EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉVF. 1. SZÁM n JANUÁR

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉVF. 1. SZÁM n 2008. JANUÁR

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Dominancia és önvédelem – Beszélgetés Ormos Mária akadémikussal n Dienes-Oehm Egon: Az Európai Unió egységes belsõ piaca n Duka-Zólyomi Árpád: ENP – ahány résztvevõ, annyi „kaptafa" n Deák Péter: NATO-jövõ, EU-jelen és a transzatlanti kapcsolatok n Lehmann Kristóf: A lisszaboni stratégia megvalósítása az új tagállamokban és Magyarországon

XIII. ÉVFOLYAM 1. SZÁM

2008. JANUÁR

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Korsós Tamás

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 Horváthné Stramszky Márta, [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

Tartalom Dominancia és önvédelem – Beszélgetés ORMOS MÁRIA akadémikussal. . . . . . . 3 DIENES-OEHM EGON: Az Európai Unió egységes belsõ piaca. . . . . . . . . . . . . . 8 KOMANOVICS ADRIENNE: A nyilvánosság követelménye az Európai Unióban II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 DUKA-ZÓLYOMI ÁRPÁD: ENP - ahány résztvevõ, annyi „kaptafa". A dél-kaukázusi államokkal fenntartott uniós kapcsolatok alakulása . . . . 39 INZELT ANNAMÁRIA: Közvetlen tõkebefektetések és a vezetõi tudás áramlása az átmenet idején. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 GYULAI-SCHMIDT ANDREA: Cartesio ante portas – avagy a társaságok Európai Unión belüli szabad költözési joga I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Magyar EU-elnökség, 2011 TAMÁSI KRISZTINA: Elnökségi kommunikáció és országpromóció a tagállamokban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Európai biztonság- és védelmi politika DEÁK PÉTER: NATO-jövõ, EU-jelen és a transzatlanti kapcsolatok . . . . . . . . 108 Szemle LEHMANN KRISTÓF: A lisszaboni stratégia megvalósítása az új tagállamokban és Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Uniós aktualitások Országgyûlés Külügyi Hivatala KOVÁCS KRISZTIÁN: Elõrelépés a közösségi nemzetközi magánjogi harmonizációban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Központi Statisztikai Hivatal KELEMEN NÓRA: Munkanélküliség az Európai Unió tagállamaiban . . . . . . . . 138 Konferenciák A 2011-es magyar EU-elnökség. Esélyek és veszélyek . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Olvasólámpa Fazekas Judit: Fogyasztóvédelmi jog (PÁKOZDI ZITA) . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

3

Dominancia és önvédelem Beszélgetés Ormos Mária akadémikussal A rendszerváltás óta nagyszámú olyan munka jelent meg Magyarországon, amely az Európa-gondolattal foglalkozik. A Napvilág Kiadó most egy, a közép-európaiság problémáit tárgyaló, úttörõ könyvet adott közre. A magyar történettudományban ez az elsõ, kollektív munkán alapuló kötet, amely egy doktori iskola résztvevõinek köszönheti létrejöttét. Az Európai Tükör számára készült interjúban a Pécsi Tudományegyetem Történelem Doktori Programjának vezetõjével, Ormos Mária akadémikussal beszélgettünk a „Közép-Európa” címû mû kapcsán.

– Ön a szerzõje a „Közép-Európa” címû, „Volt? Van? Lesz?” alcímû könyvnek. A munka elõszavából azonban megtudhatja az olvasó, hogy doktoranduszai komoly szerepet játszottak a kötet anyagának összegyûjtésében. – Az Európa-, azon belül pedig a Közép-Európa-kérdésnek óriási az irodalma. Hazánkban is megjelent több feldolgozás, illetve dokumentumkötet a témában. Ezt figyelembe véve a magunk részérõl arra törekedtünk, hogy elsõsorban a még kevéssé feltárt, magyar szempontból azonban fontos törekvéseket vizsgáljuk. Természetesen nem hagyhattuk figyelmen kívül a német nyelvû irodalmat, amely a – német hatalmi törekvések okán – a leggazdagabb e kérdésben. És – ugyancsak természetesen – feldolgoztuk a más világnyelveken hozzáférhetõ anyagot is. Mi azonban fõképpen arra voltunk kíváncsiak, hogy az elsõsorban érintettek – a csehek, a szlovákok, a lengyelek, a románok, a szerbek, a horvátok, a szlovének, az osztrákok és a magyarok – hogyan gondolkodtak a közép-európaiságról. A doktoranduszok éppen az ezzel kapcsolatos munkát végezték el. – A könyvet elolvasva látható, hogy óriási – és nem kis részben eddig ismeretlen – anyaguk gyûlt össze. Nem lehetett könnyû szelektálni. – A Közép-Európa-probléma sok szempontból vizsgálható, és többen igyekeztek, hogy a geopolitikától és a politikától eltávolodva, sõt attól függetlenül vizsgálják. Ilyenkor a társadalmi, társadalomszerkezeti, gazdasági mozgásvonalak vagy a kulturális és mentalitásbeli összetartó elemek kerültek elõtérbe. Mi viszont arra törekedtünk, hogy a nagypolitikai és a nemzetpolitikai nyomvonalat kövessük. – Az interjú terjedelme nem teszi lehetõvé, hogy a könyv által felvetett kérdések mindegyikérõl beszéljünk. Még a sokféle Közép-Európa-fogalom ismertetésére sincs lehetõségünk. Azt azonban feltétlenül szóba hoznám, hogy – amint az a könyvbõl kitûnik – Közép-Európa fogalma meglepõen korán jelent meg a gondolkodásban. – Sporadikusan a Közép-Európa-fogalom már a XVII. században feltûnt. Hátterében egy új „veszedelem”, a pánszláv, vagyis egy másik integráló gondolat megjelenése állt, amely mintegy kihívta a választ. Ez a válasz német földrõl érkezett, és csak növekedett népszerûsége, miután elkezdõdött a török birodalom visszaszorítása, ennek arányában pedig bõvült a befolyás alá vonható közép-európai tér. A híres XVII. századi filozófus, Gottfried Wilhelm Leibniz a németek és egyes, tõlük részben nyugatra, részben keletre élõ népek összefogásának, föderációféleségének gondola-

4

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

tát vetette fel. Immanuel Kant, Johann Gottfried Herder és Johann Gottlieb Fichte pedig már tudni vélt Közép-Európáról. Azonban a XIX. század elsõ felében élt kiváló közgazdász, Friedrich List fogalmazta meg elsõként – igaz, már bizonyos elõzményekre támaszkodva – Mitteleuropa gazdasági és politikai értelmét. Ezzel azután mintegy testet is adott a fogalomnak. Érdemes kiemelni, hogy Németország még nem is létezett, amikor a német Mitteleuropa már körvonalat öltött. Ami egyébként List gazdaságelméletét illeti, az azért is figyelemre méltó, mert alkotója abból indult ki, hogy a jövõben kizárólag a nagy gazdasági egységek esélyesek a fejlõdésre, vagyis megteremtette a „nagytérelmélet” alapját. List úgy vélte, hogy tengeren túli gyarmatok híján a németeknek is a szárazföldet kell kolonializálniuk, miként az orosz cárok tették. A német közgazdász látomásában megjelenõ Mitteleuropa valóban „nagytér” volt, amennyiben a Perzsa-öböltõl a németalföldi államokig terjedt, és vámszövetség révén magához ölelte volna Ausztriát és vele együtt Magyarországot is. Listtel nagyjából egy idõben mások is kezdtek gondolkodni valamiféle német vezetésû föderációról mind német, mind osztrák földön. Felix Schwarzenberg osztrák herceg és Metternich kancellár elképzelése szerint például a német területek és a Habsburg-birtokok összefogása, illetve szövetségesekkel történõ kiegészítése révén lehetne kellõ ellensúlyt teremteni az orosz veszéllyel szemben. Ugyanakkor már a XIX. században megjelentek olyan német elképzelések is, amelyek a szomszédságban élõ közép-európai kis népek megvetésérõl, a germán felsõbbrendûség tudatáról és nem titkolt hódító-uralmi szándékokról árulkodtak. Ezek közül különösen Paul de Lagarde eszméi váltak híressé, fõként, mert a nemzetiszocialisták a maguk idején sorra újra megjelentették és terjesztették írásait. A Lagarde által felvázolt, Kis-Ázsiáig és a Fekete-tengerig elnyúló, német vezetésû birodalom szolgáló népekként kezelte volna az ott élõ nem germán lakosságot, amelyrõl a szerzõnek – nemzetiségtõl függetlenül – egyformán lesújtó véleménye volt. – Amint könyvében írja, a Közép-Európa-fogalomnak az idõk során két alapértelme alakult ki. Az egyik – a nagy nemzeteké – a dominanciára, a másik – a kis népeké – az önvédelemre irányult. Amint azonban elemzéseibõl kiderül, a nagyhatalmak és a kis népek-nemzetek törekvései között nem kevés volt a hasonlóság. – A térségben élõ kis népeknek, nemzeteknek – ha volt is államuk – a XX. századig semmiféle becsületük nem volt. Ez talán kulturális téren jutott leglátványosabban kifejezésre. Azt persze tudták Európában, hogy van szláv kultúra. Arról azonban senkinek nem volt tudomása, hogy van például cseh vagy szlovák kultúra is. Ha Herder oly gyakran idézett jóslatára gondolunk, akkor látnunk kell, hogy a magyar kultúra sem létezett a Nyugat számára. Akik „tudományosan” foglalkoztak a geopolitikával, azok így látták a dolgot: a kis népek létének nincs hozadéka történelmi szempontból, hiszen nem alkottak semmi maradandót, az esetek nagy többségében még államot sem voltak képesek teremteni a maguk számára. S ha a valóságot nézzük, azt látjuk, hogy ez a felfogás a XIX. század elsõ felében megcáfolhatatlannak látszott. A dominancia-elv éppen ezzel a felfogással függött össze. Jó esetben ilyen módon: ezeket a szegény népeket meg kell segíteni, ki kell emelni az elmaradottságból. Rosszabb esetben: zsebre tesszük õket, és kész.

DOMINANCIA ÉS ÖNVÉDELEM

5

Elõször – mint láttuk – a németeknél és az oroszoknál jelent meg ez az attitûd, majd jóval késõbb – a XX. században – a franciáknál. És most nézzük a másik oldalt. A kis népek-nemzetek nagy többsége valóban nem volt képes önálló állama megszervezésére. Amint azonban alkalma kínálkozott rá, maga is birodalmi szándékokkal állt elõ. Ennyiben valóban hasonlóak a dominanciára törekvõ nagyhatalmak és az önvédelmet kiépíteni szándékozó kis népek-nemzetek. Egyetlen olyan magyar, szerb, cseh, lengyel, román vagy akármilyen más tervezetrõl nem tudunk, amelybõl ez volna kiolvasható: itt vannak a mi etnikai határaink, itt kezdõdnek a tieitek, és ezen az alapon tudunk megegyezni. Minden föderációs tervezetben ott van a hegemónia igénye. – Valóban meglepõen sok, térségünkben született, XIX. és XX. századi Közép-Európa-koncepcióval ismertet meg a könyvük, és valamilyen módon mindegyikben felbukkan a birodalmi nacionalizmus. Egy kivétel mégis van. Milan Hodza elképzelésérõl van szó. Talán célszerû a szlovák politikus tervezetérõl röviden beszélni. – Tényleg teljesen egyedülálló jelenségrõl van szó. Milan Hodza reálpolitikusi mivolta már 1918 õszén megmutatkozott. Az akkori magyar hadügyminiszterrel teljes egyetértésben állapodott meg a Szlovákiát Magyarországtól elválasztó demarkációs vonalban. A történelmi Magyarországon – Turóc vármegyében – született Hodza, aki 1906-tól a Szlovák Nemzeti Párt képviselõje volt a magyar országgyûlésben, pontosan tudta, hol húzódnak az etnikai határok, mint ahogy azt is tudta, hogy ezek megsértése sok tragédiát okozhat. És ki nem hagyta jóvá e határokat? Eduard Benes, akinek egészen más elképzelései voltak mind a csehszlovák államról, mind KözépEurópáról, mint Hodzának. – A szlovák politikus említett tervezetében, amely Amerikában jelent meg 1942ben, a két világháború közötti tapasztalatokat is hasznosította. Jól látta például, hogy a mintademokráciának kikiáltott Csehszlovákiában milyen gondokat okozott a cseh hegemónia. – Ebbõl is fakadhat, hogy Hodza elképzelését minden más koncepciótól megkülönbözteti, hogy õ meg sem próbálja annak körvonalazását, kik lehetnek a részvevõi és milyen határai lehetnek egy leendõ közép-európai föderációnak. Szerinte minden egyes országnak önállóan kell döntenie a részvételrõl. Ezzel szemben részletesen foglalkozik a föderáció szerkezetével. Errõl nem beszélnék hosszabban, csupán annyit mondanék, hogy nehéz demokratikusabb rendszert elképzelni, mint a Hodzáé. Egy példát azért említek. Hodza a szövetség törvényhozó szervét Föderációs Kongresszusnak nevezi, amelyben szinkrontolmácsolás mellett minden képviselõ a saját nyelvén szólalhat meg. A második világháború kimenetele természetesen Hodza elképzeléseit is felülírta. De azt ma már a tények ismeretében mondhatjuk, hogy a szlovák politikusnak az európai egység elkerülhetetlenségébe vetett hite nagyon is megalapozott volt. És ami ugyancsak érdekes: noha az 1930-as évek végére éles ellentétbe került Benessel, soha nem szûnt meg pártfogolni a cseh és szlovák együttélést. Az õ felfogásától idegen volt mindenféle birodalmi nacionalizmus, úgyhogy ezt az együttélést csakis az abszolút egyenjogúság alapján tudta elképzelni. Történészként szeretem magam távol tartani az aktuálpolitikától, de azt furcsállom, hogy a szlovák politika mostanában Benest bálványozza. Hiszen a néhai cseh

6

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

elnök soha semmilyen jóindulatot nem mutatott a szlovák önkifejezés, a szlovák identitás iránt. Ennek ellenére mellette szállnak síkra Pozsonyban, ahol Milán Hodzáról, errõl az ízig-vérig progresszív szlovák politikusról alig hallani. – A második világháborút követõ bipoláris rendszer hosszú idõre zárójelbe tette a Közép-Európával kapcsolatos tervezgetéseket. – Közép-Európa mint olyan a szó politikai értelmében az 1940-es évek végétõl elenyészett. Ez azt eredményezte, hogy Nyugaton az 1960-as, 1970-es években a tan- és kézikönyvek a vasfüggönyön túli, kulturálisan összefüggõ „keleti” civilizációról beszéltek. Ez mintegy kifejezte a közép-európai szovjet uralom tényleges elismerését. Gyakorlatilag pedig az történt, hogy a nyugati hivatalos politika jó ideig – körülbelül az 1970-es, 1980-as évek fordulójáig – de facto elismerte „Szovjet Közép-Európát”. – Amelyet elõszeretettel neveztek így: a csatlósállamok. – Igen, mert a Varsói Szerzõdés vagy a Kölcsönös Gazdasági Segítség Tanácsa államairól, vagy megint másképpen mondva: a „szocialista táborról”, népszerûbb nevén: a „lágerrõl” volt szó. És „Szovjet Közép-Európa” lényegét tekintve nem volt egyéb, mint az egykori pánszláv közép-európai törekvés megvalósult változata ideológiai pánszlávizmus nélkül. S hogyha történelmi nézõpontból vizsgáljuk a szovjet zónát, azt kell mondanunk, hogy a dominancia igénye által meghatározott középeurópai szándékok közül egyedül az orosz törekvés jutott célba. Ráadásul többet ért el, mint amennyirõl a cári udvarban valaha is álmodoztak. Az már más kérdés, hogy a siker rövid életûnek bizonyult. – Az enyhülés azonban már jóval a rendszerváltás elõtt lehetõvé tette a középeurópai kérdés terítékre kerülését. S hogy a lehetõséget kihasználták, az nem kis mértékben az osztrák és a német szociáldemokrácia érdeme. – 1970-ben kezdõdött el az osztrák szociáldemokrácia hosszú kormányzati periódusa, Bruno Kreisky kancellárral az élen. A már korábban is kifejezésre juttatott közép-európai kapcsolatépítési szándékokat bátorították az NSZK törekvései. Az ugyancsak szociáldemokrata Willy Brandt meghirdette az „új keleti politikát”, ami széles körû nyitást jelentett a közép-európai térség irányába. Ezzel párhuzamosan Ausztria nemzetközi presztízse megnõtt: 1971-tõl Kurt Waldheim lett az ENSZ fõtitkára, 1973–1974-ben Ausztria az ENSZ Biztonsági Tanácsának tagja lett, de számos egyéb dolog is ebbe az irányba hatott. Így nagyobb önbizalommal folytathatta a kapcsolatépítés politikáját szocialista szomszédaival. Csakhogy az 1968-as események – nem mellékesen, mert a cseh és szlovák értelmiségi emigránsok nagy része Bécs felé vette az irányt – megrontották a csehszlovák-osztrák viszonyt, Jugoszláviával pedig éveken át húzódó konfliktus támadt a karintiai helységnévtáblák miatt. Így az osztrák közép-európai politika középpontjába Magyarország került. És meg kell mondani, hogy soha közös történelmünk folyamán nem volt olyan jó viszony a két ország között, mint az 1970-es, 1980-as évek fordulóján. Valószínûleg ezért nevezték némelyek ezt a korszakot új K.u.K.-idõknek, a Kreisky und Kádár rövidítéseként. – Ebbe az idõszakba robbant be a Szûcs Jenõ által alkotott Közép-Kelet-Európafogalom.

DOMINANCIA ÉS ÖNVÉDELEM

7

– Ez a fogalom egyfelõl a kor közép-európaiságának tudományos kifejezõje volt, másfelõl hordozott egy politikai üzenetet. Eszerint Lengyelország, Csehszlovákia és Magyarország nem volt, és nem is lehet az Oroszország, illetve a Szovjetunió által meghatározott Kelet része. Ennek köszönhetõ, hogy a Közép-Kelet-Európa-fogalmat gyorsan átvették a lengyelek és a csehek, de átvették a nyugati történészkörök is, mi több, a politikában is használatossá vált. Hangsúlyozom azonban, hogy a kor közép-európaiságának kifejezõje volt a Szûcs által alkotott fogalom. Arra mutatott rá ugyanis – mondjuk így: jó idõben –, hogy a lengyelek, a csehek, a szlovákok és a magyarok nem annyira kelet-európaiak, mint a balti népek vagy az ukránok, a románok. Ennek mind a lengyelek, mind a csehek és szlovákok, mind a magyarok nagyon örültek. Nyugat-Európában pedig felfedezték, hogy vannak cseh, lengyel és magyar ellenzékiek, sõt Magyarországon még piaci jellegû reformokkal is próbálkoznak, onnan szabadabban utazhatnak az emberek, mint máshonnan. Úgy érzem azonban, hogy a Közép-Kelet-Európa-fogalom használata a mai helyzetben helytelen. Kétségtelen, hogy történetileg érvényes: a középkorra nézve van értelme. Akkor Lengyelország, Magyarország és Csehország merõben más úton járt, mint a tõlük keletebbre lévõ területek. Késõbb azonban ez a helyzet itt nem taglalható külsõ és belsõ körülmények hatására megváltozott. – Ezen a tartósan rögzült helyzeten – ha úgy teszik: lemaradáson – igyekszünk most – nem elõször – túllépni. – Éppen ezért érzem kontraproduktívnak, ha most közép-kelet-európainak minõsítjük magunkat. Mert ez azt jelenti, hogy beléptünk ugyan az Európai Unióba, de azért mi mások vagyunk. Sajnos éppen azt tapasztaljuk, hogy elõfordulnak ilyen megállapítások: Európa ezen térsége ismét keletiesedik. Ez nem jó jel. Mert arra utal, hogy vannak, akik úgy gondolják, hogy megint elszalasztjuk azt az esélyt, hogy országaink olyanok legyenek, mint a „normális” nyugat-európai országok. Márpedig én nem hiszem, hogy a szlovák vagy a magyar ember másmilyen volna, mint a nyugat-európai. Van bennünk ügyesség, szorgalom, ambíció, ezt sok évszázados együttélésünk során bebizonyítottuk. – Vagyis ön a térségünkben mutatkozó átalakulási nehézségek ellenére optimista. – Óvatos, nagyon óvatos optimista vagyok. Hiszem, hogy képesek vagyunk olyan teljesítményre, mint a szörnyû török hódoltság után a csodálatos XVIII. században, azután a reformkorban, majd a dualizmus idején. – És mi lesz a közép-európaiság jövõje? – A közép-európai országok – akarták vagy sem – versenyfutásra kényszerültek egymással, és ez olykor elfedi azokat a közös problémáikat is, amelyeket együttmûködéssel lehetne optimálisan megoldani. Ilyenek bõven vannak például az infrastruktúra, a környezetvédelem vagy az oktatás területén. Ám ezeken túl van itt egy évszázadok óta szinte észre sem vett érdek is: egymás történelmének, irodalmának, mûvészetének, tudományának, kultúrájának megismerése. Egy valóságos közép-európai kisrégió kialakításához vezetõ úton ezt gondolom elsõként megoldandó feladatnak. Ám ehhez a politikai akaraton túl igen intenzív értelmiségi kezdeményezés is szükséges. HOVANYECZ LÁSZLÓ

8

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

DIENES-OEHM EGON

Az Európai Unió egységes belső piaca Az egységes belsõ piac az Európai Unióban részt vevõ tagállamok jelenleg mûködõ legmagasabb szintje, mivel az euróövezetnek még számos ország nem részese. Az MTA Világgazdasági Kutatóintézete, valamint a Középeurópai Egyetem megbízásából a külügyi stratégia elkészítése céljából készült, és a megbízók engedélye alapján itt publikált alaptanulmány részletesen bemutatja e határok nélküli gazdasági térség alkalmazási körét és alkotóelemeit, a belsõ piacra vonatkozó közösségi jogi szabályok viszonylagos befejezettségét, tényleges mûködésének hiányosságait. Külön fejezetben foglalkozik a szerzõ a belsõ piac jövõjét meghatározó gazdasági, jogi és politikai adottságokkal és Magyarországnak az egységes belsõ piac kiteljesedéséhez fûzõdõ érdekeivel.

1. Az egységes belső piac fogalma, alkalmazási köre és alkotóelemei Az Európai Gazdasági Közösséget 1957-ben létrehozó Római Szerzõdés alkotói a tizenkét éves átmeneti idõszak alatt felépíteni kívánt közös piac alapjaiként a tagállamok vámunióját és közös kereskedelempolitikáját, az áruk, a személyek (a munkaerõ és a vállalkozások), a szolgáltatások és a tõke szabad áramlása tagországok közti akadályainak fokozatos felszámolását, valamint a közös mezõgazdasági, illetve közlekedési politika megteremtését jelölték meg és irányozták elõ. Emellett a közös piac célkitûzését voltak hivatottak segíteni a szerzõdés alapján további közösségi politikák és jogi eszközök is, ezek között – témánk szempontjából – kiemelkedõ a közösségi versenypolitika és versenyjog, a nemzeti gazdaságpolitikák közösségi szintû koordinálása, valamint a tagállamok nemzeti jogának közelítése és közvetett adózásra vonatkozó egyes szabályainak a harmonizálása. Az átmeneti idõszak és az azt követõ másfél évtized sikereire alapozva, az Európa növekedését és versenyképességét érõ globalizációs kihívások hatására az Egységes Európai Okmánnyal megvalósult alapszerzõdés-módosítás az egységes belsõ piac 1992 végéig történõ megteremtését tûzte ki az integráció újabb céljául. Az ennek alapjául szolgáló belsõ piaci Fehér Könyv 1985-ben 279 olyan közösségi jogszabály – elsõsorban irányelvek – meghozatalát tartotta szükségesnek, amelyek közvetlen célja a négy gazdasági szabadság érvényesülését gátló fizikai, technikai és pénzügyi akadályok lebontása volt. (A négy gazdasági szabadság biztosítását célzó politikák és intézkedések, a megszületõ jogszabályok egyébként a nyolcvanas évek közepétõl kiterjedtek a környezetvédelem, a kutatás-fejlesztés és az energia területére is.) Ebben az idõszakban tehát a tagállamok közötti gazdasági kapcsolatokban a nemzeti elbánás biztosításáról (negatív integráció) egyre inkább az európai építkezéshez szükséges közösségi jogalkotásra és ennek eredményeképpen a nemzeti jogszabályok közelítésére (pozitív integráció) tevõdött át a hangsúly. Ilyen körülmények között az Európai Uniót 1992-ben létrehozó Maastrichti Szerzõdés az egységes belsõ piacot már olyan, határok nélküli gazdasági térségnek ne-

AZ EURÓPAI UNIÓ EGYSÉGES BELSŐ PIACA

9

vezhette, ahol a közösségi jog alapján biztosítják az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tõke mozgásának szabadságát. Az európai gazdasági térségrõl szóló 1992. évi szerzõdés alapján az Unió belsõ piacát kiterjesztették Norvégiára, Izlandra és Liechtensteinre, késõbb pedig kétoldalú szerzõdéssel Svájcra. Ily módon az Európai Közösség keretei között létrejött Egységes Gazdasági Térség – még ha számos, átmeneti idõre szóló kivétellel is – jogilag ma 31 ország belsõ piacát foglalja magában. Ennek az Egységes Gazdasági Térségnek a központi magja az Európai Unió egységes belsõ piaca, amelyet uniós politikai döntések és cselekvési programok által tervezetten, a közösségi jog igénybevételével folyamatosan fejlesztenek. Az egységes belsõ piac az Európai Unió valamennyi tagállama számára a ma mûködõ gazdasági integráció legmagasabb fokát jelenti, mivel a nemzetgazdaságok egységesülési folyamatát – néhány kivételtõl (pl. fiskális eszközök harmonizálása) eltekintve – lezárni hivatott Gazdasági és Monetáris Unió euróövezetének nem részesei Dánia, Nagy-Britannia és Svédország, továbbá – Szlovéniát leszámítva – a 2004-ben és 2007-ben csatlakozott közép- és kelet-európai országok.

2. Az egységes belső piac jelenlegi helyzete 2.1. A belső piacra vonatkozó közösségi jogi szabályozások

A szolgáltatásokra vonatkozó keretirányelv 2006. évi elfogadásával elsõ menetben befejezettnek tekinthetõ az a folyamat, amelynek során létre kellett hozni a négy gazdasági szabadság érvényesülését széles körben biztosító alapjogszabályokat a közösségi jogban. (Nem mond ellent ennek a megállapításnak, hogy még mindig vannak olyan gazdasági szempontból rendkívül jelentõs, önálló rendezést igénylõ jogterületek, ahol a közösségi szabályozás hiánya komolyan gátolhatja egy vagy több gazdasági szabadság tényleges mûködését. Ilyen pl. a közösségi szabadalom intézménye, amelynek megalkotása évek óta késik.) Mondhatnánk tehát, hogy az egységes belsõ piac jogi értelemben megszületett, kezdõdhet a második szakasz, ami az európai piac kiteljesítésének és finomításának korszaka. A helyzet azonban nem ilyen egyszerû, az egységes belsõ piac jogi megteremtése több szempontból nem teljes körû, és az egyes gazdasági szabadságok között e tekintetben és a már biztosított szabadság tartalmában számottevõ különbségek vannak. A teljeskörûség egyrészt azért nem áll fenn, mert a csatlakozási szerzõdések valamennyi szabadságot érintõen tartalmaznak átmeneti szabályozást. Ezek közül néhány alapszabadságra vonatkozik, mint a munkaerõ mozgása tekintetében, ahol a korlátozások még a 2004-ben taggá vált közép- és kelet-európai országok esetében is átnyúlnak a következõ évtizedekre. De azért sem lehet teljeskörûségrõl beszélni, mert két-három horizontális közösségi jogszabály csak a közelmúltban született meg (így pl. a szolgáltatásokról szóló, már említett keretirányelv, illetve a letelepedés kérdéseit átfogóan rendezõ irányelv, továbbá a diplomák kölcsönös elismerésérõl szóló irányelv új helyzetnek megfelelõ módosítása). Ezek a jogszabályok

10

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

ma még vagy nincsenek hatályban, vagy ha igen, úgy a tagállami adaptációra általuk elõírt határidõ még nem járt le. Ugyancsak az egységes belsõ piac jogi megteremtésének teljességét vitatják azok, akik néhány ágazat, illetve szolgáltatásfajta liberalizációjának közösségi jogi vagy tagállami jogi mulasztásaira, a megszületett intézkedések késedelmes végrehajtására hivatkoznak (pl. a vasúti és a postai szolgáltatások területén, az energiaágazatban). Itt kell megjegyezni: az egységes belsõ piac megteremtése szempontjából alapvetõ, de legalábbis nagyon fontos közösségi jogforrásoknak az egyes tagállamok jogába való átvétele számos esetben nem vagy hiányosan történt meg, az emiatt indított jogsértési eljárások nem minden esetben zárultak le. Mindenesetre a teljeskörûséget akadályozó, itt tárgyalt korlátozások idõlegesnek tekinthetõk. A gazdasági szabadságok mozgását biztosítani hivatott másodlagos közösségi jogi szabályozások megszületésének másik problémája súlyosabb az elõzõnél. Arról van szó, hogy a már megalkotott közösségi jogforrásokban garantált szabadságok tartalmukban nem egyenértékûek, nem egyenlõk, ha az egyes szabadságokat egymással összehasonlítjuk. Az árumozgás és a tõke áramlása területén létrejött másodlagos közösségi jog igazából csak olyan kivételeket ismer el jogszerûnek a mozgás szabadsága alól, amelyek összhangban vannak az alapszerzõdés célkitûzéseivel és rendelkezéseivel, valamint az Európai Bíróság erre épülõ joggyakorlatával. Ezzel szemben a most megszületett szolgáltatási keretirányelv új típusú, a nemzeti munkajogokban, sõt a kollektív szerzõdésekben ismert, a szolgáltatások és – ezen keresztül – a munkaerõ mozgását gátló olyan tagállami akadályok érvényesülésének nyithat utat, lényegében idõbeli korlátok nélkül, amelyek ellentétesek az alapszerzõdés célkitûzéseivel és a belsõ piac mûködési logikájával, sõt esetenként a bírósági joggyakorlattal is. Összességében megállapítható: az elmúlt 13 évben lényegében megszülettek az egységes belsõ piac mûködéséhez szükséges alapvetõ közösségi jogszabályok és jogintézmények. Az áru- és a tõkepiacon – megfelelõ tagállami harmonizációt és végrehajtást feltételezve – ezek a jogszabályok és a jogfejlesztõ bírósági gyakorlat általánosságban alkalmas, illetve alkalmas lehet a mozgásszabadság biztosítására. A szolgáltatások piacán (ide értve az egyébként árunak is minõsülõ energia ágazatát), valamint a munkaerõpiacon a megszületett jogi szabályozás hiányos, és esetenként a tagállami protekcionizmus növekedését eredményezheti. A nemzeti szintû jogszabályátvétel és -alkalmazás terén általában még több tennivaló akad, érdekes módon fõleg a régebbi tagállamoknak. Az elmondottakra való tekintettel nem véletlen, hogy a belsõ piacra vonatkozó közösségi jogalkotás során a figyelem a mennyiségi kérdésekrõl egyre inkább a minõségre tevõdik, amit a „jobb jogalkotásért” folyó konkrét munkálatok igazolnak. A jobb jogalkotásért (benne a jogszabályok számának és – fõleg – az általuk okozott költségeknek, a felesleges adminisztratív terheknek a csökkentéséért) tett eddigi erõfeszítéseket ugyanakkor számos esetben lerontják azok a politikai vagy egyéb kényszerek szülte jogalkotási kompromisszumok, amelyek akár a tanácsi döntéshozatal folyamán a tagállamok között, akár az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament együttes jogalkotási eljárásának eredményeképpen nem a közösségi szo-

AZ EURÓPAI UNIÓ EGYSÉGES BELSŐ PIACA

11

lidaritás jegyében és a közös európai érdekek alapján jönnek létre. Ezekbõl a kompromisszumokból sajnos a kibõvített unióban egyre több van, döntõen nem az új tagállamok hibájából, a legjobb példa erre ismét a szolgáltatási irányelv. 2.2. A belső piac tényleges működése

Az elõzõ pontban vázolt viszonylagos jogi rendezettség ellenére, a négy gazdasági szabadságnak a gyakorlatban való érvényesülése területenként eltérõ, egészében pedig távolról sem kielégítõ. Ezt támasztják alá azok a közelmúltban napvilágot látott kutatási eredmények, amelyek alapját a 2004. évi kibõvítés elõtti unió tagállamait illetõen végzett vizsgálatok képezték. Ezek szerint a kibõvült unió társadalmi össztermékének 95%-át adó régi EUtagállamok GDP-jének 86%-át saját termékeik beszerzésére és fogyasztására költik, és mindössze 10%-át a többi tagország áruira. A részvénybefektetéseknél ez az arány 65 és 18% a hazai értékpapírok javára, a munkaerõmozgás területén pedig még rosszabb a helyzet: az európai polgárok mindössze 2%-a dolgozik más tagállamban, mint a sajátja. A probléma súlyát még inkább jelzi egy, az Egyesült Államok belsõ piacával történõ összehasonlítás: jóllehet két amerikai állam között átlagosan két-háromszor kisebb az árukereskedelem, mint egy adott amerikai államon belül, de még így is háromszor nagyobb az Európai Unión belüli két tagállam átlagos kereskedelménél. Az egyes gazdasági szabadságok érvényesülését illetõen a következõ fõbb megállapítások tehetõk: l Az egységes árupiac tényleges megteremtése és hatékony mûködése érdekében számottevõ elõrelépés történt, kiváltképpen a kölcsönös elismerés elvének az alkalmazásával és a technikai szabályzatok és szabványok segítségével. Az áruk elõállítási és forgalmazási szabályainak nagyfokú harmonizáltsága mindenesetre jelentõs elõremozdítója lehet a nemzeti árupiacok minél teljesebb körû összekapcsoltságának. Mégis – miként ez a megelõzõen ismertetett általános helyzetképbõl kitûnik –, az európaiak döntõ részben saját országukban vásárolnak, és saját áruikat részesítik elõnyben, olyan mértékben, amit a földrajzi távolság és az ezzel is összefüggõ költségkülönbségek nem mindig indokolnak. Nem ritka, hogy az egyes tagországokban a hazai gyártók és termék-elõállítók javára kihasználják az áruk elõállításával és forgalmazásával kapcsolatos, továbbá a versenyre (az állami támogatásokra), valamint a közbeszerzésre vonatkozó közösségi szabályozások gyengeségeit, a már említett kompromisszumokból fakadó eltérési, kivételi lehetõségeit, esetenkénti többértelmûségét, illetõleg protekcionista módon élnek az eltérõ adózási rendszerek nyújtotta elõnyökkel. Más esetekben (pl. szellemitulajdonjog-védelem, eladásösztönzés) a közösségi jogi szabályozás hiánya akadályozza a nemzeti árupiacok kellõ szintû integrációját az unió egységes belsõ piacába. Az itt említett hiányosságok felszámolása nagy lépés lenne egy ténylegesen jól mûködõ európai árupiac létrehozása és kiteljesítése szempontjából, mindez akár rövid távon is lehetséges.

12 l

l

l

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

A személyek szabad áramlása terén a gazdasági célú letelepedési jog érvényesülése érdekében a közelmúltban megszületett közösségi jogszabályok (diplomák kölcsönös elismerése, társasági jogi szabályozások, a letelepedés horizontális szabályozása, szolgáltatási keretirányelv) érvényesülése szempontjából idõ és komoly erõfeszítések (megfelelõ tagállami adaptáció, illetve bizottsági és bírósági jogalkalmazás) szükségesek ahhoz, hogy jól mûködõ egységes belsõ piacról beszélhessünk. A munkaerõmozgást illetõen a helyzet kifejezetten rossz, amit a már említett mutatók egyértelmûen tanúsítanak. Ennek okai nemcsak a hivatkozott átmeneti szabályozásokban, illetõleg a mobilitást Európában közismerten akadályozó nyelvi és kulturális különbözõségekben, a hazai munkahelyek féltésében keresendõk, hanem a tagállamok közötti munkaerõ-piaci koordináció elégtelen voltában is. A másik terület, ahol a legkevesebb elõrehaladás történt, a szolgáltatások piaca. Ez a szektor összességében az összeurópai jövedelem 70%-át jelenti, és az összes munkavállaló 70%-át foglalkoztatja. Ennek ellenére a nemzeti szolgáltató piacok európai szintû integrációja nem történt meg, a határon átnyúló szolgáltatáskereskedelem részesedése a teljes kereskedelembõl csak 20% volt 2003-ban. Ez kevesebb, mint 1993-ban volt, amikorra az uniós szerzõdés az egységes belsõ piac megteremtését elõirányozta. Természetesen az igen szerteágazó, több alágazatot magában foglaló szolgáltatási szektoron belül egyes területeken (ott, ahol a kölcsönös elismerés elvébõl származtatott származási ország mûködési elve érvényesülhetett) jobb a helyzet, hiszen a globalizációs körülmények közepette lényegében univerzális nemzetközi szabályok és gyakorlatok érvényesülhettek az egyes tagállamokban is. Ennek megfelelõen a pénzügyi szolgáltatások és a távközlés területén inkább a közösségi versenyszabályok következetes érvényesítése lesz a feladat ezen ágazatok integrációjának kiteljesítéséhez. Ezzel szemben a munkaerõ-igényes, illetve az önfoglalkoztatóként végzett szolgáltatásoknál a jövõbeli fejlõdést beárnyékolhatja az a tény, hogy a szolgáltatási keretirányelv egyes nyugat-európai országoknak a „szociális dömpingtõl” való félelme miatt hallgatólagosan elismerte a nemzeti munkajogok és kollektív szerzõdések által alkalmazott korlátozások fenntarthatóságát, jóllehet azok nem mindig egyeztethetõk össze az elsõdleges joggal. Kétségtelen ugyanakkor, hogy az irányelvnek az ún. „egyablakos engedélyezésre”, az adminisztratív együttmûködésre vonatkozó szabályai – jóhiszemû tagállami átültetés és jogalkalmazás esetén – a jelenlegi helyzethez képest javulást hozhatnak. Mindent összevetve félõ azonban, hogy a szóban forgó irányelvben lefektetett szabályozás a szolgáltatások egységes piaca tényleges létrehozásának szempontjából több kárt okozott, mint amennyi hasznot hajtott. A tõkepiacok integrációjában – az árupiachoz hasonlóan, és ismét csak a globalizáció hatásának köszönhetõen – kedvezõbb az összkép. Tennivaló azonban ehelyütt is akad, elég az aranyrészvényekre, az ingatlankorlátozásokra, az egységes értékpapír-elszámolási infrastruktúra hiányosságaira utalni, vagy arra gondolni, hogy az európai pénzpiac méreteihez képest túl soknak tûnik a nemzeti tõzsdék száma.

AZ EURÓPAI UNIÓ EGYSÉGES BELSŐ PIACA

13

A belsõ piac megvalósítási folyamatának nehézségei természetszerûleg visszatükrözõdnek az unió számos gazdasági célkitûzésének meghiúsulásában is. Az egyre gyorsabban globalizálódó világgazdaságban a nyolcvanas évek közepétõl az európai integráció mind konkrétabban fogalmazta meg ezeket a célkitûzéseket, köztük elõbb – az alapító szerzõdések módosítását eredményezve – a közös piacból egységes belsõ piac fejlesztésének igényét, azaz a negatív integrációból pozitív gazdasági egység létrehozását. Mindezt az Európai Közösség, illetõleg az Európai Unió az eredeti célkitûzésekkel összhangban tette, a globalizáció kihívásai azonban újabbakkal egészítették ki azokat. Középpontba került a fenntartható növekedés és a versenyképesség javítása, hiszen az új körülmények között az Egyesült Államokkal és Japánnal, késõbb Kínával való gazdasági versengés rávilágított az európai integráció gyengeségeire és sebezhetõségére. Egyúttal azonban új motivációt is adott az európai egység építéséhez, hiszen az eredeti, az integrációt összekovácsoló politikai célok részben teljesültek (a francia-német ellenségeskedés megszüntetése), részben megszûntek (a Szovjetunió vezette keleti tömb felbomlása, magának a szovjet birodalomnak a szétesése), így új ösztönzésre volt szükség. A 2000 tavaszán már ezen új körülmények és motivációk hatására elfogadott lisszaboni stratégia – az egységes belsõ piac kiteljesítését a stratégia egyik központi elemévé téve – széles körben határozott meg tízéves idõtartamra szóló, konkrét tennivalókat, köztük a belsõ piacot érintõ jogalkotási és más feladatokat, valamint hosszabb távon a célkitûzéseket. A rövid és középtávon megteendõ lépések a humán erõforrásokba való befektetésre, a gazdasági környezet teljes átalakítására, illetve a jogi és pénzügyi eszköztár felülvizsgálatára és javítására összpontosítottak. A stratégiai cél pedig az volt, hogy a következõ évtizedre az unió legyen a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdasága, amely képes a fenntartható gazdasági növekedésre, a munkahelyek mennyiségének növelésére és a nagyobb társadalmi kohézióra. A lisszaboni stratégia félidei vizsgálata alapján 2005-ben az unió az eredeti stratégiai célkitûzés tarthatatlanságának belátására és a folyamat – most már szerényebb célokkal való – újraindítására kényszerült. Mindebben jelentõs szerepet játszott a belsõ piacra vonatkozó eredeti célkitûzések nem vagy részleges teljesülése is. A felülvizsgált stratégia tíz pontban meghatározott kulcsterületei három fõ célkitûzés köré csoportosulnak: több és jobb munkahely – tudás és innováció a növekedésért – Európa mint az üzleti tevékenység vonzó terepe. Ez utóbbiban a nyolcadik pontként szerepel a belsõ piac kiteljesítése és mélyítése, kézzelfogható feladatokként zömmel azokat a tennivalókat megjelölve, amelyekre a megelõzõkben már utalás történt.

3. A belső piac jövőjéről 3.1. A belső piac jövőjét meghatározó gazdasági, jogi és politikai adottságok

Az Európai Unió belsõ piacának kialakítását és fejlesztését mindenkor gazdasági és jogi adottságok, valamint politikai célkitûzések határozták meg. Ezek változásai és módosításai nyilvánvalóan alapvetõ hatással voltak és lesznek a belsõ piac mûködésének további folyamatára.

14 l

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Az Európai Unió égisze alatt gyakorolt és az Európai Közösség alapító szerzõdéseinek jogi keretei között létrejött Gazdasági és Monetáris Unió megszületésével (legalábbis az euróövezetben részt vevõ országokra nézve) a nemzetállamok intézményesített gazdasági integrációjának nem föderatív alapon létrehozható, szinte legmagasabb szintje jött létre. A szolgáltatási piac hiányosságai és a munkaerõpiac mobilitásának gyengeségei ellenére a jogilag létezõ egységes belsõ piac, valamint az egyelõre csak tizenöt résztvevõvel mûködõ közös pénz egyúttal a világgazdaságnak is önálló gazdasági egységévé tette az Európai Uniót. Ennek egyik megnyilvánulási formájaként az unió illetékes szerve (ez többnyire az Európai Bizottság, monetáris téren az Európai Központi Bank) mind több területen léphet fel kizárólagosan, vagy a tagállamok együttes fellépését irányítva, a nemzetközi színtéren, az univerzális és regionális gazdasági, pénzügyi, kereskedelmi vagy ágazati szakmai jellegû nemzetközi szervezetekben. Másfelõl az unió mint gazdasági egység a nemzetállamokat a szuverenitásukból eredõ jogaik gyakorlásában a belsõ piacot érintõ kérdésekben – néhány terület kivételével – a helyi érdekû ügyekre vonatkozó gazdasági és irányítási döntésekre tudja korlátozni, jóllehet a tagállamok részérõl egyre sûrûbb a szubszidiaritás elvére való hivatkozás. Az itt összefoglalt gazdasági és – nemzetközi szerzõdésbe foglalásuk folytán – jogi adottságok még kisebb válságok esetén is kedvezõ irányba mozdíthatják elõ az egységes belsõ piac kiteljesítésére irányuló törekvéseket. A minõsített többségi döntés segítségével a tagállamok képesek pótolni a közös politikai akarat kisebb fogyatékosságait. Ugyanakkor számba kell venni a gazdasági és jogi adottságok között azokat, amelyek éppenséggel lehetõséget adnak a tagállamok számára a gazdasági egységesülési folyamat negatív befolyásolására. Jelenleg a közvetlen adónemek és mértékük meghatározása azok a fõ kivételek, amelyek tekintetében a tagállamok mozgástere formailag teljesen, ténylegesen pedig viszonylag szabad. Ugyancsak nemzeti hatáskörben maradt a foglalkoztatás- és a szociális politika, aminek természetesen kedvezõtlen hatása van az európai szintû gazdaságpolitika egységének megteremtésére, ennek keretén belül az egységes belsõ piac kiteljesítésére. Hasonló (az unió egészére mind több veszélyt rejtõ) helyzet érvényesül az energiapolitika és -gazdálkodás területén, amely alapvetõen a tagállamok kezében maradt, jóllehet a közösségi versenyjogi és a belsõ piaci összefüggésû ügyekre vonatkozó hatáskörének igénybevételével a kilencvenes évek közepe óta fokozatosan nõtt az integráció szerepe és beavatkozásainak száma. Kétségtelenül nem lehet beszélni tehát – a Gazdasági és Monetáris Unió ellenére sem – az Európai Uniót, illetve a Közösséget az európai dimenziójú ügyekben megilletõ önálló gazdaságpolitikai hatáskörrõl, pedig az egy igazán hatékony, jól mûködõ és egységes belsõ piachoz kívánatos lenne. A Gazdasági és Monetáris Unió életre hívása korlátozott számú résztvevõvel csak látszólag mond ellent az itt kifejtetteknek, mivel a belsõ piachoz való viszonya éppen

AZ EURÓPAI UNIÓ EGYSÉGES BELSŐ PIACA

l

15

fordított: az eurózóna létének képezi elõfeltételét a közösségi versenyjogszabályok szabályszerû és az egységes belsõ piac tartósan hatékony mûködése, bármelyik nélkül a közös valuta – a gazdasági integráció egyenetlensége miatt – széteshet. A politikai unió hiánya, illetve a politikai egységesedés ellentmondásai kétségtelenül akadályozzák az unió mint gazdasági egység belsõ kiteljesedését és ennek kifejezésre juttatását. Következésképpen sem az egységes belsõ piac elmélyítése és kiteljesítése, sem a közös valuta megszilárdítása és az eurózóna további bõvítése nem képzelhetõ el az unió politikai jövõjére vonatkozó közös akarat nélkül. Az európai integráció belsõ fejlõdésének válságos helyzeteiben a már létrejött egységet megbontó és visszafordítani igyekvõ törekvések megjelenése sem zárható ki. Ilyen a jelenlegi helyzet, amelyet a történelmileg legnagyobb léptékû kibõvítés, illetve az alkotmányos szerzõdés egyes alapító országokban bekövetkezett kudarca idézett elõ. Az unió elmélyítésével és további bõvítésével kapcsolatosan döntõ részben korábbi eredetû problémák vetõdtek fel a közelmúltban (intézményi reform, szociális Európa szükségessége). Az új helyzetben ezek a régi tagállamokat is megosztó problémák az Európa jövõjével foglalkozó alapkérdéseket a korábbinál erõteljesebben vetették fel (föderatív jellegû elmélyülés vagy változtatható geometriájú „külpolitikai projekt”, benne egy mag-Európa kialakításának lehetõségével legyen-e a fõ irány, és – az elõzõ kérdés megválaszolásával szoros összefüggésben – mi legyen a további kibõvítéssel, meddig terjednek Európa határai). A belsõ fejlõdés legakutabb témáiban a közös akarat kialakítása rövid távon elengedhetetlen az unió gazdasági egységének megszilárdításához, benne az egységes belsõ piacnak a továbbfejlesztéséhez. Rendezni kell azokat, a gazdasági és szociális fejlettségi különbségekbõl, illetve az eltérõ szociális modellek létezésébõl eredõ nézeteltéréseket, amelyek nemcsak az Európa jövõjére vonatkozó közös akarat kialakítását, hanem már a közelmúlt gazdasági jogalkotását is megterhelték (lásd a diplomák kölcsönös elismerésérõl, a vállalatfelvásárlásokról szóló irányelvek kompromisszumait és legfõképpen a szolgáltatási keretirányelv felvizezését), illetõleg esetenként meghiúsították (pl. a munkaerõ-irányelv).

3.2. Az egységes belső piac valószínűsíthető jövője

A belsõ piac kiépítésének és jelenlegi helyzetének az elõzõ fejezetbeli ismertetésébõl logikusan következnek az uniós intézmények és a tagállamok azon tennivalói, amelyek mielõbbi teljesítése esetén az unió egységes belsõ piaca a következõ évtizedre kiteljesedhet. A kiteljesedés alatt ehelyütt az értendõ, hogy a belsõ piac egységességét a piac mûködésére teljes körûen megalkotott szabályok, valamint az ezt a mûködést célzó közösségi versenyjogi rendeletek biztosítják, amelyeket a tagállamok szigorú közös-

16

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

ségi felügyelet mellett (Európai Bizottság, Európai Bíróság) ültetnek át nemzeti jogukba, illetve alkalmaznak. E feltételek megvalósulása esetén az egységes belsõ piac valóban rászolgálna a nevére, több lenne a jól-rosszul integrált nemzetgazdaságok összességénél. A szóban forgó rövid és középtávú lépések és feladatok azoknak az intézkedéseknek a meghozatalában, illetõleg a már meghozott intézkedéseknek a fenti szempontokat kielégítõ kiigazításában jelölhetõk meg és összegezhetõk, amelyekrõl a 2. fejezetben történt említés. A rövid távon, egy-két éven belül teljesítendõ és korrekt módon végrehajtott uniós és tagállami intézkedések optimális esetben már hozhatnak érzékelhetõ javulást a belsõ piac további kiépítésében, mûködése hatékonyságának növelésében. Átütõ erejû minõségi változás azonban a legkedvezõbb körülmények között sem remélhetõ elõbb, mint a következõ évtized elsõ éveiben, amikorra megszûnnek a munkaerõ mozgására vonatkozóan a csatlakozási szerzõdésben foglalt átmeneti korlátozások (2011, Románia és Bulgária esetében csak 2014), és addigra remélhetõleg a szolgáltatások áramlását korlátozó nemzeti kivételek elsõ felülvizsgálata is megtörténik (2012, az esetleges kiigazításokhoz további évek szükségesek). Fontos megemlíteni, hogy erre a minõségi változásra csak akkor kerülhet sor, ha az unió jelenlegi mezõnye a tárgyalt idõszakban legfeljebb Horvátországgal bõvül, ami nem irreális feltétel. A vázolt folyamat sikere mindazonáltal nem garantálható, sõt, kedvezõtlen esetben már rövid távon elakadhat, ha az unió jövõjét érintõ alapkérdésekben tartósan nem tudnának dûlõre jutni egymással a tagállamok. Ha az egységes belsõ piac hosszú távon, legkésõbb egy évtized elteltével sem teljesedik ki, akkor nemcsak a Gazdasági és Monetáris Unió valamennyi jelenlegi tagállamra történõ érvényesülése válhat lehetetlenné, hanem a már létrejött egységes belsõ piac további sorsa is megkérdõjelezõdhet. Ez nem csak azzal a következménynyel járhat, hogy egy magasabb szintû együttmûködésre képes csoport válik ki, és valósítja meg a teljes körû gazdasági egységet, közös foglalkoztatás- és szociálpolitikát, valamint a közvetlen adók harmonizációját is elõirányozva. Elismerve, hogy inkább csak elméleti lehetõségrõl van szó, a legkedvezõtlenebb esetben elõfordulhat az is, hogy az Európai Unió – a cégért megtartva – a jelenleginél lazább, kevesebb kötöttséggel járó, intézményesített európai együttmûködéssé alakul át, és ebben a résztvevõk a belsõ piacra korábban létrehozott szabályokat a kooperációjukhoz szükséges, illetõleg a globalizáció által kikényszerített mértékben tartják fenn, elsõsorban az áruk és a tõke piacán. Remélhetõleg az elõzõ bekezdésben vázolt szcenáriók nem következnek be, mert ez végzetes lenne az európai versenyképességre. Mindenesetre teoretikusan sosem lehet kizárni olyan, az unió és tagállamai akaratától jórészt független események bekövetkezését, amelyek kedvezõtlen irányban befolyásolhatják a belsõ piac és általában az unió jövõjét (pl. olajválság, nagyobb szabású terrorakciók).

AZ EURÓPAI UNIÓ EGYSÉGES BELSŐ PIACA

17

4. Magyarországnak az egységes belső piac kiteljesedéséhez fűződő érdekei Több olyan ok létezik, amely önmagában és még inkább együtthatásában azt indokolja, hogy Magyarországnak egyértelmû érdeke az egységes belsõ piac kiteljesedése. Az elsõ ok általános politikai természetû, de természetesen gazdasági tartalma is van. Az egységes belsõ piac teljes kiépítésének sikere a Gazdasági és Monetáris Unió teljes körûvé válását is elõsegíti, azt tehát, hogy a jelenleg az euróövezeten kívül maradó országok mielõbb teljesítsék az abban való részvétel feltételeit. Ebben az esetben Európa kettéválásának, benne a kevésbé fejletteknek a fejlõdés perifériájára szorításának lehetõsége elenyészik, hiszen a siker közös, az egységes európai érdek pedig mindenekelõtt az, hogy a kontinens helyt tudjon állni a harmadik országokkal folyó gazdasági együttmûködésben, az egyre keményebb versenyben. Az unió egyben maradása nyilvánvalóan elõnyös Magyarországra nézve. A másik ok elsõsorban szintén politikai jellegû. Az egységes belsõ piac kiteljesedése együtt jár azzal, hogy Magyarországnak a szomszédos országokkal való kapcsolata a jelenleginél zökkenõmentesebbé válik, ami általánosságban is megkönnyíti a határon túl élõ magyarság helyzetét és az anyaországgal való különleges kapcsolatok fenntartását. Ez a helyzet természetesen a gazdaság területén is számottevõ elõnyöket biztosít. Tisztán gazdasági szempontból vizsgálva pedig azért érdekünk a belsõ piac építési folyamatának teljes körû véghezvitele, mert az a jelenlegi helyzethez képest elsõsorban a szolgáltatások és a munkaerõ piacán eredményez számottevõ elõrelépést. Márpedig nem szorul bizonyításra, hogy a már ma is jóval egységesebb és harmonizáltabb áru- és tõkepiacon – a viszonylagos technológiai elmaradottság és pénzszûke miatt – Magyarország kevésbé versenyképes, mint a másik két szabadság esetében, ahol a jóval alacsonyabb munkabérköltségei folytán hazánk lehetõségei relatíve jobbak a tagállamok közötti gazdasági és kereskedelmi kapcsolatokban. A fentiek alapján a belsõ piaci döntéshozatali folyamatban hazánknak fõ szabályként az egységes belsõ piac kiteljesedésének érdekét kifejezésre juttató megoldási javaslatokat célszerû támogatnia. Aktívan elsõsorban ott, ahol azt az említett relatív versenyképességi elõnyök, illetve más nyomós körülmények (pl. az energiafüggõségbõl eredõ kiszolgáltatottság csökkentése) indokolják. Mindez nem igazán okozhat gondot, hiszen a taggá válás óta eltelt idõszak tapasztalatai szerint az egységes piac érdekétõl eltérõ érdekeink manapság és a belátható jövõben csak ritkán vannak, illetve lesznek, azokat zömmel már korábban, a csatlakozási szerzõdésben rendeznünk kellett. Természetesen, ha ilyenek felvetõdnek (leginkább olyan kérdésekben, amelyekben a földrajzi adottságok szerepe a meghatározó, mint pl. a környezetvédelmi ügyek egy részében), akkor a saját gazdasági vagy egyéb álláspontunk képviseletének sincs akadálya, legfeljebb az adott ügyben kisebbségben maradunk.

18

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Irodalom Berke B.–Boytha Gy.–Dienes-Oehm E.–Király M.–Martonyi J.: Az Európai Közösség kereskedelmi joga (szerk. Király M.), KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003 Campbell, D.–Flint, Ch. (Szerk.): The European Market Myth or Reality? Kluwer, Derenter, Boston, 1994 Gide–Loyrette, J.–Nouel, Ph: Dictionnaire du Marché commun, I-VI., Dictionnaires André Joly, Paris 1968–91 Jacquemin, A.–Szpir, A. (ed.): the Internal Market, Oxford University Press, Oxford, 1991 Király M.: Az Európai Közösség belsõ piacának szabályozása, PPKE, Állam- és Jogtudományi Kar, Európa-jogi Tanszék, Budapest, 2002 Marján A.: Európa sorsa. Az öreg hölgy és a bika, HVG Kiadó Zrt., Budapest, 2007 Pisani–Ferry J., Szpir, A.: Last exit to Lisbon. Bruegel Policy Brief, 2006

19 KOMANOVICS ADRIENNE

A nyilvánosság követelménye az Európai Unióban II. Gondolatok a Bizottság Zöld Könyve kapcsán A tanulmány második része az 1049/2001 rendelet 1 továbbfejlesztésérõl szóló Zöld Könyvet és az arra érkezõ észrevételeket elemzi. A Bizottság felvetéseit a civil szervezetek, a magánszféra képviselõi és néhány, a közszférához tartozó hozzászóló (az Európai Parlament, az európai ombudsman, a svéd, a dán és a finn kormány) is kemény kritikával illette. A hozzászólók szerint a Zöld Könyvben szereplõ kérdések javarészt technikai jellegûek és túlságosan defenzívek. A Bizottság nem foglalkozik számos vitatott témával, mint pl. a kötelezetti kör tágítása, a kivételek terjedelme, a döntéshozatal nyilvánossága vagy a tagállami vétó.

1. A rendelet felülvizsgálatáról szóló Zöld Könyv2 A Bizottság 2004 januárjában közzétette a rendelet végrehajtásáról szóló jelentést,3 amelyben a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy „nincs szükség a rendelet rövid távon való módosítására, a tökéletesítés a jogszabály változtatása nélkül is végrehajtható.”4 Három évvel késõbb azonban mégis úgy tûnt, hogy a jogszabály egyes rendelkezéseinek módosítása indokolt lehet. Az okok a következõk: elõször is a 2004 óta eltelt idõszakban még több tapasztalat gyülemlett fel az intézményeknél. Másodszor, a rendelettel kapcsolatos ítélkezési gyakorlat tovább kristályosodott, és az európai ombudsman is számos panasszal foglalkozott. Harmadrészt, 1998ban a dániai Aarhusban született egy egyezmény, amely többek között a környezetre vonatkozó információhoz való hozzáférést szabályozza.5 Az egyezménynek a Közösség is részese, és annak végrehajtására elfogadta az 1367/2006 rendeletet (a 1 Az Európai Parlament és a Tanács 2001. május 30-i 1049/2001/EK rendelete az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésrõl (HL 2001 L 145., 43. o.; magyar nyelvû különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.; a továbbiakban rendelet vagy nyitottsági rendelet). 2 Az Európai Közösségek Bizottsága: Zöld Könyv az Európai Közösség intézményei által birtokolt dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésrõl. Felülvizsgálat. Brüsszel, 2007. április 18. COM(2007) 185 végleges. 3 COM(2004) 45 végleges. A Bizottság jelentése az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésrõl szóló 1049/2001/EK rendelet alapelveinek végrehajtásáról. 4 Zöld Könyv, 2. o. 5 A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésrõl, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történõ részvételérõl és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény, Aarhus, Dánia, 1998. június 25.

20

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

továbbiakban: Aarhus-rendelet).6 Ekként az uniós hozzáférési szabályok egy újabb elemmel bõvültek. Mindezek alapján idõszerûnek tûnt megvizsgálni, hogy szükséges-e a rendelet módosítása. 1.1. A Bizottság által feltett kérdések

A Zöld Könyvben a Bizottság nyolc konkrét kérdést fogalmazott meg. Az elsõ kérdés arra irányult, hogy a nyilvántartásokban és az intézmények honlapján található információk mennyiben átfogóak, teljesek, illetve könnyen hozzáférhetõk-e. A Bizottság másodikként az aktív informálás, a tevékeny információterjesztés szükségességére kérdezett rá. Harmadszor, a Bizottság felvetette azt a lehetõséget, hogy az 1049/2001 rendeletet egységesítsék a környezeti információkra vonatkozó, az Aarhusi Egyezményt végrehajtó rendelettel; ezáltal a dokumentumokhoz való hozzáférésre egyetlen szabálycsomag vonatkozna. A negyedik és az ötödik kérdés egyrészt a nyilvánossághoz fûzõdõ érdek, másrészt a személyes adatokhoz fûzõdõ érdekek, illetve harmadik felek kereskedelmi és gazdasági érdekei közötti megfelelõ egyensúly biztosítására vonatkozott. A hatodik kérdés a megfelelõ ügyintézés feltételeinek biztosítására irányult. Hetedszerre a Bizottság arra kérdezett rá, hogy az „intézmények által birtokolt dokumentum” fogalmába beletartoznak-e az adatbázisok. Végül, a Bizottság felvetette, hogy a rendelet jelezhetné azon eseményeket, amelyek bekövetkezte elõtt a dokumentumok nyilvánvalóan a kivételek alkalmazási körébe esnek, illetve amelyek bekövetkezte után a dokumentumok hozzáférhetõvé tehetõk. A fentieken túl a Bizottság bármely egyéb észrevételt is várt. 1.2. A konzultációs eljárás: a Bizottság kérdéseire adott válaszok

A következõkben röviden összefoglalom a konzultációs eljárás során beérkezett és nyilvánosságra hozott hozzászólások legfontosabb megállapításait.7 1.2.1. A nyilvántartásokban és az intézmények honlapján található információk A válaszadók némelyike elégedett volt az információ terjedelmével, mint például a magyar kormány, mások már különbséget tettek az egyes intézmények vonatkozásában. Így például a British Telecommunications (BT) kielégítõnek találta a Parla6 Az Európai Parlament és a Tanács 1367/2006/EK rendelete (2006. szeptember 6.) a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésrõl, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történõ részvételérõl és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról (HL L 264., 2006.9.25., 13. o.). 7 A hozzászólások a következõ oldalon találhatók http://ec.europa.eu/transparency/revision/ contributions_en.htm. Az Európai Parlament megjegyzéseit lásd: Európai Parlament: 1. MUNKADOKUMENTUM az EU dokumentumaihoz való hozzáférésrõl szóló 2006. évi éves jelentésrõl (az 1049/2001/EK rendelet 17. cikke és az Európai Parlament eljárási szabályzata 97. cikkének (7) bekezdése). Letölthetõ: http://www.europarl.europa.eu/registre/commissions/libe/document_travail/ 2007/392376/LIBE_DT(2007)392376_HU.pdf (2007. 11. 06.). Az egyszerûség kedvéért a továbbiakban csak a hozzászólók neve szerepel a lábjegyzetekben.

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

21

ment honlapját, a Bizottság és a Tanács vonatkozásában azonban már jóval kritikusabb hangot ütött meg: az elõbbi nem mindig teszi közzé a régebbi jelentések teljes szövegét, míg a Tanács dokumentumait illetõen nagyon sok – az észrevételben nem részletezett – nehézséggel szembesült.8 Az egyes intézményi honlapok színvonala között jelentõs eltérések tapasztalhatók, de még a Bizottság fõigazgatóságainak honlapjai is nagy szórást mutatnak.9 Az ombudsman megjegyezte, hogy a nyitottsági rendeletben szereplõ dokumentumfogalom annyira tág, hogy szükségtelen és megvalósíthatatlan lenne minden egyes olyan dokumentumot nyilvántartásba venni, amely a fogalomba tartozik. Ezzel szemben a svéd kormány és az Európai Parlament is arra az álláspontra helyezkedett, hogy minden dokumentumot nyilvántartásba kell venni, ezt a tényt azonban el kell választani attól a kérdéstõl, hogy az adott dokumentum hozzáférhetõvé tehetõ-e vagy sem. További hiányosság, hogy az információk nem naprakészek, a weboldalakat nem frissítik folyamatosan, az új dokumentumokat olykor késedelmesen veszik nyilvántartásba, illetve teszik elérhetõvé. Hasonlóképp, néha nehézséget okoz a régebbi dokumentumokhoz való hozzáférés, ezért meg kell határozni az archiválásra vonatkozó szabályokat, hogy ekként a honlapra feltett, majd onnan késõbb eltávolított dokumentumok hozzáférhetõek maradjanak jövõbeni kutatások céljára. Sajnálatos módon az is gyakorta elõfordul, hogy nem minden nyelven áll rendelkezésre fordítás.10 Az információhoz való hozzáférés tekintetében a hozzászólók egybehangzó véleménye az volt, hogy az információ felkutatása sokszor jelentõs nehézségekbe ütközik: a dokumentumok gyors és eredményes kereséséhez olyan részletinformáció szükséges (pl. a dokumentum száma, az elfogadás pontos idõpontja), amellyel a kérelmezõ nem feltétlenül rendelkezik.11 Általában véve könnyû egy dokumentumot megtalálni, ha tudjuk, hogy pontosan melyiket is keressük, ám az eligazodás jóval nehezebb, ha egy meghatározott témával kapcsolatos dokumentumhoz szeretnénk eljutni.12 Gyakran hiányzik a dokumentum rövid leírása, a döntéshozatalban elfoglalt helyének jelzése, valamint nem tüntetik fel az adott témára vonatkozó, különbözõ intézmények által kibocsátott dokumentumok közötti kapcsolatot.13 Ami a technikai nehézségeket illeti, szinte általános vélemény, hogy növelni kellene a nyilvántartások felhasználó-barátságát, mivel a keresõeszközök nem haté8 A European Information Association – egy információs szakemberekbõl álló nemzetközi szervezet – eléggé lesújtó véleménnyel van a Bizottság nyilvántartásáról: “It is ironic that one needs to use the European Parliament Register to gain immediate access to the full text of many European Commission SEC Documents, when the European Commission’s own register hardly ever offers immediate full text access to the same documents.” Forrás: http://ec.europa.eu/transparency/revision/docs/ contributions/27_C2_EIA.pdf (2007. 11. 06.). Mi több, a brit Lordok Háza is jelzi, hogy egy dokumentumot sokszor egyszerûbb megtalálni a Google keresõvel, mint az EU honlapján. 9 IFAW (International Fund for Animal Welfare), EFJ (European Federation of Journalists). 10 House of Lords, Maurizio Turco (olasz parlamenti képviselõ), EIA, Európai Parlament. 11 Magyar kormány. 12 IFAW. 13 Turco, Európai Parlament.

22

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

konyak, illetve használatuk bonyolult. Törekedni kellene arra is, hogy a dokumentumok teljes szövege közvetlenül hozzáférhetõ legyen a nyilvántartásokon keresztül.14 Külön problémát jelent, hogy több nyilvántartás és adatbázis létezik párhuzamosan egymás mellett (intézményenként, az eljárás szakaszainak megfelelõen, fõigazgatóságonként stb.). Ezért több hozzászóló is azt javasolta, hogy hozzanak létre egy közös érintkezési felületet annak érdekében, hogy a felhasználók mindegyik nyilvántartásban ugyanazokat a funkciókat használhassák.15 1.2.2. Tevékeny információterjesztés Elõzetesen megemlíthetõ, hogy egyes hozzászólók szerint ez a kérdés csak közvetetten kapcsolódik a rendelet felülvizsgálatának kérdéséhez, hiszen a rendelet túlnyomórészt a passzív információszabadságot, azaz a kérelemre történõ hozzáférést szabályozza.16 A hozzászólók egyébként egyetértettek abban, hogy a tevékeny információszerzés elõsegítése érdekében a lehetõ legnagyobb erõfeszítéseket kell tenni. A nyitottsági kultúra kialakításához elengedhetetlen, hogy a polgárokat tájékoztassák a mindennapjaikat érintõ ügyekrõl és a rendeletben biztosított jogaikról is. Ez annál is fontosabb, mivel a statisztikák azt mutatják, hogy a gyakorlatban az információhoz való hozzáférés egyelõre egy szûk kör privilégiuma: javarészt a „bennfentesek”, azaz az európai ügyek szakértõi, az érdekvédelmi csoportok (pressure groups), az egyetemi hallgatók és a kutatók élnek a rendelet által biztosított jogokkal.17 A polgárok több információt igényelnek fogyasztóvédelmi, egészségvédelmi vagy állategészségügyi kérdésekben.18 Az EP a döntéshozatalt tenné átláthatóbbá: a jelenlegi euroszkeptikus légkörben különösen fontos a jogalkotási tevékenységek nyilvánosságának elõmozdítása. Így pl. interneten élõben kellene közvetíteni valamenynyi EP-ülést, továbbá a tanácsi ülések egy részét is.19 Levelezési listák létrehozása szintén hozzájárulna az átláthatóság növeléséhez: az érdeklõdõk feliratkozhatnának ezekre a listákra, és ekként elsõ kézbõl értesülhetnének a legfrissebb hírekrõl.20 Kívánalom, hogy a sajtóközlemények mindig tartalmazzák a háttérdokumentumok linkjeit.21 14 Finn kormány, House of Lords, Turco, Európai Parlament. 15 Egyesült Királyság kormánya, dán kormány, EIA, Turco, Európai Parlament, Article 19. Az Article 19 nem kormányzati szervezet neve az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 19. cikkére utal; „Minden személynek joga van a vélemény és a kifejezés szabadságához, amely magában foglalja azt a jogot, hogy véleménye miatt ne szenvedjen zaklatást, és hogy határokra való tekintet nélkül kutathasson, átvihessen és terjeszthessen híreket és eszméket bármilyen kifejezési módon.” 16 Turco. 17 Magyar kormány, dán kormány, európai ombudsman, Article 19. 18 Finn kormány. 19 Európai Parlament. 20 House of Lords, Egyesült Királyság kormánya, ENPA (European Newspaper Publishers’ Association). 21 EIA.

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

23

Sajátos problémát vet fel az EFJ – újságírói szemszögbõl. Az intézmények által kínált, publikálásra közvetlenül alkalmas információs csomagok (sajtóközlemények) visszatartják a sajtó munkatársait a hírek saját kritikai tálalásától. Az EU azzal érvel, hogy ezek a hírcsomagok nagyon hasznosak az olyan kisebb méretû és kevesebb forrással rendelkezõ médiumok számára, amelyek nem rendelkeznek saját európai szakértõvel. Ez azonban félrevezetõ, hiszen a közönség azt hiszi, hogy valódi híreket, értékeléseket olvas, holott errõl szó sincs. Ezek a csomagok nem tekinthetõk újságírói termékeknek.22 Az aktív informálás tágabb összefüggéseire koncentrálva két megjegyzést kell tenni. Elõször is, nem szabad elfelejteni, hogy a tevékeny információterjesztés, és ezen belül a minél több dokumentumhoz való minél közvetlenebb hozzáférés biztosítása lényegesen csökkenti a kérelmek számát, azaz az igazgatási munkaterhet. Másodszor, szem elõtt kell tartani, hogy az aktív informálás nem mehet a passzív információ rovására.23 A British Telecommunications még azt is hozzátette, hogy a tevékeny információterjesztés során figyelemmel kell lenni a vállalkozások üzleti, gazdasági érdekeinek védelmére. A versenyjogi vizsgálatok során a vállalkozások csak akkor hajlandók együttmûködni a Bizottsággal (így pl. az üzlettársak vagy versenytársak kereskedelmi gyakorlatára vonatkozó információkat átadni), ha az biztosítja, hogy az önként és bizalmasan rendelkezésre bocsátott információk a vizsgálatok lezárása után sem kerülnek nyilvánosságra. Ekként a kereskedelmi érdekek megfelelõ védelme elõsegíti a közösségi jog végrehajtását. 1.2.3. A hozzáférésre vonatkozó szabályok egységesítése: az Aarhus-rendelet beépítése az 1049/2001 rendeletbe A két rendelet számos ponton eltér egymástól, így a tárgyukat, a kötelezetti kört illetõen, avagy abban, hogy az 1367/2006 rendelet nemcsak az információhoz (környezeti információhoz) való hozzáférést szabályozza, hanem kiterjed a döntéshozatalban való részvételre és a döntések felülvizsgálatára is. Elmondható, hogy az Aarhus-rendelet progresszívebb, mint a nyitottsági rendelet. A válaszadók többsége nagyjából hasonló véleményen volt a két rendszer összeegyeztethetõségét illetõen: az Aarhusi Egyezmény, és ennek megfelelõen az Aarhusrendelet jóval átfogóbb, és sokkal kevesebb kivételt tartalmaz. Ekként az 1049/ 2001-es rendeletbe való beolvasztása egyrészt megzavarná az eddig kialakult struktúrát, másrészt az aarhusi rendszer visszafejlõdését jelentené. Így elutasították az egységesítés gondolatát.24 Való igaz, hogy felhozhatók érvek a két szabályrendszer egységesítése mellett, ugyanis elméleti síkon indokolatlan a környezeti és más kategóriájú információ közötti különbségtétel, továbbá a polgárok számára is átláthatóbb, ha az információszabadságra vonatkozó normákat egy jogszabály tartalmazza. Akik az egységes sza22 EFJ. 23 Európai ombudsman, Network of Spanish European Documentation Centres, Turco. 24 Pl. magyar kormány, ombudsman, IFAW.

24

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

bályozás hívei,25 azok a jogbiztonság, a koherencia és az egyszerûsítés végett tartják ezt helyesnek, de hozzáteszik, hogy az egységesítés nem történhet a magasabb védelmet biztosító aarhusi szabályok visszafejlesztésével, hanem éppen fordítva: a nyitottsági rendeletet kell az 1367/2006 rendelet színvonalára emelni. A Bizottság kérdésére adott válasz tehát jobbára attól függ, hogy miként is valósul meg ez az integráció. A nyitottsági rendelet továbbfejlesztését szorgalmazók alóli egyik kivétel a British Telecommunications: szerinte az Aarhus-rendelet kevésbé védi a kereskedelmi érdekeket, mint a nyitottsági rendelet; másképp megközelítve: az Aarhus-rendelet túl szûkre szabja a kivételt, és túl nagy teret enged a nyilvánosságnak. Az 1367/2006 rendelet 6. cikke értelmében ugyanis a kereskedelmi érdekek védelmére irányuló kivétel alkalmazása során a közzétételhez fûzõdõ nyomós közérdek fennállását kell megállapítani, amennyiben a kért információ a környezetbe való kibocsátásra vonatkozik. Ekként a BT meglátása szerint semmiképp sem szabad az aarhusi „liberálisabb” szabályokat kiterjeszteni az általános hozzáférési szabályokra.26 1.2.4. A nyilvánossághoz fûzõdõ érdek kontra a személyes adatokhoz fûzõdõ érdekek Több hozzászóló szerint az intézmények eddigi gyakorlatából úgy tûnik, hogy az átláthatóságnál fontosabbnak tartják a tisztviselõk személyes adatainak védelmét; és pusztán erre a tényre hivatkozva nem végzik el a dokumentumok tartalmának egyenkénti és konkrét vizsgálatát.27 Az európai ombudsman meglátása szerint e tekintetben nem kell semmi újat kitalálni: az európai adatvédelmi biztos egy korábbi tanulmányában28 a két érdek közötti egyensúlyt illetõen arra a következtetésre jutott, hogy egy dokumentumot nem lehet automatikusan, pusztán annál a ténynél fogva bizalmasnak tekinteni, mert személyes adatot (is) tartalmaz. Különbséget kell tenni egyrészt az adott személyre vonatkozó összes adat, másrészt azon belül a magánéletét érintõ információk között. A hozzászólók szerint a rendeletben szereplõ kivétel – legalábbis az EU tisztviselõi vonatkozásában – csak az utóbbira terjed ki.29 Másképp fogalmazva: kizárólag akkor lehet egy dokumentum hozzáférhetõvé tételét megtagadni, ha az adatalany magánszféráját érinti; a nyilvánosságra hozatal lényegesen befolyásolja az érintettet; továbbá az adatvédelmi szabályok nem teszik lehetõvé a hozzáférhetõvé tételt. A megfelelõ ügyintézés megköveteli az adatalanyok25 Pl. svéd kormány, House of Lords, EFJ, Article 19, EFJ, ENPA. 26 Az Egyesült Királyság kormánya szintén úgy érvel, hogy nem szabad elsietni az egységesítést, azaz a nyitottsági rendelet hatályának kiterjesztését. 27 Finn kormány, EFJ. 28 European Ombudsman: Public access to documents and data protection, July 2005. http://www.edps. europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/ 05-07_BP_accesstodocuments_EN.pdf (2007. 11. 06.). Lásd még az európai adatvédelmi biztos 2006. évrõl szóló jelentésének 36. oldalát. Hasonlóképp vélekedik a finn kormány is. 29 Európai adatvédelmi biztos, Nine associations for investigative journalism (a továbbiakban: Nine associations).

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

25

ra vonatkozó egyes adatok nyilvánosságát, amennyiben ez hozzájárul a közhatalom elszámoltathatóságához, megakadályozza a korrupciót és a hatalommal való visszaélést. Nem lehet a személyes adatok védelmére hivatkozni abból a célból, hogy a közszereplõk vagy az uniós tisztviselõk anonimitását megõrizzék. Ennek megfelelõen nyilvánossá kell tenni a tisztviselõk azon adatait, amelyek hivatali kötelességük gyakorlásával kapcsolatosak; ezenkívül a közfeladatot ellátó személy ezen feladatkörével összefüggõ adatait is.30 Így például nyilvános adatnak tekintendõ az intézményi döntéshozatalban részt vevõ tagállami és uniós tisztviselõk, a vélemények elkészítésére felkért szakértõk vagy a lobbitevékenységet végzõ személyek neve.31 A hozzászólók tehát arra a következtetésre jutottak, hogy nincs szükség a rendelet rendelkezéseinek módosítására, a szabályok megfelelõek, pusztán alkalmazni kellene az adatvédelmi biztos által kidolgozott standardot.32 1.2.5. A nyilvánossághoz fûzõdõ érdek kontra harmadik felek kereskedelmi gazdasági érdekei A kérelmezõk gyakorta kérnek hozzáférést bizonyos versenyjogi aktákhoz, különösen az állami támogatások és a közbeszerzések témájában. Ekkor merül fel az egymásnak feszülõ érdekek közötti választás szükségessége. A megszólalók közül néhányan úgy vélekedtek, hogy a jelenlegi rendszer megfelelõnek tekinthetõ,33 mások a nyilvánosság, megint mások pedig a kereskedelmi érdekek fontosságát hangsúlyozták. Az ombudsman szerint nincs szükség a rendelet vonatkozó szabályának felülvizsgálatára. Az Elsõfokú Bíróság BACA-ítéletébõl34 egyértelmûen kiderül, hogy „... amennyiben a másodlagos jog ... rendelkezései tiltják az információk nyilvánosságra hozatalát, vagy kizárják az azokat tartalmazó iratokba való betekintés jogát, ezeket az információkat szakmai titoktartási kötelezettség alá tartozó információknak kell tekinteni. Amennyiben azonban a nyilvánosságnak joga van betekinteni az egyes információkat tartalmazó iratokba, ezeket az információkat nem lehet jellegüknél fogva szakmai titoktartási kötelezettség alá tartozóknak tekinteni.”35 A nyilvánosság elsõbbségét hangsúlyozta az Article 19.36 Meglátásuk szerint a kereskedelmi és üzleti érdekek nem kerekedhetnek a pénzügyi transzparencia fölé. Elõfordulhat az, hogy a közérdek érdekében nyilvánosságra kell hozni dokumentumokat még akkor is, ha ez harmadik személyek érdekeit súlyosan veszélyezteti. A szak30 Finn kormány. 31 IFAW, Nine associations. Sajnálatos módon, a Bizottság félreértelmezi a személyes adatok védelmét biztosítani hivatott kivételt; lásd az európai adatvédelmi biztos 2006. évrõl szóló jelentésének 36. oldalát 32 Európai ombudsman, Turco. 33 ECAS (European Citizen Action Service), dán kormány, finn kormány. 34 A T-198/03. sz. Bank Austria Creditanstalt AG kontra Bizottsága ügyben 2006. május 30-án hozott ítélet (EBHT 2006., II-1429. o.). 35 Ugyanott, 74. pont. 36 Továbbá az EFJ.

26

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

mai titoktartási kötelezettség ürügyén nem lehet a kereskedelmi érdekekkel kapcsolatos összes információ kiadását megtagadni. A rendelet releváns rendelkezését le kell szûkíteni úgy, hogy az csak a harmadik személyektõl bizalmasan szerzett információra terjedjen ki. Néhány gyakorlati példával élve: ha egy szervezet uniós támogatást kap, ezzel együtt a transzparenciát is el kell fogadnia; ekként nyilvános adatnak kell tekinteni a támogatás összegét, a fizetési feltételeket és a szerzõdési rendelkezéseket.37 Hasonlóképp a közbeszerzések sem élvezhetnek kivételt: a rendelet vonatkozó rendelkezését ki kellene egészíteni azzal, hogy a kivétel alkalmazása során kellõképp figyelembe kell venni a közbeszerzések átláthatóságának követelményét.38 Nem meglepõ, hogy a versenyszféra résztvevõi másképp látják a nyilvánosság és a kereskedelmi érdekek közötti viszonyt. A BT szerint a rendelet nem védi megfelelõ mértékben a kereskedelmi és gazdasági érdekeket. A BT lényegében megismétli korábban elõadott nézeteit: a magánszemélyek csak annyiban hajlandók az EU intézményeivel együttmûködni a jogalkotás, a döntéshozatal és a végrehajtás során, amennyiben a közösségi jog kellõképp védi kereskedelmi érdekeiket. A 4. és az 5. kérdés megvitatásával a Bizottság a maga részérõl befejezettnek tekinti a rendelet 4. cikkében szereplõ (szubsztantív) kivételek vizsgálatát. Az elemzõben azonban számos kérdés fogalmazódik meg: különös, hogy a Bizottság miért nem vizsgálta meg a többi kivételt. Meglepõ, hogy miért éppen ezt a kettõt választotta ki, és miért tekintett el azon kivételek vizsgálatától, amelyek a Bíróság elé is eljutottak, és láthatólag rendkívül vitatottak. Ezekrõl bõvebben az 1.3. pontban szólok. Az elõbbi megjegyzéstõl függetlenül, a leghosszabban és legalaposabban kommentált kérdés a 6. volt, amely egy eljárásjogi kivétellel foglalkozott. 1.2.6. Nyilvános hozzáférés és megfelelõ ügyintézés. A demokratikus elszámoltathatóság és a mûködés hatékonysága közötti egyensúly Többször is elõfordult, hogy a kérelmezõ nagyon nagy számú dokumentumhoz, pl. az üggyel kapcsolatos összes irathoz kért hozzáférést. Az ilyen aránytalan, különösen jelentõs terjedelmû vagy összetett kérelmek kezelése rendkívül nagy munkaterhet jelent az intézménynek, és a Bizottság szerint indokolt lehet egy olyan szabály beillesztése a rendeletbe, miszerint az intézmény a kérelmezõt felszólíthatja beadványának pontosítására vagy szûkítésére, vagy felkérheti, hogy a kérelem feldolgozása tekintetében reális határidõt fogadjon el, azaz az intézmény az egyébként rendelkezésre álló határidõket meghosszabbíthatja. Számos hozzászóló értetlenül fogadta a Bizottság felvetését, pontosabban azt rótta fel, hogy a Bizottság meglátása szerint egymás ellenében hat egyrészrõl a megfelelõ ügyintézés, másrészrõl a nyilvános hozzáférés, holott épp ellenkezõ a helyzet: a kettõ egymást kölcsönösen elõmozdítja. Megfelelõ ügyintézéssel, így különösen a nyilvántartások továbbfejlesztésével, a felhasználó-barátság fejlesztésével, egyszerûbb 37 Nine associations. 38 Article 19.

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

27

keresõprogramokkal, még aktívabb kommunikációs politikával lényegesen csökkenteni lehetne a kérelmek számát, és lényegesen egyszerûbb lenne a beérkezõ kérelmek kezelése is.39 Ez természetesen további forrásokat feltételez, ám tudomásul kell venni, hogy az átláthatóság biztosítása költséges dolog: több pénzt, több idõt és fejlett technológiát igényel.40 Az egyik hozzászóló meglátása szerint jelenleg nem a kérelmezõk élnek vissza a rendeletben szereplõ jogokkal, hanem sokkal inkább az intézmények azáltal, hogy a nyilvántartásaik hiányosak, az elõírt határidõket nem tartják be, és a lehetõ legabszurdabb indokokkal tagadják meg a hozzáférést.41 A fentieknek megfelelõen a hozzászólók jelentõs részének meggyõzõdése, hogy semmiképp sem szabad szûkíteni a hozzáférési jogot; a megfelelõ ügyintézés követelménye nem élvez elsõbbséget a nyitottsággal szemben. A Bizottság által felvázolt megoldás túlságosan tág diszkréciót biztosítana az intézménynek. A feleknek méltányos megoldást kell találniuk, amelyre a meglévõ keretek között is számos lehetõség van. A rendelet eljárási szabályai ugyanis biztosítják az intézmények számára azt a lehetõséget, hogy a határidõket meghosszabbítsák, és hogy nem hivatalos úton tárgyaljanak a kérelmezõvel a méltányos megoldás érdekében. A hozzászólók között, nem meglepõ módon, akad kivétel: így például a brit kormány – a rendelkezésre álló források szûkösségét is hangsúlyozva – inkább növelné a határidõket, a jelenlegi 15-rõl 20 munkanapra. Az egyes hozzászólások részletesebb bemutatását kezdjük a Bizottság nézetét osztó megállapításokkal. A magyar kormány szerint indokolt lehet egy olyan rendelkezés, amely alapján az intézmények felkérhetnék a kérelmezõt arra, hogy szûkítse kérelmét, de csak akkor, ha a szabályozás pontos, és a figyelembe veendõ feltételek és körülmények fennállása minden esetben objektíven megállapítható. Az olyan kérelmek tekintetében, amelyeknél valószínûsíteni lehet a joggal való visszaélést, a Lordok Háza is indokoltnak tartja a kérelem elutasítását.42 A BT pedig ironikusan úgy fogalmazott, hogy a kérelem szûkítésére irányuló felhívás megakadályozná a minél több információ „lehalászására” irányuló próbálkozásokat (fishing expedition), amelyek révén a kérelmezõ olyan adatokhoz kísérel meg hozzájutni, amelyhez más módon nem tudna hozzáférni. Ezzel szemben az európai ombudsman, miután hangsúlyozta, hogy a megfelelõ ügyintézés és a transzparencia nem tekinthetõ egymást kizáró célnak, úgy találta, hogy semmi nem indokolja a rendelet módosítását; a jelenlegi szabályok megfelelõ rugalmasságot biztosítanak az aránytalan kérelmek kezelésére. Az ombudsman a „prevenciót” javasolta megoldásként: az újonnan létrehozandó információs rendszereket úgy kell kialakítani, hogy azok eleget tegyenek a megfelelõ ügyintézés és az átláthatóság követelményének. 39 Az összefüggés fordítva is érvényesül: az információszabadság rákényszeríti az intézményeket az ügyintézés minõségének javítására. 40 Európai ombudsman, svéd kormány, Nine associations, Turco, finn kormány. 41 „At present abusive (sic!) of the system comes not from access seekers but from the Institutions. They fail to develop adequate registers ..., they do not respect time limits, and they invent the most absurd excuses for dodging transparency.” Guido Strack, 4. o. 42 „Vexatious requests.” A Network of Spanish EDCs szerint is indokoltak a hosszabb határidõk.

28

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

A határidõket semmiképp sem szabad meghosszabbítani. Mi több, az EFJ már régóta szeretné elérni, hogy azt 48 órára csökkentsék, amely lehetõvé tenné, hogy az újságírók is profitáljanak a rendelet szabályaiból.43 Az Európai Parlament és az Article 19 szerint a rendelet szabályai jelenleg is kellõ mozgásteret biztosítanak, továbbá a nyilvántartások és adatbázisok minõségének, keresõprogramjainak javítása segítené az intézményeket abban, hogy a nagyszámú dokumentum kiadására irányuló kérelmeket megfelelõen kezeljék. Hasznos lehet egy, a nyilvánosság számára is hozzáférhetõ belsõ iránymutatás elfogadása, amely tartalmazza, hogy az intézmény mely esetekben élhet az aránytalan kérelmek kezelésére a rendeletben jelenleg is biztosított eszközökkel. Számos hozzászóló értetlenül állt a Bizottság által használt „nem helyénvaló” kérelem44 fogalma elõtt. Az idézett kitételt többféleképp is lehet értelmezni: egyrészt utalhat a kért dokumentumok számára vagy terjedelmére, másrészt a kérelmezõ motívumaira is. Bármelyik értelmet is tulajdonítjuk a fogalomnak, az összeegyeztethetetlen a rendelet (és az információs szabadságot szabályozó normák) szellemével. Elõször is, a „nem helyénvaló” kifejezés túlságosan szubjektív és rendkívül tág; nem lehet empirikusan meghatározni, hogy mi tekinthetõ „nem helyénvaló” kérelemnek. Másodszor, van-e olyan helyzetben a Bizottság, a Tanács vagy a Parlament, hogy kiderítse a kérelmezõ indokait? Avagy az intézmény vélelemmel él? Végül, még ha van is olyan kérelmezõ, akinek feltételezhetõ célja az intézményi munka megbénítása, a helyes megoldás ekkor sem az elutasítás, hanem az igazgatási munka optimalizálása a technológia segítségével.45 Túlságosan nagy számú dokumentum kérelmezése esetén a Zöld Könyv három lehetõséget vázol fel: az intézmény kérhetné a kérelem pontosítását, a kérelem szûkítését, illetõleg a határidõ meghosszabbítását. Az elsõként említett lehetõséget a jelenlegi rendszer is biztosítja (a rendelet 6. cikke); a második lehetõség egyet jelentene a cenzúrázással; a harmadik opció viszont könnyen elkerülhetõ a dokumentumok tárolásának és a keresõeszközök modernizálásával. A fentiek alapján nem indokolt olyan új szabályok bevezetése, amelyek a nagyszámú dokumentumokra irányuló kérelmek kezelésére vonatkoznak. Amit nem szabad elfelejteni: a hozzáférési jog nem függhet a kért dokumentumok számától.46 A Zöld Könyv 7.3.1. pontja így fogalmaz: „A gyakorlatban egy teljes akta dokumentumainak a nyilvános hozzáférés céljából történõ konkrét elemzése túlzott mértékben terhesnek bizonyul, összehasonlítva a dokumentumok vagy a hozzáférhetõvé tehetõ részeik hasznosságával.” A dokumentum hasznossága kritériumának bevezetése újabb buktatókat rejt. Hatáskörrel való visszaéléshez vezethet, ha az intézmény a hozzáférhetõvé tételt azon az alapon tagadhatná meg, hogy a dokumentumot „haszontalannak” vagy nem elég hasznosnak minõsíti. Egyrészt nem lehet objektíven meg43 Hasonló állásponton van a Nine associations is: példaként Norvégiát említi, ahol az uniós 15 munkanap helyett 2 napos határidõvel válaszolják meg a kérelmeket. 44 Zöld Könyv, 21. o. 45 Network of Spanish EDCs, Nine associations, ENPA. 46 Svéd kormány, Nine associations. Lásd még a T-2/03. sz. Verein für Konsumenteninformation kontra Bizottság ügyben 2005. április 13-án hozott ítéletet (ún. VKI-ügy, EBHT 2005., II-1121. o.).

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

29

ítélni, hogy egy dokumentum „hasznos” vagy nem, másrészt még ha létezne is ilyen kategória, az intézmények akkor sem bocsátkozhatnak feltevésekbe egy dokumentum hasznosságát illetõen, ezt ugyanis kizárólag a kérelmezõ hivatott eldönteni.47 Összegzésképp elmondható, hogy a Bizottság által javasolt megoldás összeegyeztethetetlen a bevett eljárási szabállyal, miszerint a kérelemben szereplõ minden dokumentumot egyenként és konkrétan meg kell vizsgálni.48 1.2.7. Adatbázisok Számos koncepcionális problémát vet fel az a kérdés, hogy a dokumentum fogalmába beletartoznak-e az adatbázisokban a rendes mûködési eljárás során a meglevõ keresõeszköz segítségével hozzáférhetõ információk. Gyakorlati nehézséggel járhat, ha a definícióba az adatbázisok is beletartoznak, hiszen míg egy adott dokumentum tartalmát elvileg könnyû azonosítani és így a hozzáférést biztosítani, ez nem igaz az adatbázisokra. Emellett a dokumentum fogalmának ilyen korlátozása aláásná a hozzáférési jog lényegét.49 Több hozzászóló szerint a dokumentum rendeletbeli fogalma annyira tág, hogy az adatbázisokat is magában foglalja. Mivel a rendelet 3. cikke értelmében a fogalom adattartalmat takar, ez jelenleg is lefedi az adatbázisokat. Ennek ellenére az egyértelmûség végett elõnyös lehet azok explicit megnevezése.50 Finnország szerint sem kell felülvizsgálni a dokumentum rendeletben szereplõ fogalmát. Ez a fogalom nyitott abban az értelemben, hogy figyelemmel van az adattárolással és a keresõeszközökkel kapcsolatos technológia folyamatos és gyors fejlõdésére. A hozzáférési jogot nem lehet korlátozni a dokumentum kategóriája, tehát például az alapján, hogy milyen formában található az információ. A Lordok Háza felhívta a figyelmet arra, hogy még a nyilvánosan, így például a weboldalakon hozzáférhetõ dokumentumok esetében is akadhatnak problémák, hiszen elõfordulhat, hogy a kérelmezõ nem tud számítógépet használni („ITanalfabéta”), vagy nincs internet-hozzáférése. Ebben az esetben megfontolandó a kért információ más módon való hozzáférhetõvé tétele. A Lordok Házának egy másik vonatkozó megjegyzése az internet-hozzáférhetõség pontos megjelölésére vonatkozik: ha egy dokumentum vagy információ a weboldalon is hozzáférhetõ, nem elegendõ például az Európai Unió honlapjára való hivatkozás. Az intézménynek meg kell jelölnie a pontos URL-címet, vagy másként megjelölni, hogy a honlapról miként lehet a keresett dokumentumhoz eljutni. 1.2.8. A kivételek élettartama A Bizottság felvetette, hogy a rendelet explicite jelezhetné azokat az eseményeket, amelyek bekövetkezte elõtt a dokumentumok konkrét kategóriái nyilvánvalóan a ki47 48 49 50

Nine associations, ENPA. Finn kormány, dán kormány. Európai ombudsman. ECAS, Nine associations, Article 19, Strack.

30

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

vételek hatálya alá esnek, illetve amelyeket követõen a dokumentumok nyilvánossá válnak. Érdekes módon számos hozzászóló elsõ reakciója – csakúgy, mint a 6. kérdés esetében – az volt, hogy a Bizottság túlzott munkaterhének gyakorlati problémáját a hozzáférési jog korlátozásával kívánja orvosolni. Ami az érdemi észrevételeket illeti, a hozzászólók eltérõen ítélik meg a Bizottság felvetését. Egyesek (akik a Bizottság felvetésébõl a kivétel alkalmazhatóságának idõtartamára koncentrálnak) úgy értelmezik, ez szûkíteni fogja a hozzáférési jogot azáltal, hogy vélelmezzük: egy bizonyos esemény bekövetkezte (avagy idõtartam eltelte) elõtt a dokumentum nem hozzáférhetõ. Mások (akik a kivétel alkalmazási idejének végsõ idõpontjára koncentrálnak) pozitívan fogadják, ugyanis az olyan esemény rögzítése, amely után a dokumentumot hozzáférhetõvé kell tenni, megakadályozná, hogy az intézmények még az irat keletkezése után sok-sok év elteltével51 is megtagadják a hozzáférést, amikor pedig már több mint valószínû, hogy nem áll fenn az érdeksérelem. A magyar kormány az elsõ felvetésre nem reagált, viszont egyetértett azzal, hogy a kivétel élettartamának lejártát a rendelet egyszerûen, átláthatóan és egyértelmûen szabályozza.52 A Lordok Háza viszont elutasította, hogy egy bizonyos eseményt megelõzõen a dokumentumokat ne lehessen hozzáférhetõvé tenni. Az európai ombudsman elõször is leszögezte, hogy a rendelet értelmében bármelyik kivétel csak azon idõtartam alatt érvényes, amely alatt a védelem a dokumentum tartalma alapján indokolt. Másodszor, a lehetõ legkülönfélébb körülményektõl függ, és hivatkozott kivételenként is eltér, hogy az érdeksérelem meddig áll fenn. Mindezek alapján az ombudsman kategorikusan elutasította egy ilyen határidõ vagy esemény absztrakt rögzítését. A kivételek élettartamának, az alkalmazhatóság idõbeli kereteinek meghatározása azzal a veszéllyel járna, hogy olyan dokumentumot sem lehetne kiadni, amelynek nyilvánosságra hozatala már semmilyen érdeket nem sért; vagy fordítva: hozzáférhetõvé kellene tenni olyan adatokat, amelyek kiadása a rendeletben meghatározott érdekeket sértik.53 Hasonló álláspontot képviselt Finnország is. Elutasította a kivételek alkalmazhatósága idõtartamának meghatározását, bár a végsõ idõpont meghatározásával kapcsolatban megengedõbb volt: ez elfogadható, de csak akkor, ha nem jár azzal, hogy a határidõ lejárta vagy a nevezett esemény bekövetkezte elõtt automatikusan megtagadják minden dokumentum hozzáférhetõvé tételét, még akkor is, ha egyébként a nevezett érdek védelme ezt már nem indokolná. A Lordok Háza úgy vélekedett, hogy az intézménynek minden egyes kérelmet érdemben meg kell vizsgálnia. Ami a kivételek alkalmazhatóságának záró idõpontját illeti, a Lordok Háza elfogadhatónak tartotta egy olyan megdönthetõ vélelem felállítását, miszerint egy meghatározott idõ leteltével vagy esemény bekövetkeztével a dokumentum nyilvánosságra hozható. 51 De természetesen az egyébként elõírt maximum 30 év letelte elõtt, lásd a rendelet 4. cikkének (7) bekezdését, amelynek értelmében a kivételek fõszabály szerint maximum 30 éves idõtartamra alkalmazhatók. 52 Lásd még az Egyesült Királyság kormányának hozzájárulását. 53 Európai ombudsman.

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

31

Tisztában kell lennünk azonban azzal, hogy bármiféle határidõ avagy esemény absztrakt rögzítése ellentmond az Elsõfokú Bíróság által a VKI-ügyben54 lefektetett követelménynek, amelynek értelmében a kérelemben megnevezett minden egyes dokumentum esetében egyenként és konkrétan meg kell vizsgálni, hogy a kivételek valamelyike alkalmazható-e.55 Az ENPA arra is felhívta a figyelmet, hogy nem feltétlenül csökkenti az adminisztratív terhet a Bizottság által javasolt megoldás: elõször is valószínûleg túl általános lenne a releváns határidõket vagy eseményeket tartalmazó lista; másodszor tele lenne kivételekkel (azaz lényegében a hozzáférés alóli kivétel kivételeivel), amely még inkább bonyolítaná a rendszert; harmadszor feltehetõleg folyamatosan aktualizálásra szorulna; negyedszer a kérelmezõk ettõl függetlenül – még a megjelölt esemény bekövetkezte elõtt – próbálkoznának, hátha kérelmük a kivétel alóli kivétel alkalmazási körébe tartozik. 1.3. A konzultációs eljárás: további javaslatok

A Zöld Könyvet olvasva kitûnik, hogy a Bizottság rendkívül elégedett az intézmények teljesítményével. Az értékelõ azonban nem osztja ezt a lelkesedést: a felvetett kérdések nagyon csekély mozgásteret hagynak, kevés az érdemi felvetés, a kérdések túlságosan technikai jellegûek, és sajnálatos módon a Bizottság számos lényeges kérdést egyszerûen ignorál.56 Az alábbiakban egyrészt ezek a Bizottság által mellõzött hiányosságok következnek, másrészt pedig a Zöld Könyv további felvetéseire érkezett reakciókat mutatom be. Több hozzászóló említette, hogy túl szûk a kötelezetti kör: a rendeletet az unió minden egyes intézményére és szervére ki kellene terjeszteni.57 A politikai akarat megvan, hiszen az alkotmányszerzõdés tárgyalása során már sikerült elfogadtatni a tagállamokkal a kötelezettség tágítását, és a lendület örvendetes módon a reformszerzõdésig kitartott. Hasonlóképp tágítani kellene a kedvezményezettek körét is, minimum az Európai Gazdasági Térség államaiban lakóhellyel avagy székhellyel rendelkezõ természetes és jogi személyekre, de voltak olyan vélemények is, hogy az eredeti szabály fenntartása értelmetlen, hiszen gyakran nehéz megállapítani, hogy ki kapcsolható az Európai Unióhoz, és ki nem.58 Az európai ombudsman még tovább menne: a szabályokat kiterjesztené a tagállamoknak az unióval kapcsolatos (pl. az uniós szintû döntések meghozatalával, az uniós politikák végrehajtásával kapcsolatos) tevékenységére is.59 Ehhez képest a Bí54 Lásd a 46. lábjegyzetben. 55 Svéd kormány, dán kormány, Article 19. 56 Európai Parlament, Turco. 57 Svéd kormány, dán kormány, Nine associations, Turco. 58 Nine associations, Turco, ENPA. 59 Lásd még Európai Parlament munkadokumentuma, 6. o.: „[...] az EU- és EK-politikák tagállamokban történõ végrehajtására vonatkozó valamennyi dokumentumot nyilvánosságra kell hozni, az arra irányuló nyilvános ellenõrzés biztosítása céljából, hogy a tagállamok az EU-s jogszabályok és politikák végrehajtása során betartják-e azokat.” Kiemelés az eredetiben.

32

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

róság inkább a szûkítés irányában halad: az 1049/2001 rendeletet az Elsõfokú Bíróság úgy értelmezte, hogy a tagállamok megakadályozhatják a tõlük származó, az intézmények birtokában levõ dokumentumok kiadását.60 Mivel az uniós szabályok kialakításában jelentõs szerepet játszanak a tagállamok, és az uniós jog végrehajtása is túlnyomórészt a tagállami hatóságok feladata, könnyedén belátható, hogy az információszabadság szemszögébõl az Unió tevékenységének egy jelentõs része szürke zónának tekinthetõ, amelynek átláthatósága a nemzeti szabályoktól függ. Az uniós és a tagállami szint szoros kapcsolata ellenére, a hozzáférési szabályok mereven kettéválasztják egyrészt az uniós intézmények, másrészt a nemzeti hatóságok rendelkezésére álló információkhoz való hozzáférést. Ez pedig kedvezõtlenül befolyásolja az unión belüli demokráciát, a demokratikus döntéshozatalt.61 Az ombudsman ezért javasolta olyan közös minimumszabályok megalkotását, amelyek a tagállamok birtokában levõ, az uniós és közösségi politikák végrehajtásával kapcsolatos dokumentumaik nyilvánosságát szabályozzák.62 A Zöld Könyv 7. oldalán a Bizottság így fogalmaz: „A kialakult ítélkezési gyakorlatnak egy új jogszabály szövegébe való beépítése a polgárok számára fokozottabb jogi érthetõséget biztosítana, valamint az intézmények számára megfelelõbb iránymutatással szolgálna a kérelmek feldolgozása tekintetében.” A jobb érthetõség azonban nem feltétlenül valósulna meg az ítélkezési gyakorlat jogszabályba integrálásával, hiszen könnyen elõfordulhat, hogy egy ítélet valódi értelme és jelentõsége csak késõbbi jogeseteken keresztül, más kontextusban válik nyilvánvalóvá. Azt is hozzá kell tenni, hogy ezen a területen javarészt az Elsõfokú Bíróság ítéleteivel találkozhatunk, ugyanis viszonylag kevés ügy került az Európai Bíróság elé.63 A Zöld Könyv – egyébként helyesen – hangsúlyozza a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférés fontosságát. Az információ szabadságáról szóló jogszabályok fõ célja az, hogy lehetõvé tegyék az állampolgárok számára a demokratikus döntéshozatalban való (intenzívebb) részvételt. A rendelet 12. cikke értelmében pedig az intézmények, amennyiben lehetséges, a dokumentumokat – különösen a jogalkotási dokumentumokat – közvetlenül hozzáférhetõvé teszik. Nem szabad azonban megfeledkezni arról, hogy a „jogalkotási dokumentum” fogalma a közösségi jog jelen állapotában nem tisztázott, és ügyelni kell arra, hogy a jogalkotási dokumentumokra helyezett hangsúly ne vezessen az igazgatási dokumentumokhoz való hozzáférhetõség rovására.64 60 Az Elsõfokú Bíróság értelmezésében a tagállamok nem kötelesek indokolni, hogy miért kérik a hozzáférés megtagadását [lásd e tekintetben a T-168/02. sz. IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH kontra Bizottság ügyben 2004. november 30-án hozott ítéletet (EBHT 2004., II-4135.o.)]. Ez viszont ellentétes az unió Alapjogi Chartájában is lefektetett megfelelõ ügyintézéshez való joggal (41. cikk), amely többek között az igazgatási szervek azon kötelezettségét is magában foglalja, hogy döntéseiket indokolják. Az európai ombudsman észrevételei, 3. o. 61 Európai ombudsman. 62 Az ombudsman tehát nem javasolja a tagállami jogszabályok harmonizációját. 63 Európai ombudsman. 64 Ombudsman, Európai Parlament, finn kormány. Finnország külön hangsúlyozta a döntéshozatali folyamat átláthatóságát: a jogalkotással kapcsolatos, a jogalkotást befolyásoló minden dokumentumot hozzáférhetõvé kell tenni – az unió mindhárom pillérében.

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

33

A következõ észrevétel a döntéshozatal nyilvánosságára vonatkozik. Az Európai Parlament meglátása szerint a döntéshozatali folyamattal kapcsolatos valamennyi dokumentumnak nyilvánosnak és hozzáférhetõnek kell lennie. Sajnálatos módon a Tanács továbbra is kitart azon véleménye mellett, hogy joga van titokban tartani bizonyos dokumentumokat vagy azok egy részét, így különösen a Tanácsban és annak munkacsoportjaiban részt vevõ tagállami küldöttségek azonosságát, valamint ezek javaslatait, szavazatait és nyilatkozatait. Következésképp a Tanács tárgyalásainak és szavazásainak jelentõs része még mindig zárt ajtók mögött folyik. Az EP úgy vélte, hogy teljes egészében hozzáférhetõvé kell tenni a jogalkotási eljárás során keletkezõ valamennyi tanácsi dokumentumot – ide értve a munkacsoportszintû dokumentumokat is.65 Az ENPA szerint a rendelet túl sok kivételt tartalmaz, és mivel azok megfogalmazása nagyon tág, túlságosan nagy mozgásteret biztosít a közösségi bírónak. Nagyon sok hozzászóló továbbfejlesztené a kivételekre vonatkozó általános vagy speciális szabályokat. Az egyik javaslat értelmében explicite rendelkezni kellene arról, hogy a hozzáférés elve alóli kivételeket megszorítóan kell értelmezni, valamint hogy a dokumentumokat egyenként és konkrétan meg kell vizsgálni.66 Ami a kivételek terjedelmét illeti, a hozzászólók szerint a nemzetközi kapcsolatokat védõ szabály túlságosan is tág; az alapján rendkívül sok dokumentum kiadását meg lehetne tagadni, hiszen az unió majdnem minden tevékenységére igaz az, hogy több államot érint.67 Svédország úgy vélte, hogy a rendelet megalkotóinak nem lehetett az a szándéka, hogy a jogi tanácsadás kivétel minden jogi véleményre kiterjedjen. Ekként nem lehet azt állítani, hogy a Tanács Jogi Szolgálatának minden megnyilatkozása, így pl. egy jogszabálytervezettel kapcsolatos jogi véleménye mintegy automatikusan a releváns kivétel alkalmazási körébe tartozik. Hasonló véleményen van az Európai Parlament is: „[a]z intézmények Jogi Szolgálatai véleményeinek – amennyiben azokat jogalkotási döntéshozatali folyamat keretében készítik – nem szabad kibújniuk a nyilvánosság demokratikus elve alól.”68 Merõben ellentétes véleményen van a brit kormány, amely szerint az Elsõfokú Bíróság Turco-ügyben69 hozott ítélete helyesen értelmezi a rendelet vonatkozó szabályát. A Bíróság eddigi ítélkezési gyakorlatát elemezve kitûnik: fennáll a veszély, hogy kiüresedik a nyomós közérdek fogalma, különös tekintettel arra, hogy az Elsõfokú Bíróság értelmezésében az átláthatóság általánosságban nem tekinthetõ annak. Több hozzászóló is örömmel venné, ha a rendelet tisztázná a fogalom tartalmi elemeit; továbbá ha minden kivételre kiterjedne a nyomós közérdek teszt.70

65 Lásd még Turco hozzászólását. 66 Turco, finn kormány. 67 ENPA. 68 Európai Parlament. L. még Turco. 69 T-84/03. Maurizio Turco kontra Tanács ügyben 2004. november 23-án hozott ítélet (EBHT 2004., II-4061.o.). 70 Finn kormány, EFJ, Article 19; ENPA, Turco.

34

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Számos kritika érte a rendelet 4. cikkének (5) bekezdését, pontosabban azt, hogy az intézmények és az Elsõfokú Bíróság értelmezésében a rendelkezés a tagállamnak vétójogot biztosít a tõle származó dokumentumok hozzáférhetõvé tétele tekintetében. A hozzászólók véleménye szerint azonban a tagállam véleménye – tiltakozása – csak egy a sok tényezõ közül, amelyre az intézménynek határozathozatala során figyelemmel kell lennie. A vétójog ellenzõi szerint a tagállami vétó lehetõsége ellentétes a rendelet szellemével, céljával. Az intézmények birtokában levõ dokumentumokra nem alkalmazhatók a tagállami hozzáférési szabályok. Ellenkezõ esetben az uniós transzparencia szintje attól függne, hogy mely tagállamtól származik az adott kulcsfontosságú dokumentum. A 4. cikk (5) bekezdése pusztán azt teszi lehetõvé, hogy a tagállam kifejtse álláspontját az (1)–(3) bekezdésekben szereplõ kivételek alkalmazhatóságát illetõen. Minimumkövetelményként a tagállamoknak indokolniuk kellene, hogy miért kérik az intézményt a birtokukban levõ tagállami dokumentum kiadásának megtagadására. A 4. cikk (5) bekezdésének a fentiekben összefoglalt „helyes” értelmezését explicite is bele kellene foglalni a rendeletbe.71 A brit kormány viszont határozottan kiállt a tagállami vétó fenntartása mellett: kellõ garanciákat vár abban a tekintetben, hogy a brit kormány által az intézményeknek küldött dokumentumokat ez utóbbiak nem hozzák nyilvánosságra, ugyanis az ilyen dokumentumokra irányuló kérelmeket a szubszidiaritás elve alapján a tagállami szabályok alapján kell megítélni. Többen is felvetették az unió hivatalos nyelvei közötti diszkrimináció problémáját: a Bizottság számos dokumentuma (zöld könyvek, fehér könyvek, jogszabálytervezetek, közlemények, stb.) az új hivatalos nyelveken, pl. magyarul csak nagy késedelemmel, vagy egyáltalán nem készülnek el. Ez pedig illuzórikussá teszi a tájékozódás lehetõségét. Ez a probléma, úgy látszik, még a „nagy” nyelveknél is fennáll: a spanyol Európai Dokumentációs Központok sérelmezik, hogy számos weboldalnak nincs spanyol nyelvû verziója.72 A rendelet eljárási szabályaival kapcsolatban is érkeztek javaslatok, ezek közül több is a határidõk rövidítésére irányult. Nagyon kevés megkeresés érkezik az újságíróktól, és ez nem véletlen: számukra a 15 munkanapos határidõ nagyon hosszú. Sõt mi több, az intézmények gyakran még ezt a határidõt sem tartják be. Az írott média képviselõi még egy „gyorsítósávot” is beiktatnának a rendszerbe: különleges megkeresések esetében – amikor a kérelmezõ megfelelõen indokolni tudja, hogy miért kéri – az intézményeknek 48 órán belül kellene dönteniük. Tekintettel a rendkívül rövid határidõre, az ENPA javaslata értelmében ez a lehetõség nem terjedne ki nagyon nagy számú dokumentumokra. A felvetés mögött húzódó indokok akceptálása ellenére látni kell, hogy a kérelmek szûkítése újabb bizonytalansági tényezõt vinne a rendszerbe, hiszen nem lehet egyértelmûen meghatározni, hogy mi tekinthetõ nyomós indoknak, vagy mi tekinthetõ túlságosan nagy számú dokumentumnak. A határidõkkel kapcsolatban az egyik hozzászóló egy érdekes problémára is felhívta a figyelmet: gyakran nem lehet tudni, hogy pontosan mikor is jár le a határ71 Finn kormány, svéd kormány, Turco, IFAW. 72 Magyar kormány, Network of Spanish Documentation Centres, EFJ, Turco.

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II.

35

idõ, hiszen az unió honlapján nem található olyan hivatalos naptár, amely jelezné, hogy Belgiumban mely napok számítanak munkanapnak.73 A rendelet eljárási szabályai alapján az intézmény tétlensége elutasításnak minõsül. Ez a szabály – gyakorlati indokoltsága ellenére – összeegyeztethetetlen az indokolási kötelezettség általános követelményével. Mivel a kérelmezõ értelemszerûen nem ismeri az „elutasítás” indokait, így meglehetõsen nehéz élni a jogorvoslat lehetõségével, pontosabban megfelelõ érveket felhozni az ombudsman vagy az Elsõfokú Bíróság elõtt.74 A végrehajtás területén is van mit javítaniuk az intézményeknek. A Bizottság például csak 2007 szeptemberében készítette el a 2005. évre vonatkozó éves jelentését,75 és a 2006. évre vonatkozó jelentésével még mindig adós. További javaslatként merült fel, hogy pénzbírságot is ki lehessen szabni az intézményekre, amennyiben eljárásuk jogellenessége megállapítható. Biztosítani kellene, hogy az ombudsman és a Bíróság gyorsított eljárásban, azaz legfeljebb néhány hónapon belül vizsgálja meg az intézmények döntése ellen benyújtott panaszt, illetve keresetet. Lehetõséget kell adni az ombudsmannak és a Bíróságnak, hogy eljárásuk során megismerjék a kérelemmel érintett dokumentumokat, hogy ekként mérlegelni tudják, az intézmények helyesen alkalmazták-e a kivételeket, indokolt volt-e a hozzáférés megtagadása. Biztosítani kell, hogy a jogsértés megállapítása után ki lehessen kényszeríteni a hozzáférést.76 Bírálat érte a Bíróság ítélkezési gyakorlatát is: egyes hozzászólók szerint meglehetõsen konzervatív döntéseket hoz, amelyekben a nyitottsághoz fûzõdõ közérdek gyakran háttérbe szorul más érdekekkel szemben.77 Látható, hogy számos megfontolandó javaslat érkezett a Bizottsághoz. A hozzászólások értékelése alapján a Bizottság 2007 végére készíti el a tervezetet (a tanulmány 2007 õszén készült – a szerk.). A módosítást az együttdöntési eljárás szabályai szerint kell elfogadni.

2. Információszabadság a reformszerződésben A 2007. június 21–22-i csúcstalálkozón a tagállamok – némi csatározás árán – elhatározták, hogy mivel a ratifikáció végleg megtorpant, az alkotmányszerzõdés helyett egy ún. reformszerzõdést fogadnak el, amely módosítja az Európai Unió létrehozásáról szóló Maastrichti Szerzõdést, valamint az Európai Közösség létrehozásáról szóló Római Szerzõdést. Míg az elõbbi megõrzi nevét, ez utóbbi új neve az unió 73 Nine associations. 74 Nine associations. 75 A Bizottság jelentése az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésrõl szóló 1049/2001/EK rendelet 2005. évi végrehajtásáról. COM(2007) 548 végleges, Brüsszel, 2007. 9.24. 76 Strack. 77 Az EFJ meglátása szerint a Bíróság feltûnõen ritkán jut arra a következtetésre, hogy egy intézmény megalapozatlanul hivatkozott egy kivételre.

36

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

mûködésérõl szóló szerzõdés (Szerzõdés az unió mûködésérõl) lesz. E két szerzõdés képezi az unió alapját, továbbá az unió az Európai Közösség helyébe lép és annak jogutódjává válik. E két szerzõdés nem lesz alkotmányos jellegû: egyik sem használja az „alkotmány” kifejezést, a tagállamok a szövegbõl törölték a jelképekre vonatkozó utalásokat, az uniós jog elsõbbsége a szerzõdésbõl átkerült egy külön nyilatkozatba, terminológiai változtatásokat hajtottak végre, azaz a szöveget „megtisztították” az alkotmányos kifejezésektõl. A tanulmány nem vállalkozik a reformszerzõdés elemzésére, pusztán az információszabadság szempontjából fontos kérdésekre koncentrál: elsõként az EK 255. cikkének reformszerzõdésbeli megfelelõjére, másodsorban pedig az Alapjogi Charta sorsára.78 Az EK 255. cikke jelenleg a több intézményre vonatkozó közös rendelkezések között található. Az Unió mûködésérõl szóló szerzõdésben potenciálisan felértékelõdik a nyilvánosság szerepe, hiszen egy jóval kiemeltebb helyre kerül: az Elsõ Rész II. Címe (Általánosan alkalmazandó rendelkezések) tartalmazza majd a módosított szövegû 255. cikket. A jelenlegi és a reformszerzõdésben található szöveget a táblázat tartalmazza. A dokumentumok nyilvánosságáról szóló elsõdleges jogszabály az új verzióban kiegészül a célok deklarálásával (a jó kormányzás elõmozdítása, a civil társadalom részvételének biztosítása), valamint a nyitottság általános elvének és a hivatali tevékenység átláthatóságának rögzítésével. A 15. cikk továbbfejleszti az EK 207. cikkének (3) bekezdését, és immár általános követelményként írja elõ, hogy nyilvánosak a Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetérõl tanácskoznak, illetve szavaznak. Kibõvül a kötelezetti kör, ám a transzparencia a Bíróság, az Európai Központi Bank és az Európai Beruházási Bank esetében csak az igazgatási tevékenységre terjed ki. Végül, a 15. cikk a korábbi soft megfogalmazással (a hozzáférést szélesebb körûvé kell tenni) szemben elõírja a jogalkotási eljárásokhoz kapcsolódó dokumentumok nyilvánosságának biztosítását. Az alkotmányszerzõdés kudarca után az Alapjogi Charta helyzete is újból megkérdõjelezõdött. Így például az Egyesült Királyság el akarta távolítani az újonnan elfogadandó szerzõdésbõl, vagy legfeljebb egy utalást hagyni a szövegben. A tagállamok végül egy kompromisszumos megoldást választottak: az Európai Unióról szóló szerzõdés újrafogalmazott 6. cikke értelmében az unió elismeri a Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket, továbbá lefekteti, hogy az Alapjogi Charta jogilag a szerzõdésekkel azonos értékû.

78 Kormányközi konferencia 2007. Tervezet – Szerzõdés az Európai Unióról szóló szerzõdés és az Európai Közösséget létrehozó szerzodés módosításáról. Brüsszel, 2007. október 5. (05.10) CIG 1/1/07. REV 1. Letöltve: http://www.consilium.europa.eu/igcpdf/hu/07/cg00/cg00001-re01.hu07.pdf (2007. 11. 06.).

A NYILVÁNOSSÁG KÖVETELMÉNYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN II. EK 255. cikk (jelenleg hatályos szabály)

(1) Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítõ okirat szerinti székhellyel rendelkezõ természetes vagy jogi személy jogosult az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz hozzáférni a (2) és (3) bekezdésnek megfelelõen meghatározandó elvek és feltételek szerint. (2) Az e dokumentumokhoz való hozzáférési jog általános elveit és köz- vagy magánérdeken alapuló korlátozásait az Amszterdami Szerzõdés hatálybalépésétõl számított két éven belül a Tanács határozza meg a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelõen. (3) Valamennyi fent említett intézmény saját eljárási szabályzatában rögzíti a dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó különös rendelkezéseket.

37

Szerzõdés az unió mûködésérõl, 15. cikk79 (1) A jó kormányzás elõmozdítása és a civil társadalom részvételének biztosítása céljából az unió intézményei, szervei és hivatalai munkájuk során a nyitottság elvének lehetõ legnagyobb mértékû tiszteletben tartásával járnak el. (2) Az Európai Parlament ülései nyilvánosak, valamint a Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetérõl tanácskoznak, illetve szavaznak, szintén nyilvánosak. (3) Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítõ okirat szerinti székhellyel rendelkezõ természetes vagy jogi személy jogosult az unió intézményeinek, szerveinek és hivatalainak dokumentumaihoz hozzáférni a jelen bekezdésnek megfelelõen meghatározandó elvek és feltételek szerint. Az e dokumentumokhoz való hozzáférési jog általános elveit és köz- vagy magánérdeken alapuló korlátozásait rendelet formájában a Tanács határozza meg a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelõen. A második albekezdésben említett jogalkotási aktusnak megfelelõen valamennyi intézmény gondoskodik tevékenységének átláthatóságáról és saját eljárási szabályzatában rögzíti a dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó különös rendelkezéseket. E bekezdést az Európai Unió Bíróságára, az Európai Központi Bankra és az Európai Beruházási Bankra csak annyiban kell alkalmazni, amennyiben igazgatási feladatokat látnak el. A második albekezdésben említett rendeletben megállapított feltételek szerint az Európai Parlament és a Tanács biztosítja a jogalkotási eljárásokhoz kapcsolódó dokumentumok nyilvánosságát.

3. Konklúziók A közvélekedés szerint a transzparencia elõfeltétele a demokráciának. A megállapítás érvényességét kissé árnyalja az, hogy a kérelmezõk az esetek többségében nem „magaspolitikával” kapcsolatos, hanem olyan dokumentumokhoz kívánnak hozzáférni, amelyektõl egyéni problémáik orvoslását remélik. Ez nem jelenti azt, hogy a do79 Nem hivatalos szöveg. A szerzõ kompilációja a kormányközi konferencia elé beterjesztett tervezet alapján.

38

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

kumentumokhoz való hozzáférés szerepe mellékes, de lehet, hogy kissé eltúlozzák a demokratikus mûködés biztosításában játszott jelentõségét. Meglátásom szerint az összefüggés nem direkt, hanem áttételesebb: közvetetten az adminisztráció átláthatósága mindenképp hozzájárul egy olyan légkörhöz, egy olyan nyitottsági kultúrához, amelyben a polgár rálátással rendelkezik az állam vagy az Európai Unió mûködésére, és hatékonyan tud fellépni saját, csakúgy, mint országának vagy az Unió érdekeinek védelmében. A transzparencia tehát nem tekinthetõ megoldásnak mindenre. A transzparencia csak az egyik, de nem az egyetlen eleme a legitim kormányzásnak. Így például nem biztosítja a kormányzásban való részvételt, nem vonatkozik a döntéshozatal kimenetelére, így tehát nem garantálja a döntés tartalmát. Önmagában a nyitottság nem biztosítja az elszámoltathatóságot, hanem pusztán elõsegíti azt. Azt mondhatjuk, hogy a transzparencia számos más elv, például a polgári részvétel vagy az elszámoltathatóság érvényesülésének elõfeltétele. n

39 DUKA-ZÓLYOMI ÁRPÁD

ENP – ahány résztvevő, annyi „kaptafa” A dél-kaukázusi államokkal fenntartott uniós kapcsolatok alakulása Az európai szomszédsági politika (European Neighbourhood Policy – ENP) az Európai Unió arra irányuló kísérlete, hogy az EU határai mentén hozza létre a vele partneri viszonyt ápoló országok övezetét, ám eközben nem kínálná fel nekik a tagság nyújtotta elõnyöket. Az okok szerteágazók: az unió felvevõ kapacitásától egészen az EU határainak meghatározásáig terjednek. Az írás az ENP, valamint az Európai Parlament szerepét taglalja, különös tekintettel a dél-kaukázusi térségre, ahol fõként az energiapolitika és a kisebbségek helyzete befolyásolja a demokratizáló törekvéseket, illetve a Brüsszellel kialakítandó kapcsolatukat.

Mivel a bõvítések révén az EU számos új szomszédra tett szert, határai nemcsak kitolódtak, de felmerült a kérdés: hol ér véget Európa? A kibõvült Európai Unió – kulturális, geopolitikai, történelmi vitákat félretéve, valamint saját lehetõségeit figyelembe véve – a maga „intézményi” módján válaszolt a kérdésre: tekintve, hogy egy „baráti övezet” megvonása az unió érdekei közé tartozik, szomszédait, köztük a délkaukázusi államokat egy új programon keresztül szólította meg. Az európai szomszédsági politika intézményét 2004-ben, a bõvítés évében hozta létre az Európai Bizottság. A partnereit közös értékek mentén történõ együttmûködésre buzdító ENP segítséget kínált a gazdasági és a politikai reformok végrehajtásában, és elõirányozza számukra az EU belsõ piacához való csatlakozást. A nagy változást jelentõ integrációs boom után azonban – mint azt a Bizottság „Tágabb Európáról” (Wider Europe) szóló kommünikéje már 2003-ban kimondta – EU-tagságot „középtávon” sem ígért. Ennek ellenére Azerbajdzsán, Grúzia, Örményország és elsõsorban Ukrajna is saját érdekei mentén az EU-csatlakozás „elõszobájaként” értelmezte. Ismerve az EU politikáján gyakran eluralkodó tehetetlenségi erõt, ezek a remények nem teljesen alaptalanok és nem is új keletûek – gondoljunk csak Törökországra, mely évtizedek óta tartó akadályfutása után immár minden bizonnyal a finisben érzi magát. A kérdés már csak az, hogy milyen hosszú lesz ez a célegyenes. Szintén a „lassú víz partot mos” logikája mentén haladva, a felettébb ambiciózus Marokkó már 2000-ben jelezte, hogy elõbb vagy utóbb EU-tagságra pályázik; a marokkói király hirtelen felbuzdulását csak a barátságtalan európai reakciók tudták lehûteni. Ukrajna esetében azután végleg világossá tette az unió: az ENP és az EU bõvítése között nincs közvetlen átjárás. Az új szomszédságpolitika keretén belül az EU minden eddiginél specifikusabb, „személyre szabott” szerzõdéseket dolgozott ki az egyes partnerállamokkal. Az ENP alapelve a differenciálás, vagy ahogy az Európai Bizottság elnöke, José Manuel Barroso a 2007 szeptemberében, Brüsszelben megrendezett ENP-konferencián megfogalmazta: az ENP politikája már nem az „egy kaptafa” politikája, hanem épp el-

40

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

lenkezõleg: „az ENP-nek annyi változata van, ahány partner vesz részt benne”. Az ENP elsõdleges célja az Európa és szomszédai által alkotott régió stabilitása. Az uniót és a környezõ államokat kölcsönös gazdasági érdekek, energetikai kapcsolatok, biztonsági és környezetvédelmi kihívások teszik egymástól egyébként is függõvé. Az ENP ezeket a kapcsolatokat kívánja intézményesíteni és ezáltal ellenõrizhetõvé, végsõ soron pedig befolyásolhatóvá tenni. Stratégiájának legfõbb elemei: gazdasági liberalizáció, közigazgatási reformok és a demokratizálás folyamatának beindítása. Eszközei pedig a politikai párbeszéd, a szakértõi tanácsadás, a pénzügyi és technikai támogatás, a kereskedelmi kapcsolatok és a civil társadalmak közti párbeszéd létrehozása – azaz minél szorosabb kötõdés az adott országhoz. E célok eléréséhez elsõ lépés a partnerségi és együttmûködési egyezmények (Partnership and Cooperation Agreements) elfogadása. Csak az ezen egyezményeket ratifikáló országok jogosultak a következõ lépés megtételére: a kulcselemként értékelhetõ cselekvési terv (Action Plan) kidolgozására. Az EU minden egyes cselekvési tervet külön tárgyal és fogalmaz meg az adott partnerországgal, így az adott ország igényeinek megfelelõ stratégiákat és eszközöket tartalmazza majd. A cselekvési terv ezáltal messzemenõen alkalmazkodik az adott ország gazdasági, politikai és szociális sajátosságaihoz. Az EU a reformok elindításáért az európai programokba történõ integrációt, szakmai segítségnyújtást és az európai piachoz való hozzáférés fokozatos akadálymentesítését kínálja. A cselekvési tervet elsõként hét ország – Izrael, Jordánia, Moldova, Marokkó, a Palesztin Hatóság, Tunézia és Ukrajna – hagyta jóvá. Ezeket követte Örményország, Azerbajdzsán és Grúzia, melyek a közelmúltban kezdték el a tervek gyakorlati végrehajtását. Örményország 1999 júliusában kötött partnerségi és együttmûködési egyezményt az EU-val, 2006 novemberében pedig életbe lépett a cselekvési terv. Ennek fõ pontjai: a jogállamiság és a demokrácia struktúráinak megerõsítése, az emberi jogok tisztelete, a gazdasági és szociális fejlõdés, valamint a civil társadalom támogatása és a dél-kaukázusi regionális kooperáció erõsítése. A Bizottság ún. stratégiai tanulmányban fektette le a 2007 és 2013 közötti idõszakra elõirányzott segítség nyújtásának alapelveit és prioritásait. Jelenleg már biztos, hogy Jereván 2010-ig összesen mintegy 100 millió euró összegû segítséghez juthat az ENP-n keresztül. Az EU hosszú évek óta próbálna beleszólni Örményország energiaellátási stratégiájának létrehozásába is, de nem sok sikerrel, hiszen az örmény energiaszektor tekintetében Moszkva szinte mindent magáénak tudhat. Azerbajdzsán szintén 1999-ben írta alá partnerségi és együttmûködési egyezményét az unióval, majd 2006-ban ezt cselekvési terv követte. A Bizottság Azerbajdzsán esetében is készített a 2007 és 2013 közötti idõszakra stratégiai tanulmányt. 2010-ig elõreláthatólag 92 millió euró segítség érkezik az uniótól. Baku az EU stratégiai partnere nemcsak a Kaszpi-tengeri kõolaj- és földgázkészletek kiaknázásában, de tranzitországként annak szállításában is. Ezt az együttmûködést erõsíti meg a 2006 novemberében elfogadott „Egyetértési memorandum az energiáról” címû dokumentum.

ENP – AHÁNY RÉSZTVEVŐ, ANNYI „KAPTAFA”

41

Az EU ugyanazokkal a megállapodásokkal erõsítette meg grúz kapcsolatait is, mint ahogy azt Örményország és Azerbajdzsán esetében is tette. Grúzia már 1992 óta részesül segítségben, napjainkig összesen 505 millió eurót kapott. 2010-ig további 120 millió áll majd rendelkezésére. A 2003-as „rózsás forradalom” után az új kormány lendületes gazdasági és jogi reformokba kezdett, melynek célja egy piacorientált Grúzia létrehozása – és mivel az európai szomszédsági politika éppen ilyen célok mellett tört lándzsát, ezeket a reformokat teljes mellszélességgel támogatja. Grúzia két belsõ konfliktusa – Abházia és Dél-Oszétia – szintén rendezésre vár: délkaukázusi különmegbízottja, Peter Semneby segítségével az EU jelentõs diplomáciai erõfeszítéseket tesz a konfliktusok megoldása érdekében. Az Európai Bizottság e két vitatott terület legnagyobb nemzetközi segélyezõje. A Bizottság 1996 óta 91 millió eurónyi, közvetlenül a költségvetésbe átutalt segéllyel támogatta Tbiliszi élelmezési biztonságának kialakítását. Grúzia mint kõolaj- és földgáz-tranzitország stratégiai jelentõségû Európa számára. Az Európai Parlament és a grúz törvényhozás közös együttmûködési bizottságának munkáját a másik két dél-kaukázusi állammal fenntartott hasonló parlamentközi bizottságával szemben felértékeli az a tény, hogy Grúzia a három ország közül egyértelmûen az euroatlanti orientáció mellett tört lándzsát. Az Egyesült Államok és az Európai Unió e kaukázusi szövetségese szeretné önmagát a lehetõ legrövidebb idõn belül a NATO-n belül tudni, amelyre középtávon van is esélye. Ennél sokkal homályosabbak Grúzia Európai Unióhoz fûzõdõ jövõbeni kapcsolatai. A jelenlegi kormányzat különbözõ tárgyalásai során, középtávon – ad absurdum – az uniós tagságot sem tartja elképzelhetetlennek, amely igyekezet valójában inkább tárgyalási alapként jelenik meg, mintsem valós lehetõségként. Grúzia még földrajzi értelemben sem tartozik Európához, bár figyelemre méltó, hogy önmaguk, országuk behatárolásánál mennyire erõs az „európai elem”. Tbiliszi számára minden fórum létfontosságú, amely a fenti cél eléréséhez hozzá tudja segíteni, és a bilaterális kapcsolatok fõcsapásától kissé távolabb esõ parlamentközi fórum hasznos lobbitereppé vált számára. A parlamenti együttmûködési bizottság évente kétszeri ülése alkalmával, és azon felül is a grúz fél érezhetõ többletaktivitást mutatva lobbizik a valóban széles körû reformok „eladásának” ügyében. Ezen a fórumon a kaukázusi félnek alkalma adódik „felhívni”, „sürgetni”, „ajánlani” bizonyos, általa kívánatosnak tartott ügyekben az EU-grúz kapcsolatok igazi letéteményeseinek számító Európai Bizottság és Európai Tanács irányába. Az európai parlamenti képviselõk rendszerint pozitívan értékelik a grúz gazdasági reformokat, amelyek nagyarányú privatizációban, az elavult bankrendszer átalakításában, alacsony adók bevezetésében, a munkaerõpiac liberalizálásában és a külföldi beruházások erõteljes ösztönzésben nyilvánulnak meg. A fenntartható fejlõdésben és a szegénység csökkentésében elért eredményeket, a közigazgatási reformot, az igazságszolgáltatási rendszer gyökeres átalakítását, a büntetõeljárás és a büntetés-végrehajtás „európaizálását”, a korrupció visszaszorításáért tett lépéseket és a jogállamiság megerõsítésére irányuló további erõfeszítéseket külön meg kell említeni. Az európai képviselõk figyelmét nem kerüli el az a tény sem, hogy Grúzia a régióban szokásostól sokkal liberálisabb jogszabályokkal rendelkezik a sajtó szabadságának és függetlenségének, valamint a civil szféra megerõsö-

42

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

désének jogi biztosítása terén. Mindezek alapján az a – meglehetõsen általános síkú – kölcsönös óhaj, hogy Grúzia csatlakozzon az – ugyancsak nem konkrétan behatárolt – európai struktúrákhoz, visszatérõ és hangsúlyozott eleme minden közös tárgyalásnak. A korábban említett grúziai „befagyott” vagy „megoldatlan” konfliktusokban – különösen Dél-Oszétia esetében – az európai delegációnak alkalmanként közvetítõbékítõ szerep is jut. Saját tapasztalataim alapján írhatom, hogy az oszétok mindenféle olyan uniós közvetítési kísérletnek „szilárdan ellenállnak”, amelynek akár távlati célja Grúzia területi egységének fenntartása. A gyakorlatilag romhalmaz állapotban leledzõ terület mára, de facto, Oroszország részévé vált. A képet némileg árnyalja a 2007. szeptember végén kezdõdött politikai válság, amely a 2003-as, ún. „rózsás forradalom” óta a legkomolyabb kihívást jelenti az akkor gyõztes politikai garnitúra és, egyáltalán, a gyermekcipõben járó grúz demokrácia számára. A Szaakasvili elnök egyik volt bizalmasának – egyben védelmi miniszterének – az államfõre rossz fényt vetõ, botrányszagú leleplezése hetek alatt erõteljes ellenzéki tömegtüntetések sorozatát indukálta, amelynek következménye a kormány részérõl az erõ alkalmazása és a rendkívül állapot kihirdetése volt. A többségi választási rendszer miatt a törvényhozásban, a helyi és regionális szinteken aránytalanul felülreprezentált kormánypártiak csillogó külmázú reformpolitikája ugyanis több helyen súlyos ellentmondásba torkollott. Az Európa Tanács ez irányú „emlékeztetõje” a jelenlegi grúz vezetés számára elég egyértelmû, bár nem tekinthetõ kemény hangú figyelmeztetésnek. Hiszen a hatalmi ágak megosztásának elvével, a gyülekezési szabadsággal, a vélemény szabadságával mint a nyugati típusú demokrácia alappilléreivel nehezen egyeztethetõ össze a bíróságok kormányellenõrzés alá vonása, a békés tüntetõk elleni erõszakos karhatalmi fellépés, illetve az idáig nem támadott független média látványos felszámolása, elnémítása. Egyelõre az EU és a NATO képviselõi is csak „nagyobb politikai átláthatóságot és szigorúbb jogállamiságot” kérnek a kormányzó erõktõl. Az Európai Parlamentben ettõl erõteljesebb hangokat is lehetett hallani, amelyek nemcsak Szaakasviliéket bírálták, hanem alig burkolt kritikát fogalmaztak meg az Európai Tanács, az Európai Bizottság, egyes tagállamok és az Egyesült Államok felé, felróva nekik, hogy az utóbbi években szemet hunytak egy sor emberi jogi visszaélés felett, illetve, hogy az egyébként is méltánytalanul visszaszorított ellenzéket tárgyalásaik során lényegében ignorálták. Mostani idõ szerint (2007 decemberében – a szerk.), a Nyugat által jellemzõen nagyfokú pozitív elõítélettel kezelt kormány végül is belement a rendkívüli helyzet megszüntetésébe és az elnökválasztások elõrehozatalába. A kialakult helyzet és annak remélhetõ közeli feloldása sok elemzõ szerint a fiatal grúz demokráciába kissé beletunyult, bár kétségtelenül továbbra is haladó szellemiségûként definiálható „Szaakasvili-adminisztrációnak” köszönhetõ. Az ország egésze szempontjából viszont éppen jókor jött, hiszen egy utolsó elõtti pillanatban végrehajtott, és presztízsveszteséggel járó korrekció még mindig jobb, mint ha az elégedetlenség olyan erõvel törne felszínre, hogy az események irányíthatatlanná válnak. Ez utóbbi esetben, számolva az ország destabilizálásában elsõrendûen érdekelt Oroszország hathatós „segítségével”, olyan súlyos politikai helyzet alakulna ki, amelyet sem az Egyesült Álla-

ENP – AHÁNY RÉSZTVEVŐ, ANNYI „KAPTAFA”

43

mok, sem az Európai Unió nem szeretne megtapasztalni, de legkevésbé az ország lakossága. Az EU-örmény viszony egyik legdinamikusabb része a parlamentközi együttmûködés, melynek gyökerei egészen 1994-ig nyúlnak vissza, amikor még az EP küldöttsége együtt tárgyalt mindhárom dél-kaukázusi állammal. Az elsõ önálló EUÖrményország parlamentközi bizottság 1996 júliusában ülésezett, a testület mai formájában – EU-Örményország Parlamenti Együttmûködési Bizottság (PCC) néven – 1999, a partnerségi és együttmûködési egyezmény életbelépése óta mûködik. A PCCt az Európai Parlament Dél-Kaukázussal foglalkozó küldöttségének, valamint az örmény törvényhozás EP-vel együttmûködõ delegációjának tagjai képezik. A parlamentközi találkozók témái természetesen az ország legégetõbb problémáira reflektálnak. Jereván esetében az elsõ helyen egyértelmûen az ország elszigeteltsége van. Egyrészt nagy hátrány, hogy Örményországnak nincs tengere, másrészt probléma, hogy két szomszédjával is holtponton vannak a kapcsolatai. A jószomszédi viszonyok javításán dolgozik az EU is, fõleg a regionális kezdeményezések támogatásán keresztül. Azerbajdzsánhoz való viszonyát fõleg a Hegyi-Karabah miatti konfliktus árnyékolja be, mely 1994 óta megoldásra vár. 2005 óta a kulturális örökség védelme is fontos téma, amelyet az Azerbajdzsánhoz tartozó enkláveként ismert Nahicseváni Terület örmény kulturális emlékhelyeinek azeriek általi lerombolása hozott felszínre. Törökország tekintetében egyelõre áthidalhatatlan akadálynak mutatkozik az örmény népirtás el nem ismerése. A rossz viszony gazdasági szempontból is érinti Örményországot, az örmény-török határt 1994 óta blokád zárja le. Az elõzõ két szomszédtól eltérõen, az ország Iránnal való viszonya mutatkozik a legjobbnak. Errõl tanúskodik az épülõ iráni-örmény gázvezeték is, amely – tekintettel a medzamori atomerõmû EU által követelt fölszámolására – energetikai és gazdasági szempontból egyaránt nagyon fontos. Az örmény-iráni viszonyból az EU is profitálhat, Örményország akár közvetítõként is felléphet az Iránnal folyó kommunikációban. Az örmény-grúz viszony messze nem mondható ideálisnak, bár javuló tendenciát mutat. Örményországnak szüksége van Grúziára, amely az egyetlen szárazföldi kiutat jelenti az örményeknek Európa felé. A feszültség oka leginkább szintén a Hegyi-Karabah konfliktusban keresendõ, mivel a grúzok inkább az azeri álláspontot osztják. Kényszerhelyzetébõl kiindulva, Örményország szoros kapcsolatokat tart fent az Oroszországi Föderációval, amit Brüsszel nem mindig néz jó szemmel. Örmény illetékesek véleménye szerint viszont figyelembe kell venni a geopolitikai helyzetet, s a térségben megkerülhetetlen a Moszkvával folytatott együttmûködés. Ami a jogállamiságot és az emberi jogok betartását illeti, Örményországnak itt is van mit javítania, fõleg a sajtószabadság, a civil szféra és a korrupció területén. Az EU külpolitikájának európai parlamenti hátszelét is biztosító parlamenti együttmûködési bizottságok egy egészen különleges nagyköveti szerepet töltenek be a harmadik országokkal fenntartott kapcsolatokban. Nem kivétel ez alól az EU-Azer-

44

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

bajdzsán PCC sem, amelyik a legutóbbi, 2007. szeptember 12-én tartott nyolcadik ülésén elfogadott zárónyilatkozatában és ajánlásában szinte az összes kényes kérdéskörre kitért. Bakui szempontból, érthetõ módon, a legfontosabb téma a Hegyi-Karabah körüli helyzet rendezése, hiszen az örmény-azeri konfliktus során a siíta-muszlim vallást követõ országot területének közel húsz százalékától fosztották meg, aminek következtében mintegy egymillióan váltak földönfutóvá. Uniós szemszögbõl a Kaszpi-tenger melléki ország szerepe egyre inkább felértékelõdik az ott fellelhetõ hatalmas kõolaj- és földgázkészletek miatt, ami lehetõvé tehetné az uniós tagállamok szénhidrogén-ellátásának diverzifikációját. Ami a karabahi konfliktust illeti, a nagyhatalmak közvetítésével, az ún. minszki csoporttal 1998 óta folyó tárgyalásokat beárnyékolják az egyre harciasabb kijelentések. Fõleg a hatalmas olajbevételektõl magabiztossá váló azeriek ragadtatják el magukat. Ilham Aliyev államfõ néhány hete azt találta mondani, hogy országa rövid idõn belül visszaállítja területi integritását, amit állítólag kénytelen lesz bizonyos eszközök felhasználásával elérni. Szerinte országának – nem mellesleg ténylegesen szédületes, 2006-ban például 34,5 százalékos – gazdasági növekedése elõbb-utóbb befolyásolja a status quo-t, hiszen az egyre nagyobb jólétben élõ polgárok nyomást gyakorolnak a bakui kormányra. Idevágó nyilatkozatot tett a minap az azeri védelmi miniszter is, aki szerint a háború kitörésének valószínûsége immár száz százalék. Értelemszerûen az ilyen kijelentések nem maradhatnak megválaszolatlanul. Vartan Oszkanjan örmény külügyminiszter éppen egy magyar lapnak fejtette ki, hogy az örmények Karabahban a saját földjüket védik, ami számukra elõnyös, és úgy véli, hogy képzettségét illetõen az azeri hadsereg még egy ideig nem jelenthet kihívást. Ilyen szempontból is érdekes, hogy a PCC zárónyilatkozata Jerevánnal kapcsolatban a polgárok önrendelkezését tartja fontosnak, míg a Bakuban jóváhagyott ajánlás az ország területének sérthetetlenségét hangsúlyozza. Ezért is kérte az egyik befolyásos örmény illetékes Lydie Polfer képviselõasszonyt, „a Dél-Kaukázussal kapcsolatos hatékonyabb EU-politikáról” szóló jelentés készítõjét, hogy mindkét elv szerepeljen az „Ígéretektõl a tettekig” alcímet viselõ európai parlamenti dokumentumban. A két ország között akadozva is létezõ tárgyalások életben tartása érdekében fontos a két elv együttes figyelembevétele. Az említett jelentés tervezetében nagy hangsúlyt kap a Kaszpi-térséget átszelõ energiafolyosó projektje, amely fokozhatná az energiaellátás és az Azerbajdzsánból, illetve a Kaszpi-medencébõl az unió piacára szállító tranzitrendszerek biztonságát és védelmét. Az EU-Azerbajdzsán PCC zárónyilatkozata ennél tovább megy, s egyenesen üdvözli a Nabucco-vezetékrendszer EU-koordinátorának kinevezését, annak ellenére, hogy köztudott: a gázvezeték alapvetõ gondja, hogy hiányzik az olyan szállító, aki húsz-harminc éven keresztül biztosítaná a szükséges mennyiségû, évi 30 milliárd köbméter gázt. A mintegy 3300 kilométer hosszú vezeték célja köztudottan az lenne, hogy az EU függetlenebbé váljon Oroszországtól, azonban a „hírbe hozott” közép-ázsiai országok még nem kötelezték el magukat. Az emberi jogok helyzetét illetõen Baku teljesítménye a leggyengébb a három délkaukázusi ország közül. Az EP-ben készített jelentések nem kerülhetik meg azt a

ENP – AHÁNY RÉSZTVEVŐ, ANNYI „KAPTAFA”

45

tényt, amit az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet (EBESZ) is több ízben felrótt Azerbajdzsánnak, miszerint nem beszélhetünk sajtószabadságról olyan országban, ahol üldözik a független újságírókat. Magam is találkoztam olyan bebörtönzött újságíróval, aki koholt vádak miatt került a rács mögé, akit rágalmazás ürügyén több évre ítéltek el az azeri hatóságok. Összességében helytállónak tûnik a már idézett jelentéstevõ meglátása, hogy az egyre komolyabb geopolitikai szerepet kapó térség mindhárom országának a javára válna, amennyiben az érintett államban megerõsödne a tényleges parlamenti ellenzék helyzete, s ha a létezõ regionális parlamenti együttmûködések kibõvülnének. Ebben az európai szomszédsági politikának nagyobb szerepet kell vállalnia, és az Európa Bizottságnak is ebbe irányba kellene terelnie a térséget. Az Európai Parlament éppen abban látja elsõdleges szerepét, hogy rámutasson a megoldásokra az energiaellátást, a kisebbségek helyzetét, illetve a hatékonyabb kormányzást, valamint az erõsebb demokratikus intézmények fejlesztését illetõen. Az európai szomszédsági politika megkezdte negyedik életévét. Ez idõ alatt annyi már bebizonyosodott, hogy az EU még tagsági ígéret nélkül is rendelkezik a „soft power”-rel, a bevonásos meggyõzés módszerével, vagyis a demokratikus átalakulást implicit módon segítõ képességgel. Ezt a módszert igazolja a 2007. november végére megállapodottnak tûnõ grúziai helyzet is, amikor Szaakasvili elnök a Nyugat hatására terelte vissza demokratikus mederbe a kiélezett folyamatot. A kaukázusi térségben, de tágabb értelemben véve az EU határai mentén nagy szükség van erre. Az elmúlt három év egyértelmûvé tette, hogy az európai szomszédsági politika az érintett államokkal való egyre szorosabb együttmûködésnek, valamint közösségünk stabilitása és biztonsága növelésének nagyon fontos eszköze. Errõl tanúskodik a 2007 novemberében elfogadott, a szomszédságpolitika megerõsítésérõl szóló jelentés, amely hangsúlyozza, hogy egyformán fontos a keleti és a déli dimenzió. A tapasztalat azt mutatja, hogy más-más jelleggel, illetve identitással állunk szemben, amelyeket különbözõképpen kell megítélni. A jövõt tekintve elkerülhetetlen az európai szomszédsági politika hatékonyságának rendszeres felülvizsgálata oly módon, hogy minden irányban egyértelmû és transzparens legyen, illetve hogy az unió által képviselt értékekhez közelítõ további reformokra ösztönözze az érintett országokat. n

46

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

INZELT ANNAMÁRIA

Közvetlen tőkebefektetések és a vezetői tudás áramlása az átmenet idején Laky Teréz emlékének ajánlom Az országok és a munkáltatók közötti munkaerõ-mobilitás mértékét és jellegét nagymértékben befolyásolják a globalizáció összetett folyamatai. Ez a cikk is a Magyarországon mûködõ, részben vagy egészben külföldi tulajdonban lévõ cégek közvetlen tõkebefektetéseihez kapcsolódó, magasan képzett külföldi munkaerõ áramlását vizsgálja. A külföldiek által betöltött munkakörök adatai alapján kísérli meg elemezni a nemzetközi mobilitás és a tudásáramlás kapcsolatát az ezredforduló idején. A cikk a magasan képzett munkaerõ mozgásának, valamint az ehhez kapcsolódó tudás terjedésének feltáró jellegû leírása. A hazai piacgazdasági átmenet elsõ évtizedében a tudás beáramlásának legjellemzõbb formája a menedzseri tudás beáramlása volt. A tõkével együtt ugyanis számos külföldi menedzser is érkezett Magyarországra. Az ilyen módon az országba áramló tudás két okból is fontos: egyrészt az új ismeretek és a szakértelem révén hatékonyabbá válhat egy vállalat mindennapi operatív mûködése, másrészt pedig erõsíti a vállalatok tudást felszívó képességét, kedvezõbb vállalati környezetet teremtve az innovációk számára. Az átalakulási periódus késõbbi idõszakában esetenként már olyan kiegészítõ tudás is megjelenik, amely a vállalati versenyképesség meghatározó szakaszaihoz, a kutatási tevékenységhez, a kutatólaboratóriumokhoz kapcsolódik.

Bevezetés A magasan képzett munkaerõ megszerzéséért folytatott nemzetek közötti verseny a politikai döntéshozatal középpontjába helyezte a tudásnak, mint e verseny döntõ tényezõjének és a munkaerõ nemzetközi áramlásának az összefüggéseit.1 Mivel a 1 A cikk alapjául szolgáló tanulmány az EU Brain Drain Project (EUERBHP V2 CT) keretében készült, és az angolul „The inflow of managerial knowledge and direct investment in transition economies: the case of Hungary” címmel a Journal of Technology Transfer (Springer) 2008-as különszámában megjelenõ cikk fordítása. A nyersfordítást Klein Vilmos egyetemi hallgató készítette. A szerzõ köszönetet mond Jacob Edlernek, Jasmina Laznjaknak, Hárs Ágnesnek, Laky Teréznek, Jacky Senkernek és Vincent Mangematinnak, akik az elõzõ változatokhoz fûzött értékes megjegyzésekkel járultak hozzá a cikk elkészültéhez. Külön köszönet illeti a kutatást támogató szervezetet: az EU-t, amely a BrainDrain projekt (EU-ERBPH V2 C1 1999-07) keretében támogatta a 2000-es adatgyûjtést, valamint a Prime Kiválósági Hálózat Globpol projektje keretében támogatta a felmérés 2005-ös megismétlését. További köszönet illeti a válaszadásra idõt fordító vállalatok humánerõforrás-menedzsereit, akiknek a közremûködése nélkül a tanulmány nem születhetett volna meg.

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

47

munkaerõ képzettségének kulcsszerepe van a tudás létrehozásában, elterjesztésében és megosztásában, a politikai döntéshozóknak is számolniuk kell a gazdasági élet magasan képzett szakembereinek mobilitásával. A globalizálódó, tudásalapú gazdaságnak egyre több, jól képzett szakemberekbõl álló humán tõkére van szüksége, s megfigyelhetõ, ahogy a mobil munkaerõ a régiók és az országok határait átlépve átviszi a tudást az egyik munkahelyrõl a másikra, az egyik munkaadótól és szektortól a másikhoz. A gazdaság fejlõdésének nemzetköziesedése jól láthatóan együtt járt a népesség térbeli mobilitásának expanziójával. Mindez döntõ tényezõként járult hozzá korábban elmaradott térségek új tudást generáló és felszívó képességének fejlõdéséhez is. A tudásnak az országhatárokat átlépõ áramlása Európa politikai döntéshozói számára különlegesen fontos problémává vált. Tény ugyanis, hogy a tudás áramlásának sebessége Európában – más térségekhez képest – az utóbbi évtizedekben minden dimenzióban és irányban igen lassú. Az „agyak áramlása”2 különbözõ mértékben érinti a nemzetgazdaságokat, azok hatékonyságát és a versenyképességükhöz szükséges innovációs képességeket, valamint a tudásba történõ újra-befektetésekre való hajlandóságukat. Általános vonás viszont, hogy a mobil, magasan képzett humán erõforrás az egyik legfontosabb olyan tényezõ, amely összekapcsolja a technológiai folyamatok korszerûsödését, a gazdasági növekedést, a versenyképességet, s ennek nyomán a szociális és a környezeti jólét javulását. A magasan képzett munkaerõben megtestesülõ tudás határokat átlépõ áramlásának természetesen többféle módja is vizsgálható; a térbeli mobilitás ezek közül csak ez egyik. A nyitott gazdaságokban e mobilitás fõ ösztönzõje a nemzetközi üzleti élet, s ezen belül a közvetlen tõkeáramlás. A vállalkozásokhoz kapcsolódó, országok közti tõkemozgás nagyon fontos eleme a mobilitásnak és a tudástranszfereknek. Jelen cikk a mobilitás révén történõ tudásáramlásnak erre a szegmensére koncentrál. Az üzleti élet vezérelte migráció ugyanis igen fontos szerepet játszik a tudás megszerzésében és elterjesztésében, a készségek fejlesztésében, a versenyképesség javításában, továbbá az új tudás generálásában. A közvetlen külföldi tõkebefektetés viszonylag új, fõként a rendszerváltás utáni jelenség a közép-kelet-európai régió országaiban (WIIW Forschungsberichte No. 215. and Transition Report 1994). A szocialista rezsimek összeomlásával ezek az országok a külföldi befektetõk fontos célországaivá váltak. Ebben a térségben a már mûködõ vállalkozásokba történõ befektetések – a privatizációs folyamatokhoz kapcsolódóan – mindeddig fontosabb szerepet játszottak, mint a zöldmezõs beruházások (Resmini 2000, Kalotay 2003, Sass 2004, Antalóczy és Sass 2001, Inzelt 1999, 2000, 2003a). Magyarországon a külföldi tõkebefektetések ugyancsak meghatározó tényezõk voltak a gazdaság átalakításában. A beáramló tõke tekintetében (az 1990–98-as évek átlagában és a GDP arányában) Magyarország az elsõ helyre került az OECD2 Gaillard és Gaillard 1998-as tanulmányukban vezették be az „agyak áramlása” (brain-circulation) kifejezést.

48

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

országok között. (OECD 2001, p 99) Ennek nyomán lehetségessé vált annak a folyamatnak a vizsgálata, amelynek során a külföldi befektetõk bekapcsolják a helyi cégeiket a nemzetközi vállalkozásaik keretein belül megvalósuló humántõke-áramlásba. A kutatás a magasan képzett szakembereknek a külföldi tulajdonú befektetõk által vezérelt mozgását, illetve munkaköreiket vizsgálja. Ezek a munkakörök lehetnek jobban vagy kevésbé szofisztikáltak, mint az érintett szakemberek elõzõ munkahelyei, de a szofisztikáltsági viszonylatok vizsgálata túlmegy a cikk témakörén. A közvetlen befektetések tekintetében mind a multinacionális vállalatok, mind a kisebb külföldi befektetõk szerepelnek a vizsgálatban. Jelen cikk tehát egy úttörõ jellegû felmérésre támaszkodik, amelynek kevés elõzménye van a szakirodalomban. A felmérés célja a közvetlen külföldi tõkebefektetés és a magasan képzett munkaerõ beáramlása közötti kapcsolat megismerése volt.3 Az adatgyûjtés a magasan képzett külföldi munkaerõ beáramlására fókuszált, és lényegesen kisebb figyelmet szentelt a vállalati sajátosságoknak. A 2000-ben készített megvalósíthatósági tanulmány felmérését 2005-ben megismételtük, hogy ellenõrizzük a módszer alkalmazhatóságát, és nyomon követhessük a változásokat.4 Azt vizsgáltuk, hogy a Magyarországra irányuló tõkebefektetés együtt járt-e a külföldi szakemberek beáramlásával, és hogy a befektetõ cégek milyen mértékben vettek részt az „agyak áramlásának” folyamatában. Más szavakkal: maguk a befektetõk menynyire vonták be a magyar vállalatokat az agyak nemzetközi körforgásába. A felmérés ezért a külföldi befektetõk szerepvállalására helyezi a hangsúlyt mind a kisebb külföldi befektetõ vállalatok, mind a multinacionális cégek esetében. A kisebb, csak egy-két országban jelen lévõ külföldi befektetõknek a vizsgálatát az indokolja, hogy az átmenet kezdeti idõszakában nem tapasztaltunk lényeges eltérést a különbözõ típusú tulajdonos befektetõk viselkedésében (Inzelt 1994). A tanulmány a gazdasági szereplõk közül a vállalkozáson belül áthelyezett és a befektetõk által a munkaerõpiacon megnyert migránsokat is vizsgálja. A beruházó cégek által vezérelt szakember-beáramlás esetében ugyanis a külföldi befektetéssel párhuzamosan érkezõk lehetnek a befektetõ vállalat munkavállalói (akiket áthelyeztek egyik országból a másikba), vagy adott munkakörre újonnan megnyert szakemberek, akiket különbözõ csatornákon, esetleg fejvadász cégeken keresztül szereztek a vállalatnak a hagyományos piacgazdaságokból.5 (A továbbiakban erre a két cso3 Pontosabban az EU-projekt a jelenség mérési módszerének, mérhetõségének kipróbálását finanszírozta. A kísérlet során összegyûjtött adatok elsõdleges elemzése a tesztelés részét képezte. A további kérdések vizsgálata a szerzõ igénye volt. Az IKU Innovációs Kutatóközpont által az EU részére végzett kísérleti felmérés, amely alapvetõen módszertani fejlesztõ munka volt, a külföldi tõkebefektetések vezérelte, magasan képzett munkaerõ beáramlására vonatkozott. A felmérés célja volt a folyamat számszerû mérése, a további vizsgálatokhoz szükséges adatok összegyûjtése, illetve annak vizsgálata, hogy szolgáltathatók-e a politikai döntéshozók számára releváns empirikus adatok. Az adatbázis összeállításában és az interjúk készítésében Miskolci Katalin mûködött közre. 4 A felmérés megismétlését az EU PRIME Globpol Project támogatta. A 2005-ös interjúk elkészítését és a kérdõívek összeállítását Miklós István és Berényi Üveges Katalin végezték el. 5 Nem képezik tehát részét a vizsgálatnak a magyar munkaerõpiacon munkát keresõ migránsok, akiknek sok esetben az új munkahelyeket teremtõ, külföldi tõkebefektetéssel mûködõ vállalatoknál sikerült elhelyezkedniük.

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

49

portra a „delegált migránsok” gyûjtõnévvel hivatkozunk.) Tapasztalataink szerint a vállalkozások vezérelte migráció esetén a magasan képzett munkavállalók képzettségüknek megfelelõ pozíciókba kerülnek, tehát tudásvesztésrõl, képzettséget nem igénylõ munkakörök betöltésérõl e beáramló csoport esetében nincsen szó. A beruházó vállalkozások célja, hogy az áthelyezett/toborzott munkaerõ segítségével az ismeretek új kombinációjának létrehozásával a célországban pozitív externáliákat érjen el. A magasan képzett munkaerõ beáramlása ugyanis csak abban az esetben válhat pozitív értelemben vett „agybeszerzéssé” (brain gain), ha a migráns szakemberek aktívan részt is vesznek a gazdasági, fejlesztési, illetve a kutatási tevékenységben. Az átalakuló gazdaságban, úgy a külföldi tulajdonú hazai leányvállalatoknál, mint a jelentõs arányú külföldi befektetéssel rendelkezõ cégeknél, a befektetõ vezérelte, magasan képzett munkaerõ mobilitásának és migrációjának adatai alkalmasnak bizonyultak az elõnyös hatások kimutatására. Igazolódott az a feltételezés, hogy a migráció révén nyert kiegészítõ tudás nagymértékben segít kompenzálni a fogadó országok viszonylagosan alacsony szintû innovációs teljesítményét.

Elméleti keret Az „agyak áramlása” révén megvalósuló tudástranszfer témakörének szakirodalma a következõ négy különbözõ kutatási területhez kapcsolódik: 1. a tudás kutatása; 2. a magasan képzett munkaerõ mobilitásának vizsgálata; 3. a menedzsment és a szervezés kérdésköre a külföldi befektetések viszonylatában; és 4. a mérési módszerek problémái. Saviotti (1996) jó áttekintést ad a tudás és a tudásáramlás kutatásáról, annak a technológiai és a fontosabb szervezeti dimenziói szerint (1996). A mobilitáshoz kapcsolódóan hozzáférhetõ tudás nézõpontjából a régi és az új tudás két fajtáját lehet megkülönböztetni: a kodifikált és a hallgatólagos tudást (Polanyi 1962, Nelson és Winter 1982). A mobil szakemberek tudása többnyire mindkettõt felöleli. A kodifikált tudás az egyéntõl függetlenül is létezõ információ, amely cikkek, tervdokumentációk, szabadalmak, szoftverek, adatállományok formájában is fellelhetõ. Definíciója szerint (Polanyi 1962) a hallgatólagos vagy rejtett tudás viszont az egyénben megtestesülõ olyan tudás, amelynek átadása csak személyes úton lehetséges. Vagy a tudással rendelkezõ szakember megy arra a helyre, ahol közös munka során átadja a tudását, vagy fordítva zajlik ez a folyamat. A hallgatólagos vagy rejtett tudás fogalma a szakértelmet, a hozzáértést, a rutinokat és a képességeket tartalmazza. Az egyén és a szervezetek gyakorlati céljainak megvalósítására szolgáló hallgatólagos tudás jellemzõje, hogy viszonylag nehezen magyarázható, kommunikálható. A tudás rejtettsége arra utal, hogy az egyén tudja és képes megmutatni, hogy hogyan kell véghezvinnie valamit anélkül, hogy pontosan le tudná írni a folyamatot. Az ilyen tudást csupán a gyakorlás, a közös munka útján való tanulással lehet reprodukálni. Amikor egy vállalathoz megfelelõ szervezeti pozícióba új emberek kerülnek, a tevékenységük mellékterméke a bennük lévõ hallgatólagos tudás elterjesztése lesz (Arrow 1994). Arrow állítását kiegészíthetjük azzal, hogy a vállalathoz kerülõ szakemberek gyarapítják saját hallgatólagos tudásukat is. Nemcsak átadás van, hanem

50

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

átvétel is. Polányi felhívja a figyelmet arra, hogy a rejtett és a kodifikált tudás között a gyakorlatban nincs éles választóvonal, a tevékenység mögött lévõ tudás a hallgatólagosan megértett és alkalmazott tudáson nyugszik. Senker és Faulkner (1996) azt hangsúlyozzák, hogy nemcsak azért fontos a rejtett tudás megszerzése, mert azzal gyarapszik a meglévõ tudás, hanem azért is, mert elõsegíti új hallgatólagos tudás generálását is. A rejtett tudással és az annak elsajátításával foglalkozó szakirodalom fõleg az ipari technológiák transzferének vizsgálatára koncentrál, és viszonylag csekély figyelmet szentel másfajta, a modern gazdaság versenyképessége szempontjából oly fontos területeknek, mint a menedzseri tudás, a marketing. A képzett külföldi munkaerõnek a befogadó ország gazdaságára való hatása sok tényezõtõl függ, így annak gazdasági fejlettségétõl, az iskolázottság színvonalától, a munkakultúrától. A beáramló munkaerõ által behozott tudásban lévõ különbségek rendszerint visszavezethetõk a képzettségükben, a munkatapasztalatukban és a felhalmozódott innovációs kultúrájukban rejlõ különbségekre, amely utóbbi kapcsolódik ahhoz az innovációs rendszerhez, ahol korábbi tapasztalataikat szerezték (Edquist 2000). A kapcsolódó szakirodalom második fontos ága a magasan képzett munkaerõvel foglakozik (HSW). Az e munkaerõ mobilitásához kapcsolódó szakirodalom két nagy csoportra bontható: 1. Az elsõ csoportba tartoznak a magasan képzett munkaerõ nemzetközi mozgásával, országok közötti áramlásával általánosan foglalkozó tanulmányok (Salt 1997). Számos kutató (Findlay 1994, Salt 1997) pozitív korrelációt fedezett fel a képzett munkaerõ beáramlása és a beruházások nagysága között, amely összefüggést a globalizáció gazdasági elméletét követve, elõre jelzett a migrációs szakértõk modellje. Meg kell jegyezni azonban, hogy ez a korreláció nem mindig áll fenn. 2. A tanulmányok egy másik csoportja a migránsok egy-egy szakmához tartozó körére koncentrál, például az orvosokra vagy a kutatókra (Mahroum 1999, Gaillard és Gaillard 1998, North 1995). E tanulmányok egy része a szakemberek vándorlásának hatását az azokat kibocsátó, míg másik része az azokat befogadó országok szempontjából vizsgálja (Davenport 2004). A külföldi tõkebefektetés vezérelte mobilitás növelheti a szakembert átvevõ ország vagy vállalat tudása mellett azt a képességét is, amellyel el tudja sajátítani az új tudást, azaz a tudásfelszívó képességét. Egy-egy, a külföldi tõkebefektetéssel újonnan megszerzett cégnek a befektetõtõl érkezõ tudást felszívó képessége két dologtól függ:6 egyrészt a korábban már meglévõ tudásától, ami segíti abban, hogy felismerje az új információk értékét, befogadja és alkalmazza azokat; másrészt a befektetõ és az átvevõ vállalat közötti „homofóniától”, az információk azonos értelmezésének szintjétõl. Az értelmezés azonosságának szintje fejezi ki az egymással kapcsolatba lépõk közti megértés fokát, a közös szubkultúra nyelvét és a társadalmi jellemzõik hasonlósá6 Ahogy Gupta és Govindajaran 2000-ben megjelent cikkében megfogalmazza, a tudás beáramlása és kiáramlása azonos fontosságú, vagyis a külföldi tõkebefektetés vezérelte mobilitás az átvevõ országból a befektetõ országba történõ tudásáramlást is létrehozhat. A kiáramlás jelensége jól megfigyelhetõ volt Magyarországon a vállalatfelvásárlások során a privatizációs folyamat elsõ szakaszában. A vizsgálat ezzel a kérdéssel nem foglalkozott.

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

51

gának mértékét. Rogers (1995) szerint (idézi Gupta és Govindajaran, 2000, 476. oldal) „a homofónia eszközei a közvetlen külföldi tõkebefektetés vezérelte munkavállalók”. Ha létezik az információk azonos értelmezése, akkor jóval hatékonyabb a tudás átadása, megszerzése, a viselkedésminták terjedése. Ennek megfelelõen a vállalkozások által kezdeményezett migráció fontos szerepet játszhat a tudás megszerzésében, elterjesztésében, és a meglévõ, valamint a beáramló alkalmazottak képességeinek kombinálásával elõsegíti az új tudás létrejöttét is.7 A vállalaton belüli tudás nemzetközi áramlásának vizsgálata általában a multinacionális cégekre koncentrál. Napjainkban, a nemzetköziesedés korában azonban növekvõ a jelentõsége a csak néhány országban aktív közepes, sõt kisvállalatok vizsgálatának. Egy poszt-szocialista ország esetében a privatizációs folyamatban megjelenõ külföldi kisbefektetõk mint átalakítók szerepe pedig különösen figyelemre méltó. A harmadik kapcsolódó szakirodalom a külföldi tõkebefektetésekkel kapcsolatos menedzseri és szervezési kérdésekkel foglakozik. Az „ipar szervezeti” megközelítés a külföldi tõkebefektetésnek a technológiatranszferben és a tudás elterjesztésében játszott szerepe mellett figyelmet fordít a fogadó országban fennálló piaci struktúrákra és a befektetésnek a versenyre gyakorolt hatására (Duning 1993, Caves 1996). Az ide tartozó tanulmányok döntõ többsége – a közép-kelet-európai átmeneti gazdaságoktól alapvetõen eltérõ országcsoportokkal – a legfejlettebb és a fejlõdõ országokkal foglalkozik, az azokba beáramló tõkebefektetések szerepét elemzi.8 A vállalatok válaszadása a környezetük kihívásaira nagyban függ a struktúrától, valamint a vezetõi, a vállalkozási kompetenciák centralizáltságának, illetve decentralizáltságának szintjétõl. Néhány empirikus tanulmány foglalkozik a részvénytár7 A vállalatfelvásárlással járó befektetés esetén azonban lehet a tudás elszívásának csatornája is. A külföldi befektetõk nemcsak megõrizhetik, továbbfejleszthetik a vállalatok képességeit, de le is építhetik azokat. A poszt-szocialista országok esetében a vállalati tevékenység leegyszerûsítése járhat azzal, hogy az addig kutatás-fejlesztést, tervezést is magában foglaló tevékenységi kör leszûkül a termelési és elosztási funkcióra. Az értéklánc e megmaradó részeinek mûködtetése igényli a gyártási folyamatokban való szakképzettséget, de nem szükséges hozzá tervezõi vagy technológiai fejlesztõi tudás. Ha az értéklánc az említett feladatokra egyszerûsödik, akkor a külföldi befektetés vezérelte beáramlás csak a vállalat mûködtetését szolgálja, a megszerezhetõ új tudás igen korlátozott mértékû lesz. A korábban felhalmozott tudás kiszivároghat a befektetõhöz, de egyszerûen el is szivároghat. Ezekkel a forgatókönyvekkel azonban a jelen tanulmány nem foglalkozik. 8 E két országcsoporttól az eddigi tapasztalatok szerint igen eltérõ a külföldi tõkebefektetés szerepe Közép-Kelet-Európában. Amikor elkezdõdött a külföldi befektetõk beáramlása a közép-kelet-európai gazdaságokba, a technológiai adottságok kiépítéséhez több szakaszon kellett keresztülmenniük. A középkelet-európai gazdaságokban a technikai megújulás iránti képesség általában igen gyenge volt. Ezek a vállalatok rendszerint szigetszerû (archipelago típusú) tudásbázissal rendelkeztek, és az innovativitáshoz, a hatékony mûködéshez hiányozott a technológiai képességek komplexitása. (Az archipelago típusú tudásbázis azt jelenti, hogy a szocialista vállalatok zöme a vállalati értéklánc egyes részeiben, például a termelési folyamatban erõs volt, míg másikban, például a marketingben igen gyenge. Jók lehettek például a mérnöki képességek, de gyengék voltak a know-how-ra, átvételre, licenszekre vonatkozók. Egyszerre lehetett a termelési folyamat egyik része korszerû, míg a másik része elavult. A felhalmozott képességek ezzel a struktúrával összefüggésben alakultak ki. A képességeknek ez a szigetszerû karaktere kétfajta stratégia közti választás lehetõségét kínálta az új tulajdonosoknak: 1. a képességek fejlesztésébe való jelentõs befektetéssel az értéklánc mindegyik részének a maximumig való fejlesztését; 2. mérsékeltebb befektetéssel az egyes elemek összhangba hozását azok középszintjén.

52

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

saság menedzsmentje és a leányvállalatok stratégiai válaszadó képességének kapcsolatával. Taggart (1998) az integrálódás és a válaszadási képességek fokozatai szerint a leányvállalatok négy stratégiai fejlõdési szakaszát különbözteti meg: 1. aktív; 2. fogékony; 3. nyugalmas (higgadt); 4. autonóm. Az autonóm a leányvállalatok egyéni fejlesztési igényeire koncentrál, és a részvénytársasághoz tartozó vállalkozások között alacsony koordináció figyelhetõ meg. A nyugalmas leányvállalatokra az integráció alacsony foka és a cégen belüli többi vállalat igényeire való alacsony válaszadási készség jellemzõ. A fogékony vállalatok (Taggart vizsgálati mintájában a legrégebbiek) magas exporthajlandóságúak. E csoportban a legalacsonyabb a kutatás-fejlesztés (K+F) komplexitásának szintje, a K+F tevékenység tipikusan a gyártási technológiák és a termékek átvételének segítésére korlátozódik. Az aktív leányvállalatok az új termékek fejlesztésénél erõsen reagálnak a piaci igényekre és a testvér-/leányvállatok igényeinek változásaira. Egyaránt gyártanak új és továbbfejlesztett termékeket. Az innovativitásuk a jól fejlett K+F kapacitásaikon nyugszik. Taggart röviden összefoglalt, vállalatcsaládon belüli leányvállalati stratégiára vonatkozó kategorizálása jól alkalmazható a delegált mobilitás vizsgálatánál.9 Logikusan következik a csoportosításból, hogy a nyugalmas és az autonóm válaszadási képességû vállalatokhoz ritkán delegálnak szakembereket, azok ritkán vonzanak magasan képzett külföldi munkaerõt, kivéve a nagyon korai fejlõdési szakaszukat. A fogékony és az aktív leányvállalatok az elõbbieknél sokkal nagyobb valószínûséggel fogadnak delegált mérnököket, kutatókat. A multinacionális vállalatok beltag vállalatai hatékony vezetésének, válaszadási képességének egyik nagyon fontos tényezõje a tagok közötti kommunikáció. A kommunikációs elméletet alkalmazva Goshal és társai (1994) öt tényezõ függvényeként írják le a vállalaton belül különbözõ irányokban és dimenziókban végbemenõ tudásáramlást: a) a forrásul szolgáló egység tudásának értéke; b) a forrásul szolgáló egység motivációi; c) a transzmissziós csatornák megléte és gazdagsága; d) a befogadási cél egység motivációi; és e) a célegység (leányvállalat) tudásfelszívó képessége. Ezt az öt tényezõt olyannak tekintik, amelyek vizsgálatával leírhatók a tudásáramlást segítõ és akadályozó faktorok. A leányvállalathoz beáramló tudással a „c”, a „d” és az „e” tényezõk vannak kapcsolatban. Az ötödik tényezõ, a „célegység” tudásfelszívó képességének fontosságát hangsúlyozva, Gupta és Govindajaran (2000) meghatározónak tartják azt, hogy a leányvállalat felsõ vezetésében milyen a helyi és a multinacionális cég más országban mûködõ egységeitõl vagy a központból érkezett dolgozók aránya. A feltételezésük szerint, ahol magas a helyiek aránya, ott kisebb a többi leányvállalattól vagy az anyacégtõl beáramló tudás mennyisége. A tudásáramlás erõssége szempontjából a szakirodalom fontosnak tarja a vállalathoz való kötõdést. Az anyacég menedzsmentjéhez valószínûsíthetõen szorosabb és hosszabb idõ óta létezõ a kötõdése a leányvállalathoz delegált, kívülrõl érkezett vezetõknek. A kötõdés, Edstrom és Galbraith (1997) a vállalati szocializációs me9 Taggart többtényezõs modellje azonban nem alkalmazza e tényezõ vizsgálatát.

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

53

chanizmusok fogalmával leírva a különbözõ leányvállalatok alkalmazottai közötti konvergenciát, a személyek közti jó viszonyt fejezi ki a kognitív térképekben. A soktagú vállalatok kapcsolatrendszerében Gupta és Govindajaran (2000) megkülönböztet oldalirányú (leányvállalatok közötti) és vertikális (a vállalat központja és a leányvállalatok közötti) szocializációs mechanizmusokat. A szakirodalom negyedik vonulata a mérési problémákkal foglalkozik. A mobilitással történõ tudásáramlás és annak intenzitásának a mérése jogos igénye a társadalomkutatóknak, a politikaformálóknak. A mobilitással történõ tudásáramlás mérése több statisztikai területhez is tartozik, az egyes területek összehangolása még nem történt meg, számos definíciós probléma megoldatlan. A tudományos irodalomban szereplõ definíciók eltérnek a hivatalos dokumentumok által használtaktól.10 Ahogy Avveduto és Brandi (2001) összefoglalóan írják, a szakirodalom egyaránt használja a következõ definíciókat: szakképzettek nemzetközi migrációja, a szakképzett munkaerõ nemzetközi áramlása, átmenetileg beáramló szakemberek, a szakértõk migrációja és minõségi migráció. A tudományos kutatások eredményeként már jól meg tudjuk fogalmazni, hogy mi az a jelenség, amelyet szeretnénk jobban megismerni, és ezzel a fél utat már megtettük a mérésének megkísérléséhez. Például Polányi óta fogalmi szinten pontosan tudjuk, mit takar a hallgatólagos, és mit a kodifikált tudás, de a hallgatólagos tudás mérésére nemigen vagyunk képesek. További probléma adódik abból, hogy ha rendelkezésünkre is állnak a mérés koncepcionális keretei, akkor a vizsgálathoz kevés empirikus adat érhetõ el. Erre példa a vállalatokon belüli migráció és mobilitás ma már jól ismert jelensége, amelyrõl többnyire anekdotikus evidenciákkal rendelkezünk. A téma kutatása azért nem könnyû, mert a vállalatok vonakodnak attól, hogy bepillantást engedjenek ezekbe a belsõ folyamatokba (Winkelmann, 2002). A mérési kísérletekrõl publikált tanulmányok ritkaságának számos oka van, ezek közül a legfontosabb az adatok hiánya és ezzel szoros összefüggésben a jelenség mérésének módszertani problémai. A méréshez a legtöbb segítséget az OECD-kézikönyvek és az ENSZ osztályozása adják. A tudomány és technológiai emberi erõforrás (TéTEE) méréséhez kapcsolódó kézikönyvek a Frascati-kézikönyv (2002), a Canberra-kézikönyv (1995), a Globalizáció kézikönyve és az ENSZ-osztályozás (UN 1998). A Canberra-kézikönyv teremti meg a tudomány és technológiához (TéT) kapcsolódó humán erõforrások fogalmi kereteit.11 10 A jelenlegi, a hivatalos statisztika által használt ENSZ-definíció a migránsokat az országban való tartózkodás hossza szerint határozza meg (1 év + 1 napi tartózkodás egy másik országban, és külföldi állampolgárság vagy ideiglenes tartózkodás egy másik országban). Ez azt jelenti, hogy a migrációs statisztika nem tesz különbséget a magasan képzett migránsokon belül bevándorlók, kivándorlók és mobilok között. 11 A Canberra-kézikönyv meghatározása szerint a teljes tudomány és technológiai (TéT) populáció nemcsak a kutató- és fejlesztõ laboratóriumokban dolgozókat tartalmazza, hanem a vállalatoknál dolgozó termelési mérnököket, a gyógyszerügynökökként dolgozó orvosokat, a pénzügyi vezetõket is. A tudomány és technológiai emberi erõforrás (TéTEE) csoportja tehát nem merül ki egy csoport tehetséges tudósban, ennél tágabb halmazról van szó. (A besorolásról szóló vitát lásd Cheese 1991, UOE 2001, David és Foray OECD STI 1995, 27. oldal, Wolff 1996.) Ez a cikk ezzel a tágabb körbe tartozó csoporttal foglalkozik.

54

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Logikai alapok Feltételezhetõ, hogy fontos okai vannak annak, ha a külföldi befektetõk az alkalmazottaik újonnan megszerzett/létesített vállalatokhoz való delegálását használják a tudás transzmissziós csatornájaként. Az egyik ok lehet az anya- és leány-, illetve a testvérvállalatok közötti homofónia mint horizontális szocializációs mechanizmus kialakítása, amelynek segítségével javítani akarják az újonnan megszerzett vállalat tudásfelszívó képességét. Ez a folyamat az anya-, illetve a testvérvállalat felsõ vezetésébõl származó menedzserek, felsõvezetõk közremûködését igényeli. Ezt a folyamatot nevezzük a továbbiakban szocializációnak. A másik ok: bizonyos fajta tudásátadás azzal a céllal, hogy javítsák akár a fogadó, akár a küldõ ország vállalatainak színvonalát. Az átvevõ a tudásáramlás irányának megfelelõen lehet az anya-, a leány- vagy a testvérvállalat. Az ilyen, a vállalatcsoporton belüli áthelyezések szakembereket igényelnek, így menedzsereket, mérnököket, technikusokat, akik a fogadó vállalatnál már meglévõ tudást kiegészítõ vagy annál magasabb szintû tudással rendelkeznek, illetve alkalmasak a fogadó vállalat speciális tudásának elsajátítására és annak a vállalatcsoporton belüli terjesztésére. Ezt a folyamatot a továbbiakban lényegi tudásáramlásnak nevezzük. A lényegi tudásáramlás jelensége az egyik módja a menedzseri tudás megszerzésének és standard vezetési gyakorlat kialakításának a menedzsment elmélet szerint is. A hallgatólagos, azaz a nem kodifikált, szerzõdésbe nem foglalható tudás átadási folyamatában kulcsszerepet játszanak a menedzserek, akik hatással lehetnek a vállalat szervezeti képességeire, így könnyítve meg a tudás elsajátítását. A külsõ forrásokból érkezõ tudás elsajátítása problémákkal járhat, de ez rendszerint megoldható feladat az átmeneti gazdaságok vállalatai számára. Az átalakulás kezdetén ezek a vállalatok kevésbé voltak fejlettek a menedzsment, a marketing vagy új termékek reklámozása területén, de a technológiai fejlettségük rendszerint elég volt az új technológiai tudás megszerzéséhez. A megfelelõ állásba történõ munkaerõtranszfer magában foglalja mind a vertikális, mind a horizontális mechanizmusokat, és logikus, hogy minél nagyobb a leányvállalatok menedzsereinek a vállalatcsoporton belüli szocializációja, annál több tudás áramlik be a vállalatba. (A szocializációs mechanizmus a fordított irányú áramlást is intenzíven segíti.) A szocializáció kudarca esetén a külföldi befektetõk megerõsíthetik az elavult, informális kapcsolatok továbbélését, az üzleti partnerekkel való új, nem hatékony kapcsolatrendszerek kialakulását és a szakképzetlen munka iránti igény újratermelõdését.

A felmérés módszere A magasan képzett munkaerõ mobilitásának és a tudás mobilitáson keresztüli áramlásának a mérése nem könnyû feladat: egyrészt az adatok és a mutatószámok ritkasága, másrészt a mérési módszertan, a definíciók kiérleletlensége miatt. A munkadefíníció szerint jelentõs képességekkel rendelkezõ külföldi munkaerõnek számított az, aki bizonyítottan egy vizsgált vállalatnál dolgozott több mint egy évig,

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

55

olyan munkakörben, amelynek ellátásához legalább egy alapfokú diploma szükséges (Canberra-kézikönyv 1995, ENSZ migrációs dokumentum 1998). Azok, akik teljesítették ezeket a feltételeket, bekerültek a mintába, függetlenül attól, hogy munkaadójuk magyarországi vállalat volt-e, avagy sem. A kérdõív elsõ blokkja az alkalmazó vállalatokkal kapcsolatos általános kérdéseket tartalmazta, míg a második blokk a felsõfokú végzettségû delegált külföldi alkalmazottakra vonatkozóan a következõ információkat tudakolta: nem, származási ország, életkor, felsõfokú végzettséget adó tanulmányok a végzettség fokozata és az oktatás területe szerint, foglalkozás, valamint az alkalmazó vállalattal, továbbá a küldõ vállalattal való munkavégzési kapcsolat kezdõ éve. A jelentõs képességekkel rendelkezõ delegált munkaerõ és a cégek néhány jellemzõje könnyen mérhetõ, míg más jellemzõk, például a tudás tartalma vagy átadásának mértéke nehezebben számszerûsíthetõk. A képzettséget a legmagasabb iskolai végzettséggel, azaz az „igazolt tudással” mértük. Ez közelebb van a kodifikált tudáshoz, mint a hallgatólagos tudás különbözõ változataihoz. A pontosabb közelítõ kép érdekében kombináltuk a végzettségben és a foglalkozás jellemzõiben rejlõ információkat.12

A minta összeállítása A minta összeállításánál a legnagyobb kihívás az elõbbi definíciónak megfelelõ, jelentõs képességekkel rendelkezõ külföldi munkaerõt alkalmazó vállalatok azonosítása volt. Magyarországon, a mintaválasztás kezdetén rendelkezésre álló legfrissebb adat szerint, 1998-ban a külföldi tulajdonú vállalatok száma 26 272 volt, ami körülbelül egyharmadát tette ki az akkori összes vállalatnak (Statisztikai Évkönyv 2000, 275–279. oldal). Ebbõl kiválogattuk azokat a vállalatokat, amelyek legalább 51%-ban külföldi tulajdonban voltak. Ez a leszûkítés arra a feltételezésre épült, hogy azoknál a vállalatoknál, amelyeknél a külföldi tulajdon aránya meghaladja az 51%-ot, nagyobb valószínûséggel vannak külföldi alkalmazottak, mint a többieknél. Ebben a körben megkíséreltük azonosítani a K+F tevékenységet végzõket, azt feltételezve, hogy az innovatív, (részben vagy egészben) külföldi tulajdonú vállalatok inkább alkalmaznak jelentõs képességekkel rendelkezõ, magasan képzett munkaerõt, mint a kevésbé K+F és innováció orientált társaik.13 A mintát három forrásból merítettük, elsõdleges (51% külföldi tulajdon) és másodlagos (K+F tevékenység) szûrési ismérveket használva.14 12 Ez az a két információ, amelyet a külföldieket alkalmazó vállalattól statisztikai adatként, interjúk készítése nélkül meg lehetett kapni. 13 Az elemzés során derült ki, hogy a K+F és innovációs tevékenység nem volt vízválasztó. 14 A felhasznált források a következõk voltak: a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium adatbázisa, amely a kutatás-fejlesztéshez, az innovációhoz, a tágabb értelemben vett technológiatranszferhez kapcsolódó tevékenységekrõl és a külföldi beruházások hányadáról szolgáltatott (1998-ra vonatkozó) információkat. Egy másik forrás a „Figyelõ” gazdasági hetilap által összeállított magyar „Top 200”, amelynek listája tartalmazta az országban aktív, nagyvállalattal rendelkezõ multinacionális vállalatokat is. Erre azért volt szükség, mert ezek a vállalatok a minta összeállításának idején többnyire hiányoztak a GKM-nek statisztikai adatot szolgáltatók közül. A GKM 2001-es adatbázisa a részlegesen külföldi tulajdonban lévõ vállalatok azonosítását tette lehetõvé. A forrásokat egymást követõen használtuk fel, ha egy forrás gyengeségei nyilvánvalóvá váltak, bevontuk a másikat.

56

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Ez a kiválasztási rendszer feltételezi az anyacéggel való integráció bizonyos fokát, valamint a válaszadási készséget a befektetõk és a testvérvállalatok igényeire. Ezzel a módszerrel a vizsgálandó kör 1303 vállalatra szûkült. A következõ lépés a külföldi tõkével mûködõ vállalati körön belül a jelentõs képességekkel rendelkezõ külföldi munkaerõt alkalmazó vállalati kör azonosítása volt. Telefoninterjúk alapján a vállalatok 56%-áról (733 vállalatról) derült ki, hogy nem alkalmaznak felsõfokú képzettségû, illetve azt igénylõ munkakörben dolgozó migránsokat. Ezzel a célcsoport 570 cégre szûkült. Ebbõl a csoportból most azonosítani próbáltuk azokat a vállalatokat, melyek hosszú távon (legalább egy éve) alkalmaztak magasan képzett migránsokat.15 Végül is 67 vállalattól (12%) érkezett érdemi információ arról, hogy hosszú távon alkalmaztak magasan képzett migránsokat 2000 elõtt vagy/és 2000-ben. Az 570 vállalat között viszonylag nagy volt a válaszadást megtagadók aránya, aminek számos oka volt: a vállalat rossz gazdasági helyzete, a centralizált vezetés, a leányvállalatok adatait a központban tartja nyilván, illetve a helyi vezetésnek külön engedélyt kellett volna kérnie a központtól a válaszadáshoz. A 67, a külföldieket a vizsgálat idején legalább egy évig alkalmazó vállalat között nagy volt a különbség az egyes kérdésekre adott válaszok arányát tekintve. Jó néhány az üzleti, illetve versenytitokra hivatkozva nem válaszolt az itt dolgozó külföldiek iskolázottságára, foglalkozására, nemzeti hovatartozására vonatkozó kérdésekre. A válaszadás megtagadása az általános vállalati kultúrából, a leányvállalatok vállalati kultúrájából és a leányvállalatokkal való bánásmód milyenségébõl fakadt, nem állapítható meg, hogy ennek ágazati vagy a befektetõ származási országával összefüggõ sajátossága lenne. A centralizáltan mûködõ külföldi befektetõk vállalatai általában megtagadtak mindennemû információszolgáltatást, így ezek közül értelemszerûen egy sem szerepel a mintában. 16 A válaszadó 67 vállalat közül 2000-ben 39 volt olyan, ahol hosszú távon, több mint egy évig alkalmaztak magasan képzett külföldi munkaerõt, és készek voltak válaszolni a kérdésekre. A válaszadók nem maguk a delegált migránsok voltak, hanem a humánerõforrásmenedzserek. 17 A humánerõforrás-menedzserek együttesen adták meg az információt a külföldi befektetõk által áthelyezett/toborzott, valamint a Magyarországra beáramló, itt gazdasági vagy politikai okokból munkát vállaló felsõfokú végzettségûekrõl.18 A 39 vál15 A kísérleti felmérés módszere a telefon és a személyes interjúk, valamint a faxon, e-mailen elküldött kérdõívek kombinációja volt. 16 A probléma nemcsak abból adódott, hogy gyakran nehéz vagy lehetetlen volt az interjúkat megszervezni, hanem abból is, hogy a vállalatok magyarországi weboldalai szegényesek, alig tartalmaznak a marketing és hirdetési tevékenységen túlmutató információkat. 17 A humánerõforrás-menedzserek képesek voltak a vállalati archívumokból releváns adatokkal szolgálni az alkalmazottak képzettségére, munkakörére és magyarországi tartózkodásuk idejére vonatkozóan. Az alkalmazott migránsokkal való közvetlen kapcsolatfelvételre gyakorlatilag nem volt lehetõség. 18 Az ország tudásnyerése szempontjából mind a külföldi befektetõk kezdeményezésére érkezõk, mind a migránsokat kibocsátó országokból jövõ, felsõfokú végzettségûek behozott tudása fontos, ám az utóbbi csoport nem képezte vizsgálatunk tárgyát.

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

57

1. táblázat. A felmérés mintakiválasztásának szakaszai Szûrési folyamat Külföldi tulajdonú vállalatok száma Magyarországon 1998-ban A legalább 51%-ban külföldi tulajdonúak l Nem alkalmaztak magasan képzett migránsokat l A válaszadást megtagadók, illetve a piacról eltûntek A befektetés kezdetekor magasan képzett migránsokat alkalmazók 2000-ben magasan képzett áthelyezett és állást keresõ magasan képzett migránsokat alkalmazók l 2000-ben a külföldi befektetõk által áthelyezett magasan képzett migránsokat alkalmazók 2000-ben és 2005-ben is válaszadók l

A cégek száma 26 722 1303 733 503 67

l

39 31 22

lalat közül 8 csak itt munkát keresõ külföldit alkalmazott. Mivel ez a bevándorlói kör – bár szintén nem elhanyagolható a tudás beáramlása szempontjából – nem tartozott a vizsgálat célcsoportjába, 31 vállalatból álló mintához jutottunk, amely vállalatok 84, felsõfokú végzettségû, a befektetõhöz kötõdõ külföldit alkalmaztak. Az 1. táblázat összefoglalja a mintaválasztás lépéseit. Az 1. táblázat utolsó sora a 31 vállalat válaszadóinak számát tartalmazza. Azokon a helyeken, ahol a befektetõk által delegált migránsokat alkalmaztak, a képességek átadása a vezetõi tudás átadásában csúcsosodott ki (Inzelt 2003 b). Ez a további gondolatokat ébresztõ megállapítás arra ösztönzött, hogy újra feldolgozzuk a delegált migránsok 2000-es adatállományát, és e csoport változását vizsgáljuk meg a befektetés egy érettebb idõszakában. Ennek megfelelõen a 2000-ben válaszoló vállalkozásokat 2005-ben ismét felkerestük, hogy tanulmányozzuk a külföldi befektetés vezérelte mobilitás idõbeli változását. (1. táblázat utolsó sora) Az idõbeli változás – a minta tovább szûkülése ellenére – fontos információkat szolgáltat a kihelyezett mobil munkaerõ szerepének vizsgálatához, annak mérlegeléséhez, hogy a befektetõk inkább a lényegi tudásáramlásnak és/vagy a szocializációnak tulajdonítottak nagyobb jelentõséget, illetve lehetõvé teszi a spekulációt a Taggart kategóriái szerinti integráció, a vállalatcsoporton belüli partnereknek történõ válaszadás kialakulóban lévõ szintjérõl.

Külföldi tulajdonú vállalatok és a delegált beáramlók A szakirodalomban sok empirikus bizonyíték található arra vonatkozóan, hogy a befektetõk származási országa, a vállalati nagyság, a tevékenységi kör, az anyaország és a beruházás abszolút és relatív nagysága mind-mind befolyásolják a befektetõ és a fogadó ország közötti tudásáramlást. Ezek a befolyásoló tényezõk az átmeneti gazdaságok esetében épp olyan fontosak, mint a világ többi részében. A következõkben elõször a minta befektetõit jellemezzük.

58

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Kik voltak a befektetők 2000-ben? A 2000-es minta 31 vállalatának befektetõi 13 országból származtak, térségek szerint túlsúlyban voltak az európaiak. A összes befektetõ közül 18 multinacionális, 13 pedig más típusú külföldi befektetõ volt. (2. táblázat) 2000 végén a 100%-os külföldi részesedésû vállalatok száma 18 volt. A 75 és 95% közötti részesedés 8 vállalatnál figyelhetõ meg, egy vállalat 50 és 75% közé tartozott, és két vállalat esetén az arány kisebb, mint 50%. 19 A megismételt felvétel tapasztalatai szerint lényeges változások történtek a tulajdonlás tekintetében, a 31 vállalat közül háromban a külföldi befektetõ eladta részesedését, és ezek a vállalatok ismét magyar kézbe kerültek. Az egyik esetben egy nagy magyar vállalat szerezte meg a részesedést, a másikban vezetõi kivásárlásra került sor. További három, multinacionális cégek által birtokolt, korábban részletes információkat szolgáltató vállalat 2006-ban már nem kapott engedélyt az anyacégtõl a válaszadásra, így nem szolgáltattak információt. Ezen utóbbi vállalatok struktúrájában erõteljes centralizálódás volt megfigyelhetõ. Mindezen változások miatt a mindkét évre vonatkozó adatokkal 22 vállalattól rendelkezünk. A mindkét évre vonatkozóan választ adó 22 vállalat közül 2005-ben 13 már nem alkalmazott delegált külföldi szakembert. A delegált migránsok száma szerint a legtöbb vállalat 5-nél kevesebbet alkalmazott, és igen gyakori, hogy összesen 1 ilyen dolgozójuk volt mindkét évben. Egyetlen olyan vállalat akadt a mintában, amelynél 10 fõ feletti a létszámuk, és ez tartósnak is bizonyult. (3. táblázat) 2. táblázat. A cégek száma a fõ befektetõ típusa szerint, 2000 A külföldi befektetõ típusa Összes válaszadó l Multi l Többiek

Földrajzi térségek EU-15 és EFTA

USA

Oroszország

Összesen

28 17 11

2 1 1

1

31 18 13

1

3. táblázat. A vállalatok száma a delegált migránsok száma szerint A delegált migránsok száma szerinti nagyságkategóriák Összesen l 1 l 2–5 l 6–10 l 10 felett

Szám 2000

2005

31 15 12 3 1

9 5 3 1

Megjegyzés: A 2005-ben választ adó 22 vállalkozás közül 9-nél volt áthelyezett delegált migráns.

19 A kiválasztás és az elsõ vizsgálat között a magyar gazdaság struktúrája átalakult, a tulajdonlásban is változások történtek. Ezek okozták a két esetben a külföldi tulajdonrész 50% alá csökkenését.

59

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

Abban az esetben, ha egy vállalatnál nem csak egy delegált migráns van, akkor valószínûleg a vezetõi tudás, a szervezési tapasztalatok és a technikai szakértelem áramlásának pozitív externáliái is kialakulnak. Az „A” vállalat, amely a legtöbb áthelyezett migránst alkalmazta, aktív szerepet vállal az informatikai szektorban, és jelentõs a magyarországi K+F aktivitása. (A vállalat 2005-ben, ugyanabban a csoportban maradt.) Az „A” multinacionális vállalat bevonta magyarországi leányvállalatát K+F tevékenységébe. A K+F tevékenység ilyen megosztása jellemzõ tulajdonsága az ugyanebbe a csoportba tartozó vállalatoknak. A rangsorban következõ „B” multinacionális vállalat 6 és 10 közötti áthelyezett migránst foglalkoztatott 2000-ben, és aktív mérnöki tervezést végzett Magyarországon. (A „B” vállalat kikerült a mintából, miután magyarországi kézbe került, delegált migránsokról a továbbiakban nem lehet beszélni.) Ami a vállalatok gazdasági aktivitását illeti: a mintából 6 cég az információs és kommunikációs technológia, optikai eszközök, elektronikus gépek gyártásának területén, 5 a nem elektronikus berendezések piacán tevékenykedett, és 4-4 vállalat a könnyûipari, illetve a szolgáltató ágazatban volt jelen. A minta azonban túl kicsi ahhoz, hogy az áthelyezett migránsok foglalkozási struktúrájának szektorális sajátosságait vizsgáljuk.

Kik azok a mobilok? A multinacionális vállalatok által áthelyezett migránsok alkalmazotti összlétszáma alig változott, holott a 2005-ös mintába csak feleannyi multinacionális vállalat került be, mint az öt évvel korábbiba. A többi vállalat esetében mind az áthelyezett munkaerõt alkalmazó vállalatok számának, mind az áthelyezettek számának csökkenése drámai mértékû. (4. táblázat) Míg 2000-ben ez a 22 vállalat hosszú távon 52 magasan képzett, áthelyezett migránst alkalmazott, addig ez a szám 2005-re 32-re csökkent. Származási ország szerint 2000-ben a németek alkották a legnagyobb csoportot a mintában, köszönhetõen a német vállalatok beruházásainak, tulajdonszerzéseinek. Õket követik a sorban a franciák, a finnek, a britek, az amerikaiak, az osztrákok és a svédek. A svédek 2005-ben az élre kerültek, köszönhetõen a svéd beruházásoknak. A migránsok egy speciális csoportját alkotják a visszatérõk. Ez a csoport általában fontos szerepet játszik a tudás szállításában és aktív résztvevõje az agyak áram4. táblázat. A felmérés kulcsadatai (22 vállalat)

A cég típusa Multi Többi cég Összesen

A delegált magasan képzett migránsokkal rendelkezõ vállalatok száma 2000 2005 12 10 22

6 3 9

Az áthelyezett magasan képzett migránsok száma 2000

2005

Változás

30 22 52

29 3 32

–1 –19 –20

60

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

lásának. Valójában a jelentõs szakértelmû, Magyarországra hazatérõk kimutathatóan csak két fõt jelentettek, de vélhetõen a tényleges számuk a mintában is nagyobb (Magyarországon végzett, külföldi állampolgárként visszatérõk).20 A külföldi befektetést kísérõ magasan képzett beáramlók egy érdekes jellemzõje, hogy az idehelyezettek nem minden esetben cégen belüli mobilitás útján kerültek delegálásra. Tipikusan jellemzõ volt az átmeneti gazdaságokba való delegálásnál, hogy a befektetõ az anyaországban vagy az ahhoz hasonló gazdasági kultúrájú országban toboroz egy-egy meghatározott munkakörre helyezendõ szakembert. Ennek a szakemberkeresésnek igen racionális okai vannak: megpróbálják a hiányzó képességeket biztosítani, és megkísérlik a befogadó országban növelni a tudást olyan területeken, mint a pénzügyi menedzsment, a fejlesztés vagy a speciális mérnöki képességek. Természetesen ez a befektetõvel azonos környezetû országra koncentráló toborzási politika tükrözi azt, hogy Magyarország, csakúgy, mint a többi átmeneti gazdaság, rejtélynek számított a befektetõk számára, akik ezért elõnyben részesítették a saját, jól ismert környezetükbõl toborzott vezetõ szakembereket. A nemek megoszlását illetõen megállapíthatjuk, hogy a nõi szakemberek hosszú távon ritkábban vesznek részt a vállalaton belüli mobilitásban. 2000-ben a magasan képzett migránsok döntõ többsége (94%), míg 2005-ben 100%-a férfi volt. A nõk egyrészt talán családi okokból tartózkodnak a külföldre irányuló mobilitástól, de talán kevesebb a lehetõségük is, a foglalkoztatóik ritkábban kérik fel õket tartós külföldi munkára. A különbözõ generációk eltérõ jellegzetességeket mutatnak mint tudásszállítók. A fiatalabbak rendszerint új, friss tudást hordoznak, viszont kevés a tapasztalatuk. Más szavakkal: a fiatal generációban több kodifikált és kevesebb rejtett tudás testesül meg. Az idõsebbek viszont általában jelentõs hallgatólagos tudással, több tapasztalattal, rutinnal, szakértelemmel rendelkeznek, amit egyik munkahelyrõl a másikra határokon átívelve képesek szállítani. Az õ kodifikált tudásuk az egyén erõfeszítéseinek megfelelõen lehet naprakész, de elavult is attól függõen, hogy az egyén mennyire sikeres az egész életen át való tanulásban. Az életkorra vonatkozó adatok nem minden egyes áthelyezett migránsról voltak elérhetõk. Abban a körben, amelyrõl rendelkezésre állt adat, 2000-ben 54%-uk tartozott a jellemzõen mobilabb 40 év alatti korosztályba. Ezek a fiatal nyugat-európaiak és amerikaiak a magyarországi munkájukat jövõbeli karrierjük egyik lépcsõfokának tekintették. Az idõsebb nyugatiak (32%) a magyarországi állást a munkáltatójuktól mint a nyugdíj felé vezetõ kevésbé megterhelõ munkakört kapták. A kormegoszlás 2005-re megváltozott, a legtöbben (50%) a középkorúak (40–49 év) 20 A visszatérõkrõl való adatgyûjtés nemcsak a hivatalos statisztikusoknak okoz problémát, összegyûjtésük nehéz feladat még egy olyan specifikus felmérés keretében is, mint a jelenlegi. Az emberierõforrás-menedzserek a kettõs állampolgárságúakat vagy a magyar származású külföldi állampolgárokat (a Magyarországon születetteket vagy a magyarul beszélõ, külföldön születetteket) jelentették mint visszatérõket. Az a magyar állampolgár, aki 5–10 évig külföldön dolgozott, de nem változtatta meg állampolgárságát, se a visszatérõk, se a migránsok kategóriájába nem került bele, holott a mobilitással történõ tudásterjesztésnek ez a visszatérõ csoport igen fontos szereplõje.

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

61

kategóriájába tartoztak. Ez a korosztály több felhalmozott tudást képes behozni, mint fiatalabb kollégáik, és képesek komolyan részt venni a tudásáramlásban. Számukra a magyarországi munka nem az aktív munkából kifelé vezetõ pozíció. Az áthelyezés ezeknek a karrierjük közepén tartó embereknek nagy lendületet adhat a további karrierjük építéséhez.

Számít-e a nyelv? A felsõfokú végzettségû szakemberek beáramlásával felhalmozódott vállalati kultúra, szakértelem és diplomákkal igazolt tudás áramlik az országba. A bevándorlással beáramló tudás hasznosítását befolyásoló egyik fontos tényezõ a közös nyelv mint a kommunikáció eszköze. Kevés olyan munkakör van, amelyben kevéssé fontos a nyelv, illetve amelyben oly nagy a szakértõk hiánya, hogy az elhanyagolható. Jól ismert tény, hogy a magyar nyelv egy igen kicsi nyelvcsaládba tartozik, és a külföldieknek nem könnyû megtanulniuk. A külföldi beruházások beáramlásának kezdeti szakaszában a magyar nyelv ismerete döntõ fontosságú képességnek számított a delegáláskor, az úgynevezett hazatérõ alkalmazottak egyik fõ feladata a kommunikáció elõsegítése volt a lényegi tudáskapacitások átadása érdekében. A külföldi befektetõk elõnyben részesítették a visszatérõk Magyarországra helyezését. Pár hónap elteltével világossá vált, hogy a magyar nyelv ismerete nem döntõ fontosságú. Már 2000-ben az elsõ telefonos interjú egyik fontos tanulsága volt, hogy a nyelvi követelmények szerint az áthelyezett migránsoktól az angol vagy a német színvonalas ismeretét várják el. A korábban magyarnyelv-ismeretük alapján áthelyezett visszatérõket viszonylag hamar lecserélték valamilyen világnyelvet beszélõ, a szakmai feladathoz közelebb álló külföldire, ez is lehet a magyarázata annak, hogy már 2000-ben is csekély volt a magyarul beszélõ delegált migránsok száma.

A felsőfokú végzettség és a foglalkozás jellemzői Az igazolt tudás egyik általános mércéje a diploma. A benne rejlõ információ a diplomát kiállító országban szerzett felsõfokú végzettségén alapul.21 Az 5. táblázat az áthelyezett migránsok oktatási terület szerinti végzettségét mutatja be. Az áthelyezett migránsok egynegyedének (mindkét évben) közgazdasági diplomája volt (5. táblázat). 2000-ben a közgazdasági diplomával rendelkezõk 35%-a 50 év feletti volt, ami nem meglepõ, tekintve az általuk betöltött vezetõi pozíciókat. A beáramlók nagy többsége mûszaki diplomával rendelkezett. Az egyetemi diplomákat tekintve, az áthelyezett migránsok többsége posztgraduális diplomát is szerzett. A 2000-es és 2005-ös minta elemszámában bekövetkezett erõteljes változás csak mérsékelt elmozdulást okozott a végzettség szerinti struktúrában. A természettu21 Az egyes országok oktatási rendszerei és a diplomák mögötti tudás minõségében a képzési rendszerek eltérésébõl adódó differenciák közötti különbségek túlmutatnak e tanulmányon.

62

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

5. táblázat. Az oktatási terület szerinti végzettség Diploma Mûszaki Közgazdasági, üzleti Jogi Természettudományi Kétdiplomások Összesen

Szám

%

2000

2005

2000

2005

57 20 1 – 3 81

17 7 – 3 1 28

69 25 1 – 5 100

61 25 – 11 3 100

Megjegyzés: A 2000-es adatok a 31-es mintára, a 2005-ös adatok pedig a 22-es mintából 2005-ben felsõfokú végzettségû migránsokat alkalmazó 9 vállalat alkalmazottaira vonatkoznak.

dományi végzettségûek 2005-ös megjelenése fõként annak a következménye, hogy az informatikai szektorban aktív „A” vállalat 2000 és 2005 között növelte magyarországi K+F aktivitását, és ettõl nem függetlenül a matematikus végzettségûek delegálását. Feltételezhetõ, hogy a delegált migránsok struktúrájának ez a módosulása a kutatás tevékenységi struktúrájának a kísérleti fejlesztéstõl az alkalmazott kutatás, az irányított alapkutatás felé való elmozdulásának a jelzõje. A kihelyezett mobil munkaerõ foglalkozás szerinti megoszlása valamilyen szinten függ a felhalmozott tapasztalattól, a szerzett képességektõl és a szakértelemtõl. A szakirodalom szerint a közvetlen külföldi tõkebefektetés vezérelte mobilitásnak nem mindig célja a tudás átadása, és ezért a mobilitási folyamat nem is mindig jár együtt tudásáramlással. A befektetõ azért is helyezhet a befektetés célországában mûködõ vállalathoz igazgatót vagy mérnököket, hogy irányítsák és felügyeljék az ott zajló munkát. Egy idõ után a mobilitásnak ez a fajtája is eredményezhet tudásátadást, de az el is maradhat, amint azt a XX. század második felének számos esete illusztrálja. Magyarország esetében a külföldi befektetõk fõleg azzal a céllal helyezték át magasan képzett alkalmazottaikat, vagy jöttek a tulajdonosok maguk az országba, hogy elmélyítsék az új vállalati kultúrát, importálják a hiányzó képességeket és megismerjék a helyi vállalati kultúrát és képességeket. Néhány év együttdolgozás után aztán a pozíciók egy részét átadták a helyieknek, akár részesítették azokat külföldi képzésben, akár nem. Az áthelyezett migránsok foglalkozás szerinti csoportosításánál különbözõ kategóriákat alkottunk, aszerint hogy a munka elvégzése milyen tudást – vezetõit, mérnökit, kutatás-fejlesztésit stb. – igényel (6. táblázat). A végzettség és a foglalkozási struktúra jellemzõi a minta 90%-ában ismertek, és a közöttük lévõ kapcsolat igen érdekes. A menedzserek nagy része jogi, különbözõ társadalomtudományi, így magatartástudományi diplomával rendelkezett, csak egy embernek volt ezen a területen üzleti-vállalkozási diplomája. A többi menedzseri pozíciót betöltõ szakembernek mérnöki diplomája volt. Az egyéneknek a tudásáramlás típusát jellemzõ, általunk képzett kategóriákba sorolása érdekében együtt alkalmaztuk a foglalkozásokra és a képzettségre vonatkozó információkat. A betöltött pozíció csak hozzávetõlegesen jelzi azt, hogy milyen

63

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA 6. táblázat. A vállalatok és az áthelyezett migránsok száma foglalkozás szerint (31 elemû minta) Vállalatok száma

Foglalkozások

Multi Többi Menedzseri munkakör Felsõvezetõ Gyártási divízióvezetõ Pénzügy menedzser Technológiai menedzser Marketing és értékesítési igazgató Minõségbiztosítási menedzser Felsõfokú szakképzettséget igénylõ

Összes

Az áthelyezett alkalmazottak száma Multi Többi Összes

12 5 17 18 6 5 11 8 3 2 5 4 4 0 4 9 1 2 3 1 1 0 1 1 (nem menedzseri) munkakörök

5 10 2 0 2 0

23 18 6 9 3 1

Üzemmérnök (beleértve a mûszaki tanácsadókat)

3

3

6

8

6

14

Fejlesztõmérnök Kontrolling szakértõ Logisztikus Összesen

3 0 1 18

1 1 0 13

4 1 1 31

6 0 1 56

1 2 0 28

7 2 1 84

jellegû tudásáramlásra lehet számítani. Annak érdekében, hogy a beáramlás korábbi idõszakának jellemzõit illusztrálni tudjuk, a 6. táblázat az eredeti 31-es minta alapján mutatja be a 2000-es állapotot. Ahogy azt a 6. táblázat bemutatja, a delegálás meghatározott, fontos pozíciókba irányult, amelyek egy része nem volt a magyar ipar erõssége a rendszerváltás elõtt. A vezetõi pozícióba áthelyezett menedzserek – ezen belül az ügyvezetõk – száma a legmagasabb. A leggyakoribb foglalkozás a vezetõ tisztségviselõi (vagy egy megszerzett kisebb cégnél a tulajdonos-vezetõi volt). Egy-egy területre specializálódott menedzserek szintén beáramlottak. A második leggyakoribb menedzseri munkakör a gyártási/termelési igazgatói volt, ezt követte harmadik helyen a pénzügyi menedzser. Közvetlenül a felvásárlás utáni idõszakban a pénzügyi vezetõk kiemelkedõen fontos szerephez jutottak nemcsak a pénzügyi ellenõrzésben, hanem a pénzügyi menedzsment tudásának átadásában és a szocializációban is. 2000-ben négy vállalatnál volt egyedüliként áthelyezett pénzügyi menedzser.22 Az elõbbi munkaköröket követõ leggyakoribb pozíció a technológiai menedzser volt. Ez a pozíció a tervgazdaságban a szocialista vállalat tradicionálisan igen fontos munkaköre volt, habár az akkori tartalma eltért a mai piacgazdaságokra jellemzõtõl. Az eltérés oka nemcsak a rendszerek közötti különbség, hanem a technológiában a XX. század utolsó ötödében bekövetkezõ változás is. Technológiai menedzsereket csak a multinacionális cégek helyeztek át. 22 További három vállalatnál töltötte be áthelyezett migráns ezt a pozíciót 2000 elõtt. Bár a 2000 elõtt Magyarországot elhagyó magasan képzett külföldi munkaerõrõl nem kértünk adatokat, az emberierõforrás-menedzserek általában õket is jelentették, rájuk vonatkozó ismeretünk erre épül.

64

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Az átalakulás és a külföldi tõkebefektetések elsõ hullámával párhuzamosan marketing és értékesítési igazgatók szintén érkeztek az országba, feltételezhetõen az e területen hiányos tudást kiegészítve. A vizsgált csoportban a legkisebb számban a minõségbiztosítási menedzserek vannak, akik közvetlenül a befektetéskor jelentek meg, és egy-két év után távoztak. A mintában a harmadik leggyakoribb pozíció egy nem menedzseri munkakör, az üzemmérnöki, a mûszaki tanácsadói munkakör volt. A mérnöki tudás és a mûszaki tevékenység cirkulálása fontosnak tûnik az átalakulás kezdete óta. Az áthelyezettek viszonylag nagy száma jól mutatja, hogy a befektetõk e területen nagy fontosságot tulajdonítottak a mûszaki tudásszint fejlesztésének, esetleg a helyiek tudása elsajátításának. A mérnökök külön csoportját alkotják a fejlesztõmérnökök, akiknek magas száma az egyik multinacionális vállalat e területre koncentráló delegálásához kötõdik, bár a fejlesztõmérnökök delegálása más vállalatnál is elõfordul. A külföldi mérnökök, fejlesztõmérnökök jelenléte bizonyára fontos csatornája mind a kiegészítõ tudás behozatalának, mind pedig a többirányú tudásáramlásnak. Az utóbbi, anekdotákra épülõ feltételezés bizonyításához több empirikus adatra lenne szükség.

Spekulatív kísérlet a motivációk feltárására A magasan képzett munkaerõnek a befektetõ és a befektetést befogadó vállalat közötti áramlását több különbözõ tényezõ is motiválja: így például, az új tulajdonosok ellenõrizni akarják befektetéseiket, javítani kívánják a profitkilátásaikat, véghez akarják vinni a leányvállalat „szocializációját”, beillesztve azt a vállalati csoportkultúrába, és ugyancsak céljuk lehet zavartalanabbá tenni az értéklánc egyes elemeinek együttmûködését, segíteni a tudásátadást és hatékonyabbá tenni a tudásáramlást.23 Fontos annak a felismerése, hogy az áthelyezett mobilok ilyen vagy olyan formában folyamatos kapcsolatot teremtenek a küldõ és a fogadó országban lévõ vállalat vagy bármely vállalatcsoport vállalata között. Feltételezhetõ, hogy a szocializációs mechanizmusok meglétének pozitív hatása lehet a tudásáramlásra és felgyorsíthatja a tudásfelszívás folyamatait az átvevõ országban. Valószínû, hogy az egyes cégek magasan képzett munkaerõt kihelyezõ stratégiája eltér egymástól, attól függõen, hogy mekkora az integráció foka, illetve milyen a magyarországi vállalat válaszadási képessége. Ahhoz, hogy a mintában szereplõ vállalatokat a Taggart-féle kategóriák alapján (aktív, fogékony, nyugalmas és autonóm vállalatok) adatszerûen besoroljuk, kevés a rendelkezésre álló információ. Ha egyfajta logikai besoroláshoz a mobilitás és a foglalkoztatás idõbeli alakulását vesz23 Nincs garancia arra, hogy a tudásáramlás együtt jár a fogadó egység képességeinek fejlesztésével. Ennek számos oka lehet: nem hatékony módon történik a tudásáramlás, vagy gyengék az átvételért felelõsek képességei. A mintában egy vállalat esetében volt sikertelen a tudásátadás és az árstrukturálás: a vállalat csõdbe jutott, és a külföldi tõkét kivonták. (A maradványt 2005-ben egy magyar nagyvállalat vásárolta fel.)

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

65

szük alapul, akkor arra következtethetünk, hogy a vállalatok többsége az aktív és a nyugalmas csoportba tartozott 2000-ben, azaz a tõkebefektetés korai éveiben. A „nyugalmas” vagy higgadtnak is nevezhetõ csoportban az áthelyezett migránsok fõ feladata az volt, hogy elõsegítsék a felvásárlást, a befektetést követõ átmenetet. Késõbb a helyi szakemberek kezébe került a legtöbb funkció, és a mûködés a helyi tudásra épített. Összehasonlítva a mind 2000-ben, mind 2005-ben értékelhetõ választ adó vállalatokat, megállapítható, hogy mindkét évben a multik felénél, míg 2000-ben a „többiek” elnevezésû vállalatcsoportban voltak nagyobb arányban (2/3) áthelyezett migránsok. A „fogékony” leányvállalatoknál az áthelyezett migránsok fõleg különféle menedzserek (7. táblázat) és üzemeltetési mérnökök lettek, míg az „aktív” leányvállalatoknál az áthelyezett migránsok ezek mellett fejlesztõmérnöki, tervezõi, tesztelõi pozíciókat is betöltöttek. A 22 vállalatból álló mintát használva spekulatív kísérletet tehetünk a befektetõ vállalatok motivációjának kiderítésére. Kétfajta információra támaszkodhatunk: 1. A munkakör magyarországi betöltésének idõtartamára. Ebben az összefüggésben az ideiglenes azt jelenti, hogy valamely pozíciót egy-két évig áthelyezett migráns töltött be, a tartós esetében pedig a pozíciót két évnél hosszabb ideig töltötte be áthelyezett migráns. 2. A foglalkozás típusából – az egyidejûleg betöltött munkakörökre vonatkozóan – származtatott információkra. A 7. táblázatot részletesen vizsgálva látható, hogy a multinacionális cégek bizonyos munkaköri következetességet mutatnak a delegálásnál. Az ügyvezetõ igazgatói posztok csupán egyötödét töltötték be áthelyezett migránsok 2000-ben, majd néhány év szocializációs folyamat és tudásátadás után ezekben a pozíciókban már helyi szakemberek voltak. A második leggyakoribb pozíció a gyártási divízióvezetõ (termelési igazgató), a harmadik a fejlesztõmérnöki volt mindkét évben. Sejtésünk szerint – amelyet, mint már utaltunk rá, anekdotikus evidenciák erõsítenek – a fej7. táblázat. Az áthelyezés idõtartama (22 vállalat) Foglalkozás

Ügyvezetõ igazgató Gyártási divízióvezetõ

2000 Menedzseri munkakörök 12 8

Összesen 2005

Változások

6 3

–6 –5

Pénzügyi menedzser 3 2 Technológiai menedzser 2 2 Marketing és értékesítési igazgató 1 2 Felsõfokú szakképzettséget igénylõ (nem menedzseri) munkakörök

–1 0 1

Mérnök (beleértve a tanácsadókat) Fejlesztõmérnök Kontrolling szakértõ

0 –1 1

3 3 0

3 2 1

Megjegyzés: A szolgáltatott információk alapján biztosan tudható az, hogy az adott munkakört tartósan töltötte be delegált migráns a jelzett képzettséggel. A munkakört betöltõ konkrét személy azonban változhatott.

66

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

lesztõmérnökök kapcsolatot teremtettek a magyarországi és a vállalatcsoport többi egysége között, megkönnyítve a tudás körforgását. Az idõhorizont figyelembevétele megerõsíti azt a feltételezést, hogy a delegált mobilitás jellemzõi függenek attól, hogy a külföldi tõkebefektetés melyik szakaszában van. A legfontosabb változás az ügyvezetõ igazgatók és a gyártási igazgatók számának csökkenése volt. Az ezekre a posztokra való áthelyezések gyakorisága, ahogy azt már korábban említettük, erõsen összefüggött azzal, hogy a vizsgálat idején a vállalkozás a külföldi tõkebefektetés korai vagy késõbbi idõszakában volt. A szocializációnak sokkal lényegesebb szerep jut a befektetések korai idõszakában, amikor nagyon fontos a mûködést irányító, az anya-/testvérvállalat specifikus tudásával rendelkezõ, delegált menedzserek jelenléte. A delegált ügyvezetõ igazgatónak nagy szerepe van a tudásáramlás kedvezõ környezetének megteremtésében. A tudástranszfer lehet egyszeri tudásbeáramlás (a befektetés kezdeti éveinek valószínû tudásszintnöveléséhez kapcsolódóan), és lehet folyamatos, a tudás körfogásával összefüggõ. A menedzseri foglalkozások esete az elsõhöz van közelebb. Feltételezhetõ azonban, hogy Magyarországra is igaz, amit (Gupta és Govindajaran 2000, 489. oldal) a magyartól eltérõ környezetben végzett vizsgálatok során találtak: az anya-/testvérvállalattól történõ tudásbeáramlás jelentõsebb az olyan leányvállalatokhoz, amelyek vezetõi résztvevõi a cégcsoport vertikális szocializációs mechanizmusának. Azoknál a vállalatoknál, ahol 2000-ben csak egy-egy áthelyezett migránst alkalmaztak (bármely foglakozásban), nagyon gyakori volt a csökkenés. (11 vállalatnál 1-rõl nullára, és további 3 vállalatnál, ahol korábban legalább 2 áthelyezett migránst alkalmaztak, szintén nullára csökkent a számuk.) Két foglalkozás (a logisztikai és a minõségbiztosítási menedzser) 2005-ben lekerült a delegáltakkal betöltött posztok listájáról. A cél és a forrás egység motivációs beállítottsága gyakran korlátozódott a tõkebefektetés utáni viszony menedzselésére, az átvételhez kapcsolódó egyszeri profitszerzésre. A tudástranszfer szempontjából a delegálás idõtartama mellett a másik fontos tényezõ a több munkakörbe történõ együttes delegálás, mivel az befolyásolni képes a tudásátadás terjedelmét és hatásfokát. A tudás körforgása tágabb körû lehet, ha a különbözõ munkakörökbe egyidejûleg delegálnak alkalmazottakat. Az ilyen típusú aktív kapcsolat nem túl gyakori a mintában, de akad példa erre a stratégiára is. Az együtt létezõ állások mátrixa (8. táblázat) a panel vállalatok körére vonatkozóan illusztrálja az egyidejûleg betöltött munkakörök elõfordulását.24 2000-ben a menedzseri munkakörökben dolgozók egy 24 A mintában lévõ 31 vállalat közül 10 multinacionális vállalat és 3 vállalat a „többiek” kategóriából alkalmazott áthelyezett migránsokat több mint egy foglalkozási területen. A 10 multinacionális vállalatnál a betöltött pozíció az ügyvezetõ igazgató vagy ahhoz közeli volt. 2000-ben 13 vállalat (10 multinacionális és 3 a többiek kategóriából) foglalkoztatott áthelyezett migránsokat több mint egy pozícióban (a 31-es mintából). A 13 vállalatnál 10-nél volt a betöltött pozíció ügyvezetõ igazgatói vagy ahhoz hasonló. Csak 4 vállalat foglalkoztatott 3 vagy több áthelyezett migránst párhuzamosan.

67

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

része egyedül, a célfeladat megoldására érkezett, más részük pedig együtt valamilyen vezetõ tisztségviselõvel, támogatva egymás munkájának hatásfokát. Ha nem következett be az együtt érkezõk elszigetelõdése a helyiektõl, akkor intenzívebb átadásra lehetett számítani, mint az egyedül érkezõknél. Az is jellemzõ, hogy a tõkebefektetés második, érettebb szakaszában a technológiai menedzserek és mérnökök rendszerint más foglalkozásúakkal együtt jelentek meg annál a csekély számú vállalatnál, ahol elõfordultak. Négy vállalat esetében 2000-ben együttesen helyezték át a technológiai menedzsereket és/vagy mérnököket, fejlesztõmérnököket, míg 2005-ben nem fordult elõ ilyen együttes delegálás. Az együttes áthelyezésnek, akárcsak a menedzserek körében, a mûszaki munkakörökben is lehetnek pozitív szinergikus hatásai, de azt is eredményezhetik, hogy a különbözõ területek közötti kölcsönhatás megmarad a delegáltak szûk körében. 2005-ben 4 vállalatnál volt 3 vagy több foglalkozásban delegált, magasan képzett szakember. Ez a 4 vállalat 27-et alkalmazott a minta 32 delegált migránsa közül. Mivel a vizsgálat idõszakának speciális jellemzõje a parancsuralmi gazdaságból a piacgazdaságba való átalakulás, olyan fontos kérdések tárgyalását, mint a kétoldali homofónia vagy a tudásmegosztásban való reciprocitás, kénytelenek vagyunk mellõzni.

Kontrolling szakértõ

2000

2005

2005

Fejlesztõmérnök

2000

a tanácsadókat)

2000 Mérnök (beleértve

2005

2005

igazgató

2000 Marketing és értékesítési

Technológiai menedzser

2005

2000

Pénzügyi menedzser

2005

2000

2005

2000

Ügyvezetõ igazgató

2005

2000

Foglalkozás

Gyártási divízióvezetõ

8. táblázat. Egyidejûleg betöltött munkakörök a multinacionális vállalatoknál

1 1

2 1

1 1

1

1

2 2 1

1 1 1

Menedzseri munkakörök Ügyvezetõ igazgató 4 2 3 1 1 2 Gyártási divízióvezetõ 3 1 5 2 1 2 2 1 1 Pénzügyi menedzser 1 2 1 2 1 Technológiai menedzser 1 2 2 1 2 2 2 1 Marketing és értékesítési 1 2 1 2 1 igazgató Felsõfokú szakképzettséget igénylõ (nem menedzseri)munkakörök Mérnök (beleértve a tanácsadókat Fejlesztõmérnök Kontrolling szakértõ

2 2 1

1

1 1 1

1 1

1 1 1

1

3 2 1

1

68

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Következtetések A közvetlen külföldi tõkebefektetésnek az átmeneti gazdaságokban való megjelenése és elterjedése idõben egybeesett a tudásbázisú gazdaságok globalizációs folyamataival. A kérdés így az volt, hogy a külföldi tõkebefektetések közép-kelet-európai felbukkanása együtt járt-e az ezen országokba irányuló nemzetközi mobilitás növekedésével, illetve a külföldi befektetõk hogyan használják ki a szakemberek delegálását mint a tudástranszfer csatornáját. Az átmeneti gazdaságok vállalkozásai számára fontos mind menedzseri, mind technológiai szinten az „agyak szerzése”. A szocialista rendszer nem teremtett intenzív keresletet a különbözõ menedzseri képességek iránt, így ezek gyengén fejlettek voltak a hazai vállalatoknál. A külföldi tõkebefektetés által vonzott, beáramló, magasan képzett munkaerõ tekintetében a rendszerváltás kezdetén Magyarországra érkezettek között a menedzserek voltak az elsõk. A külföldi tõkebefektetéssel beérkezõ menedzserek feladata, hogy olyan mikro-gazdasági környezetet teremtsenek, amelyben hatékonyan alkalmazható a dolgozók felhalmozott tudása, és amely környezet támogatja a készségek továbbfejlesztését és az egymástól való kölcsönös tanulást. A külföldi tulajdonosok vagy maguk jöttek, vagy idehelyezték az alkalmazottaikat. Az esetek egy részében a cél a jó együttmûködés megalapozása és a befektetõ igényeinek megfelelõ munkamódszerek betanítása, elsajátításának segítése volt, míg más részében a szoros ellenõrzés, irányítás megvalósítása. Az idehelyezett vezetõk jelentõségét nem szabad alábecsülni a tudásáramlás, a technológiatranszfer folyamatában, az ellenõrzési rendszer kialakításában, a szabályok megváltoztatásában, és új rutinok kialakításában. A delegált migránsok tehát nemcsak a különbözõ menedzseri tudás átadásában játszottak fontos szerepet, hanem szocializációs funkciót is betölthettek. Õk teremthették meg azt a környezetet, amelyben a többi szereplõ hatékonyan alkalmazhatta a felhalmozott tudását és képességeit, valamint lehetõség nyílt a tudásszint növelésére és az egymástól való kölcsönös tanulásra. Feltételezhetõ, hogy a magasan képzett munkaerõ beáramlását serkentették a hazai vállalatoknál egy-egy szakterületen meglévõ jó képességek. A gyakran szegényes struktúrába beágyazott jó képességek kibontakozásának lehetõségét tudták megteremteni a különbözõ menedzseri tapasztalatokkal érkezõk. Nemcsak a behozott tudás alkalmazására nyílt ezzel lehetõség, hanem az itt felhalmozott tudás kivitelére is, azaz a többirányú áramlásra. A szocializációs folyamatokhoz kapcsolódó beáramlás a külföldi tõkebefektetés korai idõszakára volt jellemzõ. A vizsgálat azt valószínûsíti, hogy az egyszeri tudásátadás nagyon fontos volt a mûködés hatékonyságának javításához, a befektetések növeléséhez is. A tulajdonos-vezetõket és az alkalmazott menedzsereket a vállalatfejlõdés egy késõbbi idõszakában (a kilencvenes évek végén) újabb szakértõk, például fejlesztõmérnökök és tervezõk követték, és velük együtt technológiai fejlesztést, innovációkat menedzselõ tudás áramlott az országba. A migránsok legnagyobb részét (egyharmadukat) az információ- és kommunikáció-technológiához kapcsolódó vállalatoknál foglalkoztatták. E szektor magas aránya a mintában jelzi azt, hogy Magyarország

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

69

ugyan új jövevény a beáramló felsõfokú migráns munkaerõ alkalmazásában, de jól illeszkedik a kortárs tendenciákhoz. A kutató-fejlesztõk delegálása csíráiban szintén megjelent Magyarországon. A K+F-hez kapcsolódó kutató-fejlesztõi mobilitás, tudásbeáramlás és -körforgás csak egy-két vállalatot érintett. A vállalkozási K+F megjelenése az értéklánc magyarországi szemeként, valamint a multinacionális K+F hálózatban való részvétel fontos a magyar vállalkozás jövõbeli perspektívái, innovációs képessége, versenyképessége szempontjából. Több részletes információra van szükség ahhoz, hogy a vállalati K+F feladatok megoszlását meg tudjuk különböztetni aszerint, hogy azok rutinszerû vagy áttörõ újdonságot eredményezõ kutatásra irányulnak a magyar laborban. A kutatás bizonyította, hogy a külföldi tõkebefektetés vezérelte mobilitásban benne rejlik a tudásátadás potenciálja, egy kevésbé fejlett ország számára is lehetséges az agyak szerzése (brain gain) a vállalkozásokon keresztül. Ahhoz, hogy pontosabb képet kapjunk az agyak áramlásának, a tudásmegosztásnak a sémájáról, az innovációs rendszerek és a migráció, a mobilitás közötti kapcsolatról, elkerülhetetlen a magasan képzett munkaerõ beáramlásának idõbeli változása motívumainak vizsgálata. A magasan képzett munkaerõ migrációjának méretére, jellemzõire és tendenciáira vonatkozó releváns adatok és mutatószámok fontosak a politikaformálók, az üzleti élet szereplõi és általában véve a társadalom számára. A felmérés kísérletet tett egy információs rés kitöltésére, a tõkebefektetést fogadó vállalkozások szempontjából vizsgálva a befektetés és a magasan képzett munkaerõ beáramlása közötti kapcsolatot. Az elemzés illusztrálta, hogy a folyamatok mérhetõk. A pontosabb információkhoz a jövõben részletesen ki kell dolgozni az agyak körforgásának koncepcióját, a tudásáramlás tartalmának mérését. Minden európai ország számára létfontosságú, hogy válaszolni tudjon arra a kérdésre, hogyan tudja egy-egy kormányzat megteremteni azt a helyzetet, amelyben mind a tõkebefektetõ, mind a fogadó ország nyertes, hogyan képes a politika ösztönözni a tudásáramlást a tõkebefektetõ és a fogadó ország között, mindkettõjük javára.

Irodalom Antalóczy Katalin, Sass Magdolna, (2001) ‘Greenfield investments in Hungary: Are they different than privatisation FDI?’ Transnational Corporations, 2001/4. pp. 39–60. Arrow, K. (1994) “The Production and Distribution of Knowledge” The Economics of Growth and Technical Change, eds. Gerald Silverberg and Luc Soete, Edward Elgar Publishing limited, Aldershot, England Avveduto, S. and Carlotta Brandi, (2001) ‘The evolution of theories of the brain drain and the migration of skilled personnel’ CNR, Rome, 2001, 2nd interim report Canberra Manual (1995) The Measurement of Scientific and Technological Activities, Manual of the Measurement of Human Resources Devoted to S&T, OECDEurostat, Paris 1995

70

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Caves, R.E. (1996) Multinational Enterprise and Economic Analysis, 2nd Ed. Cambridge University Press, Cambridge Cheese, J. (1991) ‘Attitudes to Innovation in Germany and Britain: a Comparison’, CEST Centre for Exploitation of Science and Technology 1991, London Cohen, W. M. and Levinthal, D. A. (1990) ‘Absorptive capacity: A new perspective on learning and innovation’ Administrative Science Quarterly, 35. pp. 128–152. Davenport S. (2004) ’Panic and panacea: brain drain and science and technology human capital policy’. Research Policy 33(4), Elsevier, pp. 617–630. David, P. and D. Foray (1995), ‘Accessing and expanding the science and technology base’, OECD STI Review, 1995, No. 16, OECD, Paris pp. 13–68. Dunning, J.H (1993) Multinational Enterprises and the Global Economy, AddisonWesley, Reading, Great Britain Dutrénit, G. (2000), Learning and Knowledge Management in the Firm, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, Northampton, 2000, 352 pp. Edquist, C. (2000) ‘Systems of Innovation Approaches – Their emergence and Characteristics’, in: Edquist, c. and McKelvey, M. (eds) Systems of Innovation: Growth, Competitiveness and Employment. Vol. 1. Edgar Elgar, Massachusetts, pp. 3–35. Edstrom A. and J. R. Galbraith (1977) ‘Transfer of managers as coordination and control strategy in multinational organisations’ Administrative Science Quarterly 22. pp. 248–263 Findlay, A.M.; Lelievre, E.; Paddison, R.; Boyle, M. (1994) ‘Skilled labour migration in the European context: Franco-British capital and skill transfers.’ Societies, No. 1, 1994. pp. 85–94. Frascati Manual (2002), ‘Proposed Standard Practice for Surveys on Research and Experimental Development’, OECD 2002, Paris Gaillard, J. M. and Gaillard, A. M. (1998) “The international circulation of scientists and technologists: A win-lose or Win-Win situation?’ Science Communication, vol. 20. No. 1, September 1998. pp. 106–115 Goshal, S, Korine, H. and G. Szulanszki (1994) ‘Interunit communication in multinational corporations’ Management Science, 40, Nr. 1 pp. 96–110 Gupta A. K and Govindarajan V. (2000). ’Knowledge flows within multinational corporations’. Strategic Management Journal 21(4):, John Wiley & Sons, Ltd. Pp. 473–496 Hauknes, J. (1994) ‘Modelling Mobility of Researchers’, STEP Report, No. 9. Oslo Inzelt A. (1994), ‘Privatisation and Innovation in Hungary: First Experiences’, in: Economic Systems, 1994, Vol. 18. No. 2, Physica-Verlag, Springer, Heidelberg pp. 141–158 Inzelt A. (1999), “Transformation Role of FDI in R&D: Analysis Based on a Databank” in: (eds. David Dyker and Slavo Radosevic) Innovation and Structural Change in Post-Socialist Countries: A Quantitative Approach, 1999, Kluwer Academic Publisher, The Netherlands pp. 185–201

KÖZVETLEN TŐKEBEFEKTETÉSEK ÉS A VEZETŐI TUDÁS ÁRAMLÁSA

71

Inzelt A. (2000), ‘Foreign direct investment in R&D: skin-deep and soul-deep cooperation’, in: Science and Public Policy, Vol. 27. No. 4, pp. 241–251., Beech Tree Publishing, 2000 Inzelt A. (2003a) ’Foreign involvement in acquiring and producing new knowledge: the case of Hungary’ in: Multinational Enterprises, Innovative Strategies and Systems of innovation (eds: John Cantwell, José Molero) Edward Elgar, Cheltenham, UK, 2003, pp. 234–268. Inzelt A. (2003b) Foreign Investment-Related Immigration, Pilot Survey. Knowledgeflow through Brain Circulation. Summary: (www.cordis.lu/indicators/publications.htm) Inzelt A. (2005a) Foreign business-led mobility for upgrading the flow of knowledge (New measure and the Hungarian experience) IEZ, Zagreb, forthcoming Inzelt A. (2005b) The inflow of managerial knowledge and direct investment in transition economies: the case of Hungary,’ Conference paper, ‘Managing Global Trends in a Turbulent Economy’, Chios, October 13–15 2005. Kalotay K. (2003), Mûködõtõke- válságban? Közgazdasági Szemle 50. évf., 1. szám pp. 35–55. Mahroum S. (1999), ‘Patterns of Academic Inflows to UK Higher Education System’ Higher Education in Europe, The Entrepreneurial University: How to Survive and Prosper in ERA of Global Competition, vol. XXIV. No. 1. 1999 Nelson R., Winter S (1977) An evolutionary theory of economic change, Research Policy 1977. 6. 36–76. old. North, D. (1995) ‘Soothing the Establishment: The impact of Foreign-born Scientists & Engineers on America’ University Press of America, Inc. OECD (2001), OECD Science, Technology and Industry Scoreboard Towards a Knowledge-based Economy, 2001 Edition, Paris Polanyi, M (1962) Personal knowledge: Towards a Post-Critical Philosophy, New York, Harper Torch books Porter, M. E. (1990) The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, London Resmini, L. (2000), ‘The determinants of foreign direct investment in CEECs. New evidence from sectoral patterns’, in: Economic Transition, Vol. 8. pp. 665–689., UNCTAD 2000 Salt J. (1997) ‘International movements of the highly skilled’, OECD, International Migration Unit, Occasional Paper n. 3, 2000, OECD/GD (97)169 Sass Magdolna (2004), FDI in Hungary – the first mover’s advantage and disadvantage. EIB Papers Vol. 9. No. 2. 2004 Luxembourg, pp. 62–91. Saviotti P. P. (1996) Technological Evaluation, Variety and the Economy, Edward Elgar, Cheltenham, UK; Brookfield, US Senker J. and W. Faulkner (1996) ‘Networks, tacit knowledge and innovation’ in: Technological Collaboration. The dynamics of Cooperation in Industrial Innovation (eds. Coombs, R. Richards, A. Saviotti, P. and V. Walsh), Edward Elgar, Cheltenham, UK Statistical Yearbook 2000

72

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Taggart J. H. (1998). ’Strategy shifts in MNC subsidiaries.’ Strategic Management Journal vol. 19 no. 7, John Wiley & Sons Ltd. pp. 663–681. Transition Report (1994), European Bank of Reconstruction and Development, 1994, London U.N. (1998), ‘Recommendation on Statistics of International Migration’, in: Revision 1. Statistical Papers, Series M. 1998, No. 58, United Nations, New York UOE (2001), ‘Data Collections; Definitions, Explanations, and Instructions’, UNESCO OECD EUROSTAT 2001 WIIW Forschungsberichte No. 215 Winkelmann, R. (2002), ‘Why do firms recruit internationally? Results from the IZA international employer survey 2000’, in: International Mobility of Highly Skilled, OECD, 2002, Paris Wolff, E. (1996), ‘Technology and the demand for skills’, OECD STI Review, 1999, No. 18, OECD, Paris

73 GYULAI-SCHMIDT ANDREA

Cartesio ante portas – avagy a társaságok Európai Unión belüli szabad költözési joga I. Az európai társasági jog az elmúlt évtizedben jelentõs átalakuláson ment keresztül. Az Európai Bíróság 1999-es Centros-ítélete következtében a társaságok mozgásszabadságát korlátozó székhely elmélet a támadások kereszttüzébe került. Az Európai Bíróság késõbbi döntései egyértelmûvé teszik, hogy a letelepedés szabadsága és a társaságok szabad székhelyáthelyezése közvetlenül összefügg, valamint hogy az alapítás szerinti állam joga irányadó a társaságok alapítása és mûködése szempontjából. A tanulmány a magyar társasági joggyakorlatot közvetlenül érintõ ún. Cartesio-döntés küszöbén arra keresi a választ, hogy a letelepedés szabadsága kitágítható-e oly módon, hogy egy tagállamban honos gazdasági társaság székhelyáthelyezése elé sem a fogadó, sem az elbocsátó tagállam nem gördíthet alapvetõ elvi akadályokat.

1. A letelepedés szabadsága az Európai Unió jogában Az európai belsõ piac1 hatékony mûködésének feltétele, hogy a gazdasági társaságok Európa-szerte úgy tevékenykedhessenek, mint a saját nemzeti piacukon. Fontos, hogy valamely tagállamban honos társaság a jogrendszerek különbségeitõl függetlenül, elsõdlegesen gazdasági szempontok alapján dönthesse el, hogy melyik tagállamban kíván társaságot alapítani és gazdasági tevékenységet folytatni. A társaságok mozgásszabadságát az Európai Unión belül a letelepedés joga biztosítja. Marcus Lutter a letelepedés szabadságát az európai társasági jog Magna Chartájának nevezte2. Így kívánta érzékeltetni, hogy ez a közösségi szabadságjog az európai társasági jog létét alapozza meg. A letelepedés szabadságára vonatkozó részletszabályokat elsõsorban az EKSzerzõdés és annak felhatalmazása alapján elfogadott másodlagos közösségi jogforrások, fõképpen rendeletek és irányelvek tartalmazzák. Az utóbbi évtizedben az európai társasági jog fejlõdésének motorját mégis az Európai Bíróságnak a székhely elméletet gyengítõ ítéletei hajtották. Jelen tanulmány a magyar társasági joggyakorlatot közvetlenül érintõ ún. Cartesio-döntés3 küszöbén azt mutatja be, ho1 Lásd az Európai Közösséget létrehozó szerzõdés (a továbbiakban: EK-Szerzõdés; rövidítve EKSz.) 3. cikkének c) pontját és 14. cikkét. Hatályos szövegét a 2004. évi XXX. törvény melléklete hirdette ki. Megjelent: Magyar Közlöny (MK) 2004/60. 2004. április 30. 2 Vö. Lutter, Marcus, Europäisches Unternehmensrecht, ZGR-Sonderheft, Berlin, New York, de Gruyter, 1996., 36. o. (A továbbiakban: Lutter, Unternehmensrecht). 3 C-210/06. sz. Cartesio Oktató és Szolgáltató Bt. változásbejegyzési ügye, a Szegedi Ítélõtábla által 2006. május 5-én benyújtott elõzetes döntéshozatal iránti kérelem (HL C 165., 17 o.).

74

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

gyan terjesztette ki az Európai Bíróság eddigi ítéleteiben a vállalatok szabad letelepedésére és a tõke szabad mozgására vonatkozó alapszabadságokat, valamint hogy mindez milyen hatást gyakorolt a nemzeti kollíziós jogokra. A tanulmány – az Európai Tükör következõ számában megjelenõ – második része ismerteti továbbá a Cartesio-ügy részleteit, és levonja a kapcsolódó tanulságokat a magyar jogalkotó számára. 1.1. A letelepedés szabadságának fogalma és jellemzői

A letelepedés szabadságára vonatkozó elsõdleges közösségi jogi szabályokat az EKSz. 43–48. cikkei tartalmazzák. Az EKSz. 43. cikk második bekezdése szerint a letelepedés szabadsága magában foglalja az önálló vállalkozói tevékenység megkezdését és gyakorlását, valamint a vállalatok, különösen a 48. cikk második bekezdése szerinti társaságok alapítását és irányítását, a fogadó állam saját állampolgáraira alkalmazott jogszabályok szerint. A letelepedés szabadsága tehát biztosítja a tagállamok állampolgárai számára, hogy önálló, jövedelemszerzõ tevékenységet folytatva4 részt vegyenek és egyben tartósan beilleszkedjenek5 egy vagy több külföldi tagállam gazdasági életébe. Ezenkívül a letelepedési jogukkal élõ jogalanyokat más belföldi illetõségû személyekkel egyenlõ bánásmódban kell részesíteni6. Az EKSz. 43. cikkének elsõ bekezdése az egyenlõ bánásmód követelményén túllépve megtiltja, hogy egy tagállam állampolgárait egy másik tagállam területén való szabad letelepedésben korlátozzanak. A letelepedés szabadságának korlátozásmentes gyakorlása megilleti valamely tagállam állampolgárának egy másik tagállam területén alapított kereskedelmi képviseletét, fióktelepét vagy leányvállalatát is. A korlátozások leépítésének parancsa a tagállamok jogalkotási szabadságának további határokat szab. A nemzeti társasági jogi szabályok, amelyek a meglévõ irányelvek betûjén és célján túlterjeszkednek vagy még az európai jogalkotó által nem szabályozott területet érintenek, a letelepedési szabadság mércéjén keresztül igazolási kényszer (Rechtfertigungszwang) és arányossági vizsgálat (Verhältnismäßigkeitsprüfung) alá esnek. A korlátozás tilalma miatt a tagállamok nem diszkriminatív intézkedéseinek arányosságát is vizsgálni kell, hogy megnehezítik-e a már meglévõ vagy a tagállamba betelepülni kívánó EU-külföldi jogalanyok letelepedését 4 Az önállóan végzett jövedelemszerzõ tevékenység elhatároló fogalmi elem a munkavállalók szabad mozgásától. Vö. Schwarz, Günter Christian, Europäisches Gesellschaftsrecht, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 2000., 79. o., 116 pont. (A továbbiakban: Schwarz, Europäisches Gesellschaftsrecht). 5 A tartós letelepedés egy másik tagállamban elhatároló fogalmi elem a szolgáltatások szabad mozgásától. Vö. Schwarz, Europäisches Gesellschaftsrecht, 80. o., 118–121. pont. 6 A diszkrimináció tilalma a hátrányos megkülönböztetés nyílt és burkolt formájára is kiterjed. Vö. Gyulai-Schmidt Andrea, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts mit dem Recht der Europäischen Union, Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 2004., 99. o. (A továbbiakban: GyulaiSchmidt, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts); Király Miklós, Az Európai Közösség Alapító Szerzõdésének közvetlen hatálya és a diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában, Jogtudományi Közlöny, 1997/7–8, 331. skk. o.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

75

és tevékenységük folytatását az adott országban7. Ha a vizsgált intézkedés korlátozó jellegûnek bizonyul, akkor az az EU-külföldi jogalanyokra nem lesz alkalmazható8. Az EKSz. 48. cikkének elsõ bekezdése kiterjeszti a 43. cikk tagállamok állampolgáraira vonatkozó hatályát azokra a társaságokra, amelyeket egyrészt valamely tagállam joga szerint alapítottak, másrészt pedig amelyeknek okirat szerinti székhelye vagy központi ügyvezetésének helye a Közösség területén van9. Az EKSz. 48. cikkének második bekezdése részletezi, hogy különösen mely társaságok számára kell a letelepedéshez való jogot biztosítani. Az EK-Szerzõdés hatálya alá esõ „»[t]ársaság« a polgári vagy kereskedelmi jog alapján létrejött társaság, beleértve a szövetkezeteket és a közjog vagy a magánjog hatálya alá tartozó más jogi személyeket, kivéve a nonprofit szervezeteket.” A definíció középpontjában a nyereségorientált magatartás áll, függetlenül attól, hogy a vizsgált társaság aktuálisan termel-e profitot vagy sem10. Az EKSz. 43. cikkének második bekezdésében a „különösen” kifejezés arra utal, hogy a 48. cikk második bekezdésében társaságként minõsített szervezetek felsorolása nem kimerítõ. A tagállamok saját jogukra alkalmazva kiterjeszthetik a definíciót, és a letelepedés jogát egyéb, itt fel nem sorolt jogalanyok számára is biztosíthatják. Az EK-Szerzõdés két kivételcsoportot határoz meg a letelepedés szabadságának alkalmazása terén. Megengedett, hogy a tagállamok a letelepedés szabadságát akár diszkriminatív eszközökkel is korlátozzák, ha ez a közbiztonság, a közrend vagy a közegészség védelme érdekében szükséges (EKSz. 46. cikk), továbbá nem tartozik a letelepedés szabadságának hatálya alá az a tevékenység, amelyet valamely tagállamban a közhatalom tartós vagy idõleges gyakorlása körében fejtenek ki (EKSz. 45. cikk). Minden más esetben érvényesül az EKSz. 43. és 48. cikkének közvetlen alkalmazhatósága az Európai Bíróság Reyners-ügyben hozott ítélete11 szerint. A letelepedési jog korlátainak lebontása fõképpen a nemzeti társasági jogok harmonizációja révén valósulhat meg. A társasági jog európai jogharmonizációjához az EKSz. 44. cikke (2) bekezdésének g) pontja ad felhatalmazást. Ez alapján a Tanács és a Bizottság a letelepedés szabadságának megvalósítása céljából szükség szerint 7 Az Európai Bíróság erre vonatkozó állásfoglalását a C-19/92. sz. Kraus-ügyben 1993. március 31-én hozott ítéletének (EBHT 1993., I-1663. o.) 32. pontjában és a C-55/94. sz. Gebhard-ügyben 1995. november 30-án hozott ítéletének (EBHT 1995., I-4165. o.) 37. pontjában fejtette ki. Ezek a döntések fordulópontot jelentettek a letelepedés szabadságának alkalmazási körét tekintve. Az Európai Bíróság ezen jogesetekben terjesztette ki a letelepedés szabadságának hatályát a puszta diszkrimináció tilalmáról a korlátozás tilalmára. 8 Vö. Habersack, Mathias, Europäisches Gesellschaftsrecht, München, C.H. Beck, 1999., 14–15. o. (A továbbiakban: Habersack, Europäisches Gesellschaftsrecht). 9 Vö. az elismerés feltételeirõl Behrens, Peter, Das Internationale Gesellschaftsrecht nach dem CentrosUrteil des EuGH, IPRax 1999/5, 325. o. 10 Vö. Darázs Lénárd–Faludi Gábor–Kisfaludi András–Pajor-Bytomski, Magdalena–Vékás Lajos, Európai közösségi jogi elemek a magyar magán- és kereskedelmi jogban, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., 2001., 118. o. (A továbbiakban: Darázs et al., Európai közösségi jogi elemek). 11 2/74. sz. Reyners kontra Belgium ügyben 1974. június 21-én hozott ítélet (EBHT 1974., 631. o.).

76

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

összehangolja azokat a védelmi intézkedéseket, amelyeket a tagállamokban honos társaságoktól azért követelnek meg, hogy mind a társaságok tagjainak, mind harmadik személyeknek az érdekei egységesen érvényesüljenek12. Az EK-Szerzõdés két helyen utal még közvetetten a letelepedés szabadságára. A 293. cikk (korábbi 220. cikk) harmadik francia bekezdése tárgyalásokat helyez kilátásba a tagállamok között, hogy azok a 48. cikk második bekezdése alapján a társaságok kölcsönös elismerésérõl, identitásmegtartó székhelyáthelyezésérõl és államhatárokat átlépõ egyesülésérõl szükség szerint nemzetközi szerzõdést kössenek. Emellett az EKSz. 294. cikke (korábbi 221. cikk) arra kötelezi a tagállamokat, hogy diszkriminációmentesen biztosítsák más tagállam állampolgárai számára a 48. cikk szerinti társaságokban való részesedés megszerzését13. 1.2. A letelepedés szabadságának tartalma

1.2.1. A természetes személyek és a jogi személyek (társaságok) jogi helyzete Az EKSz. 43. cikke a természetes személyekre szabva határozza meg a letelepedés szabadságának tartalmát. Eszerint az Európai Unió állampolgárai szabadon letelepedhetnek, illetve áttelepülhetnek egyik tagállamból a másikba, hogy ott önálló gazdasági tevékenységet folytassanak. Más tagállamban vállalkozást alapíthatnak, ebben tagként vagy vezetõként részt vehetnek14. A tagállamok állampolgárai államuk joga szerint jog- és cselekvõképesek. Az a tény, hogy állampolgárságuk révén egy másik állam joga vonatkozik rájuk, nem akadályozhatja õket abban, hogy más tagállamban árukkal kereskedjenek, szolgáltatásokat kínáljanak vagy élvezzék a letelepedési szabadság adta elõnyöket. A természetes személyekre vonatkozó szabályok hatókörét az EKSz. 48. cikkének elsõ bekezdése kiterjeszti az Európai Unió bármely tagállamában honos társaságokra. Ennek ellenére például a német cégbíróságok korábbi gyakorlata azt mutatja, hogy egy gazdasági társaságot (Handelsgesellschaft) csak akkor jegyeztek be a cégjegyzékbe (Handelsregister), ha az a belföldi jog alapján szerzett jog- és cselekvõképességet. Más tagállamok joga szerint alapított társaságok jog- és cselekvõképességét az alapítás helye szerinti állam joga határozta meg, így nem telepedhettek le Németország területén. Az európai belsõ piac lehetõséget nyitott ugyan számukra, hogy árukkal vagy szolgáltatásokkal kereskedjenek, de a jogalanyiságot megtartó székhelyáthelyezés helyett azzal kellett megelégedniük, hogy Németország területén fióktelepet vagy leányvállalatot alapíthattak (EKSz. 43. cikk elsõ bekezdésének második mondata). Fordított esetben, ha egy Németországban bejegyzett gazdasági társaság kívánta székhelyét egy másik tagállamba áthelyezni, szintén akadály12 Lásd részletesen Habersack, Europäisches Gesellschaftsrecht, 11–13. o. 13 Vö. Kübler, Friedrich - Assmann, Heinz-Dieter, Gesellschaftsrecht, C.F.Müller, 2006., 557. o. (A továbbiakban: Kübler–Assmann, Gesellschaftsrecht ). 14 Vö. Lutter, Europäisches Unternehmensrecht, 37–38. o.; Darázs et al, Európai közösségi jogi elemek, 117. o.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

77

ba ütközött. A német bíróságok ugyanis a tényleges vagy okirati székhely külföldre való áthelyezésének elhatározását a megszûnésrõl való döntésként értékelték. Ebbõl a máig ható problémából következõen egy Németországban bejegyzett kereskedelmi társaság csak úgy helyezheti át a székhelyét a határokon túlra, ha a bejegyzés helyén megszûnik, és a nyilvántartásból való törlése után a célországban újra végigjárja az alapítás útját.15 Láthatjuk, hogy a természetes és a jogi személyek közötti egyenlõ bánásmód elve nem érvényesül minden téren. Míg az uniós polgárok – állampolgárságukat, jogalanyiságukat mindvégig megtartva – szabadon áttelepülhetnek egy másik tagállamba, hogy ott tartósan, önálló gazdasági tevékenységet folytassanak, addig a gazdasági társaságok székhelyáthelyezése elé több kontinentális európai tagállam – mint például Németország vagy Ausztria16 – akadályokat gördít. Jelenleg az Európai Bíróság elõtt lévõ Cartesio-ügy is arra vezethetõ vissza, hogy Magyarország jogrendszere 2006-ban nem engedte meg egy magyar jog szerint alapított betéti társaság (bt.) áttelepülését egy másik tagállamba. A tagállamok közötti eltérõ joggyakorlat fõképpen a társaságok kölcsönös elismerésével összefüggõ nemzeti anyagi és kollíziós jogok különbségére vezethetõ vissza17. Miután a jogi személyek, illetve a gazdasági társaságok a jogrendszerek „teremtményei”, nem állampolgársági alapon határozható meg valamely tagállamhoz való tartozásuk, hanem az alapítás, illetve a bejegyzés helye, valamint a tényleges vagy az okirati székhely alapján18. A társaságok tagállamok közötti kölcsönös elismerését az utóbbi évtizedekben a kontinentális jogrendszerekben elterjedt székhely elve korlátok közé szorította. Ezt a gyakorlatot az EKSz. 48. cikk elsõ bekezdése alapján a német jogtudomány is számos fórumon integrációellenesként értékelte19, mégis az Európai Bíróság Überseering-ügyben hozott döntését20 kellett ahhoz megvárni, hogy Németország a letelepedés szabadságát sértõ gyakorlatát részben felszámolja. 1.2.2. Az elsõdleges és a másodlagos letelepedés szabadsága Az EKSz. 43. cikke elsõ bekezdésének elsõ mondata biztosítja az Európai Unióban honos külföldiek számára az ún. elsõdleges letelepedés jogát. Ez lehetõvé teszi egy tagállam állampolgárának, hogy egy másik tagállamba tartósan áttelepüljön és ott 15 Vö. Behrens, Peter, Gesellschaften sollen Niederlassungsberechtigte gleichen Rechts werden, EuZW 1998/12, 353. o. 16 Az osztrák székhely elvet részben feladó gyakorlathoz lásd Hack, Christoph, Die Sitztheorie nach dem EuGH-Urteil Überseering, GesRZ 2003, 33. sk. o. 17 Lásd részletesebben a tanulmány 2.1. pontjában. 18 Vö. Metzinger, Péter, A de facto külföldi irányítású magyar társaságok székhelye és honossága az európai jog tükrében (de lege lata és de lege ferenda), Európai Jog, 2006/3, 18. skk. o. 19 Vö. Lutter, Europäisches Unternehmensrecht, 42. o.; Behrens, EuZW 1998/12, 353. o. 20 C-208/00. sz. Überseering BV kontra Nordic Construction Company Baumanagement GmbH (NCC) ügyben 2002. november 5-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-9919. o.); IPRax 23 (2003) 65-74. o. Lásd részletesebben a tanulmány 2. részében, amely a következõ számban jelenik meg.

78

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

önálló gazdasági tevékenységet folytasson, vagy egy másik tagállamban társaságot alapítson, abban tagként vagy vezetõként részt vegyen. Ezen jogok gyakorlását szükségszerûen a fogadó állam belsõ joga határozza meg21. Az elsõdleges letelepedés szabadsága azt az esetet is magában foglalja, amikor egy, az Európai Unió területén már létrejött vállalkozás székhelyét egy másik tagállamba helyezi át, miközben a korábbi székhely szerinti országban vagy egyáltalán nem marad semmilyen gazdasági egység, vagy a székhelyét más tagállamba áthelyezõ vállalkozás szervezetétõl függõ gazdálkodó szervezet (fióktelep) visszamarad. Az elsõdleges letelepedés utóbbi formáit székhelyáthelyezésnek nevezzük. Az elsõdleges letelepedés szabadságával összefüggésben az Európai Bíróság két meghatározó ítéletet hozott. A Daily Mail ügyben22 az alapítás szerinti tagállam székhelyáthelyezést akadályozó intézkedését vizsgálta a bíróság, majd késõbb a fent említett Überseering-ügyben23 a tényleges székhely áthelyezése után a fogadó ország jogalanyiságot el nem ismerõ gyakorlata került a jogvita középpontjába. Az Überseering-ügyben hozott ítélet megerõsítette, hogy az EKSz. 43. cikke – a 48. cikkel összhangban – magában foglalja a jogi személyek székhelyáthelyezésének a jogát24. A letelepedési jog másik formája az ún. másodlagos letelepedés szabadsága. Az EKSz. 43. cikke elsõ bekezdésének második mondata szerint ez azt jelenti, hogy az Európai Unióban honos jogalanyok a gazdasági tevékenységük központját meghagyják az alapítás államában, de egy másik tagállamban a székhely tevékenységéhez kapcsolódva további gazdálkodó egységeket hoznak létre, és azokat vezetik. Ezek lehetnek jogilag önállótlan szervezetek, mint a kereskedelmi képviseletek és a fióktelepek, vagy önálló szervezeti egységek, mint a leányvállalatok. Ide tartoznak még a tõkeegyesítõ társaságok európai szinten összefonódó vállalatcsoportjai, valamint a társaságok több tagállamot érintõ egyesülése vagy szétválása25. A másodlagos letelepedési szabadság terjedelmét és tartalmát az Európai Bíróság a sokat vitatott Centros-ítéletében26 értelmezte, továbbá az ehhez kapcsolódó Inspire Art27 és SEVICdöntésekben28 pontosította.

21 Vö. Behrens, Peter, Gesellschaftsrecht, Dauses, E III. 2. pont. 22 81/87. sz. Daily Mail and General Trust plc ügyben 1988. szeptember 27-én hozott ítélet (EBHT 1988., 5483. o.). Válogatott ítéletek, II. kötet, 343–350.o. Lásd részletesebben a tanulmány 3.1. pontjában. 23 Lásd a 20. lábjegyzetet. 24 Vö. Gyulai-Schmidt, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts, 91. és 98. o. 25 Vö. Lutter, Europäisches Unternehmensrecht, 40. skk. o. 26 C-212/97. sz. Centros Ltd kontra Erhvervs-og Selsabssyrelsen ügyben 1999. március 9-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-1459. o.). Lásd részletesebben a tanulmány 3.3. pontjában. 27 C-167/01. sz. Inspire Art Ltd kontra Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam ügyben 2003. szeptember 30-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-9919. o.). Lásd részletesebben a tanulmány következõ számban megjelenõ 2. részében. 28 C-411/03. sz. SEVIC Systems Aktiengesellschaft kontra Amtsgericht Neuwied ügyben 2005. december 3-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-10805. o.).

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

79

2. A társaságok kölcsönös elismerése Ahhoz, hogy a külföldi társaságok gazdasági tevékenységüket valamely tagállamban kifejthessék, szükségszerû feltétel, hogy jogalanyiságukat a fogadó ország elismerje29. A Hágai Konvenció 1. cikkének (1) bekezdése szerint a jogalanyiság feltételezi a jog- és cselekvõképesség, valamint az aktív és a passzív perképesség elismerését30. Ha egy tagállam egy társaság létét nem ismeri el, akkor ezen állam szemszögébõl fel sem merül annak problémája, hogy a nem létezõ jogalanynak megadják-e a letelepedés jogát vagy sem. Ha azonban a külföldi társaságot a nemzeti jog elismeri, ez azt is jelenti, hogy a társaság létét és mûködését külön elismerõ aktus nélkül a társaságra irányadó jog szerint kell megítélni. Tisztázandó kérdés a társaságok kölcsönös elismerése terén a társaságra irányadó állam jogának, a társaság statútumának a meghatározása31, valamint az a probléma, hogy a társaság a „hozott” jog alapján mûködjön-e tovább, vagy kötelezõ statútumváltással a fogadó állam jogát kell-e rá alkalmazni. 2.1. A bejegyzés (alapítás) és a székhely elvének főbb jellemzői

A tõkeegyesítõ társaságok körében mindennapos gyakorlat, hogy nemzetközi vonalon fejtik ki tevékenységüket. Termékeiket több országban állítják elõ, áruikat, szolgáltatásaikat országhatárokon átlépve kínálják. A nemzetközi tõkepiacokon egyszer tulajdonosként, máskor hitelezõként lépnek föl. Nem ritka az sem, hogy a vállalkozások vezetõ tisztségviselõi különbözõ országokban tevékenykednek, és a vállalkozáspolitikára vonatkozó döntéseiket más-más helyszínen hozzák. A több országban aktív, nemzetközi érdekeltségekkel rendelkezõ vállalkozásokra és vállalatcsoportokra irányadó személyes jog meghatározása – egységes európai jogi megoldások hiányában – nemzetközi magánjogi szabályok alkalmazásával történik. A tagállamok nemzetközi magánjoga meghatározza azon tényálláselemeket, illetve kollíziós jogi kapcsolóelveket, amelyek a társaságra irányadó jogot (a társaság statútumát) kijelölik32. A tagállamok gyakorlata a társasági jogban alkalmazott kapcsolóelveket két fõ csoportra redukálta: a bejegyzés (inkorporáció) vagy más néven az alapítás elvére (Gründungstheorie)33, 29 Vö. Behrens, Peter, Niederlassungsfreiheit und Internationales Gesellschaftsrecht, RabelsZ 52 (1988), 499. o. 30 Az 1956-os Hágai Konvenció a külföldi társaságok, egyesületek, alapítványok jogi személyiségének elismerésérõl (Nyomtatott formában: RabelsZ 17 (1952), 270. o., franciául: http://www.hcch.net/ index_en.php?act=conventions.text&cid=36 [2007.11.30.]) A Konvenció a mai napig nem lépett hatályba, és minden bizonnyal már nem is fog. Vö. Berke Barna – Fazekas Judit – Gadó Gábor – GyulaiSchmidt Andrea – Király Miklós – Kisfaludi András – Miskolczi Bodnár Péter, Európai társasági jog, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004., 37. sk. o. 31 A társaságok statútumának terjedelmérõl lásd Jasper/ Priester, Mayer [szerk.], Münchener Handbuch des Gesellschaftsrechts, 1299. skk. o.; Schwarz, Europäisches Gesellschaftsrecht, 104. o. 32 Vö. Vékás Lajos, Uniós alapvetõ szabadságok és közösségi nemzetközi kollíziós jog, Európai Jog 2005/1, 3. o.; Metzinger, Európai Jog, 2006/3, 19. skk. o. 33 Az „alapítás elve” mint kifejezés pontosabban utal az elv valódi tartalmára, de a magyar szakirodalom egységesen a „bejegyzés elvét” említi, ezért jelen tanulmány a továbbiakban ezt a kifejezést használja.

80

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

valamint a székhely elvére (Sitztheorie). A székhelyet mint a vállalkozások személyes jogát meghatározó kapcsolóelvet a tagállamok közül például Németország, Ausztria, Olaszország, Portugália, Görögország vagy Lengyelország is alkalmazza. Ezzel szemben a bejegyzés elvét követõ tagállamok, például Anglia, Írország, Dánia, Hollandia, Finnország és Svédország a vállalkozás alapításának a helyét tekintik irányadónak. Az ügyvezetés helye, illetve a tényleges székhely irreleváns.34 Ismert még a szakirodalomban a kontroll elmélet, ami a társaság többségi tulajdonosainak állampolgárságához, honosságához kapcsolja a társaságra irányadó jogot35. Az utóbbi elméletnek nincs gyakorlati jelentõsége36, ezért részletesebb ismertetése itt nem indokolt. 2.1.1. A bejegyzés elve A bejegyzés elve a XVIII. századi Angliából származik. Ahhoz, hogy az akkor már kiterjedt gyarmatbirodalom tengeren túli érdekeit megfelelõen érvényesíthesse, felmerült annak igénye, hogy az Angliában alapított, angol jog alapján mûködõ társaságok jogalanyiságuk megtartása mellett áttelepülhessenek más tengeren túli országokba, és egyben megmaradhassanak az angol jog védelme alatt37. Ezzel a jogi konstrukcióval megvalósul a statútumváltás nélküli, identitásmegtartó székhelyáthelyezés38. A bejegyzés elve abból az alapgondolatból fakad, hogy egy állam joga szerint érvényesen megalapított és bejegyzett társaságot más államok is érvényesen létrejöttként fogadjanak el. Ezen túlmenõen ne lehessen a társaság fennállását akkor sem megkérdõjelezni, ha annak székhelye idõközben nem az alapítás államában található. A bejegyzés elve szerint az egyszer már valamely állam joga szerint létrejött társaságra az alapítás államának joga alkalmazandó, függetlenül attól, hogy késõbb hová kerül át a vállalkozás központi ügyintézésének a helye39. A bejegyzési elmélet tehát lehetõvé teszi a társaság alapítói számára, hogy kiválasszák a számukra legkedvezõbb jogrendszert, amely olyan állam joga is lehet, amivel a társaság tevékenysége során semmiféle kapcsolatban nem áll és nem is fog állni40. A társaságra irányadó jog megválasztása az alapítók privátautonómiájának körébe tartozik. Az alapítás és a bejegyzés helye szerint érvényes jog pedig végigkíséri a társaságot létének további szakaszaiban. 34 Vö. Gyulai-Schmidt, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts, 93. o., 320 sk. lábjegyzet, és 94. o. 322 sk. lábjegyzet.; Nemessány Zoltán, A székhely elv alkonya? Daily Mail – Centros – Überseering, Európai Jog 2003/6, 16. o.; Vékás, Európai Jog 2005/1, 3. o. 35 Vö. Gyulai-Schmidt, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts, 90. o., 300. lábjegyzet. 36 Lásd bõvebben: http://www.fifoost.org/EU/gesellschaftsrecht/node26.php (2007. 11. 30.) 37 Vö. Schwarz, Europäisches Gesellschaftsrecht, 106. o., 161. pont. 38 Vö. Behrens, EuZW 1998/12, 353. o. 39 Vö. Wiedemann, Herbert, Gesellschaftsrecht, Bd. 1. Grundlagen, München 1980, § 14. II 1 a, 783. o.; Zimmer, Daniel, Internationales Gesellschaftsrecht, Das Kollisionsrecht der Gesellschaften und sein Verhältnis zum Internationalen Kapitalmarktrecht und zum Internationalen Unternehmensrecht 1996, 28. o., 213. skk. o. 40 Vö. Fleischer, Holger, Gläubigerschutz im Recht der Delaware corporation, RIW 2005/2, 92. skk. o.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

81

A bejegyzés elve különösen a tõkeexportra berendezkedett országok, mint például Anglia vagy az Egyesült Államok számára nyújt elõnyöket. Ezek az államok igényt formálnak arra, hogy társasági jogukat exportálva a társaságaikat mindenütt elismerjék. Cserében biztosítják a hazájukba áttelepülõ külföldi társaságok számára, hogy azok létét belföldön – az EKSz. 46. cikkének közrendi (ordre public) szabályainak kivételével – korlátozás nélkül elismerjék41. 2.1.2. A székhely elve A székhely elve egy kollíziós jogi elméleten alapszik, amelyet a XIX. században Németországban és Franciaországban kezdtek alkalmazni. Késõbb a legtöbb kontinentális európai jogrendszer nemzetközi magánjoga átvette. Lényege, hogy egy társaságra annak az államnak a jogát kell alkalmazni, ahol a központi ügyvezetés helye (Ort der Hauptverwaltung, principal place of business, siège social) található. A központi ügyvezetés helye a társaságok tényleges székhelye (effektiver Verwaltungssitz, real seat, siège réel), az a döntésközpont, ahol a jogi személy tényleges tevékenységét is kifejti. A székhely elmélet alapgondolata, hogy az az állam, ahol a társaság tényleges székhelye van, egyben a vállalkozás gazdasági tevékenységének is a színhelye. Ezért a székhely országa igényt formál arra, hogy az általa alkotott jogrend és annak védelmi mechanizmusai kötelezõ erõvel érvényesüljenek az ott alapított és székhellyel rendelkezõ társaságokra. A székhely elve az alapítók jogválasztási szabadságát jelentõs korlátok közé szorítja42. Nem fogadja el a jogválasztásnak azt a módját, hogy egy társaságot az alapítók szemszögébõl a legkedvezõbb jog államában megalapítsák, és azután áthelyezzék a székhelyét a tényleges ügyvezetés államába. Ez a székhely elvet védelmezõk szerint felpuhítaná a hazai társasági jogban megalkotott garanciák rendszerét, ami jogbizonytalansághoz vezet (race to the bottom, race to the laxity). Azok a társaságok, amelyeknek a központi ügyvezetésük helye nem az alapítás államában van, a székhely elve alapján nem is ismerhetõk el. Következésképpen nem létezõ jogalanyként kezeli õket a kontinentális jogok rendszere43. Ezen jogkövetkezmény miatt a székhely elvét az el nem ismerés elvének is nevezik44. A székhely elv alkalmazásán keresztül a nemzeti jogrendszerek hatékonyan kívánták érvényesíteni a hitelezõk, a munkavállalók és a kisbefektetõk védelmét45. Ennek módja, a külföldön alapított társaságok el nem ismerésén túl, hogy a hazai társaságokat megakadályozzák abban, hogy „elszökjenek” a puhább jogrendszerek irá41 Vö. Schwarz, Europäisches Gesellschaftsrecht, 106. o., 161. pont. 42 Vö. Staudinger/Großfeld, InsGesR 17. pont. A székhely elvet védelmezõk szerint mindez a jogbiztonság érdekében igazolható, és egyfajta jogválasztás itt is megilleti az alapítókat az ügyvezetés székhelyének szabad megválasztásán keresztül. 43 Vö. Knobbe-Keuk, Brigitte, Umzug von Gesellschaften in Europa, ZHR 154 (1990), 325 o. 44 Vö. Knobbe-Keuk, ZHR 154 (1990), 338. skk. o.; Schmidt, Karsten, Sitzverlegungsrichtlinie, Freizügigkeit und Gesellschaftsrechtspraxis, Grundlagen ZGR 1999, 20., 22. sk. o. 45 Vö. Schwarz, Europäisches Gesellschaftsrecht, 107. o. a székhely elvét mint Schutztheorie-t említi.

82

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

nyába. A tényleges székhely mint nemzetközi kollíziós kapcsolóelv alapján a bejegyzett cégek az országhatárokon túli székhelyáthelyezést csak úgy tudják megvalósítani, ha jogilag az eredeti székhelyországban megszûnnek, és az új tényleges székhely szerinti államban ismételt alapítás és bejegyzés után új identitást kapnak. Könynyû belátni, hogy a székhely elve gyengíti a társaságok nemzetközi mobilitását. Ez veszélyezteti az európai közösségi integráció célját, ami a társaságok európai mozgásszabadságát, a magánszemélyek módjára való szabad költözését kívánja megvalósítani. A székhely elve nem diszkriminatív, hiszen külföldiekre éppúgy alkalmazandó, mint belföldiekre, de versenyhátrányt okoz46 azon társaságok számára, amelyek egy ilyen országból kívánnak elköltözni vagy oda kívánnak letelepedni. A székhely elv alkalmazásának elõnyös vonása, hogy a hitelezõ- és kisebbségvédelmi, valamint a munkavállalók részvételét rögzítõ szabályok mindaddig hatékonyabban érvényesíthetõk egyes tagállamok szigorú joga által, amíg például a kft. vagyon-, illetve hitelezõvédelmére, vagy a munkavállalók részvételére a felügyelõbizottság munkájában az érdemi jogharmonizációs eredmények váratnak magukra. Ebbõl adódik a bejegyzés elvének ösztönzõ hatása, hogy a társaságok a számukra legkedvezõbb jogrendszert kiválasztva, és egyben a hazai jog védelmi intézkedéseit megkerülve olyan tagállamokban jegyeztessék be magukat, ahol könnyebb feltételek mellett mûködhetnek. Ezáltal megteremtõdik a jogalkotók versenyének lehetõsége, amely a székhely elv védelmezõi szemében Delaware-effektust vált ki47 és negatív jelenség, míg a bejegyzés elvét támogatók szerint az integrációs folyamat egészséges velejárója. Természetesen, ha a jogalkotók versenyének az európai jogharmonizációs eredmények megfelelõ keretet adnak, akkor Delaware hasznos példává válhat az európai integrációban. A székhely elvét az azt elfogadó jogrendszerek irodalmában is hevesen kritizálják, fõképpen azért, mert sokak szerint útjában áll az Európai Unión belül a letelepedés szabadságának48. Miután a jogharmonizációs törekvések sikertelennek bizonyultak, a jogirodalom „békítõ” javaslatokat dolgozott ki a két elv ötvözésére, amelyek lényegében a bejegyzési elmélet felpuhított változatait tartalmazták.49 2.2. A jogi személyek (társaságok) statútuma

A társaságokra irányadó jogot az európai jogegységesítés nyomán EK-rendeletek, a tagállamok között megkötött multilaterális nemzetközi szerzõdések és a nemzeti kollíziós szabályok határozhatják meg. Egységes európai kollíziós jog és a tagállamok közötti multilaterális szerzõdések hiányában számos kétoldalú államszerzõdés 46 Vö. Habersack, Europäisches Gesellschaftsrecht, 9. sk. o. 47 Vö. Kübler - Assmann, Gesellschaftsrecht, 556. sk. o.; Merkt, Hanno, Das Europäische Gesellschaftsrecht und die Idee des „Wettbewerbs der Gesetzgeber”, RabelsZ 59 (1995), 545–568. o. 48 Vö. Knobbe-Keuk, ZHR 154 (1990), 329. o. 49 Vö. Behrens, Grasmann, Sandrock és Großfeld téziseit Jasper/Priester, Mayer (Hrsg.), Münchener Handbuch des Gesellschftsrechts, 1294. o.; Behrens, EuZW 1998/12, 353. o.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

83

létezik, amelyek a társaságok létének elismerését szabályozzák50. Ezek legtöbbször megerõsítik az irányadó jogra vonatkozó tagállami kollíziós szabályokat51. Nemzetközi szerzõdés hiányában az autonóm tagállami kapcsolóelvek kerülnek alkalmazásra. A társaságok személyes jogának (statútumának) meghatározásához a tagállamok bizonyos tényálláselemeket definiálnak kapcsolóelvként. Ezek alapján jelölik ki a társaság mûködésére irányadó jogot. Objektív kapcsolóelvként számításba jön a tényleges vagy az okirati székhely, a regisztráció helye és az alapítás államának joga52. A regisztrációköteles társasági formák esetén az okirati székhely, a regisztráció helye és az alapítás államának a joga rendszerint ugyanazon statútum alkalmazásához vezet53. A társaságoknak ugyanis nyilvántartásba kell vetetniük magukat abban az országban, ahol alapították õket. A regisztráció általában akkor lehetséges, ha a megalapított társaság okirati székhelye alapján a cégbíróság vagy a regisztráló hatóság illetékességét megállapítja. A tényleges székhely mint kapcsolóelv hátterében a székhely elmélet alkalmazása áll. Ez alapján azon állam joga határozza meg a társaság statútumát, amelyben a társaság tényleges ügyvezetésének a helye található. Olaszország és Portugália a bejegyzés és a székhely elve közötti közvetítõ elmélet alapján külföldön alapított társaságokra akkor rendeli a hazai jogot alkalmazni, ha a központi ügyvezetésük helye vagy a fõtevékenységük kifejtésének a helye belföldön van. Belföldön alapított társaságok azonban akkor is a hazai jog szabályainak vannak alávetve, ha a központi ügyvezetésük helye egy másik tagállamban van. Az elõbb említett szabály a székhely elvét, az utóbbi pedig az alapítás elvét vonja be a fent említett tagállamok kollíziós jogi gyakorlatába.54 2.3. A székhely elv korlátozó hatása a letelepedés szabadságára

2.3.1. A jogalanyiságot megtartó székhelyáthelyezés A székhely elve által okozott problémák akkor válnak nyilvánvalóvá, ha egy társaság országhatárt átlépõ székhelyáthelyezést kíván megvalósítani. Eközben a társaság csak akkor tudja jogalanyiságát megtartani, ha mind az elbocsátó tagállam, mind a fogadó ország elfogadja a társaság fennmaradása mellett a székhely áthelyezését. A jogalanyiság hordozhatóságához szükséges a székhelyáthelyezésben érintett tagállamok érvényes kollíziós szabályainak az „összjátéka”. Ha bármely tagállam nemzetközi magánjogi gyakorlata a székhely elvét követi, már nem érvényesül a fent vázolt feltétel. Következésképpen, ha például egy német kereskedelmi társaság (Han50 Vö. Knobbe-Keuk, ZHR 154 (1990), 330 o., 23. lábjegyzet a Németország által kötött bilaterális szerzõdésekrõl. 51 Vö. Schwarz, Europäisches Gesellschaftsrecht, 105. o. 159. pont, és a 285. lábjegyzet további utalásokkal. 52 Vö. Metzinger, Európai Jog, 2006/3, 19. sk. o. 53 Vö. Kreuzer, Karl Friedrich. Die grenzüberschreitende Mobilität von Gesellschaften im Gemeinsamen Markt. Saarbrücken, 1994., 15. o. 54 Vö. Di Marco, Vorschlag für eine 14. Richtlinie, ZGR 1999, 3, 4. sk. o.; Vékás, Európai Jog 2005/1, 4. o. az olasz és a svájci kombinált szabályozásról.

84

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

delsgesellschaft) központi ügyvezetésének helyét át kívánja helyezni egy másik tagállamba, akkor kötelezõ feltételként meg kell szûnnie, még akkor is, ha a német társaság átköltözését a célország jogrendszere, az alapítás elvének talaján állva, elfogadná. Fordított esetben, ha például egy alapítás elvét követõ államból származó társaság kívánja székhelyét egy, a székhely elvét követõ tagállamba áthelyezni, hasonló helyzet áll elõ. Az eredeti társaság fennmaradására – egészen a közelmúltig55 – egyik fenti esetben sem nyílhatott lehetõség. Ebbõl az következik, hogy ha a székhelyáthelyezésben érintett államok közül legalább egy a székhely elvét követi, az mindkét irányban ellehetetleníti a társaságok más országba való el- vagy beköltözését identitásuk fenntartása mellett. A székhely elve hasonlóképpen korlátozza a vállalkozások országhatárt átlépõ fúzióját56. 2.3.2. Statútumváltás A székhely elvet követõ jogrendszerekben az országhatárt átlépõ székhelyáthelyezés új jogalanyiság megszerzésével és a társaságra irányadó jog megváltozásával jár együtt. Ha a székhelyáthelyezés a társaság megszûnését eredményezi, akkor mindenképpen a célország jogrendszere lesz arra irányadó, hogy a vállalkozásokat milyen feltételek mellett, milyen jogi formában ismerik el, mint belföldi jogalanyt. Elõfordulhat az is, hogy székhelyáthelyezés esetén a régi statútum szerinti társasági jogi, illetve a kollíziós szabályok nem írják elõ a társaság megszûnését, csupán bizonyos adminisztrációs, adójogi vagy más garanciális feltételek teljesítéséhez kötik a „távozást”. A fogadó állam statútuma is rendelkezhet akként, hogy új társaságot ugyan nem kell létrehozni, tehát a külföldön alapított társaság identitása folytonos marad, de alkalmazkodnia kell az új jogi környezethez. Ez a megoldás kombinálja a két kollíziós kapcsolóelv jótékony hatásait. A statútumváltás következménye, hogy a külföldön alapított társaságok számára is kötelezõvé teszi a hazai jogalkotó által fontosnak ítélt védelmi szabályok betartását, de a jogalanyiságot megtartó székhelyáthelyezés lehetõségén keresztül megvalósul a társaságok Európán belüli mobilitása az EKSz. 43. cikke szellemében. Az európai jogharmonizációs törekvések ebbe az irányba próbáltak nyitni, sajnos érdemi eredmény nélkül.

3. A letelepedés szabadságának értelmezése az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában 3.1. A Daily Mail ügy57

Azt korábbiakban kifejtettük, hogy a jogalanyiságot megtartó székhelyáthelyezés akkor kerül veszélybe, ha mindkét érintett állam, vagy legalább az egyik a székely elmélet jogkövetkezményeit alkalmazza. Csak ha mind az elbocsátó székhelyország, 55 A joggyakorlat változásához lásd a tanulmány 3. fejezetében ismertetett európai bírósági ítéleteket. 56 Vö. Vékás, Európai Jog 2005/1, 4. o 57 Lásd a 22. lábjegyzetet.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

85

mind pedig a célország a bejegyzés elvét követi, akkor nyílik lehetõség a székhelyáthelyezésre. A Daily Mail ügy rávilágít arra, hogy a képlet ennél is összetettebb. A bejegyzés elvének alkalmazása sem ad arra biztosítékot, hogy a társaság székhelyét és egyben a központi ügyvezetésének helyét feltétel nélkül át tudja helyezni egy másik tagállamba. 3.1.1. Tényállás A Daily Mail and General Trust PLC (a továbbiakban: Daily Mail) és a brit pénzügyminisztérium közötti jogvitában az alábbi tényállás alapján döntött az Európai Bíróság. Egy angol befektetési társaság58 1984-ben Hollandiába kívánta áthelyezni a központi igazgatását. Ehhez az akkor érvényes adójogszabályok alapján a brit pénzügyminisztérium hozzájárulására volt szükség59. A brit hatóságok azzal a feltétellel járultak volna hozzá a székhelyáthelyezéshez, ha a társaság a fennálló adótartozását rendezi. A Daily Mail éppen ezt kívánta elkerülni. A székhelyváltást is a holland adójog nyújtotta elõnyök miatt szorgalmazta (7. pont). Ha a Daily Mail-t a brit hatóság az adókötelezettsége kiegyenlítése nélkül engedte volna áttelepedni Hollandiába, akkor a társaság végképp mentesült volna bizonyos adófajták megfizetése alól. A brit hatóság ezért kezdeményezte, hogy Daily Mail angol jog szerint szûnjön meg és fizesse meg az adótartozást. Ezt követõen helyezheti csak át székhelyét Hollandiába. A Daily Mail a letelepedési szabadságának korlátozása miatt a High Court of Justice Queen’s Bench Division-höz fordult. Az angol bíróság az ügy európai jogi érintettsége okán elõzetes határozatot kért az Európai Bíróságtól. 3.1.2. Az eljárásban részt vevõk álláspontja Az alapügy felperese, a Daily Mail amellett érvelt, hogy székhelyének az Egyesült Királyságból Hollandiába történõ áthelyezéséhez a minisztérium hozzájárulására ne legyen szükség, mivel ez az akkor hatályos EGK-Szerzõdés 52. cikkében (jelenleg EKSz. 43. cikk) és 58. cikkében (jelenleg EKSz. 48. cikk) biztosított letelepedés szabadságába ütközik. A brit pénzügyminisztérium ezzel ellentétes álláspontra helyezkedett. A Daily Mail szerint az EGK-Szerzõdés 58. cikke értelmében a társaságokat az elsõdleges letelepedési szabadsághoz való jog az 52. cikk alapján azonos terjedelemben illeti meg, mint a természetes személyeket (12. pont). Az Egyesült Királyság ezzel szemben azt emelte ki, hogy az alapszerzõdés nem ad a Közösségben honos társaságok számára általános felhatalmazást arra, hogy székhelyüket egyik tagállamból a másikba helyezhessék át (13. pont). Az Európai Bizottság arra hívta fel a figyelmet, hogy a tagállamok társasági joga a szóban forgó kérdésben lényegi eltéré58 Magyar megfelelõje a részvénytársaság. 59 Az 1970. évi brit jövedelem- és társaságiadó-törvény 482. szakaszának 1. a) bekezdése szerint az Egyesült Királyságban adózási székhellyel rendelkezõ társaságok székhelyüket csak a pénzügyminisztérium hozzájárulásával helyezhetik át külföldre. Lásd a Daily Mail ítélet 5. pontját. A továbbiakban a fõszöveg tartalmazza zárójelben az Európai Bíróság ítéletének pontjait.

86

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

seket mutat. Vannak tagállamok, amelyek a székhelyáthelyezést minden további nélkül elfogadják, és vannak, amelyek feltételhez kötik, például adójogi szemszögbõl. Olyan tagállami gyakorlat is van, ahol az alapítás államának elhagyása a jogalanyiság elvesztésével jár. A kialakult különbségek EGK-Szerzõdéssel való összeegyeztethetõségérõl a Bizottság nem nyilvánított egyértelmû véleményt. 3.1.3. Az elsõdleges letelepedés eredeti értelmezése Az Európai Bíróság ítéletében arra a következtetésre jutott, hogy a társaságok székhelyáthelyezése olyan probléma, amelyet az elsõdleges közösségi jog alapján nem lehet megoldani. A kérdés további európai jogalkotási lépéseket követel vagy a tagállamok közötti nemzetközi egyezmény megalkotását. Az EGK-Szerzõdés 52. és 58. cikkei tehát nem biztosítanak jogosultságot a nemzeti jogrendszerek szerint alapított és ott székhellyel rendelkezõ társaságok számára, hogy az eredeti tagállamban elnyert jogi személyiségük megtartásával áthelyezhessék székhelyüket egy másik tagállamba (21–25. pont). Az Európai Bíróság ítéletének 25. pontjában kifejezetten utalt arra, hogy ez az álláspontja a közösségi jog ítélethozatalkor fennálló állapota szerint érvényes. Ezzel egy késõbbi idõpontban nem zárta ki a jogfejlesztés lehetõségét. Mintha az Európai Bíróság ezzel azt kívánta volna érzékeltetni, hogy az EK-Szerzõdés szerinti letelepedés szabadsága magában rejti a tágabb értelmezést, noha ez még nem idõszerû. 3.1.4. Értékelés A Daily Mail ítélet helyén való értékeléséhez le kell szögeznünk, hogy a brit kollíziós jog – éppúgy, mint a holland – a bejegyzés elvét fogadja el. Mindkét jogrend megengedi, hogy egy angol jog szerint létrejött társaság, amelynek okirati székhelye (registered office) az Egyesült Királyságban található, központi ügyvezetését az Egyesült Királyságon kívül – esetünkben Hollandiában – rendezze be anélkül, hogy jogalanyiságát és brit statútumát elveszítené. Ez azt jelenti, hogy a közösségi jog székhely elvvel való összeegyeztethetõsége nem is képezte vita tárgyát. Annak ellenére, hogy a High Court elsõ elõzetes döntéshozatali kérdése arra irányult, hogy összeegyeztethetõ-e az EGK-Szerzõdésben szabályozott letelepedés szabadságával, hogy az Egyesült Királyság a társaságok székhelyáthelyezését adójogi feltételekhez köti, az Európai Bíróság erre a kérdésre nem is válaszolt. Ezt a kérdést ugyanis a bíróság egy elõkérdés megválaszolásához kötötte, nevezetesen ahhoz, hogy az EGK-Szerzõdés 52. és 58. cikke biztosítja-e a székhelyáthelyezés jogát, és ha igen, akkor lehet-e a társaságok elköltözését adójogi szempontok miatt hatósági hozzájáruláshoz kötni. Miután az Európai Bíróság a neki egyébként föl nem tett kérdést nemlegesen válaszolta meg, a High Court elsõ kérdésének megválaszolásától teljesen eltekintett. Az elõzetes döntéshozatalra elõterjesztett kérdések fényében fölöslegesnek tûnik az Európai Bíróság azon fejtegetése, hogy a közösségi jog jelenlegi állása szerint jogharmonizációval vagy az EGK-Szerzõdés 220. cikke szerinti nemzetközi szerzõdés kötésével kellene a székhelyáthelyezés gyakorlatát a tagállamokban egységesíteni.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

87

Miután az EGK-Szerzõdés 52. cikke közvetlenül alkalmazandó jog60, ezért a jogharmonizáció állásától nem függhet a terjedelme, a régi 220. cikknek pedig nincs primátusa a szabadságjogokkal szemben. A Daily Mail ítéletbõl levezethetõ, hogy a társaságok más tagállamba való átköltözésének adójogi vagy egyéb korlátai nem állnak ellentétben az EGK-Szerzõdés 52. és 58. cikkeivel. Ebbõl a jogirodalom azt a következtetést vonta le, hogy a székhely elve, amelynek eredményeként a jogalanyiságot megtartó székhelyáthelyezés akadályba ütközött, és amelynek értelmében a társaság statútuma a tényleges székhely szerinti ország joga alapján került meghatározásra, elfogadott Európában. A magyar gazdasági társaságok számára a Daily Mail ítélet azt jelenti, hogy – tekintet nélkül az EK-Szerzõdés jelenleg hatályos 43. és 48. cikkeire – a magyar belsõ jogi szabályozás meghatározhatja a székhelyáthelyezés jogkövetkezményeként, hogy egy Magyarországon alapított és itt honos társaság székhelyét akkor helyezhesse át külföldre, ha elõbb megszûnik. Fordított esetben megszabható, hogy egy külföldi jog alapján létrejött társaságot, amely Magyarországon kíván letelepedni, elõbb a magyar társasági jog szabályainak megfelelõen újra kell alapítani. Az Európai Bíróságot a Daily Mail ügyben hozott ítélete a jövõre nézve nem köti. Nyitva áll a lehetõség, hogy ezt a sokak szerint integrációellenes döntését61 egy késõbbi idõpontban revideálja. 3.2. Exkurzus

3.2.1. Nemzetközi szerzõdés a társaságok kölcsönös elismerésérõl Az EGK-Szerzõdés 220. cikke (jelenleg az EKSz. 293. cikke) harmadik francia bekezdésének felhatalmazása alapján az alapító tagállamok még 1968-ban kidolgoztak egy nemzetközi egyezményt a társaságok és jogi személyek kölcsönös elismerésérõl. Az egyezmény a jogképességet, valamint az ügylet- és cselekvõképességet az alapítás államának joga alapján határozza meg. Ezen túlmenõen nyitva hagyja az egyezményben részes tagállamok elõtt azt a lehetõséget, hogy olyan társaságokra, amelyeket egy másik szerzõdõ állam joga alapján alapítottak, de a tényleges székhelyük az õ területükön található, a saját nemzeti jogukat alkalmazzák. Az egyezmény Hollandia ratifikációjának elmaradása miatt nem lépett hatályba62. Hollandia ugyanis idegenkedett attól, hogy egy olyan megállapodást ratifikáljon, amely a külföldi honosságú társaságok hollandiai letelepedése esetére statútumváltást ír elõ. Ez a megoldás a bejegyzés elvét tiszta formájában alkalmazó holland szemlélettel nem egyezett63. Az egyezmény hatálybalépésére még kisebb lett az esély, amint Nagy-Britannia csatlakozott az Európai Gazdasági Közösséghez (1973), és hatályosulására ma már senki sem számít. 60 Lásd a 11. lábjegyzetet. 61 Vö. Knobbe-Keuk, ZHR 154 (1990), 329, 333 o., fölösleges visszalépésnek nevezi az ítélet rendelkezését. 62 Például Németország az egyezményt 1972-ben ratifikálta (BGBl. 1972 II 369. skk. o.) 63 Vö. Knobbe-Keuk, ZHR 154 (1990), 330. o., 20. lábjegyzet további utalásokkal.

88

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

3.2.2. A 14. társasági jogi irányelvtervezet A Daily Mail döntést követõen a kollíziós jogi kapcsolóelvekrõl folytatott véleménycsere megmutatta, hogy sok esetben nem is az a központi probléma, hogy a tagállamok nem akarják a másik államból érkezõ társaságokat elismerni, hanem az a feletti aggodalom, hogy ezen társaságok a tiszta bejegyzés elve alapján idegen jog szerint mûködnek tovább. Peter Behrens javaslata, hogy mintegy társaságiforma-váltó átalakulás keretében szülessen kompromisszum az elméletek harcában. Az elbocsátó állam engedje meg bizonyos feltételek mellett (például hitelezõvédelem, kisebbségvédelem, adószabályok betartásával), hogy a területén alapított társaság székhelyét a megszûnés kényszere nélkül áthelyezze, míg a célország ne tagadja meg bizonyos feltételek mellett (például a helyi statútum átvételével) a külföldi társaság bejegyzését.64 Miután a társaságok kölcsönös elismerése nemzetközi szerzõdés útján meghiúsult, a Bizottság 1997-ben irányelvalkotás segítségével kívánta a vitát kibillenteni a holtpontról. Tervezetet készített „Az Európai Parlament és a Tanács 14. társasági jogi irányelve a társaságok székhelyének egy másik tagállamba való áthelyezésérõl az irányadó jog megváltozásával” címmel65. A tervezet nem a két kollíziós elméletet akarja „harmonizálni”, hanem statútumváltást lehetõvé téve próbálja a székhelyáthelyezést az Európai Unióban meghonosítani. Ennek megfelelõen a tagállamoknak minden szükséges intézkedést meg kell tenniük annak érdekében, hogy „egy társaság tényleges vagy okirati székhelye egy másik tagállamba áthelyezhetõ legyen.” „A székhelyáthelyezés nem eredményezheti sem a társaság megszûnését, sem egy új jogi személy alapítását; hanem mindössze a társaságra irányadó jog megváltozásával jár” (a tervezet 3. cikke). A tervezet további részei lényegében a székhelyáthelyezés gördülékeny lebonyolítását célozzák.66 A megoldás látszólag megszületett, az irányelv elfogadása azonban még várat magára. Jogharmonizációs eredmények hiányában a társaságok elismerésének feltételeit továbbra is a nemzeti jogrendszerek határozzák meg. Meghiúsulni látszik az a törekvés, hogy irányelv útján valósuljon meg az EKSz. 48. cikkének vezérelve, miszerint a letelepedés szabadsága egyenlõ mértékben vonatkozzék éppúgy a vállalkozásokra, mint a természetes személyekre.67 3.3. A Centros-ügy68

3.3.1. Tényállás A Bryde házaspár az Egyesült Királyságban egy ún. private limited company-t alapított, ami a kontinentális jogrendszerekben a korlátolt felelõsségû társaságnak fe64 Vö. Behrens, EuZW 1998/12, 353. o. 65 Nyomtatásban németül: ZIP 1997, 1721. o. 66 Vö. Gyulai-Schmidt, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts, 96. o. 67 Lásd http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/07/592&format=HTML&aged= 0&language=EN (2007. 11. 30.). 68 Lásd a 26. lábjegyzetet.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

89

lel meg. A társaságot 1992-ben angol és walesi jog szerint Centros Ltd (a továbbiakban: Centros) néven, 100 angol font törzstõkével bejegyezték. Székhelyként az alapítók angol barátjuk lakáscímét jelölték meg. Miután az Egyesült Királyság joga nem írja elõ, hogy a korlátolt felelõsségû társaságok tagjai tõkeminimumot bocsássanak a társaság rendelkezésére, ezért a két alapító tag a törzstõkét sohasem teljesítette. A társaság az Egyesült Királyságban gazdasági tevékenységet nem végzett. Alapítói mindvégig Dániában éltek. A nyilvántartásba vételen túl az Egyesült Királysághoz tényleges gazdasági kötelék nem fûzte a társaságot (2–3. pont). A Centros angliai regisztrációja évében Bryde asszony mint a társaság igazgatója kérelmezte az illetékes dán hatóságnál69, hogy a Centros Dániában fióktelepet hozhasson létre. A bejegyzés iránti kérelmet a dán korlátolt felelõsségû társaságokról szóló törvény (dánul: Anpartsselskabslov) 117. cikkének (1) bekezdésére alapította. Ez alapján „[a] korlátolt felelõsségû társaságok és az ennek megfelelõ jogi formájú, az Európai Közösség valamely tagállamában letelepedett külföldi társaságok Dániában fióktelep útján végezhetik tevékenységüket.” A dán hatóság elutasította a Centros kérelmét. Álláspontja szerint a társaság a dániai fióktelep létesítésével valójában székhelyet akart alapítani, hiszen az Egyesült Királyságban tényleges gazdasági tevékenységet nem fejtett ki, és kizárólag Dániában kívánt mûködni. Az egyesült királyságbeli postafiók cég létesítése pusztán azt a célt szolgálta, hogy a 200 000 dán koronát kitevõ törzstõkeminimum befizetését megkerüljék. A Centros az elutasító határozat ellen bírósághoz fordult. Arra hivatkozott, hogy eleget tesz a jogszabályi feltételeknek, amelyeket a dán korlátolt felelõsségû társaságokról szóló törvény egy külföldi társaság fióktelepének nyilvántartásba vételéhez elõír, és a tényállás idõpontjában hatályos EKSz. 52. és 58. cikke alapján is jogosult Dániában fióktelepet létesíteni (10–11. pont). A dán hatóság szerint a fióktelep bejegyzésének megtagadása összhangban áll az EK-Szerzõdéssel, mert a dániai fióktelep létesítése a dán törzstõkeminimumra vonatkozó szabályok megkerülésére irányult. Az elutasító határozatot ezért a hitelezõk és a szerzõdõ partnerek védelme érdekében kellett meghozni (12. pont). Tekintettel arra, hogy a dán hatóság jogalkalmazása az EK-Szerzõdéssel való öszszeegyeztethetõség szempontjából vitássá vált, a dán fellebbviteli bíróság (Højesteret) eljárását felfüggesztette és elõzetes döntéshozatalra kérte fel az Európai Bíróságot. Kérdése arra irányult, hogy értelmezhetõ-e az EKSz. 52. cikke (jelenleg EKSz. 43. cikk) összhangban az 56. (jelenleg EKSz. 46.) és 58. (jelenleg EKSz. 48.) cikkel úgy, hogy az Európai Unió egyik tagállamában alapított társaság oly módon létesíthessen egy másik tagállamban fióktelepet, hogy teljes gazdasági tevékenységét a fióktelep székhelye szerinti tagállamban végezze, megkerülve ezzel a fióktelep székhelye szerinti tagállam törzstõkeminimumra vonatkozó kötelezõ szabályait (14. pont). 69 Ez a dán Kereskedelmi Minisztériumnak alárendelt Kereskedelmi és társasági jogi Hatóság (Erhvervsog Selskabsstyrelse).

90

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

3.3.2. Az eljárásban részt vevõk álláspontja A Bryde házaspár azzal érvelt, hogy a dániai fióktelep bejegyzésének megtagadása az EKSz. 52. és 58. cikkébe ütközik, ezért a társaság letelepedési szabadságát korlátozza (19–22. pont). A dán hatóság ezzel szemben a Centros visszaélésszerû magatartására hívta fel a figyelmet, ami szerinte igazolja a letelepedés szabadságának korlátozását (23. pont). A dán kormány egyenesen azt hangsúlyozta, hogy a Centrosügyben nem is alkalmazható az EKSz. 52. cikke, hiszen a szóban forgó jogeset tisztán belföldi elemeket tartalmaz. Dán állampolgárok valójában dániai székhellyel kívánnak gazdasági társaságot mûködtetni. Az egyesült királyságbeli fantomcég-alapítás csak ürügy a letelepedés szabadságára való hivatkozáshoz (16. pont). 3.3.3. A Centros-ítélet Az Európai Bíróság 1999-ben meghozott ítéletét arra alapozta, hogy ha a Centros – mint az Egyesült Királyságban jogszerûen létrejött társaság – Dániában fióktelepet kíván alapítani, akkor az az EK-Szerzõdés vonatkozó cikkei értelmében a letelepedés szabadságának hatálya alá tartozik. Az EK-Szerzõdés alkalmazhatósága nem zárja ki annak lehetõségét, hogy egy tagállam intézkedéseket hozzon visszaélések megakadályozására, amelyek segítségével állampolgárai az EK-Szerzõdésre való hivatkozással kivonják magukat a nemzeti jog valamely kötelezõ szabályának a hatálya alól (17., 18. és 24. pont). A közösségi jogra történõ hivatkozás azonban csak szigorú kontroll mellett – esetileg és objektív kritériumok mentén – kérdõjelezhetõ meg (25. pont). Az Európai Bíróság álláspontja szerint nem valósít meg visszaélést a letelepedés szabadságával, hogy egy tagállam állampolgára abban a tagállamban alapít társaságot, amely számára a legkedvezõbb feltételeket biztosítja, és egyúttal más tagállamokban csak fióktelepe(ke)t létesít. Épp ellenkezõleg: ez a lehetõség közvetlenül az EK-Szerzõdésben biztosított letelepedési szabadságból következik (27. pont). Az Európai Bíróság a Centros érvelését követve azt is kimondta, hogy a Segersítélet70 16. pontja alapján nem minõsül visszaélésszerû és csalárd magatartásnak, ha egy társaság kizárólag a fióktelep államában kíván gazdasági tevékenységet folytatni. Ezért a fióktelep helye szerinti állam nem jogosult a társaságtól a letelepedés jogát megtagadni (29. és 30. pont). Az Európai Bíróság megvizsgálta, hogy a dán hatóságok letelepedés szabadságát korlátozó eljárása az általuk elõadott indokok alapján igazolható-e. A dán hatóság a hitelezõk és a közérdek védelme jegyében az EKSz. 56. cikkére, valamint az Európai Bíróság joggyakorlatában alkalmazott közérdek imperatív szabályaira (zwingende Gründe des Allgemeininteresses, mandatory requirements) hivatkozott. A dán hatóság szerint a tõkeminimum elõírása a legenyhébb eszköz a közérdek és a hitelezõvédelem céljának eléréséhez, vagyis ahhoz, hogy egyrészt a társaságok a köztarto70 79/85. sz. Segers kontra. Bedrijvereniging voor Bank- en Verzekeringswegen, Groothandel en Vrije Beroepen ügyben 1986. július 10-én hozott ítélet (EBHT 1986., 2375 o.).

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

91

zásokat meg tudják fizetni, másrészt megóvja a társaság hitelezõit és a társaságokkal szerzõdõ harmadik személyeket a nem megfelelõ kezdõtõkével rendelkezõ társaságok fizetésképtelenségébõl eredõ veszélyektõl (31–33 pont). Az Európai Bíróság az elõadott indokokat négy feltétel együttes teljesülése mellett látta elfogadhatónak. Eszerint az alapszabadságok gyakorlását korlátozó vagy hátrányosan befolyásoló nemzeti intézkedések nem lehetnek diszkriminatívak, meg kell felelniük a közérdek imperatív szabályainak, az elérni kívánt cél megvalósítására alkalmasnak kell lenniük és nem terjeszkedhetnek túl azon a mértéken, ami a kitûzött cél eléréséhez szükséges (34 pont)71. A Centros-ügyben az Európai Bíróság úgy ítélte meg, hogy a dán hatóság eljárása nem volt alkalmas arra, hogy a hitelezõk védelmét mint elérni kívánt célt megvalósítsa. Ha a Centros az Egyesült Királyságban gazdasági tevékenységet folytatott volna, akkor Dániában – igazi fióktelepként – minden további nélkül bejegyezték volna, holott a dán hitelezõk helyzete semmivel sem lett volna jobb, ha a társaság Angliában is tevékenykedik. Mivel a Centros az angol jog szerint alapított társaság, ezért a hitelezõi tisztában lehetnek azzal, hogy a társaság nem esik a dán korlátolt felelõsségû társaságok alapítására vonatkozó jogszabályok hatálya alá (35. és 36. pont). Továbbá az Európai Bíróság megállapította, hogy a dán hatóság eljárása az arányosság követelményeinek sem felel meg. A dán jogalkotó hozhatott volna olyan intézkedéseket, amelyek a szabadságjogokat kevésbé korlátozzák. Ilyen például a köztartozások biztosítására bizonyos törvényi garanciák megteremtése. Az intézkedések irányulhatnának a társaság vagy a tagjai ellen, ha ezek belföldi hitelezõk megkárosítása vagy köztartozások meg nem fizetése céljából csalárd magatartást tanúsítanak. Ebben az esetben egy tagállam úgy elõzhetné meg, illetve úgy büntethetné a hitelezõk megkárosítását, hogy egyidejûleg nem tagadná meg egy másik tagállam joga szerint jogszerûen létrejött társaság fióktelepének bejegyzését (37. és 38 pont). Nem egyeztethetõ össze tehát az ügy tényállása idején hatályos EKSz. 52. és 58. cikkével, ha egy tagállam egy másik tagállamban jogszerûen alapított társaság fióktelepének bejegyzését azzal az indokkal utasítja vissza, hogy a társaság teljes üzleti tevékenységét a fióktelep államában fejti ki, és ezáltal a társaság kivonja magát a nemzeti jog törzstõkeminimumra vonatkozó szabályainak hatálya alól (30. és 39. pont).72 3.3.4. Az ítélet hatása a tényleges székhely elvére A Centros-ítélet kihirdetésének pillanatától kezdve lázas vitákat váltott ki a székhely elv halála vagy továbbélése tekintetében73. Sok elemzõ a döntést a székhely elvével szembeni állásfoglalásként értékelte, miközben ellentétbe állította a Daily Mail íté71 Az Európai Bíróság itt a fenti 7. lábjegyzetben hivatkozott Kraus- és Gebhard-ítéletére utal. 72 Vö. Szlávnits László, A Centros-ügy tanulságai, avagy Brydeék esete a dán cégbírósággal, Magyar Jog 2000/11, 678. sk. o. az ítélet kapcsán vázolt magyar jogi vonatkozással. 73 Vö. Gyulai-Schmidt, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts, 97. o. 337, 338. lábjegyzet további utalásokkal.

92

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

lettel74. Az összehasonlítás óhatatlanul adódott, hiszen az Európai Bíróság a Centrosügyben az EK-Szerzõdés ugyanazon cikkeit értelmezte, mint a Daily Mail ügyben. Más szempontból elmondható, hogy a Centros-ügy számos kérdésben eltér a Daily Mail-tõl. Míg a Daily Mail az Egyesült Királyság – mint elbocsátó állam – joga miatt nem hagyhatta el az országot, addig Centrost a fogadó állam intézkedése korlátozta a letelepedési szabadság gyakorlásában. A Daily Mail székhelyáthelyezést kívánt megvalósítani, míg a Centros fióktelep alapítása céljából nyújtott be bejegyzés iránti kérelmet. A Centros maga sem vitatta, hogy tényleges székhelyet kíván Dániában mûködtetni, és ezért nem valódi fióktelep alapítását tervezi, de az Európai Bíróság a kérelmét tudatosan fióktelep-létesítésként kezelte. Az Európai Bíróság ezáltal egyértelmûvé tette, hogy egy tagállamban érvényesen létrejött társaságot egy másik tagállamban el kell ismerni, függetlenül attól, hogy melyik tagállamban van a társaság központi ügyvezetési helye. Ebbõl az is levezethetõ, hogy a társaság létrejötte és mûködése tekintetében egyedül az alapítás szerinti jogrendszer szabályai érvényesülnek, és ennek a tagállamnak a döntését a többi tagállamban is el kell fogadni. Az EKSz. 58. cikke (jelenleg 48. cikk) tehát a tagállamok társaságainak kölcsönös elismerését biztosító közösségi jogi norma, amely az ellentétes tartalmú nemzeti jogot kiszorítja75. Mindebbõl az a következtetés is levonható, hogy az Európai Unióban honos társaságok kölcsönös elismerése nem alapulhat a székhely elvén, mivel ez általános jelleggel arra kényszeríti a társaságokat, hogy a központi ügyvezetésük székhelye szerinti állam jogszabályai szerint alakuljanak meg, illetve alakuljanak újra. A székhely elvének végét jóslók párhuzamot vonnak a Centros-ítélet és a Cassis de Dijon ügy76 között77. Eszerint egy tagállamban jogszerûen elõállított és forgalomba hozott termék más tagállamban is jogszerûen elõállítottnak és forgalomba hozottnak minõsül. A kölcsönös elismerés doktrínáját az Európai Bíróság elõbb az áruk szabad mozgására, majd késõbb a szolgáltatások szabad áramlására is kimondta. A Centros-ügyre alkalmazva a Cassis de Dijon doktrínát, az a következtetés vonható le, hogy az egyik tagállamban jogszerûen létrehozott és az EKSz. 48. cikkében rögzített feltételeknek megfelelõ társaságot minden más tagállamban el kell ismerni. Kivétel csak szûk körben a közérdek imperatív szabályai fennállta esetén fogadható el. Némi zavart keltett a Centros-ítélet értelmezése körül, hogy az Európai Bíróság a Daily Mail ítéletet, valamint a székhely elvének a letelepedés szabadságához fûzõdõ viszonyát nem is említi. Ezáltal homályban marad a Centros-ügy kapcsolata a 74 Vö. Gyulai-Schmidt, Harmonisierung des ungarischen Gesellschaftsrechts, 97. o. 337. lábjegyzet további utalásokkal. 75 Vö. Vékás, Európai Jog 2005/1, 7. és 8. o. 76 120/78. sz. Rewe-Zentrale AG kontra Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (ún. Cassis de Dijon) ügyben 1979. február 20-án hozott ítélet (EBHT 1979., 649. o.). 77 Vö. Götz, Ulrike, Der Vorentwurf für einen Richtlinienvorschlag zur Sitzverlegung von Gesellschaften im Lichte des Centros-Urteils des EuGH. Megjelent: Aktuelle Probleme des Europäischen und Internationalen Wirtschaftsrechts. Band IV. Hrsg. Baudenacher, Carl. Basel, Genf, München, 2002., 255. o.

A TÁRSASÁGOK EURÓPAI UNIÓN BELÜLI SZABAD KÖLTÖZÉSI JOGA I.

93

Daily Mail üggyel78. Ez a hiány további találgatásra adott alkalmat. Néhányan úgy értelmezték az Európai Bíróság határozatát, hogy – ellentétben a Daily Mail ítélettel – egyértelmûvé vált a székhely elvének a közösségi joggal való összeegyeztethetetlensége79. Mások azt emelték ki, hogy az ítélet azért nem említi a Daily Mail-t vagy akár a székhely elvét, mert az Európai Bíróság teljesen más kérdésrõl döntött80. A Bíróság azért sem dönthetett a székhely elvérõl, mert mind az Egyesült Királyság, mind Dánia a bejegyzés elvét követi, ezért az elõzetes döntéshozatalt kérõ bíróság kérdései sem irányultak erre. Óvatosabb szerzõk abból indulnak ki, hogy a Centrosügy a másodlagos letelepedési szabadságot érinti, konkrétan egy fióktelep létrehozatalát, és nem a székhelyáthelyezést. Ezért az ítélet tartalma nem terjeszthetõ ki az elsõdleges letelepedési szabadságra. Véleményük szerint ebben a vonatkozásban a székhely elv továbbra is érintetlen maradt81. A székhely elvének a közösségi joggal való összeegyeztethetõsége kétségkívül csorbát szenvedett82. Egyetérthetünk azzal, hogy a székhely elve egyre inkább elveszíti kollíziós jogi jelentõségét, ha egy társaság a tényleges székhelyét egy bejegyzés elvét követõ államból áthelyezi egy másik tagállamba, vagy itt fióktelepet kíván létrehozni. A székhely elve viszont továbbra is megtartja kollíziós jogi szerepét, ha egy társaság a tényleges székhelyét egy székhely elvet követõ államból kívánja áthelyezni. A Centros-ítélet nyitva hagyja a statútumváltás kérdését. A tényleges székhely áthelyezése nem feltétlenül, míg az okirati székhely áthelyezése mindig statútumváltással jár. A tényleges székhely áthelyezése akkor nem jár statútumváltással, ha az alapítás állama a bejegyzés elvét követi, és a tényleges székhely állama sem kívánja meg az irányadó jog megváltozását83. Az Európai Bíróság a Centros-ítéletet követõ, kapcsolódó döntéseiben (Überseering, Inspire Art, Sevic) részletezte álláspontját a jogválasztás szabadsága és a statútumváltás kérdéskörében, amelynek ismertetésére a tanulmány következõ részében kerül sor. n

78 Vö. Saenger [szerk.], Casebook Europäisches Gesellschafts- und Unternehmensrecht, Nomos Verlagsgesellscahft, Baden-Baden, 2002., 85. o.; Vékás, Európai Jog 2005/1, 8. o. 79 Vö. Behrens, IPRax 1999/5, 323 kk. o. 80 Vö. Vékás, Európai Jog 2005/1, 7, 8. o. 81 Vö. Hoor, Gerd, Das Centros-Urteil des EuGH und seine Auswirkungen auf die Anknüpfung des Gesellschaftsstatuts, NZG 1999/20, 984, 985. o.; Höfling, Barbara, Die Centros-Entscheidung des EuGH – auf dem Weg zu einer Überlagerungstheorie für Europa, DB 1999/23, 1206 skk. o.; Nemessányi, Európai Jog 2003/6, 20. o. 82 Behrens szerint egyáltalán nem az Európai Bíróság feladata volt a tézisvita eldöntése. Az ítéletbõl a tagállamok fordítsák le a maguk nyelvére a kollíziósjogi következtetéseket. Lásd Behrens, IPRax 1999/5, 331. o. 83 Vö. Behrens, IPRax 1999/5, 331. o.

94

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 TAMÁSI KRISZTINA

Tagállami tapasztalatok III.: Elnökségi kommunikáció és országkép a tagállamokban A 2011. elsõ félévi magyar elnökségre történõ felkészülés egyik alapvetõ feladataként jelentkezik majd az elnökséggel összefüggõ kommunikációs alapelvek és célok meghatározása. Az elnökségi idõszak jól mûködõ, átlátható, folyamatos, intézményesített kapcsolatrendszer kiépítését teszi szükségessé egyrészt a hazai közvéleménnyel, a sajtóval, a gazdasági élet szereplõivel, a civil szervezetekkel, az érdekképviseletekkel, másrészt az unió intézményeivel és a tagállamokkal, harmadrészt az unión kívüli harmadik országokkal és a nemzetközi szervezetekkel egyaránt. E kapcsolatrendszer egyik eszköze éppen egy jól kidolgozott stratégiára épülõ elnökségi kommunikációs tevékenység, mely rendkívül összetett és szerteágazó elemekbõl (PR, marketingkommunikáció, sajtókapcsolatok) tevõdik össze. A elnökséggel kapcsolatos tagállami tapasztalatokat bemutató sorozatunk harmadik részében egyebek között a különféle kommunikációs stratégiákról, módszerekrõl és a szervezeti keretekrõl olvashatnak.

A sikeres elnökség alapvetõ feltétele a jól mûködõ kormányzati kommunikáció, mely mindenkor teljes körû és objektív tájékoztatást feltételez az elnökség munkájáról. Az elnökségi kommunikáció szûkebb értelemben az elnökségi programban foglaltak közérthetõvé tételét és a visszacsatolások lehetõség szerinti befogadását jelenti. Tágabb értelemben ugyanakkor – egy pontosan meghatározott stratégia és feladatterv alapján – rendszeres tájékoztatást jelent a soros elnökség terveirõl, eredményeirõl, a dön-

tések lehetséges hatásáról. Az elnökséggel kapcsolatos kormányzati kommunikációs tevékenység során alapvetõ fontosságú, hogy az a közvélemény felé olyan formában tolmácsolja a kormány törekvéseit és cselekedeteit, amely a politika iránt egyébként hagyományosan kevésbé érdeklõdõk számára is könnyen követhetõvé és érthetõvé teszi az elnökség (kormány) törekvéseit. A magyar elnökségi felkészüléssel kapcsolatos kormányzati kommunikációs stratégia kialakítása várhatóan 2008-ban kezdõdik meg. Az elnökségi félév lezárultát követõen a magyar elnökség bizonyosan számos (reméljük, pozitív) kritikát kap. Munkáját értékelik többek között az uniós intézmények, a többi tagállam kormányzati képviselõi, a média stb.. Az értékelés a magyar elnökség hozzáadott értékének mértékében lesz kedvezõ vagy kedvezõtlen. A nyilvánosság napjainkban megnövekedett szerepe miatt ugyanakkor az objektív teljesítménnyel egyenrangú fontosságú a média által közvetített kép is. A kettõ együtt biztosíthatja majd, hogy 2011 elsõ félévérõl a tagállamok jó emlékeket õrizzenek meg. Az unió soros elnöksége kedvezõ lehetõséget teremt arra, hogy az elnökséget adó országot ismertebbé tegye a többi tagállamban, bemutatva történelmét, kultúráját, hagyományait. Az országkép további erõsítése, árnyalása különös jelentõségû az újabb tagállamok számára.

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

A kommunikáció kifelé és befelé egyaránt fontos. Az elnökségi idõszak végén a magyar polgárok az „európai projekt” valódi részeseinek érezhetik magukat, és számukra maga az uniós tagság válhat kézzelfoghatóbbá. Az egyes tagállamok elnökségi kommunikációs gyakorlatáról való tájékozódás során arra kerestünk választ, hogy 1. volt-e külön kommunikációs stratégia, illetve milyen egyéb módon oldották meg az elnökségi kommunikációt; 2. milyen volt az elnökségi kommunikáció szervezeti kerete (központosított, decentralizált stb.); 3. milyen kommunikációs módszereket, csatornákat használt az adott tagállam; 4. milyen arculattal jelent meg az elnökség, milyen elemekbõl tevõdött össze a külsõ megjelenés. A rovat elõzõ cikkeihez hasonlóan az értékelés most sem tér ki maradéktalanul valamennyi tagállam tapasztalatára, hanem a legfontosabb általánosságokat igyekszik leszûrni, kiemelve ezekhez képest az egyes tagországok specifikumait (különös tekintettel a velünk elnöklõ Spanyolország, Belgium és az elõttünk elnöklõ új tagállam, Szlovénia gyakorlatára).

1. Az egyes soros elnökségek alatti kommunikációs stratégia Arra a kérdésre, hogy az egyes tagországok az elnökségi idõszakra határoztak-e meg külön elnökségi kommunikációs stratégiát, a vizsgált tagállamok gyakorlatát tekintve igen eltérõ válaszok adódnak. Egyesek esetében egyáltalán nem volt külön, kifejezetten az elnökség idejére kidolgozott kommunikációs stratégia (mint például a 2003. második félévi olasz EU-elnökség, a 2004. elsõ félévi ír, a 2007. második félévi portugál

95

elnökség), míg más tagállamokban (2001. második félévi belga, 2002. elsõ félévi spanyol, 2005. második félévi brit, 2006. második félévi finn, 2008. elsõ félévi finn EU-elnökség) már fél évvel az elnökség kezdete elõtt körvonalazódtak a stratégia legfontosabb irányvonalai. A külön kommunikációs stratégiával nem rendelkezõ országcsoport tekintetében többségében az volt a jellemzõ, hogy a központi elnökségi struktúra, illetve az egyes tárcák saját hatáskörben oldották meg a kommunikációs feladatokat, mindenkor törekedve az „egy hangon” történõ megszólalás alapelvének betartására. A 2001. második félévi belga EUelnökségi kommunikációs stratégia kidolgozásáért és végrehajtásáért a belga külügyminisztérium kommunikációs szolgálata és a miniszterelnöki hivatal közösen felelt. A belga elnökség számára a 2001. szeptember 11-i New York-i és washingtoni terrortámadás különösen nagy kihívást jelentett, mely egyúttal világossá tette, hogy bármennyire is összehangolt egy ország kommunikációs stratégiája, adódhatnak olyan váratlan helyzetek, melyekre rendkívül gyors reakcióidõvel és rugalmasan kell tudni reagálni. A 2002. elsõ félévi spanyol EU-elnökséggel kapcsolatos kommunikációs tevékenység 2001 decemberében indult. Alapelve az általános, folyamatos és széles körû tájékoztatás, a szereplõk közötti szoros koordináció és az üzenetek mindenkori összhangja volt. A kommunikációs alapelveket a spanyol kormányszóvivõi hivatal a támogató egység segítségével, a közigazgatási szervek és a média képviselõivel együttmûködve, az elnökséget megelõzõ félév során szervezett egyeztetõ üléseken alakította ki, illetve az elnökség idõszakában – szintén mun-

96 kacsoport-szerûen – az események jellegének és tartalmának megfelelõen adaptálta. Az elnökségi félév információs politikáját a sajtó számára az elnökségi szervezõ bizottság támogató egységének gondozásában készült „Féléves útmutató” foglalta össze. Ez tartalmazta a spanyol elnökség programjára és webapjára, az akkreditációkra, a sajtóközpontokra, a szállásra és a közlekedésre vonatkozó információkat, valamint más intézményes (a kormányképviseletek, a kormányküldöttségek, a nagykövetségek címe és sajtófelelõseik) és általános (városinformációk, térképek) tudnivalókat. Az egyes eseményekhez kapcsolódó kommunikációs feladatokat a kormányszóvivõi hivatal és a támogató egység képviselõi az elnökség hivatalos találkozóinak otthont adó városok helyi és a régiók hatóságaival együtt, elõzetes helyszíni bejárás keretében tervezték meg, szoros együttmûködésben az állami és regionális biztonsági és rendõri erõkkel. Elõzetes rendõrségi kontroll nélkül egyetlen sajtóakkreditációra sem került sor, ami minden bizonnyal hozzájárult ahhoz, hogy a félév alatt nem történt semmilyen incidens. A 2005. második félévi brit EU-elnökség kommunikációs stratégiájának középpontjában az elnökségi prioritások média felé történõ közvetítése állt. Ennek oka, hogy brit részrõl nem kívántak a „soft public diplomacy” eszközével élni, nem volt külön elnökségi PRtevékenység. A döntés hátterében az állt, hogy az elõzõ brit elnökség idején alkalmazott PR-eszközök nem voltak kimondottan sikeresek a brit közvélemény érdeklõdésének felkeltésében, a brit prioritások támogatottságának növelésében, míg a rendezvényeket erõs kritika követte. 1998-ban, az akkori brit elnökségi

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

periódus felénél kiadott sajtónyilatkozat – melynek lényege az addig elért eredmények kommunikálása volt – súlyos kudarcot vallott, az új kormányt addig nem tapasztalt élességgel bírálták. E negatív tapasztalatból kiindulva, a média megszólítása a jelentõsebb eseményekhez kapcsolódott, és az ott elért eredményeket méltatta. A kommunikációs elemek felvázolása az elõzõ elnökség kezdete, tehát körülbelül hat hónappal a brit elnökség elõtt kezdõdött meg. Ekkor jelentettek meg egy kommunikációs irányelveket tartalmazó dokumentumot, amely a különbözõ minisztériumok számára jelölte meg az elnökségi prioritásokat, a fõbb elképzeléseket, „Presidency of Delivery” mottóval. Az elnökség elõtt körülbelül három hónappal került sor a „finomhangolásra”, a miniszterelnöki hivatal által kiadott irányelvek mentén az egyes minisztériumokban a kommunikációs elképzelések kidolgozására. A miniszterelnöki hivatal közvetítette a sajtó felé a miniszterelnöknek az Európai Parlamentben elhangzott, az elnökséget bevezetõ beszédét, illetve az Európai Tanács-ülések kapcsán adott nyilatkozatait, ezek adták az elnökségi kommunikáció vázát. A 2006. második félévi finn EU-elnökség célkitûzése a nyitott, gyors és szakmailag magas színvonalú kommunikáció volt. Elsõdleges célcsoportja az uniós tagállamok médiája volt. A finn kommunikációs stratégia meghatározta az elnökség kommunikációs célkitûzéseit, a kommunikáció alapelveit és módszereit, a médiával kapcsolatos gyakorlati tudnivalókat, az elnökségi honlap tartalmi és formai elemeit, valamint az állampolgárok tájékoztatásának módszereit. A kommunikációs stratégia kidolgozása 2005 õszén kezdõdött el, és 2006 februárjá-

97

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

ban hagyták jóvá. A stratégiát a finn miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlegének helyettes vezetõje állította össze. A munka során az 1999-es finn elnökség tapasztalatait, illetve az EU-val kapcsolatos, jelenleg is alkalmazott kommunikációs módszereket vette alapul. A végsõ tervezetet az elnökség idejére létrehozott ún. elnökségi irányító csoport1 hagyta jóvá. Az új uniós tagállamok közül elsõként, 2008 elsõ félévében elnöklõ Szlovénia már 2007 nyarára kidolgozta kommunikációs stratégiáját. A kommunikációs célok tervezése és kialakítása nagyjából egy éven belül, szakaszosan történt, és 2007. június 1-jén fejezõdött be. A stratégia kidolgozásáért és végrehajtásáért a szlovén európai ügyek hivatala és a kormányzati kommunikációs hivatal volt a felelõs. Közös jellemzõk, konklúziók Szükség van összehangolt, részletekre kiterjedõ kommunikációs stratégiára. l Fontos az egy hangon megszólalás képessége még inkább, mint egyébként: az elnökség nemcsak az adott kormány, tagállam, hanem az unió nevében is szól. l Az elnökségi félév során végig törekedni kell az átláthatóságra, a széles körû nyilvánosságra. l A felkészülés idõigényes: az új tagállamok közül Szlovénia a többi tagállamnál jóval hamarabb kezdte meg a felkészülést l

l

elsõ elnökségére: míg a régi tagállamok nagyjából fél-egy évvel az elnökséget megelõzõen, addig Szlovénia másfél évvel korábban látott hozzá a kommunikációs stratégia kidolgozásához. A szinte minden elnökség idején felmerülõ váratlan helyzeteket csak jó kommunikációs háttér és stratégia birtokában lehet kezelni.

2. Az elnökségi kommunikáció szervezeti keretei Az elnökségi idõszak alatti kommunikáció irányítását tekintve a vizsgált országok többsége a központosított kommunikáció gyakorlatát követte. Az egyes országokban ugyanakkor nem feltétlenül hoztak létre erre külön központi egységet. A 2001. elsõ félévi svéd EU-elnökség alatt a külügyminisztérium sajtó, információs és kulturális fõosztálya felelt az elnökségi honlap mûködtetéséért, és az elnökség folyamán rendezendõ kulturális rendezvények szervezéséért. A szervezeti átalakításokat követõen, 2009-ben várhatóan a miniszterelnöki hivatal keretében mûködõ „Information Rosenbad” nevû sajtóközpont látja majd el ezeket a feladatokat. A 2001. második félévi belga EU-elnökség kommunikációjának operatív irányítására a külügyminisztérium kommunikációs szolgálatának 8–10 fõs stábját jelölték ki.

1 A tárcaközi koordinációt az elnökség idejére létrehozott ún. elnökségi irányító csoport (Presidency Steering Group) felügyelte.

98 A 2002. elsõ félévi spanyol EU-elnökséggel kapcsolatos tájékoztatási feladatok általános koordinációja és a sajtólefedettség biztosítása a spanyol kormányszóvivõi hivatal hatásköre volt, folyamatos együttmûködésben a központi koordinációt végzõ támogató egységgel2. A kormányszóvivõi hivatal feladata volt többek között a legmagasabb szintû találkozókra történõ sajtóakkreditáció, a sajtóközpontok és a sajtókonferencia-termek installációja és mûködtetése, a sajtótájékoztatók megszervezése, a közlemények elkészítése és kiadása, valamint az újságírók közlekedésének megszervezése a találkozók helyszíneinek és az ott létesített sajtóközpontok megközelítésének megkönnyítése érdekében. A rendezvények elõtt a kormányszóvivõi hivatal minden alkalommal háttér-tájékoztatót tartott az újságírók számára az adott esemény politikai tartalmáról, a spanyol elnökség vonatkozó elképzeléseirõl és javaslatairól, valamint az elnökség alatti rendezvények logisztikai és szervezési aspektusairól. A politikai tájékoztatót a miniszterelnöki kabinet külpolitikai osztálya, míg a technikai tudnivalókat a kormányszóvivõi hivatal ismertette. A 2004. elsõ félévi ír EU-elnökség során az elnökségi kommunikációt szintén központosították, mert fontosnak tartották, hogy az elnökség kifelé egységes tartalommal nyilvánuljon meg. Az elnökségi kommunikációért a korábban is létezõ kormányzati sajtóiroda felelt a kormányszóvivõ irányításával, a miniszterelnöki hivatal közvetlen irányítása alatt. Az iroda létszámát az elnökség idejére megemelték. A nyilvánosságra kerülõ infor-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

mációk körét a külügyminisztérium és a miniszterelnöki hivatal határozta meg. A 2006. második félévi finn EU-elnökség alatt a kommunikációért maga a miniszterelnök felelt, a finn miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlegének támogatásával. A tervezésért és a koordinációért a miniszterelnöki hivatal és a külügyminisztérium kommunikációs részlegeinek munkatársaiból álló munkacsoport volt felelõs. A tájékoztatás koordinációját és az alapvetõ kommunikációs irányelveket a miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlege adta meg, de alapvetõen minden minisztérium maga felelt a saját területén történõ kommunikációért. Az állampolgárok tájékoztatását fõszabályként a külügyminisztérium európai kommunikációs részlege intézte. A miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlegén három fõ foglalkozott kizárólag az elnökségi kommunikációs kérdésekkel. A részlegen belül mûködött az elnökségi honlapszerkesztõség is, további öt fõvel. A finnországi helyszínû találkozók médiával kapcsolatos minden gyakorlati tudnivalójáért az elnökségi titkárság felelt a miniszterelnöki hivatalon belül. Néhány minisztérium az elnökség idejére bõvítette kommunikációs részlegét, de ez nem vált általános gyakorlattá. Az elnökségi kommunikáció tervezéséért és a koordinációért felelõs munkacsoport az elnökségi idõszakban hetente tartott videokonferenciákat, amelyeken áttekintették az aktuális kommunikációs témákat. A minisztériumokkal többek között a kommunikációs igazgatók ad hoc találkozóin keresztül tartották a kapcsolatot. A minisztériumok számára a korábban elnök-

2 A miniszterelnöki fõtitkárság alatt felállított szervezeti egység az elnökség szervezési feladatainak irányítására.

99

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

lõ tagállamok bevonásával több képzést és tanulmányutat is szerveztek Brüsszelbe, amelyeken sorra vették az elnökségi idõszak kommunikációs feladatait. A minisztériumi szakértõk részt vehettek továbbá a miniszterelnöki hivatal szervezésében két újságírói szemináriumon is, amelyek keretében megismerhették az elnökségi idõszakot. Az elsõ, elsõsorban az elnökség technikai lebonyolításához kapcsolódó rendezvényre 2005 novemberében került sor. A másik szeminárium 2006. május 31-én volt, itt egyrészt bemutatták az idõszak súlypontjait, másrészt ekkor hozták nyilvánosságra az elnökség vizuális megjelenését és internetes szolgáltatásait. Az uniós elnöki posztot e cikk írásának idején (2007. december – a szerk.) betöltõ Portugáliában 2007. március 10én elnökségi szóvivõt neveztek ki. Luís Amado külügyminiszter 2007. május 30án mutatta be a sajtó képviselõinek, az elnökségi honlap június 1-jei indulásának bejelentésével egy idõben. Két munkatársával együtt döntõen a Portugália területén lezajló tanácsülésekrõl, eseményekrõl történõ tájékoztatás volt a feladata, a sajtó részére tartandó briefing-eken keresztül. (Az elnökségi fõhadiszállás, a „Misszió” sajtóközpontjának vezetõje fõként logisztikai feladatokat látott el. A brüsszeli és a New York-i rendezvényekkel kapcsolatos kommunikációs munkáért nagyrészt az adott missziók vezetõi és sajtóbeosztottai feleltek.) Az elnökségi szóvivõ szerepét egyfajta tanácsadó tevékenységnek tekinti, elsõsorban segítséget szeretne nyújtani a média munkatársainak, hogy eligazodjanak az egyes tanácsülésekhez kapcsolódó elnökségi álláspontokban, s háttér-információkat, támogatást nyújtson nekik az egyes rendezvényekhez kapcsolódóan.

A 2008. elsõ félévi szlovén EU-elnökség kommunikációját a szlovén kormányzati kommunikációs hivatal keretében ugyan központosították, de valamennyi kiemelt prioritást jelentõ témakörhöz külön kommunikációs forgatókönyv készül. Az elnökségi stáb kb. 20 fõt tesz ki, a szervezet 2006 eleje óta fokozatosan, nagyjából egy év alatt épült ki. A fentiektõl eltérõen a 2003. második félévi olasz EU-elnökség és a 2005. második félévi brit elnökség alatt nem hoztak létre külön központi egységet. Ez utóbbi tekintetében ugyanakkor létezett egy informális csoport, mely a brit miniszterelnöki hivatal elnökletével, a minisztériumok sajtóreferenseinek részvételével tekintette át a fontosabb eseményeket (formális, informális EiT, különbözõ formális és informális tanácsülések), s az azokhoz kapcsolódó médiaprogramot. Ez átláthatóvá tette az egyébként teljesen decentralizált kommunikáció tárcánkénti „ellenõrzését” is. Rendkívül fontos szerepet töltött be a brüsszeli állandó képviselet sajtórészlege a brüsszeli sajtókövetelmények közvetítésében. A 2002. második félévi dán EUelnökség alatt komolyabb létszámfejlesztést nem hajtottak végre, újításnak számított viszont az állandó képviseleten alkalmazott szóvivõ. Közös jellemzõk, konklúziók Az elnökségi kommunikációt a tagállamok lehetõség szerint egy kézben összpontosítják, külön erre a célra létrehozott szervezeti egység keretében, de a többi szereplõ bevonásával (ide értve az állandó képviseletet is).

l

100 l

Az elnökség idejére gyakori a kormányzati kommunikációval foglalkozó stáb létszámának megemelése.

3. Kommunikációs módszerek és csatornák Az alkalmazott kommunikációs módszerek és csatornák több vonatkozásban is hasonlóságokat mutatnak, mindazonáltal vannak olyan tagállamok, melyek a hagyományos kommunikációs módszereken túl a PR és a marketingkommunikáció egyéb eszközeinek bevetésével sikeres elnökséget zártak. Az egy-egy elnökségi félév leteltét követõ pozitív sajtóvisszhang hosszabb távon az országimázsra, az adott ország nemzetközi kapcsolataira, a kapcsolódó kulturális rendezvények pedig a turizmus elõmozdítására is kedvezõ hatással lehetnek. Az elnökségi honlap valamennyi ország tekintetében a kommunikációs politika kiemelt eszköze, mely tartalmazza többek között az elnökségi sajtótájékoztatókon elhangzottakat és a nyilatkozatokat, az ülések naptárát, a híranyagokat, a sajtófotókat, valamint alapvetõ tudnivalókat az adott elnökséget adó országról, de mindez némely tagállamban további szolgáltatásokkal (sms, fórum) is kiegészül. A 2001. elsõ félévi svéd EU-elnökség alatt az elnökségi honlap fontos információs csatorna volt mind a média, mind a közvélemény számára. Az elnökséghez, illetve az aktuális uniós ügyekhez kapcsolódó információcserét elõsegítõ projektek támogatására a kormány jelentõs összegeket különített el: 2000-ben 8 millió korona (kb. 216 millió forint) jutott 91 projektre. A közvélemény külön-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

bözõ csoportjainak tájékoztatása céljából részletes és kevésbé részletes, de annál könnyebben áttekinthetõ brosúrák és tájékoztató anyagok készültek. A svédországi rendezvények alkalmával – azok idõpontjához és helyszínéhez igazodva – számos tájékoztató és kulturális rendezvényre (szemináriumok, vitafórumok stb.) is sor került, melyek célja az uniós intézmények munkájának és a svéd elnökség szerepének bemutatása volt. Az elnökség kiemelt figyelmet szentelt a svéd kultúra megismertetésének (kiállítások, koncertek, könyv- és filmbemutatók, színi elõadások stb.) mind Svédországban, mind az unió más tagállamaiban, mind pedig a tagjelölt és egyéb országokban. Az unió állampolgárai közötti kapcsolat elõmozdítása érdekében Svédország elindította a testvérvárosi együttmûködés programját. A testvérvárosi programokkal kapcsolatos projektek többsége az ifjúságra, a kultúrára, a sportra, a környezetvédelemre és az üzleti szférára koncentrálódott. A kormány 20 millió koronát (kb. 5,4 milliárd forintot) fordított különbözõ twinning programokra. Az elnökség idején az országba látogató delegációk egy 27 sorozatból álló, újságírók és politológusok által készített, kétnyelvû könyvet kaptak, mely „Svédország és …” címmel az ország történelmét, valamint az egyes tagállamokkal fennálló kapcsolatait mutatta be. Az „ifjú tudósítók” program keretében fõiskolai tanárok és diákok kaptak lehetõséget arra, hogy akkreditált újságírókhoz hasonlóan nyomon kövessék és jelentsenek a Svédországban rendezett találkozókról, cikkeiket pedig az elnökségi honlapon tegyék közzé. A 2002. elsõ félévi spanyol EU-elnökség alatt a legfontosabb kommunikációs felület az elnökségi honlap volt, de szá-

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

mos más információs eszközt (brosúrák, sajtótájékoztatók, interjúk) is alkalmaztak. A miniszterelnök személye és szerepe kiemelt figyelmet kapott; ennek érdekében a spanyol elnökséget megelõzõen és az alatt több, a miniszterelnök központi szerepének kiemelését célzó rendezvényre került sor a média képviselõivel (a Brüsszelben akkreditált spanyol és európai sajtótudósítókkal, a Spanyolországban akkreditált európai sajtótudósítókkal, valamint a külföldön dolgozó spanyol újságírókkal). A legmagasabb szintû rendezvények végén a miniszterelnök és a Tanács fõtitkára, a spanyol Javier Solana tartott sajtókonferenciát. A különbözõ minisztériumok kommunikációs vezetõivel tartott találkozó eredményeként létrejött az Információs Közlöny, amely a minisztériumok által megküldött információ alapján hetente adott tájékoztatást valamennyi, az elnökséghez kapcsolódó tevékenységrõl „A hét eseményei”, „Nyilatkozatok és észrevételek a sajtóban” és „Elnökségi üzenetek” szerinti osztásban. A rendszeres tárcaközi koordinációs találkozók célja a különbözõ kommunikációs eszközökön keresztül az állampolgárok felé továbbított üzenetek összhangjának biztosítása volt. A kormányképviseletek és kormányküldöttségek sajtófelelõseivel történt koordináció a kormányszóvivõi hivatal nemzetközi osztályának nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó egysége által készített útmutató alapján folyt (sajtóakkreditáció, a sajtótudósításokért felelõs személyek, rendezvénynaptár). A 2002. második félévi dán EU-elnökség az elnökségi eredmények propagálására kiadványt készített, „Results of the Danish Presidency” címmel. A 2003. második félévi olasz EU-elnökség alatt a központi honlap mellett

101 fõleg brosúrákat használtak, jellemzõen szponzorok és az érintett önkormányzatok együttmûködésével. A 2004. elsõ félévi ír EU-elnökség idején a kommunikáció fõ csatornája a kormányzati sajtótájékoztató és az elnökségi honlap volt, ez utóbbi tekintetében az írek úttörõ szerepet játszottak a honlap kommunikációs célokra való felhasználását illetõen. Az elnökséget megelõzõen 10 ezer példányban terjesztettek egy kb. 20 oldalas brosúrát az elnökségi programról, majd az elnökséget követõen is közzétettek egyet, melyben az elért eredményeket ismertették (európai fõvárosokban is terjesztették). Az elnökségi idõszak alatt a fontosabb tagállami fõvárosokban (Berlin, Párizs, Hága, London, Madrid, Róma, Varsó) az ír képviseletek naponta összefoglalót készítettek az elnökség tevékenységének médiavisszhangjáról, ez egyrészt segítette az elnökséget az egyes problémák észlelésében, másrészt lehetõvé tette a többi tagállam belpolitikai folyamatainak, valamint az uniós ügyek tagállami médiában történõ megjelenésének és értelmezésének jobb megértését. A 2005. elsõ félévi luxemburgi EU-elnökség alatt a luxemburgi kormány információs és sajtószolgálatának szervezésében a TV dok és az RTL2 televíziós csatorna minden hétvégén 30 perces különkiadásban számolt be az elnökséggel kapcsolatos aktualitásokról. A 2006. második félévi finn EU-elnökség legfontosabb kommunikációs eszköze az elnökségi honlap volt; minden minisztérium ott tette közzé tájékoztató anyagait. Az oldalt a finn miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlegén létrehozott ötfõs webcsapat mûködtette. Az elnökség hivatalos honlapját részben már 2006. május 31-én,

102 teljes egészében pedig június 30-án nyitották meg. Az oldal újdonságát az smsés e-mail-szolgáltatások, valamint az ülések nyilvános részei és a sajtótájékoztatók internetes közvetítései képezték. Hasonlóan ott került sor minden miniszteri ülés sajtótájékoztatójának bemutatására is. Az ASEM-csúcstalálkozónak saját angol nyelvû honlapja volt. A finn és svéd nyelvû tájékoztatás központja a külügyminisztérium európai kommunikációs részlegének honlapja volt. A nemzetközi kommunikáció szempontjából elsõsorban a Brüsszelben tevékenykedõ nemzetközi hírügynökségek, tudósítók és televíziók voltak kulcsszerepben. A brüsszeli állandó képviselet sajtóattaséi, a miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlegének EU-val foglalkozó kommunikációs munkatársai és a külügyminisztérium kommunikációs részlege kapta a tájékoztatás iránti megkeresések nagy részét. A nemzetközi médiával az alacsony költségvetés ellenére sikerült meglehetõsen szoros kapcsolatot kialakítani, többek között a kezdeményezõ fellépésnek, a nyitottságnak és az állandó elérhetõségnek köszönhetõen. Ugyanakkor törekvés mutatkozott a hazai média információs igényének kielégítésére is. Az uniós intézmények kommunikációs egységeivel szintén hatékonyan és problémamentesen zajlott az együttmûködés. A miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlegében az elnökség idejére létrehoztak egy „Ask the Presidency” telefonos és elektronikus médiaszolgáltatást, elsõsorban a hazai és a nemzetközi újságírók kérdéseinek megválaszolására. Fõ célja az volt, hogy segítsen megtalálni a közigazgatásban a leginkább illetékes személyt, mint pl. a tanácsi munkacsoportok finn elnökeit és az EU-tudósítókat. Új szolgáltatásként

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

az Yle (a finn közszolgálati tv), a miniszterelnöki hivatal EU-titkársága és az Európai Bizottság együttmûködésével indult a „Presidency meets the press” interjúsorozat. Ennek keretében EU-tudósítók kérdezték Brüsszelbõl, élõ adásban a Helsinkiben tartózkodó finn minisztereket. Az adást a „Europe by Satellite” (EbS) csatornán, illetve az elnökségi honlapon lehetett élõben követni. A miniszterelnöki hivatal kommunikációs részlege végezte a nemzetközi sajtófigyelést. A külügyminisztérium a képviseleteken keresztül fokozta a médiafigyelést, és naponta elektronikus formában összegezte az EU-országok fõbb napilapjainak cikkeit. Az elnökség során a külügyi tárca európai kommunikációs részlege volt a fõfelelõs az állampolgárok tájékoztatásáért. Az elnökséget bemutató rendezvényekre 2006-ban több városban is sor került. A célcsoportjai vagy a média, vagy az állampolgárok és a társadalmi szervezetek voltak. A külügyminisztérium európai kommunikációs részlege állította össze és finanszírozta az elnökségi idõszakra készített, közérthetõ nyelvezetû lakossági tájékoztatót, amely interneten is elérhetõ volt. Az elnökségi médiaszervezések finanszírozásáért az elnökségi titkárság felelt. Ennek médiacsoportja tervezte meg és építtette fel a nemzetközi médiát leginkább érdeklõ ülések munkaállomásait, valamint a többi szükséges infrastruktúrát. A titkárság felelt egyben az újságírók akkreditálásáért, amely az EU-elnökségi honlapon keresztül történt. Az uniós elnöki posztot 2007. második félévben betöltõ Portugáliában jellemzõen a honlapot, a briefingek és a háttér-tájékoztatók eszközeit használták.

103

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

A 2008. elsõ félévben elnöklõ Szlovénia a brosúrákat már 2007 végén nyilvánosan terjesztette. Terveik szerint egyforma hangsúly lesz az elektronikus és az írott sajtón. A sajtótájékoztatókra várhatóan nagyobb súlyt helyeznek, mint az interjúkra. Közös jellemzõk, konklúziók Folyamatos elérhetõség, nyitottság és ügyfélközpontúság, naprakészség. l Szoros együttmûködés a média és az elnökségi titkárság médiacsapata között. l Állandó médiafigyelés a folyamatos visszacsatolás érdekében. l Az elnökségi idõszak pótlólagos személyzetének megfelelõ kommunikációs képzése, elegendõ erõforrás biztosítása mind a stáb, mind az anyagiak tekintetében (beleértve a fordítási munkálatokat is). l A kommunikáció általános technikai követelményei, valamint az internetes kommunikáció súlya az elnökségi idõszak alatt jelentõsen megnõ, és elsõsorban az elnökségi honlap szerkesztése követelhet komoly ráfordítást pénzben és idõben. l A politikailag kényes ügyekben nem kell feltétlenül ismertetni a tartalmat, de a folyamat idõzítésérõl vagy módszerérõl tudni kell valamit mondani. (A „no comment” mint válasz nem fordulhat elõ az elnökségi kommunikáció szótárában.) l

4. Arculat, külső megjelenés Az elnökségek arculatának, külsõ megjelenésének kialakítására a vizsgált országok többségében közbeszerzési eljárásban adtak megbízást. Egyes országok kulturális rendezvényeket is igyekeztek az országimázs szolgálatába állítani; mások színes, polgárközeli tájékoztató anyagok révén vonták be a nyilvánosságot. Az elnökségi logó tekintetében valamennyi ország törekedett az egyedi, az adott ország valamely jellegzetességét kiemelõ, ugyanakkor az összetartozást is jelképezõ arculati elem kidolgozására. A promóciós ajándékokat illetõen megállapítható, hogy bizonyos termékek – bár eltérõ kivitelben – nagyjából minden ország kínálatában megtalálhatók (toll, nyakkendõ, sál, esernyõ, nyomtatott anyagok, papírtáska). A magas szintû találkozók alkalmával kiosztandó ajándékokat a spanyolok hét, a britek csupán két kategóriába sorolták. A 2001. elsõ félévi svéd EU-elnökség más elnökségekhez hasonlóan speciális, az ország egyedi ismérveit viselõ elnökségi logót készített, mely megtalálható volt valamennyi, a találkozókra készített dokumentumon, zászlón stb. A logó egyik célcsoportja – azokon túl, akik napi rendszerességgel találkoztak vele – épp a svéd közvélemény, azon belül is különösen a fiatalok. A logó ugyanakkor utalt azokra az alapvetõ uniós értékekre, mint az átláthatóság, a szolidaritás, az együvé tartozás. A svéd kormány a féléves elnökségi idõszak kapcsán együttmûködést kezdeményezett az üzleti szférával, mely kiterjedt többek között Svédország imázsának javítására és egyes termékek szponzori szerzõdés keretében való felhasználására: bizonyos feltételek mellett a vállalatok ingyenesen bocsátottak rendelkezésre árukat és szolgáltatásokat az egyes találko-

104 zókhoz kapcsolódóan. Az elnökséget elõkészítõ titkárság már 2000 tavaszán megkezdte az elõkészületeket és a szponzori együttmûködések kidolgozását az üzleti szférával. Az elnökség legnagyobb szponzora a Volvo, valamint az Ericsson volt. Az elõbbi autókat biztosított a rendezvényekhez, az utóbbi pedig mobiltelefonokkal látta el az elnökségi feladatokat végzõ személyeket. A szponzorok nem pénzbeli adományokat, hanem természetbenieket adtak. A szponzorokkal való kapcsolattartásért a 2001 Titkárság egyik munkatársa volt felelõs. A 2001. második félévi belga EUelnökség arculatát – a belga külügyminisztérium kommunikációs szolgálatának felügyelete mellett – szintén közbeszerzési eljárás nyomán tervezték és alakították ki. A beszállítók versenyeztetése kiváló költségcsökkentõ megoldásnak bizonyult. Egyes technikai felszerelések és ajándékok – ugyancsak takarékossági megfontolásból – Kínában készültek. (A speciális felhasználási cél miatt lehagyták az eredetmegjelölést.) A protokoll ajándékokat két kategóriába sorolták: a VIPvendégek számára szánt drágább tárgyak, valamint a tömegesen gyártott termékek, úgymint esernyõ, toll stb. A 2002. elsõ félévi spanyol EU-elnökségi logó alapprojektjének megtervezését a szervezõ bizottság támogató egysége egy évvel az elnökség elõtt (2001. február) zárt, meghívásos pályázat útján hirdette meg. A pályázati anyagok benyújtására és elbírálására összesen három, a végleges logó és használata dokumentációjának elkészítésére további öt hónap állt rendelkezésre. Az elnökség külsõ megjelenítésének sajtóbemutatására bõ két hónappal az elnökség kezdete elõtt (2001. október 22én) került sor a külügyminiszter, a szervezõ bizottság elnöke és a tervezõ jelenlété-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

ben. Az alapprojekt szakmai kritériumait illetõen a pályázati kiírás elvárásként fogalmazta meg, hogy a logó tartalmazzon utalást Spanyolországra és az Európai Unióra, fejezze ki a nemzet és az európai nemzetek egységének eszméjét, használható legyen metszetben vagy nyomtatásban a spanyol elnökség különbözõ promóciós anyagain (papíráruk, ajándékok, reklámtárgyak), legyen alkalmas számítógépes adathordozón történõ használatra, legyen könnyen kezelhetõ: színes és fekete-fehér sokszorosítás esetén is õrizze meg jelentését és hatását; és legyen könnyen nagyítható és kicsinyíthetõ. A logóként véglegesen elfogadott képet „termék és szolgáltatási márkanévként” 2001. október 1-jén jegyezték be. A promóciós anyagok (spanyol elnökségi plakát 50 x 70 cm formátumban), matrica, fémkitûzõ kabáthajtókára, logós kulcstartó, papírtáska kétféle méretben, póló kétféle méretben, promóciós esernyõ, pamut legyezõ, számítógépes egérpad, Swatch-karóra, logóval ellátott papírtermékek (25 lapos blokk DIN A-4, irattartó áthajtóval, golyóstoll, marker, post-it, spirálos jegyzettömb, 10 x 15 cm) megtervezésében a logó tervezõje is részt vett. A gyûjtõk számára a szervezõ bizottság felkérésére emlékpénzt vertek 10 és 12 euró névértékben. Két emlékbélyeget is kibocsátottak. 2001 márciusában a szervezõ bizottság felkérte az állami sorsjáték és szerencsejáték vállalatot, hogy 2002 elsõ félévében valamelyik sorsjátékát ajánlja fel az Európai Unió spanyol elnökségének, és ennek sorsjegyein használja az elnökségi logót. Az elnökség tiszteletére rendezett sorsjegyhúzást 2002. január 12-én tartották. A spanyolt megelõzõ belga elnökség lehetõvé tette, hogy a laekeni Európai Tanácson (2001. december 13–15.) a következõ spanyol elnökség önálló standdal mutatkozzon be. Bemutatták a spanyol elnökség

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

weblapját, és helyben intézték az újságírók akkreditációját a spanyol elnökségi félév rendezvényeire. Az ott dolgozók információval szolgáltak, átadták a féléves idõszak ütemtervét a sajtó érdeklõdõ munkatársainak és a küldötteknek, szétosztották a promóciós ajándékokat, az EU spanyol elnöksége internetes portáljának mûködésérõl készült CD-ROM-okat és háromnyelvû füzetet. Különbözõ idegenforgalmi brosúrák is rendelkezésre álltak a következõ fél év találkozóinak helyszínéül szolgáló spanyol városokról. A külsõ megjelenés elõkészítésének koordinációjáért a központi koordinációt végzõ támogató egység volt a felelõs. A szervezõ bizottság koordinációs feladatát képezõ nyolc-tíz csúcs- és miniszteri találkozóra mind a célszemélyeket, mind az átadás alkalmát, helyét figyelembe véve választották ki a legésszerûbb árú, az országot szimbolizáló ajándékot. Fontos volt, hogy az ajándékok praktikusak legyenek, vagy ha mûvészi tárgyak, akkor vitathatatlan esztétikai értékkel rendelkezzenek. Valamennyi ajándék spanyol gyártmány, nem törékeny és könnyen szállítható volt. A tárgyon vagy a csomagoláson, illetve a díszdobozon a spanyol elnökségi felirat és logó volt látható. A célszemélyektõl függõen hét különbözõ ajándékszintet különböztettek meg: 1. állam- és kormányfõk; 2. miniszterek; 3. kísérõk; 4. államtitkárok/állandó képviselõk; 5. küldöttek; 6. támogató személyzet (biztonság, gépkocsivezetõk, karbantartás); 7. média. Az egyes találkozókhoz, a szinteknek és a résztvevõk tervezett számának megfelelõen, meghatározott számban hozzárendelték az egyes típusokhoz tartozó tárgyakat. A színvonal és az igényesség érzékeltetésére álljon itt a csoportok szerinti teljes lista: 1. ezüst golyóstoll és töltõtoll, a Gaudí által tervezett Batlló-házban található pad kicsinyített másolata fából; kortárs metszet

105 „Suite Europa 2002”; a Moncloa-palotáról készült metszet és könyv; 2. bõr útifüzet; Toni Miró, Gaudí a La Pedrera-i harcosok kerámia másolata; bõrdoboz asztali számológéppel; bõr útitáska; Toni Miró, bõr tálca és játékkockatartó-pohár; La Granja-i üvegbõl készült likõröskészlet; Aldeasa, ezüst mandzsettagombok, bõr mandzsettagombtartóval; 3. parfüm és selyemkendõ szett; bõr úti ékszertartó; selyem legyezõ; 4. bõr útlevéltartó; Ubrique, útitakaró, 5. bõr CD-tartó, strandtörölközõ, „El Prado, festészet, muzsika, gondolatok” könyv és CD; úti óra; 6. pénztárca, bõr kulcstartó, bõr névjegytartó; 7. elnökségi logóval díszített öv, elnökségi logóval díszített hátizsák, bõr post-it tartó, bõr cipõtisztító készlet. A specifikus ajándékokon kívül, nem személyhez kötött protokolláris kötelezettségek teljesítésére és figyelmességként a résztvevõk és együttmûködõk számára további kiegészítõ tárgyakat (extra lapos óra bõrszíjjal, a számlapon logóval, selyemnyakkendõ és selyemkendõ logós mintázattal) rendeltek. Valamennyi spanyolországi rendezvényen a központi, a helyi, a tartományi és az autonóm közigazgatási szervek különbözõ protokolláris figyelmességekben részesítették a résztvevõ küldötteket és a média képviselõit. Hasonlóképpen, az önkormányzatok, a tartományi szervek és az autonóm kormányzatok a csúcsok és a miniszteri találkozók alkalmából gyakran voltak vendéglátók a küldöttek és a média képviselõi tiszteletére tartott fogadásokon, ebédeken vagy vacsorákon. Ezeken jó minõségû ajándékokat, általában a régió élelmiszeripari termékeit vagy a helyi kézmûvesek munkáit kapták a vendégek. Számos alkalommal ajándékozták meg a résztvevõket és a sajtó képviselõit a városokat, az autonóm közösségeket, az aktuális kiállításokat, illetõleg a város vagy a régió reprezentatív mûvészeit be-

106 mutató kiadványokkal. A régiókban mûködõ vállalkozások és szervezetek is hozzájárultak a találkozók sikeréhez, amikor a küldötteket és a sajtó képviselõit megajándékozták saját termékeik mintáival, amelyeket az esetek többségében a mezõgazdasági ágazatban állítottak elõ (pl. olívaolaj, borok és párlatok). A szervezõ bizottság mûködésére elõirányzott költségvetés nem tartalmazott semmilyen tételt kulturális jellegû tevékenység céljaira. A különbözõ szervezetek és cégek, valamint a külügyminisztérium és az oktatási és kulturális minisztérium együttmûködésének köszönhetõen azonban több kulturális programot is lebonyolítottak, melyeket egy, az elnökség elõtt egy évvel létrejött munkacsoport alakított ki és koordinált. 2001. januártól kezdõdõen a munkacsoport négy alkalommal ült össze; az üléseken részletesen áttekintették a 2002-re tervezett kulturális tevékenységek programját és megvizsgálták a határokon kívüli kulturális megnyilvánulások lehetõségét. 2002. január 7-én került sor a spanyol elnökség nagyszabású nyitóhangversenyére. A kulturális napirend eseménylistáján szereplõ rendezvényeket hat csoportba sorolták: 1. közvetlenül a spanyol elnökség által szervezettek; 2. a spanyol kormány és a hozzá tartozó kulturális intézmények által szervezett események; 3. külföldön mûködõ kulturális ismeretterjesztõ központok (Cervantes Intézetek, nagykövetségek stb.) tevékenysége; 4. a 2002. év különleges eseményei, évfordulói (Gaudí-év, Salamanca 2002, Bruges 2002, Joan Miró-évforduló); 5. a találkozók helyszínéül szolgáló városokban megrendezett események; 6. azok az események, amelyeket promóciós jellemzõik miatt elõnyösen lehetett megjeleníteni a spanyol elnökség weblapján (digitális formátumú képek, audiók, videók, webek stb.). A 2003. második félévi olasz EU-el-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

nökség külsõ megjelenésének (logó, mottó, elnökségi ajándékok) kialakítása közbeszerzés nélkül történt, a központi koordinációs struktúra (Delegazione) által megbízott vállalat tervezésével, külügyminiszteri koordinációval. A protokoll ajándékként nyakkendõket és más kiegészítõket, táskákat, golyóstollakat, noteszeket osztottak ki. A partnerországok küldöttségeinek vezetõi és tagjai különbözõ öszszeállítású ajándékcsomagokat kaptak. A 2004. elsõ félévi ír EU-elnökség arculatáról az Interdepartmental Committee tárcaközi munkacsoport döntött. Az elnökség szokásos reprezentációs ajándékait (kulcstartó, nyakkendõ, sál stb.) alkalmazták õk is; azok mennyiségét a várható rendezvények számához igazították. Az elnökségi periódushoz számtalan kulturális és promóciós rendezvény kapcsolódott, elsõsorban zenei és képzõmûvészeti téren. Az ehhez szükséges forrásokat a rendezvényektõl függõen helyi, központi vagy magánforrásokból biztosították. A 2005. elsõ félévi luxemburgi EUelnökség logójának kiválasztása a luxemburgi kormány és a külügyminisztérium információs és sajtószolgálata által kiírt versenypályázat keretében zajlott. A kiválasztási folyamat 2004 júliusában zárult, így a közvélemény fél évvel az elnökségi idõszak kezdete elõtt megismerhette a hivatalos logót. A 2005. második félévi brit EU-elnökségi logó esetében az elnökség elõtt hat hónappal közbeszerzési pályázatot írtak ki, amelyet egy külügyi és miniszterelnöki hivatali munkatársakból álló bizottság bírált el. Az egyes tárcák saját forrásból fedezték az ajándékokat, önállóan döntöttek azok értékérõl, bár volt egy központi, nem túl magas korlát mind a miniszterek, mind a köztisztviselõk számá-

107

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

ra. A protokoll ajándékoknak két fõ típusa volt: a miniszteri, illetve a köztisztviselõi. Külön ajándékcsomag készült az Európai Tanács informális ülésére. Brit részrõl nem nyitottak ingyenes „bárt” az újságíróknak, bár azok „hozzászoktak” a nemzetközi események kapcsán mind az ajándékokhoz, mind az ingyenes italokhoz. Kapcsolódó vagy összevont rendezvényt a britek nem szerveztek. Az informális miniszteri találkozók kapcsán az egyes tárcák saját hatáskörben döntöttek a „meghívottak” körérõl. Lehetõségeiket behatárolta büdzséjük. Minden tárcánál néhány fõs team tartotta a kapcsolatot ilyen rendezvény során a tagállamokkal, hogy felmérjék az egyes igényeket. Mindig szükséges volt jó néhány tartalék lehetõség fenntartására. Az uniós elnöki posztot 2007. második félévben betöltõ Portugáliában az elnökség külsõ megjelenését (logó, mottó, elnökségi ajándékok) döntõen 2007 folyamán, közbeszerzési eljárások keretében határozták meg, melyek kidolgozásáért a külügyminisztérium Európa-ügyi államtitkársága volt felelõs. A protokoll ajándékok tekintetében eredetileg minden Portugáliába látogató delegációtagot meg kívántak ajándékozni, a szoros költségvetés miatt végül azonban takarékoskodni voltak kénytelenek. A 2008. elsõ félévi szlovén EU-elnökség külsõ megjelenését ugyancsak közbeszerzési eljárás keretében tervezték meg, de a részleteket és az eredményt a cikk írásának idõpontjában még nem hozták nyilvánosságra. Kidolgozásáért a kormányzati kommunikációs hivatal és az európai ügyek hivatala együtt felelt, miniszteri szintû jóváhagyással. Az ajándékok beszerzéséért a szlovén állami protokoll fe-

lelõs, annak költségeit a központi költségvetésbõl fedezik. Kétfajta protokoll ajándékot terveznek: az „A” típusú ajándék miniszteri és afölötti szintû vezetõk részére, amelynek az értéke maximum 125,19 euró lehet; a „B” típusú ajándék az alacsonyabb szintû vendégek részére, amelynek az értékét 60,09 euróban maximálták. A protokoll ajándékok mellett a delegációvezetõk és a miniszterek elnökségi nyakkendõt, a hölgyek sálat fognak kapni (17,53 euró értékben). Összesen 800 „A” típusú és 900 „B” típusú ajándékot szereztek be eddig, továbbá negyvenezer nyakkendõt és sálat fognak szétosztani. Az elnökséghez kapcsolódóan számos kulturális rendezvény lesz Ljubljanában és vidéken is: az alkalmat az idegenforgalom növelésére is felhasználják. Külön brosúrát tesznek közzé a rendezvényekrõl.

n

Közös jellemzõk, konklúziók A logó, az arculat kialakítása általában közbeszerzési eljárás keretében történik. l Körültekintõ pénzügyi tervezés. l Szponzorok toborzása. l Színes, polgárközeli tájékoztató anyagok. l Ötletes, jól hasznosítható, az adott országra jellemzõ protokoll ajándékok a lehetõségek keretein belül. (Amire biztosan emlékezni fognak, az az elnökségi toll, de csak ha nem mûködik!) l Széles körû tájékoztató és kulturális rendezvények az elnökségi idõszak alatt (az unió más tagállamaiban is). l Testvérvárosi és twinning programok. l

108

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA DEÁK PÉTER

NATO-jövő, EU-jelen és a transzatlanti kapcsolatok A XXI. század a globalizálódó világ korszaka. Sokan új világrendrõl beszélnek, ami – a szerzõ véleménye szerint – túlságosan fennkölt, elvont. Véleménye szerint azonban a gazdaságban, a mûszaki fejlõdésben és nemzetközi téren is új hatalmi rend alakult ki. Az új veszélyjelenségek kevésbé az államot, annak területét, légterét és szuverenitását, sokkal inkább az állampolgárok életét, létkörülményeit, tulajdonát és a nemzeti értékeket, az infrastruktúrát és a természeti közeget fenyegetik. Erre a századra, a kihívásokra az aszimmetriák jellemzõk mint okok és mint formációk. A sokat hangoztatott ellenségkép helyett az ellenségjelenséggel, nem artikulált veszélylyel állunk szemben – véli a szerzõ.

Az 1938-as müncheni be nem avatkozási alkutól 1941 decemberéig Európa egyedül állt szemben a hitleri fasizmus és csatlósai agressziójával és hódító politikájával. Az Egyesült Államok az emlékezetes Pearl-Harbour-i japán légi intervenciót követõen került ténylegesen hadiállapotba a tengelyhatalmakkal, és egyben koalíciót alkotott a nácik által megtámadott, illetve megszállt országokkal, emigrációikkal, antifasiszta felkelõikkel. Az ezt követõ három év egyértelmûen bizonyította, hogy egy nagyhatalmi agreszsziónak az „európai” Európa csak összefogással, illetve transzatlanti együttmûködéssel tud sikeresen ellenállni. Ezért a nyugati demokráciák már a háborút követõen megkezdték a politikai kooperációk különbözõ formáinak kialakítását. Ennek a politikai irányvonalnak

kezdettõl fogva két komponense volt, nevezetesen a gazdasági stabilitás, a gazdaság innovációja, valamint – és ez e cikk tárgya – a világméretû háborús konfliktus megelõzése. Az európai szervezõdésnek több állomása volt. A Montánunió elsõ lépése volt a német-francia történelmi kibékülésnek. Egy évvel késõbb szélesebb szervezeti eseménynek számított az Európai Védelmi Közösség (EVK) megalakításáról szóló szerzõdés kormányzati szintû aláírása, amelyet azonban az akkori Franciaország nem ratifikált, „helyette” a szervezetileg ma is létezõ Nyugat-Európai Unió (Western European Union – WEU) jött létre 1954-ben. Ez a szervezet ma lényegében az EU háttérszervezete, elvileg az úgynevezett „petersbergi feladatok”, pontosabban a válságkezelés szervezésének funkciójával. Ezt követõen az európai biztonságpolitikai együttmûködés a Varsói Szerzõdés megalakulása és a hidegháború szervezeti pólusainak kialakulása miatt a folyamatosan bõvülõ NATO-n belül valósult meg. A XXI. század – másként: az új évezred – politikatörténeti szempontból is más vonásokkal jellemezhetõ új korszak, a globalizálódó világ korszaka. Sokan új világrendrõl beszélnek, ami, azt hiszem, még túlságosan fennkölt, elvont. Amit viszont nyilvánvalóan ki lehet jelenteni, az a gazdaságban, a mûszaki fejlõdésben és természetesen nemzetközi téren is egy új hatalmi rend kialakulása.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

A nemzetközi politikai elrendezõdések általában hosszú távúak, fél évszázadokra, „Kondratyev-ciklusokra” érvényesek, intézményeik azonban kevésbé tartósak, stratégia érdekek mentén változhatnak. A globalizáció korának biztonsági elemzése során három tényezõ evidenciaként fogalmazódott meg, nevezetesen: l A technológiai, informatikai robbanás, a természet és a társadalom közötti feszültségek, a fejlõdés fenntarthatóságának nehézségei következtében merõben új, komplex, egymást indukáló veszélyjelenségek, közöttük új erõszakformák kerültek felszínre, artikulálódtak. Ezek elsõdleges formái a belsõ válságok, alacsony intenzitású, háborús küszöb alatti konfliktusok, de eléjük került a pontosan nem definiált nemzetközi terrorizmus, újabban a szélsõséges, radikális paramilitáris, avagy civil erõszakmozgalmak terepen való, agresszív megjelenése. l A terrorizmus nemzetközi terjedése, akciói sajátos internacionális, globális következményekkel járnak a gazdaságra, a stabilitásra, az információs rendszerekre nézve, más kihívásokat, katasztrófákat, járványokat, exodust, környezetszennyezést, nemzetközi feszültségeket, idegengyûlöletet, belpolitikai instabilitást okozhatnak. l A globális felbomlás, szétesés a fentieken túl a fizikai környezetet érõ, a természeti környezetet szakadatlanul romboló károsító hatások kiterjedése és növekedése miatt szintén elmélyült. Felmerült az ökoszisztéma kényes egyensúlya megbomlásának közvetlen veszé-

109 lye. Az emberiség túlélését érõ kihívások összetettsége újabb nemzetközi válságok kialakulásának fenyegetettségi érzetét erõsítette. E tényezõk miatt alapvetõen át kell értékelni a biztonság fogalmát és tartalmát. Az új veszélyjelenségek kevésbé az államot, annak területét, légterét és szuverenitását, sokkal inkább az állampolgárok életét, létkörülményeit, tulajdonát és a nemzeti értékeket, az infrastruktúrát és a természeti közeget fenyegetik. A XXI. századra, a kihívásokra az aszimmetriák jellemzõk mint okok és mint formációk. A sokat hangoztatott ellenségkép helyett az ellenségjelenséggel, nem artikulált veszéllyel állunk szemben. Az elmúlt bipoláris világrend, és az abból átmenetet képezõ kilencvenes évekbeli helyi válságok már eleve felvetették bizonyos nemzetközi szervezetek további létjogosultságát, identitását, netán jellegzetes misszióváltásaikat is. A NATO, az Észak-atlanti Szerzõdés Szervezete tipikusan a hidegháborús szembenállás szükségleteként jött létre, sajátos történelmi alkalmak során bõvült, elsõsorban érdek, és kevésbé értékelvû alapon. A bipoláris rend, a nukleáris elrettentés világának felbomlásakor, a fent jellemzett új korszak ezzel együtt jelentkezõ kibontakozásakor a kétségtelenül észlelhetõ missziókeresésre a válságok kezelésében találta meg rendeltetését, ehhez igazította ekkor már értékelvû arculatát, a stabilitás és a demokrácia terjesztése érdekében bõvítése keletre tolódott. Ezáltal az Amerikát és Nyugat-Európát magában foglaló euroatlanti szervezetbõl tulajdonképpen a nyugati civilizáció katonapolitikai szervezetévé alakult át. Ennek a lazításnak sajátos felhangot adott a bõvítésen kívül az a nyitás, amelyre törekedve

110 létrehozták az NACC-t (North Atlantic Cooperation Council – Észak-atlanti Együttmûködési Tanács) több mint 50 eurázsiai taggal, „euroatlantázsiai” szervezetként, továbbá a PfP-t (Partnership for Peace – Partnerség a békéért) hálózatát számos együttmûködõ országgal. Ezek lényegében nyitások voltak, sokan beszéltek a NATO „elebeszesedésérõl”, kooperatív irányba fordulásáról is. Az önálló európai biztonságpolitika gondolata, amit ma – NATO-felvetés nyomán – Európai Védelmi Identitásnak1 nevezünk, az alapvetõen gazdasági integrációt képezõ Európai Gazdasági Közösségben (zsurnalisztikai kifejezéssel: a Közös Piacban) mintegy húsz éven át, különbözõ hamvában holt kezdeményezések ellenére, háttérbe szorult. A döntõ változásra, a valódi európai politika és az önálló biztonsági gondolat tartalmi elemeinek és intézményi rendszerének meghatározására természetesen az 1989-tõl kezdõdõ új világrendi szakasz, a bipoláris rendszer felbomlása adott igényt és alkalmat egyaránt. Elõször 1992-ben, a Maastrichti Szerzõdésben jelenik meg a második pillér, a Közös Kül- és Biztonságpolitika (Common Foreign and Security Policy, CFSP), amely elsõsorban stratégiai, biztonságelvi passzusokat tartalmazott, és kitért a válságkezelés „petersbergi” formáira. Ezek azonban nem szolgáltak alapul a biztonságpolitika aktivizálásához, és ezért 1998-ban az EiT St. Malo-i ülése nyomán, a helsinki csúcson megfogalmazódott a fenti CFSP-nek elvileg alárendelt, de egyben azt konkrétabbá tevõ Közös Európai Biztonság- és Védelempoliti-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

ka (Common European Security and Defense Policy, CESDP) artikulációjának szándéka.

Intézményesülés, válságkezelés. A teoretikus és doktrínális szférában felmerült fenti dilemmák mellet, talán azok ellenére, még inkább megoldására Helsinki után Tanács-ülések sorozatán keresztül konkrét irányt kapott a biztonsági intézményrendszer kialakulása. Létrejött az EU Politikai és Biztonsági Bizottsága, a Katonai Bizottság és a Katonai Törzs, amelyek lényegében kötõdnek a NATO bizonyos szerveivel, pontosabban testületeivel. Az elõbbiekben ismertetett konkrét lépések ellenére a további folyamatok még mindig vitatottak, homályosak, újabb kidolgozást és konkretizálást igényelnek. Bár megtörtént több szakaszban az erõk „felajánlása” a közös európai haderõbe, és ebben mi is megtettük a szükséges javaslatot, e haderõ teljes és funkcionális struktúrája, missziója és doktrínája még korántsem kialakult. Nem töltötték fel azokat a testületeket, amelyek létrehozásáról Feirában döntöttek véglegesen, munkakörüket még most sem definiálták, és a 2003-as határidõre idõzített haderõrendszert 2004-ben egy merõben új konstrukció, elvileg 2007-re megteremtendõ, de lassan alakuló rendszer és mechanizmus váltotta fel. Ezért Magyarország olyan folyamatokban van érintve, amelyek most bontakoznak ki, de szervezeti és metodikai keretei újak. Ez a terület pedig a Balkán kezelésében megjelenõ EU-kompetencia, ezen belül az úgynevezett polgári válságkezelés.

1 European Defense Identity. A hatvanas években, a WEU létrejötte után az európai védelem transzatlanti keretbe foglalását fejezte ki, míg az a kilencvenes években az unió politikai artikulációja során bizonyos kapacitásbeli önállóságra utalt.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

Emellett természetes a folyamatos konzultáció a védelmi rendszer teljes kiépítése terén. Miután a második pillér szorosan kötõdik a bel- és igazságügyi együttmûködés csomagjához, az EU-n belüli kooperáció már „belsõ”, lényegében résztvevõi területén jelentkezhet a katasztrófavédelem, a migráció kezelése, a schengeni rezsimek egyeztetése, az anti-terrorista felkészülés.

Az emberek, a munkaerő szabad vándorlása belül – kötöttségek kívülről Az unió a második és a harmadik pillér közös kihívásai közül – annak gazdasági instabilizációs hatásait is figyelembe véve – talán elsõként az akkor még menekültkérdésnek nevezett problémára koncentrált. A XX. század második felében a többdimenziójú, új népvándorlásként megjelenõ európai migráció sajátos formákat vett fel, és más jelenségekkel fonódott össze. Az elmúlt másfél évtized eseményei (pl. a Szovjetunió és birodalma szétesése, a délszláv háború, az új államok létrejötte és a nyitottabb államberendezés jellege, az e térségben tapasztalható súlyos életszínvonal-csökkenés, tõlünk keletre lévõ válsággócok, valamint a távolkeleti tõke terjeszkedése) felerõsítették és tömegessé változtatták a népmozgásokat. Az emberek szabad, országok közötti mozgása természetes és kívánatos dolog, a normális ütemet és tömeget meghaladó esetekben azonban részben biztonsági jellegû válságok következményei, illetõleg okozói. Maga a „kihívás” az állami-társadalmi élet több szféráját érinti. Az egyidejû, tömeges és illegális mig-

111 rációs jelenség az országon belül számos zavarhoz vezet. Megzavarja, túlterheli a határrendészet tevékenységét, határövezeti nyugtalanságokat gerjeszthet, veszélyezteti a határ közeli települések közrendjét. A tömeges migráció utat ad nem kívánatos elemek beszivárgásának, és az ellenõrizetlenség az ügynökök és a terrorista elõkészítõ sejtek bejutását is megkönnyítik. Az egyidejûség leterheli a célország infrastruktúráját, nem kontrollált, gyakorta fekete áruforgalmat, ezen belül kifogásolható minõségek megjelenését vonja maga után. Szinte azonnal megjelenik a fekete munkaerõ felajánlkozása és beáramlása a gazdaságba, ezzel együtt az áthozott alacsony minõségû vagy hamisított termékek feketepiaci, minimalizált kínálati áron való értékesítése, esetleg cseréje. Szinte természetes velejáró lehet a járványok terjedése, ez és más okok megterhelik a határhoz közeli egészségügyi, közlekedési és urbanizációs infrastruktúrát. A menekültek, bevándorlók, illetve átvándorlók bizonyos karanténja, elhelyezése, elszigetelése szükségessé teszi a „táborok” mint kényszertartózkodási helyek létrehozását, ez persze költségekkel jár, de nemkívánatos hatósági fellépést, törvénytelen és emberi jogi normákat sértõ bánásmódot is megjeleníthet. Megjelenik, illetve felélénkül a tipikusan határ menti bûnözés a maga sajátos formáival és céltárgyaival. A migránsok a hatékony határõrizetet elsõsorban „kiképzett” embercsempészettel képesek kijátszani. Ez az iparág összefonódik a nemzetközi bûnözéssel, az áru-, fegyver-, veszélyesanyag- és kábítószercsempészetnek csatornákat épít ki. Súlyos következménye a nemkívánatos migrációnak az idegengyûlölet esetleges feltámadása is.

112 Az elõbbiekben prognosztizált helyzet a célországok, a tranzitterületek és a migrációs forrásállamok számára egyaránt számos problémát vet fel. Ellentmondás jelentkezik a széles körû demokráciával járó emberi jogok egyetemes biztosítása és a kényszerû idegenrendészeti rendszabályok között. A problémakör „csapathelyzet” jellegû: egyfelõl igazodnunk kell az európai normákhoz, a megcélzott szervezetekhez való csatlakozásunkból adódó elõírásokhoz, másrészt gyakorlati válaszokat kell adnunk az ország teherbíró-képességét már most is próbára tevõ be- és átvándorlásra, külön kérdésként kezelve a környezõ országokban élõ magyarság idetelepülésének ügyét. A jelenség hatással van az európai integráció mélyülésére és bõvülésére, a gazdasági nehézségekkel küzdõ országok demokratizálódási folyamatára. Öszszefoglalva, ki kell mondani, hogy az egyébként természetes és egészséges lakosságmozgások tömegességük és öszszetételük miatt politikai és biztonsági kihívásként jelentkeznek. A migráció-menekültügy közös problémája elsõsorban európai jelenség. Ezért az Európai Közösségek tagállamai a belés igazságügyi együttmûködés keretében már a hetvenes évek közepén megpróbálták összehangolni a nemzetközi bûnözés és az akkor még ezen belül megnyilvánuló terrorizmus elleni tevékenységüket. Közös intézmények és eljárások nem voltak, az együttmûködés kizárólag kormányközi keretben folyt. A migráció ke-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

zelésének problémája a nyolcvanas évek közepén fordulópontot jelentett az együttmûködés területén, egyrészt, mert a személyek szabad áramlását – az egységes piac egyik fõ elemének tekintve – közösségi keretbe emelték, másrész, mert a „vándorlás” kezdett más jelleget is ölteni. 1985-ben a tagállamok egy csoportja szorosabb kooperációról döntött, és elfogadta a schengeni megállapodást, majd öt évvel késõbb a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló egyezményt, amelynek akkori elsõdleges célja az aláíró államok belsõ határain az ellenõrzés megszüntetése, valamint az emberek és az áruk szabad áramlásának biztosítása, továbbá a külsõ határõrizet megerõsítése, azaz a szinte korlátlan mozgási szabadság megteremtése a schengeni határokon belül, szigorítása a leendõ EU-n kívülrõl.2 Az EK hat alapító tagországa a két schengeni 3 egyezménnyel valójában modellt alkotott az akkor már tizenkét tagországból álló EK számára a „belsõ határok nélküli térség” megvalósításán túl a közös külsõ határok ellenõrzéséhez, az addigi hagyományos kereteken túllépõ rendõri együttmûködéshez, a jogsegély új megoldásaihoz. Az egyes tagországokban, de még a schengeni egyezmény aláírói között is a határvédelem – más szóval határõrizet, ismét másképp: határrendészet – törvényi és testületi rendszere erõsen különbözõ, hagyományos elemek szerint is megosztódik. A szabatos terminológiával

2 Az új évezred végére, több globális kihívás felerõsödése miatt a hangsúlyok kissé megfordultak, a viták, a kidolgozások inkább a szigorítások irányában hatnak. 3 A megállapodást 1990. június 19-én kibõvítették a Schengeni Végrehajtási Egyezménnyel, majd a megállapodás és az egyezmény végül teljes mértékben 1995-ben lépett hatályba. Wikipédia. Schengeni egyezmény.

113

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

élve, a határrendészet körébe a rend fenntartása, bizonyos karhatalmi feladatok, nyomozati hatáskör tartozik. Egyes tagállamokban a vám- és határrendészet egységes szervezet, van, ahol határrendõrség, csendõrség van. Mindemellett a határforgalom ellenõrzése a sajátos határ menti bûncselekmények okán rendõri feladatokat is tartalmaz, amelyek szintén hatáskörileg különbözõek, de többségében a rendõrségek veszik át a határrendészet kezdeményezésére. Ennek érdekében új operatív struktúrákat hoztak létre a rendõrségek és a vámhatóságok közti együttmûködés erõsítésére a Schengeni Információs Rendszer keretében (Schengen Information System, SIS). Végül, a kilencvenes évek sajátosságait is érzékelve Maastrichtban megszületett a harmadik pillér, a tagállamok az Európai Unióról szóló szerzõdésben besorolták a bel- és igazságügyi együttmûködés témakörébe l a menekültkérdést; l a személyeknek a tagállamok külsõ határain történõ átlépésére vonatkozó szabályokat és a személyek átlépésének ellenõrzését; l a bevándorláspolitikát és a harmadik országok állampolgáraival szemben folytatott politikát (ide értve az illegális bevándorlás és az engedély nélküli munkavállalás elleni küzdelmet).

Eltérések a transzatlanti oldalak biztonságés védelempolitikája között Az Európai Unió politikai és katonai szerepvállalását végig jellemezték a NATO,

az ennek kétségtelen vezetõ hatalmát jelentõ Egyesült Államok és az európai országok, fõleg a nagyhatalmak közötti folyamatos viták. Sajnálatos módon napjainkban ez a vita nézeteltérésekhez is vezet. Az Irakkal szembeni fellépés formátuma, legitimitása, intenzitása terén kifejezetten éles különbségek, szembenállások jelentek meg, amelyek implicite kihatnak az EU még így is nehezen artikulálódó biztonságpolitikájának kikristályosodására. Hasonló jelenségek mutatkoztak az iráni nukleáris fejlesztés leállításának metodikája terén, és homályos nézetviták vannak a koszovói rendezés alapformáinak ügyében is. Mindez – megítélésem szerint – lelassítja az Európai Unió eddig is tétova eredményes és konkrét szerepvállalását, megzavarja a Balkán átvételének folyamatát, lassítja az új típusú „rendõri-rendvédelmiigazgatási” feladatkör struktúráinak kialakítását, vitatottá teszi egy bármilyen iraki utóhelyzet kezelésében való részvételt. Az új évezred kezdetétõl, a terrorizmus világjelenséggé válásától, valamint új indíttatású helyi, illetve regionális háborúktól kezdve az identitáskeresés vitákká, belsõ válsággá változott. Ez a nézeteltérés-csoport azonban – sokan nem így látják – egyben a NATO értékét fejezi ki, igazolja a konszenzus elvet, amelynek alapján 2001 szeptemberében az új veszélyjelenségre, pontosabban a terrorista cselekményekre adaptálták az ÉszakAtlanti Szerzõdés4 5. §-át, illetve megtették a szükséges intézkedéseket Törökország, a legkeletibb akkori frontállam védelmére. Az unió 2004. évi tízes, majd a 2007-ben lezajlott kettes bõvítése két-

4 Közismertebb nevén Washingtoni Szerzõdés, 1949.

114 ségtelen lazaságot vont maga után, a tagállamok sokszor kapnak dorgálást kötelezettségeik elmulasztása miatt, az amerikai hegemónia kétségkívül nagyobb hangot kapott. Katonai erõben jelen van egy szuperhatalom, egy ennél jóval gyengébb és lassan integrálódó Európa, egy folyamatos képességcsökkenést egyre inkább ellensúlyozni akaró orosz nagyhatalom, valamint a világ elmaradott része. Nem vitás, hogy a belsõ majdnem válságjelek egyik oka az USA jelentkezõ ellenségkép-deficitje, és az ezekre adott nem transzatlanti értékés érdekválaszok. Ugyancsak fellazító jellegû az Egyesült Államok és az európai tagországok közötti képességszakadék, aminek racionalitása kétségbe vonató. Tekintettel ugyanis Amerika sajátos átfogó érdekeire, geostratégiai és földrajzi pozíciójára, érdekeltségeire és a katonai jelenlét széles diszlokációjára, katonai arculata, képességei, technikája és doktrínái sohasem lesznek, lehetnek azonosak Európáéival. Az elemzõk nem zárják ki, hogy a középjövõben ez a szövetség, ha nem is oszlik fel, de elcsendesedik, újabb identitásdeficit jelentkezik. A világrend azonban, ettõl az intézményi válságtól függetlenül, nem nélkülözheti a transzatlanti kapcsolatot, a transzatlanti gondolatot, biztonsági filozófiát. Ez a zóna ugyanis objektíve meglévõ politikai, kulturális, gazdasági és civilizációs övezet, amely történelmileg, és nem csupán a XX. század második felétõl volt, most is van, és hosszú távon lesz. Az Atlanti-óceán nem politikai-ideológiai kategória, ebben a tekintetben nem lehet elválasztó vonal, és a modern korban földrajzi szerepe a hajózásban és a halászatban fontos, de tranzit szempontból jelentéktelen. A transz-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

atlantizmussal önmagában nem lehet foglalkozni, annak nincs értelme, pontosabban csak úgy van értelme, ha az „európaizmussal” összefüggésben gondolkodunk róla.

Az Egyesült Államok döntő szerepe és ambivalenciái A transzatlanti gondolat és az ezzel járó kapcsolatrendszer fõ kérdése ma nem a NATO, hanem az alakuló és politikájában lassan, de mégis artikulálódó Európai Unió és az Egyesült Államok közötti viszony. A történelmi periodizációs iskolák nagy része 1492-tõl számolja az újkor kezdetét. Északon az angolszász népesség, késõbb a klasszikus Nyugat-Európa indult meg lassan, majd tömegesen a ritkán lakott földrész felé. A pionírok harccal, az indiánokat nem pusztítva, de ugyanakkor õshazájukból kiszorítva, kemény országépítéssel teremtették meg folyamatosan növekvõ államaikat. A megalakuló Egyesült Államoknak nem voltak fejlõdést kötõ hagyományai, de a bevándorlók magukkal vitték a már a polgári forradalmak korában élõ Európa értékeit. De ugyanennek a birodalomnak a déli részén hozták létre még a rómainál is kegyetlenebb, faji alapú rabszolgaságát. Igaz, az északi államok erõszakkal, belsõ háborúval radikálisan megszüntették és alkotmányosan tiltották ezt a rendszert, de a faji alapú „nigger szemlélet”, a Ku Klux Klan-gyakorlat még sokáig fennmaradt. A XX. század végére a „fekete kérdés” megoldódott, ennek az országnak ma afroamerikai külügyminisztere, számtalan magas közéleti méltósága van. Észak-Amerika hatalmas fejlõdésnek indult, izolálta, elszigetelte magát a tör-

115

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

ténelemformáló Európától, Monroe meghirdette az „Amerika az amerikaiaké” alapelvet, korlátozták a bevándorlást, az indiánokat rezervátumokba zárták. A húszas években kialakult és terjedt az erõszakos bûnözés számos formája, itt jelent meg a diktatórikus szesztilalom hatására a maffiajelenség, a kábítószer fogyasztása, majd terjedése. De Amerikában van a bûnüldözés egyik leghatékonyabb és leginkább jogállami formája, itt jellemzõ a lokális és a szövetségi jogkörök hatékony aránya. Az elsõ világháború közepén meghatározható érdekek, de sajátos humanitárius értékek alapján az USA megjelent Európában, és ennek fejében vezetõ szerepet vindikált magának a kontinens – bennünket is érintõ – átrendezésében. A második világháború elejétõl az USA az antifasiszta erõk oldalán állt, jelentõs áldozattal vett részt Nyugat-Európa felszabadításában, segítette a keleti hadjáratok eredményességét. Óriási szerepet vállalt a kommunizmus terjedése, majd hidegháborús úton való legyõzése területén. Az USA-kormányzatok, talán Kennedyvel kezdve, a NATO-n belül pedig a Harmel-jelentés után kiemelkedõ jelentõségû kezdeményezéseket tettek a feszültség enyhítésére, a kommunista diktatúrák „fellazítására”, 1990 után a Kelet demokratikus értékeinek kialakítására, az új demokráciák védelmére, az euroatlanti integrációs folyamat felgyorsítására. A NATO-n belüli vezetõ szerep egyértelmû és nélkülözhetetlen volt, de számos alkalommal e pozíció túlhangsúlyozása is jelentkezett. Az „egyetlen szuperhatalom” státusza elszabadított bizonyos tendenciákat, az érdekek gyakorta felülmúlták az értékeket. Az ezredfordulón hatalomra került új adminisztrá-

ció megtagadta a világ számára fontos Kiotói Egyezmény, a biológiai fegyverek ellenõrzésérõl szóló szerzõdés, a kézifegyverek kereskedelmének korlátozásáról szóló megállapodás aláírását, negligálta a Johannesburgban tartott, fenntartható fejlõdésért összehívott konferenciát. Újabb, a XXI. század biztonsági fenyegetései elleni nemzetközi mozgalom élére állva, a megrettentés új formáit vállalva lépett fel a legreakciósabb rezsimek ellen. De ebben a tekintetben számos önkényességet mutat, nem törekszik konszenzusra, lejáratja a nemzetközi szervezeteket, mintha mindenképpen, különbözõ érdekek miatt háborút akarna egy hatékony politikai megoldás helyett. A megindított hadjáratban láthatóan megmutatkozik a veszteségek, a polgári áldozatok visszafogása, de politikai manõverek, kirekesztések és katonai ballépések szinte jellemzõvé válnak. Európában ma az egyes középhatalmak politikai elitjének egy része az USA politikájával való egyet nem értését azért villogtatja, hogy „hallathassa” hangját. Erre a törekvésre nekünk határozott nemet kell mondanunk. A politikai elit egy másik része viszont azt sérelmezi, hogy az USA nem úgy politizál, mintha Európát tényleges szövetségesének tekintené, magányos tetteit nem argumentálja, „take it or leave it” alapon, „erõbõl” politizál szövetségesei viszonylatában is.

Az EU-tag Magyarország reflexiós lehetőségei Mindezek okán és ellenére az EU alakuló külpolitikájának két princípiuma lehet: a transzatlanti kapcsolat és az európai stabilitás gondolata.

116 A NATO-n és az EU-n belüli törésvonalak kétségkívül nehéz helyzetbe hozzák a magyar külpolitikát. Az USA-n belüli eltérõ nézõpontok a Bush-kormányzat retorikáját kevésbé, közvetlen aktivitását azonban inkább befolyásolják. A legitimáció keresése az utóbbi idõszakban kétségtelenül jelentkezik, de az önálló lépés hangoztatása fennmaradt. A dilemmát az okozza, hogy ebben a helyzetben mennyire legyünk európaiak, illetve atlantiak. A magyar belpolitikában ezzel kapcsolatosan a megosztásra törekvés új és populista argumentációi várhatók, fõleg a külföldi hozzájárulások ügyében. Ennek bizonyítéka, hogy a kelet-európai amerikai támaszpontok terjeszkedése nyomán megváltozott putyini kül- és biztonságpolitika bizonyos, legalábbis retorikában és demonstratív „ellenlépésekben” jelentkezõ doktrínális vonala kapcsán oroszellenes közhangulatkeltés volt tapasztalható, amelyik a csecseneket hõsöknek, szabadságharcosoknak, Oroszországot, a „Keletet” veszélyforrásnak nevezte, továbbá a radikális jobbszél egyre inkább Irak-párti hangulatot kelt. Szélsõséges elemek részérõl szinte természetes, hogy a koszovói rendezési „kísérletek” során a soviniszta érdekeket szélsõségesen hangsúlyozó álláspontot fognak elfogadni, ami a magyar külpolitika mértékletessége ellen fog irányulni, és erõszakra is szítani fog. Ugyanakkor az is várható, hogy mind a NATO-, illetve USA-szövetségesi magyar nyilatkozatokat és cselekvéseket, mind az EU-fogadókészséget annak szándékos félremagyarázásával szélsõséges, nacionalista hangnemben fogják bírálni.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Új erőszakformák elleni nemzetközi fellépés Látni kell ugyanis, hogy a globalizáció korában az euroatlanti civilizációt a nemzetközi tömegpusztító terrorizmus jelensége elsõrendû biztonsági kihívásként fenyegeti. A terrorizmus nagyobb térségekben megvalósuló akciói és területi bázisaiban megbúvó erõi elleni harcra csak a NATO képes, az EU és az USA csak a közvetlen terrorista akciók, események kezelésére, elhárítására lehet képes, ami elsõsorban nemzeti és regionális kapacitások kérdése. Mindezt világosan ismeri fel az Európai Unió lassan, de folyamatosan alakuló közös kül-, biztonság- és védelempolitikája, amely megfogalmazásaiban és a közelmúltban felvállalt akcióival egyaránt a transzatlantiságba ágyazott európai védelmi identitást fogalmazza meg. Nem csak arról van szó, hogy az új, globális kihívásokra (nemzetközi terrorizmus elleni harc) kizárólag a transzatlanti együttmûködés keretében adható válasz, hanem arról is, hogy a transzatlanti kötõdés (amint azt a közelmúlt fájdalmasan tanúsította) a régión belüli biztonsági problémák megoldásához is elengedhetetlen. Európa, ezen belül az EU egyelõre nem rendelkezik – és a belátható középtávon sem fog rendelkezni – azzal az operativitással, döntés- és cselekvõképességgel, továbbá katonatechnikai képességekkel és kapacitásokkal, melyek e feladatok teljesítéséhez szükségesek. A magyar kül- és biztonságpolitikai döntések szempontjából fontos hogy a két nemzetközi „integratív tényezõ” között a funkció és a kezelési metodika a jövõben hogyan oszlik meg, mit és milyen céllal vállal a NATO, az EU, és mit akar Amerika. Abban egyetértés van,

117

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

hogy a globális és regionális, eszkalációs következményeket hordozó válsághelyzetekhez való hozzáállás tekintetében elutasítandó a „be nem avatkozási” politika, ez azonban nem kizárólag katonai intervenciót jelent, és nem hatalmi, hanem nemzetközi döntés eredménye kell legyen. Az alábbi álláspontok alakulhatnak ki: l EU – Politikai fellépés, jószolgálat, békefenntartás (katonai eszközökkel), konszolidációs tevékenység a válságterületen, polgári-katonai építési, helyreállítási feladatok (CivilMilitary Co-operation, CIMIC), rendõri tevékenység, közigazgatás ideiglenes ellátása, helyi rendszer létrehozásában támogatás. Ez az akció minden esetben nemzetközi jogi és politikai legitimitással kell bírjon, a döntés és a részvétel a konstruktív tartózkodás elve alapján történik. Ez a fajta tevékenység nem passzív, általában interventív jelleget ölt. l NATO – Politikai döntés, a katonai lépés eltökéltségének demonstrálása, csapatkoncentráció, szükség esetén békekikényszerítés, majd pacifikáció katonai és rendõri, karhatalmi eszközökkel, CIMIC, megszállásos békefenntartás. Mindehhez minimálisan politikai legitimáció, tehát nemzetközi határozatban említett beavatkozási szükségesség, konszenzusos NATO-döntés, szövetségi tervezés és vezetés, valamint EU-egyeztetés szükséges. Mindezek tükrében és az eddigi tapasztalatok szerint csak általános területen lehet felleltározni l egyrészt a sajátos, a magyar helyzet szempontjából speciálisan érté-

l

l

kelhetõ pozitív biztonsági hozadékokat; másrészt, hogy melyek az e téren esetleg nemzeti terheket okozó, illetve kockázatokkal járó kötelezettségvállalásból eredõ problémák, gondok, ellentmondások, végül, hogy milyen nemzeti érdektényezõket kell összehangolni általában és esetenként a védelmi politika gyakorlatában.

Az EU növekvő biztonságteremtő rendeltetése és az ennek való megfelelés Alapgondolatként leszögezhetõ, hogy az EU mélyítésének és bõvítésének egységet képezõ folyamata önmagában is olyan tényezõ, amelynek eredményeként fennmarad, illetõleg növekszik a kontinens – és ezen belül Magyarország, valamint környezete – biztonsága. Az unió multinacionalista szervezetbõl transznacionális integrációvá válása nyomán bõvül az EU szerepvállalása és mennyiségi képviselete az egyéb biztonsági architekturális elemekben. E folyamatnak köszönhetõen világosabbá válhat a biztonságban felelõsséget viselõ nemzetközi intézmények közötti munkamegosztás. Az EU önálló és körülhatárolt, az eddiginél jelentõsebb, sajátos, mi több, vezetõ szerephez juthat. Ehhez hozzájárul az is, hogy a bõvítéssel együtt, annak folyamata során megvalósuló közös kül- és biztonságpolitika határozott és számba veendõ arculatot ad az uniónak, a közös európai biztonság- és védelempolitika pedig alkalmazható önálló kapacitást jelent. Az újonnan felvett államok némelyikében – bár ez a meghívásra való kiválogatás elsõdleges szempontja volt – elméle-

118 tileg elképzelhetõ lehet belpolitikai válságok és külsõ tendenciák hatására kedvezõtlen politikai átrendezõdés, de legalábbis belpolitikai feszültségek bekövetkezése. Az is feltételezhetõ, hogy a tagsági folyamat lezárulása után egyes tagországokban olyan kormányzatok kerülnek hatalomra, melyek bel- és külpolitikai lépéseikben már eltérnek a felvétel feltételét képezõ irányzattól. Mondhatni, a szélsõségek visszaélnek a felvétel tényével, ami belsõ vagy környezeti, de EUn belüli feszültségeket okoz.5 A tagság ezt az unión belül kezelhetõvé teszi, ezzel az EU jelenlegi közbülsõ övezete politikailag stabillá válik. A felvettek köre viszonylag homogén zónát képez, ezzel egy összefüggõ térséggel földrajzilag is bõvült a szervezet. Miután az új tagok nem semleges országok, garanciákat várnak, eminens módon hozzák be az unióba biztonsági érdekeiket. Ennek következtében számottevõen csökkenhet területünk veszélyeztetettsége. Alapvetõen a stabilitás mint biztonsági igény az Európai Unió környezetére vonatkozik, kétféle értelemben. Az egyik egy földrajzi közelség, mintegy „nyugati közelkülföld”, az európai térség, a közvetlen érintkezés, illetve a gazdasági folyamatok érintettségi régiója. A másik lényegében az érdektérség: az itt jelentkezõ válságok, konfliktusok, labilitás, politikai torzulás, esetleg konfliktus az unió és ezzel valamennyi tagállam számára nemkívánatos körülményeket teremtenek. Bárki úgy vélhetné, hogy egy katonai koalíció tagságának vállalásakor a belépõk szuverenitásának mértéke nagyban csökken. Ez az érzet logikus és igaz. Azonban lassan világossá válik, hogy az

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

EU-felvétellel általában és a biztonságpolitika terén még inkább csökken a szuverenitás mértéke, mint a NATO esetében. Ennek oka pedig a konszenzuselv valószínû feladása lehet. Miután a NATO-ban a döntéseket – amelyek nemzetközi egyetértéssel születnek meg – sokoldalú tervezés elõzi meg, továbbá mert a garanciaelv totális, a konszenzuselv fenntartható. A rendkívül bonyolult és növekvõ létszámú EU-ban azonban, mint érzékeljük, a tagországok nagy része – fõleg a nagyhatalmak – területeknek megfelelõ, nem uniformizált módon néhol az együttszavazást, másutt az erõs, és nem tagsághoz, hanem súlyhoz kötött minõsített többségi elvet, megint másutt az egyszerû többséget szorgalmazzák. Természetesen a kisebb országoknak, valamint a szuverenitást féltõ államoknak, továbbá a felvételre váróknak ez a helyzet kedvezõtlen. A magyar politika érdeke az, hogy az új alapokmány végleges szövegébe minél több olyan standard norma, kritérium kerüljön be, amely egyes esetekben evidens szavazást, korlátokat vagy preferált tényezõket helyez kilátásba. Minél lazább az egyezményszöveg, annál több olyan szavazási kázus lehetséges, amely az adott ország konkrét biztonsági érdekeinek legalábbis nem felel meg, vagy hátrányos, de a minõsített többség miatt ez nem kerül figyelembevételre. Az elõre érzékelhetõ problémák alapvetõen abból eredhetnek, ha az unió döntési rendszere következtében olyan puha vagy kemény akcióra kerül sor, amely a sajátos magyar geopolitikai, nemzeti, gazdasági, esetleg pillanatnyi politikai érdekeknek nem felel meg, mi több, azok-

5 Kelet-Közép-Európában ma erre számos precedens van, példaként a szlovák és a lengyel helyzetet említhetjük, illetve Romániában is élénkülnek az elnökválasztáskor aktivizálódó erõk.

119

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

nak ellentmond. Valószínû, hogy az új alapokmányban megfogalmazott határozathozatali rendszer lehetõvé tesz majd egyes országok részére speciális magatartási formákat, távolmaradást, pillanatnyi részvételi passzivitást, de mindenképpen elvárja a szolidaritást, és kizárja az ellenfellépést vagy -véleményt. Mindez a konstruktív tartózkodás elvében manifesztálódik, de még ez a konstrukció is eredményezhet politikai, esetleg diplomáciai, gazdasági, pénzügyi, turisztikai, netán határforgalmi komplikációkat, incidenseket. Különbözõ átrendezõdések, eltûnõ és újonnan kifejlõdõ szélsõséges mozgalmak, a gerillabázis beszûkülése miatt Európában a politikai terrorizmus újfajta terepeivel, technikájával, módszereivel találkozhatunk. A szélsõséges iszlám terrorizmus kivételével a csoportok sokat vesztettek anyagi forrásaikból, saját maguk nem képesek a régi módszerekkel fedezetet találni, így kialakul bizonyos kapcsolat a hagyományos nemzetközi bûnszövetkezetekkel. Mivel hazánk tranzit-, logisztikai, üzleti jellegû terepet nyújthat bizonyos terrorszervezeteknek, mindenképpen lényeges bekapcsolódni az ezzel kapcsolatos európai információs hálózatba, így értesülhetünk az elõre eltervezett akciókról, illetve egyes esetekben részesülhetünk a nemzetközi kezelésben.

A közeljövőre vonatkozó nemzeti politikai következtetések A magyar védelemfejlesztés és -gazdaság szinte közös problémája a hadiipar spontán konverziójának kezelése. Mind a be-

szerzések, mind a profilaktikai szolgáltatások terén – a nyugati túlkínálat mellett – a fejlesztésekre vonatkozóan erõsödik a keleti, fõleg az orosz ajánlattétel.6 Az EU-ban kialakuló konverziós és hadiipari, kutatásfejlesztési együttmûködés politikai támaszt, kvázi kötelezettséget jelent a tekintetben, hogy szûrni és Európára helyezni lehessen a partneri kört, viszonylag közel és érdekeltségben lehessen tartani a szellemi kapacitást, jelentõsebb koordinációkat lehessen kiépíteni közeli országok cégeivel, távolabb lehessen tartani a politikai befolyást maguk mögött tudó multikat. Ez a szituáció enyhíti a NATO-csatlakozás folyamán megnyilvánult nagyhatalmi nyomást, nagyobb jogi indokokat is ad az európai kooperációs partnerek keresésében és a piacok összehangolásában. Fentieket összegezve és egyben befejezésül azt a következtetést kell levonnom, hogy a biztonság, a védelem, a második-harmadik pillér vonatkozásában a Magyar Köztársaság számára az elõnyök – felidézve egy nemrég hallott, meglehetõsen manipulált és inkorrekt szöveghasználatot – nem „valamivel” nagyobbak, hanem szinte abszolútak. A magyar politika számára nem lelhetõ fel az EU továbbfogalmazódó biztonságfilozófiájában, az ezen alapuló végleges szerzõdésekben, csúcsnyilatkozatokban, a várhatóan kialakuló döntési és akció gyakorlatban nemzeti érdekeinkkel ellentétes vagy azokat sérto tényezõ, lehetõség. Éppen ellenkezõleg, hazánk elsõrendûen érdekelt az európai stabilitás fenntartását, az ezt veszélyeztetõ válságok távoltartását, kezelését szolgáló közös biztonságpolitikában, kész és képes ahhoz hozzájárulni. A mai helyzetben tennivalónk

6 Lásd a 2007. októberi orosz védelmi miniszteri látogatást.

120

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

és átgondolni valónk azért bõven akad. A közeljövõben a Magyar Köztársaságnak – a konvergenciaprogram, valamint a folyamatban lévõ reformok, és nem utolsósorban a költségvetés tényezõit is figyelembe véve – olyan, kormánydokumentumként megjelenõ nemzeti biztonsági stratégiával kell rendelkeznie, amely európai értékeinkbõl és nemzeti érdekeinkbõl kiindulva harmóniát fejez ki az egyesült Európa stabilitása és az ehhez nélkülözhetetlen transzatlanti viszonyai tekintetében. Magyarország számára kétségtelenül kimondott irány, hogy a kifejezetten garanciális elemeket a NATO jelenti, hiszen a szervezetbe való felvétel megelõzte az EU-csatlakozást. Ebben a felfogásban bennünket részben a minket alacsony szinten érõ, nem állami agresszióval járó konfliktuskezelésben a politikai, gazdasági és esetleg hadfelszerelési támogatás hoz kedvezõ helyzetbe, saját erõkkel tudjuk ezt kezelni, és nem szükséges, hogy a NATO alacsony intenzitású, rendezhetõ konfliktus miatt exponálja magát, illetve megkísérelje a konszenzusteremtést. Ugyanakkor rendkívül fontos, hogy az ingatag térségek közelében, beleértve a kissé terjeszkedõ iszlám áram-

· JANUÁR

latot, az unió olyan határozott politikai, gazdasági, diplomáciai és szankcionális lépéseket tegyen, amelyek nemzeti érdekeinknek teljesen megfelelnek. Ezért számunkra ez a biztonságpolitikai arculat a legkívánatosabb. Magyarország teljes egészében felvállalhatja, és fel kell vállalja, hogy az unió biztonsága, a fenntartandó stabilitás, a válságtávoltartás érdekében részt vesz az elhatározott közös biztonságpolitikai lépésekben még akkor is, ha az pillanatnyilag, adott idõben akár gazdasági, akár kisebbségi megfontolásokat követelne, esetleg ilyen problémákkal, kezdeti károkkal jár. A haderõreform folyamatában egyébként is elkerülhetetlen korrekciók során deklaráltan figyelembe kell venni az EUszempontokat. Ez lényegében rizikómentes, mert a reform iránya – annak ellenére, hogy belsõ elemein túl „NATOirányú” – mindenben megfelel az európai követelményeknek, nagyságrendben, struktúrában egyaránt, ugyanis a multifunkcionális képességek és a specifikáció egysége felé halad. Az ezzel kapcsolatos konzultációkban, esetleg konferenciákban teret kell adni a német, a francia, a lengyel és a skandináv (semleges) álláspontoknak is.

n

121 SZEMLE LEHMANN KRISTÓF

A lisszaboni stratégia megvalósítása az új tagállamokban és Magyarországon „A demokrácia arról biztosít, hogy ne kormányozzanak minket jobban, mint ahogy megérdemeljük.” (George Bernard Shaw)

A lisszaboni stratégia az elsõ kínálati oldali kísérlet egy új európai modell megalkotására, amely elõsegítheti a fenntartható, tudásalapú fejlõdést az Európai Unióban. A stratégia céljai különösen a közép-kelet-európai új tagállamokban eredményezhetnek nagyon hatékony gazdaságpolitikát. Ha összehasonlítjuk ezen országok munkanélküliségi és a foglalkoztatási rátáit az EU15 államok hasonló adataival, akkor jókora rés mutatkozik. Véleményünk szerint ez a különbség elsõsorban a fekete foglalkoztatásból és a jelentõsebb feketegazdaságbeli tevékenységbõl fakad. A kínálati oldali gazdaságpolitikai mix és egy ezzel összhangban lévõ komplex adóreform megoldást nyújthat erre a problémára. A kísérletnek egyetlen nagy buktatója van. A liszszaboni stratégia céljainak megvalósítása a tagállamok hatáskörébe tartozik, és az Európai Uniónak nincsen semmilyen lehetõsége szankcionálni az elõrelépés nélküli gazdaságpolitikát.

A lisszaboni stratégia A lisszaboni folyamat célja, hogy Európát a világ legdinamikusabban fejlõdõ, versenyképes, tudásalapú gazdasági integrációjává alakítsa. A lisszaboni stratégiának ezt a definícióját gyakran hallhatjuk, de ritkán hallunk a stratégia megvalósulását támogató gazdaságpolitikai lépésekrõl, forgatókönyvekrõl. A folyamat lényegi eleme sincs kellõen hangsúlyozva: a liszszaboni stratégia az Európai Unió társa-

dalmának megreformálását és globális kihívásokra való felkészítését célozza. A folyamat célrendszere több szempontból is problematikusnak mondható, több helyen egymásnak ellentmondó célokat fogalmaz meg (Palánkai [2005]). A stratégia végsõ célja egy olyan európai modell kialakítása, melynek segítségével Európa a jövõben a tudományosan megalapozott, fenntartható irányban fejlõdik tovább. A stratégia hosszú távon az európai polgárok életminõségének fenntartására és javítására szolgál. Ennek elérése érdekében szükséges a tudásalapú gazdaság megteremtése, az új lehetõségek kiaknázása, az Európai Unió tagállamaiban a foglalkoztatás növelése és fenntartása. Ezzel párhuzamosan a versenyképesség javítása a világgazdasági folyamatokban való sikeres helytállás érdekében, továbbá egy gazdasági, szociális és környezetvédelmi célrendszer közötti szinergiát elõsegítõ stratégia kialakítása, mellyel több és jobb munkahely teremthetõ és erõsebb szociális kohézió kovácsolható az immár huszonhét tagú integrációban. Az új tagállamoknak számos területen további hátrányokat kell leküzdeniük a gazdasági, társadalmi lemaradás következtében. Ilyen terület a foglalkoztatás, a jövedelmek felzárkóztatása, a kutatásfejlesztés, az infrastruktúra-fejlesztés

122 vagy a környezetvédelem, ahol erõteljes a Nyugat és Kelet közötti szakadék az Európai Unión belül. E területeken azért sem egyszerû sikert elérni, mert e célokkal párhuzamosan az euró bevezetésére is törekszenek a 2004-ben és 2007-ben csatlakozott országok. Az elmúlt évek hazai példája jól mutatja, hogy a költségvetési hiány célul tûzött mértékének elérése és a konvergenciakritériumoknak való megfelelés erõteljes és radikális változást igényel. A két folyamatban ellentmondások is megfigyelhetõk1, de ezek részletes kifejtésére jelen tanulmány nem vállalkozik. A reform célja nem a korábbihoz viszonyított jobb teljesítmény, hanem az, hogy a globális versenyben mindenkinél jobban teljesítsünk. A lisszaboni folyamat azonban ördögi körbe került. Az Európai Unió vezetõ gazdaságait az utóbbi években2 jellemzõ lassú növekedés bonyolulttá tette a reform végrehajtását, és a reform késése tovább akadályozza a növekedést és a foglalkoztatást. Ma az Európai Unió hivatalos portálján már csak apró részekben találjuk az eredeti stratégia nyomait. A Sapirbizottság elemzésének (2003) és különösen a Kok-jelentésnek (2004) a következtében az eredeti programot jelentõs reformnak vetették alá. Az említett tanulmányok határozottan bírálták a folya-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

mat eredményeit, ugyanis a gyakorlati megvalósítás nem sikerült a felülvizsgálatok alapján. Ennek oka, hogy a reformfolyamatok stratégiai megalkotására az Európai Unió képes, de a konkrét döntések, intézkedések a tagállamok hatáskörébe tartoznak. Ez az eljárási mód az EUban a nyílt koordináció elnevezést kapta (Gács [2005a]). Az elõbb említett két hivatalos felülvizsgálat jelentékeny változásokat indított meg a stratégia európai koordinációjában. Jelenleg a lisszaboni stratégia a „Growth and Jobs” (Növekedés és munkahelyek) nevet viseli, ami a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás növelésére utal3. Az új elnevezést egy figyelemre méltó változás is kíséri: minden tagország kormányának néhány évre szóló akciótervet kell készítenie, melyben kifejti, hogy a nemzeti kihívások tükrében milyen lépések segítségével képzeli el a számbeli célokhoz való közeledést. Az alapvetõ koncepció azonban nem változott érdemben, fõ cél a foglalkoztatás növelése, és ennek alapvetõ eszköze a gazdasági növekedés a Bizottság elképzelése szerint. Itt tartom fontosnak megjegyezni, hogy a nyugat-európai országok közül többre – de elsõsorban Németországra – igaz, hogy a korábbi évek stagnálása után erõteljes növekedés indult be.

1 Például a túlzottan alacsony infláció kritériuma és a felzárkózást igénylõ növekedés ellentmondása. A litván példa 2006-ban rámutatott, hogy az új tagok esetében fel sem merül a kritériumok rugalmas kezelése, még akkor sem, ha az esetlegesen a felzárkózási esélyeiket veszélyezteti. A balti ország gazdasági növekedése mellett rövid távon nem lesz könnyû az alacsony infláció kialakítása, hiszen a nagy ütemû gazdasági növekedés velejárója a magasabb ütemû infláció, annak csökkenése kizárólag hosszú távon várható (Bruno-Easterly [1996]). 2 A 2006-os év a becslések szerint már kivétel, ugyanis Németország gazdasága 2000 óta nem tapasztalt ütemben, 2,7%-kal növekedett. 3 Ez Wim Kok javaslata volt, miután jelentésében rámutatott, hogy túl sok célt tûzött a program saját zászlajára, és ezek több esetben ellentmondásban vannak. Ezért javasolta az említett két célra való összpontosítást.

123

SZEMLE 1. táblázat. A gazdasági növekedés alakulása az Európai Unióban 2002

2003

2004

2005

2006

EU (27 tagállam)

1,2

1,3

2,5

1,8

3

20074 2,9

EU (15 tagállam) Euróövezet Belgium

1,1 0,9 1,5

1,2 0,8 1

2,3 2 3

1,6 1,5 1,1

2,8 2,8 3,2

2,7 2,6 2,3

Németország Írország Spanyolország Franciaország Olaszország Hollandia Ausztria Egyesült Királyság

0 6,1 2,7 1 0,3 0,1 0,9 2,1

-0,2 4,3 3,1 1,1 0 0,3 1,2 2,8

1,1 4,4 3,3 2,5 1,2 2,2 2,3 3,3

0,8 6 3,6 1,7 0,1 1,5 2 1,8

2,9 5,7 3,9 2 1,9 3 3,3 2,8

2,5 5,0 3,7 2,4 1,9 2,8 2,9 2,8

Forrás: Eurostat

A reformoknak tagadhatatlanul vannak pozitív hatásai, melyek elõremutató irányba terelik a lisszaboni folyamatot. Elsõsorban azért, mert az akcióprogramok elkészítése és folyamatos ellenõrzése miatt a tagországok kellõ figyelmet szentelnek a stratégiának. Ezzel a Közösség tudatosítja a tagországokban a stratégia jelentõségét. Másodsorban a visszacsatolás és a folyamatos diszkusszió a tagállamok tanulási folyamatát gyorsíthatja fel. Továbbá jellemzõ, hogy több nyugat-európai országban is belsõ reformokat kezdeményeztek, amit közösségi szinten az EU programjai segíthetnek. Meg kell azonban említenünk néhány kritikai pontot is. Elsõként, hogy az akciótervek kifutása idõben nem egységes. Ez azt jelenti, hogy más idõszakra vonatkozóan tervezték meg a nemzeti megvalósítási programokat. Egyes tagországok három- (pl. Észtország 2005–2007, Svédország 2006–2008), mások négyéves kifutású programot készítettek (pl. Portugália és Lettország 2005–2008). A tervezhetõség és az ellenõrzés szem4 A 2007-es mutatók elõrejelzett adatok.

pontjából azonban az idõbeli átfedések nehézségeket okozhatnak. További probléma lehet, hogy különösen az új tagországok a 2007–2013-as költségvetési idõszak nagyobb támogatási forrásaiból igyekeznek a Growth and Jobs programra nemzeti szinten aktívan reagálni, mivel azonban az akciótervek több közösségi költségvetési idõszakon átnyúlnak, így a stratégiai tervezés és az operatív lépések alakítása nehézkessé válhat.

A lisszaboni stratégia értékelése A stratégiával kapcsolatos kritikai megállapítások egyre gyakoribbak. Az egyik alapvetõ probléma az implicit növekedés megkérdõjelezése. Egyes szerzõk (lásd Gács [2005a]) szerint rendkívül ritka a foglalkoztatás és a termelékenység egyidejû növelése. Ezzel szemben az Amerikai Egyesült Államokban ez a folyamat játszódott le a kilencvenes években, de hasonló példa található Európában Írország vagy Finnország esetében is. Mind-

124

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

2. táblázat. A foglalkoztatás növekedése az Európai Unióban 2000

2001

2002

2003

2004

2005

EU (27 tagállam)

1,6

0,9

-0,3

0,4

0,7

0,9

2006 1,6

EU (15 tagállam) Euróövezet Belgium

2,2 2,4 2

1,4 1,5 1,4

0,6 0,6 -0,1

0,5 0,4 0

0,9 0,9 0,6

0,8 0,8 1

1,3 1,4 1,1

Németország Írország Spanyolország Franciaország Olaszország Hollandia Ausztria Egyesült Királyság

1,9 4,6 5,1 2,7 1,9 2,2 1,1 1,2

0,4 3 3,2 1,8 2,2 2,1 0,6 0,8

-0,6 1,8 2,4 0,6 1,6 0,5 -0,4 0,8

-0,9 2 3,1 0,1 1,5 -0,5 -0,2 1

0,4 3,1 3,5 0,1 0,4 -0,9 0,6 1

-0,1 4,7 3,8 0,4 0,3 0 1,1 0,9

0,7 4,3 3,3 0,8 1,7 1,2 1,4 0,8

Forrás: Eurostat

egyik ország prosperitásában nagy szerepe volt a technológiai váltásnak és alkalmazásnak. Ez alapvetõen megjelenik a lisszaboni stratégia elemei között is, és indirekt módon a társadalmi reform egyik végsõ célja a technológiai adaptáció, a tudásalapú társadalom megalapozása következtében. Érdekes tendencia, hogy míg Európában 2005-re 1570 órára csökkent az egy évben ledolgozott munkaórák száma (az összes foglalkoztatott átlagában), addig az Egyesült Államokban ez a mutató 1804 óra volt (OECD Employment Outlook [2006] 265. o.). Ha azzal a hatással is számolunk, hogy az Egyesült Államokban a foglalkoztatási ráta magasabb (65,6%), mint az Európai Unióban (EU-25: 63,8%) az Eurostat adatai szerint, akkor ez a szám a befektetett munkamennyiség érdemi eltolódását mutatja. Ezt a hatást az Európai Unióban a termelékenység növekedése sem volt képes ellensúlyozni. A lisszaboni stratégia a foglalkoztatás bõvítésével célozza meg a

befektetett munkaórák emelését. A tendencia ismeretében ez mindenképpen releváns cél, és szükséges is a megfelelõ kezelése. Az megjegyzendõ, hogy a lisszaboni stratégia kihirdetése óta növekedett a foglalkoztatás az Európai Unióban, és ha nem is tûnik úgy, hogy megvalósulhatnak a tervezett célok, a foglalkoztatásbõvülés elindult (2. táblázat). A lisszaboni célokkal az integráció új területre lépett: az Európai Unió fejlõdésében elsõként fogalmaztak meg alapvetõen kínálati oldalon szereplõ célokat a keresleti oldali célokkal szemben. Ez a gazdaságpolitikai tervezés elméleti változása is. A továbbiakban azt szeretnénk bemutatni, hogy miért tûnik a kínálati oldali koncepció különösen jó megközelítésnek hosszú távon az új tagállamok esetében.

Számok, mutatók, aktuális adatok5 A lisszaboni folyamat eddig elért sikereinek mérésére öt cím alá sorolva vizsgálják

5 A dolgozat egészében azonos módszertan alapján számított, csak az Eurostat által publikált adatokat használjuk.

SZEMLE

125

Forrás: Eurostat alapján saját ábra 1. ábra. A hosszú távú munkanélküliségi ráták és a foglalkoztatási ráták átlagának alakulása (2000–2005)

az eredményeket6. A mutatók közül jelen tanulmány csak a fõ célként meghatározott növekedési és foglalkoztatási adatokkal foglalkozik, mivel hazánk és több kelet-európai új tagállam számára több tanulmány alapján is ez a legrelevánsabb kérdés7 a folyamat alakulásában (lásd részletesen Heshmati–Oh [2005] tanulmányában). Emellett, ha abszolút számban kívánjuk kifejezni a Lisszabonban meghatározott célt, akkor 2010-ig az Európai Unióban hatmillió új munkahelyet kell teremteni (Cameron-Fawcett [2005]). Ez 25, de még 27 tagországgal számolva sem könynyen megvalósítható cél. Ha alaposabban megvizsgáljuk a számokat, néhány triviális

megállapítás mellett több érdekes tényre is felhívhatjuk a figyelmet: 1. Ha a hosszú távú munkanélküliségi ráta és a foglalkoztatási ráta összefüggését vizsgáljuk, triviálisnak tûnik az a megállapítás, hogy abban az országban, ahol a munkanélküliségi ráta magas, ott a foglalkoztatási ráta alacsony. Több olyan példát is tudunk mondani, ahol ez a logikusnak tûnõ megállapítás nem állja meg a helyét. Az adatsor 0,65-ös korrelációs együtthatója is erõs kapcsolatot jelez, de a trendtõl való eltérés több esetben is jelentõs8. 2. Vannak tehát olyan adatok, melyek ellentmondóak. Az ellentmondást azon-

6 A versenyképesség javítása; K+F, innováció és infokommunikáció; foglalkoztatás és képzés; a szociális gondoskodás modernizálása, fenntartható növekedés és természeti környezet. 7 Az általános gazdasági környezet alakulása mellett. Véleményünk szerint azonban a foglalkoztatás és az általános gazdasági környezet alakulása összefügg. 8 Ha például a hazai adatokat Németország értékeivel vetjük össze, akkor világossá válhat az elõzõ megállapítás megkérdõjelezhetõsége. A foglalkoztatási ráta 56,6% hazánkban és 65,4% Németországban. Ez alapján a hosszú távú munkanélküliségi rátában is nagyságrendileg ekkora különbséget várnánk. Ezzel szemben a hosszú távú munkanélküliség rátái ezt nem mutatják. Magyarországon az értéke 2,8%, míg Németországban 4,4%. Vagyis a várt 9% körüli különbség 1,5% körülire redukálódott.

126

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Forrás: Eurostat alapján saját ábra 2. ábra. A foglalkoztatási ráta eltérése az EU-átlagtól és a munkanélküliség eltérése az EU-átlagtól

ban nem lehetetlen feloldani. Alapvetõ eltérés mutatkozik a kelet-európai csatlakozó országok esetében. Az eltérést a 2. ábra mutatja pontosan. Ennek több magyarázata lehetséges. Véleményünk szerint nagy szerepe lehet a folyamatban a fekete- és a szürkegazdaságban való foglalkoztatásnak, mely nagyobb valószínûséggel jellemzõ a transzformáción átesõ országokra. Erre a következtetésre jutott Martimort-Straub [2006] tanulmánya. A privatizáció és az intézményrendszerek hiányosságainak korrupciógerjesztõ hatásáról bõvebben Stern–Stiglitz tanulmányaiban is olvashatunk. A korrupció pedig segíti a fekete foglalkoztatást és a csalást, illetve a foglalkoztatást érintõ adóelkerülést. 3. Alapvetõ probléma, hogy a nyugateurópai tagországok foglalkoztatási rátájával összevetve a kelet-európai új tagállamokban lényegesen alacsonyabb a fog-

lalkoztatás szintje. Ennek magyarázatában feltételezzük, hogy számottevõ részét a fekete- és a szürkegazdaság jelenléte okozza, vagyis a munkaerõpiacon be nem jelentett foglalkoztatás. Ez a megközelítés nem ellenõrizhetõ és semmiképpen sem teljes9. Feltételezésünk alapja: statisztikailag bizonyos, hogy nem igaz az a tévhit, miszerint Magyarországon a foglalkoztatottak nagyobb aránya van minimálbérre bejelentve (és kapja fizetése jelentõs részét „zsebbe”), mint más európai országokban. Ugyanis a KSH minimálbérrõl szóló jelentése szerint (forrás: http://portal.ksh.hu/pls/ksh/ docs/hun/hirlevel/0609/hirl0609_hireu3. html) a teljes munkaidõben dolgozó minimálbérre bejelentett foglalkoztatottak aránya Luxemburgban, Franciaországban, Litvániában, valamint Romániában a legmagasabb, 2004-ben meghaladta a 12%ot. Magyarország a középsõ csoportban

9 Illetve, ha csak a feketemunka áll mögötte, akkor egyértelmû cél, hogy legális, adófizetést el nem kerülõ munkahelyeket kell teremteni az említett országokban.

SZEMLE

található Észtországgal, Lengyelországgal és Portugáliával egyetemben, ahol 3 és 8% között mozgott a minimálbéren foglalkoztatottak aránya 2004-ben. Tény, hogy van azonban egy csoport – tagjai: Csehország, Hollandia, az Egyesült Királyság, Málta, Szlovákia és Szlovénia –, ahol a legalacsonyabb a minimálbéren bejelentettek aránya, 3% alatti. 4. Ezek szerint kimondhatjuk, hogy a lisszaboni stratégia egyik szárnya, mely a foglalkoztatás serkentését célozta, igen releváns cél és feladat az új tagok esetében. A kérdés, hogy milyen politikával lehet elérni egy megfelelõ ütemû foglalkoztatásbõvítést, illetve az alkalmazottak bejelentését és a gazdaság kifehérítését. (Az eredeti célkitûzés szerint a foglalkoztatási rátát 2010-re 70%-ra kell növelni.)

Kínálatorientáció és foglalkoztatás Véleményünk szerint ennek egy lehetséges módja a közgazdaságtanban ismert kínálatorientációs politika újabb alkalmazása (melyet részben Finnország, de elsõsorban Írország alkalmazott). Ha David W. Pearce „A modern közgazdaságtan ismerettára” címû könyvében megkeressük, hogy mi áll a munkahelyteremtés címszó alatt, akkor ezt találjuk: „...a munkahelyteremtés célja, hogy recesszió idején a munkanélküliséget vagy azáltal csökkentse, hogy csökkenti a munkaerõ-felesleget, vagy pedig azáltal, hogy növeli a munkára várakozók sorából kikerülõk arányát.” (Pearce [1993], 301.) Ennek két módja ismert. A közvetlen munkahelyteremtés az állami szektor segítségével, a közvetett munkahelyteremtés a magánszektor beruházásainak és növekedésének következményeként. Ez utóbbi lehet számunkra fontos, hiszen

127 egyik alapvetõ korlátunk a költségvetési hiánycél betartása (illetve törekvés az elérésére). A magánszektorbeli foglalkoztatásbõvítés viszont nemzeti gazdaságpolitikával serkenthetõ. Jelenleg nincs olyan gazdaságpolitika, mely receptszerûen alkalmazható, és a lisszaboni célszámok és lehetõség szerint a Gazdasági és Monetáris Unió kritériumait is egyidejûleg betartaná. Ha célunk, hogy egyszerre javítsuk a versenyképességi pozíciót és növeljük a foglalkoztatottságot szigorú költségvetési politika mellett, akkor a gazdaságpolitika rendkívül sajátos és szerencsés kombinációjára van szükségünk. Az a lehetséges politika, mely esetlegesen ötvözni tudja ezeket a kívánalmakat, az a kínálatorientációs gazdaságpolitika lehet. Erre több sikeres példát sorolhatunk fel, de mindegyik példa mellé szükség van néhány megjegyzésre. Például a lisszaboni stratégiában megfogalmazott szociális kohézió rövid távon, ezen országok példái alapján nem érhetõ el. Írország példája a szegénység tekintetében megjegyzendõ. A gyors ütemû gazdasági növekedés velejárója egyfajta regionális divergencia, és ez gyakran duális gazdasági rendszert és a társadalmi mutatók romlását vonja maga után (Kirby [2002]). A kínálatorientáció több szempontból lehet alapja a két gazdasági törekvés egyidejû betartásának: l alapvetõen (sikeresen alkalmazva) nem deficitfelhalmozó politika; l a gazdasági struktúra átalakítására képes (nagyobb hozzáadott-érték, versenyképesebb gazdasági szerkezet); l kitolja az aggregált kínálati görbét, amely a nagyobb foglalkoztatás alapja lehet;

128 ez utóbbin keresztül hozzájárulhat a szociális kohézió bõvüléséhez és a szegénység csökkenéséhez. A kínálatorientációs gazdaságpolitika ötlete a gyakorlatban elõször az olajválságot követõ idõszakban merült fel, amikor sem a keynesianizmus, sem a monetarizmus nem volt képes a strukturális munkanélküliség kezelésére. Ebben az idõszakban a stagfláció kezelését várták az új megközelítéstõl, de ennek hatékonysága és eredményessége az egyes országokban rendkívül eltérõ képet mutatott (Török [1997]). A politika alkalmazása csak azokban az országokban váltotta be a hozzá fûzött reményeket, ahol a mikroszféra és a makroszféra gazdasági környezete összhangba került, és így valóban pozitív feltételeket teremtettek a vállalatok számára. Sok esetben (brit példa) a kínálatorientáció pozitív iparpolitikával is együtt jár. Lényeges azonban leszögezni, hogy a kínálatorientáció nem azonos a beruházásösztönzéssel (Török [1997]). Sok esetben hivatkoznak politikusok a Laffer-görbe alkalmazására, de az ír példa megint lényeges tanulsággal szolgálhat: az adómérséklés semmiképpen nem hordozza önmagában a sikert. Csak akkor, ha minden szinten megfelelõ környezet várja a vállalkozásokat. A Laffergörbe elméletének gyakorlati alkalmazása egyébként is problematikus. Ha ki is lehet számítani valamilyen optimális adóráta-kombinációt, egy ilyen számítás csak az adóbevételek maximalizálása érdekében kalkulálható. Ez pedig önmagában egyetlen kormányzatnak sem lehet célja rövid, de hosszú távon sem. Ha egy konkrét értéket is szeretnék szerepeltetni, akkor a már sokszor emlegetett ír példa adataira hivatkozunk. 2000 és 2005 között a foglalkoztatás l

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

15,35%-kal bõvült, 1 millió 692 ezer fõrõl 1 millió 952 ezer fõre (Eurostat). Ez az emelkedés az ír termelékenység növekedése és bruttó hazai össztermék gyors ütemû bõvülése mellett zajlott. Itt megjegyzendõ persze, hogy a jövedelmek gyarapodása ettõl elmarad, hiszen a GDP-be beszámított profit egy jelentõsnek mondható része nem az országban realizálódott (a transznacionális vállalatok tevékenysége következtében), de a foglalkoztatási hatást egy pillanatra sem kérdõjelezhetjük meg.

Magyarország esete A hazai példa említését szintén fontosnak tartjuk. Magyarországon jelenleg is zajlik egyfajta reform, mely rengeteg szakmai kritikával szembesül. A legfrissebb adóreformok véleményünk szerint inkább valamifajta rövid távú tûzoltásnak felelnek meg, mint egy hosszú távú stratégiával megalapozott gazdasági irányelvnek. A ma is zajló és bõvülõ reformok esetében a témához kapcsolódóan egy lényeges megállapítást kell megfogalmaznunk. Rövid távon elfogadhatónak tûnik az az irány, melynek keretében az egyes adórátákat növelni kell. Az ország érdeke, hogy az újabb konvergenciaprogramunk megvalósuljon, és így az ország makrogazdasági hitelessége helyreálljon. Az azonban megjegyzendõ, hogy ennek megoldási módja mindenképpen vitatható, és hosszú távon rossz irányba vezet. A direkt adók emelése ugyan valóban hatékony módja az adóbevételek növelésének, de alapvetõen nem ösztönöz magasabb foglalkoztatásra vagy éppen a feketegazdaság kifehérítésére. Ennek módja hosszú távon mindenképpen a direkt adók

129

SZEMLE

csökkentése lehet. A módszer hatékony mûködéséhez és a költségvetési hiánycél betartásához szükséges ugyanakkor az adóbevételek stabilizálása is, jelentõs költségvetési hiánycsökkentés nélkül. Az adóbevételek visszaesése egy módon kerülhetõ el a korábbi feltételrendszerünk mellett: ha az indirekt adókat növeljük. Ez a megközelítés nem egyezik meg a korábban már politikai diskurzusba bevitt járulékcsökkentési koncepcióval, miLisszaboni célok

vel hosszú távon csak akkor lehet sikeres és érhet el számottevõ eredményeket, ha megfelelõen stabil makrogazdasági környezetben és ideális mikrogazdasági lehetõségek mellett alkalmazzák (Cameron-Fawett [2005]). Véleményünk szerint ez lenne a kínálatorientáció hazánkban alkalmazható változata, amely hosszú távon megfelelõ foglalkoztatásbõvítést és a gazdaság kifehérítését eredményezheti. Növekedés és munkahelyek (G&J)

Alacsony foglalkoztatás, feketegazdaság

Kínálatorientáció mikro- és makroszinten

Korrupció és fekete foglalkoztatás

Kisebb adóbevételek Racionális hosszú távú adóreform és beruházásösztönzés

Foglalkoztatás növekedése, a gazdaság fehérítése

Az adófizetõk növekvõ terhei

Feszültségek, költségvetési célok puha kezelése

Költségvetési célok könnyebb betartása, adóelkerülés visszaszorulása

Lassú felzárkózás, kitolódó euróbevezetés

Hitelesség, további beruházások, versenyképesebb gazdasági struktúra

Konzerválódik az alacsony foglalkoztatás és a fekete foglalkoztatás

Forrás: saját ábra 3. ábra. Folyamatábra a lisszaboni stratégia és a kínálatorientáció összefüggésére

130

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

A következõ részben rövid konklúzióban zárjuk az új tagországok számára az Európai Unió által megfogalmazott gazdaságpolitikai célok összhangjának és fõbb kérdéseinek leírását.

Konklúzió Véleményünk szerint a lisszaboni stratégia és a GMU célrendszere egységesen lehet sikeres az új és a régi tagok esetében is (az inflációs cél kivételével10). Egyrészrõl a maastrichti kritériumok rendkívül szigorú megkövetelése az új tagoktól nagymértékben hozzájárul a hitelesség eléréséhez/visszaállításához. Másrészrõl a lisszaboni stratégia és annak utódja, a „Growth and Jobs” remek kínálati oldali célokat fogalmaz meg. A tagországok az európai koordinációs mechanizmus keretében kötele-

· JANUÁR

sek elszámolni a foglalkoztatáspolitikai törekvéseikkel, ami nagymértékben segítheti a gazdaságpolitikai tanulási folyamatot is. Végül a kettõs célrendszer a sikeres, de nemzeti sajátosságokra és lehetõségekre épülõ kínálatorientáció mellett a kelet-európai átalakulásból származó sajátos problémákra is megoldást adhat. A kínálatorientációs politika gyorsíthatja a gazdasági struktúra átalakítását, ezzel együtt a termelékenység növelését, aminek következtében a reálkonvergencia is felgyorsulhat. Mivel az új tagok többségében a feketegazdaság nagyobb GDParányosan, mint a nyugati országokban, így ennek kezelésére is sajátos adórendszert és megfelelõ ellenõrzõ intézményrendszert kell bevezetni. A hosszú távú siker, mely a lisszaboni stratégiának is fõ célja, a problémák komplex kezelésével oldható meg.

Irodalom Almas Heshmati–Jong-Eun Oh (2005): Alternative Composite Lisbon Development Strategy Indices; The Institute for the Study of Labor (IZA) in Bonn, Discussion Paper No. 1734, September 2005. Bruno, Michael–Easterly, William (1996): Inflation and Growth: In Search of a Stable Relationship, Federal Reserve Bank St. Louis Review, 1996 May Csaba László (2006): A stabilitási és növekedési egyezmény új politikai gazdaságtanáról, Közgazdasági Szemle, LIII. Évf., 2006. január, 1–30. o. Gavin Cameron–Nicolas Fawcett (2005): Economic Policies for Growth and Employment, University of Oxford, Department of Economics, Discussion Paper no. 249, 2005. October Gács János (2005a): A lisszaboni folyamat: Rejtélyek, elméleti problémák és gyakorlati nehézségek, Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaságtudományi Intézet, Discussion Papers 2005/1. 10 Itt megjegyezzük, hogy a szabályok szükségszerûségét nem vitatjuk (errõl bõvebben tájékozódhat Csaba [2006] mûvében), de a most alkalmazott módszerben az inflációs céllal nem tudunk teljes mértékben azonosulni. Az inflációs cél nem lehet azonos elvárás felzárkózó országok és fejlett országok számára, mert a nagyobb gazdasági növekedés többnyire magasabb inflációs rátával jár együtt. A termelékenységnövekedéshez kapcsolódó inflációs kritérium kívánatosabb lenne az új tagországok számára.

131

SZEMLE

Gács János (2005b): A lisszaboni folyamat – egy hosszú távú stratégia rejtélyei, elméleti problémái és gyakorlati nehézségei; Közgazdasági Szemle, LII. évf., 2005. március, 205–230. o. Kirby, Peadar (2002): A Cautionary Tale of Economic Success and Social Failure in a Globalised World. Dublin City University Working Papers 2002/2 Martimort, David–Straub Stéphane (2006): Privatization and Changes in Corruption Patterns; The Roots of Public Discontent; Edinburgh School of Economics Discussion Paper no. 147 OECD Employment Outlook (2006): Boosting Jobs and Income Palánkai Tibor (2005): Magyarország és a lisszaboni folyamat; Fejlesztés és Finanszírozás 2005/4., 3–14. o. Pearce, David W. (1993): A modern közgazdaság ismerettára, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest Török Ádám (1997): Mire alkalmas a kínálatorientációs gazdaságpolitika? Közgazdasági Szemle, XLIV. évf., 1997. október, 821–847. o.

Internetes források KSH: http://portal.ksh.hu/pls/ksh/docs/hun/hirlevel/0609/hirl0609_hireu3.html Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1133,47800773, 1133_47802558&_dad=portal&_schema=PORTAL

132

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYŰLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Előrelépés a közösségi nemzetközi magánjogi harmonizációban A közösségi jog kiépítése, valamint a jogegységesítés hosszú folyamata a ’90-es évek elejére érkezett el abba a fázisba, amikor már nem csupán a nemzetközi egyezmények vagy – az Európai Közösségen belül – az irányelvek szolgáltak a harmonizáció eszközéül. Ekkortól ugyanis a közösségi jogforrási rendszer másodlagos jogának kiemelt típusát képezõ rendeleti jogalkotás elkezdte felváltani az Európai Közösség (EK) korábbi gyakorlatát, miszerint az európai jog egységesítésére irányuló törekvés – jogtudósok és gyakorló jogászok munkájának eredményeként – fõként nemzetközi egyezményekben jelent meg. Az 1987-ben hatályba lépett Egységes Európai Okmány, majd az 1993ban hatályosult Maastrichti, fõleg pedig az 1999. májustól hatályos Amszterdami Szerzõdés nyomán a nemzetközi magánjog egységesítését célzó egyezmények megkezdték „nagy átváltozásukat”: közösségi jogi rendeletekként jelentek meg. A folyamatban – miként már a közös piac és késõbb az egységes piac célkitûzésében is – kiemelt szerepet játszik az európai polgári eljárásjog, valamint az Európai Unió kollíziós joga. A közelmúltban az uniós intézmények közül az Európai Parlament hozott fontos döntést az 1980. évi, a szerzõdésekre vonatkozó Római Egyezmény rendeletként való átültetésérõl a közösségi jogba. A polgári és kereskedelmi ügyekben a szerzõdéses kötelmekre alkalmazandó jogról szóló rendelet majdani hatálybalépése a magyar jogalkalmazók számára is fontos kötelezettségekkel jár. 1 Kecskés (2004) 479.o.

Brüsszeltől Rómán át Amszterdamig Az EK nemzetközi magánjogi jogfejlõdésének elsõ, legfontosabb állomása az 1968-ban aláírt Brüsszeli Egyezmény volt, amely a joghatóságról, illetve a külföldi ítéletek elismerésérõl és végrehajtásáról szólt. Tekintettel arra, hogy az Európai Bíróságnak a 1970-es, 1980-as években még nem volt értelmezési hatásköre sem erre, sem az 1980-ban megkötött, a szerzõdésekre alkalmazandó jogról szóló Római Egyezmény (a továbbiakban: egyezmény) tekintetében, a jogfejlõdés üteme meglehetõsen lassú volt, és jobbára az elméleti jogászok számára biztosított gyakorlóterepet. Ugyan a Brüsszeli Egyezmény alkalmazása sikeresnek volt mondható, továbbá a Római Egyezménnyel az európai kollíziós nemzetközi magánjog legfontosabb forrása1 született meg, a jogegységesítés problémái nyilvánvalóak voltak: bonyolult módosítási eljárás, túl sok fenntartási lehetõség a csatlakozó államoknak. Változott a helyzet az Egységes Európai Okmány elfogadásával, amely a jogharmonizáció felgyorsítását tûzte ki célul, majd a Maastrichti Szerzõdés megkötésével, amely intenzívebbé tette az igazságügyi együttmûködést a polgári ügyekben. Az EK nemzetközi magánjogi jogalkotása szempontjából azonban ez ideig a legfontosabb lépés az Amszterda-

133

UNIÓS AKTUALITÁSOK

mi Szerzõdés létrehozása volt: ez az elsõdleges jogforrás adott hatásköröket az EK-nak a jogalkotásra, igaz, korlátozott mértékben, a nemzetközi magánjogi, illetve nemzetközi polgári eljárásjogi ügyekben2. Több cél is motiválta az EK jogalkotási lépéseit a nemzetközi magánjogban. Az említett, 1968. évi, a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a bírósági határozatok elismerésérõl és végrehajtásáról szóló Brüsszeli Egyezmény lehetõvé teszi a felperes számára, hogy több bíróság közül válaszszon, ami annak a kockázatával jár, hogy az egyik fél kizárólag azért választja valamely tagállam bíróságával szemben inkább egy másik tagországét, mert annak joga elõnyösebb számára. E kockázat csökkentése érdekében a tagállamok 1980-ban aláírták a szerzõdéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló Római Egyezményt. Az EK, élve az Amszterdami Szerzõdésben nyert jogalappal, elfogadta többek között az ún. „Brüsszel I” rendeletet3, amely a tagállamok közötti kapcsolatokban a Brüsszeli Egyezmény helyébe lépett. Két évvel késõbb, 2003. július 22-én a Bizottság elõterjesztette a szerzõdésen kívüli kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló rendeletre („Róma II”) irányuló javaslatát4. Ettõl kezdve közösségi szinten a Római Egyezmény az egyedüli olyan nemzetközi magánjogi eszköz, mely nemzetközi szerzõdés alakját ölti. Az ebbõl adódó hátrányok annál is inkább indokolatlanok, mivel a „Brüsz-

szel I”, a „Róma II”, valamint az 1980. évi Római Egyezmény olyan elválaszthatatlan egységet képez, amely közösségi szinten a polgári vagy kereskedelmi jellegû, szerzõdéses vagy szerzõdésen kívüli kötelezettségekre vonatkozó nemzetközi magánjogi szabályokat célozza. A szakértõk által kidolgozott bécsi cselekvési terv rámutatott arra5, hogy a bírósági határozatok kölcsönös elismerése célkitûzésének megvalósításához rendkívül fontos a kollíziós szabályok összeegyeztethetõsége. Ezt követõen a 2000. évi kölcsönös elismerési program6 hangsúlyozta, hogy a kollíziós szabályok harmonizálását célzó intézkedések olyan kísérõ intézkedések, melyek megkönnyítik a kölcsönös elismerés elvének végrehajtását. Az Európai Tanács már a 2004 novemberében elfogadott Hágai Programban emlékeztetett arra, hogy a szerzõdéses kötelezettségekre vonatkozó kollíziós szabályokkal kapcsolatos munkát „tevékenyen folytatni kell”. A Tanács és a Bizottság e program végrehajtását célzó cselekvési terve 2005-re irányozta elõ a „Róma I” javaslat elfogadását, ami indokolja a Bizottság jogalkotási kezdeményezését.

Az Európai Bizottság által kidolgozott rendelettervezet A brüsszeli kollégium által javasolt módosítások célja a jövõbeli „Róma I” jogi eszköz hatályának a „Brüsszel I” rendelethez való igazítása, valamint a Tanács és az Eu-

2 Garamvölgyi–Nemessányi (2004) 20. o. 3 A Tanács 2000. december 22-i 44/2001/EK rendelete, közzétéve: Hivatalos Lap, L 12., 2001.1.16., 1. o. 4 A bizottsági dokumentum száma: COM (2003) 427 végleges. 5 Közzétéve: Hivatalos Lap C 19., 1999.1.23., 1. o., 40. c) pont. 6 Közzétéve: Hivatalos Lap C 12., 2001.1.15., 8. o.

134 rópai Parlament által a „Róma II” tervezettel kapcsolatban folytatott munka figyelembevétele. A rendelettervezet megerõsíti a választottbírósági megállapodások és joghatósági kikötések kizárását, mivel a Zöld Könyvre7 adott válaszok többsége szerint az elõbbiek nemzetközi szinten már megfelelõ szabályozást nyertek, míg a joghatósági kikötésre alkalmazandó jog kérdésére a „Brüsszel I” rendeletnek kellene irányadónak lennie. A rendelettervezet f) pontja egyetlen szabályba foglalja az egyezmény e) pontját, valamint f) pontjának társasági jogi rendelkezéseit. Az egyezmény f) pontjának elsõ mondatát el kellett hagyni, mivel a képviseletre vonatkozóan külön szabályozást vezettek be (7. cikk). Az i) pont az elõszerzõdéses kötelezettségek olyan minõsítését javasolja, mely a Zöld Könyvre érkezett visszajelzéseknek megfelelõen megerõsíti az unión belüli jogrendszerek többségének vizsgálatát, valamint a „Brüsszel I” rendelet 5. cikkének (1) bekezdésével kapcsolatosan a Bíróság által, hatásköre keretében adott, a szerzõdés fogalmának megszorító értelmezését: a nemzetközi magánjog alkalmazásában deliktuális kötelezettségeket jelentenek, és a jövõbeli „Róma II” jogi eszköz hatálya alá tartoznak. A harmadik ország jogának alkalmazása tekintetében a „Róma II” tervezettel kapcsolatos vitákból kitûnik, hogy a Római Egyezmény 2. cikkének címe egyes nyelvi változatokban – melyek „ál-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

talános jellegrõl” szólnak – tévedésekhez vezet, így az egyértelmûség érdekében hasznos lehet a módosítás. A jogválasztás szabadságát illetõen a tervezet (1) bekezdése második és harmadik mondatának javasolt módosításai értelmében a bírónak egy pusztán feltételezett akarat helyett a tényleges hallgatólagos akaratot kell vizsgálnia. A módosítások egyrészrõl a felek magatartásának figyelembevételét javasolják, másrészrõl pedig tisztázzák a jogválasztás jelentõségét, hogy ily módon növeljék a jogi kiszámíthatóságot. A Római Egyezmény központi elve, az akaratszabadság erõsítése érdekében a (2) bekezdés lehetõvé tenné, hogy a felek alkalmazandó jogként egy nem nemzeti jogot válasszanak. A megfogalmazás lehetõvé teszi különösen a nemzetközi magánjog egységesítésén fáradozó UNIDROIT8 elveinek, az európai szerzõdéses jog elveinek vagy valamely jövõbeni közösségi jogi eszköznek a választását, megtiltja azonban a nem elég pontos lex mercatoria vagy olyan magánkodifikációk választását, melyeket a nemzetközi közösség nem ismerne el kellõképpen. Az áruk nemzetközi adásvételérõl szóló Bécsi Egyezmény 7. cikke (2) bekezdésének mintájára a szöveg elõírja, hogyan kell eljárni akkor, ha a szerzõdéses jog bizonyos területeit a választott nem nemzeti jog kifejezetten nem szabályozza. A (4) bekezdés a „jog megkerülésének” esetét szabályozza, amikor is nemcsak a 8.

7 Zöld Könyv a szerzõdéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló 1980. évi Római Egyezmény közösségi rendeletté való átalakításáról és modernizálásáról [azonosítója: COM (2002) 654 végleges]. A Bizottság a jogalkotást megelõzõen felmérte az érdekeltek véleményét a témáról. A kormányok, egyetemek, jogászok és különbözõ gazdasági szereplõk által a Zöld Könyvre küldött körülbelül 80 válasz megerõsítette, hogy a Római Egyezmény az érintett körök által nemcsak jól ismert, hanem nagyon is értékelt jogi eszköz. A nagy többség helyeselte egy közösségi rendeletté való átalakítását, utalva azonban arra, hogy egyes szabályait modernizálni szükséges. 8 UNIDROIT: International Institute for the Unification of Private Law, honlapja: http://www.unidroit.org/

UNIÓS AKTUALITÁSOK

cikk szerinti kötelezõ nemzetközi jogi rendelkezéseket, hanem valamely jogrendszer belsõ joga értelmében vett kötelezõ rendelkezéseket is alkalmazni kell. Az (5) bekezdés a közösségi jog megkerülésének megelõzését célozza. Amennyiben a felek nem választanak jogot, úgy a Római Egyezmény azon szabálya, hogy a jellemzõ szolgáltatást nyújtó fél szokásos tartózkodási helye szerinti jogot kell alkalmazni, továbbra is fennáll, azonban a javasolt módosítások – egyrészt az egyszerû vélelmek rögzített szabályokká alakításával, másrészt a kivétel eltörlésével – a jogbiztonság erõsítését célozzák. Mivel e jogi eszköz alapja a jogválasztás szabadsága, a jogválasztás hiányában alkalmazandó szabályoknak a lehetõ legpontosabbaknak és legkiszámíthatóbbaknak kell lenniük, hogy a felek ezek ismeretében dönthessenek arról, kívánnak-e élni e szabadságukkal vagy sem. A különbözõ szerzõdéskategóriákra elfogadott megoldások közül csak a g) és a h) pontban javasoltak képezték vita tárgyát, mivel a tagállamok ítélkezési gyakorlata eltér a jellemzõ szolgáltatás meghatározása tekintetében. A választott megoldásokat az a tény magyarázza, hogy a közösségi anyagi jog a franchise átvevõt és az értékesítõt mint a gyengébb felet kívánja védelmezni. A (2) bekezdésben továbbra is a „jellemzõ szolgáltatás” kritériuma az irányadó azon szerzõdések esetén, melyekre az (1) bekezdés nem határoz meg különös szabályt. Ide tartoznak például olyan összetett szerzõdések, amelyek egy egyszerû minõsítésnek nem felelnek meg; vagy azok, amelyek alapján a felek olyan kölcsönös szolgáltatásokat nyújtanak egymásnak, melyek mindegyike jellemzõnek tekinthetõ.

135 A tervezet fontos rendelkezéseket tartalmaz a fogyasztói szerzõdésekre vonatkozóan, ami az uniós intézmények között is vita tárgyát képezi a jogalkotási eljárásban. Az (1) bekezdés egy új, egyszerû és kiszámítható kollíziós szabályt javasol, mely kizárólag a fogyasztó szokásos tartózkodási helye szerinti jog alkalmazását írja elõ anélkül, hogy lényegében módosítaná a gyártó vagy a forgalmazó cselekvési lehetõségét szerzõdéseinek kialakítása során. Az egyezményben foglalt megoldást ugyanis a Zöld Könyvre adott válaszokban igen gyakran kritizálták arra hivatkozva, hogy az sokszor a gyártó vagy a forgalmazó jogának, valamint a fogyasztó jogában foglalt kötelezõ rendelkezéseknek az egyidejû alkalmazását vonja maga után. Jogvita esetén ez az összetett megoldás járulékos eljárási költségekkel jár, melyek annál kevésbé igazolhatók, mivel a fogyasztói jogviták perértéke gyakran alacsony. A több jogrendszer egyidejû alkalmazásának elkerülése érdekében szóba jöhetõ két megoldás – egyrészrõl kizárólag a gyártó vagy a forgalmazó, másrészrõl a fogyasztó jogának alkalmazása – közül csak az utóbbi egyeztethetõ össze a Szerzõdés által megkövetelt magas szintû fogyasztóvédelemmel. E megoldás tûnik méltányosnak a gazdasági realitás tekintetében is: míg egy fogyasztó külföldön csak alkalomszerûen vásárol, a határon átnyúló kereskedelemben részt vevõ gyártók és forgalmazók többsége nagyszámú ügyletre vonatkozóan tudja elosztani a valamely másik jog megismerésével kapcsolatban felmerülõ költségeket. Végül a gyakorlatban e megoldás lényegében nem változtat azon gyártók és forgalmazók helyzetén, akik számára szabványszerzõdéseik megfogalmazásakor éppen

136 a fogyasztói jog kötelezõ rendelkezéseinek betartása jelenti a nehézséget; azonban e kötelezõ elõírások már az egyezmény értelmében is a fogyasztó szokásos tartózkodási helye szerinti ország kötelezõ rendelkezései. Ami a felek által szabadon meghatározható többi szerzõdési feltételt illeti, mindenképpen a felek szerzõdési szabadsága élvez elsõbbséget, kevéssé számít tehát, hogy e feltételekre az egyik vagy a másik fél joga irányadó. A (2) bekezdés tartalmazza a különös szabály alkalmazásának feltételeit. Az elsõ mondat arra utal, hogy a fogyasztó szerzõdéses partnere a gyártó vagy a forgalmazó, melynek fogalmát a Bíróság pontosította. A Zöld Könyvre adott válaszok nagy többségében megjelenõ kívánalomnak megfelelõen, a második mondat – a távértékesítéssel történõ forgalmazási technikák fejlõdésének figyelembevétele érdekében, azonban a különleges szabály alkalmazási körét tartalmilag nem módosítva – az egyezmény 5. cikke (2) bekezdésében, valamint a (4) bekezdés b) pontjában foglalt feltételek helyett bevezeti az egy másik tagállamra „irányuló tevékenység” kritériumát, mely már a „Brüsszel I” rendelet 15. cikkében is megtalálható. A „Brüsszel I” rendelet elfogadásakor a Tanács és a Bizottság közös nyilatkozatban pontosította, hogy a fogyasztót védõ rendelkezések alkalmazásához nem elegendõ, ha a vállalat tevékenysége a fogyasztó lakóhelye szerinti tagállamra irányul, az is szükséges, hogy a szerzõdést az ilyen tevékenység körében kössék. „Pusztán az a tény, hogy egy weboldal elérhetõ, nem elegendõ a 15. cikk alkalmazásához, hanem az is szükséges, hogy ez a weboldal távollevõk közötti szerzõdés megkötésére hívjon fel,

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

és hogy egy ilyen szerzõdés megkötése bármilyen módon, de ténylegesen megtörténjen. E tekintetben a weboldalon használt nyelvnek vagy valutának nincs jelentõsége.” Az e nyilatkozatban említett oldalak nem szükségszerûen ún. „interaktív” oldalak: így egy olyan oldal, mely a rendelés faxon történõ elküldésére hív fel, távollevõk közötti szerzõdés megkötését célozza. Ezzel szemben nem távollevõk közötti szerzõdés megkötésére irányul egy olyan oldal, mely egy termékrõl az egész világon információkat kíván szolgáltatni a fogyasztók számára, azonban a szerzõdés megkötése érdekében egy forgalmazóhoz vagy helyi képviselõhöz irányítja õket. Az egyezmény 5. cikkének (2) bekezdésével szemben a javasolt rendelet már nem követeli meg, hogy a fogyasztó a szerzõdéskötéshez szükséges cselekményeket a szokásos tartózkodási helye szerinti országban végezze el, mely feltételnek az interneten keresztül kötött szerzõdések esetén már nem is lenne értelme. E bekezdés utolsó mondata azonban bevezet egy védzáradékot a gyártó vagy a forgalmazó védelme érdekében, például amikor az olyan fogyasztóval köt szerzõdést, aki szokásos tartózkodási helyét nem a valóságnak megfelelõen adta meg. Az interneten keresztül kötött szerzõdések esetén a gyártó vagy a forgalmazó feladata annak biztosítása, hogy formanyomtatványa lehetõvé tegye számára a fogyasztó szokásos tartózkodási helyének azonosítását. A javasolt rendelet már nem sorolja fel azokat a szerzõdéseket, amelyekre a különös szabályt alkalmazni kell; következésképpen a (3) bekezdésben kifejezetten kizárt szerzõdéseken kívül tárgyi hatálya kiterjed a fogyasztóval kötött valamennyi szerzõdésre.

137

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Szavazás az Európai Parlamentben Az Európai Parlament képviselõi az együttdöntési eljárás elsõ olvasatában a 2007. november 29-i, brüsszeli mini plenáris ülésen fogadták el a Cristian Dumitrescu (román, PES) raportõrhöz kötõdõ jelentést9, amely tartalmazta a testület jogalkotási állásfoglalását a rendelettervezetrõl10. Az Európai Parlament és a Tanács szerzõdéses kötelmekre alkalmazandó jogról (Róma I) szóló rendelettervezetének célja, hogy a szerzõdéses kötelmekben az alkalmazandó jog, valamint a joghatósággal rendelkezõ bíróság választására egységes, unió-szintû szabályokat dolgozzon ki, amivel elkerülhetõ a „fórumshopping”-ként ismert jogi gyakorlat. A „fórum-shopping” révén ugyanis jogvita esetére mindenki annak a bíróságnak a joghatóságát, illetve annak a jognak az alkalmazását kötné ki, amelynek eljárása és szabályai a számára kedvezõbbek.

Az elfogadott szövegben a képviselõk azt javasolják, hogy ne az eredeti elképzeléseknek megfelelõ általános szabályok alapján választhasson jogot a fogyasztó egy szolgáltatóval felmerülõ jogvitája során, hanem a fogyasztói jogviszony esetén a szolgáltatónak is legyen lehetõsége a jogválasztás kikötésére a kínált fogyasztói szerzõdésben. Az eredeti elképzelés szerint ugyanis a fogyasztó a számára legismertebb jogot, vagyis a szokásos tartózkodási helyének jogát választhatta volna, ami különösen a kis- és középvállalkozások számára jelentene extra terheket. A képviselõk további módosítása szerint az alkalmazott jognak mindig tekintettel kell lennie a fogyasztó állampolgársága szerinti fogyasztói jogvédelem szabályaira. A tervezetrõl a Tanács 2007. április 19-i ülésén cserélt véleményt, de még nem adta ki álláspontját elsõ olvasatban. KOVÁCS KRISZTIÁN

Irodalom Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció, HVG-ORAC Kiadó Budapest, 2005. Kecskés László: Polgári jog fejlõdése a kontinentális Európa nagy jogrendszereiben, Dialóg-Campus Budapest – Pécs, 2004., 474–484. o. Kecskés László: A civilisztikai jogalkotást érintõ újabb EU jogalkotással kapcsolatos néhány elméleti kérdés. In: Európai Jog 2006. évi 5. szám, 3–11. o. Garamvölgyi Róbert–Nemessányi Zoltán: Lezárult a verseny a nemzetközi magánjogi jogalkotásban? Az EK nemzetközi magánjogi jogalkotási hatáskörének változása az alapító szerzõdésektõl az Alkotmányig. In: Európai Jog 2004. évi 6. szám., 20–29. old. Burián László–Kecskés László–Vörös Imre: Magyar nemzetközi kollíziós magánjog. Budapest, 2006 Az Európai Parlament jogalkotási figyelõje: http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5301232 9 A jelentés száma: A6-0450. 10 A dokumentum azonosítói: COM(2005)0650 – C6–0441/2005 – 2005/0261(COD).

138

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Munkanélküliség az Európai Unió tagállamaiban Az 1990-es sok szempontból kritikus évtized volt az Európai Unió életében. Ennek az idõszaknak a meghatározó momentuma az európai gazdaság recessziója, ami érzékelhetõ volt a 12-ek gazdasági növekedésében, a munkanélküliség alakulásában, valamint a költségvetési deficit magas szintjében. Emellett Németország újjáegyesítése és a közép- és kelet-európai országok átalakulása is kihívások elé állította az újraegyesülõ Európát. A munkanélküliség súlyos problémája az 1990-es években tört elemi erõvel a felszínre, az unió versenyképessége romlásának egyik jeleként. Ez megmutatkozott abban, hogy az EU országaiban – például az Amerikai Egyesült Államokhoz képest – gyengébb volt a kapcsolat a gazdasági növekedés és a munkahelyteremtés között. (1970 és 1992 között az EU és az USA növekedése között alig volt eltérés, miközben az USA-ban ötször több munkahely jött létre. Az EU-ban 1991 és 1994 között 4 millió munkahely szûnt meg, a munkanélküliek száma megközelítette a 18 milliót.) Összességében az EU versenyképessége hátrányba került az USA-hoz és Japánhoz képest, aminek az ellensúlyozására hosszú távú stratégiát dolgoztak ki. Ennek szerves része a munkahelyteremtés, a foglalkoztatottság növelése, illetve a munkanélküliség visszaszorítása. „Növekedés, versenyképesség és foglalkoztatottság” címen Fehér Könyvet terjesztettek elõ, ami az ezredfordulóig kísérelte meg felvázolni az unió gazdasá-

gi fejlõdésének az irányát. Ebben a dokumentumban 15 millió új munkahely teremtése, 3%-os gazdasági növekedés és a munkanélküliség szintjének 6%-ra történõ csökkentése szerepelt. A célok csak részben teljesültek, azonban világossá vált, hogy a foglalkoztatási környezet támogatása nagy szerepet játszik a gazdasági növekedés elõsegítésében. Ennek érdekében a munkaerõpiac rugalmasabbá tétele és a munkavállalási kapcsolatok erõsítése a munkanélküliség elleni küzdelem fontos eleme. 2000-ben, Lisszabonban az Európai Unió új stratégiát fogadott el. Ennek legfõbb célkitûzése az volt, hogy az unió legyen a világ legversenyképesebb tudásalapú társadalma és gazdasága. A lisszaboni stratégia szerves része vonatkozik a munkaerõpiacra. A cél: 2010-re 70%os foglalkoztatás ráta elérése, ami a munkanélküliség jelentõs mértékû csökkenésével párosul.

A munkanélküliség alakulása az ezredforduló óta 2000 óta közel 1,4 millió fõvel csökkent a munkanélküliek száma az unió 27 tagállamában. Jelentõsen mérséklõdött a munkanélküliek száma Olaszországban (968 ezer), Spanyolországban (632 ezer), Lengyelországban (474 ezer), Bulgáriában (185 ezer) és Szlovákiában (134 ezer). Ezzel szemben Németországban számottevõen, 868 ezer fõvel, Portugáliában pedig 229 ezerrel nõtt az

139

UNIÓS AKTUALITÁSOK

állástalanok száma a 2000 és 2006 közötti idõszakban. Az újonnan csatlakozott tagállamokban – a lengyelországi és a szlovákiai munkanélküliség nagyarányú csökkenésének köszönhetõen – 939 ezerrel lett kevesebb állástalan, ami 20%-kal alacsonyabb a 2000. évinél. Magyarország azon országok közé tartozik, ahol az elmúlt években emelkedett a munkanélküliek száma, 2006-ban közel 50 ezer fõvel több állásnélküli volt hazánkban, mint 2000-ben. A munkanélküliségi ráta az ezredforduló óta 1,1 százalékponttal, 8,3%-ra csökkent. Ezen belül a régi tagállamokban ennél kisebb mértékû, 0,5 százalék-

pontos mérséklõdés következett be, míg az újonnan csatlakozott 10 tagországban 13,8%-ról 11%-ra esett vissza a mutató. Az unióban a legnagyobb mértékû csökkenés az új csatlakozó országokban: Litvániában (10,6 százalékpontos), Lettországban (7,5 százalékpontos), Bulgáriában, Észtországban (egyaránt 7,4 százalékpontos), Szlovákiában (5,7 százalékpontos), valamint Spanyolországban (5,3 százalékpontos) következett be 2000 és 2006 idõszakában. Ezzel szemben Portugáliában 4,1 százalékponttal, Németországban 3,9 százalékponttal, Svédországban pedig 1,6 százalékponttal emelkedett a munkanélküliségi ráta.

1. ábra. A munkanélküliségi ráta alakulása, 2000 és 2006

140 2006-ban Magyarországon 7,5% volt a munkanélküliség szintje, ez 0,9 százalékpontos növekedés a 2000. évihez képest. 2006-ban 19 millió embernek nem volt állása az Európai Unió 27 tagállamában. A legtöbb munkanélküli, 4,2 millió Németországban élt, miközben a törpeállamban, Luxemburgban voltak a legkevesebben, számuk nem érte el a 10 ezer fõt. Magyarországon a munkanélküliek száma 316 ezer fõt tett ki 2006-ban. A 15–64 éves népességen belül a munkanélküliségi ráta az EU-27-ben 8,3% volt 2006-ban. A tagállamok között számottevõ eltérések vannak. Hoszszú évek óta Lengyelország és Szlovákia munkanélküliségi szintje kiemelkedõen magas az uniós tagországok összevetésében. 2006-ban ebben a két országban volt a legkedvezõtlenebb a munkanélküliségi helyzet, a ráta Lengyelországban 14, Szlovákiában pedig 13,4%-ot tett ki. Ugyancsak magas, 10%-ot meghaladó még a munkanélküliség szintje Németországban is. Ezzel szemben tartósan alacsony a munkanélküliségi ráta Hollandiában (3,9%), Dániában (4%), Írországban (4,4%) és Luxemburgban (4,7%). A régi és az új tagállamok között éles határvonal húzódik. Az EU-15 munkanélküliségi rátája 7,9% volt, vagyis nem haladta meg az unió átlagát, míg az újonnan csatlakozott országoké magasabb volt, 11%-ot tett ki 2006-ban. Kivételek mindkét csoportban vannak. A régi tagországok között a már említett Németország, ahol a legmagasabb a munkanélküliség szintje, 10,3% volt. Az új csatlakozók között pedig Ciprus, Litvánia és Észtország a kivétel, ezekben az országokban 4,7–6% volt a mutató, ami még a régi tagokhoz viszonyítva is kedvezõ érték. Az újonnan csatlakozott uniós tag-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

államokban nagyobb a különbség a legalacsonyabb (4,7%) és a legmagasabb (14,0%) munkanélküliségi rátájú ország között, mint a régiekben, ahol ez a mutató 3,9 és 10,3% értékû. Magyarországon 7,5%-ot tett ki a munkanélküliségi ráta 2006-ban, ez alatta marad az unió átlagának.

A férfiak és a nők munkanélküliségi helyzete A munkanélküliek között körülbelül felefele arányban vannak nõk és férfiak. Ennek ellenére a 15–64 éves népességen belül a nõket magasabb munkanélküliségi szint jellemezte, mint a férfiakat. 2006-ban az unió 27 tagállamában a nõk munkanélküliségi rátája 9,1%-ot tett ki, miközben a férfiaké 7,7% volt. A legalacsonyabb nõi munkanélküliséget Írországban találjuk, itt 4,1%-ot tett ki az állástalanok aránya, míg a legmagasabb Lengyelországban (15,1%) és Szlovákiában (14,8%) volt. Emellett Németországban, Spanyolországban és Görögországban is kiemelkedõen magas a nõi munkanélküliség, 10,2–13,8% közötti. A férfik körében Dániában (3,4%), Hollandiában és Luxemburgban (egyaránt 3,6%) a legkedvezõbb a helyzet, míg Lengyelországban (13,1%), Szlovákiában (12,3%) és Németországban (10,5%) a legrosszabb. Magyarországon a nõk munkanélküliségi rátája 7,9%-ot tett ki, míg a férfiaké 7,2% volt 2006ban. A nõk munkanélküliségi rátája öt tagállamot – a balti államokat, Németországot és Romániát – kivéve magasabb volt, mint a férfiaké. Az egyes tagországokon belül a nemek közötti különbségek széles skálán mozognak. Két mediterrán államban:

141

UNIÓS AKTUALITÁSOK

2. ábra. A munkanélküliségi ráta alakulása a nemek között, 2006 (15–64 éves népességen belül)

Görögországban és Spanyolországban számottevõ eltérés van a nemek munkanélküliségi rátáját tekintve. Elõbbiben a nõk munkanélküliségi rátája 8,1 százalékponttal, utóbbiban pedig 5,2 százalékponttal magasabb, mint a férfiaké. Ezzel szemben Németországban, Svédországban és Litvániában a legkisebb a két nem munkanélkülisége közötti különbség, 0,3–0,4 százalékpont. Emellett Bulgáriában, Észtországban és Finnországban is igen csekély a férfiak és a nõk összevetésében az eltérés, egyaránt 0,6 százalékpont. Magyarország azon uniós országok közé tartozik, ahol csekély a

különbség a nemek munkanélküliségi rátája között, hazánkban ennek az értéke 0,7 százalékpont.

A korcsoportok közötti különbségek A munkanélküliség magas szintje a korcsoportok közül a 15–24 éves fiatalokat jellemezte leginkább. Annak ellenére, hogy a fiatalok munkaerõ-piaci jelenléte marginális, az állástalanok között a számuk és arányuk számottevõ. A korcsoportok közül a fiataloké a legmagasabb

142 munkanélküliségi szint valamennyi EU-s országban. 2006-ban az unió 27 tagállamában a 15–24 évesek munkanélküliségi rátája 17,5%-ot tett ki. A régi és az új tagállamok között ebben a tekintetben is érzékelhetõ különbség van. Az EU-15-ben a fiatalok munkanélküliségi rátája 16,2% volt 2006-ban, ez a mutató ennél 8,1 százalékponttal magasabb az újonnan csatlakozott 10 tagországban. Lengyelországban a legjelentõsebb a fiatalok munkanélkülisége, 29,8%, ezenkívül Szlovákiában, Görögországban, Franciaországban, Olaszországban, Svédországban és Romániában is magas, 26,6–21,4% közötti volt. A legkisebb a 15–24 éves korosztály munkanélküliségi rátája Dániában (7,7%) és Hollandiában (7,9%), emellett Írországban és Litvániában sem haladja meg a 10%-ot. Magyarországon az uniós átlagnál magasabb a fiatalok munkanélküliségi rátája (19,1%). A 25–49 éves korcsoportban átlagosan 7,4% volt ez a mutató az unió 27 tagállamában. Ennél az EU-15-ben kedvezõbb (7%), míg az új tagországokban kedvezõtlenebb (9,8%) volt a középkorúak munkanélküliségi rátája 2006-ban. Lengyelországban volt a legtöbb 25–49 éves munkanélküli, 12,4%, miközben Dániában a legkevesebb, 3,2%. Magyarországon ennek a korcsoportnak a munkanélküliségi rátája nem haladta meg az unió átlagát, mivel hazánkban a 25–49 évesek munkanélküliségi szintje 7,1%-ot tett ki 2006-ban. Az 50–64 évesek körében a korcsoportok között a legalacsonyabb az állástalanok aránya. Az unió 27 tagállamában átlagosan 6,3% volt ennek a mutatónak az értéke 2006-ban. A régi és az új tagországok között az 50–64 éveseket jellemezte a legkisebb különbség. Az elõb-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

biekben 6,1%-ot tett ki az idõsebb korosztályok állástalansága, míg a tíz új tagországban ez a mutató 8% volt. A korcsoport legmagasabb munkanélküliségi rátája Szlovákiát jellemezte, itt 11,2%, emellett Lengyelországban is meghaladta a 10%-ot. Ezzel szemben Luxemburgban és Nagy-Britanniában a legalacsonyabb az 50–64 évesek munkanélküliségi szintje, 2,2, illetve 3,1%. Magyarország azon országok közé tartozik, ahol az unió átlagához képest sokkal alacsonyabb az idõsebb korcsoportok munkanélküliségi rátája, 2006-ban ez a mutató 4,8%-ot tett ki hazánkban.

Az iskolai végzettség szerepe A munkaerõpiacon történõ elhelyezkedés esélyeit az iskolai végzettség döntõen befolyásolja. A magasabb iskolai végzettség a foglalkoztatás lehetõségét növeli, és ezzel párhuzamosan a munkanélkülivé válásét csökkenti. Az alapfokú végzettségûeket általában magasabb munkanélküliségi ráta jellemzi, mint akár a középfokúakat, akár a felsõfokúakat. Kivételt két tagországban, Görögországban és Portugáliában találunk. Itt a középfokú végzettséggel rendelkezõk munkanélküliségi szintje magasabb, mint az alapfokúaké. Emellett Dániában a felsõfokú végzettségûeket általában nagyobb munkanélküliség jellemezte, mint a középfokúakat. A többi uniós országban a felsõfokú végzettségûek munkanélküliségi szintje a legalacsonyabb, miközben az alapfokúak esetében a legnagyobb. Ezenkívül az alapfokúak és a középfokúak között található a számottevõbb különbség, a közép- és felsõfokúak összevetésében az eltérés ennél kisebb mértékû.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Luxemburgban és Dániában a legalacsonyabb az alapfokú végzettségûek munkanélküliségi rátája, 6,6, illetve 6,7%, miközben a legmagasabb értéket Szlovákiában találjuk, ahol a mutató értéke 48,6%ot tett ki 2006-ban. Az unió 27 tagállamának átlaga 11,8% volt. Magyarország azon országok közé tartozik, ahol az unió átlagát meghaladja az alapfokú végzettségûek munkanélküliségi rátája, hazánkban ez 16,7% volt. A középfokú végzettséggel rendelkezõk körében az állástalanok aránya 3,2 és 15% közötti. A legkisebb a munkanélküliség szintje Dániában – ezenkívül Írországban, Hollandiában és Ausztriában is alacsony, egyaránt 4,1% –, miközben a legmagasabb Lengyelországban, 15%. Magyarországon 6,9%-ot tett ki a középfokú végzettségûek munkanélküliségi rátája, ami jelentõsen elmarad az unió 8,3%-os átlagától. Az uniós országok között a felsõfokú végzettségûek munkanélküliségi szintje a legkiegyenlítettebb. A legalacsonyabb ennek színvonala Csehországban, Hollandiában, Írországban (egyaránt 2,5%), Litvániában és Ausztriában (egyaránt 2,6%). Görögországot jellemezte a legmagasabb munkanélküliségi ráta, 7,3%. Figyelemre méltó tény, hogy Szlovákia – ami azon országok közé tartozik, ahol legkedvezõtlenebb a legtöbb mutató – a felsõfokúak munkanélküliségét illetõen az alacsonyabb értékû országok közé tartozik, ez 3,3% volt 2006-ban. Magyarországon a felsõfokú végzettséggel rendelkezõk állástalansága a kedvezõbbek közé számít. Hazánkban 2,8%-ot tett ki a legmagasabb végzettségûek munkanélküliségi szintje, ami jelentõsen elmarad az unió 4,6%-os átlagától, és Nagy-Britanniával megegyezõ értékû.

143

A munkanélküliek megoszlása az állástalanság időtartama szerint A munkanélküliek 48%-a tartósan munkanélküli az unióban, ami azt jelenti, hogy legalább 12 hónapja nem talál állást. A régi és az új tagállamok közötti különbség a tartósan munkanélküliek esetében is megtalálható. A két országcsoport között 11 százalékpontos eltérés volt 2006-ban. Az EU-15-ben a legalább 12 hónapig munkanélküliek aránya 45%-ot tett ki, míg a tíz új tagállam esetében ez a mutató 56% volt. Szlovákiában a legmagasabb a tartósan munka nélkül lévõk aránya a munkanélküliek teljes csoportján belül, 76%. (Ebben az országban a munkanélküliek 13%-a legalább 5 hónapig, 11%-uk pedig 6–11 hónapig volt állástalan 2006ban.) Emellett Bulgáriában, Romániában, Németországban és Lengyelországban szintén kiemelkedõ a legalább 12 hónapja állás nélkül lévõk aránya, ez 56–65% közötti volt. Ezzel szemben Cipruson és Spanyolországban a munkanélkülieknek csupán a 21%-a tartozik ebbe a kategóriába. Cipruson a munkanélküliek 11%a egy hónapnál kevesebb ideig, 22%-a 1–2 hónapig, 26%-a 3–5 hónapig, 19%a pedig 6–11 hónapig van munka nélkül. Spanyolországban a legtöbben – az állástalanok 30%-a – 1–2 hónapig nem találnak munkát maguknak, 17%-uk egy hónapnál kevesebb ideig van munka nélkül, 18%-uk 3–5 hónapig, 14%-uk pedig 6–11 hónapig állástalan. E két országon kívül Nagy-Britanniában, Dániában és Finnországban is alacsony a tartósan munka nélkül lévõk aránya az állástalanok teljes csoportján belül, 24–26%. Magyarországon az unió átlagához képest alacsonyabb a legalább 12 hónapja állástalanok aránya, 2006-ban ez 45%-

144

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

1. táblázat. A munkanélküliségi ráta alakulása a korcsoportok és az iskolai végzettség szerint, 2006 (15–64 éves népességen belül, %-ban) Taggország Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Észtország Finnország Franciaország* Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország* Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia EU–27 átlaga EU–15 átlaga 10 új csatlakozott ország átlaga**

Korcsoportok 15–24 éves 25–49 éves 50–64 éves

Iskolai végzettség alapfokú középfokú felsõfokú

9,1 20,5 19,5 10,0 17,5 7,7 12,0 18,7 22,6 25,2 7,9 8,6 29,8 12,2 9,8 16,2 19,1 16,1 14,1 13,8 21,6 16,3 21,4 17,9 21,5 26,6 13,9 17,5 16,2

4,2 7,4 8,0 4,1 6,3 3,2 5,6 6,1 8,1 8,6 3,8 3,9 12,4 6,1 4,8 4,3 7,1 5,2 4,1 9,3 6,3 7,4 6,7 7,8 5,5 11,9 5,5 7,4 7,0

3,5 5,6 8,1 3,7 6,0 3,5 4,5 6,5 6,0 4,1 4,0 2,8 10,2 6,4 6,6 2,2 4,8 n. a. 3,1 11,5 3,0 6,5 3,9 5,5 4,3 11,2 3,9 6,3 6,1

9,4 14,0 20,5 14,9 24,8 6,7 13,5 14,2 13,6 8,3 7,2 7,1 23,7 14,9 10,6 6,6 16,7 9,6 9,1 19,1 8,2 8,4 9,0 10,3 13,9 48,6 8,4 11,8 11,2

4,1 8,2 7,7 4,6 6,4 3,2 6,3 8,2 8,2 10,7 4,1 4,1 15,0 6,3 6,5 4,5 6,9 n. a. 5,3 10,0 6,2 8,5 7,9 8,5 6,3 11,8 6,6 8,3 7,6

2,6 4,5 4,0 4,4 2,5 3,3 3,3 3,7 6,0 7,3 2,5 2,5 6,0 3,8 2,6 3,1 2,8 n. a. 2,8 4,4 5,3 6,4 3,8 6,3 4,4 3,3 3,3 4,6 4,6

24,3

9,8

8,0

21,5

11,2

4,5

* Elõzetes adatok. ** Ide tartozik: Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia és Szlovénia.

ot tett ki. Hazánkban a munkanélküliek 5%-a egy hónapnál kevesebb ideig, 11%-a 1–2 hónapig, 16%-a 3–5 hónapig, 22%-uk pedig 6–11 hónapig van állás nélkül.

A tartósan állás híján lévõk között a férfiak vannak többségben. Az országok közül 17-ben az erõsebbik nem körében magasabb a legalább 12 hónapja állástalanok aránya. Dániában gyakorlatilag

UNIÓS AKTUALITÁSOK

145

3. ábra. A tartósan munka nélkül lévõk aránya a munkanélküliek teljes csoportján belül, 2006

megegyezett a két nem összevetésében a tartósan munka nélkül maradottak aránya. Emellett Romániában, Szlovákiában és Szlovéniában is 1 százalékponton belüli a férfiak és a nõk közötti különbség. Ezzel szemben Írországban és Görögországban számottevõ az eltérés: az elõbbi országban a férfiak, az utóbbiban a nõk javára. Magyarország azon országok csoportjába tartozik, ahol a férfik körében magasabb a tartós munkanélküliség.

Munkanélküliség a régiók szintjén 2005-ben a munkanélküliségtõl leginkább sújtott régiók Franciaország tengerentúli

területei voltak: Guyane (24,8%), Guadeloupe (25,9%), valamint Reunion (30,1%). Amennyiben a kontinensen lévõ régiók között állítunk fel rangsort, Lengyelország két területe, Dolnoslaskie (22,8%) és Zachodniopomorskie (22,7%) helyzete a legkedvezõtlenebb az unióban. Ezenkívül Németország három régiójában, Halléban, MecklenburgVorpommernben és Dessauban is kiemelkedõen magas volt a munkanélküliség szintje, 21,3–22,3% közötti. Ezzel szemben Nagy-Britannia négy régiójában – Oxfordshire, Warwickshire, North and North East Somerset, South Gloucestershire –, valamint Olaszország BolzanoBozen provinciájában a munkanélküliség

146 szintje az unióban a legalacsonyabb, 2,4 és 2,9% értékû. Magyarországon az elmúlt évek növekvõ munkanélkülisége a régiók szintjén is éreztette hatását. 2002ben mérték a legalacsonyabb értéket a hét magyar régió között. Közép-Magyarországon a ráta értéke akkor 3,9%-ot tett ki, miközben a legmagasabb mutató, az észak-magyarországi régióé 8,8% volt. 2006-ban szintén ezen a két terület volt a legkedvezõbb és a legkedvezõtlenebb helyzetben, azonban Közép-Magyarország munkanélküliségi rátája 1,2 százalékponttal, 5,1%-ra nõtt, miközben Észak-Magyarországon 2,2 százalékponttal lett magasabb az állástalanok aránya, ez 11%-ot tett ki 2005-ben. Az Európai Unióban nemcsak a tagállamok között, de az egyes országokon belül is számottevõ különbségek vannak. A régi tagországok közül Németországban, míg az újonnan csatlakozottakat illetõen Csehországban volt a legnagyobb különbség a legalacsonyabb és legmagasabb munkanélküliségi rátájú régió között. Németországban Schwaben területen 6,5%-ot tett ki az állástalanok aránya, miközben a korábban már említett Halléban 22,3%-ot. Csehországban Prága régiójában található az országon belül – és az újonnan csatlakozott tagállamok között is – a legalacsonyabb munkanélküliségi ráta, 3,5%, miközben az észak-nyugati – Severozápad – területen 13,5%-ra rúgott ez a mutató.

A regisztráltság módjai A munkanélküliek minden uniós országban jogszabály által meghatározott mértékû segélyre, hozzájárulásra jogosultak. Azonban minél hosszabb ideig tartoznak a regisztrált munkanélküliek közé, annál

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

kisebb az az összeg, amit állástalanként kaphatnak, és bizonyos idõ eltelte után már egyáltalán nem részesülhetnek munkanélküli segélyben vagy hozzájárulásban. Az uniós statisztikák azt mutatják, hogy a legelsõ hónapban nagyon gyakran nem is regisztráltatják magukat az állástalanok, így nem is jogosultak munkanélküli ellátásra. Például Nagy-Britanniában az állástalanok 90%-a, Romániában pedig 80%-a nem veteti fel magát a munkanélküliek jegyzékébe, így munkanélküli segélyt sem kap. Ezzel szemben Németországban az állasukat veszített emberek 67%-a már a legelsõ hónaptól kezdve regisztráltatja magát, így munkanélküli segélyre is jogosult. Az unió 27 tagállamában átlagosan 26%-ot tett ki a regisztráltak és segélyre jogosultak köre, míg 43%-uk nem regisztráltatja magát, és pénzt sem kap. Van azonban még egy nagy csoport, azoknak a köre, akik jelentkeznek ugyan az állami munkaügyi kirendeltségeken, azonban nem kapnak munkanélküli segélyt vagy hozzájárulást; arányuk az unióban 31%-ot tett ki. Ebbe a kategóriába sorolható a tagállamok közül Szlovákia, ahol a legtöbb, a munkanélküliek 63%-a tartozott ide, miközben Magyarországon volt a legkevesebb (19%). Minél több idõ telik el a munkahely elvesztése után, annál többen regisztráltatják magukat a központi munkaügyi kirendeltségeken. Az unió 27 tagállamában 26% volt azok aránya, akik regisztráltatták magukat és kapnak segélyt vagy bármiféle hozzájárulást az egy hónapnál rövidebb ideje munka nélkül lévõk között, 35%-ra emelkedett ez a mutató az 1–2 hónapja állástalanok tekintetében, 42% a 3–5 hónapja munkát keresõket illetõen, míg a 6–11 hónapja munka nél-

147

UNIÓS AKTUALITÁSOK

kül maradtak esetében 41% volt. Ezzel szemben a tartósan, 12 hónapja vagy annál hosszabb ideje állástalanok között 35%-ra csökkent ez a mutató 2006-ban. Folyamatosan alacsony szinten – 2 és 7% között – volt a munkanélküliek aránya ebben a kategóriában Olaszországban, függetlenül a munkanélküliség hosszától. Ezzel szemben ebben az uniós tagállamban az átlaghoz képest sokkal többen voltak, akik regisztráltak, de nem kaptak munkanélküliségi segélyt, vagy azok, akik nem is regisztráltatták magukat. Az uniós országokban a munkanélküliség hossza döntõ a segélyezés szempontjából. A kormányzat az állástalanság hosszához köti a kapott összeg nagyságát. Ez azt jelenti, hogy minél tovább tartozik valaki a regisztrált munkanélküliek közé, annál alacsonyabb a támogatás nagysága. Említettük, hogy Olaszországban a legkisebb a munkanélküliek támogatásának mértéke, de emellett NagyBritanniában, Szlovákiában, Romániában, Lengyelországban és Spanyolországban is a foglalkoztatás ösztönzésének másfajta módjait támogatják. A tartósan munka nélkül lévõk között Németországban, Belgiumban és Ausztriában a legmagasabb azok aránya – 60–79% –,

akik regisztrált munkanélküliként jogosultak segélyre, támogatásra. A többi országban a többség a regisztráltság ellenére sem kaphat munkanélküli segélyt a legalább 12 hónap állástalanságot követõen. Magyarországon az ötödik hónapig növekszik (47%-ig) azok aránya, akik regisztráltként munkanélküliségi segélyt kapnak, a hatodik hónapot követõen azonban jelentõsen mérséklõdik. A következõ csoportba azok tartoznak, akik állásnélküliként szerepelnek az állami nyilvántartásokban, mégsem részesülnek segélyben vagy támogatásban, arányuk jellemzõen a munkanélküliség 12–24 hónapjában a legmagasabb, több mint 30%. A munkanélküliek harmadik kategóriájába az tartozik, aki nem regisztráltatta magát, és így nem is részesült segélyben vagy támogatásban, ebbe a csoportba sorolják a két éve állás nélkül lévõk több mint felét.

Az álláskeresés módjai A munkanélküliek számára számtalan lehetõség kínálkozik arra, hogy változtassanak munkaerõ-piaci státuszukon, és ál-

2. táblázat. A munkanélküliek regisztrálásának módjai Magyarországon, 2006 (15–64 éves népességen belül, %-ban) A munkanélküliség idõtartama 1 hónapnál kevesebb 1–2 hónap 3–5 hónap 6–11 hónap 12–17 hónap 18–23 hónap 24–47 hónap 48 hónapnál több

Regisztrált és részesül munkanélküli segélyben 36,9 44,1 46,9 42,9 31,3 28,1 30,3 27,3

Regisztrált, de nem Nem regisztrált és részesül munkanélküli nem részesül munkasegélyben nélküli segélyben 18,8 20,1 20,3 25,1 32,6 32,3 29,0 21,7

44,3 35,8 32,8 32,0 36,1 39,6 40,6 51,0

148 lást találjanak. A leggyakrabban felmerülõ módja a munkahelykeresésnek az állami, központi munkaügyi kirendeltségek felkeresése, illetve jelentkezés beadása a különbözõ állásközvetítéssel foglalkozó – fejvadász – cégekhez. De dönthet úgy a munkakeresõ, hogy maga irányítja a folyamatot, közvetlenül jelentkezik a vállalatoknál egy-egy pozícióra, és ott aláveti magát a versengésnek. Ekkor tesztet írathatnak az álláskeresõvel, vizsgáztatják, felmérik tudását, interjúztatják. A munkanélküliek jelentõs része barátok, rokonok révén igyekszik állást találni, illetve álláshirdetést tesz közzé, vagy az újságokban talált felhívásokra válaszol. Az elõbb felsoroltakon kívül, a munkanélküliek az álláskeresés számtalan további módozatával is élhetnek. Az Európai Unióban a munkanélküliek közül a legtöbben az állami munkaügyi kirendeltségekkel lépnek kapcsolatba, illetve maguk néznek utána az álláshirdetéseknek. Ennél kisebb részük fordul a barátokhoz, rokonokhoz, vagy jelentkezik közvetlenül a munkaadóknál. Az EU–27 tagállamaiban a munkanélküliek között kevésbé jellemzõ, hogy munkaerõ-közvetítéssel, álláskereséssel foglalkozó vállalatokhoz fordulnak. Az egyes országok között igen nagy különbségek vannak az álláskeresés módjait illetõen. Németországban a munkanélküliek 92%-a jelentkezik a központi munkaügyi központoknál, miközben Olaszországban ez nem jellemzõ, az állástalanok 28%-a él csupán ezzel a lehetõséggel. A munkaerõ-közvetítéssel foglalkozó magánvállalkozásokhoz Hollandiában fordul a legtöbb munkanélküli, a megkérdezettek 45%-a, ezzel szemben Svédországban egyáltalán nem jellemzõ a munkanélküliekre az álláskeresésnek ez a módja, a válaszadók csupán 4%-a

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

élt ezzel a lehetõséggel. Görögországban a legtöbben közvetlenül veszik fel a kapcsolatot a munkaadókkal egy-egy álláslehetõség kapcsán, miközben Németországban kevesen használják ezt a fajta munkakeresési módot. A barátoknál, rokonoknál való érdeklõdés Görögországot, Csehországot és Szlovéniát jellemezte leginkább, és Svédországot a legkevésbé. A munkanélküliek maguk is adhatnak fel hirdetést, és egyúttal válaszolhatnak is hirdetésre. Szlovéniában ennek a mutatónak az értéke a legmagasabb, miközben Szlovákiát, Bulgáriát, Portugáliát vagy Ciprust ez egyáltalán nem jellemezte. Nagy különbség van az uniós országok között abban a tekintetben, hogy egyáltalán néznek-e a munkanélküliek hirdetéseket. Mert miközben Írországban, Ausztriában vagy Finnországban a válaszadók legtöbbje él ezzel a lehetõséggel, addig Portugáliában alig. A szlovéniai munkanélküliek közül vizsgáztatják, interjúztatják a legtöbbet, míg Svédországot, Szlovákiát vagy Magyarországot ez kevéssé jellemzi. Hazánkban a munkanélküli válaszadók legtöbbje, 84%-a tanulmányozza a különbözõ hirdetéseket, emellett igen magas – 81% – azok aránya, akik barátok, rokonok útján érdeklõdnek az álláslehetõségek után. 72% mondta, hogy igénybe vette az állami munkaügyi kirendeltségek nyújtotta lehetõséget. A megkérdezettek 70%-a közvetlenül is jelentkezett már a munkaadóknál egy álláshirdetésre. Hirdetést 41%-uk adott fel vagy válaszolt rá, és igen kevesen voltak, akik munkaerõ-közvetítéssel foglalkozó cégnél jelentkeztek. Csekély azoknak a válaszadóknak a száma is, akik már írtak tesztet, vizsgáztak vagy interjún vettek volna részt az álláskeresés során.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

A munkanélküliség alakulása az előző foglalkoztatás főcsoportja szerint 2006-ban a munkanélküliek 28%-a az elõzõ foglalkoztatás fõcsoportja szerint szellemi foglalkozású volt az unió 27 tagállamában. Ennél a régebbi tagországokban magasabb, 31%-os volt a szellemiek aránya, míg az újonnan csatlakozók között alacsonyabb, 22%. A munkanélküliek között az elõzõ foglalkoztatás jellege szerint a legtöbb szellemi foglalkozású Dániában, Nagy-Britanniában, Ausztriában és Svédországban volt, az állástalanok 36–44%-a tartozott ebbe a kategóriába. Ezzel szemben Bulgáriában, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában a munkanélkülieken belül arányuk 13–22%-ot tett ki 2006-ban. A szellemi foglalkozások négy alcsoportja között az uniós országokban a munkanélküliek leginkább egyéb felsõfokú végzettséget igénylõ foglalkozásúak voltak – 11% –, vagy irodai és ügyviteli jellegû tevékenységet – 10% – folytattak. Kevésbé volt jellemzõ, hogy a munkanélküliek elõzõleg törvényhozók, igazgatási, érdekképviseleti vezetõk, gazdasági vezetõk (3%) lettek volna, illetve egyetemi, fõiskolai képzettség önálló alkalmazását igénylõ foglalkozást (5%) ûztek volna. Csehországban, Németországban, Ausztriában, Olaszországban és Svédországban a munkanélküliek között az uniós átlaghoz képest nagyobb arányban találunk a foglalkoztatás jellege szerint egyéb felsõfokú végzettséget igénylõ, illetve irodai, ügyviteli jellegû foglalkozást folytatót. Ezzel szemben Magyarországon, Lengyelországban, Romániában és Szlovákiában ennek a két foglalkozási csoportnak az

149 aránya számottevõ mértékben elmarad az unió átlagától. A fizikai foglalkozásúak aránya sokkal jelentõsebb a munkanélküliek között, mint a szellemieké. Súlyuk az unióban átlagosan 72%-ot tett ki 2006ban. Ennél a régebben csatlakozott tagállamokban kisebb, 69%-os a részesedés, miközben az új csatlakozó országok esetében ennél nagyobb, 78% volt a fizikai foglalkozásúak hányada a munkanélküliek elõzõ foglalkoztatási fõcsoportja alapján. A fizikai foglalkozások öt kategóriáját különböztetjük meg. Ezen belül a szolgáltatás jellegû foglalkozások, az ipari és építõipari foglalkozások, illetve a szakképzettséget nem igénylõ foglalkozások túlsúlya a jellemzõ. Arányuk az unióban átlagosan 19–20%-ot tett ki 2006-ban. Svédországban dolgozott elõzõleg a legtöbb munkanélküli (26%) a szolgáltatás jellegû foglalkozások egyikében, míg Romániában arányuk csupán ennek felét, 13%-ot tett ki. A csehországi munkanélküliek elõzõ foglalkozása között volt a legkevesebb (8%) ipari és építõipari munkahely, miközben Németországban a legtöbb, 22%. A legnagyobb arányú különbség a legalacsonyabb és a legmagasabb érték között a szakképzettséget nem igénylõ foglalkozások esetében volt. Szlovéniát jellemezte a legkisebb mutató, 13%, ezzel szemben ez Bulgáriában 33%-ot tett ki. A munkanélkülivé válásuk elõtt mezõgazdasági és erdõgazdálkodási tevékenységet folytatók aránya marginális az uniós országokban, 1–6% közötti. Az EU 27 tagállamában minden tizedik munkanélküli elõzõleg gépkezelõ, összeszerelõ, jármûvezetõ, fizikai foglalkozású volt. Magyarországon az unió átlagához képest több a fizikai munkás. Ezen belül minden negyedik munkanél-

150 küli elõzõleg az iparban vagy az építõiparban dolgozott, ami számottevõen meghaladja az uniós középértéket. Ezzel szemben hazánkban alacsonyabb a szakképzettséget nem igénylõ foglalkozásúak, illetve a mezõgazdasági és erdõgazdasági foglalkozást folytatók aránya. A fegyveres erõk, fegyveres testületek tagjai mind a szellemi, mind a fizikai

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

foglalkozásoktól elkülönülõ, önálló csoportot alkotnak. Arányuk az unióban 0,3%-ot tett ki 2006-ban, vagyis a munkanélküliek között igen csekély azok hányada, akik a munkanélkülivé válásuk elõtt a fegyveres erõkhöz, a fegyveres testületekhez köthetõ foglalkozások valamelyikét ûzték. KELEMEN NÓRA

151 KONFERENCIÁK

A 2011-es magyar EU-elnökség Esélyek és veszélyek A 2011-es magyar elnökségrõl az Országgyûlés Európai ügyek bizottsága és a Külügyminisztérium közös szervezésében rendezett konferencia akár a fenti címet is viselhette volna. A hazai és az uniós képviselõk elõadásában ugyanis többször is megjelent az a vélemény, miszerint a rendezõ ország számár a féléves elnökség nagy esély az adott ország bemutatására, az országimázs javítására, de egyben veszély is egy rosszul sikerült elnökség esetén.

A konferenciát megnyitó Eörsi Mátyás, az Országgyûlés Európai ügyek bizottságának elnöke szerint 1990 óta nem volt olyan kormánya Magyarországnak, amely alkalmas lett volna az EU-elnökség lebonyolítására. Egyszerûen azért, mert véleménye szerint ennek nagyon prózai feltétele, hogy a kormány minden minisztere beszéljen legalább angolul. Ez pedig nem teljesült eddig. De nemcsak nyelvi felkészültség szükségeltetik, ismerni kell a konszenzusteremtõ mechanizmusokat, az unió intézményeinek mûködését. Fontos az apparátus felkészítése, és a tisztviselõket politikai megfontolásból nem lehet úgy cserélgetni, mint a telefonkönyveket. Ezért konszenzust kell teremteni az ellenzékkel is, már az elnökségi munkában részt vevõ személyek kiválasztása szempontjainak kidolgozásában is. Az elnökség prioritásainak meghatározására pedig az egyik kiindulópont lehet, hogy összhangot kell teremteni a felvetett és megoldani kívánt problémákat illetõen a nemzeti és az összeurópai, az uniós szempontok között.

Göncz Kinga külügyminiszter az uniós elnökségre való felkészülésben három tényezõt emelt ki: a nyelvtudást, az európai ügyek ismeretét és a konszenzusteremtõ képességet. A legutolsó feltétel teljesítése egyben a legnehezebb, mert ez a hazánk politikai köreiben uralkodó nyertes-vesztes szemlélet feladását tételezi fel. A kiválasztás szempontjait illetõen a külügyminiszter asszony kifejtette, hogy az elnökségi csapatba elsõsorban azok kerülhetnek, akik már ma is a közigazgatásban dolgoznak, a második körben a nyelvi felkészülés, az európai ügyek ismerete és a konszenzusteremtõ készségek alapján juthatnak be az elnökségi munkában majdan részt vevõk. Egy veszélyre is felhívta a figyelmet, az ily módon kiképzett szakembereket meg is kell tartani, a versenyszféra vonzása ebbõl a szempontból konkurenciát jelenthet. Melyek lehetnek a magyar elnökség által kitûzött prioritások? A 2014 utáni pénzügyi perspektívák meghatározása, a közös energia-, kutatási, környezetvédelmi stb. politikák kialakítása, a lisszaboni stratégia felülvizsgálata, a NyugatBalkán ügye és általában a közösség bõvítése, a fenntartható fejlõdés feltételei, a keleti szomszédsági politika. Természetesen a prioritások kialakításában a hazai parlamentnek, a civil szervezeteknek a politikai pártoknak, a csoportos elnökség másik két tagjának (Spanyolország és Belgium), az elõzõ elnökséget betöltõ országok tapasztalatainak és a

152

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

nemzetközi eseményeknek egyaránt fontos szerepe lehet. Ezt követõen a hallgatóság a tagállami tapasztalatokról szóló beszámolókat hallgathatta meg. Portugáliának a legfontosabb feladata volt a reformszerzõdés tetõ alá hozása, amihez nagyfokú rugalmasság kellett – fejtette ki Portugália magyarországi nagykövete, Francisco Henriques da Silva. Rengeteg váratlan feladat is adódik, köztük olyan prózaiak, mint hogy kevés a hotelszoba, zsúfolt a repülõtér, esetleg a sokféle konferenciához kapcsolódóan érkezõ külföldi államfõ sátorban kíván megszállni. Mindehhez egyrészt jó kommunikációra, másrészt médiatámogatásra, végül, de nem utolsósorban megfelelõ és reális költségvetésre van szükség. A csoportos elnökségben az újonnan belépõ országokat elsõként képviselõ Szlovénia magyarországi nagykövete, Ladislav Lipic magyar nyelven elmondott elõadásában a belpolitikai ügyekben a kompromisszumok fontosságát húzta alá, sikerként könyvelte el, hogy Szlovéniában a pártok az elnökség fél évére békét kötöttek. Több munkacsoportot hoztak létre a humán ügyekkel kapcsolatos feladatok, a médiával való foglalkozás, a költségvetési kérdések, a titkársági teendõk ellátása céljából. A prioritásokat illetõen az Európai Unió jövõje, a NyugatBalkán, az energetika és a környezetvédelem, a versenyképesség, az innováció kérdései kerülhetnek elõtérbe. Jari Vilén, Finnország magyarországi nagykövete két finn elnökség tapasztalatairól számolhatott be. Az egyikben kormányzati, a másikban ellenzéki szerepkörben volt részese az elnökségi munkának. Számára ebbõl a kettõs helyzetbõl az a tanulság adódott, hogy legalább erre a hat hónapra félre kell tenni a pártL

· JANUÁR

szempontokat. Fontos körülményként arra hívta fel a magyar elnökséget elõkészítõk figyelmét, hogy abban a félévben kerül sor a lisszaboni reformszerzõdés értékelésére. A magyar elnökség idejére esõ két Tanács-ülés egyike éppen a liszszaboni célok teljesülésével foglalkozik majd. Vilén is a nyelvismeret, pontosabban a miniszterek nyelvtudásának fontosságára hívta fel a figyelmet, de nem kisebb az eljárások, az írott és az íratlan szabályok ismeretének szerepe sem. Saját tapasztalata: a megegyezések nagy része nem a hivatalos találkozókon, hanem azok szünetében születik. Az európai intézmények szerepérõl az Európai Bizottságból Hervé Jouanjean fõtitkárhelyettes fejtette ki véleményét. Utalt arra, hogy a reformszerzõdés hatálybalépésével több minden változik (pl. állandó elnök). Fontos teendõként emelte ki a megfelelõ prioritások kijelölését az elnökség hat hónapjára, a tagországokkal, a Tanáccsal, a Bizottsággal, a Parlamenttel és az unió más intézményeivel való jó kapcsolatot. Ehhez fontos a konszenzusteremtõ készség, és a célok eléréséhez szövetségesek keresése és találása. Ami a prioritásokat illeti, kevés számú célt, feladatot kell megjelölni, de olyanokat, amelyeket teljesíteni lehet, és célszerû felkészülni a váratlan eseményekre is. Guy Milton – a Tanács Fõtitkárságáról, az Általános Politikai Ügyek Igazgatóságáról – szerint a siker feltétele, hogy az elnökséget betöltõ ország ismerje fel korlátozott lehetõségeit, lássa a folyamatosságot az elõzõ és az õt követõ elnökségek céljai között. A Fõtitkárság fontos segítség lehet, a maga több mint ezer alkalmazottjával támogatja az elnökséget betöltõ országot a dokumentumok elkészítésében és fordításában, a kompro-

KONFERENCIÁK

misszumok kialakításában, a jogszabályok értelmezésében. A konferencia záró szakaszában három elõadó szólt az EU-elnökség jelentõségérõl és tétjérõl. Gregor Woschnagg, nyugalmazott nagykövet, Ausztria brüszszeli Állandó Képviseletének volt vezetõje személyes tapasztalatai alapján, humorral fûszerezve adta elõ élményeit. Mint fogalmazott, az elnökség nem sok hatalommal, de sok kiadással jár. Fontosnak ítélte a jó kapcsolatok ápolását a médiával, ami az õ értelmezése szerint azt jelenti, hogy minél kevesebbet kell mondani az újságíróknak a tervekrõl, hogy minél kevesebb nem teljesült ügyet lehessen késõbb számon kérni. Martonyi János, volt külügyminiszter két feltételezésbõl indult ki: 2011-re a reformszerzõdés megoldja a válságot, és az unió mûködni fog. Vannak olyan stratégiai pontok, ahol nemzeti konszenzus van, véleménye szerint ilyen, hogy az európai integrációs és a magyar érdek a legfontosabb kérdésekben egybeesik. Homogén hármast alkot Spanyolország, Belgium és Magyarország, mindhárom ország elkötelezett az integráció mellett. Az elnökség szerinte is egyedülálló lehetõség lesz arra, hogy az ország hat hónapra Európa központja legyen. De – emelte ki – ez ne jelentse csak Budapestet! Hasznos lehet az ezen idõszak alatt is érvényes beilleszkedési kényszer, a

153 kényszer a közigazgatás, a jogi és intézményi rendszer teljesítményének és struktúrájának javítására. A sikeres elnökség fontos az új tagállamok számára, pozitív hatása lehet az integráció menetére, Közép-Európa beemelésére az unióba. Kudarc, ha nem sikerül. Iván Gábor, a Külügyminisztérium szakállamtitkára kiemelte, hogy sok a feladat, idõben fel kell készülni. A munkatársak felkészítése 2008 elsõ negyedében megkezdõdik, jó programokat és megfelelõ szervezeti struktúrát kell kialakítani. Az elnökségi program háromnegyed részben eleve az uniós feladatok által meghatározott, további egynyolcad része elõre nem látható eseményekbõl áll, és mindössze a maradék egynyolcad lehet a magyar elnökség által kitûzött cél. Fontosnak jelölte meg a kulcsszereplõkkel, a Tanáccsal, a Bizottsággal, a Parlamenttel való együttmûködést. Ez utóbbi szerepe éppen a lisszaboni szerzõdés hatálybalépése nyomán nõ meg. Prioritásként a szakállamtitkár a 2014 utáni idõszakra vonatkozó pénzügyi perspektívák meghatározására irányuló elõkészítõ munkálatok megkezdését, a lisszaboni szerzõdés hároméves értékelését, valamint az unió bõvítése kérdésének tárgyalását jelölte meg. A konferenciát Eörsi Mátyás zárta be. BECSKY RÓBERT

154

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

OLVASÓLÁMPA

Fazekas Judit: Fogyasztóvédelmi jog Complex Kiadó, Budapest, 2007, 285 oldal

A rendszerváltást követõen Magyarországon is egyre fontosabbá vált a fogyasztóvédelem jogterülete, melynek aktualitását felgyorsult világunk is adja. Ezt mutatja az is, hogy egyre több publikáció jelenik meg ebben a témakörben, például recenziónk tárgya, Fazekas Judit „Fogyasztóvédelmi jog” címû monográfiája. A témában egyedülálló és újszerû könyvet vehet kézbe az olvasó. Garancia erre a szerzõ korábbi munkássága is: 1995-ben jelent meg „Fogyasztói jogok – Fogyasztóvédelem” címû kötete, emellett azóta is folyamatosan publikál a témakörben. A könyv azért nevezhetõ egyedülállónak, mert teljes mértékben átfogja a fogyasztóvédelem területét. A könyv megírása során a nem titkolt cél az volt – ahogyan azt az elõszóban is olvashatjuk –, hogy bemutatásra kerüljön a fogyasztóvédelem jogi és intézményi rendszere, a jogérvényesítés eszközei, a jogterület fejlõdése, gazdasági alapjai. Ennek során a szerzõ kitér mind a magyar, mind a közösségi szabályozásra a fogyasztóvédelem minden szegmensében. Így a fogyasztóvédelem teljes spektrumát felölelõ, abszolút hiánypótló kötetrõl van szó. A fogyasztóvédelmi jog kialakulásának és gazdasági-jogi alapjainak felvázolása után a fogyasztóvédelem alapjairól és általános szabályairól olvashatunk, így a fogyasztók oktatásáról, tájékoztatásáról, a termékbiztonságról, a termékfelelõsségrõl, a minõségvédelemrõl. Ezt követõen, a fogyasztói szerzõdések sajátos szabályai keretében a szerzõ

részletesen kifejti a fogyasztói szerzõdések közös jellemzõit, az általános szerzõdési feltételeket, majd ezt követõen az egyes atipikus szerzõdések fogyasztói aspektusait mutatja be, illetve szó esik az információs társadalom fogyasztóvédelmi kapcsolatáról is. Ez az ötödik fejezet a könyv legterjedelmesebb része. A fogyasztói szerzõdések az idõk folyamán „önállósodtak” – besorolhatók dogmatikailag egy-egy szerzõdéstípusba, azonban a fogyasztó személye és gyengébb helyzete indokolja a többletgaranciák beépítését, melyek így speciális rendelkezéseket is feltételeznek a szerzõdéskötéskor és azt követõen. Ebben a tekintetben kiemelendõ a kötelezettet terhelõ többlettájékoztatási kötelezettség, a bizonyítási kötelezettség, a fogyasztót megilletõ feltétlen elállási jog (pénzügyi szolgáltatások távértékesítésénél a feltétlen felmondás), a fogyasztó javára szóló egyoldalú kógencia. Ezekkel a többletjogokkal harmonizálnak a kapcsolódó közösségi irányelvek nemzetközi magánjogi szabályai is, melyek a jogválasztást korlátozzák a fogyasztó számára biztosítandó minimum védelmi szint céljából. A fejezet második nagy része az általános szerzõdési feltételek szabályozásának elemzésével foglalkozik. Egészen a Polgári törvénykönyv (Ptk.) 1977-es módosításáig visszamenõleg felvázolja a szerzõ a szóban forgó rendelkezéseket, illetve részletesen bemutatja a jogharmonizáció folyamatát is. Az általános szerzõdési feltételek alkalmazása gyakran elõnytelen helyzetet

OLVASÓLÁMPA

teremt a fogyasztó számára a tisztességtelen szerzõdési feltételek, kikötések révén. Ennek kapcsán számos legfelsõbb bírósági határozatot és megyei bírósági döntést ismertet a szerzõ a tisztességtelen kikötés törvénybõl ismert fogalmával kapcsolatban, majd pontos felsorolás is következik a feltétlenül tisztességtelen és a vélelmezett tisztességtelen kikötésekrõl. Precízen mutatja be a tisztességtelen kikötések alkalmazásának a jogkövetkezményeit, melyek 2006. március elsejével – a közösségi jogharmonizáció keretében – megváltoztak. A fogyasztói szerzõdések esetén a relatív semmisséget, a nem fogyasztók által kötött szerzõdések terén pedig a megtámadhatóságot; illetve a közérdekû keresetindítás lehetõségét ismerteti. Az alfejezetet az Európai Bíróság ítéletei zárják, melyek további fontos információkat nyújtanak a nemzeti jog és a közösségi szabályozás – a fogyasztókkal kötött szerzõdésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekrõl szóló 93/13 EGK tanácsi irányelv – összhangjával kapcsolatban. A továbbiakban néhány atipikus szerzõdéssel ismerkedhetünk meg, melyek lényegesek a fogyasztóvédelem tárgyában. „Az új információs technológiák gyors elterjedése alapvetõ változást eredményezett a kommunikáció valamennyi területén” – olvasható a kötetben. Ennek köszönhetõen jelentek meg az olyan újabb jogügyletek, mint a távollevõk között létrejött szerzõdések, a csomagküldõ kereskedelem, az üzleten kívül kötött szerzõdések, vagy a fogyasztói pénzügyi szolgáltatások távértékesítéssel történõ forgalmazása. Ezek a szerzõdések egységes szerkezetben kerülnek bemutatásra a szabályozás tárgyi, személyi hatálya, a szerzõdéskötés folyamata révén. Fontos kihangsúlyozni a fogyasztót

155 megilletõ feltétlen elállási jogot, a csomagküldõ kereskedés tekintetében pedig a tevékenység folytatásának szigorú feltételeit – mint például a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal általi nyilvántartásba vétel –, amelyek természetesen az átláthatóságot és a fogyasztói érdekvédelmet szolgálják. Ezenkívül a távértékesítés során sajnos egyre gyakoribb szokásnak nevezhetjük az inercia szerzõdéseket, melyek a rendelés nélküli teljesítést takarják. Általában az elsõ teljesítés ajándék, azonban ezt követõen követelik az árat, vagy további csomagokat küldenek ki, mondván, hogy a fogyasztó azokat az elsõ teljesítéssel már megrendelte. A vonatkozó szabály – a fogyasztó védelmében – kimondja, hogy ez esetben semmilyen ellenszolgáltatás nem kérhetõ. A szerzõ azonban felhívja a figyelmet arra, hogy az irányadó kormányrendelet nem szabályozza a megrendelés nélkül teljesített áru sorsát. Fontos szerepet tulajdonít ez ügyben a bírói gyakorlatnak, mely az ajándékozás vagy a felelõs õrzés szabályainak megoldásai közt választhat. Viszonylag fiatal szerzõdéstípus az ingatlanok idõben megosztott használati jogának megszerzésére irányuló szerzõdés, vagy más néven a timeshare. Itt is a meghatározott szerkezet szerint történik a szerzõdési konstrukció ismertetése. A vonatkozó kormányrendelet és a szerzõdéskötés folyamata mellett a garanciális szabályok is hangsúlyosak, amelyek a fogyasztók megtévesztésének és a hibás teljesítésnek a kikerülését célozzák meg. Nem ritka a hibás teljesítés az utazási, utazást közvetítõ szerzõdések körében sem. Ennek fényében történik a speciális felelõsségi szabályok felvázolása, és érdekes európai bírósági ítéletek bemu-

156 tatása, melyek szintén rávilágítanak arra, hogy a fogyasztóvédelem milyen széles spektrumú, és mennyire fontos az új típusú szerzõdések terén. A ma már széles körben elterjedt fogyasztási kölcsönszerzõdésrõl is olvashatunk a könyvben. Az irányadó szabályok alapján kettéválaszthatjuk a fogyasztóvédelmi törvény és a hitelintézeti törvény hatálya alá tartozó szerzõdéseket, melyeket részletesen megismerhetnek az érdeklõdõ olvasók. Ezzel kapcsolatban kiemelendõ, hogy az Európai Unióban és Magyarországon is jogalkotói munka indult meg e téren. A közösségi jogalkotó a jelenlegi minimum harmonizáció elve helyett a teljes harmonizációt tûzte ki célul, a nemzeti szabályozás pedig az új Ptk.-ban helyezné el a fogyasztói kölcsönökre vonatkozó minimum szabályokat. A fogyasztási kölcsönt ismertetõ alfejezet utolsóként a fogyasztói csoport mûködésével foglalkozik, mely szintén a piacgazdaságra való áttérés után kialakult és rohamosan terjedõ konstrukció. Sajnos ez a terület sem mentes az agresszív kereskedõi magatartásoktól, ami ugyancsak indokolja a fogyasztóvédelem kiemelt szerepét. A szerzõ rávilágít arra, hogy a jogszerû mûködés mindennél fontosabb, a csoportok felügyelete azonban nem megoldott – számos szerv rendelkezik e körben hatáskörrel. Mindezek fényében szorgalmaz egy új, átlátható jogi szabályozást. A fogyasztóvédelem egyik speciális területének, az elektronikus szférának is megnõtt a szerepe, akár egyes szerzõdéseket is megköthetünk elektronikus úton. Kiváltképp gondoljunk a távollevõk közti jogügyletekre, ahol nem ritka, hogy a felek érintkezési formája elektronikus. Megismerhetjük az elektronikus aláírás és az elektronikus szolgáltatás alapfogal-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

mait, jogi környezetét, az elektronikus úton kötött szerzõdésekre vonatkozó irányadó rendelkezéseket. A speciális szabályok érvényesülése is rendkívül lényeges az egyes szolgáltatások nyújtóival szembeni, az elektronikus ügyfélszolgálat mûködtetési kötelezettsége kapcsán. A speciális fogyasztóvédelmi szerzõdések tekintetében a mû különlegessége a bírói gyakorlat teljes körû feldolgozása, mely – tekintettel ezen szerzõdések közösségi jogharmonizációjára – az Európai Bíróság irányadó ítélkezési gyakorlatát is jelenti. Ez nagymértékben segíti a terület megértését, és a magyar, illetve a közösségi szabályozás mellett az aktuális luxemburgi gyakorlatot is megismerhetjük. A gyakorlat feldolgozása kapcsán különös jelentõséggel bír a már kialakult uniós joggyakorlat, hiszen a hazai jogalkalmazásban ezekkel a kérdéskörökkel még csak nyomokban találkozhatunk. A könyv természetesen a fogyasztóvédelem versenyjogi aspektusaival is foglalkozik a fogyasztóvédelmi törvény és a versenytörvény irányadó szakaszainak elemzése révén. Megismerhetõk a fogyasztók megtévesztésére, a választási szabadságot sértõ üzleti magatartásokra vonatkozó szabályozások, és az ilyenkor irányadó eljárás is. A VII. fejezet a fogyasztóvédelem és a reklámjog kapcsolatát vizsgálja. Tartalmazza a reklámjogi szabályozás történetét, a gazdasági reklámtevékenységrõl szóló 1997. évi LVIII. törvény szabályainak részletes ismertetését a reklámkorlátozások és reklámtilalmak tekintetében, melyek az egyes fogyasztói rétegek védelmét is célozzák. Kiemelendõ, hogy a szerzõ érthetõen és átláthatóan tárgyalja a reklámfelügyeleti eljárás rendelkezéseit, melyek a három eljárásra jogo-

OLVASÓLÁMPA

sult szerv (Gazdasági Versenyhivatal, Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság és területi szervei, valamint illetékes bíróság) hatásköre miatt igencsak bonyolultak. A könyv a fogyasztóvédelem jogorvoslati rendszerével és intézményrendszerével foglalkozó fejezete tárgyalja mind a bírósági, mind a bíróságon kívüli (extrajudiciális) jogorvoslati eszközöket. A legújabb magyar és uniós változások tekintetében pedig naprakész információkat nyújt az intézményrendszer tekintetében. Az ismertetett területek kapcsán több helyen is találkozhatunk kritikai észrevételekkel, illetve de lege ferenda javaslatokkal. Így kiemelhetõ, hogy hatályos jogunkban többfajta fogyasztófogalom érvényesül. Eltért a magyar és az európai jogalkotó kiindulópontja is e fogalom kialakításakor, de egyes magyar jogszabályokban – a fogyasztóvédelemrõl (Fgytv.), a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról (Tpvt.) és a gazdasági reklámtevékenységrõl szóló törvényben (Grtv.), illetve a Ptk.-ban – is különbözõ definíciók találhatók. Az eltérõ fogalmak hatását tekintve megoldást is ad a könyv a visszásságok kiküszöbölése céljából. Emellett célszerûnek látszik egyes atipikus szerzõdések és azok fogyasztóvédelmi rendelkezéseinek beillesztése is a polgári jog kódexébe, mely a Ptk. rekodifikációja révén megvalósítható lenne. Az integrálás révén az eddig rendkívül szétszórt fogyasztóvédelmi szabályok átláthatóbbá tehetõk, és megszûnne a magánjogi szabályozásban most észlelhetõ törésvonal. Ugyancsak a Ptk. újrakodifikálása teremt

157 ehhez kapcsolódóan kiváló alkalmat, hogy a már említett fogyasztót megilletõ feltétlen elállási jog (az angol jogból eredõ úgynevezett cooling off period) – az egyes speciális fogyasztói szerzõdésekben való szabályozás helyett – beépüljön a kódex kötelmi általános részébe a fogyasztót megilletõ különös elállási jog elnevezéssel, ezzel is erõsítve a fogyasztó helyzetét. Az új Ptk. tervezete szerint ezek a felvetések megvalósulnak a jövõben. Az egyes fejezetek végén ajánlott irodalmi listát találhatunk, mely segíti az érdeklõdõket – oktatókat, hallgatókat, kutatókat – a további elmélyülésben. Emellett rendkívül hasznos a kötet végén lévõ jogszabályjegyzék és jogesetek jegyzéke, melyek kimerítõen sorolják fel a kapcsolódó magyar törvényeket, rendeleteket, kormányhatározatokat, az uniós elsõdleges és másodlagos jogforrásokat, valamint a könyvben felhasznált magyar és európai bíróságok ítéleteit. Jelentõsen megkönnyíti az olvasó helyzetét a könyv elején elhelyezett rövidítések jegyzéke. A követhetõséget szolgálja ezenkívül a szavatosság és a jótállás összehasonlításánál elhelyezett táblázat is a 133–134. oldalon. A könyv segítségével a felvázolt témákban széles körû ismeretekre tehetünk szert. A kötet méltán tarthat érdeklõdésre számot, nemcsak az egyetemi hallgatók, hanem – mint szakkönyv – a gyakorló jogászok körében is. Ajánlom minden kedves leendõ olvasónak ezt az újszerû, jogforrásokban és szakirodalomban igen gazdag, magas színvonalú kiadványt. PÁKOZDI ZITA

158

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból NEUE ZÜRCHER ZEITUNG A radikális magyar kezelés elsõ eredményei

A Thomas Fuster bécsi tudósító tollából, az NZZ gazdasági rovatában megjelent cikk a magyar gazdaság helyzetét az államháztartás konszolidációja, ennek hatása a belföldi kereslet alakulására és a növekedés visszaesésére, az elsõ látható eredmények, valamint az elõrejelzések alapján mutatja be. Mutatkoznak az elsõ eredmények a magyar kormányzatnak az államháztartás konszolidációjára hozott intézkedések nyomán. A radikális takarékossági intézkedések nem növelték a kormány népszerûségét a lakosság körében. Az államháztartás konszolidációja során azonban elõrelépésekrõl beszélhetünk, ami azonban még nem indokolhatja a fiskális politika lazítását. Miközben a legtöbb kelet-közép-európai ország a gazdasági fellendülés fényében sütkérezik, addig a magyar gazdaság az elmúlt évtized legalacsonyabb növekedési ütemét tudta felmutatni. Míg a szomszédos országok esetében nem ritka a 6 százalékos növekedési ráta, addig 2007 második negyedévében a magyar GDP mindössze 1,2 százalékkal bõvült. Magyarország mint a régió „gazdasági beteg gyereke” hírnevének kialakulásában a legfõbb szerepet a kormánynak az államháztartási hiány felszámolására indított programja játssza, melynek hatása nem utolsósorban a lakossági fo-

gyasztás csökkenésében és a beruházások stagnálásában tükrözõdik. Az állami ECOSTAT Gazdaságkutató Intézet elemzésében már mutatkoznak az elsõ eredmények az államháztartási hiány mérséklésében. Jóllehet a 2006-os államháztartási hiány GDP-hez viszonyított mértéke elérte az EU területén belül valaha is mért legmagasabb értéket, a 9,2 százalékot, az intézet szerint a hiány már 2007-ben 6,3 százalékra, 2008-ban pedig várhatóan 4,3 százalékra csökken. A magyar gazdaság túljutott a mélyponton

Amennyiben az elõrejelzések helytállóak, Magyarország jó úton halad a 2006-ban az EU-val közösen kidolgozott konszolidációs terv végrehajtásában. Az ECOSTAT szerint az elért eredmények, amelyek a vártnál kedvezõbben alakultak, nem utolsósorban az alacsonyabb kamatfizetések javára írható. Az intézet a 2008. évi elõrejelzésében egy javuló gazdasági növekedésbõl indul ki. Így míg a GDP 2007-ben várható növekedése 1,8 százalékra rúg, addig 2008-ban ez az érték 3,0 százalék lehet. Ezzel Magyarország még mindig igen nagy lemaradással követné szomszédait. Az ECOSTAT úgy látja, hogy ez a csekély mértékû javulás pozitív hatást gyakorolhat mind a lakossági, mind közszféra fogyasztására. Az 2007. évben várható 7,3 százalékos munkanélküliség csökkentésében azonban nem várnak javulást. Mindent összevetve nem lehet kedvezõ képrõl beszélni, az viszont megállapítható, hogy a mélyponton túljutott a magyar gazdaság.

159

MONITOR

Gyurcsány kitart a kijelölt irány mellett

A lakosságnak csalódottságán – amelyet a kormány és annak pénzügyi szigorítási programja okozott – alig fog változtatni a kilátások ilyen csekély mértékû javulása. A második kormányzási ciklusát töltõ Gyurcsány Ferenc kormányfõnek – aki 2006-ban, közvetlenül a választásokat követõen radikális, a kiadásokat nagymértékben csökkentõ és az adókat megemelõ, pénzügyi szigorító programot jelentett be – változatlanul alacsony a népszerûsége. A kormányfõ lemondását követelõ megnyilvánulások és idõnként erõszakos demonstrációk ellenére Gyurcsány kitart a megszigorítások mellett, és hangsúlyozza, hogy véghez kívánja vinni a megkezdett reformprogramot. Erre nem utolsósorban az euró bevezetése miatt is szükség van. A feladat a Brüsszelben meghatározott konvergenciakritériumok 2010-ig történõ teljesítése. Ez azonban nem csak az államháztartás konszolidációja során kíván meg komoly erõfeszítéseket. Kiemelkedõen magas, 7,5 százalékos szinten van a pénzpolitika meghatározó tényezõje, a jegybanki irányadó alapkamat. A jegybank, a nemrégiben nagymértékben megemelkedett élelmiszerárakra való hivatkozással, változatlanul hagyta a jelenlegi kamatszintet. www.nzz.ch

NRC HANDELSBLAD Kelet-Európának önerõbõl kell kimásznia a mocsárból

A holland gazdaságpolitikai napilap vélemény-rovatában jelent meg Karl-Peter Schwarznak, a Frankfurter Allgemeine

Zeitung kommentátorának írása, amelyet rövidített formában ismertetünk. Kelet-Európa lakosságának frusztrációi saját elitjük szociálpolitikai elégtelensége, valamint hiányos tanulási képessége miatt alakultak ki. Bibó István magyar történész a föderációkat valaha a házassággal hasonlította össze: csak akkor kell belevágni, ha már megoldottad a régi problémákat, különben azok újabb problémákat szülnek. Vajon milyen eredménnyel zárulna, ha az EU holnap megismételné döntését Szlovákia vagy Románia csatlakozásáról? A jelenlegi szlovák miniszterelnök, a volt kommunista politikus, aki szociáldemokratának adja ki magát, nacionalistaként viselkedik, és a szélsõjobboldallal kormányoz. Amióta hatalomra került, megromlottak a kapcsolatok a magyar kisebbséggel és Magyarországgal. Támadja az amerikanizmust és a globalizálódást. Az õt ért kritikák mögött Szlovákiával szembeni összeesküvéseket lát, a belföldi médiát fészekpiszkítónak nevezi. Ehhez hasonló agresszív klímával már találkozott Szlovákia Vladimír Meciar idejében. Meciar politikájának köszönhetõen Szlovákiát akkoriban kizárták az európai integrációból. De a 2004-es tagság óta nincs mitõl félniük az ország vezetõinek. Mióta Románia EU-taggá vált, a kormány és a parlament többsége mindent elkövet azért, hogy a csatlakozást lehetõvé tevõ reformokat aláássák. Brüsszelben közben gyûlnek azok az esetek, melyek során Románia EU-szabályokat sértett. A jelenlegi állás szerint sem Szlovákia, sem pedig Románia nem felel meg az uniós tagság kritériumainak. De a Kaczynski-testvérek vezette Lengyelország sem csatlakozhatott volna könnyen az unióhoz.

160

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

A kelet-európai visszás állapotokat a legtöbbször az antidemokratikus, önkényeskedõ hajlamokkal magyarázzák. Ezek fennállnak ugyan, de a valóságban a lakosság a demokráciát részesíti elõnyben, minden más állami formával szemben. A keleti frusztrációk azzal sem magyarázhatók, hogy a tervezettnél tovább tart a konvergencia a nyugat-európai gazdaságokkal. A Világbank és az Európai Fejlesztési Bank vizsgálata szerint, az itt élõ emberek leginkább az egészségügy, az oktatás és az idõsek ellátása terén elégedetlenek, mely területeken a legnagyobb az átalakítási lemaradás is. A volt kommunista országokban – ahol a születési arányok messze a nyugati átlag mögött kullognak – megengedik például maguknak azt, hogy a nyugdíjkorhatár még mindig jóval az EU-átlag alatt maradjon. Nem a rendszerváltás okozta nehézségek, hanem az elit politikai és fõleg szociálpolitikai hibái, valamint hiányos tanulási képessége okozza azokat a frusztrációkat, melyek a populisták malmára hajtják a vizet. A kelet-európai válság a helyi elit válsága. Nem fogja õket semmilyen magasabb hatalom sem megmenteni, ehelyett önerõbõl kell magukat megszabadítaniuk mizériájuktól – véli KarlPeter Schwarz. www.nrc.nl

PRAVDA Magyar operett, drámai árnyalattal

A pozsonyi baloldali lap interjújának szerzõje, Vladimír Jancura szerint egykoron, ha csak kimondták Chmel nevét, rögtön

· JANUÁR

a magyarokról kezdtek beszélni. Rudolf Chmel sokáig az egyetlen szlováknak számított, aki tudományosan foglalkozott a szlovák-magyar irodalmi és – a szélesebb értelemben vett – kulturális kapcsolatokkal is. Késõbb õ lett az utolsó cseh-szlovák nagykövet Magyarországon, ahol drámai idõszakot élt át. Egyszóval a magyar kérdésben kiismeri magát – ahogy a szlovák kérdésben is. – Kezdjük a nap témájával – a Magyar Gárdával: komolyan kell venni õket? – Egyrészt az egésznek szinte magyar nagyoperett jellege van, ilyen a megjelenésük, a díszleteik, másrészt azonban a magyar történelem legsötétebb napjaira emlékeztetnek. Tulajdonképpen a Szlovák Testvériséget is nagyon gyorsan öszszekapcsolták a Hlinka Gárdával. A múltból örökölt emlékek, sablonok és sémák ott élnek az emberek tudatában, itt is, ott is. Magyarországon kétségtelenül találkozunk a szélsõséges nacionalizmus és sovinizmus harcias jelenségeivel is. Ennek megvannak a történelmi gyökerei, mivel a trianoni szerzõdés feldolgozatlan traumája továbbra is ott kísért az emberek gondolataiban: inkább a jobboldaliakéban, mint a baloldaliakéban, sõt liberálisaikéban, de ott van – és ez a szomorúbb – a fiatalokéiban is. – Vagyis operett? – Amikor operettet említek, rögtön meg kell jegyeznem, hogy az bármikor átváltozhat drámává, sõt tragédiává. Ezért váltanak ki a Magyar Gárdával kapcsolatos jelenségek olyan ellentmondásos érzéseket, sõt idõnként hideglelést is. Egyrészt mosolyoghatunk a gyülekezésükön, másrészt nagyon komolyan kell vennünk õket. A szélsõségesek Magyarországon nem régen ténylegesen – más okból kifolyólag – annyira teret nyertek, hogy az ottani kormány is megijedt tõlük.

MONITOR

– A magyar politika rendszerint a történelmi traumák felélesztésével keres megoldást a jelenkori problémáira. Igaz ez ebben az esetben is? – A magyar társadalom és a magyar politika már hosszú ideje nagyon megosztott. Már a 90-es évek elején, Antall József kormányzása alatt megnyitották az utat a történelmi nacionalizmus és a történelmi sérelmek felvetése elõtt. – Az Antall-kormánnyal személyes tapasztalatai is vannak, mint az akkor még Csehszlovákia budapesti nagykövetének… – E kormányzat néhány tagja a szlovákokat mintha egy kicsit lenézte volna. Hiába voltam egy akkor 15 milliós állam képviselõje, míg õk csak 10 millióan voltak, de mivel tudták rólam, hogy szlovák vagyok, egy kevésbé úri nép tagja, ennek néhány jobboldali, de liberális politikusnál is jelentõsége volt. – Miért törõdik annyira Budapest a határon túli magyarokkal? – Ez közvetlenül benne van az alkotmányban és a külpolitikai koncepcióban. Átlagon felüli a beavatkozásuk is az utódállamokban élõ kisebbségek politikai életébe, õk úgy mondják, hogy ez szokatlan a mai európai viszonyok között. – Elmondhatjuk azt, hogy az anyanemzet és a kisebbségek összetartásának köszönhetõen õket még sehol sem sikerült elmagyartalanítani? A szlovák kisebbséggel ellentétben, amely már gyakorlatilag elmagyarosodott. – A magyarországi szlovákokat lényegében sikerült néhány szakaszban elmagyarosítani. Az utolsó szöget a koporsójukba paradox módon a 60-as években verték bele, amikor ténylegesen megszüntették a szlovák oktatást Magyarországon. – Most mindezt visszaadjuk a magyaroknak a csernovai tragédia, a kegyetlen elmagyarosítás és a száz évvel ezelõtti

161

hasonló események felemlegetésével. Hogyan vélekedik ezekrõl? – 1992 után megpróbáltuk utolérni a történelmet. Az „államalapítónak” nem jutott semmi bölcsebb az eszébe, mint hogy Szlovákia önállóságát valamiféle magyarellenes állásfoglalással igazolja. Mindez azonban kevés egy külpolitikai koncepcióhoz is, hát még az állam és a nemzet koncepciójához. Ennek azonban mély gyökerei vannak: már Vladimír Minác, valamikor a 60-as évek közepén azt írta, hogy az egész történelmünk a magyarokkal való „ütközésekben” telt el, és állítólag ennek következménye a mitológiai gyûlöletünk a magyarokkal szemben. Hozzáteszem, hogy Minác ezt még a proletár internacionalizmus idõszakában fogalmazta meg így. Noha én már akkor vitatkoztam egy kicsit vele, egy valamiben azonban valóban igaza volt: meggyõznek errõl egyes politikusok és a híveik klubja. – Hogyan fogadják a magyarok Magyarországon kísérleteinket a történelmi kiegyezésre vagy kibékülésre? – Egészen biztosan nem élik át olyan drámaian, mint mi, õk ugyanis a magyarszlovák kapcsolatot nem tartják kivételesnek, számukra az csupán egyike a környezõ világgal való kapcsolataiknak. A kapcsolataik sûrûbbek és feszültebbek Romániával, ahol jóval nagyobb magyar kisebbség él, valamint Szerbiával is inkább, mint velünk. Mi pedig az elõzõ évtizedekben a csehekkel próbáltunk emancipálódni. A magyarokat – a cseheknek köszönhetõen – már régen elintéztük, 1918-ban. Ma gyakran elõkerül Andrej Hlinka neve, hát õ annak idején azt mondta, hogy a házasság a magyarokkal „nem jött össze”. Valóban nem minden házasság sikeres. – Mi gyorsan be is fejeztük a csehekkel való házasságunkat.

162 – Tõlük azonban könnyen sikerült elválni, néhány házasság utáni jelenetet – mint a bajmóci oltárt és a hasonlókat – kivéve. Minden azonban gyorsan elrendezõdött, és a kapcsolatunk ma már szinte kedveskedõ, ami válás után egy kivételes eset. – Miért van szükségünk a magyaroktól történt „szétválás” után több évtizeddel is velük állandóan „ütköznünk”? – A nemzeti ébredés korát éljük, és bennünk élnek a politikai sablonok és elõítéletek. Ha már Hlinka szóba került, az õ Néppártját nem az jellemezte, hogy nyitott volt más nemzetekkel vagy felekezetekkel szemben, nem mutatott nagy türelmességet, mert a programját a kizárólagosságra és az elszigetelõdésre alapozta. Innen már közel vannak a szélsõségesek, ámde távol esik az együttmûködés és a párbeszéd. A közös Európában élünk azonban, amelynek alapját az együttmûködés és a megértés képezi. – A jelenlegi kormánypártok és a Kereszténydemokrata Mozgalom szerint Hlinkát erkölcsi magaslat illeti meg. – Tévedés olyan történelmi figurákból össznemzetileg azonosítható alakot formálni, akik a politikai koncepciójukat nem széles körû együttmûködésre alapozták. Ezzel újabb történelmi mítoszokat gyártanak. Sõt, törvénnyel kikényszeríteni az emberekbõl, hogy kit becsüljenek, és kit tiszteljenek, a totalitárius rendszerek hozzáállására emlékeztet. – És a Lex Masaryk? – Az sem volt normális, ráadásul arra még Masaryk életében került sor. És beteges dolog volt törvénybe foglalni Benes érdemeit is, ahogy a csehek tettek alig pár éve. Elõbb el kellett volna olvasniuk, mit írt róla kiváló filozófusuk, Jan Patocka. Beteges dolog az is, hogy sok szlováknak semmi sem jut eszébe Benes nevérõl, de a

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

Benes-dekrétumokat – gyakran anélkül, hogy ismernék azokat – a jelen számára aktuális tanulságként jegyzik. – Az egész parlament az érinthetetlenségére szavazott… – Mintha valaki meg akarta volna ezeket a dekrétumokat változtatni! Nem szükséges azokat megváltoztatni, bizonyos történelmi idõszak elteltével maguktól is kimúlnak. Ugyanakkor Benes és a kormány a legvitatottabbakat és a legellentmondásosabbakat megtárgyalta a második világháború gyõzteseivel. Vagyis a vaj nem a mi fejünkön, hanem a koalíciós hatalmak fején van. Azaz ezeket a dekrétumokat a maguk történelmi összefüggéseiben kell vizsgálni. Ugyanakkor nem szabad ezekbõl valamiféle különleges történelmi érdemekre következtetni. – Ön is azt állítja, hogy a nemzet és az állam azonossága a történelmen múlik. Mit vegyünk át akkor a múltból? – Biztosan nem mindent, úgymond szõröstül-bõröstül. Engem senki sem tud meggyõzni, hogy Hlinkának és Csernovának nincs ma aktuálisan erõs magyarellenes mellékzöngéje. Ezzel azonban nehéz lesz eljutni az együttmûködés és a megértés Európájába. www.pravda.sk

SÜDDEUTSCHE ZEITUNG „Mûveiért és charme-jáért”

A Münchenben megjelenõ, de Bajorország határain túl is befolyásos német napilap beszámolt arról, hogy Kertész Imre Marion Samuel-díjat kapott Augsburgban. Kertész Imre kézcsókkal köszönte meg Eva Menasse laudációját, majd néhány

MONITOR

halk mondatot szólt a mikrofonba. „Ez a díj számomra a kibékülést jelenti” – mondta a 78 éves irodalmi Nobel-díjas, akit a nácik 1944-ben – 14 éves korában – Budapestrõl Auschwitzba, majd Buchenwaldba hurcoltak. Kertész túlélte a koncentrációs tábort, és emlékeit megrázó könyvekbe foglalta. „Kibékülés, de nem a gyilkosokkal, hanem az élettel” – hangsúlyozta az író. Az augsburgi zsinagógát teljesen megtöltötték a vendégek, akik – midõn Walter Seinsch átadta Kertésznek a Marion Samuel-díjat – az író iránti tiszteletbõl mind felálltak a helyükrõl. „Ezt a díjat Ön nemcsak a mûveiért, hanem szimpatikus személyiségéért, bájáért és szerénységéért is kapja.” Így indokolta Seinsch a Stiftung Erinnerung (Emlékezés Alapítványa) döntését. A lindaui vállalkozó és neje, Ingrid az alapítványt 1996-ban a következõ céllal hozták létre: olyan projektek támogatása, amelyek a náci terror elfeledtetése, lekicsinylése és relativálása ellen hatnak. A díjat 1999 óta olyan személyek kapják, akik elõmozdítják az alapítvány céljait. Marion Samuelt – mert zsidó lány volt – 12 évesen Auschwitzba deportálták. Azóta eltûntnek számít. Eva Menasse berlini írónõ laudációjában Kertész mûvét az idõközben elnémult, kiürült és megszürkült „auschwitzi

163 kód kibontásának” nevezte. „Itt olyan gondolati labirintusban találjuk magunkat, melynek elemei a kód és az igazi jelentés, a ténylegesen érzékelt tabuk és azok az elemek, amelyek csupán a kényelemérzetünket szolgálják” – így a méltatás. „Kertészt olvasva ezen a labirintuson egyetlen csapással át tudunk vágni.” A szerzõ a maga álláspontját mindenkor szubtilisen vitára bocsátja. Nem úgy, mint Martin Walser, akinek 1998-ban a frankfurti Paulskirchében elhangzott híres beszédérõl Menasse a következõket mondta: „Õ a mások erkölcsi fenntartásait csak azért fogalmazta meg, hogy azokkal aztán a sajátját szembeállíthassa”. A 15 ezer euróval járó díj átadására az elmúlt két évben a városházán került sor, ám most az alapítók átmentek a zsinagógába. Ezt a helyszínváltást úgy értékelik, hogy ez Seinsch reakciója a városvezetéssel zajló vitájára. Õk ugyanis átmenetileg nem engedélyezték Seinsch jelölését a városi tanácsba, mivel állandó lakhelye nem Augsburgban van. Paul Wengert (SPD) fõpolgármester vendégként jelen volt az átadáson. Egy neki feltett kérésre a zsinagógáról pozitívan nyilatkozott, és azt „kimondottan megfelelõ” átadási helyszínnek nevezte. www.sueddeutsche.de

164

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

CONTENTS Dominance and self-defence – Interview with MÁRIA ORMOS academic. . . . . . . 3 EGON DIENES-OEHM: The Internal Market of the European Union . . . . . . . . . 8 ADRIENNE KOMANOVICS: The requirement of openness in the European Union, Part II.. Thoughts in connection with the Green Book of the Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 ÁRPÁD DUKA-ZÓLYOMI: ENP – different countries, specific approaches. Relations of the EU with the countries of the South-Caucasus region . . . 39 ANNAMÁRIA INZELT: The inflow of managerial knowledge and direct investment in transition economies: the case of Hungary . . . . . . . . . . . 46 ANDREA GYULAI-SCHMIDT: Cartesio Ante Portas – or the Freedom of Establishment of Companies within the European Union Part I. . . . . 73 Hungarian EU Presidency, 2011 KRISZTINA TAMÁSI: Member States’ Experience III: Communication of the Presidency and Country Image . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 European Security and Defence Policy PÉTER DEÁK: The future of the NATO, the present of the EU and the transatlantic relations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Review KRISTÓF LEHMANN: The achievement of the Lisbon Strategy in the new member states . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Current affairs in the EU Office for Foreign Relations of the Hungarian National Assembly KRISZTIÁN KOVÁCS: One step forward in EC international private law harmonization . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Hungarian Central Statistical Office NÓRA KELEMEN: Unemployment in the EU member states . . . . . . . . . . . . . 138 Conferences Hungarian EU Presidency in 2011. Chances and risks . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Book review ZITA PÁKOZDI: Judit Fazekas: Consumer Protection Law . . . . . . . . . . . . . . 154 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

165

SUMMARIES DOMINANCE AND SELF-DEFENCE INTERVIEW WITH MÁRIA ORMOS ACADEMIC Since political transition numerous works have been published in Hungary dealing with the Europe-thought. Napvilág Publishing House has just brought out a pilot book discussing the Central-European issues. The book is the very first collectively created one in Hungarian historical science, which is owing to a Ph.D-school team. The head of History Doctoral Project of University of Pécs, Mária Ormos, is interviewed in Európai Tükör in relation to the book titled Central-Europe.

EGON DIENES-OEHM THE INTERNAL MARKET OF THE EUROPEAN UNION The study was commissioned by the Hungarian Scientific Academy and Central European University and prepared as a basic study of the comprehensive strategy of Hungary for its external relations. It aims to present the single market of the European Union as an economic area without internal frontiers including its basic elements, legal rules and functioning. Different chapters deal with those political, economic and legal circumstances determining the future of the internal market on the Hungarian interest in it.

ADRIENNE KOMANOVICS THE REQUIREMENT OF OPENNESS IN THE EUROPEAN UNION: THOUGHTS IN CONNECTION WITH THE GREEN BOOK OF THE COMMISSION, PART II. The objective of this paper is to review the efforts made by the European Union to introduce and/or further the culture of openness. In the second part, the article analyses the Commission Green Paper on the revision of public access rules and the consultation process. Unfortunately, the Commission focuses on secondary and technical issues, the proposed amendments do not go far enough, while there are arguably many issues not addressed in the Green Paper. It is questioned whether the revised Regulation will lead to more openness in the European Union.

ÁRPÁD DUKA-ZÓLYOMI ENP – DIFFERENT COUNTRIES, SPECIFIC APPROACHES RELATIONS OF THE EU WITH THE COUNTRIES OF THE SOUTH-CAUCASUS REGION The European Neighborhood Policy (ENP) is the European Union` s attempt to create a „circle of friends” around the new borders of the EU without offering the benefits of membership to others due to various reasons. These reasons range from internal absorption capacity of the EU to the debate where Europe borders lay. The article is describing the ENP as well as the role of the European Parliament specifically in the South-Caucasus region, where energy policy and minority situation with frozen conflicts influences the democratization process and the relationship with the EU.

166

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

ANNAMÁRIA INZELT THE INFLOW OF MANAGERIAL KNOWLEDGE AND DIRECT INVESTMENT IN TRANSITION ECONOMIES: THE CASE OF HUNGARY The paper examines the flow of highly skilled workers employed by foreign companies in Hungary. It explores the relationship between foreign direct investment (FDI) and tacit knowledge flows through the mobility of highly qualified workers in this age of globalisation. The paper shows that mobility is a very important factor in the transfer of knowledge linked to the movement of capital – to FDI. The paper analyses the potential transfer of knowledge and skills from advanced market economies to Hungarian companies as accompanying FDI. The analysis is based on a pioneering survey on business-led mobility.

ANDREA GYULAI-SCHMIDT CARTESIO ANTE PORTAS – OR THE FREEDOM OF ESTABLISHMENT OF COMPANIES WITHIN THE EUROPEAN UNION PART I. During the past decade there has been a remarkable change in the European company law. Starting with Centros decision, the European Court of Justice (ECJ) has extensively construed the freedom of establishment of companies. This decision initiated an intensive discussion about the compatibility of the real seat theory with European law. By two further decisions (Überseering, Inspire Art) the ECJ confirmed that Member States are not allowed to restrict the moving in of those companies who have been legally incorporated under the law of another Member State. The expected Cartesio decision that may have an extensive impact to Hungarian company law, will give an answer to the further question if also the moving out of companies is free with the effect that European Member States cannot restrict the free movement of companies in the internal market.

KRISZTINA TAMÁSI MEMBER STATES’ EXPERIENCE III: COMMUNICATION OF THE PRESIDENCY AND COUNTRY IMAGE Experience shows that the success of any EU-Presidency is measured not only by its political achievements but to an equal degree by the image it creates and leaves behind. There is a need to speak with one voice more than in ordinary times for presidencies speak on behalf of the whole Union. To fulfill this double expectation, most member states adopt detailed communication plans whose purpose is manifold: to keep EU-partners and the public at large informed and to guarantee the outreach and the transparency of the presidency. The means of communication used cover a wide range from brochures to multimedia tools. In recent presidencies, the presidency web-sites have become the central feature that not only informs but interacts (e.g. press accreditations are made through them). Not only words but also the visual appearance conveys the message. Its elements such as the presidency logo are designed and chosen with great care. The same applies for the items, gifts, etc.

SUMMARIES

167

associated with the presidency. A legitimate objective is to enhance the standing of the presidency’s country beyond the very presidency. Member states take different approaches to the above. The present article tries to synthesize them, highlighting what seems to be common in them.

PÉTER DEÁK THE FUTURE OF THE NATO, THE PRESENT OF THE EU AND THE TRANSATLANTIC RELATIONS Following the famous non-circumvention agreement of Munich in 1938 Europe faced alone the aggression of Nazi Germany and his allies up to even 1941. These consecutive 3 year have proved the first time for European Europeans that only a united Europe combined with a transatlantic co-operation is strong enough to cop any aggression. The past of the bipolar- and then the new world order of the 90s has then again proved the legitimacy of international organizations and at the same time the need for their changes as well. To create a real European policy, to set up an independent security policy has been initiated by the dismissing of the bipolar world. Filling the role of EU, the European member states within NATO activities were always accompanied by harsh disputes between the deciding US and of the European powers and states. The leading role of US within NATO was indisputable and necessary, but the overwhelming position has also appeared. That is the basic goal for the two fundamental principles of EU foreign policy: transatlantic solidarity and European stability. The fraction within NATO and EU has really provided elementary problems for the Hungarian foreign policy. The basic question is: how much to be European, and how much to be Atlantic. For Hungary the security is granted within the frame and by the NATO – while being in an instable region; understanding the expansion of the Islam world it is a must, that the EU should have definite steps toward our national interests on political, economical and international sanction fields.

KRISTÓF LEHMANN THE ACHIEVEMENT OF THE LISBON STRATEGY IN THE NEW MEMBER STATES The Lisbon Strategy is the first supply-side attempt to evolve a new European model, which will foster sustainable knowledge-based development of the European Union. The aims of the Lisbon Strategy can lead to a very effective economic policy especially in the Central and Eastern European new member states. In these countries labour force statistics show that there is a gap between unemployment and employment rates compared with the EU-15 countries. This statistical difference essentially comes from black market activity. Supply-side economic policy mix with a complex tax reform can treat this problem. There is only one threat of policy failure. Member states have the authority to achieve the goals of the Lisbon Strategy and the EU has no possibility to impose penalties if there is no progress.

168

EURÓPAI TÜKÖR 2008/1

· JANUÁR

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME MÁRIA ORMOS

historian, academic

EGON DIENES-OEHM

associate professor, Péter Pázmány University and former deputy permanent representative of Hungary to the European Union

ADRIENNE KOMANOVICS

senior lecturer, University of Pécs, Faculty of Law, Department of International and European Law

ÁRPÁD DUKA-ZÓLYOMI

member of the European Parliament for the Party of the Hungarian Coalition (MKP-SMK, Slovakia); member of the group of the European People’s Party (Christian Democrats) European Democrats, member of the Subcommittee on Human Rights, substitute member of the Committee on Foreign Affairs, Vice-chairman of the Delegation to the EU-Armenia, EU-Azerbaijan and EU-Georgia Parliamentary Cooperation Committees, substitute member of the delegation for relations with Belarus

ANNAMÁRIA INZELT

director, IKU Innovation Research Centre Financial Research Ltd.

ANDREA GYULAI-SCHMIDT

Ph.D., Dr. jur. (Hamburg), Assistant Professor, Pázmány Péter Catholic University, Faculty of Law

KRISZTINA TAMÁSI

senior desk officer at the EU Coordination and Legal Affairs Department, Ministry of Foreign Affairs

PÉTER DEÁK

Doctor of Academy of Science, Retired colonel, professor; Member of Comitee for Intenational Studies of Academy of Science, vicepresident of Hungarian Atlantic Council.Vicepresident the Hungarian Associaten of Foreign Affairs; founder and resarcher head of Center for Security and Defense Studies, NGO Professor of Corvinus University, post masters school International Relations

KRISTÓF LEHMANN

PhD student at Corvinus University of Budapest, teacher at Budapest College of Management, analyst of Ecostat Government Institute for Strategic Research of Economy and Society.

KRISZTIÁN KOVÁCS

staff member of the Office for Foreign Relations, Hungarian National Assembly

NÓRA KELEMEN

political scientist, staff member of Coordination and Analysis section of Hungarian Central Statistical Office

ZITA PÁKOZDI

PhD student, University of Szeged, Faculty of Law, Department of Civil Law and Civil Procedural Law

E SZÁMUNK SZERZŐI ORMOS MÁRIA

történész, akadémikus

DIENES-OEHM EGON

Magyarország képviselõje a Tanács Állandó Képviselõk Bizottságában (COREPER I.)

KOMANOVICS ADRIENNE

egyetemi adjunktus, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudmányi Kar, Nemzetközi- és Európajogi Tanszék

DUKA-ZÓLYOMI ÁRPÁD

az Európai Parlamentnek a szlovákiai Magyar Koalíció Pártja színeiben mandátumot szerzett tagja; az Európai Néppárt – Európai Demokraták csoportjának képviselõje, az Emberi jogi albizottság tagja, a Külügyi bizottság póttagja, az EUÖrményország, EU-Azerbajdzsán, EU-Grúzia Parlamenti Együttmûködési Bizottságokba delegált küldöttség alelnöke, a Fehéroroszországgal fenntartott kapcsolatokért felelõs küldöttség póttagja

INZELT ANNAMÁRIA

igazgató, IKU Innovációs Kutató Központ Pénzügykutató Zrt.

GYULAI-SCHMIDT ANDREA

Ph.D., Dr. jur. (Hamburg), egyetemi adjunktus, Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog- és Államtudományi Kar

TAMÁSI KRISZTINA

a Külügyminisztérium Európai Koordinációs és Jogi Fõosztályának munkatársa

DEÁK PÉTER

több egyetemen oktat kül- és biztonságpolitikát, projekteket vezet, illetve azokban vesz rész nemzetközi és lokális kockázatelemzés témakörben; Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja Alapítvány, alapító

LEHMANN KRISTÓF

a Budapesti Corvinus Egyetem (Nemzetközi Kapcsolatok doktori iskola) PhD-hallgatója, az Általános Vállalkozási Fõiskola oktatója és az Ecostat Kormányzati Gazdaság- és Társadalomstratégiai Kutató Intézet elemzõje

KOVÁCS KRISZTIÁN

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fõosztályának munkatársa

KELEMEN NÓRA

politológus, a KSH Tájékoztatási koordinációs és elemzõ osztályának munkatársa

PÁKOZDI ZITA

PhD-hallgató, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Polgári jogi és Polgári Eljárásjogi Tanszék