakosságszámú tagállam állampolgárának szavazatához képest38 – mivel az egyenlõ választói jog a német jogrendnek „nem különleges jellemzõje”, az LSz. e tekintetben sem ellentétes a német alapokmány 38. cikkének (1) bekezdésében garantált szavazáshoz való joggal. Az LSz. demokratikus jellegének vizsgálata kapcsán az alkotmánybíróság arra is rámutat, hogy az Európai Unió elsõsorban az uniós polgárok és érdekképviseleti szervezetek a részvétel és átláthatóság területén fennálló jogainak erõsítésével, valamint a nemzeti parlamentek és régiók szerepének növelésével igyekszik a jelenlegi túlzott föderális jellegét kompenzálni – az LSz. az eljárási részvétel szempontjából erõsíti a részvételi demokrácia ezen elemeit. Az uniós polgárok és a véleményüket hallatni képes érdekképviseleti szervezek tekintetében az LSz. a társulási és közvetlen demokrácia elemeit is biztosítja.39 Ez magában foglalja az uniós intézmények és az érdekképviseleti szervezetek, illetve a civil társadalom között folytatott párbe37 227. pont. 38 284–285. pont. Sõt, az alkotmánybíróság egyenesen azt a következtetést vonja le, hogy az EUSz. 10. cikkének (1) bekezdésében foglalt képviseleti demokrácia elvébe ütközne, ha valamely kisebb lakosságszámú tagállam – a választói egyenlõség elvének szigorúbb figyelembevételével – adott esetben csak pl. egy európai parlamenti képviselõt választhatna, hiszen ebben az esetben az érintett tagállam már nem lenne képes európai uniós szinten megfelelõ módon képviselni a nemzeti többségi álláspontot. 39 Lásd az EUSz. 12. cikkét.

46

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

szédet, valamint az uniós polgárok kezdeményezési jogát. Ez utóbbi lehetõvé teszi, hogy az uniós polgárok azokban az ügyekben, amelyekben megítélésük szerint a Szerzõdések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadása szükséges, felhívják az Európai Bizottságot, hogy terjesszen elõ megfelelõ javaslatot. Ennek feltétele, hogy legalább egymillió uniós polgár – akik egyben a tagállamok jelentõs számának állampolgárai – kezdeményezzék ezt.40 Az alkotmánybíróság véleménye szerint a tagállamok nemzeti parlamentjeinek az LSz. általi intézményi elismerése41 sem tudja ellensúlyozni az európai közhatalomban fennálló legitimációs deficitet. A nemzeti parlamentek szerepe ráadásul számottevõen csökken az egyhangúságot megkövetelõ határozatok számának csökkentése és a büntetõügyekben folytatott rendõrségi és igazságügyi együttmûködés „közösségiesítése” következtében.42 Az LSz. tehát nem vezet a demokrácia új szintjéhez. A részvételi demokrácia elemei, mint az uniós polgárok és érdekképviseleti szervezetek számára biztosított véleménynyilvánítási lehetõség, csakúgy, mint a társulási és a közvetlen demokrácia elemei, csak kiegészítõ jellegûek lehetnek, és nem tölthetnek be központi szerepet, ha az európai közhatalom legitimálásáról van szó. A „polgárok Európája” vagy „az Európai Parlament erõsítése” megfogalmazások és jelszavak hozzájárulhatnak „Európa elfogadásának” növeléséhez, valamint az uniós intézmények és eljárások megértetéséhez, azonban amikor azokat normatív síkra ültetik át – mint ahogyan azt részben az LSz. is teszi – anélkül, hogy olyan intézmények létrehozásával kötnék azt össze, amelyek megfelelõen figyelembe vennék az egyenlõség elvét, nem alkalmasak arra, hogy jogi értelemben alapvetõen új modellt vezessenek be. Az LSz.-nek az uniós intézményi rendszer demokratikus jellegét erõsítõ rendelkezései (mint pl. az Európai Parlamentet erõsítõ rendelkezések, a nemzeti parlamentek intézményi elismerése, vagy a Tanácsban a kettõs többségi szavazás bevezetése), bár nem szüntetik meg azt az európai közhatalomban gyökerezõ demokratikus deficitet – amelyet a tagállamokban a nemzeti szinten meglévõ demokratikus követelményekkel szembeállítva lehet kimutatni –, növelik az államszövetség (Staatenverbund) legitimációjának szintjét. 2.7. Az uniós jog elsőbbsége

Az alkotmánybíróságnak az LSz.-hez csatolt, az uniós jog elsõbbségérõl szóló 17. sz. nyilatkozatnak a német alaptörvénnyel való összeegyeztethetõségére vonatkozó kérdésben is állást kellett foglalnia. Összefoglalva, arra a megállapításra jutott, hogy a felülvizsgálati hatáskörét nem érinti az említett nyilatkozat. Az alkotmánybíróság e tekintetben azzal kezdte az érvelését, hogy a Német Szövetségi Köztársaságban 40 Lásd az EUSz. 11. cikke (4) bekezdését. Ez a polgári kezdeményezési jog azon, az Európai Bizottság hatásköre alá tartozó kérdésekre van korlátozva, amelyekre vonatkozó eljárásokat és feltételeket másodlagos közösségi jogi szinten, rendeletekben kell majd megállapítani. 41 Az EUSz. 12. cikke. 42 293. pont.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

47

az uniós jog alkalmazásának alapját és korlátait az LSz. jóváhagyásáról szóló törvény tartalmazza, amelyet kizárólag a jelenlegi alkotmányos rend keretein belül lehet megadni. Ebben az értelemben pedig nincs jelentõsége, hogy az uniós jog elsõbbségének elvét – amelyet a Német Szövetségi Alkotmánybíróság lényegében már elismert – maguk a Szerzõdések, illetve az LSz. záróokmányához csatolt nyilatkozat tartalmazzák. Ezzel a nyilatkozattal a Német Szövetségi Köztársaság ugyanis – mivel ez alkotmányos értelemben kifogásolható lenne – nem ismeri el az uniós jog alkalmazásának abszolút elsõbbségét, hanem csupán megerõsíti a Német Szövetségi Alkotmánybíróság által is korábban ekként értelmezett jogi helyzetet. Helytelen tehát az az értelmezés, amely szerint az LSz. ténylegesen „korlátlan elsõbbséget” biztosítana az uniós intézmények által alkotott jognak a tagállami jog felett, és így amely szerint az uniós joggal ellentétes tagállami alkotmányi rendelkezések esetén az uniós jog élvezne elsõbbséget. Ugyanígy helytelen az a feltevés is, hogy az alkotmánybíróság számára gyakorlatilag lehetetlenné válna a hatáskör-átruházás elve Európai Unió általi betartásának vizsgálata, és hogy a késõbbiekben már nem lenne lehetõség az alkotmányos identitás biztosítására és az alapjogok védelmére.43 A nemzetközi szerzõdés alapján felállított uniós intézmények státusán alapuló megfontolásból következik tehát, hogy a Német Szövetségi Alkotmánybíróság az Európai Bíróság határozatainak végsõ jellegét csak „elvileg” ismeri el. Az alkotmánybíróság ugyanis felülvizsgálhatja az uniós intézmények és szervek által elfogadott jogszabályokat abból a szempontból, hogy azok az átruházott hatáskörök keretein belül maradtak-e, illetve, hogy a Szerzõdéseket olyan kiterjesztõ módon értelmezik-e az unió igazságszolgáltatási szervei, ami megengedhetetlen, autonóm szerzõdésmódosítással ér fel (Ultra-vires-Kontrolle); továbbá az alkotmánybíróság vizsgálhatja, hogy az alaptörvény 23. §-a (1) bekezdésének harmadik mondatában és 79. §-ának (3) bekezdésében megfogalmazott alkotmányos identitásra vonatkozó sérthetetlen rendelkezéseket tiszteletben tartják-e (Identitätskontrolle). E két felülvizsgálati eljárás során pedig az alkotmánybíróság megállapíthatja, hogy a közösségi vagy uniós jog ellentétes a német joggal, és így nem alkalmazható Németországban.44 Az alkotmánybíróság mindezek figyelembevétele alapján kimondta, hogy nincs olyan döntõ alkotmányos érv, amely az LSz. jóváhagyásáról szóló és az alaptörvényt – egészen pontosan annak 23., 45. és 93. §-ait – módosító törvény ellen szólna, vagyis az említett törvények összeegyeztethetõk a német alapokmánnyal, különösen a demokrácia és a szavazáshoz való jog elvével. 2.8. A nemzeti parlamentek szerepe

Az alkotmányos panaszok egyik központi eleme lévén, az alkotmánybíróság sokat foglalkozik az LSz. nemzeti parlamentekre vonatkozó rendelkezéseinek a német alapokmánnyal való összeegyeztethetõség tekintetében végzett elemzésével. Ennek so43 331. pont. 44 240–241. pont 45 Az EUSz. 12. cikke.

48

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

rán az LSz. megfogalmazásából indul ki, miszerint a nemzeti parlamentek „tevékenyen hozzájárulnak az Unió jó mûködéséhez”45. Az alkotmánybíróság e tekintetben nagy hangsúlyt helyezett az LSz.-hez csatolt 1. és 2. sz. jegyzõkönyv46 rendelkezéseinek vizsgálatára. Az említett jegyzõkönyvek értelmében az uniós jogalkotási aktusok tervezetét nyolc héttel azoknak a Tanács napirendjére tûzése elõtt a nemzeti parlamentek rendelkezésére kell bocsátani, és az ún. elõzetes figyelmeztetõ rendszer keretében bármely nemzeti parlament, illetve bármely nemzeti parlamenti kamara egy nyolchetes idõkereten belül indokolt véleményben kifejtheti azokat az okokat, amelyek alapján az adott uniós jogalkotási aktus tervezetét nem tartja összeegyeztethetõnek a szubszidiaritás elvével. A 2. sz. jegyzõkönyv értelmében azonban ez az indokolt vélemény – a nemzeti parlamentek számára biztosított szavazatok együttes összege bizonyos hányadának elérése esetén – csak a tervezet felülvizsgálatra kötelez. Továbbá bármely nemzeti parlament, illetve bármely nemzeti parlamenti kamara keresetindítási joggal bír arra vonatkozóan, hogy kérje a szerinte a szubszidiaritás elvével ellentétes javaslatnak az Európai Bíróság általi semmisnek nyilvánítását. Ezenkívül a nemzeti parlamentek részt vesznek az Europol politikai ellenõrzésében és az Eurojust tevékenységének értékelésében47, és jogosultak az LSz. által bevezetetett, áthidaló (ún. „passerelle”) záradék elnevezésen ismert szerzõdésmódosítási eljárásban az értesítés idõpontjától számított hat hónapon belül kifogást emelni48. E tekintetben egyetlen nemzeti parlament ellenvetése elegendõ a tervezett szerzõdésmódosítás elfogadásának megakadályozásához. Az alkotmánybíróság kimondta, hogy a Bundestag és a Bundesrat európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak kibõvítésérõl és megerõsítésérõl szóló törvény sérti a német alaptörvény 38. §-ának (1) bekezdését és 23. §-ának (1) bekezdését, mivel a Bundestag és a Bundesrat részvételi jogai az alkotmányos követelményekhez képest nem megfelelõ szinten kidolgozottak.49 Az említett törvény célja, hogy az LSz. értelmében nemzeti parlamenti kamarának minõsülõ Bundestagnak és Bundesratnak az LSz.ben biztosított részvételi jogok gyakorlására vonatkozó nemzeti szintû elõfeltételeket felállítsa. A törvény szabályozza a szubszidiaritás elve figyelemmel kísérésének eljárása kapcsán biztosított jog gyakorlásának módját50, valamint az LSz.-ben explicite szabályozott szerzõdésmódosítási eszközök kifogásolásához való jog alkalmazását. Továbbá a törvény lehetõvé teszi a Bundestag plénuma számára, hogy az alaptörvény 45. §-a alapján kinevezett Európai Uniós Ügyek Bizottságát (Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union) felhatalmazzák a Bundestag jogainak a gyakorlására. Ez alól két kivételt nevesít a jogsza46 A nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérõl szóló 1. sz. jegyzõkönyv; és a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. sz. jegyzõkönyv. 47 Az EUSz. 12. cikkének c) pontja, az EUMSz. 88. cikke (2) bekezdésének második albekezdése és 85. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése. 48 Lásd az EUSz. 48. cikke (7) bekezdésének harmadik albekezdését és az EUMSz. 81. cikke (3) bekezdésének harmadik albekezdését. 49 406. pont. 50 A Bundestag és a Bundestat európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak kibõvítésérõl és megerõsítésérõl szóló törvény 1. §-ának (2) és (3) bekezdése.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

49

bály: a törvény rendelkezése értelmében a szubszidiaritás vizsgálata iránti kérelmet a törvényben meghatározott döntéshozatali eljárás szabályozza; valamint az ún. áthidaló záradékok alkalmazása esetén biztosított kifogásemelési jog. A vonatkozó német jogszabályok rendelkezéseinek rövid összegzését követõen az LSz. nemzeti parlamentekre vonatkozó rendelkezéseinek a német alaptörvénnyel való összeegyeztethetõségének vizsgálatakor az alkotmánybíróság abból az érvbõl indul ki, hogy abban a terjedelemben, amennyiben a Szerzõdések rendelkezéseit a tagállamok akként határozzák meg, hogy azok ratifikációs eljárás nélkül – kizárólag vagy döntõen az uniós intézmények döntése alapján, még akkor is, ha ez egyhangúságot követel meg – módosíthatók, a tagállamok törvényhozó szerveit – a kormányt leszámítva – az eljárásban való részvétel tekintetében különleges felelõsség terheli. Németországban a törvényhozó szervek részvételének meg kell felelniük az alaptörvény 23. cikkének (1) bekezdésében foglalt alkotmányos követelményeknek. Rögtön ezt követõen az alkotmánybíróság – igen szûkszavúan – arra a következtetésre jut, hogy a Bundestag és a Bundesrat európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak kibõvítésérõl és megerõsítésérõl szóló törvény nem felel meg ezeknek a követelményeknek, mivel az európai döntéshozatali eljárások és a szerzõdésmódosítási eljárás tekintetében nem biztosít a Bundestag és a Bundesrat számára elégséges részvételi jogokat.51 Az alkotmánybíróság ezenkívül azt is hangsúlyozza, hogy az európai uniós ügyekben a Szövetség és a tartományok (Länder) közötti együttmûködésrõl szóló 2006. szeptember 28-i törvény52 9. cikke alapján a szövetségi kormány és a tartományok között kötött megállapodás sem alkalmas – annak homályos jogi jellege és tartalma miatt – a törvényhozó szervek uniós ügyekben való, alkotmányosan megkövetelt részvételi jogainak biztosítására.53 Mivel a fent elemzett törvény a német alapokmányba ütközik, az alkotmánybíróság kimondta, hogy az LSz. németországi ratifikációs folyamata lezárásának feltétele, hogy az újonnan meghozandó jogalkotási aktusnak lehetõvé kell tennie a Bundestag és a Bundesrat számára az integrációért való felelõsség gyakorlását. Ennek megfelelõen, míg a Szerzõdések rendes felülvizsgálati eljárása a nemzetközi szerzõdések ratifikálásának hagyományos követelménye alá esik, addig az uniós elsõdleges jog egyszerûsített módosítási eljárással történõ módosítása is – a német alaptörvény 23. §-a (1) bekezdésének második és harmadik mondata értelmében – alkotmányosan megköveteli az ennek jóváhagyásról szóló jogszabály elfogadását. Az általános áthidaló záradék és a különleges áthidaló záradékok alkalmazási körét tekintve a német törvényhozó az európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak kibõvítésérõl és megerõsítésérõl szóló törvényben nem mondhat le az Európai Tanács és a Tanács olyan kezdeményezéséhez való szükséges és kötelezõ hozzájárulásról, amely a Tanácsban az egyhangú határozathozatalról a minõsített többségi határozathozatalra való áttérésre, illetve a különleges jogalkotási eljárásról a rendes 51 407-409. pont. 52 Vereinbarung zwischen Bundesregierung und den Ländern nach § 9 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (Bundesgesetzblatt I, 2177.o.) 53 410. pont.

50

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

jogalkotási eljárásra való áttérésre irányul; és ezt a hozzájárulást „fenntartással”, vagyis absztrakt módon elõre sem adhatja meg. Az általános és különleges áthidaló záradék alkalmazása esetén a Szerzõdések módosításához való hozzájárulással a Bundestag és a Bundesrat meghatározza a nemzetközi szerzõdésen alapuló kötelezettségvállalás terjedelmét, és ezért politikai felelõsséget visel az állampolgárokkal szemben. Ebben az értelemben a törvényhozás jogi és politikai felelõssége még az európai integráció esetében sem korlátozódik a jóváhagyásról szóló aktus puszta elfogadására, hanem kiterjed a további végrehajtásra is. Ezért a Bundestag és a Bundesrat hallgatása nem elégséges ezen felelõsség gyakorlásához.54 Az a tény, hogy mindkét típusú áthidaló eljárás tekintetében az EUMSz. rendelkezései biztosítják a nemzeti parlamentek számára a kifogás emelésének jogát, nem elégséges megfelelõje a ratifikáció követelményének. Ezért szükséges, hogy az Európai Tanácsban és a Tanácsban a német kormány tagja kizárólag akkor járulhasson hozzá a határozat tervezetéhez, ha a Bundestag és a Bundesrat a német alaptörvény 23. §-a (1) bekezdésének második mondata alapján elfogadott jogszabályban erre felhatalmazta.55 A Bundestag és a Bundesrat európai uniós ügyekbe való beleszólási jogainak kibõvítésérõl és megerõsítésérõl szóló törvény ellentmond a tagállamok megjósolhatatlan jövõbeni szerzõdésmódosítással szembeni hatékony védelme biztosítására irányuló kifogásemelési jog funkciójának, amennyiben – az adott tervezetre nézve egyidejû hatáskörrel rendelkezés esetén – a kifogásemelési jog alkalmazásáról szóló döntést a Bundestag kizárólag a Bundesrat általi kifogásemelés hiányában hozhatja meg. A kifogásemelés jogának gyakorlására vonatkozó ezen jogszabályi megkülönböztetés ellentétes a Bundestag integrációért való általános felelõsségének érvényre juttatásával. Ezért alkotmányosan megkövetelt, hogy ezekben az esetekben a Bundestag a Bundesrat határozatától függetlenül rendelkezzék hatáskörrel a kifogásemelési jog alkalmazására.56 Azon további különleges áthidaló záradékok alapján történõ uniós jogalkotás, amelyek nem biztosítják a nemzeti parlamentek számára a kifogás emelésének jogát, csak akkor bírhat kötelezõ erõvel a Német Szövetségi Köztársaságra, ha a Bundestag és – amennyiben azt jogszabály elõírja – a Bundesrat jóváhagyta a vonatkozó határozat tervezetét; ebben az esetben sem értelmezhetõ a Bundestag vagy a Bundesrat hallgatása beleegyezésként.57 Az EUMSz. 352. cikkében szabályozott rugalmassági záradék alkalmazása a német alapörvény 23. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében megköveteli az erre vonatkozó jogszabály elfogadását.58 Az EUMSz. 48. cikke második bekezdésében, 82. cikkének (3) bekezdésében és 83. cikkének (3) bekezdésében szabályozott vészfék-eljárás tekintetében a német 54 55 56 57 58

413. 414. 415. 416. 417.

pont. pont. pont. pont. pont.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A NÉMET ALKOTMÁNY

51

szövetségi kormány a Tanácsban csak a Bundestag és – amennyiben azt jogszabály elõírja – a Bundesrat vonatkozó utasítása alapján járhat el.59 A büntetõügyekben való igazságügyi együttmûködés területén az EUMSz. 83. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének alkalmazása megköveteli a német alaptörvény 23. cikke (1) bekezdésének második mondata szerinti jogszabály elfogadását. Az EUMSz. 82. cikke (2) bekezdése második albekezdésének d) pontjában és 83. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében szabályozott általános áthidaló záradék alkalmazásának szándéka, csakúgy, mint az általános áthidalási záradék egyéb eseteinek alkalmazása, megköveteli a Bundestagnak és a Bundesratnak a német alapokmány 23. cikke (1) bekezdésének második mondata szerint adott elõzetes jóváhagyását. Amennyiben szükséges, ez mutatis mutandis alkalmazandó az EUMSz. Európai Ügyészség hatáskörére vonatkozó 86. cikkének (4) bekezdésére és az Európai Beruházási Bank alapokmányára vonatkozó 308. cikkének harmadik mondatára.60

3. Az alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak való megfelelés Az alkotmánybíróság határozatának kihirdetését követõen a német kormánypártok képviselõinek részvételével 2009. augusztus 3-án megkezdõdtek az egyeztetések azokról a kiegészítõ törvényekrõl, amelyek elfogadását az alkotmánybíróság az LSz. németországi ratifikációs folyamata lezárásához feltételként szabott. Miután politikai szinten már 2009. augusztus 18-án sikerült megállapodásra jutniuk a német pártoknak az LSz. jóváhagyásáról szóló törvényhez kapcsolódó öt jogszabálytervezetrõl61, a Bundestag 2009. szeptember 8-án el is fogadta ezeket, majd a – gyakran összefoglaló néven az európai ügyekben gyakorolt parlamenti felügyeletrõl szóló jogszabálycsomagnak nevezett – jogszabályok tervezetét tíz nappal késõbb a Bundesrat is megszavazta. Ezzel megnyílt az út az LSz. németországi ratifikációjának utolsó momentuma, a ratifikációs okmányok államfõi aláírása elõtt. Horst Köhler német szövetségi elnök végül 2009. szeptember 23-án látta el kézjegyével az LSz. ratifikációs okmányát, lezárva ezzel a szerzõdés németországi ratifikációs folyamatát. n 59 418. pont. 60 419. pont. 61 A jogszabályok mindegyike a Bundestag és a Bundesrat integrációért való felelõssége gyakorlását szabályozza: a Bundestag és a Bundestag európai uniós ügyekbe való beleszólási jogairól szóló törvény (Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union), az integrációért való felelõsségrõl szóló törvény (Integrationsverantwortungsgesetz), az LSz. ratifikációjához szükséges alkotmánymódosítások végrehajtásáról szóló törvény (Gesetz zur Umsetzung der Grundgesetzänderungen für die Ratifizierung des Vertrags von Lissabon), valamint a szövetségi kormány és a német Bundestag európai uniós ügyekben történõ együttmûködésérõl szóló jogszabály (EUZBBG) módosítása, valamint a Szövetség és a Länder európai uniós ügyekben történõ együttmûködésérõl szóló jogszabály (EUZBLG) módosítása (lásd bõvebben: http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2009/begleitgesetzgebung_engl__uebersetzung.pdf).

52

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

FUTÓ PÉTER

A termékek szabad áramlására vonatkozó uniós direktívák fogadtatása ukrán gépipari cégek körében Egy hatásvizsgálat eredményei A cikk egy Ukrajnában 2007–2008 folyamán megvalósított szabályozási hatásvizsgálati projektet ismertet. Ukrajna ambiciózus jogharmonizációs programot hirdetett, amelynek egyik fõ eleme, hogy termékpiaci szabályozásait összhangba hozza az egységes európai piacon használatos jogi keretekkel. Ez a reform alapvetõen átalakíthatja az ipari termékek piacait, mert lebontja a kereskedelem technikai jellegû korlátait. A hatásvizsgálat tárgya az Ukrajnában még nem honosított úgynevezett alacsony feszültségi direktíva1, amelynek hatásmechanizmusa könnyen általánosítható az európai uniós mûszaki jellegû direktívák széles körére. A projekt során számos érdekegyeztetési jellegû interjú készült a tervezett reform bevezetéséért felelõs kormányzati szervekkel és az alacsony feszültségû elektromos berendezéseket gyártó, értékesítõ, exportáló és importáló vállalatokkal. Az érdekeltek többsége támogatta a termékek megfelelõségigazolásának egyszerûsítését, a terméktanúsítás liberalizálását és a szabálykövetési költségek2 ezzel kapcsolatos csökkenését. Egy jelentõs érdekcsoport azonban kifejezte aggályait egyrészt az importverseny várható fokozódása, másrészt a FÁK-államokban elfogadott szabályok és szabványok hatályon kívül helyezése miatt. A hatásvizsgálat végül számszerûsíti a termelés, az értékesítés, az export és az import azon várható változásait, amelyek a direktíva ukrajnai bevezetésének tulajdoníthatók.

A projekt ipar- és kereskedelempolitikai háttere Keleti szomszédunk, Ukrajna gépiparának a rendszerváltás óta bejárt fejlõdési pályája sokban hasonlít a megfelelõ magyar ágazatokéhoz, azzal a különbséggel, hogy megrázkódtatásai mélyebbek, válságai pedig hosszabbak voltak. 2007–2008-ban az ukrán gépipari cégek elõtt álló kihívások és a szektor szerkezetének átalakulási folyamatai nagyon hasonlítottak azokhoz a jelenségekhez, amelyeket Magyarországon a kilencvenes évek második felében lehetett megfigyelni. De melyek is ezek a – Magyarországról érkezett megfigyelõ számára olyannyira ismerõs – jelenségek? A direktíva bevezetésének hatásvizsgálati projektjét az UEPLAC, az Európai Unió egyik Ukrajnában L mûködõ projektszervezete valósította meg. A hatásvizsgálati projekt vezetõje: Darius Zeruolis, vezetõ tanácsadó. A hatástanulmányban és a jelen dokumentumban megjelenõ vélemények a szerzõk álláspontját tükrözik. Lásd az irodalomjegyzékben: [Futo–Myroshnichenko–Senchuk 2008]. 1 Angolul: Low Voltage Directive (LVD). A 73/23/EGK direktíva, amelyet a 2006/95/EK direktíva újított meg. 2 Angolul: compliance costs.

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN

53

A gépipar transzformációs válsága, amelyet a volt szovjet piac felvevõképességének drasztikus csökkenése váltott ki, Ukrajnában egészen 2004-ig tartott. A mintegy másfél évtizedes krízis során a korábban virágzó nagyvállalatok többsége, amelyek az ország függetlenségét megelõzõen a kontinensnyi szovjet felvevõpiac egészét látták el a gépipari termékekkel, elektromos és elektronikai háztartási cikkekkel, megszûntek vagy közepes vállalattá zsugorodtak, esetleg olyan rekonstrukción estek át, mely termékszerkezetüket a felismerhetetlenségig megváltoztatta. A vállalati tevékenységek átalakulása során jellemzõ módon az alacsonyabb feldolgozottságú termékek nyertek teret, gyakran a magasabb technológián alapuló termékek rovására. Korlátozott terjedelmû privatizáció és sporadikus külföldi beruházások. Bár a vállalatok egy részét már privatizálták, a gépiparban még mindig jelentõs az állami tulajdon részaránya. A versenyképesség kedvezõtlen átalakulását az is befolyásolta, hogy Ukrajnában a külföldi beruházások egyelõre pontszerûen jelentek meg, és nem fejtettek ki kedvezõ húzó hatást a feldolgozóipar egészére. A gépipari termékek hazai piaca. A gépipari import viszont fellendült, és az ágazat hagyományos termékeinek belföldi kereskedelmében egyre több külföldi cég aktivizálódott, hogy betöltse a 46 millió lakosú ország gépipari termékeinek hazai piacain keletkezett réseket. Az elektromos és elektronikus berendezések piacain 2007–2008-ban az európai és az ázsiai eredetû importtermékek domináltak. Fellendülés a piacvédelem árnyékában. 2004 óta az ukrán gépiparban fellendülés észlelhetõ, de a szektort most is olyan cégek uralják, amelyekre leginkább az jellemzõ, hogy miként élték túl az országot sújtó hosszú ipari válságot. Néhány sikeres és az exportpiacokon is versenyképes cég mellett az ágazat karakteres szereplõi azok a még mindig hatalmas telephellyel rendelkezõ régi nagyvállalatok, amelyek korábbi kapacitásaiknak egyötödét vagy egytizedét mûködtetik, és a számukra nem használható üres épületeket kereskedelmi cégeknek bérbe adják vagy lezárják. 2007–2008-ban az ipari válságot túlélõ gépipari cégek árbevételének jelentõs része olyan termékbõl származott, amely vagy közvetlen piacvédelmet – tehát vámvédelmet – élvezett, vagy pedig közvetett piacvédelemben részesült, tehát külföldi versenytársait az ukrán mûszaki szabályozás bürokráciája tartotta távol a belföldi piactól. Az iparpolitika további jelentõs tényezõje, hogy a nagyobb gépipari cégek jelentõs részének árbevétele nem elhanyagolható mértékben állami megrendelésbõl származik. A túlélõ cégek. A gépipari cégek mintegy 85–90 százaléka kicsi, 10–15 százaléka közepes cég, és egy százalék alá tehetõ a nagyvállalatok száma. A válságnak nagy szerepe volt az átlagos vállalatméret csökkenésében. A túlélõ cégekre jellegzetes példa az a korábban tízezer fõs számítógép-alkatrészeket gyártó üzem, amely privatizációt és szerkezetváltást követõen már csak ezer fõs, és ugyanazokban az üzemcsarnokokban elektromos háztartási fûtõtesteket gyárt, de e fûtõtestek kapcsoló elektronikáját már Olaszországból importálja. Tehát a túlélés ára az õ esetükben többek között az volt, hogy a gyár elektronikai cégbõl fémfeldolgozó céggé minõsítette át önmagát. Egy másik, az elõzõnél sokkal szerencsésebb cégnek sikerült megõriznie régi profilját, és most is az ûrutazáshoz szükséges csúcstechnikai beren-

54

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

dezést gyárt, de emellett új üzletágat indított, és közönséges háztartási villanyórák gyártásával egészíti ki árbevételét. Más vállalatok (jellemzõen az állami tulajdonban lévõk) képesek voltak részben megõrizni eredeti profiljukat, de csak jelentõsebb technológiafejlesztés vagy befektetés nélkül. Termékmegfelelõség-vizsgálat és szabványok. Az itt bemutatott hatásvizsgálati projekt tárgyai azok a – termékpiacokat lényegesen befolyásoló – nemzeti szabályok, amelyek a piacra engedhetõ termékek megfelelõség-vizsgálatát és annak eljárásait, mikéntjét írják elõ. A jelenlegi rendszer szigorára jellemzõ, hogy a szovjet szabványügyi rendszerbõl örökölt és nemzetközileg csak részben harmonizált szabványok alkalmazása – a piacon megjelenni kívánó legtöbb termék esetében – gyakorlatilag kötelezõ. A kötelezõ terméktanúsítás alá esõ áruk köre. Ráadásul Ukrajnában a kötelezõen elvégzendõ, független tanúsító szervezet által megvalósítandó megfelelõség-vizsgálat a termékek sokkal szélesebb körére vonatkozik, mint az EU-ban. Speciálisan Ukrajnában a termékek egyik igen széles családját, a 220 Volt feszültségen mûködõ berendezéseket, tehát a háztartási gépeket, lámpákat, számítógépeket, szórakoztató elektronikai cikkeket is kötelezõ módon alá kell vetni egy független tanúsító, termékminõsítõ szervezet által megvalósítandó megfelelõség-vizsgálatnak. Mindez nehezen egyeztethetõ össze az EU közös piaci szabályozásával és a Világkereskedelmi Szervezet (WTO) elveivel, amelyek a szabványok önkéntes alkalmazását javasolják. Nemzetközi szervezetek régóta nehezményezték azt is, hogy Ukrajnában a szabványügyért, a fogyasztóvédelemért, a terméktanúsító szervezetek kijelöléséért és a minõségért egységes, túlcentralizált csúcshatóság felel.3 A szabályozási reform. 2003 óta az ukrán állam komoly lépéseket tett a szabályozási reform megvalósítása érdekében. Ennek részeként elõször egy Guillotinkampánynak nevezett deregulációs hullám keretében több ezer elavult rendeletet helyeztek hatályon kívül, majd nemzetközi viszonylatban is modernnek számító rendeletet hoztak arról, hogy minden törvénytervezet elfogadását hatásvizsgálatnak kell megelõznie. Ebbe a környezetbe illik az a törekvés is, hogy az ukrán joganyagot harmonizálják az EU acquis communautaire nevû joganyagával. A szabályozási reform azonban még nem befejezett, nem teljes. Így például 2007ben Ukrajna termékpiacának szabályai4 – nemzetközi szervezetek értékelése alapján – még mindig hátráltatták a versenyszellem kialakulását, az innovációt, a versenyképes helyi vállalatok fejlõdését és a közvetlen külföldi befektetéseket.5 Bár az utóbbi években az ukrán állam nemzetközi kereskedelempolitikai nyomás hatására meglehetõsen komoly lépéseket tett a közvetlen piacvédelem, tehát a magas importvámtarifák leépítésében, de csak lassan érvényesül a piacnyitási politikának az a dimenziója, mely a termékekre kiszabott biztonsági, megfelelõségi, minõségi vagy metrológiai (tehát pontossági) követelményeket, szabványokat, technikai szabályokat, elõírásokat hozná összhangba a szabadkereskedelem elveivel. 3 Ld. [EU 2006a]. A csúcsszervezet neve: Mûszaki Szabályozásért, Fogyasztóvédelemért és Szabványosításért Felelõs Állambiztosság (Derzspozsivstandart, DSSU). 4 Angolul: product market regulations. 5 [OECD 2007].

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN

55

A további piaci nyitás mellett ható tényezõk. A mûszaki szabályok ukrán sajátosságai a kereskedelmi gyakorlatban tehát rejtett piacvédelemként mûködnek. Ezt a védelmet az ukrán piacra dolgozó, kevésbé versenyképes hazai iparvállalatok pontosan érzékelik, és a rendszer fenntartását igénylik is az iparpolitikától, pontosabban az avval szorosan összefonódott mûszaki szabályozási és szabványalkotási politikaterülettõl. Mindez azonban ellentétben áll Ukrajna nemzetközi integrációs törekvéseivel. A nemzetközi kereskedelempolitika ugyanis éppen az ilyen intézkedéseket nevezi a kereskedelem mûszaki jellegû akadályainak.6 Európai uniós és világkereskedelmi integráció. A kereskedelem technikai akadályait Ukrajna már csak azért sem tarthatja fenn hosszabb távon, mert az ország hivatalosan deklarálta EU-integrációs szándékát. Az EU a teljes jogú tagságot korainak tartja, de ami a kereskedelempolitikai betagozódást, a termékek szabad áramlásán alapuló egységes európai piaci mechanizmusokban való részvételt illeti, azt lehetségesnek és kívánatosnak véli, sõt jelentõs támogatást is ad hozzá. Az EU-hoz 2004ben csatlakozott közép-európai országok példáját követve, az ukrán kormány is jogharmonizációs programban deklarálta az ukrán jogrendszer közösségi joghoz történõ közelítését. A program gazdája az ukrán Igazságügyi Minisztérium keretében mûködõ Jogharmonizációs Hivatal.7 Az EU-integráció kapcsán Ukrajnára háruló jogalkotási feladatok egy része azonos azokkal a kötelezettségekkel, amelyeket az ország azáltal vállalt fel, hogy 2008-ban belépett a Világkereskedelmi Szervezetbe (WTO). Ellenvélemények. A tervezett reformnak azonban komoly ellenzéke is van. Érveiket és motívumaikat a jelen írás további fejezeteiben fogjuk megismerni.

A projekt célja és módszere A projekt a fentebb említett ukrán állami jogharmonizációs programot kívánta támogatni egy jellegzetes, mintaként is használható, de önmagában véve is érvényes, és az érdekeltek körében meggyõzõ erõvel ható jogharmonizációs hatásvizsgálat segítségével. A projekt tanulságait kétféleképpen lehet hasznosítani: l Szubsztantív felhasználás. Egyrészt a tanulmány feltárja azokat a várható intézményi és gazdasági hatásokat, amelyek az alacsony feszültségi direktívának az ukrán jogi szabályozásba történõ bevezetése következtében várhatók. E hatások jellegének, irányainak felbecsülése érdekében interjúk tucatjai készültek az ukrán államapparátus és az érintett cégek vezetõivel, szakembereivel. A szakirodalomból ismert, hogy más országokban, így az EU-hoz korábban csatlakozott államokban – így pl. Lengyelországban és Litvániában – milyen hatást váltott ki az unió termékpiaci szabályozásának bevezetése. A fenti információkat, valamint iparstatisztikai és külkereskedelmi statisztikai adatokat felhasználva analógiás alapon számszerûsített becslés készült arra, hogy az ukrán piacon milyen változások várhatók a szóban forgó szabályozás hatására. 6 Angolul technical barriers of trade. 5 [Ukraine 2004a] és [Ukraine 2004b].

56

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Módszertani felhasználás. Másrészt a tanulmány alkalmas arra is, hogy úgynevezett pilot-projektként alkalmazva módszertani fonalat adjon az olyan ukrán intézmények számára, amelyek hasonló szabályozási hatástanulmányokat kívánnak készíteni. Szemlélteti az egyszerûsített és teljes szabályozási hatástanulmány készítésének módszertanát, amelyet számos ország és nemzetközi szervezet, így az EU és az OECD is útmutatókban, javaslatokban rögzített. A projekt mûfaja: szabályozási hatásvizsgálat.8 Ez olyan elemzés, amely egy tervezett jogszabály vagy jogszabály-módosítás várható költségeit, elõnyeit, kockázatait és mellékhatásait a szabályozásban érdekelt szervezetek és a szabályozás által érintettek körében végzett felmérés alapján tárja fel. A vizsgált hatások jelentkezhetnek az államapparátusban, a vállalati szektorban vagy a lakosság körében. A hatástanulmány célja, hogy javítsa a politikák eszközrendszerének minõségét. Többek között be kell mutatnia, hogy a tervezett szabályozás milyen mértékben növeli, vagy csökkenti az érintett cégek adminisztrációs terheit és költségeit, és meg kell határoznia a szabályozási beavatkozás nyerteseit és veszteseit. Miért éppen ez a direktíva? A didaktikai célokat más módon is el lehetett volna érni, hiszen a hatáselemzés módszere számos más uniós jogszabály elemzésének útján is illusztrálható lett volna. A projekt tervezõi a következõ okok miatt választották éppen az EU alacsony feszültségi direktíváját a szemléltetés tárgyaként. Valós, szignifikáns méretû a várható hatás. Egyrészt ez a direktíva százezres nagyságrendû terméktípusra vonatkozik, és tervezett bevezetése alapjában változtatja meg azokat a feltételeket, amelyeket teljesíteni kell ahhoz, hogy Ukrajnában az elektromos és elektronikus berendezéseket a gyártók, értékesítõk, exportõrök és importõrök elhelyezhessék a hazai és az uniós piacokon. Nemzetközi analógiák állnak rendelkezésre. Másrészt ennek a direktívának a hatásait más országokban már korábban is megvizsgálták, éspedig az EU-hoz 2004ben csatlakozott vagy az oda nemsokára csatlakozni kívánó államokban – így pl. Litvániában9 és Horvátországban10. A korábbi, a jogszabály bevezetését megelõzõ (ex ante) hatáselemzések, és az azokat követõ, már a nemzeti jogba történõ bevezetést is figyelembe vevõ utólagos (ex post) elemzések rendelkezésre állnak, és azok tapasztalatai felhasználhatók voltak Ukrajna esetében is. l

Jogi elemzés A jogharmonizációs hatásvizsgálat megvalósításának elsõ lépése a jogi elemzés. Ennek során kell tisztázni, hogy mi a lényege az „oknak”, tehát annak a jogszabálynak, aminek a hatását vizsgálni kívánjuk. A direktíva jelentõsége. A három évtizede érvényben lévõ alacsony feszültségi direktíva jelentõsége, hogy a kevéssé veszélyes, de nagy tömegben a piacon megjele8 Angolul: Regulatory Impact Assessment (RIA) 9 [Futó–Šeselgyte 2000] 10 [Futó–Štritof–Lukšic 2001]

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN

57

nõ termékeket leválasztotta az elektromos termékek összességérõl, és ezekre liberális eljárást írt elõ. Megfelelõ feltételek mellett megengedte például a gyártó által önállóan végezhetõ megfelelõség-vizsgálatot. Az európai közös piacon az alacsony feszültségen mûködõ termékek hatósági ellenõrzése csak azután valósul meg, hogy azok már megjelentek a piacon, és ha a termék nem biztonságos, akkor a fogyasztóvédelmi hatóságok a terméket eltávolítják a piacról. A direktíva a termékbiztonság követelményeit a termékek szabad áramlásának elveivel úgy hozza összhangba, hogy ha egy terméket az egységes európai piacon bárhol szabályosan megfelelõnek ítéltek, akkor azt a terméket semmiféle hatóság sem tartóztathatja fel a határokon. Ezt a direktívát az EU elsõ bõvítési hulláma során csatlakozó országok, majd a 2004ben csatlakozott országok is sorra bevezették, és az alacsony feszültségen mûködõ termékek független tanúsító szerv által végzendõ kötelezõ megfelelõség-vizsgálatát a szükséges reformok során megszüntették. Mindezt anélkül, hogy az elektromos eredetû balesetek száma bárhol is növekedésnek indult volna. Jellegzetes példa az új megközelítésû direktívákra. Az alacsony feszültségi direktíva az úgynevezett új megközelítésû direktívák11 egyike. Ez 24 darab mûszaki szabályozás12, melyek termékcsoportonként haladva és a szabályozandó jelenségeket sorra véve határozzák meg, hogy milyen termékbiztonsági követelményeknek kell eleget tenni ahhoz, hogy egyes árufajtákat szabadon lehessen értékesíteni a közös piac területén. E jogszabályok abban hasonlítanak egymásra, hogy a termékbiztonságra vonatkozó úgynevezett alapvetõ követelményeket13 tartalmaznak, de a gyártóra bízzák azok kielégítésének mikéntjét. Kevéssé veszélyes termék esetén a gyártó dönthet, hogy a termék-megfelelõség mûszaki eljárásait a mögöttes, európai szinten harmonizált biztonsági szabványok alkalmazásával, vagy éppen ellenkezõleg: innovatív, még nem szabványosított termékbiztonsági eljárások alkalmazásával valósítja-e meg. Az új megközelítésû direktívák egymáshoz hasonló logikája miatt feltételezhetõ, hogy hatásmechanizmusuk hasonló lesz, és hogy az egyik direktíva hatásából analógiás alapon kikövetkeztethetõ a másik direktíva hatása. Ezért az alacsony feszültségi direktívára elvégzett hatáselemzés eredményei könnyen általánosíthatók több más termékféleségre, az ipari termékek széles körére. A jogszabály már vizsgálható hatású szabályozási környezete. Az alacsony feszültségi direktíva jól példázza, hogy a hatásvizsgálat alá vetni kívánt jogszabályok hogyan, milyen struktúrában függenek össze más, a vizsgált jogszabályhoz horizontálisan és szektorálisan kapcsolódó jogszabályokkal és szabályozási területekkel. Mivel az alacsony feszültségi direktíva ukrajnai bevezetésének hatása a hozzá elválaszthatatlanul kapcsolódó horizontális szabályozások bevezetésének hatása nélkül nem értelmezhetõ, ezért a hatásvizsgálat során elõször elhelyeztük az alacsony feszültségi direktívát abban a bõvebb, de a lehetõség szerint mégis legszûkebb szabályozási területben, amelynek hatása már értelmesen vizsgálható. Ez a bõvebb szabályozási terület mintegy „beburkolja” a hatásvizsgálandó direktívát. A hatásvizsgálat abból a 11 Angolul: New Approach Directives. 12 Angolul: technical regulation. 13 Angolul: essential requirements.

58

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

feltételezésbõl indul ki, hogy a vizsgálandó direktívát nem önmagában, hanem ezzel a szûken vett szabályozási környezettel együtt vezetik be. A vizsgálandó direktíva más uniós jogszabályokkal az alábbi módon függ össze: l Szektorális (termékspecifikus, vertikális) összefüggések. A direktíva ugyan egyértelmûen definiálja, hogy mely termékekre vonatkozik: olyan elektromos berendezésekre, amelyek 50 és 1000 Volt feszültség közötti váltóárammal, vagy 75 és 1500 Volt feszültség közötti egyenárammal mûködnek. Mindazonáltal számos olyan termék kerül a piacra, amely nemcsak az alacsony feszültségi direktíva hatóköre alá tartozik, hanem más, termékspecifikus direktíva alá is: pl. a mosógépeknek a gépek direktíva követelményeit is ki kell elégíteniük. l Horizontális összefüggések. Az uniós termékpiaci szabályozások továbbá tartalmaznak úgynevezett horizontális szabályokat is, amelyek a szabványügyi, akkreditációs, terméktanúsítási, mérésügyi, fogyasztóvédelmi és piacfelügyeleti intézményrendszer felépítésére és mûködésére vonatkoznak. Ezek a szabályok valamennyi termékpiac mûködését befolyásolják. 1. táblázat. A javak szabad áramlását biztosító európai uniós szabályozás egyszerûsített hatásmechanizmusa14

Az egyedi termékek egy vagy több releváns vertikális szabályozás alá is eshetnek Szabványügy Akkreditáció Horizontális szabályozási részrendszerek

Termékpiacok, pl. alacsony feszültségû berendezések piaca

Termékek megfelelõségének vizsgálata, terméktanúsítás Mérésügy Fogyasztóvédelem és piacfelügyelet

14 Az ábra alapjául a következõ két dokumentum szolgált: [EU 2003a] és [EU 2003b].

Egyéb termékágazatok

Felvonók

Gázkészülékek

Gépek

Rádió berendezések és telekommunikációs berendezések

Alacsony feszültségû berendezések

Termékágazatok szerinti vertikális szabályozási részrendszerek Egyes termék-specifikus direktívák az alábbi termékek piacainak szabályozására:

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN l

59

Nettó hatások keresése. Egy további gondolatmenet során fel kellett tárni azokat az újdonságokat, amelyeket a bevezetendõ szabályok a létezõ, már hatályos szabályokhoz képest jelenteni fognak. A hatásvizsgálatnak csak a várható nettó hatásokat szabad kimutatnia, tehát azokat a többletként jelentkezõ értékesítési elõnyöket vagy adminisztratív terheket, költségeket, amelyek a korábbi szabályozáshoz képest újdonságként, hozzáadott értékként vagy kárként jelentkeznek. A jelen írás korábbi fejezetei már foglalkoztak azzal, hogy a projekt idõpontjában milyen különbségek voltak Ukrajna termékpiaci szabályozása és az EU megfelelõ szabályai között.

Empirikus stratégia A jogi elemzés eredményeként a hatásvizsgálatot megalapozó adatgyûjtést a következõképpen operacionalizáltuk: l Mintavétel intézményi körben. Elõször felkerestük az illetékes minisztériumokat és állambiztosságokat. l Mintavétel vállalati körben. Ezután a szabályozás által érintetteket15 kérdeztük meg: alacsony feszültségen mûködõ elektromos termékeket gyártó, értékesítõ, exportáló és importáló vállalati szektor cégeit. Pontosan azokat a hatásokat igyekeztünk kimutatni, amelyek ebben a körben jelentkeznek. l Az interjúzás, kérdõívezés, érdekegyeztetés hipotetikus szabályozási forgatókönyve. Az érintett intézményeknek és vállalatoknak feltett kérdések olyan „mi lenne, ha” jellegû feltételezett eseménysorozatra vonatkoztak, melyben az alacsony feszültségi direktíva mellett a horizontális termékpiaci direktívák bevezetését is feltételeztük. 2007 decemberétõl 2008 februárjáig több tucat érintett céget kerestünk fel, és a) interjúkat készítettünk a felelõs menedzserekkel. A fenti interjúk mellett b) számos telefoninterjúra is sor került, és c) a projekt online kérdõívét is több cég kitöltötte. A válaszolók különbözõ típusú cégeket képviseltek: voltak közöttük alacsony feszültségû termékeket gyártó, forgalmazó, exportáló és importáló cégek, ezen belül l kicsi, közepes és nagyvállalatok; l állami tulajdonú, ukrán magán és külföldi tulajdonú vállalatok; l és vállalatok kijevi, donyecki és vinnyicai központtal. Az interjúk részletes interjúvázlat segítségével készültek. A vállalati felmérés során a találkozók célja az volt, hogy megismerjük l a cég tevékenységét, különös tekintettel az elektromos berendezések termékmegfelelõségi eljárásaira és l a vezetõség álláspontját az alacsony feszültségi direktíva és az azzal szorosan összefüggõ szabványosítási, terméktanúsítási szabályok bevezetésének kívánatos, vagy nem kívánt hatásaival kapcsolatban. Civil szervezetek hiánya a mintában. Felkerestük az országos és a kijevi ipari és kereskedelmi kamarákat is, de ezek nem tartották magukat illetékesnek arra, hogy 15 Angolul: stakeholders.

60

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

szabályalkuban, érdekegyeztetésben szerepet vállaljanak. Szerettünk volna ágazati, szakmai szövetségekkel is találkozni, de Ukrajnában sem a gépiparnak, sem pedig az elektromos berendezéseket gyártó iparvállalatoknak nincs mûködõ szövetsége. A civil szektort mintánkban csak egy minõségüggyel foglalkozó egyesület képviselte. A projekt záró rendezvényeként 2008 márciusában tartott kerekasztal egyeztetés az érintett cégeket és a kapcsolódó kormányzati hivatalokat ültette egy asztalhoz.

A kormányzati szereplők véleménye és a várható intézményi hatások A projekt empirikus adatgyûjtési fázisának keretében elõször interjúk készültek Ukrajna alábbi intézményeinek vezetõ tisztviselõivel: Gazdasági Minisztérium, Iparpolitikai Minisztérium, Mûszaki Szabályozásért, Fogyasztóvédelemért és Szabványosításért Felelõs Állambiztosság (Derzspozsivstandart, DSSU), az UkrTeszt nevû állami vállalat, amely az elektromos berendezések terméktanúsításáért felelõs legnagyobb kijelölt és akkreditált ukrán szervezet, a Szabályozáspolitikáért és Vállalkozás-fejlesztésért Felelõs Állambiztosság, valamint az Igazságügyi Minisztérium Jogharmonizációs Hivatala. Valamennyi felsorolt kormányzati szerv azon dolgozik, hogy Ukrajna és az EU 2011-ben aláírhassa a termékek megfelelõség-vizsgálatának és a terméktanúsító szervezeteknek kölcsönös elismerését rögzítõ tervezett megállapodást.16 Ez az egyezmény lényeges mérföldkõ abban az irányban, hogy Ukrajna és az EU szabadkereskedelmi zónát alkosson. Ugyanakkor az intézményi szféra képviselõinek véleményei megosztottságot tükröztek a tervezett reformok módját, megvalósíthatóságát, szükségességét, idõszerûségét illetõen. l Támogatók. A reformok támogatói azokból a kormányzati körökbõl kerültek ki, amelyek magas prioritásúnak tekintették az ország világgazdasági és európai uniós integrációját, valamint a szabályozáspolitika áttekinthetõségét és vállalkozásbarát jellegét. l Fenntartásokat, ellenvéleményeket elsõsorban a hazai ukrán termelõk támogatása mellett elkötelezett szereplõk és a termékek megfelelõség-vizsgálatát irányító, felügyelõ hivatalok képviselõi fogalmaztak meg. Már a kutatás e korai fázisában megfogalmazódtak azok az óvatos fenntartások és ellenérvek, amelyek késõbb a vállalati interjúk során is visszaköszöntek. Az ellenérvek a következõképpen csoportosíthatók. l Termékbiztonsági, balesetvédelmi ellenérv. Az alacsony feszültségû termékek esetében az utólagos ellenõrzésen alapuló, kötelezõ elõzetes terméktanúsítás nélküli piacfelügyeleti rendszer fegyelmezetlenséghez, alacsony biztonsági szinthez, számos elektromos eredetû balesethez vezet. l A gazdasági integráció célszerû irányát kiemelõ ellenérv. Ukrajna fõ kereskedelmi partnerei a volt szovjet tagköztársaságok, ezért inkább az ott szokásos 16 Agreement on Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Goods (ACAA).

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN

61

termékpiaci szabályokat és szabványokat kellene fenntartani, és a termékek, terméktanúsítások kölcsönös elfogadását garantáló intézményrendszerét inkább velük kellene közösen fejleszteni. A hagyományos orosz, belorusz és közép-ázsiai kereskedelmi és kooperációs kapcsolatokat már csak azért sem szabad veszélyeztetni, mert az EU által felajánlott, csupán a kereskedelempolitikai területre vonatkozó integrációs keret sokkal kevesebbet ér, mint a valós uniós tagság. l Intézményfejlesztési ellenérv. A kötelezõ terméktanúsítás nélküli rendszer bevezetése csak a piacfelügyeleti intézményrendszer alapvetõ reformjával képzelhetõ el, de e megfigyelõk szerint ehhez még nincs meg a kellõen erõs politikai akarat. l Piacvédelmi ellenérv. E gondolatkör lényege, hogy a tervezett reformokat el kell utasítani, mert azok a rossz minõségû importáruk fokozott beáramlását vonják maguk után. Nem szabad még jobban megnyitni az ukrán piacot, fenn kell tartani a hazai termelõknek kedvezõ piacvédelem maradék bástyáit. Valóban, a terméktanúsítási eljárás szabályainak egyszerûsítése várhatóan további külföldi vállalatokat fog arra motiválni, hogy növeljék az ukrán piacra történõ elektromos eszközök importját. Azonban a direktíva ilyen jellegû hatásai elhanyagolhatók ahhoz képest, amilyen mértékû piacnyitást a korábbi importliberalizációs intézkedések okoztak, így azok a megállapodások, amelyek a vámtarifák csökkentésérõl és a vámmentesség mértékérõl 2008 februárjában kötött Ukrajna és a Világkereskedelmi Szervezet. Az illetékes fõhatóság. A termékek megfelelõségének szabályozásában leginkább érintett kormányzati testület a több ezer fõs országos hálózattal rendelkezõ Mûszaki Szabályozásért, Fogyasztóvédelemért és Szabványosításért Felelõs Állambiztosság. A tervezett piacfelügyeleti17 rendszer bevezetéséhez, az EU új megközelítésû direktíváinak alkalmazásához, és speciálisan az alacsony feszültségi direktíva betartatása érdekében meg kell reformálni a fogyasztóvédelmi és szabványügyi intézményrendszert. El kell választani egymástól a szabványosítási és a terméktanúsítást felügyelõ hivatalokat. Mindez magas költségvetési vonzatokkal jár, de a szükséges költségek egy része folyó bevételekbõl, EU-támogatásból és a még mindig állami kézben lévõ terméktanúsító szervezetek és laboratóriumok egy részének privatizációjával csökkenthetõ. Az újjászervezés érdekében figyelemfelkeltõ és oktató programokat kell megvalósítani a szabályozó, a szabályok betartását ellenõrzõ és a szabályozás alá esõ szervezetek körében. A terméktanúsító szervezetek. Az említett állambiztosság által felügyelt terméktanúsító hálózat képviselõinek komoly anyagi érdekeltsége van a független szervezetek által kötelezõen elvégzendõ terméktanúsítási rendszer fenntartásában. Ezek a szervezetek ugyanis már rövid távon is sok klienst fognak veszíteni a kötelezõ terméktanúsítási eljárás tervezett megszüntetése miatt. Sokuk számára megrázkódtatást okoz majd az is, hogy kikerülhetnek a költségvetési szervezetek körébõl. De a nemzetközi példák azt mutatják, hogy középtávon ezek a testületek új tevékenysé17 Angolul: market surveillance.

62

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

geket indíthatnak, például laboratóriumi és mûszaki tanácsadó szolgáltatásokkal támogathatják a vállalatok által végzett termékmegfelelõség-igazolási tevékenységeket,18 és a piacfelügyeleti hatóságok is számos ellenõrzési és mérési feladatot szervezhetnek ki hozzájuk.

A vállalati interjúk eredményeinek összegzése A termékminõség és -biztonság helye a cégek üzleti folyamataiban. A meglátogatott, elektromos berendezést gyártó vállalatok többségénél a termékek megfelelõségének vizsgálata rutinszerû tevékenység, mely a mûszaki vezetés alatt mûködõ hagyományos minõségellenõrzési rendszer feladata. Nagyvállalatok esetében szakosított részleg foglalkozik a feladattal, középvállalatok esetében 1–4 fõs csapatokról beszélhetünk. Vállalati szinten a termékbiztonsággal foglalkozó szakemberek általában ugyanazok, akik a minõségirányítási ügyeket intézik. A tipikus vállalatok a szükséges méréseket vagy saját vagy külsõ laboratóriumokban végzik. Termékeik tanúsító okiratait kijelölt független külsõ terméktanúsító szervezetek állítják ki. A mintában szereplõ gyártó vállalatok többsége ISO 9000 típusú minõségbiztosítási rendszert tart fenn. A nagyobb cégek által fenntartott saját laboratóriumok készültsége megfelelõ szintû ahhoz, hogy az alacsony feszültségi direktíva által megkövetelt biztonsági elõírások fennállását tesztekkel ellenõrizhessék. A termékek megfelelõségvizsgálatát végzõ részlegeknek a jellegzetes iparvállalatnál általában közepes presztízse van. Ugyanakkor a vizsgálat feltárt néhány sikeresen termelõ vállalatot is, ahol a minõség biztosítása és a termékmegfelelõség folyamatos ellenõrzése a hosszú távú versenyképességi stratégia része volt. Passzív részvétel a szabályalkotásban. A domináns iparvállalati magatartás az elfogadó szabálykövetés. Adottnak tekintik az éppen érvényes szabályokat és szabványokat, amelyeket elfogadnak és követnek. A szabályalkotásban való részvétel közepesen elterjedt formája mindössze az, hogy a tudatosabb vállalkozások részt vesznek a szabványosítási bizottságok munkájában. Bár számos céget zavar, hogy Ukrajnában a termékpiaci engedélyezési rendszer bürokratikusabb, mint nyugati versenytársaiknál, de korábban csak néhány vállalat tett javaslatot a meglévõ technikai szabályok megváltoztatására, de akkor is csupán a minisztériumoknál folytatott egyéni közvetlen lobbizás formájában. Az ágazati érdekképviselet ebben a szektorban meglehetõsen passzívnak mondható. A tervezett szabálymódosítások ismertsége. A legtöbb ukrán cég nem volt kellõképpen tájékozott arról, hogy a közeljövõben miként változnak a termék-megfelelõségre, a terméktanúsításra és a piacfelügyeletre vonatkozó rendeletek. Ezért az interjúk egy része azzal indult, hogy meg kellett ismertetni a tervezeteket az interjúalanyokkal. Pozitív állásfoglalások a direktíva bevezetésével kapcsolatban. A vállalati menedzserek nagy jelentõségûeknek tekintették a tervezett reformot, és többségük he18 Angolul: conformity assessment.

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN

63

lyeselte azokat. A sikeres gyártók üdvözlik a tervezett szabályozási változtatásokat és várják, hogy munkaerõt és költséget takarítsanak meg a kijelölt külsõ szervezet által végzett terméktanúsítás kötelezõ mivoltának eltörlése nyomán. A technológiailag jól fejlett cégek azt várják, hogy a saját ellenõrzési eljárásuk fejlesztésére fordítsák erõforrásaikat. Az EU-ból importáló kereskedelmi vállalatok nemcsak a direktíva szó szerinti bevezetését javasolják, hanem sürgetik is ezeket a lépéseket, mert ezektõl jelentõs csökkenést várnak az adminisztrációs költségeikben. Képviselõik elmondták, hogy a mostani rendszer nemcsak költséges és idõigényes, de nem is hatékony, mert a felügyeletek illetve azok képviselõi csak azokat a cégeket képesek ellenõrzés alá vonni, amelyek amúgy is együttmûködnek a szabályozással (tehát a nagy cégeket), de képtelenek elérni a szélesebb vállalati rétegeket és ezzel meggátolni a szürkegazdaságban termelt javak piacra kerülését. Ellenvélemények. A tervezett reformokkal kapcsolatos, korábban már felsorolt ellenvéleményeket elsõsorban a kevéssé versenyképes gyártó vállalatok képviselõi fogalmazták meg. A vállalati szereplõk importversennyel kapcsolatos véleménye nagyban függ attól, hogy a vállalat mennyire versenyképes, és hogy piacai mennyire nyitottak az importversenyre. Míg a sikeres cégek a piacnyitásra befektetésekkel és fejlesztésekkel reagálnak, széles a köre azoknak a vállalkozásoknak, amelyek a piacvédelem fenntartását örvendetesnek ítélnék, például ellenzik az importvámok csökkentését. Egyes termékpiacokon – pl. az ukrán háztartási elektromos gépek piacán – heves importverseny figyelhetõ meg. Más termékek piacaira viszont nem tudnak betörni a külföldi versenyzõk: ilyen például a villanyórák szigorú mérésügyi (metrológiai) elõírásokkal körülbástyázott piaca. A legtöbb megkeresett cég erélyesen támogatná az olyan törvényi változtatásokat, amelyek az import szürkegazdaságot csökkentenék, és érvelésük szerint a tervezett direktíva csak még több ellenõrizetlen terméket engedne az ukrán piacra. A vállalkozások leginkább a Kelet-Ázsiából és Törökországból érkezõ termékektõl tartanak. Feltételezésük szerint ezek az országok nem intézményesítettek kielégítõen a termékek megfelelõségének ellenõrzési rendszerét. Egyes vállalatok képviselõi úgy vélték, hogy a kínai elektromos háztartási gépek alacsony árai csak avval magyarázhatók, hogy a gyártók a minõség és a megbízhatóság rovására takarékoskodtak. A direktíva bevezetéséhez kapcsolható vállalati költségek nagysága. A vállalatok általában nem tudják meghatározni azokat a folyó és egyszeri beruházási költségeket, amelyek a már meglévõ szabályozáshoz kapcsolhatóan felmerülnek. Csak közvetett információkat sikerült szerezni a termékellenõrzés és a terméktanúsítás kapcsán felmerülõ adminisztratív és mûszaki jellegû kiadásokról. Hasonlóan, kevés interjú hozott számszerû és pénzben is kifejezhetõ eredményeket arra vonatkozóan, hogy a tervezett reform bevezetése milyen megtakarításokkal vagy éppen többletköltségekkel járna. l Általában. A kötelezõ külsõ terméktanúsítás fokozatos megszüntetése következtében várhatóan csökkennek az alacsony feszültségû termékekkel kapcsolatos vállalati adminisztrációs terhek és folyó szabálykövetési költségek. A gyártó cégek széles köre képes a termékeikre vonatkozó megfelelõség-iga-

64

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

zolási eljárás19 lefolytatására, saját kapacitásaira támaszkodva. Az uniós termékbiztonsági elvárások eléréséhez a cégek esetében a gyártási költségek 0 és 10 százaléka között határozható meg, de ez csak azon vállalatok számára jelent majd egyszeri terhet, amelyek a termékeiket elõzõleg még nem exportálták az EU-tagországok piacaira. Ezt az eredményt megerõsítették azok a felmérések20, amelyeket korábban az EU-ba exportáló lengyel és ukrán gépipari vállalatok körében végeztek. A jelen projekt keretében végzett interjúk nyomán kiderült, hogy az átlagos ukrán cégeknek négy évig terjedõ idõ szükséges az uniós elvárások teljesítésére. l Nagy sorozatú gyártás esetén. A jelenlegi rendszerben a közvetlen szabálykövetési költségek a nagy sorozatban termékeket gyártó cégek számára nem túl magasak: a kijelölt terméktanúsító testületektõl beszerezhetõ tanúsító oklevelek21 díját a gyártó cégek nem tartják költségesnek. Ugyanakkor üdvözölnék, ha az ilyenfajta akkreditált testületek körében élénkülne a verseny, mert ez remélhetõleg gyorsabb és költséghatékonyabb tesztelési és szabványosítási szolgáltatásokat eredményezne. l Kis sorozat, egyedi darab esetén. A szabálykövetési költségek jelentõs terhet inkább csak a kis mennyiségben elõállított vagy az importált egyedi termékek esetében jelentenek, ilyenek például a speciális éttermi hûtõberendezések vagy ezek tartozékai. Az importõr cégekkel folytatott interjúk megmutatták, hogy a terméktanúsítással kapcsolatos adminisztratív és személyi költségek jelenleg szélsõségesen magasak. Ha a direktíva bevezetésre kerül, akkor ezek a költségek jelentõsen csökkennek. Nyertesek és vesztesek. A vizsgálat a következõ nyerteseket és veszteseket tárta fel. l A direktíva bevezetésének fõ nyertesei az importõr cégek, amelyek megszabadulnak attól a költséges kötelezettségüktõl, hogy máshol már tanúsított termékeiket Ukrajnában még egyszer tanúsítani kelljen. l A fõ vesztesek a korábban már említett terméktanúsító szervezetek, amelyek egy része vállalati formában mûködik. Ezek a szervezetek ugyanis az új rendszerben komoly piacvesztésnek néznek elébe. l Az alacsony feszültségû mérõeszközöket (pl. villanyórákat), mûszereket és biztonsági (pl. tûzriasztási) berendezéseket gyártó vállalatok nem különösebben érdekeltek a termékbiztonságot érintõ direktíva bevezetésében. Ennek oka, hogy termékeik nemcsak az elektromos biztonsággal kapcsolatos szabályozás alá esnek, hanem ezen felül részletes és szigorú megbízhatósági és mérésügyi (metrológiai) elõírásoknak is eleget kell tenniük. Emiatt e cégeknél termelésük folyamatos ellenõrzése és termékeik külsõk általi tanúsítása kötelezõ volt és marad mind a jelenlegi, mind pedig a tervezett rendszerben. 19 Angolul: conformity assessment procedures. 20 [CASE 2006] és [FEMISE 2005]. A két felmérés összefoglalását a jelen írás alapját képezõ [Futo – Myroshnichenko – Senchuk 2008] dokumentum ismerteti. 21 Angolul: product certification documents, certificates

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN

65

A várható hatások ágazati és makroszintű összegzése A kutatási projekt egyik utolsó feladata az volt, hogy iparstatisztikai, külkereskedelem-statisztikai adatok alapján becslést adjon a következõkre: l Ukrajnában hány céget érint majd a direktíva, ezeknek jelenleg hozzávetõlegesen hány alkalmazottja van, mekkora az általuk gyártott alacsony feszültségû elektromos termékek nagyságrendje, mekkora a hazai értékesítés, az export és import árumozgások mértéke? l A fenti értékek miként változnak meg direktíva bevezetésének hatására? A becslések elkészítését megkönnyítette, hogy az ukrán statisztikai rendszerben friss adatok álltak a kutatás rendelkezésére. Ugyanakkor a becslést több statisztikai jellegû nehézség is bonyolította: l Iparstatisztika: az alacsony feszültségû elektromos termékek gyártása több gépipari alágazatban is megvalósul. Ilyen alágazat a „gépek és berendezések gyártása” és az „elektromos, elektronikus és optikai berendezések gyártása”. De a becslést nehezíti, hogy ezek az alágazatok nem csupán a direktíva alá esõ termékeket gyártanak. l Export-import statisztika: Az árufajták statisztikai kategóriái sem adnak pontos támpontot az alacsony feszültségû elektromos termékek nemzetközi áramlásának mértékére. Ezért csak szakértõi becslés alapján lehet véleményt alkotni a szóban forgó nagyságrendekrõl. A direktíva által érintett szektor mérete. Az Ukrajnában vizsgált reformfolyamat összesen körülbelül tízezer céget érint a „gépek és berendezések gyártása” valamint az „elektromos és elektronikai, illetve optikai eszközök gyártása” alágazatokban. Ennyi a becsült száma azon cégeknek, amelyek – más termékek mellett – alacsony feszültségû termékeket is gyártanak. Ez a kör az összes ipari cég 18 százaléka, amely az ukrán ipari output 6,8 százalékát adja, és 526 ezer alkalmazottat foglalkoztat, azaz a teljes ipari munkaerõ 6,1 százalékát. Ezekben a szektorokban a külföldi direkt beruházások hiánya figyelhetõ meg. Egy szokványos európai piacon megközelítõleg százezer fajta alacsony feszültségû elektromos termékrõl beszélhetünk. Az ukrán piacon a helyi gyártású háztartási elektromos és elektronikai eszközök piaci részesedése 10 százalék alatt van. Ukrajna alacsony feszültségû elektromos termékeinek külkereskedelmi mérlege negatív, és speciálisan ez jellemzi az EU külkereskedelmi viszonylatát is. Ugyanakkor a függetlenség óta az import és 2004 óta az export is dinamikusan fejlõdik, és a mérleg javuló tendenciát mutat. Az exportált alacsony feszültségû elektromos termékek nagy része a FÁK országaiba kerül, de a FÁK után e termékek legnagyobb felvevõpiaca az EU. A hatásokat számszerûsítõ gondolati modell. A direktíva bevezetésének várható makrogazdasági hatásait egyrészt ukrán termelési és értékesítési adatok, másrészt az interjúk eredményei, harmadrészt pedig az EU-hoz korábban csatlakozott országok tapasztalatai alapján becsültük meg. A gondolati modell alapja a „ceteris paribus” elv, tehát hogy a direktíván és a hozzá szorosan kapcsolódó horizontális jogszabályokon kívül semmi más nem változik meg. Ennek célja, hogy a hatástanulmány olyan,

66

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

2. táblázat. Az alacsony feszültségû elektromos berendezések Ukrajnát érintõ termékáramlásai, becsült értékek, millió USD, 2006 Az ukrán ipar által gyártott termékek az értékesítés országa szerint A hazai piac megoszlása forrásországok szerint.

Az összes Ukrajnában gyártott 1313 Az összes Ukrajnában eladott 2475

Ebbõl: értékesítés helye: –––> Ebbõl: szármamazási ország: –––>

Ukrajnában eladott

EU-ba exportált

FÁK-ba exportált

177 Ukrajnában gyártott

437 EU-ból importált

641 FÁK-ból importált

177

1480

287

Más országokba exportált 57 Más országokból importált 530

Forrás: Ukrajnai Állami Statisztikai Bizottság adatai alapján végzett saját számítások

és csakis olyan hatásokat nevezzen meg és számszerûsítsen, amelyek az említett jogszabályok bevezetésének tulajdoníthatók. A becsült hatások számokban. Alapvetõnek tekinthetõ hatás, hogy a direktíva bevezetésének köszönhetõen az uniós elvárásoknak nem megfelelõ, idejétmúlt termékeket fokozatosan felváltják a követelményeknek megfelelõ termékek. Ennek kapcsán rövid távon áremelkedés várható, amint néhány olcsó termék kiszorul a piacról; középtávon azonban a piaci verseny növekedésével árcsökkenés várható. Speciálisan az egyes termékáramlási irányokban a direktíva honosításának kapcsán a következõ változások várhatók: l A helyben elõállított és helyben értékesített, alacsony feszültségû elektromos termékek eladása rövid távon várhatóan 3–4 százalékkal csökken, addig a pontig, amíg a nem EU-konform termékeket Ukrajnában is felváltják az EUkonform termékek. l FÁK. A volt szovjet köztársaságokból származó alacsony feszültségû importtermékek mennyisége rövid távon várhatóan 5–10 százalékkal csökken, mivel az európai megfelelõség-vizsgálati eljárás bevezetése néhány FÁKországból érkezõ termék esetében technikai akadályt képez majd az importõrök számára. A FÁK-országokba irányuló export esetében nem várható olyan változás, amely a reform következményének lenne tulajdonítható. l EU. Az EU-ból Ukrajnába irányuló alacsony feszültségû elektromos termékek importja rövid távon 1–2 százalékkal növekedhet, míg az EU-tagállamokba történõ export középtávon 3–5 százalékkal növekedhet, mivel a korábbi kereskedelmi akadályok eltûnnek, és az új, a terméktanúsításokat kölcsönösen elfogadó szabályozások lépnek életbe. l Egyéb import. A más országokból Ukrajnába érkezõ termékek esetében a várható növekedés 1–2 százalékos. Ez a becsült növekedés annak köszönhetõ, hogy olyan exportõrök jelenhetnek meg Ukrajnában, amelyek az EU-ba eddig is exportáltak, de a korábbi ukrán szabályozás akadályt képezett számukra a kereskedelemben.

UNIÓS DIREKTÍVÁK FOGADTATÁSA UKRÁN GÉPIPARI CÉGEK KÖRÉBEN

67

Az elõbbi becslések szerint tehát a direktíva bevezetése rövid távon várhatóan korlátozott negatív hatással, közepes és hosszabb távon viszont pozitív hatással lesz az ukrán elektronikai iparágra.

Az elektromos cikkek fogyasztóira gyakorolt hatások. Az ukrán fogyasztók számára a direktíva bevezetése gazdasági elõnyökkel jár, mert növeli a piaci versenyt, ami már középtávon is szélesebb termékkínálathoz és alacsonyabb árakhoz vezethet. Ugyanakkor a direktíva legfejlettebb országok termékbiztonsági igényeit kifejezõ követelményei bizonyos termékeket, amelyek nem felelnek meg a direktíva elvárásainak, kiszoríthatnak a piacról. Ennek következtében az alacsonyabb keresetû fogyasztók egy része, akik az olcsó termékeket preferálják, kénytelenek lesznek drágább terméket vásárolni, mint korábban. Ez az árak kismértékû emelkedéséhez vezethet rövid távon. Az EU-tagországok tapasztalatai alapján az elektromos termékeket használók biztonsága nem fog romlani. Ennek feltétele, hogy a külsõk által végzendõ, a piacra helyezést megelõzõ kötelezõ terméktanúsítás elhagyását a hatóságoknak a már piacon lévõ termékek hatékonyabb piaci ellenõrzésével kell ellensúlyozniuk.

Irodalom [CASE 2006] “Non-tariff barriers in Ukrainian export to the EU”. Maigorzata Jakubiak, Maryla Maliszewska, Irina Orlova, Magdalena Rokicka, Vitaliy Vavryschuk. Published by CASE – Center for Social and Economic Research as Report No. 68. Warsaw 2006. [EU 2003a] “Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis”. Informal working document issued by DG Enlargement of the European Commission in April 2003. [EU 2003b] “Guidelines on the Application of Directive 2006/95/EC (Electrical Equipment Designed for Use Within Certain Voltage Limits)”. European Commission, August 2007. [EU 2006a] “Industrial Standards and Conformity Assessment in Ukraine”. Source: Market Access Database, a service provided by DG Trade of the European Commission. Date of entry: 8 March 2006. [FEMISE 2005] “Comparative Analysis of Importance of Technical Barriers to Trade (TBT) for Central and Eastern European Countries’ and Mediterranean Partner Countries’ Exports to the EU”. FEMISE Research Programme, September 2005. [Futo–Myroshnichenko–Senchuk 2008] „Regulatory impact analysis of the introduction of the EC Low Voltage directive into Ukrainian legislation”. Kiev, 2008 February. Authors: Dr. Péter Futó, Oleh Myroshnichenko és Bohdan Senchuk. Issued by UEPLAC, Ukrainian-European Policy and Legal Advice Centre. Leader of the RIA project: Darius Zeroulis. Az eredeti hatástanulmány angol és ukrán nyelven letölthetõ a www.ueplac.kiev.ua weboldalról. [Futó–Seselgyte 2000] “The Impacts of a ‘Free Movement of Goods’ Directive. Pilot Study. Regulatory Impact Analysis. of the Introduction of the Low Voltage

68

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Directive into Lithuanian Law” Vilnius, May 2000 Prepared by Dr. Peter Futo, Consulting and Research for Industrial Economics, Budapest and Agnë Seselgyte, Local Expert, SEIL, Vilnius. Supported by PHARE SEIL Project – Support to the European Integration of Lithuania. [Futó–Stritof–Lukšic 2001] “Regulatory Impact Analysis of the Introduction of the Low Voltage Directive (73/23/EEC) into the Croatian Law. A Case Study of the Harmonisation of EU Technical Legislation. Pilot Study.” Prepared by Dr. Peter Futo, Consulting and Research for Industrial Economics, Budapest. Ivona Štritof and Toni Lukšic. Ministry for European Integration, Zagreb 2001. Supported by Department for International Development, United Kingdom. [OECD 2007] “Ukraine’s Economic Assessment 2007”. OECD Economic Surveys. Organisation for Economic Co-Operation and Development, Paris.

69 TÓTH ÉVA ALÍZ

NAFTA és EU: FDI-áramlás és integráció a bankszektorban A NAFTA1 és az EU viszonylatában számos aspektust lehetne megragadni a két integrációs szervezet összehasonlításakor, bár leginkább mindez ahhoz lehetne hasonlatos, mintha „az almákat és a narancsokat” kellene egybevetni: nyilván mindkettõ gyümölcs és gömbölyû, mégis alapvetõen eltérõ gyümölcsökrõl van szó. A fenti metaforához hasonlóan az EU és a NAFTA is integrációs szervezet, bár a kettõ a Balassa-féle integrációs szinteken különbözõ fokon állnak: míg a NAFTA mindössze a szabadkereskedelmi övezet szintjén van, addig az EU-ban az integrációnak sokkal mélyebb formái is megvalósultak, mint a közös, egységes piac és a monetáris unió. A másik közös elem, amely kiemelhetõ a két szervezet összehasonlításában, hogy mindkettõben elsõsorban gazdasági motívumok, célok játszanak szerepet.

1. A NAFTA és az EU integrációjának mértéke és jellege A NAFTA 1994-ben alakult meg a három tagállam – USA, Kanada és Mexikó – közötti kereskedelmi és beruházási akadályok lebontása céljából. A korábban (1989 óta) az USA és Kanada között létezõ szabadkereskedelmi megállapodás (CUSFTA) mezõgazdasági termékekre vonatkozó rendelkezéseit beemelték a NAFTA-ba, Kanada és Mexikó között viszont további külön bilaterális NAFTAmegállapodást is kötöttek a mezõgazdasági termékeket illetõen. A NAFTA a külföldi beruházások (foreign direct investment, FDI) áramlását gátló akadályokat is lebontotta az USA, Kanada és Mexikó között, aminek következtében a külföldi tõkét illetõen a szolgáltatások igénybevételére vonatkozóan nincs elvárt korlátozó elõírás. Az EU esetében ezzel szemben már kezdetektõl fogva – gyakorlatilag a Római Szerzõdéstõl számítva – célként szerepelt egy olyan európai integrációs szervezet létrehozása, amely a késõbbiekben közös piacként is mûködik majd. Az EU története során végighaladt az egyes integrációs fokokon, vagyis a szabadkereskedelmi övezeti formát – a NAFTA-hoz képest – lényegesen meghaladta. Az európai integráció akkori tagállamai között az egységes piac nyújtotta elõnyöket már az Egységes Európai Okmány létrejöttével kiterjesztették az egyes gazdasági ágazatokra, többek között a pénzügyi szférára is. Az európai integráció azonban a Maastrichti Szerzõdés óta tovább mélyült, és a tagállamok közötti monetáris uniót is megvalósította, vagyis 1999-tõl az eurózóna országaiban az egységes európai valutával, az euróval lehet fizetni, visszavonhatatlanul felváltva a korábbi nemzeti fizetõeszközök használatát. Az EU igyekszik tovább mélyülni, hiszen legké1 Észak-Amerikai Szabadkereskedelmi Megállapodás (North American Free Trade Agreement).

70

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

sõbb 2010-ig már a retail nem-készpénz fizetésekre is megvalósulhatnának a SEPA2 által az egységes piac nyújtotta elõnyök, amellyel az euróban való elektronikus fizetések, banki átutalások lennének megkönnyítve, valamint egy egységes bankkártya-szolgáltatás igénybevételének lehetõségét tudná biztosítani. Az EU esetében nemcsak a fokozatos integrációs mélyülést lehetett tapasztalni, hanem a NAFTA-val szemben – amelynek létrejötte óta csak három tagállama van – az EU nyitott a bõvülés iránt is, aminek során mára 27-re nõtt tagállamainak létszáma. Mivel a 2004 után csatlakozott tagállamoknak nem volt kimaradási joga a Gazdasági és Monetáris Unióban való részvétel alól, mára már az euróövezet is 16 tagúvá vált azzal, hogy Szlovénia és Szlovákia bevezette az eurót, és remélhetõleg a jövõben további bõvülésével lehet számolni (ld. melléklet).

2. Az integrációs szervezetek szerepe az FDI-áramlásban a bankszektoron belül A makroszintû integrációs rendszerek, szervezetek – mint az EU és a NAFTA – létrejötte, fejlõdése a nemzetgazdasági szinten túllépve regionális szinten képes erõsíteni a piaci és a gazdaságpolitikai feltételek egységesítését, így hozzájárultak a pénzügyi szektoron belül is az FDI-áramlás megélénküléséhez, ösztönözve elsõsorban a bankok nemzetköziesedését, transznacionalizálódását, vagyis a bankok közötti mikrointegrációk számának növekedését. Végiggondolva, magának a NAFTA-nak a tagállamok közötti beruházásösztönzés volt az egyik célkitûzése. 2.1. A pénzügyi szektor liberalizációja

A pénzügyi szektor a gazdaság többi ágazatához képest némileg eltérõ adottságokkal rendelkezik, elsõsorban pénzügyi közvetítõ szerepének köszönhetõen, így a nemzetgazdaságok egy része általában a legtöbb nemzeti korlátozást itt tartja fenn. Bár mára a legtöbb ország valamilyen szinten liberalizálta a pénzügyi szektorát – vagyis nincs teljesen liberalizálatlan –, az egyes régiókban jelentõs eltérések mutatkozhatnak a liberalizáltság mértékében. Objektívebb képet adva egy-egy ország vagy régió liberalizáltságának fokáról, célszerû egyidejûleg több paramétert figyelembe venni és viszonyítani egymáshoz. Bár nem létezik teljesen liberalizálatlan pénzügyi rendszer, de a következõ paraméterek jellemezhetik a liberalizáció hiányát: l ellenõrzés a hitelek felett – hitelezési plafon, limit megállapítása vagy magasabb minimum tartalékolási szint elõírása; l kamatlábak feletti ellenõrzés – a kamatok szintjén a felügyelet vagy a kormány határozza meg; l belépési korlátok – külföldi bankok belépésére korlátozások elõírása vagy tilalom az univerzális banktevékenységre vagy a bankok specializációjának tilalma; 2 Single Euro Payments Area, egységes euró fizetési övezet.

NAFTA ÉS EU: FDI-ÁRAMLÁS ÉS INTEGRÁCIÓ A BANKSZEKTORBAN

71

állami tulajdonú bankok dominanciája a pénzügyi szektorban; bankok állami felügyelete (marketing tevékenység, igazgatók jelölése, alkalmazottak), vagy állami korlátozás a pénzpiacok alapítására; l nemzetközi pénzügyi tranzakciókra állami restrikció elõírása, beleértve a valutakonvertibilitás hiányát és a többes árfolyamok alkalmazását is.3 Empirikus tanulmány alapján az elõbbiek közül akár egy részleges fenn nem állása is jelentõsebb liberalizációt mozdíthat elõ. Másik megfigyelés, hogy a magasabb jövedelmû országok nyilván sokkal liberalizáltabbak, mint az alacsony jövedelmûek, különösen a fejlõdõk. A liberalizálás nagyobb mérvû elõfordulása földrajzilag is behatárolható vol: nem egyszer egy-egy gazdasági régión belül egyes országok szinte egy idõben liberalizálták pénzügyi szektorukat, hiszen a nemzetközi tõke áramlása szempontjából vonzóbb lehet egy nyitottabb és kedvezõbb mûködési feltételeket biztosító ország a leánybank, illetve bankfiók alapításához. Különösen igaz lehet, ha a külföldi bankok alapítása elõtt belépési korlátot írnak elõ az egyes országok. A liberalizálás együtt járhatott az FDI-beáramlás növekedésével, amit példázhatott számos közép-kelet-európai országban – így Magyarországon is –, hogy a nagy európai bankok csak a rendszerváltás után alapíthattak leánybankokat, és mára az adott középkelet-európai ország bankszektorának túlnyomó többségét leginkább ezek a pénzintézetek uralják. A liberalizálás egy-egy régió gazdaságilag hegemón országában fordul elõ legelõször, amit a többi állam hasonló mértékû és módú lépései, intézkedései követnek nemzeti versenyképességük megõrzése érdekében. Naivitás lenne azt feltételezni, hogy a liberalizáció egy folyamatosan érvényesülõ trend lenne, hiszen az elmúlt közel négy évtizedben a világgazdaság számos országát egybevetve tapasztalhatók lassulások, sõt akár visszafordulások is. Bár empirikus megfigyelések alapján a visszafordulások leginkább bankválságok és erõsebb recesszió idején vannak. Ennek kapcsán jegyzem meg, hogy a bankválságból kibontakozó, jelenleg is tartó világgazdasági válság valószínûleg nem kedvez majd a liberalizációnak még a fejlett, magas jövedelmû országokban sem. Jelenleg mégis a legliberalizáltabb pénzügyi szektorú országoknak az angolszász pénzügyi rendszerûeket szokás tekinteni, vagyis az USA-t, Kanadát, az Egyesült Királyságot és Ausztráliát, de jelenleg az EU tagállamait a liberalizáltabbak közé lehet sorolni. A magasabb fokú liberalizáció mögött meghúzódhat, hogy az angolszász országokban a pénzügyi dezintermediáció mértéke sokkal magasabb, ami részben viszszavezethetõ lehet a vállalatfinanszírozás eltérõ módjaira és a pénzügyi közvetítés szerepére is. l l

2.2. A pénzügyi rendszerek sajátosságai és versenye

Az európai (kontinentális) pénzügyi rendszerek alapvetõen a bankok által közvetített forrásokon alapulnak. Az euróövezetben a vállalati kötvénypiaci és a részvénypiaci kapitalizáció sokkal alacsonyabb, mint az angolszász pénzügyi rendszerû or3 Abiad, Abdul-Mody, Ashoka (2005): Financial Reform: What Shakes It? What Shapes It?, IMF Economic Issues No.35, June 2005, Washington D.C.

72

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

szágokban. Nyilván ezen kialakult szokások mögött korábbi jogi, történelmi és kulturális szokásbeli eltérések húzódhatnak meg. A pénzügyi rendszerek különbözõsége alapvetõen a tradicionális vállalatirányítási és finanszírozási megoldások eltérésébõl eredhet, vagyis az angolszász országok inkább külsõ vállalatirányítási rendszert alkalmaznak, és a vállalatfinanszírozást közvetlen módon, a piacokon keresztül valósítják meg. Rendszerint egyszintû a vezetés, a tulajdonosok tipikus portfólió-befektetõk, akik elégedetlenség esetén csak eladják a részvényeiket, így a menedzsment a részvényárfolyam emelkedésében érdekelt. Ehhez természetesen kellõen jól mûködõ, mély, likvid és kiterjedt pénzpiacok szükségesek. Innen eredhet, hogy ezek az országok érdekeltek a liberalizáció elõmozdításában. Az európai kontinentális pénzügyi rendszerû országokban általában a vállalatok pénzügyi közvetítõkön keresztüli finanszírozása terjedt el a belsõ vállalatirányítás alkalmazásával, ahol a vezetés feletti ellenõrzést valamely erõs, domináns, belsõ érdekeltségû partner végzi, valamint a stakeholderek (érintettek) csoportjába tartozók – mint munkavállalók, kormány, bankok, pénzügyi befektetõk – is hatást gyakorolnak a vezetésre. Itt a vezetéssel szembeni elvárás nemcsak a részvényárfolyam emelése, hanem a különbözõ érdekek közötti konszenzus megtalálása. A belsõ rendszerekben a tipikus vállalati hitelfelvétel bankon keresztül történik, lehetõvé téve ezzel, hogy a fõképp családi tulajdonú kisvállalkozások tulajdonjoga megmaradhasson. Ez a mentalitás a részvényeket nem finanszírozási eszköznek, hanem a tulajdonlás eszközének tekinti, így nem a rövid távú árfolyamnyereség elérésében érdekeltek. A bankok bankhitellel finanszírozzák a vállalatokat, és a hosszú távú forrásokat saját kötvényeik kibocsátásával szerzik, így a hiteleszközök koncentrált tulajdonban vannak, és piacuk illikvid, ami különösen igaz volt a német bankszektorra. Elterjedt nézet, hogy a piaci alapú rendszerek általában hatékonyabbak a gazdasági bizonytalanságok kezelésében, vagyis minél nagyobb a jövõ eseményeire vonatkozó saját, független véleménnyel rendelkezõ résztvevõk száma, annál valószínûbb, hogy a helyes valószínûségi eloszlást fogja követni. Ugyanakkor a vállalati finanszírozási szükségletek is változnak egy-egy vállalat életciklusa során: a mûködés kezdeti szakaszában a banki finanszírozás, az érettebb és nagyobb vállalatok számára a piaci alapú finanszírozás lehet hatékonyabb, különösen az átszervezések vagy M&A4 tranzakciók lebonyolításához. Így a finanszírozási szükségletek megfelelõ biztosítása olyan tényezõkön múlik, mint a teljeskörûség és az alkalmazkodóképesség. Az EU-ban az utóbbi évtizedben jelentõs elmozdulás történt a piaci alapú finanszírozás felé való nyitásban, de az eddigi dezintermediáció mértéke mellett is jóval elmarad az amerikaitól, mind mélységében, mind kapitalizáltságának mértékében, vagyis az európai kontinentális pénzügyi rendszerben továbbra is a bankalapú finanszírozás dominál. Magában az EU-ban is elõremozdulás történt a vállalatirányítás kérdésében, amely mögött az egyes tagállamok érdekellentéte is meghúzódott. Míg a tõkepiaci dominanciájú tagországok a befektetõi bizalom növelése érdekében a vállalatirányítási típus megreformálása mellett szállnak síkra, addig a banki finanszírozáson alapulók a kisrészvényesek védelme miatt nem kívánják a reformot. 4 Mergers and acquisitions, vállalatfelvásárlás és fúzió.

NAFTA ÉS EU: FDI-ÁRAMLÁS ÉS INTEGRÁCIÓ A BANKSZEKTORBAN

73

3. A NAFTA szerepe a bankok nemzetköziesedésében Az amerikai bankok nemzetköziesedésében tehát a liberalizáció nagy szerepet játszott, hiszen a mexikói és a kanadai piacok – részben a NAFTA létrejötte nyomán – nyitottak lettek az amerikai tõke felé. Ennek jelentõsége abban is állt, hogy egészen 1999-ig, a Gramm–Leach–Bliley törvény hatálybalépéséig – amely hatályon kívül helyezte a Glass–Steagall törvényt5 – gyakran hoztak létre leánybankot Kanadában, s a fogadó ország választásában szerepet játszhatott a földrajzi közelség is. A kereskedelmi bankok nemzetköziesedésében a makrogazdasági tényezõkön túl számos mikrogazdasági tényezõ is szerepet játszhat. A nemzetközi szakirodalomban kiemelkedõnek tekinthetõ Dunning eklektikus közgazdasági elméletében a transznacionalizációs stratégiák közül négyet különböztet meg: 1. a piac megszerzésére irányulót, 2. az erõforrásszerzést célzót, 3. stratégiai elõnyt és 4. a hatékonyság növelését célzó stratégiát. Ezek által az egyes szervezetek a nagyobb méretbõl fakadó elõnyök révén több forrást tudnak bevonni, vagy éppen a belsõ internalizációs elõnyöket használhatják ki. Általános nézet, hogy a nagyobb – szélesebb ügyfélkörrel, több pénzügyi forrással rendelkezõ – bank sokkal stabilabb a piacon nagyobb piaci részesedése alapján, és a sokkoknak is kevésbé kitett. A nagyobb piaccal rendelkezõ pénzintézetnek nyilván az ügyfélköre is nagyobb. Kétségtelen azonban, hogy a bankok nemzetköziesedésében a fogadó országok liberálisabb gazdaságpolitikája játszik relatíve döntõ szerepet. A latin-amerikai országok többségében az 1980-as években jelen voltak az amerikai bankok, de 1995 – a válság – után Mexikóban fokozatos kivonulásukat lehetett tapasztalni. A nagy amerikai bankok többsége azonban (mint a Citigroup) továbbra is fenntartotta érdekeltségeit. A NAFTA-nak köszönhetõen az amerikai–mexikói gazdasági kapcsolatok könnyebben rendbejöttek, így a két ország között – a mexikói GDP 50 százalékát kitevõ kereszttulajdonlású holdingokkal – napjainkban

Forrás: Swiston–Bayoumi, IMF WP 2008. 1.ábra. Az USA Kanadával és Mexikóval való integráltságának mértéke 5 Az 1933-as Glass–Steagall törvény tilalmazta, hogy ugyanaz a bank egyszerre befektetési banki és kereskedelmi banki tevékenységet is folytasson.

74

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

fejlettek a pénzügyi kapcsolatok.6 Kanadával az USA-nak már 1988 óta vannak kiterjedt pénzügyi kapcsolatai, a határon átnyúló pénzügyi eszközök 2006-ra 90 százalékos (GDP-arányos) szintet értek el. Az USA és a NAFTA partnerei közötti igen gyorsan kialakult integráció szorossága meghatározó lehet az üzleti ciklusok szinkronizációja és a gazdasági tevékenység nemzetgazdaságokon való átgyûrûzése szempontjából. Egy-egy bankválság – pontosabban jelentõs ciklusaszinkronitás – következtében akár a bankok hazai piacra való visszavonulásával is számolni lehet, így NAFTA-tagállamok között fontossá válhat a közös sokkoknak való kitettség és a gazdasági hatások begyûrûzése. Az elmúlt évtizedekben a Kanada és USA közötti gazdasági kapcsolatok igen szorosra fûzõdtek, és a gazdasági ciklus szinkronitása szinte teljesen azonos, vagyis az amerikai 1 százalékos GDP-arányos sokk a kanadai gazdasági növekedést 0,75 százalékkal változtatja meg azonos irányban. Kanadának az USA-val való szorosabb integrációja következtében a begyûrûzés mértékére ugyan nincs akkora hatása, de annál mélyebbek a pénzügyi kapcsolatok, vagyis a gazdasági sokkoknak való kitettség sokkal nagyobb lett. A mexikói gazdaság ciklusában 1970 és 1995 között domináltak a hazai idioszinkronisztikus tényezõk, aminek köszönhetõen a hazai sokkok közel kétszer nagyobbak voltak, mint a nagyobb fejlett országokban. A mexikói gazdaság 1996-os stabilizálása óta az amerikai gazdasági sokkok már meghatározóbbak lettek a mexikói gazdasági ciklusban. Összehasonlításképpen, 1 százalékos amerikai sokkhatás a mexikói gazdaság 1,5 százalékos hasonló irányú változását érinti, metaforikusan: „ha az USA tüsszent, akkor Mexikó már megfázott”. A NAFTA bevezetése óta egyharmadával képes az amerikai gazdaság hatni a mexikói gazdasági ciklusra, bár nem lehet pontosan meghatározni a NAFTA mexikói gazdaságra gyakorolt kizárólagos hatását, hiszen ez majdnem egy idõben zajlott a mexikói gazdaság stabilizációjával. Az viszont biztos, hogy a NAFTA-ba való belépésével Mexikó képes lett integrálódni a fejlett világgazdaságba, de az USA gazdasági fejlettségétõl és gazdasági ciklusának alakulásától vált nagymértékben függõvé.

4. Az EU hatása a bankok nemzetköziesedésére A bankok nemzetköziesedében az integrációs tendenciák erõsödése az európai pénzintézetek esetében játszotta a legnagyobb szerepet. Az egyik legfontosabb esemény e tekintetben az egységes piac létrehozása volt, hiszen bankdirektívák irányozták elõ a nemzeti elbánás elvét leánybank másik tagállamban való alapítására vonatkozóan, és hasonlóan, az EK más tagállamában is lehetõvé tették a pénzügyi szolgáltatások nyújtását és igénybevételét. Az európai bankok nemzetköziesedésében a legnagyobb fordulatot alapvetõen az európai integráció további mélyülése, a Gazdasági és Monetáris Unió létrehozása hozta. A maastrichti konvergenciakritériumok – amelyek az 6 Swiston, Andrew-Bayoumi, Tamim (2008): Spillovers Across NAFTA, IMF Working Paper, WP/08/3, January 2008, Washington D.C.

NAFTA ÉS EU: FDI-ÁRAMLÁS ÉS INTEGRÁCIÓ A BANKSZEKTORBAN

75

euró bevezetésének alapfeltételei – alacsony inflációs és kamatkörnyezetet teremtettek a bankok számára, ami számottevõen átalakította hitelezési és jövedelmezõségi feltételeiket. Makrogazdasági szinten azonban a GMU-ban való részvétel megszüntette az aszimmetrikus sokkoknak való kitettséget, így az eurózónában részt vevõ tagállamok gazdaság ciklusai szinkronba kerültek egymással. Az euró bevezetése azonban a bankokra rótta a legnagyobb feladatot, egyrészt a hazai valuta átváltásából eredõ tranzakciós díjaktól estek el, ami a jövedelmezõségüket rontotta, másrészt nagymérvû marketing feladatot és technológiai átállást is igényelt. A jelenleg a GMU második szakaszában részt vevõ tagállamok tekintetében is hasonló hatást vált majd ki az egységes valuta bevezetése. Mivel az euró bevezetése a bankok számára jövedelmezõséget rontó tényezõként jelentkezett, az ezredforduló idején óriási mértékû fúziós hullám söpört végig fõleg az olasz, a spanyol és a portugál pénzintézeti szektoron. Ekkor még nem volt meghatározó jelentõségû a bankok Európán belüli fúziója. Nagy valószínûséggel a spanyol intézmények kulturális, nyelvi hasonlósága és volt gyarmati kapcsolatai játszhattak szerepet a latin-amerikai expanzióban az 1990-es évek második felétõl kezdõdõen. Az ezredforduló után az európai bankszektoron belül a pénzintézetek közötti oligopolisztikus verseny egyre inkább egy páneurópai szinten kezdett körvonalazódni, vagyis a korábbi nemzeti bankpiacon kialakult oligopolisztikus verseny már európai szinten formálódik. Az ebben a versenyben részt vevõ „nemzeti bajnok” bankok, amelyek gyakorlatilag a hazai pénzintézeti szektor legnagyobb piaci részesedéssel bíró nagybankjai, a jövõben képesek lesznek globális szolgáltatást nyújtani és a globális versenyben is megõrizni piaci pozíciójukat, vagy esetleg javítani azon. Megfigyelhetõ a tendencia az olasz pénzintézetek nemzetközi expanziójában is, ezek az 1990-es évek közepén hazai pozícióikat megerõsítve törtek ki az európai bankpiacra, megafúziókat végrehajtva. Például 2005-ben addig még nem látott összegû M&A volt az olasz UniCredit és a német HVB bankcsoport fúziója, amit további megafúziók követtek az európai bankszektorban. Az olasz pénzintézetek európai expanziójában nagy szerepet játszott az itáliai bankszektor liberalizációja, ami drámai metamorfózist hozott. Az olasz bankok közel húsz éven át állami tulajdonú „nonprofit” intézmények voltak, és az Amato-törvény hatálybalépésétõl már magántulajdonú részvénytársaságként tevékenykedhetnek, egyre nagyobb részesedést érve el a tõzsdén, vagyis a menedzsment elsõdleges prioritásává válhatott a profitmaximalizálás és a bank teljesítményének növelése7. Piaci kapitalizáció alapján az UniCredit 2008 végén az európai nagybankok sorában a harmadik volt az angol HSBC és a spanyol Banco Santander mögött. A páneurópai nagybankok nemzetközi expanziós stratégiájának iránya is számottevõen megváltozott az ezredforduló óta, mivel a korábbi évtizedekben elsõsorban a nagyobb nemzetközi pénzügyi központokban (Londonban, Párizsban, Frankfurtban) igyekeztek képviseltetni magukat. Az elmúlt években azonban egyre több európai székhelyû európai nagybank alapít leányvállalatot a kelet-közép-európai pénzintézeti szektorban, ahol a legtöbb volt szocialista, átalakuló ország már az EU tagja. Az EU 2004-es és 2007-es bõvítése során a tagállamoknak kötelezõvé tették az euró bevezetését, ez7 Italy’s Race to the Top, The Banker, February 2008.

76

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Forrás: UNCTAD WIR 2009. 2. ábra. Az FDI-beáramlás globális és regionális megoszlása, 1980–2008 (milliárd dollár)

által a konvergenciakritériumok teljesítése számukra elõírás, lehetõvé téve az eurózóna korábbi tagjaihoz hasonló makrogazdasági környezet és ciklusszinkronitás megvalósulását. A 2004-es bõvülés óta Szlovénia és Szlovákia már tagja az euróövezetnek, a többi közép-kelet-európai tagállam esetében ez csak idõ kérdése. Az európai pénzügyi integráció nemcsak a bõvülésével jelenthet további makrogazdaságinak nevezhetõ nemzetköziesedést – tulajdonképpen FDI-áramlást – kiváltó tényezõt, hanem a 2010 végéig a retail nem-készpénz fizetésekre megvalósuló SEPA, az integráció további mélyülése is e folyamatokat erõsítheti, a pénzügyi integráció egy következõ lépcsõfokát adva. A 2008 szeptemberétõl, az amerikai Lehman Brothers (az egyik legnagyobb amerikai pénzintézet) csõdje után kibontakozó pénzügyi-gazdasági világválság következtében az FDI-áramlás mértéke a fejlett országokban lényegesen csökkent, ami nemcsak a nemzetközi M&A-k számának esésében mutatkozott meg, hanem akár a nemzetközi nagybankok nemzetköziesedésének mérséklõdésében is, ugyanis inkább a hazai bankszektorra fókuszálnak azóta. Ezzel szemben az átalakuló kelet-európai országokban az FDI-beáramlás töretlenül nõtt, a nemzetköziesedés nem hagyott alább, amiben nagy szerepet játszhatott a mélyülõ és bõvülõ európai pénzügyi integrációs folyamat.

Következtetések Jelen tanulmány alapvetõen a makrointegrációs szervezetek – gyakorlati okokból elsõsorban az EU és a NAFTA – bankszektorbeli mikrointegrációs folyamatokra gyakorolt gazdasági hatásait és összefüggéseit kívánta bemutatni, és vice versa. A két gazdasági integrációs szervezet, az EU és a NAFTA, annak ellenére, hogy az integrációs skála eltérõ szintjén állnak, mégis képesek elõmozdítani a nemzetközi FDI-áramlást a tagállamok egyes ágazataiban, így a bankszektorban is. A NAFTA tagjai között Kanadában és az USA-ban mint angolszász pénzügyi rendszerû országokban jellemzõen magas a tõkepiaci kapitalizáció és a liberalizáltság mértéke. Az integráció révén igen

NAFTA ÉS EU: FDI-ÁRAMLÁS ÉS INTEGRÁCIÓ A BANKSZEKTORBAN

77

szoros szinkronitás valósulhat meg gazdasági ciklusaik között. Annak ellenére, hogy a kilencvenes évek derekán a mexikói pénzügyi válság miatt számos amerikai nagybank kivonult az ottani piacról, a NAFTA-nak köszönhetõen mára a két ország közötti pénzügyi kapcsolatok erõsek lettek. Ennek ellenére a 2008 szeptemberétõl kibontakozott válság során a NAFTA a makrointegráció alacsonyabb foka miatt nem volt képes mérsékelni az amerikai nagybankok nemzetköziesedésének csökkenését. Az EU tekintetében az integráció sokkal mélyebb és bõvebb. Ez kedvezõ makrogazdasági környezeti feltétel lehet az európai székhelyû nagybankok nemzetköziesedéséhez, különösen a közép-kelet-európai régióban lehetnek figyelemre méltó nemzetközi expanziós törekvések a közeljövõben. Az eurózóna tagállamai hasonló gazdasági ciklussal számolhatnak, vagyis mikrogazdasági szinten az aszimmetrikus sokkoknak való kitettség csökken. A hasonló makrogazdasági környezet pedig vonzó lehet a bankszektor FDI-áramlását tekintve. Elemzések szerint itt a válság idején is folytatódott a nemzetközi tõkebeáramlás, amiben nagy szerepet játszott a világon egyedüli jellemzõkkel bíró, mélyebb és bõvebb európai integráció. Melléklet: A NAFTA és az EU összehasonlítása

Forrás: Wolinetz 2003.

78

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Irodalom Abiad, Abdul–Mody, Ashoka (2005): Financial Reform: What Shakes It? What Shapes It?, IMF Economic Issues No.35, June 2005, Washington D.C. Blahó András (szerk.) (1999): Világgazdaságtan 2, Globális fejlõdés, gazdaságdiplomácia, Budapest, Aula Kiadó Clarkson, Stephan: „Apples and Oranges”, Prospects for the Comparative Analysis of the EU and NAFTA as Continental Systems, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUI Working Papers, RSC No. 2000/23 Dominguez, Roberto (2007): NAFTA: Will It Ever Have an EU Profile?, Jean Monnet/ Robert Schuman Working Paper Series Vol.7. No.3, April 2007, University of Miami, Miami, Florida Italy’s Race To the Top, The Banker, February 2008. Lõrincné Istvánffy Hajna (2003): Pénzügyi integráció az Európai Unióban, Budapest, KJK Kiadó Palánkai Tibor (1999): Az európai integráció gazdaságtana, Budapest, Aula Kiadó Simai Mihály–Gál Péter (2000): Új trendek és stratégiák a világgazdaságban, Budapest, Akadémiai Kiadó Swiston, Andrew–Bayoumi, Tamim (2008): Spillovers Across NAFTA, IMF Working Paper, WP/08/3, January 2008, Washington D.C. Wolinetz, Steven B. (2003): Comparing Canada, the European Union And NAFTA: Comparative Capers and Constitutional Conundrums, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series Vol.3.No.4., August 2003, University of Miami, Miami European Union Center, Miami, Florida UNCTAD (2009): World Investment Report 2009, New York and Geneva Zarsky, Lyuba–Gallagher, Kevin P. (2004): NAFTA, Foreign Direct Investment, and Sustainable Development in Mexico, Americas Program Policy Brief, January 28, 2004.

79 MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 VÁRKONYI MÁRTA

Az Európai Bizottság 2009. őszi bővítési csomagja és ajánlásainak hatása a 2011-es magyar EU-elnökségre 2011 elsõ félévében (január 1. és június 30. között) Magyarország elsõ ízben látja el az Európai Unió Tanácsának elnökségét. A felkészülés kiemelt feladata volt azon területek beazonosítása, amelyekre megkülönböztetett figyelem irányul majd, ahol az elõrelépés az összuniós érdekeltség mellett nemzeti érdek is. Elnökségi félévünk elõkészítésekor az unió bõvítését és a nyugat-balkáni térség integrációs törekvéseinek következetes támogatását a prioritások között határoztuk meg, ezzel is kifejezésre juttatva érdekeltségünket szomszédságunk európai szellemben történõ fejlõdése mellett.

ból kiemelkedõen fontos uniós politika, a bõvítés rövid távú jövõjének meghatározásához adnak kapaszkodót. Különös jelentõségû az idei csomag azért is, mert megállapításai következményekkel járnak trió elnökségi idõszakunkra, s elõkészítik, behatárolják, meghatározzák a 2011. elsõ félévi magyar soros elnökség mozgásterét. Az unió bõvítése, a nyugat-balkáni országok integrációs elõrehaladásának elõmozdítása pedig olyan kérdések, amelyek az elsõ magyar elnökség kiemelt feladatai, prioritásai között lesznek majd.

Bevezetés Az Európai Unió bõvítésével foglalkozó szakemberek számára az õsz mindig a várakozás, az értékelés és a jövõbe tekintés idõszaka. Akkor jelenik meg ugyanis az Európai Bizottság ún. bõvítési csomagja. A következõ évre vonatkozó bõvítési stratégia – amely kijelöli a bõvítési folyamat egyéves kereteit – mellett a csomag tartalmazza a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok elõrehaladását értékelõ országjelentéseket (Progress Report), valamint az elõcsatlakozási pénzügyi eszköz három évre szóló keretszámainak felülvizsgált változatait. Amikor még Magyarország is csak csatlakozási tárgyalásait folytatta, az elõrehaladási jelentések igazolták vissza a csatlakozáshoz vezetõ helyes irányt. Tagállami mûködésünk keretei között a bizottsági bõvítési dokumentumok azért jelentõsek, mert egy magyar szempont-

A magyar bővítési politikáról általában A bõvítési folyamat jelen kereteit a tagállamok határozták meg egy stratégiai vita eredményeként. A közel egy évig tartó közös gondolkodás nyomán a 2006. decemberi Európai Tanács a megerõsített bõvítési megállapodásban a bõvítésbõl származó elõnyök hangsúlyozása mellett részletesen meghatározta a csatlakozási tárgyalásokat folytató, illetve a potenciális tagjelöltekkel szembeni elvárásokat, feltételeket. Megállapodás született arról, hogy az unió bõvítési politikája továbbra is a három „C ” (consolidation, conditionality és communication) elvére – az eredmények konszolidációja, elmélyítése, a feltételek teljesítésének megkövetelése, és a közvéleménnyel való kommunikáció – épül. Je-

80 lentõs volt az a kötelezettségvállalás, amelyet az unió, a bõvítési folyamatba már bekapcsolt országok felé (Nyugat-Balkán, Törökország) lefektetett. Ugyanakkor nem került sor új irányok kijelölésére. A tagállamok 2006-ban egyetértettek abban, hogy a bõvítés az unió sikertörténete, amely mind biztonsági, mind gazdasági szempontból erõsíti az EU pozícióit. Ugyanakkor az új felvételek esetében nem hagyhatják figyelmen kívül az unió befogadóképességét. A tagjelölt és az unió felkészülése a majdani csatlakozásra együttesen alapozhatja meg a közvélemény támogatását a bõvítési folyamat mellett. A tagállamok megerõsítették a csatlakozási tárgyalások szigorú követelményrendszerét: biztosítandó, hogy a csatlakozók képesek legyenek teljesíteni a tagságból adódó kötelezettségeket, követelményeket. A korábbiaknál szorosabb lett az összefüggés a csatlakozási tárgyalások üteme és a tagjelölt országok politikai reformjai között. Míg a tagállamok többsége – szem elõtt tartva az EU stratégiai érdekeit, globális szerepvállalási igényét és hitelességét – kitart a bõvítés ügyének 2006ban lefektetett keretei, a folyamat továbbvitele, esetenként hangsúlyos felkarolása mellett, egyes tagállamok közvéleménye és politikai elitje óvatosabbá, helyenként elutasítóvá vált a további bõvítés kérdésében. E hangulatot erõsítik az elmúlt idõszak kedvezõtlen fejleményei is: a Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépése körüli bizonytalanság, a pénzügyi válság, a román és a bolgár csatlakozás egyes tapasztalatainak negatív megítélése néhány tagállamban. Magyarország a tagállamok azon csoportjában játszik aktív szerepet, amely a bõvítést az unió egyik legsikeresebb politikájának ítéli. A magyar Európa-politika,

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

az unió jövõjérõl alkotott kép szerves része a nyitottság megõrzése. Magyarország számára az unió bõvítése morális és politikai felelõsség kérdése, amely az EU nyitottságán és a csatlakozási feltételek teljesítésén alapszik. Alapvetõ érdek, hogy az unió hiteles európai perspektívát biztosítson az értékközösséget valló európai országok számára. E folyamatban kiemelt helyet foglal el a Balkán térségének európai integrációs folyamata. A magyar Európa-politika az egyéni teljesítmény és az egységes bánásmód elvének párhuzamos érvényesítését szorgalmazza. Politikánkat a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok felkészülésének széles körû támogatása és a teljesítmény szigorú és következetes számonkérése határozza meg.

A bővítési politika helyzete – hol tartunk? 2011 elsõ félévében Magyarország elsõ ízben látja el az Európai Unió Tanácsának elnökségét. A felkészülés kiemelt feladata volt azon területek beazonosítása, amelyekre megkülönböztetett figyelem irányul majd, ahol az elõrelépés az összuniós érdekeltség mellett nemzeti érdek is. A Bizottság 2009. október 14-ei bõvítési csomagját azért is kezelem kiemelt figyelemmel, mert az abban megfogalmazott tendenciák, a csatlakozási folyamatban részt vevõ országok teljesítményének megítélése, az elõrehaladás üteme meghatározó elnökségi idõszakunk tervezésénél. Magyar szempontból mindenképpen pozitívnak tartom, hogy a bõvítés számára nem kimondottan vagy kimondottan nem – megítélés kérdése – kedvezõ környezet ellenére a Bizottság megõrizte

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

motorszerepét a folyamatban: a gazdasági válság, a nyitott intézményi kérdések közepette olyan javaslatokat fogalmaz meg a jövõre vonatkozóan, amelyek nyomán fenntartható a dinamika, a fokozatosság és a célirányosság. A felvázolt lépésekkel nem utolsósorban az Európai Unió hitelességét is meg lehet õrizni: az EU képes lesz helytállni a bõvítési folyamatban teljesítõ országokkal kapcsolatosan vállalt kötelezettségeiért. A folyamat minõségének megõrzésére létrehozott minõségbiztosítást (benchmark-rendszer) a Bizottsággal egyetértve hatékonynak és sikeresnek ítélem. Annak ellenére, hogy annak bevezetésekor voltak aggodalmak: vajon a korábbiakhoz képest a tagállamok számára több ponton biztosított befolyás, a sok ponton történt szigorítás nem vezet-e a folyamat túlpolitizáltságához, mesterséges lassításához. A csatlakozási tárgyalások összetett, a technikai és a politikai feladatok változó arányú feladatai elé állítják a soros elnökséget. A folyamat a Bizottság által lebonyolított átvilágítással (screening) kezdõdik: ez a nemzeti joganyag és a közösségi vívmányok fejezetenkénti összevetése. Az errõl készített összefoglalóknak meghatározó szerepe van a fejezet érdemi tárgyalásának megkezdésében. Az adott fejezetbeli felkészültség alapján a Bizottság javaslatot tesz a tárgyalások megnyitására nyitó feltételek nélkül, vagy bizonyos feladatok teljesítése nyomán. A tagállamok e javaslat megvitatása után hozzák meg döntésüket a fejezetnyitásról, majd a tagjelölt feladata a feltételek teljesítése és tárgyalási álláspontjának benyújtása. A teljesítés elbírálása a Bizottság értékelése és a tagjelölt által benyújtott dokumentumok összevetése alapján, szintén tagállami vitát követõen történik.

81 A Bizottság záró benchmarkok formájában tesz javaslatot a fejezet lezárásának feltételeire (a nyitó benchmarkoknál konkrétabb, a csatlakozáshoz közvetlenül köthetõ jogharmonizációs és intézményfejlesztési feladatok). A bizottsági tervezetet a tagállamok megtárgyalják, szükség esetén módosítják, s az errõl szóló tanácsi döntés után a közös álláspontot a tagjelölt részére is eljuttatják. Ezt követi a fejezet érdemi tárgyalása a tagjelölt és a tagállamok közötti kormányközi konferencia keretében. Az elmúlt idõszak fejleményei nyomán nem kerülhetõ meg, s a Bizottság nem is kerülte meg a kétoldalú problémák kérdését, amelyek alkalmasint hátráltatják a bõvítési folyamatot. Elvi álláspont, amely a gyakorlati kérdések megvalósítását is segíti: a vitákat kétoldalú alapon, a felek megállapodása nyomán, az EU érdekeit és elveit szem elõtt tartva kell rendezni. Míg a tagállamok közti szolidaritás alapérték, amelynek megõrzésére törekedni kell, szolidaritást kell vállalni az unióval is, s egyes problémák felmerülésekor az európai érdekek oltárán esetleg áldozatokat kell hozni. Magyarország e szellemben politizál, ezt hangsúlyozza a tagállamok felé, s ezt várja el a csatlakozni kívánóktól is. Mindazonáltal adódhatnak olyan helyzetek, amikor a felek nem boldogulnak a nyitott kérdés megoldásával: Olli Rehn bõvítési biztos szerepvállalása a szlovén–horvát határvita okozta csatlakozási tárgyalási szlovén blokád feloldásában példát nyújtott arra, hogy az uniónak lehet közvetlen szerepe is e szituációkban. A Bizottság idei õszi jelentésében szinte valamennyi tagjelölt és potenciális tagjelölt ország esetében komoly elõrehaladásról számolt be az integrációs felkészülés területén.

82 Hazánkhoz hasonlóan a Bizottság is elismeri Horvátország felkészülési teljesítményét, s így a csatlakozási tárgyalások zárószakaszára készül. Bár a további feladatok sora nem rövid, s azok elsõsorban a politikai kritériumok körébe tartoznak (korrupció és szervezett bûnözés elleni küzdelem, az igazságszolgáltatás függetlensége és hatékonysága, közigazgatási reform, ICTY1-vel való együttmûködés), a Bizottság valószínûsíti, hogy a csatlakozási tárgyalások 2010 során lezárhatók. A Bizottság megállapításaival egybeesik az a magyar értékelés, amely szerint Macedónia komoly és hatékony erõfeszítéseket tett a tárgyaláskezdés elõfeltételéül meghatározott feladatok terén. Megítélésünk szerint a teljesítményt és a teljesítést el kell ismerni. Ezért egyetértünk a Bizottság javaslatával a csatlakozási tárgyalások megkezdésérõl. Ugyanakkor fel kell hívni Szkopje és Athén figyelmét: adott a történelmi helyzet, hogy megállapodásra jussanak a kapcsolatokat alapjaiban megterhelõ névvita2 ügyében: a konkrét tárgyalási idõpont meghatározásának igénye akár lökést is adhat a rendezést célzó erõfeszítéseknek. Külön elismerés illeti a nyugat-balkáni országot a vízumliberalizációs feladatok terén felmutatott eredményekért. A tervek szerint – Szerbia és Montenegró polgárai mellett – a macedónok 2010 janu-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

árjától vízumkötelezettség nélkül utazhatnak az EU területére. Ez az európai perspektíva legkézzelfoghatóbb megvalósulása. Olyan érték, amelynek elõnyeit a nyugat-balkáni országok lakosai gyorsan és saját bõrükön tapasztalhatják meg. A Bizottság kedvezõ értékelést adott Szerbiáról. A még teljesítendõ feladatok mellett kiemelte az ország integrációs elkötelezettségét: a fõleg kereskedelempolitikai rendelkezéseket tartalmazó Interim Megállapodás alkalmazásával, s az alapvetõ fontosságú reformok bevezetésével bizonyította EU-integrációs elkötelezettségét. Figyelembe véve mindezt, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az Interim Megállapodást az EU-nak is alkalmaznia kell. A csatlakozási folyamatban ezen elõrelépést magyar részrõl is szorgalmazni fogjuk, annál is inkább, mert a szerbiai magyarság érdekei is a minél sikeresebb integrációt diktálják. A jogállamiság erõsítése és a gazdasági reformok végrehajtása továbbra is fontos feladat marad, s elvárás, hogy Szerbia konstruktívan álljon hozzá Koszovó részvételéhez a regionális kereskedelmi és együttmûködési kezdeményezésekben. Sikerült megõrizni a stabilitást Koszovóban. Az EULEX Koszovó egész területén mûködõképes. Koszovó komoly kihívásokkal néz szembe a jogállamiság, a szervezett bûnözés és korrupció elleni harc, a közigazgatási kapacitás, a szerb és más kisebbségek védelme, a közössé-

1 ICTY (International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia): A volt Jugoszlávia területén 1991 óta elkövetett, a nemzetközi humanitárius jogot súlyosan sértõ cselekményekért felelõs személyek megbüntetésére létrejött Nemzetközi Törvényszék. 2 A névvita Macedónia függetlenné válása, azaz 1991 óta jelent problémát az egykori jugoszláv tagköztársaság és Görögország között. Ez utóbbi számára ugyanis máig elfogadhatatlan az új állam alkotmányában rögzített elnevezése (Macedón Köztársaság), mivel Görögország északi tartományát is Macedóniának hívják, és Athén értelmezése szerint e név választása nyílt területi követelésként, az ókori makedón szimbólumok használata pedig görög történelmi elemek jogtalan kisajátításaként is értelmezhetõ Szkopje részérõl.

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

gek közötti párbeszéd megteremtése terén. További elkötelezettségre van szükség a regionális együttmûködésre való készség, és az EULEX tevékenységének támogatása terén. Magyarország támogatja a Bizottságot, hogy közösségi forrásokat állítson a politikai, a szociális és a gazdasági fejlõdés szolgálatába. A vízumpolitika és a kereskedelem is kiemelt figyelmet élvez. Montenegró 2008 decemberében nyújtotta be csatlakozási kérelmét, amelyet a Tanács 2009 áprilisában továbbított a Bizottsághoz vélemény (avis) elkészítését kérve. A parlamenti választások, néhány hiányosság ellenére, szinte megfeleltek a nemzetközi elvárásoknak. A közigazgatási kapacitás javítása, valamint a jogállamiság stabilizálása adnak további feladatokat. Albánia 2009 áprilisában nyújtotta be csatlakozási kérelmét, s a Bizottság készen áll arra, hogy elkészítse hivatalos véleményét az ország kérelmérõl. A választások többnyire az elvárásoknak megfelelõen zajlottak, de a következõ választásokon figyelmet kell fordítani a hibák elkerülésére. Fõ feladat a jogállamiság erõsítése és az állami intézmények mûködésének biztosítása. Elengedhetetlen, hogy Bosznia-Hercegovinában felgyorsítsák a reformokat. Ahhoz, hogy elõrelépésrõl lehessen beszámolni, alapvetõ fontosságú, hogy az ország politikai vezetése egyetértsen az ország jövõjével és az integrációs fejlõdéssel kapcsolatos elképzelésekben. Szükséges az alkotmányi keretek reformja ahhoz, hogy az intézmények megfelelõen mûködhessenek. Mindenekelõtt a jogállami mûködés feltételeit kell megteremteni. A reformfolyamatok felgyorsításának igénye, a teljesítendõ feladatok tág köre

83 mellett a Bizottság kiemelt figyelmet szentel Törökország regionális kulcsszerepének. A Nabucco Kormányközi Megállapodás aláírása, az Örményországgal való kapcsolatok normalizálása olyan események, amelyek elismerést váltanak ki Brüsszelben és a tagállami fõvárosokban egyaránt. Várakozással tekintünk a ciprusi rendezést célzó tárgyalások eredményei elé: e tekintetben számítunk Ankara konstruktív hozzáállására. Izland benyújtotta csatlakozási kérelmét, és a Bizottság megkezdte a vélemény elkészítését a tagjelölti státusról. A csatlakozási kérelem elbírálása az alapszerzõdés és a koppenhágai kritériumok alapján történik majd. Izland integrációja elõrehaladott, hiszen tagja az Európai Gazdasági Térségnek és Schengennek.

A csatlakozási folyamat a magyar elnökség időszakában Az elnökség idõszakában Magyarország számos feladattal találja majd szembe magát – a bõvítési-csatlakozási folyamat különbözõ szintjein álló országok elõrehaladását kell majd segítenünk. Horvátországgal a folyamat elõrehaladott, s a horvát csatlakozási tárgyalások sikeréhez nyújtott támogatásunkat mindaddig fenntartjuk, amíg Horvátország az unió teljes jogú tagjává nem válik. Ezt elnöki szerepünkben is képviselni fogjuk, annál is inkább, mert a példaszerû horvát csatlakozási folyamat az egész nyugat-balkáni régió számára megerõsíti az európai perspektíva és az Európai Unió hitelét, s így összuniós érdek. A dolgok jelen állása alapján valószínûsíthetõ, hogy Horvátország csatlakozási tárgyalásai 2011 elsõ félévére már

84 lezárulnak, s a ratifikációs folyamatban tartunk – a tagjelölt aktív megfigyelõi szerepben ül az uniós asztalnál. Ambíciószintünk és Horvátország tagságában való érdekeltségünk, a folyamat egésze során nyújtott támogatás alapján persze örömmel fogadnám, ha szomszédunk a magyar elnökség alatt válna taggá, de a számos elõre nem látható tényezõ a folyamatban inkább óvatosabb forgatókönyvek megfogalmazására késztet. A Törökországgal 2005. október 3. óta folyó csatlakozási tárgyalások tapasztalatai nyomán a magyar elnökség célja az lehet, hogy fenntartsa a tárgyalások ütemét. Ez elnökségenként 1–3 fejezet tárgyalását irányozza elõ (a 35 tárgyalási fejezetbõl eddig 10-et nyitottak meg, ezek közül egyet zártak le ideiglenesen). Nem tekinthetünk el attól a körülménytõl ugyanakkor, hogy a Tanács 2006 decemberében befagyasztotta a csatlakozási tárgyalások 8 fejezetét: azokban elõrehaladás nem érhetõ el mindaddig, amíg a tagjelölt nem alkalmazza diszkriminációmentesen az Ankarai Megállapodás kiegészítõ jegyzõkönyvét3, s végeredményben nem normalizálja kapcsolatait Ciprussal. Bízunk abban, hogy Törökország tanúbizonyságot tesz elkötelezettségérõl, s megnyílhat az út újabb fejezetek tárgyalása elõtt. Mindaddig fejezet lezárására sem kerülhet sor. A bõvítési folyamat és elnökségünk sikere melletti elkötelezettségen túl több okból is fontos a Törökországgal zajló csatlakozási folyamat zökkenõmentes fenntartása. A magyar–török kétoldalú kapcsolatok rendkívül jók, s alapvetõ politikai és gaz-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

dasági érdekünk ezek fenntartása, erõsítése. Az unió globális szerepe és környezetének biztonsága nem képzelhetõ el Törökország nélkül. Cél az is, hogy Törökország regionális szerepét tartósan az európai értékek szolgálatába állítsuk. Emellett nagyra értékeljük Törökország szerepét szomszédságának biztonsági helyzetében, az energiabiztonságban és a kultúrák közötti párbeszédben. Törökország csatlakozási folyamata olyan eszköz, amely erõsíti a tagjelölt európai értékválasztását, s a feltételek teljesítése nyomán elvezethet csatlakozásához. Egyetértek a Bizottság álláspontjával, amely elismeri, hogy Macedónia nagy alapossággal foglalkozott a csatlakozási partnerségi programban meghatározott feladatok teljesítésével. A nyugat-balkáni országok integrációját a figyelem központjába állító magyar külpolitika számára fontos eredmény, hogy Macedónia igazolta az európai perspektíva motiváló erejét hangsúlyozó bõvítéspárti véleményeket. Az ország az elmúlt húsz év történetében mindig inkább a megoldás, mintsem a probléma forrása igyekezett lenni. Ezt az elmúlt években az integrációs felkészülés elkötelezett lépései is követték. Ennek köszönhetõ, hogy a Bizottság javaslatot tett a csatlakozási tárgyalások megkezdésére. Magyar megítélés szerint az EU valamennyi tagállamának érdeke az, hogy a tárgyalások minél elõbb elkezdõdjenek Macedóniával. A tárgyalási folyamat ugyanis lehetõvé teszi, hogy az ország vezetése átvilágítsa közigazgatását, felmérje annak gyenge pontjait, és elõsegítse a valódi átalakulást.

3 A vámunió kiterjesztése az unió új tagállamaira: a török kikötõk és repterek ciprusi felségjelû jármûvek elõtti megnyitását jelentené, amely felveti a Ciprusi Köztársaság Ankara általi de facto elismerésének kérdését.

85

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

A tárgyaláskezdésrõl meghozandó tagállami döntést ugyanakkor mindenképpen segítené, ha sikerülne megállapodás-közeli helyzetre, pozitív forgatókönyv esetén megállapodásra jutni a görög–macedón névvitában. Arra számítunk, hogy a Bizottság pozitív értékelése nyomán Macedónia, a harmadik tagjelölt, valamikor a jövõ év során elkezdheti csatlakozási tárgyalásait. A nemzeti joganyag és a közösségi vívmányok fejezetenkénti átvilágítása után kerülhet sor a fejezetek érdemi megvitatására. A magyar elnökség már tartalmi feladatokat is elláthat a tárgyalási folyamatban. Az izlandi kormány 2009. május 25-én benyújtotta a törvényhozásban indítványát, amelyben felhatalmazást kér a csatlakozási tárgyalások megkezdésére az Európai Unióval. A vita nyomán 2009. július 16-án a parlament a csatlakozási kérelem benyújtása mellett szavazott. A kérelem hivatalos átadására 2009. július 23-án Stockholmban került sor, majd a Tanács felkérte a Bizottságot, hogy készítse el véleményét az izlandi csatlakozási kérelemmel kapcsolatban. Az izlandi kormány ambíciói szerint a 2009. decemberi Európai Tanács akár dönthet is a csatlakozási tárgyalások megkezdésérõl, amelyek így 2010 elsõ felében meg is nyílhatnak. Az Európai Gazdasági Térség tagjaként Izland az acquis kétharmadát már átvette. Így a teljes csatlakozási folyamat viszonylag rövid idõ alatt végbemehet. Most, hogy vélhetõen sikerült rendezni az izlandi bankszektor összeomlása után kialakult kétoldalú problémákat az Egyesült Királysággal és Hollandiával, a legnehezebb tárgyalásokra a halászati politika és a környezetvédelem területén lehet számítani.

Taggá válása esetén Izland az EU költségvetésének nettó befizetõjévé válhat. Számos elemzõ szerint az egyetlen, hosszú távú megoldás a szigetország pénzügyi problémáira az EU-tagság és az eurózónához történõ csatlakozás. Összességében, nincs komoly akadálya annak, hogy Izland az EU tagállamává váljon: az ország banki szektora mûködõképes marad, az unió stratégiai pozíciót nyer az észak-atlanti régióban. A jelenlegi tervek szerint a tényleges csatlakozásról a tárgyalások lezárása nyomán népszavazás dönt. Magyar részrõl készen állunk a csatlakozási tárgyalások kezelésére. Montenegró és Albánia már benyújtotta csatlakozási kérelmét az Európai Unióhoz. A Bizottság várhatóan a következõ évben állítja majd össze véleményét e két ország teljesítményérõl. A tagjelöltséget a nyugat-balkáni térség többi állama is célul tûzte ki, bár kérelemmel egyelõre nem éltek. 2011 elsõ félévében tehát a magyar elnökség nagy valószínûséggel a bõvítésicsatlakozási folyamat valamennyi szakaszában érdemleges tevékenységet végez majd: kezeli a tárgyalások lezárását követõ ratifikációs szakaszt, tárgyalásokat folytat, lesznek teendõk screeninggel kapcsolatban, s támogathatjuk majd a tagjelöltségre készülõ országok erõfeszítéseit. A több szálon és szinten futó bõvítési feladatok lehetõséget teremtenek arra, hogy Magyarország kiteljesítse a bõvítési folyamat továbbvitele melletti elkötelezettségét – elnöki szerepkörben is. Lehetõségünk lesz olyan, az unió globális szerepvállalását erõsítõ, s nemzeti érdekeinket is szolgáló érdekérvényesítésre, amely révén befolyással lehetünk környezetünk alakítására, kapcsolataink, pozícióink megszilárdítására.

n

86

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA BALI JÓZSEF–VÉGH KÁROLY

A háború áldozatainak védelméről szóló, 1949. évi genfi egyezmények hatvan év után A háború áldozatainak védelmérõl szóló genfi egyezmények elfogadásának 60. évfordulója alkalom a méltatásra, a nemzetközi jog és az emberiesség egyik legfontosabb intézményének tiszteletére. Alkalom ugyanakkor arra is, hogy ismételten megerõsítsük az egyezményekben lefektetett alapelveket és célokat, és állást foglaljunk azok továbbvitele mellett.

A háború áldozatainak védelmérõl szóló, 1949. évi genfi egyezmények, jóllehet nem az elsõ nemzetközi megállapodások a háborúk megvívásának jogi szabályozása terén, mára a humanitárius nemzetközi jog alapvetõ és központi részét képezik. Ezen egyezmények központi szerepe körül fejlõdött tovább a nemzetközi hadijog, amelynek kiemelkedõ példáját a két, 1977. évi kiegészítõ jegyzõkönyv is igazolja. Az elmúlt hatvan év alatt a genfi egyezmények a világ legszélesebb körben elfogadott és ratifikált megállapodásaivá váltak, az azokban foglaltak érvényességét a világ immár 194 országa elismeri. A „genfi egyezmény” kifejezés mára szorosan összeforrott a háború idején biztosítandó védelem képével. Bár az elmúlt hatvan évben több száz olyan fegyveres konfliktus zajlott le szerte a világban, amelyekbõl igazából egy is sok, azt azért el kell ismernünk, hogy a genfi egyezmények által biztosított jogi védelem számtalan katona és polgári személy szenvedéseinek enyhítéséhez járult hozzá, és elõsegítette alapvetõ jogaik biztosítását.

Az egyezmények megalkotásuk idején mindenekelõtt a nemzetközi, azaz államok közötti fegyveres konfliktusok szabályozására szolgáltak, de igen korlátozott körben megteremtették az állomokon belül zajló konfliktusokra vonatkozó alapvetõ garanciákat is. Érdemükként mindenekelõtt átfogó jellegüket és a humanitás elvét szem elõtt tartó koncepciójukat emelhetnénk ki. Egyaránt védelmezni kívánják a sebesült, a beteg és a hajótörött katonát éppúgy, ahogyan a hadifoglyokat, és fõként a háborúk mindenkori áldozatait, a polgári lakosokat. Olyan jogintézményeket és fogalmakat honosítottak meg a nemzetközi jogban, amelyek nélkül mára nem lenne biztosítható a háborúk által sújtott egyének valódi jogi védelme. A védelem mellett azonban a felelõsséget is megteremtik. Túllépve az állami szuverenitás akkoriban szinte áttörhetetlen határain, közvetlenül az egyénre, a katonára, a parancsnokra és a harcokban más módon részt vevõre ruházzák annak elsõdleges felelõsségét, hogy biztosítsa a hadijog alapvetõ normáinak betartását. E felfogás háborús körülmények között kulcsfontosságú, hiszen azok, akik a háborúk során kiemelt védelemre szorulnak, csak az atrocitásokat megfékezni képes katonákra és vezetõikre támaszkodhatnak. Hatvan év igen hosszú idõ egy nemzetközi egyezmény történetében. Ez a kerek évforduló megfelelõ alkalom arra, hogy számot vessünk a jelenkor valósága és a rendelkezésünkre álló szabályok

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

kapcsolatát illetõen. Az elmúlt években egyre erõsebb hangokat hallani arról, hogy a genfi egyezmények mára sok tekintetben túlhaladottá, sok esetben hiányossá váltak, és eljött az ideje a felülvizsgálatnak is. Való igaz, hogy a XXI. század fegyveres konfliktusai és háborúi már alig-alig emlékeztetnek a hatvan évvel ezelõtti viszonyokra. A hadviselés technikája ugrásszerû fejlõdésen ment keresztül; sõt maguk a hadviselési módok is alapvetõen megváltoztak. A mai konfliktusokat már a legritkább esetben vívják államok között, hagyományos fegyverekkel, ahogyan az például a második világháború során történt. Az elmúlt évtizedben olyan új fogalmakkal kellett megismerkednünk, mint például az „aszimmetrikus hadviselés”, amelyben egymással semmilyen módon össze nem mérhetõ erõk és hadviselési módok csapnak össze. Vagy például az informatikai rendszerek elleni támadás, egyáltalán a támadás mint fogalom hogyan értelmezendõ ma? Nem maradhat ki a sorból a „globális háború a terrorizmus ellen”, amivel kapcsolatban itt is szeretnék emlékeztetni arra a sajnálatos tényre, miszerint az ENSZ-ben hosszú ideje folyó vita ellenére sem alakult ki egyetértés még a terrorizmus fogalmáról sem. Az elõbbieken túl megváltoztak a konfliktusok színterei is: sokszor egy-egy állam területén, lakott területeken, városi körülmények között, vagy akár a „virtuális” hadszíntéren zajlanak a konfliktusok, amelyeknek már a felismerése és azonosítása önmagában is kihívást jelent. Természetesen a konfliktusok szereplõi is alapvetõen megváltoztak. A reguláris haderõk mellett egyre nagyobb számban jelennek meg a hadszíntereken a polgári lakosok, a civilek, sõt a gyermekka-

87 tonák is. Különösen bonyolult jogi helyzetet teremtettek a terrorizmus elleni globális harc nyomán felvetõdött kérdések is: hogyan kezeljük például a hadijog szabályait el nem ismerõ fegyveres csoportokat, a terrorszervezetek listáján szereplõket? Hogyan kezelhetõk a magán biztonsági szolgálatok, amelyek a mai válságkezelõ mûveletekben például a fegyveres erõkkel azonos nagyságrendben mûködnek a mûveleti területen? Az ilyen jellegû és méretû jelenlétet és tevékenységet már nem lehet „kisegítõ” jellegûnek tekinteni. Csak példaként szeretném említeni az iraki vagy az afganisztáni mûveleteket. Beszédesek azok az adatok is, amelyeket az idei májusi genfi nemzetközi biztonsági fórumon osztottak meg a hallgatókkal. Csak egyetlen példát említek: az USA hírszerzésre fordított forrásainak felhasználása mintegy 70 százalékban privát biztonsági szervezetek útján történik; és ezen szervezetek tevékenységi körébe sok minden beletartozik, többek között keresett terroristák „levadászása” bárhol a világon. Privatizálták a háborút, mondta egy biztonságpolitikai elemzõ. A Honvédelmi Minisztérium a két- és többoldalú nemzetközi együttmûködésben, a békefenntartó és válságkezelõ mûveletekben való részvétele során a gyakorlatban naponta szembetalálja magát e kérdésekkel, és minden esetben arra törekszik, hogy a nemzetközi közösség által elfogadott jogi és szakmai iránymutatásokat kövesse, valamint a többi résztvevõ államot is azok betartására ösztönözze. A Magyar Honvédséget is közvetlenül érintõ kérdés a békefenntartó és válságkezelõ mûveletek és a klasszikus értelemben vett hadmûveletek közötti egyre nagyobb átfedés. A modern békemûveletek egyre

88

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

növekvõ hányadát olyan területeken hajtják végre, amelyek továbbra is konfliktusokkal terheltek, így gyakran maguk a békefenntartó erõk is a harcok részeseivé válnak. A békefenntartás felelõssége nem kerülhetõ meg egyetlen, a nemzetközi béke és biztonság fenntartása iránt elkötelezett állam számára sem. Ugyanakkor a béke megõrzése további felelõsséggel is jár – csak úgy lehet a háborúk által sújtott emberek békéhez való jogáért küzdeni, ha a béketeremtõ erõk maguk is a legmeszszebbmenõkig tiszteletben tartják ezen emberek alapvetõ jogait. A Magyar Honvédség felkészült arra, hogy egyre kiterjedtebb nemzetközi szerepvállalása során az elmondottak szellemében végezze tevékenységét. Az egyes mûveletekre kiválasztott katonák felkészültek az õket kötelezõ alapvetõ emberi jogi és nemzetközi hadijogi normák betartására és betartatására, és a továbbiakban is kiemelt súlyt helyezünk katonáink magas szintû hadijogi képzésére. Tovább hangsúlyozva a felelõsség fontosságát, nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a hadmûveletekben való részvétel egyaránt felelõssé teszi az államot és annak katonáját mint egyént is. A határaink közelében a kilencvenes években zajlott konfliktusok során elkövetett háborús bûncselekmények ismételten rámutattak arra, hogy az írott jog önmagában nem elegendõ az áldozatok védelméhez; a tragédiák megismétlõdésének megelõzéséhez a felelõsségre vonás is elengedhetetlen. Az állandó Nemzetközi Büntetõbíróság felállításával az emberiség hatalmas jogi és erkölcsi lépést tett afelé, hogy a legsúlyosabb nemzetközi bûncselekmények elkövetõi, függetlenül politikai rangjuktól vagy magas vezetõ beosztásuktól, ténylegesen is felelõsségre vonhatók legyenek.

· DECEMBER

Hiba volna azonban azt gondolni, hogy a nemzetközi színtéren történõ felelõsségre vonás megteremtésével megoldódott a genfi egyezmények betartatásának kérdése. Az elsõdleges felelõsség – jól tudjuk – a részes államoké, a fegyveres erõk vezetõié és az állomány tagjaié. A genfi egyezmények betartására oktatni és képezni kell mindazokat, akiknek feladata azok érvényre juttatása. A honvédelmi tárca és a Nemzetközi Vöröskereszt Regionális Irodája közötti hosszú együttmûködés során sikerült a nemzetközi hadijog terjesztését széles körûvé tenni, és intézményesíteni a Honvédség kiképzési rendszerében. A leendõ tisztek és katonai vezetõk hadijogi képzésében a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem vezetõ szerepe megkerülhetetlen, míg a külföldi missziókra felkészülõ állomány szakosított felkészítést kap a Honvédelmi Minisztérium jogi szolgálatától. A Magyar Köztársaság feladatai azonban az elõzõekben foglaltakkal még nem érnek véget, a még függõben lévõ nemzetközi megállapodások megerõsítésére és közzétételére továbbra is kiemelt figyelmet fordítunk. A honvédelmi tárca támogatja a Nemzetközi Büntetõbíróság statútumának mielõbbi kihirdetését, valamint a genfi egyezmények új, törvényi szintû megerõsítését, és ezek végigvitelében minden segítséget megad majd a társtárcáknak. A jövõben is folytatni kívánjuk a fegyveres konfliktusokra vonatkozó újabb nemzetközi megállapodásokban való részvételünket, ideértve a kazettás lõszerek, vagy a gyermekkatonák alkalmazásának betiltására vonatkozó megállapodások ratifikálását. A Honvédelmi Minisztérium elkötelezett a humanitárius nemzetközi jog érvényre juttatása és terjesztése mellett, és e feladatát a jövõben is az érintett tárcákkal kölcsönösen együttmûködve kívánja végezni.

n

89 SZEMLE ÉLTETŐ ANDREA

A Keleti Partnerség, Közép-Ázsia és Spanyolország Gazdasági és politikai kapcsolatok Spanyolország hagyományos gazdasági és politikai érdekszférája az EU-n kívül LatinAmerika és a mediterrán régió. Ugyanakkor az elmúlt évtizedben megnõtt a spanyol érdeklõdés az EU keleti szomszédai iránt is. A Szovjetunió szétesése után Spanyolország az egyes volt tagállamokkal felvette a diplomáciai kapcsolatokat, s késõbb Ukrajnában és Kazahsztánban állandó kirendeltséget is létesített. Mindkét országgal deficites a spanyol külkereskedelem, és a spanyol import nyersanyagokból, kõolajból áll. Kazahsztánban spanyol vállalati érdekeltségek is vannak, kereskedelmi kamara is mûködik. A közép-ázsiai térség felé 2004 és 2008 között minden addiginál erõsebb közeledés figyelhetõ meg a spanyol külpolitikában. Leginkább 2007-ben kerültek elõtérbe a volt szovjet köztársaságok, ekkor töltötte be Spanyolország az EBESZ elnöki tisztét. A Keleti Partnerség koncepciójával Spanyolország is egyetért, ugyanakkor ellenérzései vannak a vízumkönnyítésekkel kapcsolatban. Spanyolország továbbá fontosnak tartja, hogy a mediterrán uniótól ne vonjon el finanszírozást az új kezdeményezés.

Keleti Partnerség 2009 márciusában svéd–lengyel javaslatra az Európai Unió elfogadta a Keleti Partnerség létrehozását. Ez hat országra terjed ki: Ukrajna, Grúzia, Azerbaj-

dzsán, Örményország, Belorusszia és Moldova vesz részt benne. A partnerség célja szabadkereskedelmi övezet létrehozása az EU-val, vízumkönnyítések, az energiaellátás diverzifikálása. A Keleti Partnerség koncepciójával minden uniós tagállam egyetért, ugyanakkor néhánynak (a nagyobb bevándorlási célpontoknak) ellenérzései vannak a vízumkönnyítésekkel kapcsolatban. Ide tartozik Spanyolország is, ahol az elmúlt évek tömeges bevándorlása miatt a lakosság 11 százaléka már nem spanyol. Spanyolország ezen felül fontosnak tartja, hogy a mediterrán uniótól ne vonjon el pénzügyi forrásokat az új kezdeményezés. Spanyolország a kilencvenes években az EU-n belül igen aktív szerepet játszott a közel-keleti, arab országokkal való kapcsolatépítésben. 1995ben elindult a barcelonai folyamat, melynek keretében kétévente csúcstalálkozókat rendeznek, és konkrét regionális projekteket kezdeményeznek. Az EuroMediterrán Partnerség keretében felajánlott pénzügyi támogatás központi eleme a MEDA Program. 2008 júliusában a párizsi csúcsértekezleten létrehozták a mediterrán uniót, amely a barcelonai folyamat folytatása, illetve helyettese. Ez az unió az EU-tagállamokon kívül a nem európai mediterrán országokat foglalja magában.

A cikk alapja a „Magyarország FÁK-stratégiája, különös tekintettel Oroszországra, Ukrajnára és Kazahsztánra” c. projekt keretében készült tanulmány.

90

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

1. táblázat. A diplomáciai kapcsolatok felvétele a volt szovjet országokkal Ország

Idõpont

Örményország Azerbajdzsán Belorusszia Grúzia

1992.01.27 1992.02.11 1992.02.13 1992.03.23

Kazahsztán Kirgizisztán Moldova Oroszország Tádzsikisztán Türkmenisztán Ukrajna Üzbegisztán

1992.02.11 1992.04.03 1992.01.30 1991.12.25 1992.03.12 1992.03.19 92.01.30 1992.03.18.

Állandó kirendeltség

Almaty, 1998.11.27-tõl

Moszkva, 1977.02.09-tõl

Kijev, 1992 02.21-tõl

Forrás: Wojna, Beata (2007): Espan~ a y el espacio ex sovietico: un largo camino por recorrer. Documento de Trabajo no. 14, Real Instituto Elcano.

A Szovjetunió szétesése után Spanyolország alkalmazkodni próbált az új helyzethez és az egyes országokkal felvette a diplomáciai kapcsolatokat. Késõbb Ukrajnában és Kazahsztánban állandó kirendeltséget is létesített. A szovjet blokk átalakulásával kapcsolatban egyébiránt visszafogott álláspontot képviselt a spanyol kormány, az akkori miniszterelnök, Felipe González tartott attól, hogy az EU megnõtt érdeklõdése a térség iránt negatívan érinti majd a mediterrán és a latin-amerikai térségre vonatkozó európai politikát. Körülbelül egy évtizede azonban Spanyolország más perspektívából kezdte nézni a volt szovjet országokat, ami külsõ és belsõ tényezõknek egyaránt betudható. Külsõ tényezõ az EU egyre intenzívebb külpolitikai és gazdasági szerepvállalása e felé a térség felé, amit érzékeltet a társulási egyezmények, az Európai Szomszédságpolitika létrehozása, illetve a MEDA (a mediterrán térségnek) és TACIS (a volt szovjet államoknak) pénzügyi alapok összevonása. Belsõ tényezõként a hatalmasra duzzadt spanyol

külkereskedelmi deficit említhetõ, amelynek csökkentése elsõsorban a spanyol export diverzifikálásával és növelésével valósítható meg, és ez földrajzilag a FÁKországok felé is irányul. Emellett a spanyol energiaimport egyik fontos forrása is ez a térség. Nézzük meg, vannak-e egyáltalán számottevõ kapcsolatok Spanyolország és a Keleti Partnerség egyes országai között. Az állandó spanyol kirendeltségek helyébõl is kitûnik, hogy Oroszországon kívül Spanyolországnak a Keleti Partnerség országai közül a legjelentõsebb politikai, gazdasági kapcsolata Ukrajnával van.

Ukrajna Spanyolország és Ukrajna mérete és lakosságának száma hasonló. A két ország között 1986 óta van érvényben a kettõs adózás elkerülését szolgáló egyezmény. 1996-ban aláírták a Barátsági és Együttmûködési Egyezményt, amely rögzítette a külügyminiszterek éves találkozóit és

SZEMLE

lefektette a gazdasági, kulturális és tudományos együttmûködés alapjait. Késõbb több területen születtek újabb egyezmények, 1997-ben a kultúra és oktatás, 2000-ben a gazdasági és ipari együttmûködés, illetve a beruházásvédelem, 2001-ben a bûnözés elleni harc, 2003-ban pedig a tudományos együttmûködés terén.1 Mindazonáltal a gazdasági kapcsolatok elég lazák, eddig a spanyol vállalatok nem mutattak túl sok érdeklõdést Ukrajna iránt. A spanyol befektetések kb. 30 millió eurót tesznek ki, fõleg az élelmiszeripar, a fémfeldolgozás, a faipar, az ingatlanok területén. A spanyol cégek piacra jutását megnehezíti a kötelezõ papírok lassú beszerezhetõsége, a korrupció és a bürokrácia. (Élelmiszereket például csak úgy exportálhatnak Ukrajnába, ha ukrán ellenõrök Spanyolországba utaznak, a termelés helyét megvizsgálni.) Az útiköltség a spanyol exportõrt terheli. Mindazonáltal a spanyol vállalatok befektetései közép-, illetve hosszabb távon jó eredményeket hozhatnak, mivel a piac még nem telített. A két ország közötti együttmûködési lehetõségek még távolról sincsenek kihasználva. Erre az álláspontra jutottak a 2007 decemberében Barcelonában rendezett konferencián is, ahol öt nagyobb együttmûködési területet jelöltek meg2:

1. Kétoldalú kapcsolatok 2007-ben felélénkültek a bilaterális kapcsolatok, 1994 óta 2007-ben járt elõször ukrán külügyminiszter Spanyolországban, és ebben az évben a spanyol külügymi-

91 niszter is Ukrajnába látogatott. Ketten kidolgoztak egy memorandumot, amelyet 2007. november 16-án aláírtak. Ebben Spanyolország támogatja Ukrajna EU-hoz való közeledését, és kormányzati és nem kormányzati együttmûködést is szorgalmaznak. Konzuli tevékenység tekintetében is van tere a kooperációnak, különös tekintettel a spanyolországi ukrán bevándorlókra (akik 2007-ben 70 ezren voltak). Az ukránoknak vízum kell, de a spanyolok vízummentesen utazhatnak Ukrajnába. A kapcsolatok tovább élénkíthetõk a kultúra és az oktatás terén is.

2. Demokrácia konszolidálása Ukrajnában fontos a demokrácia megerõsítése, és ezen a területen a spanyolok átadhatják tapasztalataikat. Ez az alkotmányozás és az intézmények kialakítása terén is érvényes. 3. Közigazgatás Spanyolországban az államháztartás, a közigazgatás reformja, EU-hoz igazítása már végbement, és e téren több kooperációs lehetõség kínálkozik. Ilyen például tréningek és tanulmányutak szervezése az állami alkalmazottaknak. 4. Üzlet és politika Az üzletemberek, üzleti szervezetek, kamarák és politikusok közötti megbeszélések mindkét országban fontosak. 5. Spanyolország és Ukrajna az EU-integrációban Az európai ügyekkel kapcsolatos spanyol–ukrán dialógus tárgya lehet például

1 Wojna, Beata (2007): Espan~ a y el espacio ex sovietico: un largo camino por recorrer. Documento de Trabajo no. 14, Real Instituto Elcano. 2 „Spain and Ukraine: Prospects for Partnership” Barcelona 3–4 December 2007. Organisers: International Centre for Policy Studies (ICPS), Friedrich Ebert Stiftung Madrid and CIDOB Foundation. ICPS Newsletter 12 May 2008.

92

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

Forrás: Eurostat 1. ábra. A spanyol kereskedelem Ukrajnával

az energiapolitika, vagy a két ország „híd” szerepe a mediterrán térség illetve a Fekete-tenger felé. Az elmúlt években a spanyol–ukrán kereskedelem dinamikusan fejlõdött, a spanyol kivitel és behozatal 130 százalékkal nõtt Ukrajnába 2004 és 2008 között. A spanyol külkereskedelemnek ugyanakkor mindössze 0,25 százaléka bonyolódott Ukrajnával 2008-ban, és a kereskedelem hagyományosan nagyon deficites spanyol részrõl. A spanyol kivitel folyamatos növekedése mellett az import erõs hullámzást mutat (lásd 1. ábra). A spanyol exportot fõleg gépkocsik, kerámia, élelmiszer, fogyasztási javak teszik ki, az importot pedig kohászati termékek, állati és növényi zsírok, gabonafélék, só, gipsz. A spanyol turizmus Ukrajna felé nagyon gyér, részben a kölcsönös ismerethiány miatt, részben azért, mert az ukrán infrastruktúra (hotelek, utazási irodák) nagyon gyenge. A Kárpátok, Kijev és a Krím-félsziget még sok lehetõséget

tartogat a turistáknak és a beruházóknak is. Spanyolország ugyanakkor ismert célország az ukránok számára, évente 30–35 ezer ukrán turista látogat oda. A kapcsolatok jövõje tekintetében fontos, hogy 2010 januárjában kezdõdik Spanyolország EU-elnöksége, és az elnökségi triónak Magyarország is tagja. Az elnökségi prioritások között számos olyan téma lehet, amely ukrán szempontból is érdekes (migráció, energiapolitika, biztonságpolitika stb.). A gazdasági kapcsolatok, befektetések terén az ukrán infrastruktúra, turizmus, építõipar kínálhat jó lehetõségeket a spanyol vállalatok számára, csakúgy, mint a 2012-es Európa-kupa megrendezése. Lakások, szállodák, irodák, parkolók, kereskedelmi központok építésében is juthat szerep spanyol cégeknek. Ukrajna belépése a WTOba 2008 februárjában a vámok csökkenését is jelentette, ami kedvezõ a spanyol exportõröknek. Ami Ukrajna késõbbi EUtagságát illeti, Spanyolország a hivatalos nyilatkozatokban mindig támogatja azt.

3 Informe Económico y Comercial de Ukrania, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, 2008.

93

SZEMLE

Belorusz Köztársaság Mind Spanyolországnak, mind Beloruszsziának akkreditált nagykövetei vannak Moszkvában, illetve Párizsban. Spanyolország volt az elsõ állam, amely ratifikálta az EU–Belorusszia társulási és kooperációs egyezményt 1995-ben. A fehérorosz hatóságok és Spanyolország között létrejött a kölcsönös beruházásvédelmi egyezmény (1999), a kettõs adózásról (1997) és a közúti fuvarozásról szóló egyezmény (1997). Magas szintu kétoldalú látogatások szinte nincsenek, 1997-ben és 2003-ban NATO-csúcsértekezleten járt Madridban Szergej Martinov külügyminiszter. A spanyol diplomácia vezetõje, a külügyminiszter elõször nemrég, 2009. március 30án látogatott Belorussziába, és találkozott Alexander Lukasenko elnökkel. Az elnök megköszönte a csernobili katasztrófa következményeinek elhárításában nyújtott spanyol segítséget és a gyerekeknek kínált üdülési lehetõséget. Moratinos külügyminiszter a kétoldalú kapcsolatok fontosságát hangsúlyozta, és azt, hogy Spanyolország mint az EU leendõ elnöke, szeretné, ha az unió kapcsolatai normalizálódnának Fehéroroszországgal. A közeljövõben belorusz vállalati képviselõk látogatnak Spanyolországba, és késobb a spanyol vállalatok részérõl is utaznak képviselõk Minszkbe. Spanyolország egyébként évente háromezer belorusz gyermek (nagycsaládosok, illetve sugárzáskárosult családok gyerekei) üdülését biztosítja nyáron, illetve a karácsonyi idõszakban, karitatív szervezetek és családok segítségével. Fehéroroszországban fejlõdik a spanyol nyelv oktatása, 2001 óta van nyelvi lektor a minszki egyetemen, és 2003-tól lehet spanyol nyelvbõl is diplomázni.

A kereskedelmi kapcsolatok nem mondhatók jelentõsnek. A spanyol import 182 millió eurót tett ki 2007-ben, az export pedig 55 milliót, itt is jelentõs tehát Spanyolország külkereskedelmi hiánya (2. táblázat). Az import 90 százalékban kõolaj, ezenfelül még vas–acél ötvözetek, gumi, fa és egyéb nyersanyagok vannak a behozott áruk között. 2008-ban, érdekes módon, az elõzõ évhez képest tízszeresére ugrott a spanyol import nagysága az országból (1,9 milliárd euróra), ami teljes egészében a kõolajimport megnövekedésébõl ered. A spanyol export legnagyobb tételei a gyümölcsök, a gépek, a berendezések, a vegyipari termékek, a gyógyszerek, a zöldségek, a kerámiák.

Moldávia A moldáv külügyminiszter, Andrei Stratan 2006-ban látogatott Madridba, ami kissé fellendítette a kétoldalú kapcsolatokat. Gazdasági és kereskedelmi egyezményekrõl tárgyaltak, és aláírták a kölcsönös beruházásvédelmi egyezményt. Moratinos külügyminiszter biztosította kollégáját, hogy Spanyolország támogatja Moldávia közeledését az EU-hoz. Moldávia bejelentette szándékát arra, hogy Madridban nagykövetséget létesít. A moldáv ügyek intézésére és a vízumok kiállítására még a bukaresti spanyol nagykövetség akkreditált, de kilátásban van önálló nagykövetség nyitása is Kisinyovban. Spanyolországban mintegy nyolcezer fõs moldáv közösség él. 2007 októberében a spanyol külügyminiszter Kisinyovba látogatott. Aláírta a moldáv külügyminiszterrel a kettõs adózásról szóló egyezményt, és Vladimir Voronin moldáv elnökkel is találkozott.

94 Példaként kínálta fel a spanyol autonóm tartományi berendezkedést a moldáviai területi problémákra. A Dnyeszteren túli keleti terület 1991-ben önállónak nyilvánította magát, ami 1992–93-ban polgárháborúhoz vezetett. Moratinos továbbutazott a szakadár terület központjába, Tiraspolba is, és ott találkozott a terület vezetõjével, Igor Szmirnovval. Ami a kulturális kapcsolatokat illeti, a kisinyovi Miguel de Cervantes kollégiumban 1300 diák tanul spanyolul a 12 éves alsó-felsõ tagozati oktatás keretében, 13 spanyol professzor segítségével. 2001tõl moldáv ösztöndíjasok is utaznak Spanyolországba. A bukaresti Cervantes Intézet 2006-ban Moldáviában is különféle programokat rendezett (pl. kurzus spanyoltanároknak, spanyol filmek bemutatója és építészeti kiállítás Kisinyovban). A kétoldalú kereskedelem szintje alacsony, 2008-ban a spanyol kivitel 16 millió euró volt, a behozatal pedig 2 millió euró. A spanyol behozatalt fõleg bõrök, szárított és friss gyümölcsök, ruházati cikkek teszik ki, a kivitel fõbb termékei pedig a borok, a kerámia, a gépek, a zöldségek. A legfõbb spanyol befektetõ Moldáviában az Unión FENOSA, amely 2000-ben megvett hármat az ország öt áramszolgáltató vállalatából4.

Grúzia Grúzia 2008-ban kilépett a Független Államok Közösségébõl, ennek ellenére gazdaságilag továbbra is a térség országaként tartható számon. 2007-ig nem voltak hivatalos látogatások Grúzia és Spanyolország között. A beruházásvédelmi 4 Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, 2006

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

egyezmény is még a szovjet idõkbõl van érvényben. Ugyanakkor a spanyol kormány 2008 februárjában döntött arról, hogy Grúziával aláírják a kettõs adózás elkerülésérõl szóló egyezményt. A spanyol–grúz kereskedelem nem nagy értékû, és hagyományosan erõsen deficites a spanyolok számára. A hiány 2008-ra ugyanakkor jelentõsen csökkent, amit az import zsugorodása mellett a spanyol export növekedése is okozott. A spanyol kivitel fõleg állati és növényi olajokból, kerámiákból, gépekbõl, élelmiszerekbõl áll, a behozatalt pedig fõleg ásványi olajok, trágya, vas és acél termékek teszik ki. A 2008 nyarán kirobbant orosz–grúz konfliktus után, októberben a spanyol külügyminiszter Grúziába látogatott, és megerõsítette, hogy Spanyolország tiszteletben tartja Grúzia területi integritását. Moratinos találkozott a grúz elnökkel, miniszterelnökkel, külügyminiszterrel és parlamenti elnökkel is. Meglátogatta az Abháziához közeli Potiban EUmegfigyelõként állomásozó, tíz tagú spanyol egységet is. Spanyolország a Poti környéki újjáépítésben részt is vesz.

Azerbajdzsán Intézményes szinten Spanyolország és Azerbajdzsán kapcsolatai gyérek, hiszen az országban nincs spanyol diplomáciai képviselet, és nincsenek magas szintû találkozók. A diplomáciai kapcsolatok felvételére 1991-ben került sor, 1998 óta az ankarai spanyol nagykövetség foglalkozik az azerbajdzsáni területtel is. Madridban 2005 óta mûködik azerbajdzsáni nagykövetség. 2007 júniusában a spa-

SZEMLE

nyol külügyminiszter Azerbajdzsánba látogatott. Beruházásvédelmi és kettõs adózást elkerülõ egyezmény létezik a két ország között. Spanyolország fõleg (35 százalékban) gépeket, berendezéseket exportál (ezeket olajkitermeléshez és finomításhoz használják), valamint kerámiatermékeket, jármûveket, gyógyszereket, bútorokat. Az import 99 százalékban kõolaj és származékai. Azerbajdzsánban nincsenek regisztrált spanyol befektetések, és Spanyolországban is csak egy kisösszegû azeri befektetésrõl tudnak 2007-ben, az ingatlanszektorban.5 Mivel Azerbajdzsán gazdasága az olajtermelésen alapul, az energetikai szektor lenne az egyik potenciális befektetési terület a spanyol vállalatok számára. A telekommunikáció fejlesztése is kínál beruházási lehetõségeket.

Örményország 2007 elõtt Örményországgal sem voltak jelentõs hivatalos diplomáciai kapcsolatai Spanyolországnak.6 Azok a szerzõdések voltak fõleg érvényben (pl. beruházásvédelmi), amelyeket még a Szovjetunióval kötött Spanyolország. Új szerzõdésnek mondható a nemzetközi közúti szállításról szóló, amelyet 2000 novemberében írtak alá, és 2008 januárjában írták alá a kettõs adózás elkerülésérõl szóló új egyezményt. 2007 júniusában a spanyol külügyminiszter Jerevánba látogatott, és a karabahi konfliktus megoldását szor-

95 galmazta. Dicsérte az örmény demokratikus választásokat, találkozott az örmény elnökkel, miniszterelnökkel és külügyminiszterrel. Kilátásba helyezte spanyol nagykövetség létesítését is Jerevánban.7 A kereskedelem szintje alacsony, Spanyolország fõleg zöldségféléket, kerámiát, bútorokat, gépeket exportál Örményországba, és onnan 97 százalékban vas és acél ötvözeteket importál. 2003-ban Spanyolország számára még pozitív volt a kétoldalú kereskedelmi mérleg, utána már deficites. Regisztrált spanyol beruházás Örményországban nincs, és örmény befektetés sem található Spanyolországban.8

Spanyolország kapcsolatai a közép-ázsiai FÁK-országokkal A közép-ázsiai térség felé 2004 és 2008 között minden addiginál erõsebb közeledés figyelhetõ meg a spanyol külpolitikában. Spanyolország mint prosperáló gazdasági nagyhatalom már nemcsak a hagyományos Európa–Latin-Amerika–Mediterránum vonalban gondolkozik, hanem aktívabbá vált az ázsiai, távol-keleti térségben is. Leginkább 2007-ben kerültek elõtérbe a volt szovjet köztársaságok, ekkor töltötte be Spanyolország az EBESZ elnöki tisztét. A spanyol diplomácia történetében elõször Moratinos külügyminiszter egy hatnapos utazásra indult Közép-Ázsiába, ahol Kazahsztán, Tádzsikisztán, Kirgizisztán, Türkmenisz-

5 Informe Económico y Comercial , Azerbaiyán, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, 2008 6 2002 novemberében a spanyol külpolitikai államtitkár Jerevánban találkozott az örmény külügyminiszterrel. 7 http://www.armeniaforeignministry.com/pr_07/070605_vo-spain-osce.html 8 Informe Económico y Comercial , Armenia, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, 2006

96 tán és Üzbegisztán vezetõivel is találkozott.9 Spanyol szemszögbõl egyre nõ e térség stratégiai szerepe, tekintve földrajzi elhelyezkedését, valamint a gáz- és olajlelõhelyeket. 2008 novemberében a spanyol kormány úgy döntött, hogy 10 millió dollárral hozzájárul az Ázsiai Fejlesztési Bank víztisztító és tiszta energiaforrásokat támogató alapjához. 2009-re már a Barcelonai Kereskedelmi Kamara területi prioritásai között szerepel Közép-Ázsia is, vagyis a katalán vállalatok segítése a térséggel való üzletkötésben, befektetésben. Az ázsiai térség szerepének növekedését jelzi az is, hogy 2008 õszétõl mûködik az „Observatorio Asia Central” nevû internetes spanyol portál, ahol programok, kimerítõ információk, elemzések találhatók a közép-ázsiai országokról. Három spanyol intézet (CIDOB alapítvány, Real Instituto Elcano és Casa Asia) hozta létre, kifejezetten a spanyol–közép-ázsiai közeledés segítésére.10 Spanyolország az EU-n belül az egyik olyan tagállam, amely szorgalmazza a jó és minél szorosabb kapcsolatok kiépítését a közép-ázsiai térséggel. Jelentõsen támogatta Kazahsztán jelentkezését az EBESZ elnökségére, amire 2010-ben kerül majd sor, éppen akkor, amikor Spanyolország az EU soros elnöki tisztét tölti be. A spanyol elnökség feladatának tekinti majd a gazdasági, politikai, oktatási kapcsolatok szorosabbra fûzését Közép-Ázsiával. Türkmenisztán, Tádzsikisztán és Kirgizisztán esetében a

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

politikai kapcsolatok szintje és a kétoldalú kereskedelem összege nem jelentõs. Gazdaságilag és politikailag a spanyolok számára legfontosabb ország Kazahsztán, ahol állandó kirendeltség is mûködik.

Kazahsztán A nagy földrajzi távolság ellenére Spanyolország és Kazahsztán között meglehetõsen gyakoriak a magas szintû politikai találkozók. Az utóbbi 12 évben Nazarbajev elnök hatszor (1994, 1999, 2000, 2001, 2004, 2006) látogatott Spanyolországba, és Aznar miniszterelnök (1997), illetve János Károly király (1998, 2001, 2007) is utazott már Kazahsztánba. A király és Nazarbajev elnök között igen jó a viszony. Miniszteri szinten is több látogatás történt. A kazah piacon néhány spanyol vállalat jelen van, például a Talgo, az élelmiszeripari Campofrío, Gallina Blanca és Pascual, de spanyol adatok szerint közvetlen termelõ tõkebefektetés csak kettõ van (2002 és 2005-ben) a polgári robbanóanyagok gyártásában.11 Kulcsfontosságú az energetika: 2006-ban a kazah miniszterelnök felkérte a Repsolt, hogy a KazMunai Gas állami vállalattal és a Lukoil-lal közösen termeljék ki és hasznosítsák a Zhambai olajmezõket. Errõl alá is írták a szerzõdést.12 2005-tõl spanyol kereskedelmi kamara is mûködik Almatiban.

9 http://actualidad.terra.es/nacional/articulo/moratinos_asia_central_1501555.htm 10 http://www.asiacentral.es/ 11 Kazah adatok évente jelentõsebb spanyol befektetéseket tartanak számon, de ezek eredete nem ismert a spanyol hatóságok elõtt…(Informe Económico y Comercial , Kazajstán, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, 2008.) 12 Wojna, 2007.

97

SZEMLE

Forrás: Eurostat 2. ábra. A spanyol kereskedelem Kazahsztánnal

2008 októberében a kazah konzulátus és a barcelonai kamara támogatásával néhány katalán vállalat létrehozta a spanyolországi Kazah Kereskedelmi Kamarát, amelynek célja a kereskedelmi és befektetési kapcsolatok erõsítése a két ország között. A kamara elnöke Josep Singla, az építõipari Proinosa cég igazgatója.13 A két ország között érvényben van a beruházásvédelmi egyezmény (1994), az ipari és gazdasági együttmûködési szerzõdés (1994), a közúti szállítási egyezmény (2005). A kettõs adózás elkerülésérõl szóló egyezményt még tárgyalják. A spanyol befektetõk nehézségei, korlátai hasonlók, mint Ukrajnában: bürokrácia, korrupció, jogbizonytalanság, a törvények gyér betartása. Mindehhez hozzájön még a nagy földrajzi távolság és a szállítási nehézségek. A népesség meglehetõsen szegény, a vásárlóerõ álta13 Expansión 2008.10.24.

lában alacsony. Az infrastruktúra fejletlen, kilenc lakosra jut egy telefonvonal, a lakosság 1,5 százaléka használ internetet. A gazdasági tevékenység legfõbb központja a Kaszpi-tenger és Almati környéke. Régebben a közép-ázsiai térség központja Üzbegisztán volt, de a nagy kazah olajlelõhelyek felfedezésének következtében ez az utóbbi évtizedben megváltozott, mára már gazdaságilag (és politikailag is) Kazahsztán vált a térség vezetõ országává. A privatizáció, az infrastruktúra, a telekommunikáció elengedhetetlen fejlesztése, az építõipar sok lehetõséget kínál spanyol beruházók számára is. A spanyol kivitel Kazahsztánba mindössze 63 millió euró volt 2008-ban, a behozatal onnan ennek kb. a tízszerese, vagyis jelentõs a spanyol külkereskedelmi hiány. Mint ahogy a 2. ábrán látszik, a hiányt végig a gyorsan bõvülõ import

98 és a stagnáló spanyol kivitel okozza. A spanyol export fõleg mechanikai és elektronikus gépekbõl, berendezésekbõl áll (a kivitel fele), de jelentõs a bútorok, a kerámia, az autók és az élelmiszerek részesedése is. A spanyol import több mint 70 százaléka üzemanyag, olaj. Ami a turizmust illeti, a Spanyolországba látogató kazah turisták száma nõtt az elmúlt öt évben, de még így is évente csak kb. 8000 fõrõl beszélhetünk. A gazdagabb réteget képviselik, akik luxushoteleket és éttermeket vesznek igénybe, és sokat költenek. Többen közülük ingatlant is vásárolnak. A felsõoktatás terén is vannak kapcsolatok, Kazahsztánban három spanyol lektorátus mûködik (Almati, Asztana, Shimkent), és kazah diákok ösztöndíjjal tanulnak Spanyolországban. Elmondható, hogy a spanyol–kazah viszony kifejezetten jó. Az ibériai ország támogatólag lép fel az EU-n és az EBESZen belül is Kazahsztánnal kapcsolatban. A két ország 2010-es egyidejû elnöksége (Kazahsztán az EBESZ, illetve Spanyolország az EU elnöke lesz) tovább erõsíti a politikai és a gazdasági kapcsolatokat. A spanyol elnökség támogatja majd a kazah gazdasági reformokat is, ami a kereskedelem és a beruházások fellendítését hozhatja magával.14

Üzbegisztán A spanyol–üzbég kapcsolatok a XV. században kezdõdtek. Kasztíliai III. Henrik követeként Ruy González de Clavijo 1402-ben hosszú utazás után ért Sza-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

markandba, Timur emír (más néven Timur Lenk vagy Tamerlán) udvarába. Az utazás naplója (Embajada a Tamorlán) 1582-ben megjelent spanyolul és 1859ben angolul (Narrative of the Embassy of Ruy Gonzalez de Clavijo to the Court of Timour at Samarcand AD 1403-6). Az õ írása nyomán maradt ránk részletes leírás Timur udvaráról és birodalmáról. Clavijo 1406-ban tért vissza Alcalá de Henares-be. Az újkori kétoldalú magas szintû kapcsolatok nem voltak gyakoriak, csak nemrég élénkültek meg kissé. 2003-ban aláírták a beruházásvédelmi egyezményt a két ország között. 2004 januárjában Karimov üzbég elnök háromnapos hivatalos látogatást tett Madridban, ahol találkozott a királlyal és a még éppen hatalmon levõ Aznar miniszterelnökkel. A beruházások kölcsönös ösztönzésérõl szóló szerzõdést írtak alá, valamint egyezményeket a gazdasági minisztériumok közötti együttmûködésérõl, a külügyekrõl, a felsõoktatásról. Több tehetséges üzbég diák tanul Spanyolországban az üzbég nemzeti oktatási program részeként. Karimov elnök az Alcalá de Henáres-i Egyetem díszdoktora is. Karimov üzleti körökkel is találkozott, hangsúlyozva a kihasználatlan lehetõségeket, ami az ismeretek hiányából fakad. Az üzbég elnök a spanyol BBVA bank igazgatójával is tárgyalt üzleti finanszírozási lehetõségekrõl.15 2007 áprilisában a spanyol külügyminiszter mint az EBESZ akkori elnöke közép-ázsiai körútja során Üzbegisztánba is ellátogatott, és az ország szerepét hangsúlyozta a térség stabilitásában.

14 Observatory of Spanish Foreign Policy: Memorando Opex no.117/2009:Espana y Kazajstán 2010: oportunidades para la cooperación EU-OSCE. 15 Az Üzbég Köztársaság Sajtószolgálata. http://2004.press-service.uz/eng/vizits_eng/ve27012003.htm

99

SZEMLE

A spanyol–üzbég kereskedelem jelentéktelen, 6–8 millió euró irányonként. Itt sokszor a spanyolok javára áll fenn kismértékû többlet. A fõbb spanyol exporttermékek: gumi és gumitermékek, kerámia, gépek, vas–acél termékek, bútorok, gyógyszerek. Spanyolország 95 százalékban pamutot importál Üzbegisztánból.

Zárszó Spanyolország legfontosabb hagyományos gazdasági és politikai partnerei az európai, a latin-amerikai és a mediterrán

országok. Az Európai Unión belül a mediterrán kapcsolatok egyik „felelõse” éppen Spanyolország, ahol a barcelonai folyamat elindult, s késõbb mediterrán unióvá fejlõdött. A Keleti Partnerség ötlete (talán éppen a mediterrán unió ellensúlyozására) nemrég merült fel, a megalakuló csúcsértekezlet 2009 májusában volt. Már ez elõtt is, az utóbbi évtizedben megélénkült a spanyol érdeklõdés az EU keleti szomszédai iránt. Oroszországon kívül hagyományosan Ukrajnával és Kazahsztánnal van a legjelentõsebb politikai és gazdasági kapcsolat, de számotevõen megnõtt az érdeklõdés a közép-ázsiai

2. táblázat. Spanyolország külkereskedelme a FÁK-országokkal, millió euró Országok Ukrajna

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Export 37,8 48,1

78,9 79,2

58,4

86,7 97,9 116,9 156,8 177,7 167,5 259,7 323,7 404,3

Import 100,5 99,9 116,9 157,4 140,8 248,6 466,3 648,2 283,0 395,6 669,4 464,8 653,8 905,2 Belorusszia Moldávia Grúzia Örményország Azerbajdzsán Kazahsztán Türkmenisztán Üzbegisztán

Export

6,4

8,2

13,6 19,3

15,4

15,7 18,7

25,0

28,1

27,9 33,1

Import

6,9

5,9

10,7 17,8

19,3

15,6 21,5

41,1

43,2

77,7 141,0 115,4 181,91901,6

Export

0,9

7,6

10,2

8,2

5,4

Import

1,3

3,3

7,9

9,0

9,1

Export

0,8

3,0

3,6

3,6

4,2

Import

0,1

0,6

1,7

1,2

3,4

Export

0,4

0,2

2,0

9,6

2,8

3,5

8,2

4,2

6,3

5,8

Import

1,2

0,4

0,5

0,0

0,1

0,2

0,4

1,0

1,9

8,7 19,4

Export

0,6

0,8

2,3

6,6

3,2

2,7

4,2

9,9

12,0

11,2 14,5

Import

3,7

5,9

2,0

5,1

11,9

2,6

7,2

30,2

6,5

Export

2,7

3,9

11,2

9,1

7,0

11,0 19,1

24,9

51,4

Import

7,6

4,7

12,5 24,1

46,0

Export

1,6

0,4

0,6

0,7

0,6

0,6

1,9

2,1

1,4

Import

8,3

5,4

0,5

6,0

0,6

8,1 15,9

10,1

16,2

Export

0,7

7,0

4,2

4,5

3,3

1,9 14,9

10,6

5,1

4,0

7,1

4,0

8,1

9,5

17,9 16,9

10,0

8,9 12,3

8,8

8,7

8,6

3,8

2,9

6,6

2,8

Import 25,6 38,1 Tádzsikisztán Kirgizisztán

5,8

6,8

7,7

17,5 29,6

6,4

35,3

21,0

6,1

8,4

14,2

12,9 123,9

37,1

6,2

9,5 11,3

38,7 54,6 71,2

17,8

3,6

11,2 12,2 15,9 6,5

2,7

2,1

8,3 17,5

17,4 20,5 33,0

44,3 103,0 42,2

91,4 47,8 35,9

10,9

7,1

9,3 15,2 16,6 10,5 13,3

8,6

19,4 19,0 23,0

1,2

4,4 317,9 672,7

48,8 31,8

41,2 61,9 63,4

69,2 59,2 128,9 198,0 432,9 512,5 832,2 615,4 677,8 1,6

0,5

29,2 21,5

3,6

27,1

2,4

5,9

7,3 78,0

Export

0,9

0,1

0,3

0,8

0,6

0,6

2,3

1,9

0,3

0,4

0,4

0,3

0,1

0,6

Import

3,6

8,1

12,5

4,3

1,3

0,8

2,6

2,0

2,2

2,3

1,3

1,7

8,3

0,2

Export

0,1

0,3

0,8

1,2

0,5

0,5

1,3

1,0

1,1

1,4

1,3

1,7

2,1

2,4

Import

0,1

0,4

0,6

0,2

0,3

0,1

0,7

6,8

1,0

9,7

3,0

0,3

0,3

0,1

Forrás: Wojna, Beata (2007): Espana y el espacio ex sovietico: un largo camino por recorrer. Documento de Trabajo no. 14, Real Instituto Elcano.

100

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

térség más államai iránt is. A kapcsolatokat fellendítette Spanyolország 2007es EBESZ-elnöksége, amikor a spanyol külügyminiszter személyesen ellátogatott ezekbe az országokba. A külkereskedelem és a befektetések nagysága Spanyolország és a térség között nem számottevõ, különösen Spanyolország más partnereihez viszonyítva, de tapasztalható fejlõdés. 2008-ban a válság miatt a spanyol export az EU-

· DECEMBER

ba alig növekedett. Az unión kívülre viszont nagyobb bõvülést mutatnak az adatok. A FÁK-országok esetében is nõtt a spanyol kivitel, tehát úgy tûnik, hogy a válság hónapjaiban ezek a partnerek is alakítják a spanyol kivitel dinamikáját. A nem-EU piacok felé fordulás kilábalási lehetõség lehet a spanyol exportõrök számára, fõleg speciális karakterisztikus termékek (bor, olíva, gépek, berendezések) esetében.

n

101 UNIÓS AKTUALITÁSOK KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

A háztartások pénzügyi vagyona az európai országokban A háztartások pénzügyi megtakarításai Európa-szerte igen jelentõsnek tekinthetõk, s így nagyon fontos tényezõk a gazdaság további belföldi szereplõinek, mindenekelõtt az államháztartás és a nem pénzügyi vállalatok finanszírozásában. A háztartások pénzügyi vagyonának vizsgálata azért is különös figyelmet érdemel, mert a megtakarítások idõvel a fogyasztási kiadások alapjául szolgálnak, s mivel a bruttó hazai termék legnagyobb részét – az országoktól függõen felét-kétharmadát – a háztartások végsõ fogyasztási kiadásai adják, így alakulásuk áttételesen a GDP növekedését is befolyásolja.

Az Eurostat közel harminc európai országra vonatkozóan rendelkezik adatokkal a háztartások1 2007. végi pénzügyi vagyonát illetõen. Máltán és Luxemburgon kívül valamennyi uniós tagállamra rendelkezésre állnak az adatok, míg az elõbbieken túl két EFTA-tagállam, Norvégia és Svájc esetében vizsgálható a pénzügyi vagyon nagysága, s annak idõbeli változása. 2007 végén a legnagyobb, több mint 5,5 billió eurós pénzügyi eszközállománnyal a brit háztartások rendelkeztek. Az eszközállomány, vagy másképpen kifejezve bruttó pénzügyi vagyon2 értéke hét ország esetében haladta meg az egy billió eurót. A magyar háztartások bruttó pénzügyi vagyona 98 milliárd euró

volt 2007 végén, 2,6-szerese a 2000. véginek. Az egy fõre jutó bruttó pénzügyi vagyont tekintve a vizsgált országok rangsorát Svájc vezeti; hazánk az újonnan csatlakozott kelet-közép-európai országokra felállítható rangsor elsõ felében található. Az egy fõre jutó bruttó pénzügyi vagyon az újonnan csatlakozott kelet-közép-európai országokban lényegesen gyorsabban nõtt, mint a tõlük fejlettebb gazdasággal rendelkezõ országokban. (A növekedési ütem mindegyikõjük esetében kétszámjegyû volt, amely jelenség egyik nyugat-európai ország esetében sem volt megfigyelhetõ.) A nagy tagállamok közül Nagy-Britanniában kevesebb mint 1 százalékos éves átlagos növekedés volt tapasztalható. Az euróban számított növekedési ütemre csökkentõleg hatott, hogy a font árfolyama lényegesen gyengébb volt 2007 végén, mint hét évvel korábban. Az alacsony növekedés másik okaként a – befektetési jegyeket nem tartalmazó – részvények és üzletrészek említhetõk meg, amelyek 2007. végi állományi értéke (585 milliárd euró, illetve 429 milliárd font) jelentõsen (35, illetve 23 százalékkal) elmaradt a hét évvel korábbitól. Az állománycsökkenés egy jelentõs része a 2005–2007. évek tranzakcióinak tulajdonítható. (A pénz-

1 Az Eurostat háztartási szektorra vonatkozó adatai ezen a területen a háztartásokat segítõ nonprofit intézmények adatait is magukban foglalják, s az adatok nem konszolidáltak. 2 A háztartások kötelezettségeinek értékével nem csökkentett pénzügyi vagyon.

102

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

1. táblázat. A háztartások bruttó pénzügyi vagyona az európai országokban 2007 végén 3

Rangsor

Ország

Az egy fõre jutó bruttó pénzügyi vagyon éves átlagos növeke dési értéke értéke üteme, vásárlóerõeuróban 2001–2007 egységben (%)

A háztartási szektor bruttó pénzügyi vagyona az adott országban (Mrd euró)

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Svájc Hollandia Dánia Nagy-Britannia Belgium Írország Norvégia Svédország

152 100 97 90 82 70 63 62

860 270 580 370 330 050 090 700

0,6 3,4 7,3 0,9 0,8 7,2 8,7 4,9

121 96 70 81 77 56 45 53

220 980 870 930 450 260 390 450

1161 1645 534 5530 878 308 299 576

9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Olaszország Franciaország Németország Ausztria Spanyolország Finnország Ciprusa Portugália Görögország Szlovénia Észtország Magyarország

62 55 55 54 42 41 40 36 29 18 16 9

020 850 360 580 360 160 820 430 880 740 280 770

2,4 4,4 3,8 5,4 7,3 5,7 1,6 4,2 4,9 12,4 29,5 15,0

59 51 53 53 45 33 45 43 33 24 22 14

690 570 700 820 840 600 210 060 420 090 770 780

3697 3573 4552 454 1918 218 31 387 335 38 22 98

21. 22. 23. 24. 25.

Csehországb Lengyelország Litvánia Lettország Szlovákia

8 6 5 5 4

820 500 300 150 900

11,6 14,2 19,9 21,4 11,5

14 10 8 7 7

370 210 890 810 720

91 248 18 12 26

26. 27.

Románia Bulgária

4 450 4 450

33,1 26,4

7 240 9 570

96 34

a) Ciprus adata az 1., 3. és 4. táblázatban 2005. évi adat. b) Csehország adata az 1., 3. és 4. táblázatban 2006. évi adat.

3 Itt, valamint a 3. és 4. táblázat harmadik, negyedik és ötödik oszlopában Eurostat-adatokon alapuló, KSH által számított adatok szerepelnek. Az egy fõre jutó értékadatok tíz egységre kerekítettek. Az éves átlagos növekedési ütem Ciprus esetében a 2001–2005. évekre, Csehország vonatkozásában a 2001–2006. évekre, míg Írország és Szlovénia esetében a 2002–2007. évekre vonatkozik. Az euróból vásárlóerõ-egységre történõ átváltások a háztartások közvetett adóit is magában foglaló, végsõ fogyasztási kiadásaira számított relatív árindexek (EU 27=100,0) felhasználásával készültek.

103

UNIÓS AKTUALITÁSOK

ügyi eszközbõl történõ tõkekivonás mértéke ebben a három évben 142 milliárd euró, illetve 97 milliárd font volt.) A pénzügyi vagyonból elõbb-utóbb reálvagyon keletkezik, s a fogyasztás jellemzõen abban az országban valósul meg, ahol a megtakarítások keletkeztek. A fogyasztás lehetséges szintjét az adott ország árszínvonala befolyásolja: az alacsonyabb árszintû államokban ugyanazért az összegért több jószágot lehet vásárolni, mint a magasabbakkal jellemezhetõkben. Az egyes országok eltérõ árszínvonalának hatását a vásárlóerõ-paritáson számított mutató küszöböli ki. (Lásd 1. táblázat 5. oszlopa. Az euróban, illetve vásárlóerõ-egységben számított értékek viszonya az adott ország árszínvonalát tükrözi: amennyiben az euróban mért érték magasabb, mint a vásárlóerõegységben számítotté, akkor az adott ország fogyasztói árszínvonala magasabb, mint az uniós átlag, amennyiben viszont elmarad attól, akkor alacsonyabb.) Az országok rangsorát ebben az esetben is Svájc vezeti, a második helyen Hollandia, a harmadikon pedig Nagy-Britannia található. Hazánk ezúttal is huszadik a vizsgált országok közül. Bulgária árszínvonala még a hozzá gazdasági fejlettséget tekintve legközelebb esõ országokénál is jelentõsen alacsonyabb, s így a vásárló-

erõ-paritáson számított rangsorban négy országot is megelõz. Ez utóbbi rangsor utolsó helyezettje, Románia, valamint az élen álló Svájc közötti különbség 16,8szeres, kevesebb, mint fele az euróban számíthatóhoz képest. Az egyes pénzügyi instrumentumok közül a készpénz és a betétek a ciprusi, a szlovák, valamint a cseh háztartások pénzügyi vagyonából részesedett kiemelkedõ, közel háromötödnyi aránnyal. A részvények és részesedések szerepe Észtországban, valamint Romániában igen jelentõs, 70, illetve 66 százalékát jelentve a teljes pénzügyi eszközállománynak. (Általánosan megfigyelhetõ, hogy az újonnan csatlakozott tagállamokban 2000 és 2007 között a részvények és részesedések aránya nõtt, a készpénz- és betétállományé pedig mérséklõdött.) A jelenség a befektetési lehetõségek kiszélesedésének, a pénz- és tõkepiac fejlõdésének a következménye. A nyugdíjbiztosítási, valamint az életbiztosítási díjtartalékokat is magában foglaló biztosítástechnikai tartalékok a fejlettebb országokban általában jelentõsebb részesedéssel rendelkeznek, 2007 végére a legmagasabb arányok Hollandiára (59 százalék), Nagy-Britanniára (54 százalék) és Dániára (43 százalék) alakultak ki. (Nagy-Britannia esetében ez a részesedés

2. táblázat. A háztartások bruttó pénzügyi vagyonának megoszlása a legfontosabb pénzügyi i n s t r u m e n tu m o k k ö z ö t t 2 0 0 7 v é g é n ( % ) Ország

Készpénz és betétek

Nem részvény értékpapírok

Részvények és Biztosítástechrészesedések nikai tartalékok

Nagy-Britannia

27,2

0,7

14,7

54,3

Németország Olaszország Franciaország Spanyolország : Magyarország

35,6 26,7 29,4 38,1 : 34,7

7,7 20,0 1,6 2,9 : 4,8

24,0 33,7 26,7 42,3 : 37,2

31,7 16,5 37,8 13,5 : 18,4

104

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

több mint 3,0 billió eurós eszközállományt jelent.) A legnagyobb bruttó pénzügyi eszközállománnyal rendelkezõ országok, valamint Magyarország vagyonának megoszlását a 2. táblázat tartalmazza. Olaszország esetében a nem részvény értékpapírokra kialakult 20 százalékos arány magasan a legnagyobb a vizsgált

· DECEMBER

országok közül, a többi ország esetében ezen megtakarítási forma még a tizedét sem jelenti a teljes eszközállománynak. Az eszközökhöz hasonlóan a kötelezettségek egy fõre jutó értéke is valamennyi ország esetében növekedett, bár annak mértékében lényegesen nagyobb szóródás volt megfigyelhetõ, mint az eszközoldalon. A legjelentõsebb növeke-

3. táblázat. A háztartások kötelezettségállománya az európai országokban 2007 végén

Rangsor

Ország

Az egy fõre jutó kötelezettségállomány éves átlagos n ö v e ke d é s i értéke értéke üteme, vásárlóerõeuróban 2001–2007 egységben (%)

A háztartások kötelezettségállományának értéke az adott országb an (Mrd euró)

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23.

Dánia Norvégia Svájc Írország Hollandia Nagy-Britannia Svédország Spanyolország Németország Franciaország Ciprus Finnország Ausztria Portugália Belgium Olaszország Görögország Észtország Szlovénia Lettország Csehország Szlovákia Magyarország

57 52 49 43 41 33 27 20 18 18 18 18 17 16 15 12 11 6 5 4 3 3 3

840 020 370 390 430 910 080 380 820 490 440 370 530 010 600 370 250 870 000 640 900 470 230

8,1 10,8 1,7 18,7 8,9 7,9 9,1 13,4 0,3 7,4 4,4 11,9 5,3 8,4 5,8 7,7 24,0 43,5 13,5 55,1 20,8 31,7 32,9

42 37 39 34 40 30 23 22 18 17 20 15 17 18 14 11 12 9 6 7 6 5 4

000 420 150 850 060 740 090 050 250 070 420 000 280 920 670 900 580 610 430 050 340 470 880

316 246 375 191 680 2075 249 923 1547 1183 14 97 146 170 166 737 126 9 10 11 40 19 32

24. 25. 26. 27.

Litvánia Lengyelország Románia Bulgária

2 2 1 1

850 160 330 060

64,9 26,4 61,0 46,6

4 3 2 2

780 390 170 270

10 82 29 8

105

UNIÓS AKTUALITÁSOK

dés Litvániában következett be, ahol a szektor kötelezettségállománya 2000 és 2007 között 32-szeresére, 9,6 milliárd euróra bõvült. Az újonnan csatlakozott közép-kelet-európai országokban nemcsak az eszközök, hanem a kötelezettségek állománya is gyorsabban nõtt a régiekhez képest; ez utóbbiak közül a legjelentõsebb, éves átlagban 24 százalékos

növekedés Görögországban volt tapasztalható. Németországban ezzel szemben alig nõtt a háztartások kötelezettségállománya, a 2007. végi egy fõre jutó érték mindössze 2,2 százalékkal volt magasabb a hét évvel korábbinál. A háztartási szektor teljes kötelezettség-állománya – az eszközoldalhoz hasonlóan – NagyBritanniában volt a legnagyobb, amely

4. táblázat. A háztartások nettó pénzügyi vagyona az európai országokban 2007 végén

Rangsor

Ország

Az egy fõre jutó nettó pénzügyi vagyon éves átlagos értéke értéke változása, vásárlóerõeuróban 2001–2007 egységben (%)

A háztartások nettó pénzügyi vagyonának értéke az adott országban (Mrd euró)

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Svájc Belgium Hollandia Nagy-Britannia Olaszország Dánia Franciaország Ausztria Németország Svédország Írország Finnország Ciprus Spanyolország Portugália

103 66 58 56 49 39 37 37 36 35 26 22 22 21 20

490 730 850 460 650 750 360 050 540 620 650 790 390 980 420

0,1 –0,1 0,6 –1,9 1,4 6,2 3,2 5,4 6,0 2,5 –2,4 2,1 –0,4 3,3 1,6

82 62 56 51 47 28 34 36 35 30 21 18 24 23 24

070 770 910 190 790 860 500 540 450 360 410 610 790 790 140

786 712 965 3455 2960 217 2390 308 3005 327 117 121 17 995 217

16. 17. 18. 19. 20. 21.

Görögország Szlovénia Norvégia Észtország Magyarország Csehország

18 13 11 9 6 4

630 740 080 410 550 930

–0,2 12,1 1,8 23,7 10,6 6,8

20 17 7 13 9 8

840 660 970 160 900 030

209 28 52 13 66 51

22. 23. 24. 25. 26. 27.

Lengyelország Bulgária Románia Litvánia Szlovákia Lettország

4 3 3 2 1

340 390 120 450 430 500

10,6 23,1 28,0 8,3 –3,1 –10,7

6 7 5 4 2

820 300 070 110 250 760

166 26 67 8 8 1

106

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

országot Németország követett a sorban. Az országok többségében a kötelezettségek túlnyomó részét, több mint kilenctizedét a hitelek jelentették, hasonlóan a korábbi évekhez. Az országok fentieknél szûkebb körére rendelkezésre álló adatok szerint a háztartások kötelezettségállománya 2000 és 2007 között szinte valamennyi országban nagyobb mértékben növekedett, mint a rendelkezésre álló nettó jövedelmük, így a kötelezettségek teljes visszafizetése érdekében hosszabb idõszak alatt keletkezett jövedelmükre lett volna szükség 2007 végén, mint hét évvel korábban. Az országok közül 2007. december 31-én a dán háztartási szektor kötelezettségállománya több mint háromszorosát jelentette a 2007. évi jövedelmének, de a kötelezett-

· DECEMBER

ségek szintje Hollandiában, Írországban és Norvégiában is magas volt, több mint duplája a jövedelemnek. A nettó pénzügyi vagyon összegét tekintve is Nagy-Britannia, az egy fõre jutó, vásárlóerõ-paritáson kifejezett értékét tekintve pedig Svájc található a rangsor élén. Figyelemre méltó, hogy Norvégiában az egy fõre jutó nettó pénzügyi vagyon az ország gazdasági fejlettségéhez képest meglehetõsen alacsony, vásárlóerõ-paritáson vizsgálva pedig hazánk megfelelõ mutatójánál is mintegy ötödével kisebb. Míg az eszközök és a kötelezettségek egy fõre jutó értéke valamennyi országban növekedett 2000 és 2007 vége között, addig a nettó pénzügyi vagyon értéke számos országban csökkent. A legjelentõsebb, éves átlagban

*) 2005. évi adat **) 2006. évi adat

A háztartások bruttó és nettó pénzügyi vagyona a bruttó hazai termékhez viszonyítva, 2007

UNIÓS AKTUALITÁSOK

11 százalékos mérséklõdés Lettországban következett be, ahol a szektor egészét tekintve a bruttó pénzügyi vagyon – a vizsgált országok közül a legkisebb összeggel – mindössze 1 milliárd euróval haladta meg a kötelezettségeket. 2007 végén a háztartások bruttó hazai termékhez viszonyított nettó pénzügyi vagyona az országok közül Svájcban volt a legmagasabb (2,3-szeres). Tíz további országban a pénzügyi vagyon értéke meghaladta a GDP-t, közülük a legmagasabb arány (213 százalék) Belgiumot jellemezte. Hazánkban a háztartá-

107 sok nettó pénzügyi vagyona – a Magyar Nemzeti Bank adatai szerint – 16,4 billió forint volt 2007 végén, ami az ugyanazon évi bruttó hazai termék 65 százalékának felelt meg. A legfrissebb rendelkezésre álló adatok szerint 2009. június 30-án a nettó pénzügyi vagyon 15,9 billió forintot tett ki, 2,9 százalékkal kevesebbet, mint másfél évvel korábban. A rangsor másik végén pedig Norvégia, Szlovákia és Lettország található, amely országokban a háztartások nettó pénzügyi vagyona a GDP mindössze 19, 14, illetve 5 százalékát jelentette. HERZOG TAMÁS

108

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

OLVASÓLÁMPA

László Csaba: Crisis in Economics? Studies in European Political Economy Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009., 223 oldal

Csaba László legújabb, nem nagy terjedelmû, de nagy ívû könyve folytatása eddigi munkásságának, a gazdasági elméletek és folyamatok mélyre ásó vizsgálatának, elsõsorban az átmenet országaiban. Itt engedtessék meg egy idézet a szerzõ korábbi mûvébõl: „… a harminc ún. posztkommunista ország már nem jellemezhetõ egy – átalakuló országok – kategóriával. Közülük néhány az Unió tagja, mások éppen oda igyekeznek, eltérõ fejlõdési utakat jártak, járnak be. Különböznek a transznacionalizáció mértékében, a tõkepiac kiterjedtségében, a bankrendszer, a kormányzás színvonalában, a megtakarítási hajlandóság mértékében. A kulturális és a helyi sajátosságok csak színezik, de nem módosítják a mûködést. Ezért lehetséges a poszt-kommunista országok gazdasági-társadalmi fejlõdésének elemzése egy közös elméleti keretben.” (László Csaba: The new political economy of emerging Europe. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005., 359. old.) Most bemutatott könyvében ennél tovább megy a szerzõ, amennyiben a poszt-kommunista országok fejlõdésének hangsúlyozottan egyedi sajátosságait emeli ki. A késõbbiekben erre még visszatérek. Különös aktualitást ad a könyvnek, hogy a 2007–2009. évek élesen vetették fel a közgazdaságtudomány alkalmasságát a világgazdaság jelen problémáinak megoldására. Válságban a közgazdaságtudomány? – teszi fel a kérdést a könyv címében a szerzõ. Válasza öszszességében a tudomány mai fõ irányait tekintve, igen. Más hivatkozott szerzõk-

kel összhangban állapítja meg, az elmúlt évtizedben a közgazdaságtudomány alig produkált valami hasznosat a gyakorlat számára. Ahol eredmények mutatkoznak, az a modellezés, a kvantitatív elemzések világa, de alig tett valamit hozzá a közgazdaságtudomány a menedzsment, a pénzügyek, a környezeti, az újraelosztási, a szociális problémák megoldásához. Csaba László könyvét nem hagyományos közgazdasági mûnek nevezi, formálisan ugyan a hagyományos standardok szerint, gazdasági paradigmákban elemzi a folyamatokat, de ezen túlmenve a természet- és társadalomtudományok szélesebb nézõpontjából indul ki, bevonva a politikák, az intézmények, a szociális háttér, a közösségi döntések szempontjait. Lényegében az új-institucionális iskola elemzési módszerét alkalmazza, különös tekintettel Európára, az európai fejlõdés perspektíváira. A szerzõ ebben az összefüggésben teszi fel a kérdést: vajon az Európai Unió keleti kiterjesztése, bõvítése mennyiben járult hozzá KeletEurópa felzárkózásához? Avagy az ezen országok többségében felgyorsult gazdasági növekedés csupán elleplezte, elleplezi a megoldatlan strukturális reformok miatt felmerült problémákat, miközben ezek megoldatlanok maradtak? A szerzõ beismeri, hogy jogos lehet olyan kritika, hogy az általa felvetett témák sokrétûsége miatt nem lehetséges egy monografikus megközelítés. Ezért is alcíme a könyvnek: „Tanulmányok az európai politikai gazdaságtanhoz”.

OLVASÓLÁMPA

A könyv elsõ részének második fejezete, Gregory Mankiw-tõl vett idézettel kezdõdik: „A Jóisten nem azért pottyantotta le a földre a makroközgazdászokat, hogy elegáns elméleteket proponáljanak és próbáljanak ki, hanem hogy gyakorlati problémákat oldjanak meg.” ( i. m. 19. old.). Alapos elmélettörténeti áttekintés után jut a szerzõ a következtetésre: a formális mennyiségi és a magyarázó, minõségi megközelítés együttese ma már nem számít ritkaságnak a közgazdasági elemzések sorában. Ebben az értelemben a közgazdasági elemzések hasonulnak a természet- és az egyéb társadalomtudományokhoz, egyre kevésbé tarthatók a korábbi merev válaszfalak a keménynek számító mennyiségi és a puhának számító minõségi tényezõk között. Az elméleti megalapozásnak tekinthetõ elsõ részt a régi és az új Európában végbemenõ átalakulások vizsgálata követi. Sokatmondó az alcím: „Átalakulás vagy spontán rendetlenség?” (i. m. 53. old.). Mi az oka annak, hogy a poszt-kommunista rendszerek a korábbi feltételezésekkel szemben – a közgazdaságtudomány fõ irányainak megfelelõ tanokból kiinduló, a nemzetközi intézmények által is képviselt elképzelésekkel – az azonos kiindulópontból egyre inkább differenciált fejlõdési pályákra lépnek. Csaba László válasza erre: az állami beavatkozás különbözõ mérete, formái és minõsége a gazdaságba. Friedmannal, Lucassal és Prescottal egyetértve hosszú távon a szerzõ legfontosabbnak a gazdasági és politikai aktorok cselekedeteit tartja. A vita egyre élénkebb az átmenet, a piacnyitás szociális költségeirõl, a nominális és reális konvergencia közti növekvõ szakadékról, a növekvõ jövedelmi különbségekrõl. Ám, hogy ezeket mérni lehessen, ahhoz valóban valami közös el-

109 méleti alap is szükséges, nem elegendõk a várakozások vagy a közös múlt. Ennek érdekében Csaba a birodalom valamikori tagországait négy csoportba sorolva vizsgálja. Az elsõ csoportba teszi az ún. koraérett jóléti államokat, a visegrádi országokat, ahová Szlovéniát is besorolja, viszont Szlovákiát kizárja onnan. Erre a csoportra a közös jellemzõ a GDP nagy, rendszerint 40–50 százalékot meghaladó hányadának újraelosztása a költségvetés által. Ez okból került ebbe a csoportba Szlovénia, és került ki innen Szlovákia. Egyfajta gyakorlatias, a „hasznosságból” kiinduló megközelítés jellemzõ erre az országcsoportra, a szavazók, a szavazatok megszerzésének, megtartásának szempontja, az, hogy az állam felelõs polgárai jólétéért. Ez azután ki is zárja a szükséges nyugdíj-, egészségügyi stb. reformok következetes végigvitelét. A második csoportba a délkelet-európai országok kerültek, Bulgária, Románia és Horvátország. Ezekben viszonylag magas, de rendkívül gyorsan csökken az állami újraelosztás, a legfontosabb közös jellemzõ: a mezõgazdaság viszonylag magas hozzájárulása a GDP-hez. A harmadik országcsoportot a balti államok és Szlovákia képezik, amelyek sokáig az új tagországok bezzeg gyerekei voltak: stabilizációval, liberalizációval, intézményépítéssel, privatizációval. A mindezekkel járó terheket, a szabad piac radikális megoldásait és a jóléti állam visszaszorítását ezen országok lakói az újonnan elnyert függetlenség áraként fogadták el. A politikai és a gazdasági szempontok egybeesése azonban a kisebbségi népcsoportok rovására valósult, meg, ami hosszú távon aligha járható út. Végül jönnek az új független államok, amelyek az elõbbi csoportoktól teljesen eltérõ helyzetben vannak.

110 Közép-Európa jövõjét illetõen a szerzõ nem túl optimista. Miért is lassultak le a piaci reformok a vizsgált négy országcsoportban? Véleményét a könyv negyedik fejezetében fejti ki, a „A középeurópai új makróökonómiai populizmus okai és következményei” címû részben. Csaba László szerint az unió új tagországaiban a makróökonómiai populizmus új formája alakult ki. Szemben a populizmus régi formájával, a növekvõ állami beavatkozással, az inflációval és a nagyra nõtt állami adósságállománnyal, az új forma jellemzõje – a szerzõ szerint – a strukturális reformok (ideértve a nyugdíj, az oktatás, a környezetvédelem, a vidékfejlesztés, az infrastruktúra ügyeit) halogatása. Ezeken a területeken az elõrehaladás elengedhetetlen feltétele az állam szervezetileg és intellektuálisan összehangolt tevékenysége, ami talán még fontosabb is, mint a pénzek beáramlása. Bár a közös múlt nem meghatározó a jövõt tekintve, közös ezekben az országokban, hogy a politika mindenhol rabja lett a különbözõ érdekcsoportok alkalmi érdekeinek, ahelyett, hogy a hoszszú távú érdekek alapján járnának el. Világossá vált továbbá, hogy akár a rendszerek, akár a polgárok választási szabadsága kisebb, mint két évtizeddel ezelõtt gondolták, a radikális változtatásokra a mozgástér szûk. A populizmus másik megnyilvánulása a belsõ és a külsõ pénzügyi egyensúly követelményének semmibevétele. A politikai óhajok (némelykor véletlenek) következményei: a valószínûtlenül magas növekedési ütemek kitûzése, megalapozatlan remények, például az euró gyors bevezetésére, vagy az öngondoskodásban való vak bizalom. Nincs titkos recept vagy terv az átmenet sikerére, nincs egyszerû elméleti válasz – nincs ingyen ebéd az elméleti

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

törekvések értelmében – a világ bonyolult kérdéseire, még ha a politikusok, a közvélemény, a média ilyet követel is. Helyette felelõs, kellõ információk birtokában és idõben hozott politikai döntések szükségesek, amelyek a közgazdaságtudomány kutatási eredményeire is építenek (i. m. 111–112. old.). Az akadémikus kutató könyve harmadik részének címében felteszi a kérdést: Korai volt a bõvítés? Az új tagországok a tagságtól várták a strukturális reformok új hullámának beindulását, ez nem következett be. A fejlõdés lassulása, a reformok elmaradása Csaba László szerint két, részben nem igazolódott várakozásra vezethetõ vissza: egyrészt a belsõ reformok tehették volna képessé az új tagországokat az egységes belsõ piac, az egységes valuta, vagy a Lisszaboni Szerzõdés céljainak valóra váltására, másrészt az Európához való tartozás élménye ösztönzõje lehetett volna a „harmadik generációs reformoknak”, amelyek egy hosszú távú növekedés feltételeit teremthették volna meg. Ehelyett a politikai küzdelmek logikája többé-kevésbé mindegyik új tagországban a rövid távú elõnyök megszerzését helyezte a közvélemény és a sajtó figyelmének középpontjába (i. m. 120–120. old.). A nettó transzferek nagysága vált a csatlakozás hasznának fõ fokmérõjévé, miközben ezek az összegek eltörpülnek a külföldi közvetlen tõkeberuházások nagyságához és hatásához képest. Persze azt sem szabad elfelejteni, hogy az Európai Unió éppen a csatlakozás utáni években, részben a bõvítés következményeképpen került szervezeti és politikai válságba, amelybõl még ma sem került ki. Az unió 15 régebbi tagországa nem talált választ a kibõvült Európa új stratégiai problémáira, az újonnan belépõk pedig – az olyan so-

OLVASÓLÁMPA

kat nem érõ általánosságokon túl, mint hogy védjük a nemzeti érdekeket – nem alakították ki a hosszú távra is érvényes válaszokat (i. m. 132. old.). Érdekes a szerzõ azon megállapítása, hogy az új tagok túl jó tanulónak bizonyultak a régi tagok gyakorlatának átvételében. A szolgáltatások egységes közös piacának kialakítása körül kibontakozott vita, vagy a KAP-reform elleni fellépés az új tagországok részérõl, a világ szegényebb országainak tett engedmények elutasítása – Csaba szerint ezek a régi tagországokra jellemzõ, szûklátókörû érdekérvényesítés példái. A recenzens, nem vitatva ezen megállapítások helyességét, csak megjegyzi, hogy a mindenkori kormányok döntési helyzete sem könnyû, minden érdekcsoport megpróbálja megvédeni, gyakran sikerrel, a korábban nyert vélt vagy valós kiváltságait. Erre jó példa az agrárium, ahol a támogatás régi formájának védelmére az igen erõs mezõgazdasági lobbicsoport Magyarországon nemcsak az ellenzéki pártokat, hanem az Alkotmánybíróságot is segítségül hívta, és példák más országokból is szép számban hozhatók. A könyv harmadik részének 5., 6., 7. és 8. fejezetében a szerzõ az unió állapotát, a lehetséges jövõt, valamint a gazdasági átalakulás és az európaizáció viszonyát teszi górcsõ alá. Az európai elit régóta mélyen megosztott az unió politikai jövõjét és céljait illetõen, erre vonatkozó víziókkal sem rendelkezik. Így a nemzeti álláspontokat nem hosszú távú megfontolások, hanem taktikai alkuk alakítják. A szerzõ szerint optimizmusra az ad okot, hogy egy sor területen szükséges változtatások – a mezõgazdasági támogatási rendszer középtávú felülvizsgálata (KAP), a 2014 és 2020 közötti idõszakra a közös költségvetés kidolgo-

111 zása, új prioritások megfogalmazása, a globális kihívások, a Balkán kérdésének megoldása – egy eddiginél sokkal rugalmasabb döntési rendszert követelnek ki, amely alkalmas az új politikai kihívások megoldására. Európai Egyesült Államok vagy visszatérés a szabadkereskedelmi övezethez? – teszi fel Csaba László a kérdést (i. m. 173. old.). A válasz: nem valószínû, hogy a közösségi kompetenciákba került területeken – mint a monetáris politika, a KAP stb. – a döntések viszszakerülnének nemzeti hatáskörbe, a mélyülés szenvedhet ugyan halasztást, de az európaizáció folyamata, hála az egységes belsõ piacnak, a közös valutának, a jogi szabályozás rendszerének, visszafordíthatatlan. Ám az európaizáció folyamata, az acquis communautaire, a jogi vagy a pénzügyi környezet és szabályozás harmonizálása, szemben a széles körben elterjedt elméleti feltételezésekkel – különösen az új uniós tagországokban – nem vezetett valamiféle számtani átlag kialakulásához a fejlõdésben, a lengyel külön utas külpolitika, avagy az elhibázott magyar gazdaságpolitika példa erre. Vagyis az európaizáció ebben az értelemben fogatlan oroszlánnak bizonyult (i. m. 191. old.). A könyv befejezõ, negyedik részének két, 8. és 9. fejezete néhány következtetés megfogalmazására vállalkozik, fõként a fenntartható növekedés szempontjából. Mit tehet, és mit nem tehet a közpolitika (public policy) egy demokratikus rendszerben? Az elmúlt században hatalmas gazdasági és technikai fejlõdés ment végbe, miközben emberek milliárdjai nyomorognak. Erre a kihívásra a közgazdasági elméletek mindeddig nem tudtak választ adni. Milyen tényezõkkel kell a tartós gazdasági növekedés feltételeiként számolni? Ilyenek a tág értelem-

112 ben vett rendelkezésre álló erõforrások, vagyis nemcsak és nem elsõsorban az olaj vagy a nyersanyag kincs, hanem az erõs kisvállalati szektor, amely képes munkahelyeket teremteni és a technikai és gazdasági haladás eredményeit szétteríteni, az oktatási rendszer, amely foglalkoztatható munkaerõt bocsát a piacra. A szerzõ szándékait a könyv megírásával a következõképpen összegzi: mind az akadémiai szféra, mind a politikát csinálók részérõl új megközelítések szükségessége merült, merül fel, a könyv erre tett kísérletet. Hogy a kísérlet mennyiben sikerült, arra nyilván a más közgazdasági irányzatokhoz tartozók véleménye alapján is következtethetünk majd. De annak ismerete nélkül is kijelenthetõ, hogy a közgazdasági gondolkodás és az elmúlt évek,

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

évtizedek figyelemre méltó elemzését nyújtja Csaba László. Nemcsak más közgazdasági iskolák és irányzatok kritikáját vállalja (von le következtetést és képez országkategóriákat), hanem annak veszélyét is, hogy olyan gazdasági folyamatokat elemez, amelyek igencsak változékonyak. Maga is utal például a balti államok vizsgálatánál arra, hogy az éltanulóból jóformán egyik percrõl a másikra lett osztályutolsó. Nem könnyû olvasmány Csaba László könyve, szerkezetileg kicsit zavaró, hogy négy fõ részre tagolódik, miközben az egyes fejezetek számozása folyamatos, számomra nem derült ki, hogy ezzel mi a szerzõ szándéka. Jó lenne, ha az angol kiadást hamarosan követné a magyar. BECSKY RÓBERT

113 MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból DIE PRESSE Kelet-Európa – takarékossági csomaggal és persellyel

Nyugaton tabu, keleten valóság: a rossz pénzügyi helyzet miatt számos állam már most drasztikus takarékossági intézkedéseket vezet be, sõt még az adókat is növelik – írja Matthias Auer az osztrák konzervatív napilapban. Aki azt gondolja, hogy az államadóság már ma elég indok az aggodalomra, annak emlékeznie kellene az Európai Bizottság sötét elõrejelzésére. A tagállamok átlagos állami tartozása 2020-ig 72 százalékról (ebben a sávban helyezkedik el Ausztria is) 125 százalékra nõhet, figyelmeztetett Brüsszel néhány hete. De az alpesi köztársaság legalább nincs egyedül tartozáshegyével. A gazdasági válság miatt az egész földkerekségen a konjunktúraprogramokért küzdenek az államok a csökkenõ bevételekkel (Ausztriában az adóhiány tavalyhoz képest augusztus végén már 3,1 milliárd euró volt) és növekvõ kiadásokkal. A gazdasági miniszterek válaszai természetesen különböznek egymástól. A Németországban törvény által elõírt tartozási stoptól a kiadások csökkentésén át a nem sokkal ezelõtt Spanyolországban bejelentett adóemelésig változók a reakciók. Különös figyelmet érdemelnek KeletKözép-Európa országai. Ezeket teljes erõvel elárasztja a válság, hiszen a legtöbben átalakulásuk éveiben, jelentõs gazdasági fellendülésük ellenére, nem voltak képesek létrehozni egyfajta „büdzsémentõ-

hálót”. Az olyan országok, mint Magyarország, Ukrajna, Románia vagy Lettország csak az IMF és az EU milliárdos szükséghiteleivel menekülhettek meg az államcsõdtõl. A nemzetközi hitelezõk pedig ellenszolgáltatásként az állami költségvetés erõteljes megnyirbálását kérték. „Fájni fog”

„Fájni fog!” Az új magyar miniszterelnöknek, Bajnai Gordonnak ezzel a mondattal kellett honfitársai elé állnia. Miközben sok nyugat-európai kormány megijed a megszorításoktól, addig a korábbi gazdasági miniszter csak egy választ ismer a krízis kezelésére. Ez pedig így hangzik: takarékosság. A radikális kúrával, amelynek éppúgy részei a kemény megtakarítási intézkedések, mint az adócsökkentések, ismét talpra akarják állítani az ország gazdaságát. Bajnai elsõsorban a szociális juttatások – mint a családsegélyezés, a gyes vagy a betegtámogatás és a lakástámogatás – terén csökkentette a kiadásokat. A nyugdíjasok és a közalkalmazottak ezenkívül a jövõben kénytelenek lemondani 13. havi nyugdíjukról, illetve 13. havi fizetésükrõl. Csak idén 400 millió forinttal akarják mérsékelni az állami kiadásokat, jövõre pedig újabb 900 millióval. (milliárddal – a szerk. megjegyzése) Ellenlépésként a kormány csökkenti az alsó bérsávba tartozó munkavállalók adóterheit. Jövõre ezenkívül a jövedelmi adót is csökkentenék. A legtöbb szomszédos országban hasonlók a válságkezelõ intézkedések. Ro-

114 mániában azt tervezik, hogy az állami kiadások közalkalmazottakra esõ részét az ötödével csökkentenék. A magyarországi helyzettel ellentétben azonban itt nincs megelégedve a fejlõdéssel az IMF, s további megtakarításokat szorgalmaz a balkáni országban. Románia vállalta ugyanis, hogy a költségvetési hiányt 2011-ig a GDP 3 százalékára csökkenti. Idén a megengedhetõ büdzséhiányt a nehéz gazdasági helyzet miatt 4,6-ról 7,3 százalékra emelték. Lettországban, ahol a legsúlyosabb recessziótól tartanak, az állami kiadások egy tizeddel (717 millió euró) történõ csökkentésérõl döntöttek. Csupán 2009 elsõ negyedévében 18 százalékkal esett a gazdasági teljesítmény. Az új adó nem tabu

A régió legtöbb kormánya a megtakarításokra fókuszál, mindenekelõtt a nyugdíjak és a közalkalmazottakat érintõ kiadások terén. Adók nélkül azonban nem járhatnak sikerrel a kelet-európai országok. Ezért Budapesten az áfa 20-ról 25 százalékra emelésérõl döntöttek. Jövõre tervezik az ingatlanadó bevezetését. Szintén magasabb áfára építenek az olyan országok is, mint Horvátország vagy Csehország. Horvátországban ezenkívül bevezették az erõsen kritizált válságadót, amely a jobban keresõket érinti. Románia a pénzbevétel serkentése érdekében megemelte a dohányt és az alkoholt érintõ jövedéki adót. Az új bevételi források utáni kutatás terén igazán kreatív volt az észt pénzügyminisztérium. Mivel az országban a két, több százmillió eurót hozó megtakarítási csomag sem eredményezte a költségvetés prob-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

lémáinak enyhülését, nem csupán egy harmadik csomag mellett döntöttek. A kormány létrehozott egy adakozási számlát is, amelyre a polgárok önként utalhatnak egy nagyobb összeget, s ezzel hozzájárulhatnak a válság leküzdéséhez. www.diepresse.com

LIDOVÉ NOVINY Helyénvaló, hogy bocsánatot kérjünk Magyarországtól

Jirka és Mirek ott összecsomagolhatna – írja Jaroslav Plesl a liberális-konzervatív cseh napilapban, utalva a két nagy prágai parlamenti párt vezetõjének becenevére. Eduard Janota pénzügyminiszter majdnem bocsánatot kért a magyaroktól amiatt, hogy az õ zilált közpénzügyeikkel vagdalkozott, amikor a hasonló fejlõdés bekövetkezésétõl óvott Csehországban. „A magyarországi fejlõdés megismétlõdését emlegetik, de az õ államháztartási deficitjük fele akkora, mint a mienk” – hangsúlyozta Janota az Euro c. hetilap rendezvényén. Annak ellenére, hogy a „magyar út” megismétlõdésére való figyelmeztetése elérte a célját, most helyénvaló lenne a bocsánatkérés. A magyarok komolyan vették államháztartásuk katasztrofális helyzetét, és olyan radikális kiadáscsökkentésbe kezdtek, amellyel sikerül elhárítaniuk az államcsõdöt. Ehhez azonban olyan politikai elszántság kellett, amelynek Csehországban egyelõre nincsen nyoma. A magyar szocialista Bajnai Gordon miniszterelnök a 2010. évre szóló költségvetés jóváhagyását követõen valószínûleg le fog mon-

115

MONITOR

dani, és átadja a helyét kolléganõjének, Szili Katalinnak. Csehországban ez a jelenlegi helyzetben azt jelentené, hogy „Jirka és Mirek” – ahogyan mostanában a két legnagyobb parlamenti párt vezetõje egymást szólítja – megállapodik egy reformköltségvetésben, majd pártjaik érdekében lemondanak a posztjukról. Ezt követõen a polgári demokratákat és a szociáldemokratákat új arcok vezetnék, ami felüdülést hozna a cseh politikai életbe, bár „Jirka és Mirek” egyelõre elképzelni sem tudnak egy ilyen helyzetet. Annak érdekében, hogy ne csak a „fejeseket” okoljuk a bajokért, tudatosítanunk kell, hogy az egész társadalom számára gondot jelent a nadrágszíj-meghúzás. Egy csõddel közvetlenül fenyegetett társaságnál dolgozó pilóták hozzájárultak fizetésük csökkentéséhez, miközben a bírók azonnal fellázadtak, amikor csökkenteni akarták a fizetésüket. A választásokat megelõzõ közvélemény-kutatásokban az a Cseh Szociáldemokrata Párt vezet, amely hitelekbõl ígérget szociális juttatásokat. Ilyen helyzetben nehezen várható el a politikusoktól, hogy elkerüljék a magyar utat. www.lidovky.cz

WIRTSCHAFTSBLATT Isztambul, Moszkva, Budapest – a gyõztes trió

Plusz 31 százalék Isztambulban, 17 (RTX) és 13 (Micex) százalék Moszkvában, 1,3 százalék Budapesten: ez a három keleti piac immár kipipálta a Lehmanválságot – állapítja meg Andre Exner az osztrák gazdaságpolitikai napilapban.

Stockholmnak sikerült, Sanghajnak szintén. Azoknak a tõzsdéknek a névsorában, akik alig egy év alatt el tudták tüntetni a Lehman-jelenség által létrejött veszteségeket, csupán kevés név olvasható. Kelet-Európában a Bloomberg tõzsdekomputer 17 kereskedelmi központot listáz. Montenegrótól és Ukrajnától eltekintve – amelyek adatai szélsõ piacként nem igazán megbízhatók – ez a mutatvány mindössze háromnak sikerült: Isztambulnak, Moszkvának és Budapestnek. Isztambulban világos a „befektetési helyzet”: Törökországban jó tíz évvel ezelõtt bankválság volt, ezért az aktuális helyzetben is tudják, mi a teendõ. A piacnak segített az EU-barát miniszterelnök, Recep Tayyip Erdogan alatt kialakult (török viszonyokhoz képest) stabil politikai helyzet mellett az a hír is, hogy az ország az IMF-tõl kért segélyhitelt mégsem kívánja igénybe venni. Ezenkívül, a német példát követve, Törökország szeretné bevezetni a „roncsprémiumot”. Isztambulban különösen sokan profitálnak az autóágazatból. Oroszországban a nyersanyagárak normalizálódása a fõ oka annak, hogy az egyéves idõszakban mind a Midcap-Index Micex, mind a Blue Chip-Index RTX jelentõsen javulni tudott. A bankrendszer ugyan bizonytalan, ám a tõzsdén csupán két szereplõ képviseli, a Szberbank és a VTB, s az elõbbiben, az Opelnek köszönhetõen, van is fantázia. Budapest tegnap egy hajszállal került a „Lehman utáni” zöld sávba pozitív teljesítményével. E piac két Blue Chipbõl, az OTP-bõl és a MOL-ból él, amelyek szorosan összekapcsolódnak, és Magyarország „oligarchája”, Csányi Sándor ellenõrzése alá tartoznak. Ez a férfi annyira fontos a politika számára, hogy még az élelmiszer- és szerencsejáték ágazatban talál-

116

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

ható személyes vállalkozásait is több százmillió euróval támogatták az IMF hitelbõl. Tehát az OTP és a MOL is „túl nagy a bukáshoz”. Ezenkívül Budapest osztalékban erõs költségvetési tételekkel is szolgál. És ez válságidõszakokban segít – amint a „Lehman utáni” CECE legjobbja, a Philip Morris is bizonyítja. www.wirtschaftsblatt.at

GAZETA WYBORCZA A magyarok a Nabucco-gázvezeték tanácsába hívják Lengyelországot

Budapest kezdeményezésére létrejöhet a Nabucco-gázvezeték építését támogató nemzetközi politikai tanács – írja a legbefolyásosabb varsói napilap, hozzátéve: a magyarok arra biztatják Lengyelországot, vegyen részt ebben a testületben. Bayer Mihály, a Nabuccóval kapcsolatos ügyekben és az energiabiztonság kérdéseiben eljáró magyar nagykövet errõl tanácskozott a lengyel illetékesekkel. A Nabucco-gázvezetéknek a következõ évtized közepétõl kell Ázsiából KözépEurópába gázt szállítania. A vezetéket Törökország, Bulgária, Románia, Magyarország, Ausztria, Németország cégei által létrehozott konzorcium kívánja felépíteni. Az Európai Bizottság úgy ítélte meg, hogy a vezeték az EU számára prioritás, mivel Azerbajdzsánból, Türkmenisztánból és Irakból szállít majd földgázt, ezzel csökkentve az orosz Gazpromtól való függõséget. Július közepén Ankarában aláírták a Nabucco építésérõl szóló nemzetközi kormányközi megállapodást, amelyet az EU égisze alatt készítettek elõ.

· DECEMBER

Magyarország álláspontja szerint a Nabuccónak még politikai támogatásra lehet szüksége. Ezért Budapest azt indítványozza, hogy az építésben érdekelt cégek konzorciuma mellett szervezzenek nemzetközi politikai tanácsot. Még tartanak a megbeszélések egy ilyen tanács státusáról – mondta a Gazetának Bayer Mihály. A konzorciumban lengyel cégek ugyan nincsenek, de Lengyelország érdeklõdik az ezen a vezetéken majdan érkezõ gázból történõ vásárlás lehetõsége iránt. Donald Tusk miniszterelnök kifejezte támogatását, és a lengyel állami Kõolaj- és Gázipari Tröszt jelezte, hogy gázszállítást kíván rendelni a Nabuccón az ún. Open Season eljárás keretében. Ez utóbbit hamarosan meghirdetik. „Támogatjuk a Nabucco építését segítõ intézkedéseket, és nem zárjuk ki, hogy belépünk a Nabucco nemzetközi tanácsába” – mondta a Gazeta Wyborczának a miniszterelnök energiabiztonsági tanácsadója, Maciej Wozniak. www.wyborcza.pl

FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG

A gonosz szellem kontinuitása

A befolyásos német napilap kulturális melléklete (Bilder und Zeiten) közli Konrád György beszédét, amellyel az „Elszabadult emlékezet – szembesülés népirtással, kényszermunkával, és a második világháborúval 1989 után” címû, Berlinben megrendezett nemzetközi konferenciát nyitották meg. Berlini nagykövetségünk összefoglalója alapján ismertetjük a magyar író gondolatait. Konrád György a beszédben felidézi gyermekkorát: beszámol arról, hogyan

MONITOR

élte túl õ maga és családja, a csodával határos módon a holokausztot. Az író vázolja a magyarországi zsidóság helyzetét a második világháború után: az államszocializmus nem tûrte önálló vallási vagy etnikai identitás ápolását, így a zsidóság jelentõs része eltávolodott zsidó önazonosságától. A határon túli magyarság sem kapott érdemi támogatást gyökereinek ápolásához. Konrád György megemlíti a 12 milliós kelet-európai németség háború utáni elüldözését, a Benes-dekrétumokat és a felvidéki magyarság egy részének a szlovák–magyar lakosságcsere keretében történõ kitelepítését is. A nemzetközi közösség közönyösen aszszisztált e barbár gyakorlat kivitelezéséhez, beleértve a kilencvenes években a jugoszláv utódállamokat. A nemzetközi közösség, az ENSZ, az EU a jelek szerint nem tudja eldönteni, kinek a szuverenitását értékelje fontosabbnak: az egyénét, vagy a kormányokét.

117 Az aktuális magyarországi helyzetrõl Konrád kifejti: 1989 után nemcsak az államszocializmus kapott egyértelmûen negatív megítélést, hanem mindaz, ami 1989 elõtt történt. Ezzel párhuzamosan viszont pozitív színben tûnik fel mindaz, ami ellen a politika 1945 után fellépett. Ennek végeredménye – ahogyan az ma Magyarországon tapasztalható – a nemzetszocializmus eltûrése. Az antiszemita propagandafilmek és könyvek ismét hozzáférhetõk Magyarországon, az internet kiváló fórumot kínál annak terjesztõi számára. (A kétoldalas írást három fénykép illusztrálja; az egyiken a Magyar Gárda megmozdulása látható a Hõsök terén. A fotó alatt az alábbi képaláírás szerepel: Magyarország eltûri a szélsõjobboldalt: A ’Jobbik’ Mozgalom arra használta fel a márciusi nemzeti ünnepet, hogy a budapesti Hõsök terén „feleskesse” gárdája tagjait.) www.faz.net

118

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

CONTENTS BÉLA KÁDÁR: Treating krisis’ roots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 After twenty years. Publication of the Trilateral Commission on 1989 . . . . . . 14 LÁSZLÓ SINKA: Provisions of the Treaty of Lisbon concerning national parliaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 RITA RÁCZ: The Judgement of the German Federal Constitutional Court handed down on the Compatibility of the Treaty of Lisbon with the German Basic Law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 PÉTER FUTÓ: Regulatory Impact Assessment of a „Free Movement of Goods” EU Directive among companies of the Ukrainian Mechanical Industry . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 ÉVA ALÍZ TÓTH: NAFTA and EU: FDI inflow and integration in the banking industry . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Hungarian EU Presidency, 2011 MÁRTA VÁRKONYI: The impacts of the 2009 enlargement package of the European Commission to the 2011 Hungarian EU-Presidency . . . . . 79 European Security and Defence Policy JÓZSEF BALI–KÁROLY VÉGH: The Geneva Conventions: 60 years later . . . . . . 86 Review ANDREA ÉLTETÕ: Eastern Partnership, Central Asia and Spain. Economic and political cooperation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 C u r r e n t a f fa i r s i n t h e E U Hungarian Central Statistical Office TAMÁS HERZOG: Financial wealth of households in the European countries . . 101 Book review László Csaba: Crisis in Economics? Studies in European Political Economy (Róbert Becsky). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

119

SUMMARIES

SUMMARIES BÉLA KÁDÁR TREATING KRISIS’ ROOTS Despite recent encouraging forecasts the global economic crisis has not come yet to an end. The escape from a financial collapse and the emergence of some promising cyclical phenomena cannot make us forget that the worst of the employment crisis and related socio – psychic – political problems is not yet over. In broader social context we face now a multidimensional and simultaneous governance crisis generated by the crowing functional disorders of the neo-liberal socio-economic model and its profitability based conceptual software, the eroding value standard as well as leadership. The substitution of the role of the state with assumed self-regulatory mechanism of the market and the rule of the profits, the consumption centric code of values as well as the deteriorating quality of political leadership has led to imbalances, incoherences. The invisible hand has been badly in need of the helping hand of the State. In Hungary the governance difficulties cut earlier and deeper wounds in the society and economy. Their healing cannot be hoped from exclusively restrictive economic policies but requires a holistic therapy, a culture and morality driven economic development.

AFTER TWENTY YEARS As a subsequent upon the collapse of the Bretton Woods system and the oil price explosion, indicating the beginning of a new area, the Trilateral Commission was formed in 1973 at the initiative of David Rockefeller. The idea of ’trilateralism’ brought together in a non-governmental body the influential figures of economic, political and intellectual world from North-America, West-Europe and the Japan lead Pacific Asia. The purpose was to foster closer economic and political cooperation among these core democratic industrialized areas of the world with shared leadership responsibilities in the wider international system. Today there are 390 members of the Trilateral Commission —160 from Europe, 120 from North America, and 110 from Pacific Asia. Recently the Commission has commemorated the incidents of 1989 in a publication: ‘The year that changed the map of Europe, thereby the world’. The period of historical transition is reflected by documents from the memorable period as well as analysed by great authorities and public personalities. We publish some of the reports in abbreviated forms as considered proper by the editor. On the side of Hungary Professor Béla Kádár is the member of the Executive Committee. He kindly provided the Commission’s brochure for Európai Tükör.

120

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

LÁSZLÓ SINKA PROVISIONS OF THE TREATY OF LISBON CONCERNING NATIONAL PARLIAMENTS Although the Treaty of Lisbon does not give a direct role to the national parliaments in the context of the European decision-making process, it confers important monitoring functions on national legislators. The general supervision of subsidiarity, the control mechanism in the case of the bridging clauses, the strengthening of the convention method in the case of Treaty modifications and the ample possibilities of national parliaments to receive information about the work of the EU institutions – these are all significant steps towards a union which is closer to the citizens and more transparent. The article collects and summarizes the different treaty provisions that deal with national parliaments and gives a comprehensive overview of the tasks that national parliaments have to accomplish in order to live up to the expectations of both the politicians who stood behind the text and the greater public that would like to see a simpler, better functioning EU.

RITA RÁCZ THE JUDGEMENT OF THE GERMAN FEDERAL CONSTITUTIONAL COURT HANDED DOWN ON THE COMPATIBILITY OF THE TREATY OF LISBON WITH THE GERMAN BASIC LAW In its judgement of 30 June 2009 the German Federal Constitutional Court stated that since the Act Approving the Treaty of Lisbon and the Act Amending the Basic Law (Articles 23, 45 and 93 thereof) meet neither with formal nor with substantive constitutional objections and hence are compatible with the German Basic Law, contrarily the Act Extending and Strengthening the Rights of the Bundestag and the Bundesrat in European Union Matters infringes the Basic Law insofar as rights of participation of the German Bundestag and the Bundesrat have not been elaborated to the extent constitutionally required and thus has to be modified before the ratification of the Treaty of Lisbon. This paper deals with the grounds of this judgement especially as regards the reasons given by the Federal Constitutional Court concerning the following aspects: the analysis of the question of the state sovereignty in the light of the Treaty of Lisbon, the problem of Kompetenz-Kompetenz, the flexibility clause under Article 352 TFEU, the extended and newly conferred competences on the EU, the treaty amendment procedures with special regard to the passerelle clauses, the compatibility of the Treaty of Lisbon with the principle of democracy and the primacy of Union law. Furthermore this paper summarizes the statements of the Federal Constitutional Court concerning the role of the Bundestag and Bundestag in European Union matters and the way they must exercise their responsibility for integration.

SUMMARIES

121

PÉTER FUTÓ REGULATORY IMPACT ASSESMENT OF A „FREE MOVEMENT OF GOODS” EU DIRECTIVE AMONG COMPANIES OF THE UKRAINIAN MECHANICAL INDUSTRY The article summarises the results of a regulatory impact analysis project which was led by the author in Ukraine in 2008. The research has focused on the impacts of the EC Low Voltage Directive, and the results are generalized in order to reveal the impacts of the legal harmonisation of EU technical legislation on Ukrainian companies and institutions. The findings are based on a survey among Government agencies and producers, exporters, importers and retailers of low voltage electric appliances. Most stakeholders agreed with the planned measures which involved the simplification and liberalisation of conformity assessment in Ukraine. However, an important interest group has expressed its concerns due to the expected increase of import competition.

ÉVA ALÍZ TÓTH NAFTA AND EU: FDI INFLOW AND INTEGRATION IN THE BANKING INDUSTRY This paper shows effects of the macro-integrations – like NAFTA and EU – to the micro-integrations in the banking industry and vice versa. To compare these two integrations can be found similarities and contrasts as well. While the NAFTA is just a free economic area, the EU is more integrated, wider and deeper integration. Both macro-integrations can contribute the process of liberalization among the member states. Due to the liberalization in the banking industry internationalization of banks and the volumen of FDI inflow to the host countries have grown especially in the EU. Surprisingly, after the financial and economic crisis in the world economy the volumen of FDI inflow declines, restructuring and dezinternationalizations can be found among international banks, but in the Eastern European transition economies growing FDI inflow occurs.

MÁRTA VÁRKONYI THE IMPACTS OF THE 2009 ENLARGEMENT PACKAGE OF THE EUROPEAN COMMISSION TO THE 2011 HUNGARIAN EU-PRESIDENCY During its first rotating presidency Hungary will pay special attention to the continuation of the EU enlargement process, to the promoting of the European perspective for the Western Balkan countries. The article gives an overview of the possible tasks on the presidency’s agenda – as far as the accession negotiations with the candidate countries are concerned.

122

EURÓPAI TÜKÖR 2009/12

· DECEMBER

JÓZSEF BALI–KÁROLY VÉGH THE GENEVA CONVENTIONS: 60 YEARS LATER The Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of Defence jointly organised a conference to commemorate the 60th anniversary of the 1949 Geneva Conventions on September 29, 2009. In this short article you can read one of the contributions by the Ministry of Defence to the exchange of views and discussions. It speaks for itself that - placing the document among the most widely recognized and ratified agreements ever - the total number of signatories has grown to 194 since the Conventions entered into force. Though we have been witnesses of too many armed conflicts since signature, the Geneva Conventions have proved to be invaluable in easing human suffering and protecting the basic human rights of combatants, or civilians. The Hungarian Defence Force has been contributing to various peace-keeping, crisis management and stabilization operations in many parts of the world. Participation requires not only mission specific military training but also the education of personnel to observe the laws of armed conflicts, as the soldiers and their commanders are our most precious assets to be able to prevent violations of the Geneva Convention. Combatants now have to face new challenges in mission areas however. Contemporary foes and battlefields require changes in doctrines and tactics alike. Even though we have to increasingly fight enemies who do not recognize the law of armed conflicts, it must not be an excuse for our soldiers to act in the same manner.

ANDREA ÉLTETŐ EASTERN PARTNERSHIP, CENTRAL ASIA AND SPAIN. ECONOMIC AND POLITICAL COOPERATION Beside the EU, Spain has the traditional political and economic ties with Latin America and the Mediterranean region. However, in the last decade Spanish interest turned more towards the Eastern neighbours of the EU. After the Soviet Union fell apart, Spain established diplomatic relations with the follower countries. In Ukraine and Kazakhstan even a permanent Spanish representation was created. Spanish trade has a deficit with both countries, Spain imports raw materials, crude oil from them. There are Spanish investments in Kazakhstan and a chamber of commerce also functions. Between 2004 and 2008 Spanish foreign policy turned towards Central Asia more than before. Spain was the president of the OSCE in 2007 and these countries were an important aim of diplomacy. Spain agrees with the newest idea of Eastern Partnership, but has objections to quick visa-facilitation. Apart from that, Spain considers it important not to divert financial resources from the Mediterranean Union with this Partnership.

123

SUMMARIES

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME BÉLA KÁDÁR

member of the Hungarian Academy of Sciences

LÁSZLÓ SINKA

head of the strategic planning and information unit at the EU Department of the Office for Foreign Relations in the National Assembly; until last summer he was the first permanent representative of the Hungarian National Assembly in Brussels

RITA RÁCZ

PhD student, University of Miskolc, Faculty of Law

PÉTER FUTÓ

research fellow, Corvinus University Budapest

ÉVA ALÍZ TÓTH

Master of Economics, graduated at Corvinus University of Budapest, PhD Student at International Relations Doctoral School of Corvinus University of Budapest

MÁRTA VÁRKONYI

Head of EU Enlargement Unit, Ministry of Foreign Affairs

JÓZSEF BALI

State Secretary for Defence Policy, Ministry of Defence

KÁROLY VÉGH

Lt. Col. Legal Advisor, Ministry of Defence

ANDREA ÉLTETÕ

PhD, senior research fellow of the Institute for World Economics of the Hungarian Academy of Sciences

TAMÁS HERZOG

analyst of the Hungarian Central Statistical Office, Dissemination Department, member of the Association of Hungarian Journalists

E SZÁMUNK SZERZŐI KÁDÁR BÉLA

akadémikus

SINKA LÁSZLÓ

osztályvezetõ, EU Fõosztály, Országgyûlés Külügyi Hivatala

RÁCZ RITA

PhD hallgató, Miskolci Egyetem, Állam és Jogtudományi Kar

FUTÓ PÉTER

tudományos munkatárs, Budapesti Corvinus Egyetem

TÓTH ÉVA ALÍZ

okleveles közgazdász, a Budapesti Corvinus Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskolájának doktorandusza

VÁRKONYI MÁRTA

a Külügyminisztérium Bõvítési Osztályának vezetõje.

BALI JÓZSEF

védelempolitikai szakállamtitkár, Honvédelmi Minisztérium

VÉGH KÁROLY

jogi tanácsadó, Honvédelmi Minisztérium

ÉLTETÕ ANDREA

PhD, az MTA Világgazdasági Kutatóintézetének tudományos fõmunkatársa

HERZOG TAMÁS

a Központi Statisztikai Hivatal Tájékoztatási fõosztályának elemzõje, a Magyar Újságírók Országos Szövetségének tagja