EURÓPAI TÜKÖR XII. ÉVF. 9. SZÁM n SZEPTEMBER

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XII. ÉVF. 9. SZÁM n 2007. SZEPTEMBER

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Egry Gábor: Alkotmány, „miniszerzõdés”, európai identitás n Marján Attila: Az euró kilátásai n Becsey Zsolt: Egy korszakhatár kihívásai. A kettõs mérce veszélye az eurózóna bõvítése során n Kunos Bálint: Védelemgazdaság és az Európai Unió

XII. ÉVFOLYAM 9. SZÁM

2007. SZEPTEMBER

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Vig József

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

Tartalom EGRY GÁBOR: Alkotmány, „miniszerzõdés”, európai identitás . . . . . . . . . . . . . 3 ANGYAL ZOLTÁN: Reformszerzõdés – vagy amit akartok? . . . . . . . . . . . . . . 14 MARJÁN ATTILA: Az euró kilátásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 BECSEY ZSOLT: Egy korszakhatár kihívásai. A kettõs mérce veszélye az eurózóna bõvítése során. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 DOMONKOS ENDRE: Spanyolország gazdaságpolitikája és csatlakozása a GMU-hoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 ÕRY TAMÁS: A közös áfa-rendszer 4.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Magyar EU-elnökség, 2011 ÁBEL CSABA: Az Európai Unió Tanácsa elnökségének feladatai az alapszerzõdések szerint . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Európai biztonság- és védelmi politika KUNOS BÁLINT: Védelemgazdaság és az Európai Unió. Az Európai Unió gazdasági szakpolitikáinak védelemgazdasági vonzatai. . . . . . . . . . 84 Szemle SOÓS EDIT–FEJES ZSUZSANNA: A határon átnyúló együttmûködések intézményesültsége Magyarországon II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 KISS ANDRÁS: A Kohéziós Alapból finanszírozott környezetvédelmi projektek értékelésének módszertani lehetõségei. . . . . . . . . . . . . . . . 114 Uniós aktualitások Országgyûlés Külügyi Hivatala SZALÓKI KATALIN: A nemzeti parlamentek erõsödõ szerepe az uniós reformfolyamatban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Központi Statisztikai Hivatal FREID MÓNIKA: Energiafelhasználás az Európai Unióban 2005-ben . . . . . . . 139 Konferenciák LACZIK ZOLTÁN: Magyarország a másfél pólusú világrendben . . . . . . . . . . . 149 Olvasólámpa SZABÓ ANITA: Hartmut Bauer–Peter M. Huber–Karl-Peter Sommermann (szerk.): Demokratie in Europa (Verfassungsentwicklung in Europa) (Demokrácia Európában – Alkotmányfejlõdés Európában) . . . . . . . . . . 155 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

3 EGRY GÁBOR

Alkotmány, „miniszerződés”, európai identitás A szerzõ az alkotmányozási folyamat ismert nehézségei ellenére optimista a „politikai Európa” kialakulását illetõen. Úgy véli, az alkotmányozás korántsem az egyetlen közösségépítõ elem az integrációban. Legalább ilyen jelentõségûnek tekinti például a migrációt vagy az általános mûveltségi szint növekedését. Megállapítja: annyit biztosan kijelenthetünk, hogy az európai identitás – statisztikailag is mérhetõ és elemezhetõ módon – már létezik, és folyton épül, alakul, változik. S ha az alkotmányozás korábbi útja jelenleg nem is látszik járhatónak, a közösségépítés nem áll le. Még az sem elképzelhetetlen, hogy egyszer majd saját polgáraik nyomása fogja engedékenyebb politikára bírni a „miniszerzõdés” híveit, az alkotmányozás ellenzõit.

Az Európai Tanács legutolsó ülésének elsõdleges kérdése az volt, hogy miként lehet kimozdítani az Európai Uniót arról a holtpontról, ahova 2005 késõ tavaszán és kora nyarán jutott. A laekeni nyilatkozattal1 útjára indított alkotmányozási folyamat ekkor a francia és a holland választók népszavazási „nem”-je miatt akadt meg. Jóllehet a tagállamok és az uniós intézmények (mindenekelõtt az Európai Parlament) alkotmánypárti többsége számára kezdettõl fogva inkább csak az volt a kérdés, hogy milyen módon lenne a folyamat ismét folytatható2, úgy tûnik, hogy az alkotmányozási folyamattal kapcsolatban fenntartásaikat hangoztató tényezõknek érdemes volt várniuk a számukra is megfelelõ kompromisszum érdekében. A Berlinben, a németfrancia tengely két végpontján immár új vezetõkkel elhatározott megoldás és az ennek véglegesítésére összehívott kormányközi konferencia ugyanis vélhetõen inkább a sokat emlegetett „miniszerzõdésre” fog emlékeztetni. Noha a közvéleményt a kérdés ismét nem hozta túlzottan lázba, azért az a politikusok egész stratégiájából kiderült, hogy a nemzeti érdek vagy éppen szuverenitás védelmétõl még komoly politikai hasznot remélnek otthon. Részben ez vezethetett ahhoz, hogy a viták legfontosabb része a Nizzai Szerzõdésben foglalt döntéshozatali rend megváltoztatása, a szavazati súlyok újraosztása és a kettõs többség elvének bevezetése lett. Ez azonban azt is jelzi, hogy az alkotmányozási folyamat korábban, mindenekelõtt a Konvent által elõtérbe állított, de a kezdeményezõ német politikusoktól sem idegen egyéb lényeges kérdései háttérbe szorultak. Ma a szerzõdések megújításának elsõsorban azért látják szükségét – vagy legalábbis ehhez azért 1 Laeken Declaration on the Future of the Europan Union. http://european-convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf 2 Azóta lényegében minden féléves elnöki periódus egyik fontos kérdése az volt, hogy miként lehetne a folyamatot újjáéleszteni. Ezek részletes taglalására itt nincs mód, legyen elég felhívni a figyelmet például az osztrák elnökség bemutatkozására a Parlamentben, Strasbourgban, 2006. január 18-án. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=CRE&reference=20060118&secondRef=ITEM -002&language=HU

4

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

lehet egyetértést teremteni a tagállamok közt –, mert az EU döntéshozatali mechanizmusai egyre kevésbé hatékonyak és már a további, nyugat-balkáni bõvítés esetében is kérdéses mûködõképességük. Ezt nemigen vitatja senki, legfeljebb a megoldást keresik más módon. Ez azonban csak egy igen szûk része annak a projektnek, amit az alkotmányos szerzõdés tervezete fémjelzett. Jóllehet a laekeni nyilatkozat még inkább a döntéshozatal problémáit hangsúlyozta, a kezdeményezõk egy része és a kezdeményezést ebben a kérdésben hamar magához ragadó Konvent vezetése egészen más irányt kívánt szabni a folyamatnak. Az alkotmányos szerzõdésre lényegében úgy tekintettek, mint az európai politikai közösség – a politea – megteremtésének lehetõségére. Az alkotmányozást annak nem kevéssé patetikus és közösségteremtõ értelmében fogták fel, lényegében a XVIII. századi nagy alkotmányozásokból (Amerikai Egyesült Államok, Franciaország), valamint a demokratikus Németország példájából kiindulva. Céljuk nem egyéb volt, mint létrehozni egy olyan európai közösséget, melynek tagjai – az alkotmány és a benne foglalt értékek révén – összetartoznak, és összetartozásukkal átformálják az addigi politikai teret. Noha a berlini csúcstalálkozón elfogadott megoldás ezt a szándékot jelentõs mértékben tompítja, ez nem jelenti azt, hogy az elképzelés ne élne és hatna a továbbiakban is. Az EU jövõjét, benne egy lehetséges európai identitás kialakulásával vagy kialakításával, továbbra is nyitottként kell kezelnünk. Az Unión belül változatlanul megvan az igény a szorosabb együttmûködésre, a határozottabb közösségépítésre, amit csak alátámasztanak spontán folyamatok is. Éppen ezért ennek az írásnak a fõ kérdése is az, hogy vajon milyen utak vezethetnek el egy lehetséges európai közösséghez? Milyen elképzelések élnek ezzel kapcsolatban? És végül milyen kihívásokat jelenthet mindez Magyarország számára? Amint azt kiindulásképpen már leszögeztem, az alkotmányos szerzõdés terve és az alkotmányozás folyamata – nem egy résztvevõjének szándéka szerint – jóval többet volt hivatott elérni a döntéshozatali eljárás átalakításánál, a 25, majd 27 tagúra bõvült Unió mûködõképességének megõrzésénél. Az alkotmány megteremtése lényegében az európai integrációs folyamat politikai dimenzióját akarta újra elõtérbe állítani. Ilyen módon még az alapító atyákhoz, sõt jóval korábbra nyúlt vissza. Hiszen nem szabad elfeledkeznünk arról, hogy a modern, az elsõ világháború után erõre kapott európai egységtörekvések jelentõs részének kezdettõl fogva célja volt a nemzetállami rend meghaladása, egy európai államközösség létrehozása.3 Anélkül, hogy ennek részleteibe itt belemennénk, arra kell felhívni a figyelmet, hogy a Közösség alapító atyái számára is világos volt, hogy az integráció jelentõsége túlnõ a gazdasági kooperáción és a háborút követõ újjáépítésen. A gazdasági együttmûködés és közeledés alapjain felépülõ politikai Európa terve egyúttal az elsõ világháborúval végleg felbomlott európai nagyhatalmi „koncert” stabilizáló tényezõjét volt hivatva pótolni, megakadályozandó az újabb világháborút. Éppen ezért az egész „projekt” végkimenetele nyitott, politikai dimenziója folyamatosan erõsödik. 3 A kérdés felettébb bõséges irodalmából lásd Bóka Éva: Az európai egységgondolat fejlõdéstörténete. Budapest, Napvilág Kiadó 2001.

ALKOTMÁNY, „MINISZERZŐDÉS”, EURÓPAI IDENTITÁS

5

Az alkotmányozási folyamat közvetlen elõzménye a 80-as évek mélyítési hulláma. A Francois Mitterand–Helmuth Kohl–Jacques Delors triász munkája nyomán kibontakozó integrációs hullám elõbb az Egységes Európai Okmány4 aláírásával az egységes piac megteremtéséhez, majd a Maastrichti Szerzõdéssel5 az Európai Unió és a közös pénz létrehozásához vezetett el. Mindezek az események jelentõs mértékben túlléptek az egyszerû gazdasági kooperáció keretein, és világosan egy politikai Európa felé mutattak, amikor a tagállamoknak át kellett adniuk szuverenitásuk szimbolikusan is fontos elemeit (határõrizet, nemzeti valuta stb.) a Közösségnek. Lényegében ennek folytatásaként értékelhetõ az alkotmányozási folyamat elindítása is. Ez már az újabb német politikusi generáció kezdeményezéseként kelt életre. Gerhard Schröder, Joschka Fischer és Johannes Rau olykor indirekt javaslatai nem pusztán az ezredforduló körül kiélezõdõ döntéshozatali problémákra adott válasz volt, hanem kimondottan is annál jóval több: egy alkotmányos politikai közösség megteremtésének szándéka. Nem véletlen, hogy a német külügyminiszter kifejezetten javaslata megtételekor hivatkozott a Jürgen Habermas által divatossá tett „alkotmányos patriotizmus” fogalmára.6 Ez lényegében azt jelentette volna, hogy az alkotmányban foglalt értékek és az alkotmányhoz való egyéni viszony – az értékekhez való kötõdés, az alkotmány elismerése magasabb rendû, a mindennapokban is normául szolgáló vezérfonalnak – az egyéneket egy tanulási folyamat során egy közösséggé is egyesíti. Ez a közösség nem nemzet, sõt éppen a nemzet meghaladásaként jön létre, hiszen összetartó ereje nem a misztikusként kezelt nacionalizmus, hanem egy racionális közösségfelfogás.7 Nem mellékes az sem, hogy a német politikusok számára adott volt egy ismert, a gyakorlatban is megtapasztalt modell: a szövetségi köztársaságé. Ez a hatalommegosztás olyan föderatív formáját valósította meg, ami európai víziójukat is sok szempontból meghatározta.8 Az alkotmányozás eredeti indítóoka tehát egy tervszerû közösségépítõ politika volt. A politikai Európa tervének megvalósításában a német politikusok mellé felsorakozott a Konvent többsége és vezetése is. Jóllehet az állam- és kormányfõk, valamint a kormányközi konferencia némileg tompított ezen az irányon, az alkotmányos szerzõdés tervezete egyértelmûen ebbe az irányba mozdult el. Az alkotmányozás közösségépítés szempontjából a késõbbiekben még részletesebben is ismertetendõ folyamata nem az egyedüli ilyen tendencia az európai integrációban. Mindenekelõtt azokat a spontán folyamatokat érdemes kiemelni, amelyek többnyire intézményi háttér vagy tudatos szándék nélkül is valamiféle közösségépítõ tar4 http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11986U/word/11986U.doc 5 http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11992M/word/11992M.doc 6 Lásd Heidrun Abromeit-Sebastian Wolf: Will the Constitutional Treaty Contribute to the Legitimacy of the European Union? European Integration on-line Papers. Vol. 9. (2005) 11. sz. http://eiop.or.at/ eiop/texte/2005-011a.htm 2-3. valamint Achim Hurrelmann: Verfassungspolitik als Konstruktion von Lernprozessen? Konstitutionalisierung und Identitätsbildung in der Europäischen Union. Arbeitspapiere – Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung. Nr. 51. 2002. Mannheim 2002. 7 Hurrelmann: Verfassungspolitik als Konstruktion von Lernprozessen? 8–11. 8 Eiko R. Thielemann: Dividing Competences: Germany’s Vision(s) for Europe’s Federal Future. In Comparative european Politics, 2004. 2. 358–374.

6

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

talommal bírnak. Mert az meglehetõsen egyértelmû, hogy az egyre inkább erõsödõ európai integráció olyan teret hozott létre, amelyben Európa polgárai – természetesen tagállamonként és szociokulturális dimenzióktól függõen eltérõ mértékben – egyfajta közösség kialakulásának részesei.9 Ezek keretében a különbözõ nemzeti közösségekhez tartozó polgárok közti interakciók formálják az európai közösséget.10 Közülük kiemelhetõ a belsõ migráció élénkülése. Ezzel számottevõen nõ a nem azonos elsõdleges identitású személyek közti interakciók száma és intenzitása. A különbözõ közösségekhez tartozó személyek találkozásai korábban inkább a turizmus területére estek, ma azonban egyre gyakoribb a migránsok tartós jelenléte és – legalábbis az európaiak esetében – a közös térhasználat a befogadókkal (munka, szórakozás stb.). Emellett az informatika és a távközlés forradalmával olyan táguló kommunikációs tér jött létre, ami részben homogenizálja a korábbi, megosztottabb tereket, részben azonban éppen a nemzeti kommunikációs tereket terjeszti ki a hagyományos nemzeti határokon túlra. Nemcsak az interneten, hanem a mûholdas tévécsatornák vagy a migránsok nyelvén készült lapok formájában, valamint az olcsó nemzetközi telefonálás révén. Mindez a kivándorlók esetében éppúgy eredményezheti a hagyományos kulturális kötõdések tartósabbá válását, mint a migránsok által a befogadó közösségbõl közvetített értékek és minták terjedését. Emellett a migráció egyre inkább európai hálózatokba szervezõdik, ami megint csak egy új közösségi forma is.11 A mûveltségi szint emelkedése is olyan folyamat, aminek lehet identifikációs jelentõsége. A világban való eligazodás, az „idegen” kulturális értékek befogadása, az integrációs intézmények ismerete és persze az új technológiák használatára való képesség is erõsítheti a kulturális cserét és az európai értékekkel való azonosulást. Ezzel kapcsolatban, részben intézményesen, érdemes kiemelni a bolognai folyamatot is (ami egyúttal a hálózatosodás serkentését is szolgálja). Ez a felsõoktatási átjárhatóság révén egyúttal szükségszerûen a különbözõ nemzeti kulturális tartalmak közelítésének eszköze is. Felmerül az is, hogy ez valamilyen formában és mértékben akár egy új európai közösség kialakításában is szerepet játszó európai közös tudás és kultúra létrehozását is jelentheti hosszabb távon. Végül nem feledkezhetünk meg az „EU-elit” létrejöttérõl sem, a fiatal és idõsebb bürokraták azon tíz- vagy akár százezreirõl sem, akik az Unió intézményeiben egymással is kapcsolatban állva közvetítenek kibocsátó társadalmaik felé egy új európai identitást és értékrendet. Mindezek persze csak vázlatosan és erõsen szelektíven érzékeltetik, hogy az integráció, akár csak az eddig megvalósult formában is, olykor nehezen felismerhetõ mó9 Ezzel kapcsolatban akár Ernest Gellner modernizációs nacionalizmuselméletére is lehetne hivatkozni. Gellner felfogásában a modern nemzetek kialakulásának elsõdleges hajtóereje az egységes belsõ piacot, jogrendet és a sztenderdizált termelési eljárásokat megteremtõ nemzetgazdaság. Bár Gellner nem terjesztette ki elképzelését az európai integrációra is, az analógia magától értetõdõnek látszik. 10 Hurrelmann: Verfassungspolitik als Konstruktion von Lernprozessen? 17. 11 Csak példaként említem meg – a teljesség igénye nélkül – a magyar kisebbségekre vonatkozó migrációkutatás ezzel kapcsolatos eredményeit: pl. Csata Zsombor–Kiss Tamás: Migrációs potenciál Erdélyben. In Erdélyi Társadalom. I/2 (2003) 7–38.; Horváth István: Migrációs hajlandóság az erdélyi magyarság körében – 2003. október. In Erdélyi Társadalom I/2 (2003) 39–54.

ALKOTMÁNY, „MINISZERZŐDÉS”, EURÓPAI IDENTITÁS

7

don, milyen mértékben indította el a közösségépítés és közösségalakulás folyamatait. Ez a felismerés persze nem újdonság, sõt, az európai identitásra vonatkozó – nemegyszer kvantitatív – vizsgálatoknak már régóta tárgyát is képezi. Az európai identitáshoz kapcsolódóan pedig magának az európai közösségépítésnek is megvannak a maga különbözõ felfogásai és lehetõségei is, melyek közül az alkotmányozási folyamat csak egy, jóllehet politikailag kiemelt szerepû. A következõkben ezeket szeretném – a teljesség igénye nélkül – röviden összefoglalni, elõbb egy átfogó európai vizsgálat12 során kialakított csoportosítást bemutatva, majd saját felosztásomat ismertetve. Az említett vizsgálat során – melyhez az Eurobarométer-adatfelvételek anyagát használták fel az európai országokban – az identitásépítés három típusát különítették el és elemezték a statisztikai adatok segítségével: A „kulturális” modell. Eszerint, mivel a nemzeti identitás kulturális elemeken alapszik (nyelv, közös kulturális örökség és értékek, szimbólumok stb.), egy európai identitás felépítése is ezekre alapozódhat. Ez a klasszikus XIX. századi nemzetépítés eszközeinek és módszereinek alkalmazását jelenti. Mivel azonban szilárd és erõs nemzeti identitások épülnek ugyanazokra a struktúrákra, az európai identitás kialakításának folyamata csak nagyon hosszú lehet, és együtt kell járjon a nemzeti identitások feloldásával, az európai identitás általi kicserélésével.13 Az „instrumentális” modell. Alapvetése szerint az európai identitást mindenekelõtt az emberek racionalitására, racionális döntéseire és önérdekére kell és lehet építeni. Az egyéni hovatartozás érzését erõsíti vagy gyengíti a csoporttagságtól várt, vélt vagy valós egyéni haszon. Minél inkább úgy érzik az emberek, hogy az EU szakpolitikái kézzelfogható haszonnal járnak számukra, annál inkább európaiként határozzák meg önmagukat. Minél inkább úgy vélik, hogy országuk számára egy-egy kérdésben nem adottak az optimális kimenetelû döntés és végrehajtás feltételei, ellentétben az Unió számára adott lehetõségekkel, annál elkötelezettebben vállalják fel az integrációt.14 Az „állampolgári” modell. Ez azon alapszik, hogy az európai identitás alapja valamely közös értékek, közös hitek és a békés együttélés közösen kialakított eljárási szabályainak tudatos felvállalása. Lényege tehát az alapító dokumentumokban kifejezésre juttatott értékek elfogadása, elkötelezettség a polgárok jogai és kötelezettségei iránt. A közösségi tagság ilyen módon az „etnonacionalizmussal” szemben fogalmazza meg önmagát, a nemzeti határokon átível. A tanácskozó demokrácia elvére építve és Habermas kommunikatív racionalitásról szóló elmélete alapján, az állampolgári azonosság képviselõi szerint kialakulásának leglényegesebb feltétele egy egységes európai kommunikációs tér megteremtése.15 Az így kialakított felosztás tehát már eleve jelzi, hogy az európai közösségépítésnek többféle megközelítése lehetséges és létezik. Az általam javasolt csoportosítás 12 A vizsgálat és a kérdésre vonatkozó szakirodalom: Antonia M. Ruiz Jiménez–Jaroslaw Józef Górniak– Ankica Kosic–Paszkal Kiss–Maren Kandulla: European and National Identities in EU’s Old and New Member States: Ethnic, Civic, Instrumental and Symbolic Components. European Integration online Papers (EIoP) Vol. 8 (2004) N°11; http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-011.htm 13 Ruiz Jiménez et al.: European and National Identities in EU’s Old and New Member States. 2–3. 14 Ruiz Jiménez et al.: European and National Identities in EU’s Old and New Member States. 3. 15 Ruiz Jiménez et al.: European and National Identities in EU’s Old and New Member States. 4.

8

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

is ebbõl indul ki, viszont talán jobban sikerül elkülönítenie különálló modellként a politikailag kiemelt szerepet kapott alkotmányozás folyamatát, valamint figyelembe vennie a spontán folyamatokat is. (Ezek különálló csoportba kerültek, de nem kívánok róluk többet mondani, mint amit az elõzõekben felvázoltam.) Az „alkotmányozó”: politikai értelemben ez a legkiérleltebb, hiszen az alkotmányos szerzõdés terve is ebbe illeszkedik. Tartalmát tekintve leginkább az „állampolgári” modellhez áll közel (nem véletlen a német politikusok hivatkozása Habermas alkotmányos patriotizmus elméletére), hiszen a „politea” megteremtését az alkotmányba foglalt szabályok és elvek alapján szeretné. Nem mellõzi az alapító aktust, sõt Michael Rosenfeld szerint az alkotmány egyúttal magában foglalja az ilyen esetekben kiemelten fontos tagadást és újraintegrálást is.16 Szerinte az alkotmányos szerzõdés tervezete egyértelmûen a nemzetállamok és a diktatórikus múlt (nácizmus, kommunizmus) tagadására épül, és egyfajta új integrációt – tehát közösséget – kínál a polgároknak. Más tekintetben azonban az alkotmányos „projektet” két tényezõ is az elõzõ osztályozáson belül a „kulturális” modellhez köti. Elsõként az, ahogy az alkotmányos szerzõdés megpróbál a hagyományos nemzeti-szimbolista értékek közé tartozó értékeket közös értékként megjeleníteni. Amint azt Armin von Bogdandy alapos elemzése17 kimutatja, az alkotmányozók (még a Konventben) kísérletet tettek arra, hogy a hagyományos nemzeti identitások elemeinek megfelelõ identitáselemeket tegyenek meg az alkotmányos önazonosság fontos részeivé. Így a szövegben megtalálható a közös eredetre való utalás (az ókori Görögország öröksége, amit a bevezetõ két görög betûs sor jelzett volna), és a végleges, kormányközi konferencián elfogadott szövegben a közös történelem is. A XX. század keserû tapasztalatai, melyek minden európai számára közösek. A „kik vagyunk kérdésére” is választ próbál adni, amikor a „közös sors kialakításáról”, vagyis sorsközösségrõl beszél.18 A szövegben találhatók olykor bibliai allúziókat is keltõ referenciák – mint például Bogdandy szerint a zászló 12 csillaga, ami Jeruzsálem 12 kapuját idézi – arra is, hogy az EU egyfajta kiválasztott közösség lenne.19 Így aztán, jóllehet az „állampolgári” modellben szerepet játszó közös értékekre való hivatkozás is része az alkotmánytervezetnek, az mégsem kezelhetõ kizárólagosként. A „kulturális” modellhez kapcsolja az alkotmányozást emellett az is, hogy egyértelmûen a klasszikus nemzetépítés eszköztárából merít. Részben a közösség alkotmány általi megteremtése is ide tartozik, hiszen a XVIII. század végi nemzeti „forradalmak” mindegyikének (Észak-Amerika, Franciaország) kitüntetett pillanata volt az elsõ alkotmány elfogadása. Ezen túl – ha csak latens módon is – de megjelenik 16 Rosenfeld: The European Treaty. 17 Armin von Bogdandy: The European Constitution and European Identity: A Critical Analysis of the Convention’s Draft Preamble. In Weiler and Eisgruber (eds.): Altneuland: The EU Constitution in Contextual Perpsective. Jean Monnet Working Paper 5/04. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/ 04/040501-07a.html 18 Uo. 7–9. A sorsközösség eszméje kiemelt szerepet játszik a legtöbb nacionalizmus esetében. Mindezek mellett a nacionalizmuselméletek egy része is elfogadja a nemzet ilyen definícióját, kezdve Otto Bauerrel. Lásd: Otto Bauer: Die Sozialdemokratie und die Nationale Frage. Wien 1907. 19 Bogdandy: The European Constitution and European Identity. 9–10.

ALKOTMÁNY, „MINISZERZŐDÉS”, EURÓPAI IDENTITÁS

9

a szövegben az elkülönítés, az „outgroup” meghatározása általi identifikáció lehetõsége is, ami szintén a hagyományos nemzetépítés eszközei közé tartozik. Bár csak nagyon óvatosan, de a szöveg mégis az USA-tól való valamiféle különbözõségre is épül.20 Végül az alkotmányozás eljárása, egy klasszikus elit vezérelte alkotmányozás is a hagyományos nemzetépítés eszköztárába tartozik. Végsõ soron az alkotmányozás nem egyéb, mint a közösség megalapítása és kiteljesítése a nemzetek esetében már bevált eszközökkel (de nem szükségszerûen ugyanazon identitástartalmakkal), többek között egy intenzív intézményépítéssel is.21 Az „institucionalista” identitásépítés modellje is az intézményekre koncentrál, de nem köti azokat egyetlen alapító aktushoz, így nem a szimbolikusan létezõ közösséget akarja intézményi keretekbe foglalni. Ez a megközelítés sokkal inkább egyfajta vezérelt „bottom-up” identitásépítés. Kiindulópontja az Unió és a polgárok viszonya, amit meglehetõsen kritikusan szemlél, fõként a demokrácia-deficitre tekintettel. Ennek megfelelõen mindenekelõtt a polgárok részvételét szeretné megteremteni, különbözõ intézmények kiépítésével és a kompetenciák megosztásával. Ezek végsõ célja egy közös európai politikai tér kialakítása, ez adná a polgárok részvételének kereteit. Intézményesen a Parlament, a Tanács és a Bizottság kapna kulcsszerepet. A Parlament mint a polgárok által közvetlenül választott testület, hatáskörének növelésével fokozná a polgárok beleszólását a közös ügyekbe. A Tanács egyfelõl a tagállamok befolyását kifejezésre juttatva, másfelõl azonban egyfajta szenátusként – akár a német Bundesrat mintájára22 – jutna szerephez. A Bizottság pedig egy klasszikus kormány szerepe felé mozdulhatna el. Mindezeket egy egységes politikai nyilvánosság fogná egybe, amelyet a transznacionális civil szervezetek és hálózatok mellett a valódi európai pártok mûködtetnének. Ezek európai ügyeket („issue”) vitatnának meg, és ezek mentén építenék fel választási kampányaikat is. Végsõ soron az aktív részvétel és a közös ügyek megvitatása formálná és erõsítené az európai identitást, és az intézmények csak a keretet biztosítanák ehhez. Mindez leginkább az „instrumentális” és az „állampolgári” modellhez köthetõ. Az elõbbihez azért, mert a közös európai ügyek és az európai intézmények keretei közt kialakuló szakpolitikák egy racionális keretben is felfoghatók identitáserõsítõként. Az európai intézmények, melyeknek kellõ hatásköre van, jól vagy rosszul politizálnak, és azt többé vagy kevésbé lehet befolyásolni. Az utóbbihoz pedig azért, mert ez a modell feltételezi a tanácskozó demokrácia létét és ezzel az állampolgári öntudatot is.23 20 Uo. 14. 21 Abromeit–Wolf: Will the Constitutional Treaty...? abból az alapállásból vizsgálja a szöveget, hogy az a hagyományos, liberális – és hozzátehetjük: nemzetépítõ – alkotmányok mintájára elemezhet, mert céljai is azonosak. 22 Thielmann: Dividing Competences. 362. 23 Ehhez hasonló felfogást képvisel például Adrian Severin is, de õ kiterjeszti az intézmények szükségességét a szociális biztonságra is. Adrian Severin: The Future of the EU: A Need for a New Vision. In Internationale Politik und Gesellschaft. 2006. 1. 11–19., magyarul: Adrian Severin: Az EU jövõje: egy új vízió szükségessége. (angolból) In A Hét új folyam. 4. évf. 30. sz. 2006. augusztus 3. http://ahet.ro/dossziek/kulpolitika/eu-viziok-973-101.html

10

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Az „utilitárius” identitásépítés24 leginkább az „institucionalista” megközelítéssel rokon. Eszerint az európai identitást leginkább az befolyásolja, hogy valamely szakpolitikát a polgárok milyen szinten tartanak a legsikeresebben kivitelezhetõnek, és az ezzel kapcsolatos várakozásaik mennyire teljesülnek. Az ilyen haszonelvû megközelítést mégis érdemes ebben a négyes felosztásban is elkülöníteni, hiszen amíg az elõzõ két identitásépítési modell – jóllehet különbözõ megközelítésben – az intézmények felõl közelít, addig ez elsõsorban a kimenetre koncentrál, és világosan különbözik az elõzõektõl. A vonatkozó kutatások, elemzések25 mindenesetre igazolni látszanak egy ilyen jellegû azonosulási folyamat meglétét. Azok a polgárok, akik egyes szakpolitikákat közösségi szinten tartanak a leginkább eredményesen végrehajthatónak, és ez az elvárásuk teljesül is, inkább vállalják fel európai identitásukat is. Ugyanakkor ez tagállamonként nagyon különbözõ eredményekhez vezetett, részben attól is függõen, hogy egyes államok mikor csatlakoztak az integrációhoz, és milyen az adott társadalomban az általános viszony az egységesülõ Európához. Végül a negyedik modell a „spontán” (vagy úgy is mondhatjuk: „ahogy esik, úgy puffan”) identitásépítés modellje. Ez mindenekelõtt abból indul ki, hogy tudatos közösségépítésre nincs igazán szükség. Az európai integráció során – kiegészülve a globalizációval – olyan folyamatok indultak el, melyek amúgy is elvezetnek valamiféle közös, európai önazonossághoz. Mindezek közül eddig az alkotmányozó közösségépítés modellje volt a politikailag leginkább artikulált. Ez teljességgel érthetõ, és okai is beláthatók, hiszen az integrációt meghatározó politikusok számára – fõként a javaslattevõk esetében – ez a leginkább ismert és elismert modell. Az megint csak világos, hogy az alkotmányozó modell eredeti formájában a közösség addigi keretein való túllépést jelentette, és a politikai közösség megteremtését tûzte ki célul. Noha – részben a szükségszerû kompromisszumok miatt – az alkotmányos szerzõdés végleges formája igen messze állt egy nemzet és egy nemzetállam megteremtésétõl, és egy mûködõképes föderáció felé sem tett igazán nagy lépéseket, szimbolikus tartalma és az alkotmány esetleges központi szerepe Európa közéletében valóban lehetõségeket rejtett magában. Az ilyen módon erõsíteni kívánt európai identitás, megint csak az alkotmányozás szorgalmazói szerint, nem elsõsorban a nemzeti identitás felváltására, hanem kiegészítésére szolgált volna.26 Nem hallgatható el azonban az sem, hogy az alkotmányozás modelljét és folyamatát számos – megalapozottnak tûnõ – kritika is érte. A kritikusok mindenekelõtt azt kérdõjelezték meg, hogy egy olyan tagolt és megosztott, erõs nemzeti identitásokkal jellemezhetõ térben, mint az EU, lehetséges-e egyáltalán egy sikeres közös24 A fogalmat Sylvia Kritzinger használta tanulságos tanulmányában. Sylvia Kritzinger: European Identity Building from the Perpsective of Efficiency. In Comparative European Politics 2005. 3. 50–75. 25 Uo. 26 Az alkotmányban rejlõ ezen lehetõségeket hangsúlyozza: Michel Rosenfeld: The European Treaty – Constitution and Constitutional Identity. A Comment on Professor von Bogdandy. In Weiler and Eisgruber (eds.): Altneuland: The EU Constitution in Contextual Perpsective. Jean Monnet Working Paper 5/04. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040501-19.html

ALKOTMÁNY, „MINISZERZŐDÉS”, EURÓPAI IDENTITÁS

11

ségépítést az alkotmányra alapozni?27 Érveiket erõsítette, hogy az alkotmány megalkotása végül nem hozta meg azokat az átfogó európai vitákat, amelyeket sokan reméltek. Ezzel pedig elmaradt a valódi európai nyilvánosság megteremtése is, holott ez olyan hozadéka lehetett volna a folyamatnak, ami a közösségépítés esélyeit is növeli. Mindezeken túl számos bíráló számára kérdéses maradt, hogy az alkotmányos patriotizmus felfogása valóban megfelelõ alap-e? Képes lenne-e az európai alkotmány ténylegesen életre kelteni a polgárok kötõdését Európához?28 Kétségbe vonták, hogy az új mûködési modell valóban a polgárok beleszólási lehetõségeit növelte volna, továbbá azt is felvetették, hogy az új intézményes megoldások egy tetszés szerint tágítható hatáskörû centralizált berendezkedést alapoznának meg, nem pedig egy valóban szubszidiáris és föderatív modellt.29 Itt és most nem sok értelme lenne az ellenvetések egyenkénti cáfolatának, hiszen célom elsõsorban az európai közösségépítés lehetséges módjainak bemutatása, nem pedig a „kívánatos” vagy „célszerû” vagy „optimális” modell kiválasztása. Márpedig azt a kritikusok sem tagadják, hogy valamiféle európai közösség folyamatosan alakul, legfeljebb az általuk célszerûnek tartott modelleket tekintve van eltérés közük és az alkotmányozók között. Felfogásuk pedig azért hasznos, mert arra is ráirányítja a figyelmet, hogy hiába kerül majd ki az új uniós szerzõdésbõl számos, az alkotmányozó modell hívei számára fontos szimbolikus értékkel bíró elem, ez korántsem jelenti az európai közösségépítés és az európai identitás formálásának és formálódásának végét. A bírálók jelentõs része szerint ugyan az alkotmányozó modell nem vezethet el a kitûzött célhoz, de az európai politikai közösségre igenis szükség van. Ennek alapját vagy az alulról indult folyamatok jelenthetik, vagy egyfajta racionális felfogás, vagy esetleg egy valódi föderáció és a valódi, a regionális szintet az eddiginél jobban megragadó szubszidiarizáció. A racionális felfogás hívei szerint részben az utilitárius identitás modellje kínálhat fogódzót, részben pedig, mintegy a szükségbõl erényt kovácsolva, értelmetlen az európai azonosságtudat alapjául kétséges szimbolikus tartalmakat megtenni, ehelyett éppen az integráció racionalitását kell közös értékké emelni. Ez a közös érték, vagyis az európai egységesülés szükségességének belátása és elfogadása, ugyanakkor az integráció elõnyeinek és hátrányainak alapos számbavétele jelenheti miden európai esetében az összetartozást. Amíg világos a haszon, addig Európa is létezik. 27 Bogdandy: The European Constitution and European Identity; Hurrelmann: Verfassungspolitik als Konstruktion von Lernprozessen?; Abromeit–Wolf: Will the Constitutional Treaty...? 28 Paul Magnette–Justine Lacroix: Does Europe Need a ‘Constitutional Patriotism’? A Transatlantic View. In European Political Science. 2005. 4. 209–218. 29 Abromeit–Wolf: Will the Constitutional Treaty…? Különösen 11–14, 16. Érvelésük lényege, hogy az Unió olyan univerzális vagy kiterjeszthetõen értelmezhetõ (pl. szociális jogok) értékeket tulajdonít magának, amelyekre hivatkozva bármilyen kérdést saját hatáskörébe tartozónak deklarálhat. Ezt jelentõsen megkönnyíti, hogy az uniós kompetenciát felülrõl határolnák el, nem az alsóbb szintek felõl, valamint az, hogy az Európai Bíróság a tapasztalatok szerint vitás kérdésekben hajlamos az integrációs intézmények hatásköreit bõvíteni. Végül szerintük mindazok az intézkedések, az európai törvénykezdeményezés kivételével, melyek a polgárok jogait hivatottak bõvíteni, valójában bizonytalan legitimációjú, korporatív érdekcsoportok befolyását növelnék.

12

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Mindenesetre annyit nyugodtan kijelenthetünk, hogy az európai identitás – statisztikailag is mérhetõ és elemezhetõ módon – már létezik, és folyton épül, alakul, változik. Jóllehet a tudatos identitásépítés kiemelt politikai terve, az alkotmányozás folyamata jelenleg nem tûnik járható útnak, a spontán folyamatok és a nem szándékolt hatások nyomán, lényegében az összes releváns modellbõl valamit érvényre juttatva, a közösségépítés nem áll le. Még azokat is érhetik meglepetések, akik úgy érzik, hogy a „miniszerzõdés” elõtérbe állításával sikerült lefékezniük a folyamatot. Részben azért, mert az utilitárius identitás révén, ha sikerül mûködõképessé tenni az uniós intézményeket, a polgárok európai azonosságtudata is erõsödhet, részben pedig azért, mert a polgárok elvárásai az Unióval szemben egyre inkább eltolódnak olyan, korábban szigorúan nemzeti hatáskörûnek tartott kérdések felé is, mint pl. a szociálpolitika vagy a szociális ellátórendszerek kérdése.30 Így az sem elképzelhetetlen, hogy egyszer csak saját polgáraik nyomása fogja engedékenyebb politikára bírni az alkotmányozás ellenzõit. Zárásként érdemes röviden és vázlatosan felvetni néhány olyan problémát, amelyek ezzel kapcsolatban Magyarországot és a magyarságot érintik. Hiszen amennyiben az európai identitás kialakulásával számolnunk kell, akkor azzal is szembe kell néznünk, hogy olyan alapvetõ közösségi keretek, mint az eddig lojalitásaink fókuszpontjában álló nemzet is kihívások elé kerül. Tagjai egy jelentõs részének viszonya megváltozhat ehhez a közösséghez, az erõsödõ európai azonosságtudat egyúttal a nemzeti azonosságtudat átalakulásával is járhat. Továbbá azzal is érdemes számot vetni, hogy az európai államok közösségének változása sem áll meg az újabb szerzõdéssel. Az egyik fõ és folyton napirenden lévõ irány egy egységesülõ, föderatív vagy esetleg szuperállami Európa létrejötte, esetleg csupán a tagállamok egy részének részvételével. Ez szükségszerûen együtt jár a közösségépítõ politika jelentõségének erõsödésével is. Mindezekre tekintettel a magyar politika helyzetét még egy probléma nehezíti. Amikor Európa jövõjérõl kell valamilyen álláspontot kialakítania, akkor két különbözõ közösséget kell elhelyeznie egy jövendõ Európában: Magyarországot és a magyarságot. Noha ez a kettõ tagadhatatlanul kapcsolódik egymáshoz – bár személy szerint nem látom megalapozottnak, hogy azonosként kezeljük bármilyen formában is –, Európában mégis csak külön-külön találhatnak helyet. Már önmagában ennek a kettõsségnek a léte is az aktív identitáspolitika fontosságának és jelentõségének felismerésére kellene sarkallja a magyar politikát. Természetesen megpróbálkozhatnánk azzal is, hogy a különbözõ változásokhoz utólag próbálunk igazodni, azonban felettébb kétségesnek tûnik, hogy így sikerülhet-e egy optimálisnak gondolt megoldást találni. Elvégre nem várható el mások közösségépítõ politikájától, hogy speciálisan magyar szempontokra legyen tekintettel, a spontán folyamatok pedig végképp nem valamiféle magyar nemzeti érdek jegyében fognak alakulni. Így aztán nemcsak azért kellene Európa jövõjének kérdését napirendre tûzni, mert számos társadalmi problémára esetleg azok európai szintû kezelése kínálhat30 Az erre vonatkozó növekvõ igényt jelezte az Eurobarométer 65.1-es, 2006. február-márciusi felmérése.

ALKOTMÁNY, „MINISZERZŐDÉS”, EURÓPAI IDENTITÁS

13

na sikeresebb megoldást (bármilyen eretneknek hangozzék is, de ilyennek tûnik például a nyugdíjrendszer kérdése is), hanem azért is, mert csak így lehet esélyünk az elkövetkezõ évtizedek közösségépítõ folyamatainak érdekeinknek megfelelõ befolyásolására. A nemzeti érdeket természetesen sokféleképpen foghatjuk fel és értelmezhetjük. A probléma azonban bármilyen felfogás esetében létezik és megoldásra vár. Tudomást kell venni az integrációs folyamatnak errõl a dimenziójáról is, és ennek megfelelõ politikát kell kialakítani. Tudnunk kellene végre, hogy milyen helyet szánunk magunknak Európában, egyénként és kétféle közösségként is. Az erre vonatkozó alapos kutatások hiányában nehéz lenne itt és most komplex képet adni az egész problémáról. A különbözõ európai közösségépítõ modellek és lehetséges végkimeneteleik ismeretében egyelõre talán azt lehet felmérni, hogy a nemzet mint közösség milyen változások elé nézhet azok megvalósulása esetén. Némileg szerencsés helyzetben vagyunk, mert mindegyik közösségépítési modell egy irányba mutat: a nemzet kulturális összetevõinek szerepe felerõsödhet, míg más, elsõsorban a nemzetállamhoz mint államhoz kapcsolódó összetevõké gyengülhet. Mindaz, ami uniós vagy regionális szinten hatékonyabban megvalósítható szakpolitika, elõbb vagy utóbb jó eséllyel ezeken a szinteken fog intézõdni. Akár az utilitárius identitás modellje érvényesül, egyre inkább a leghatékonyabbnak érzett döntéshozatali és végrehajtási szinthez sorolva a különbözõ problémákat, akár a spontán folyamatok nyomán kialakuló európai politikai tér vesz át korábban nemzetállami keretek közt megvitatott és intézett ügyeket, akár egy intézményes folyamat (esetleg újrakezdõdõ alkotmányozás) során bõvül az uniós szervek hatásköre, mindaz, ami korábban a nemzetállam kizárólagos kompetenciájába tartozott, és így akár a nemzeti önazonosság része is lehetett, szûkülni fog. Másfelõl a magyar kisebbségi közösségek esetében is feltételezhetõ, hogy a különbözõ folyamatoknak hasonló hatása lehet. Amennyiben az az állam, amelyben élnek, hatékonyan képes megoldani problémáikat, ez nemcsak az azonosulásukat növelheti az utilitárius identitás modellje nyomán, hanem egyúttal csökkentheti azokat az elvárásokat, melyek ezeknek a problémáknak a megoldását Magyarországtól mint valódi nemzetállamtól várják. Ugyancsak feltételezhetõ, hogy a hatékony európai politikai szint is képes lehet azonosulást kiváltani belõlük, amit csak erõsíthet, hogy ezek a közösségek már ma is egyre intenzívebben részesei a spontán közösségépítõ folyamatoknak is. Mindennek a felismerése persze még nem aktív identitáspolitika, és arra sem alkalmas önmagában, hogy felmérhessük, milyen is lesz a magyarság az Unióban, mondjuk 25 év múlva. (Létezni bizonyára létezik majd, hiszen a legkisebb esély talán a nemzetek oly sokszor megjósolt eltûnésére van.) Arra azonban talán elegendõ, hogy belássuk: felesleges lenne arra várni, hogy bizonytalan végkimenetelû és fõleg társadalmilag egyenlõtlen spontán folyamatok, vagy mások aktív közösségépítése jelölje ki a helyünket Európában. Ideje lenne kezünkbe venni a sorsunkat európai azonosságtudattal bíró polgárként és közösségként is. n

14

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

ANGYAL ZOLTÁN

Reformszerződés – vagy amit akartok? Az Európai Tanács 2007. júniusi ülésén lezárult az Alkotmányszerzõdés 2005-ös francia és holland népszavazási kudarcával elkezdõdött ratifikációs válság. A tagállamok vezetõi formálisan elbúcsúztatták a Konvent által kidolgozott dokumentumot, ugyanakkor – bár új néven, de – megmentették a tartalmi újításainak legnagyobb részét. A csúcstalálkozóról kiadott elnökségi következtetések részletes útbaigazítást adnak az ún. reformszerzõdést kidolgozni hivatott kormányközi konferencia számára. A szerzõ tanulmányában részletesen elemzi, hogy az elnökségi következtetések milyen módosításokat irányoznak elõ a jelenlegi alapszerzõdéseken, és hol tapasztalható eltérés az Alkotmányszerzõdés rendelkezéseihez képest. A reformszerzõdés leendõ ratifikációs folyamatával kapcsolatban megállapítást nyer, hogy amennyiben a nemzeti referendumok újra elõtérbe kerülnek, azzal az integráció jövõje súlyos veszélybe kerülhet.

1. Bevezetés „Az Európai Tanács egyetért abban, hogy az uniós szerzõdés reformjának folyamatát jellemzõ két évi bizonytalanság után elérkezett az idõ e kérdés megoldására, az Unió számára pedig a továbblépésre.” E mondattal kezdõdik a 2007. június 23-án hajnalban, a képzeletbeli fehér füst felszállása után kiadott elnökségi következtetések a szerzõdésreformmal kapcsolatban. A harminchat órás maratoni tárgyalássorozat végül nem zárult teljes kudarccal, amire pedig az elõjelek alapján jó esély mutatkozott. Egyes tagállamoknak az irracionalitás határát messze túllépõ javaslatai, tárgyalási álláspontja és vétófenyegetései dacára, megszületett a konszenzus az Alkotmányszerzõdés ratifikációjának kudarca után tátongó ûr kitöltésére hivatott új, ún. reformszerzõdés alapvetõ kérdéseirõl. Túl sok ünneplésre nincs okunk, különösen, ha azt olvassuk, miszerint: „[a]z alkotmányos elvet, amely valamennyi hatályos szerzõdés hatályon kívül helyezésébõl, és az azok helyébe lépõ, Alkotmánynak nevezett egységes szövegbõl állt, elvetettük.”1 Fontos rögzíteni azt a tényt, hogy az Európai Közösségek történetében most fordult elõ elsõ ízben, hogy egy új alapszerzõdés, illetve szerzõdésmódosítás nem léphetett hatályba a ratifikációs folyamat válságba juttatása miatt.2 Válságba juttatást írok, és nem véletlenül. A felelõsök azok a tagállami vezetõ politikusok, akik úgy döntöttek, hogy olyan ügyben alkalmazzák a közvetlen demokrácia legfõbb eszközét, amelyre az tökéletesen alkalmatlan. Az „eredmény”, mint tudjuk, nem is maradt el. Ezek a tagállamok azonban meglehetõsen következetlenek, hiszen állam-, illetve kormányfõik már az Európai Tanács legutóbbi ülése elõtt kinyilvánították, hogy a reformszerzõdésnek elkeresztelt dokumentumról immár nem tartják fontosnak a választópolgárok véleményének kikérését. Bár az Alkotmányszerzõdés szemszögé1 Lásd az Európai Tanács 2007. június 21–22-i brüsszeli ülésének elnökségi következtetéseit, 15. o.

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

15

bõl túl késõn, de szerencsére belátták, hogy amennyiben ragaszkodnak a referendumokhoz, akkor azzal nagy valószínûséggel kõbe vésik a jelenleg hatályos alapszerzõdéseket. A hibás döntéseikért azonban már eddig is súlyos árat kellett fizetnie az integráció ügyének, és egyes negatív hatások még legalább egy évtizedig érezhetõk lesznek.3 A leendõ reformszerzõdés tételes kidolgozása érdekében az Európai Tanácson tehát megállapodás született egy újabb kormányközi konferencia (a továbbiakban: KK) összehívásáról, amely várhatóan még 2007 júliusában megkezdi a munkáját (A szerzõ július 1-jén lezárta a kéziratot – a szerk.). Ennek érdekében a Bizottságnak vagy legalább egy tagállamnak formális javaslatot kell benyújtania a Tanácshoz az alapszerzõdések módosításra. Az Európai Parlamenttel, a Bizottsággal, illetve az Európai Központi Bankkal történõ konzultációt követõen a Tanács elnöke fogja összehívni a tanácskozást.4 Bátran állíthatjuk, hogy soha nem volt még ilyen kötött mandátuma egy KK-nak, mint a soron következõnek. Az elnökségi következtetések rögzítik, hogy konferencia a következtetések mellékletében található megbízatásának megfelelõen végzi majd munkáját. Mint azt a késõbbiekben látni fogjuk, a hivatkozott melléklet a legtöbb esetben már véglegesnek szánt normaszöveget tartalmaz a leendõ szerzõdésmódosításokra, illetve az ahhoz kapcsolódó jegyzõkönyvekre és nyilatkozatokra vonatkozóan. Ez alapján az új szerzõdéstervezet szövegét a portugál elnökségnek kell majd kidolgoznia és beterjesztenie a KK-ra, amelyre így szinte csak jogtechnikai szerep hárul. Az állam-, illetve kormányfõk döntöttek arról is, hogy a konferenciának legkésõbb 2007 végéig be kell fejeznie a munkáját annak érdekében, hogy a megszületõ új szerzõdés ratifikálására még a 2009 júniusában esedékes európai parlamenti választások elõtt sor kerülhessen.5 A konferencián részt vesz majd a Bizottság egy, illetve az Európai Parlament három képviselõje is. Jelen tanulmány célja, hogy bemutassa és elemezze az igencsak bonyolult és többek által is olvashatatlannak tartott megállapodást annak érdekében, hogy átfogó képet adjon az új reformszerzõdésrõl és az annak ratifikációs folyamatára leselkedõ veszélyekrõl.

2. Az új szerződési rendszerről és a primátus elvéről Miután politikailag megoldhatatlan feladattá vált az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerzõdés (a továbbiakban: EASz.) eredeti formában történõ hatálybaléptetése, a tagállamok vezetõi úgy döntöttek, hogy a továbbra is hatályban maradó jelenlegi szerzõdések módosításával próbálnak minél több elemet megmenteni a Konvent által kidolgozott és a 2004-es KK által véglegesített dokumentumból. A re2 Az 1950-es évek elsõ felében – még az EGK létrejötte elõtt – az Európai Védelmi Közösségrõl szóló szerzõdés szintén nem léphetett hatályba, akkor történetesen a francia nemzetgyûlés ellenállása miatt. 3 A ratifikációs kérdésekrõl bõvebben lásd még az 5. pontot. 4 EUSz. 48. cikk 5 A cikk írása idején a portugál elnökség a 2007. októberi Európai Tanácsra tervezi az új szerzõdés ünnepélyes aláírását.

16

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

formszerzõdés két fõ záradékot tartalmaz majd, az egyik az Európai Unióról szóló szerzõdést (a továbbiakban: EUSz.), a másik pedig az Európai Közösséget létrehozó szerzõdést (a továbbiakban: EKSz.) fogja módosítani. Az EUSz. jelenlegi elnevezése megmarad, míg az EKSz. új neve „Az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdés” (a továbbiakban: EUMSz.) lesz. A két szerzõdés jogilag azonos értékkel fog bírni. A brit ellenérzések és tiltakozások dacára, az EU jogi személyiséget kap, és a Közösség szó helyébe a teljes szövegben az „Unió” kerül majd, amely a Közösség helyébe lép, mint annak jogutódja. Ebbõl arra következtethetünk, hogy a jelenlegi hárompilléres szerkezet oly módon szûnik meg, ahogyan azt az EASz. is elõirányozta.6 A 2004-es KK-án elfogadott új jegyzõkönyvek többsége a módosított alapszerzõdések jegyzõkönyveivé válnak7, a nyilatkozatok közül pedig azok kerülnek átvételre, amelyek a reformszerzõdéssel érintett rendelkezésekre vagy jegyzõkönyvekre vonatkoznak. A reformszerzõdéshez csatolt egyik jegyzõkönyv pedig az Euratom-szerzõdés technikai módosításait fogja végrehajtani. A következtetések leszögezik, hogy a leendõ EUSz. és az EUMSz. nem alkotmányos jellegûek lesznek, ami tükrözõdik a terminológiában is. Ezek szerint az „alkotmány” terminus használata megszûnik, az „Unió külügyminiszterét” az Unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõjének hívják majd, és egyebek mellett megszûnik az „európai törvény” és az „európai kerettörvény” elnevezés is.8 Az azonban nyilvánvaló, hogy egy-egy tisztség, illetve jogi norma szerepét nem az elnevezése adja meg, hanem a tényleges hatásköre, illetve mûködési mechanizmusa. A brit és – az újabban még a brit euroszkeptikus álláspontokon is túltenni igyekvõ – cseh kormány9 „lázcsillapítására” szolgált az a döntés is, amely szerint a módosított Szerzõdésekben nem lesznek az Unió jelképeit, például az egyébként is mindenki által használt zászlót, a himnuszt vagy a jelmondatot említõ cikkek. A zászlókérdésnél és a jelenleg Javier Solana által betöltött pozíció elnevezésénél lényegesen fontosabb területen azonban jelentõs visszalépés történt az EASz. szövegéhez képest. A közösségi és a tagállami jogrendszerek viszonyának több évtizedes alapkérdésére adott volna egyértelmû választ a Konvent azzal, hogy az általa kidolgozott szöveg szerint „[a]z Alkotmány, valamint az Unió intézményei által a rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása körében alkotott jog a tagállamok jogával szemben elsõbbséget élvez.”10 Ehhez képest a módosított EUSz. nem fogja tartalmazni az uniós jog elsõbbségérõl szóló cikket. A következtetések szerint a KK mindössze egy, a Szerzõdéseknek részét nem képezõ és így jogi kötelezõ erõvel nem bíró nyilatkozatot fog elfogadni az alábbi tartalommal: „A konferencia emlékeztet arra, hogy 6 A közös kül- és biztonságpolitika elkülönült kezelése azonban a reformszerzõdéssel sem szûnik majd meg. Ehhez lásd még a 3.6. pontot. 7 Pl. a nemzeti parlamentek EU-ban betöltött szerepérõl, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról, az euro-csoportról vagy az Uniónak az emberi jogok és alapvetõ szabadságok védelmérõl szóló európai egyezményhez való csatlakozásáról szóló jegyzõkönyvek. 8 Lásd részletesebben a 3.6 és a 4.2 pontokat. 9 Jellemzõ a cseh álláspontra, hogy õk voltak a zászlóvivõi annak az „elõremutató” javaslatnak, hogy a reformszerzõdés vegyen vissza hatásköröket az EU-tól a tagállamok javára. 10 EASz. I-6. cikk

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

17

a Szerzõdések és a Szerzõdések alapján az Unió által elfogadott jogszabályok – az EU Bírósága szilárd ítélkezési gyakorlatának megfelelõen – az említett Bíróság ítélkezési gyakorlata során megállapított feltételek szerint a tagállamok jogával szemben elsõbbséget élveznek.”11 Aligha kell hosszasan magyarázni a két megoldás közti különbséget. Míg az EASz. egyszer és mindenkorra egyértelmû helyzetet teremtett volna, addig a leendõ reformszerzõdéstõl csupán egy senkit és semmire nem kötelezõ nyilatkozatra futja, amely ráadásul még a luxemburgi bíróság ítélkezési gyakorlatában kialakult „feltételeket” is említ. A meglehetõsen zavaros megoldáson az sem segít, hogy a Tanács jogi szolgálatának ezzel kapcsolatos véleményét a KK záróokmányához csatolják majd.12

3. Az Európai Unióról szóló szerződés tervezett módosításai 3.1. Szerkezet

A reformszerzõdés nyomán az EUSz. jelenlegi nyolc címe13 helyett az új EUSz. hat címbõl áll majd: Közös rendelkezések (I.), A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések (II.), Intézményi rendelkezések (III.), A megerõsített együttmûködésre vonatkozó rendelkezések (IV.), Általános rendelkezések az Unió külsõ tevékenységérõl és a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó külön rendelkezések (V.) és Záró rendelkezések (VI.). Látható, hogy a tervezet I., IV., V. és VI. címe a jelenlegi EUSz. felépítését veszi alapul, míg a II. és a III. címek újak, és rendeltetésük, hogy az EASz. elsõ részében szereplõ újításokat bevezessék a Szerzõdésbe. Az EUSz. büntetõügyekben folytatott rendõrségi és igazságügyi együttmûködésrõl szóló jelenlegi VI. címe az EUMSz. a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségérõl szóló címébe kerül át. 3.2. Közös rendelkezések

A jelenlegi EUSz. elsõ címe, amely egyebek mellett az Unió értékeirõl és célkitûzéseirõl14, az Unió intézményi keretérõl15, valamint a tagállamok jogainak felfüggesztésérõl szóló cikkeket16 tartalmazza, a következõképpen módosul. Az EUSz. preambuluma kiegészül egy új, az EASz.-bõl átvett bekezdéssel, amely Európa kulturális, vallási és 11 Lásd az elnökségi következtetések 16. oldalának elsõ lábjegyzetét. 12 11197/07 13 Közös rendelkezések (I.), Az EGK-t létrehozó szerzõdést az EK létrehozása érdekében módosító rendelkezések (II.), Az ESZAK-ot létrehozó szerzõdést módosító rendelkezések (III.), Az Euratom-ot létrehozó Szerzõdést módosító rendelkezések (IV.), A közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések (V.), A büntetõügyekben folytatott rendõrségi és igazságügyi együttmûködésre vonatkozó rendelkezések (VI.), A megerõsített együttmûködésre vonatkozó rendelkezések (VII.) és végül a Záró rendelkezések (VIII.). 14 EUSz. 1. és 2. cikk 15 EUSz. 3–5. cikk 16 EUSz. 6–7. cikk

18

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

humanista örökségére utal.17 Az elsõ cikkben kap helyet az a rendelkezés, amely utal az új szerzõdési rendszerre és az Unió jogutódlására.18 Beillesztésre kerül egy új cikk az Unió értékeirõl.19 Az Unió célkitûzéseirõl szóló jelenlegi 2. cikk számozása 3. cikkre változik, és tartalmilag kibõvül a jelenlegihez képest, aminek eredményeképpen szerepelnek benne a jelenlegi EUSZ., valamint az EKSz. 2. cikkének célkitûzései, kiegészülve néhány új elemmel. Francia kezdeményezésre kikerült a célkitûzések közül az EASz.-ben is szereplõ „szabad és torzulásoktól mentes versenyre” való utalás20, ám ennek hatását gyengíti, hogy ezzel egyidejûleg megegyeztek egy ehhez kapcsolódó új jegyzõkönyv elfogadásáról is.21 Elõrehalásnak tekinthetõ, hogy végre bekerül az elsõdleges uniós jogba a közös európai fizetõeszköz elnevezése, amit jelenleg hiába keresnénk.22 A közös rendelkezések között kap helyet az Unió és a tagállamok közötti kapcsolatokról szóló 4. cikk is,23 melynek új eleme, hogy kizárólagos tagállami hatáskörbe tartozónak sorolja a nemzetbiztonság kérdését. A közös rendelkezések között kellett rendezni a 2004-es KK-án véglegesített Alapjogi Charta jogi helyzetét is. Mint az köztudott, az EASz. második része tartalmazta az Alapjogi Chartát, amely így a Szerzõdés szövegének része lett volna. Az Európai Tanácson létrejött megállapodás technikailag egy másik megoldással, de végül is jogilag kötelezõvé teszi az alapjogi katalógust.24 Magának a Chartának a szövegét a Szerzõdések nem tartalmazzák majd, csupán egy kereszthivatkozáson keresztül.25 A Chartának az EASz.-ben szereplõ változatát még 2007-ben a három intézménynek újra kell alkotnia, hogy azt kihirdethessék a Hivatalos Lapban. Az elnökségi következtetések szerint a KK egy nyilatkozatot és egy jegyzõkönyvet is el fog fogadni ehhez kapcsolódóan. A nyilatkozat26 megerõsíti a Charta kötelezõ jogi 17 Lásd az EASz. preambulumának elsõ bekezdését 18 „Az Unió ezen a Szerzõdésen és az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdésen alapul. Az Unió az Európai Közösség helyébe lép és annak jogutóda.” 19 EASz. I-2. cikk 20 EASz. 1-3. cikk (2) 21 A tervezett jegyzõkönyv szerint mivel az EUSz. 3. cikkében meghatározott belsõ piac olyan rendszert jelent, amely biztosítja azt, hogy a verseny ne torzuljon, ezért megállapodtak abban, hogy az Unió e célból a Szerzõdés alapján – beleértve a rugalmassági klauzulát is (EKSz. 308. cikk) – intézkedéseket hozhat. 22 Mint ismeretes, jelenleg az elsõdleges jog az ECU kifejezést használja a közös pénz tekintetében, amelyet az 1995-ös madridi Európai Tanács „értelmezett” euronak. Ehhez lásd még az 1995-ös madridi Európai Tanács elnökségi következtetéseinek 2. pontját, valamint az Elsõfokú Bíróság T-207/97 sz. Georges Berthu kontra az Európai Unió Tanácsa ügyben hozott végzését (EBHT 1997., I-275. o.). 23 Az EASz.-ban az I-5. cikk. 24 Az Alapjogi Charta inkorporálásának különbözõ lehetõségeirõl és azok következményeirõl lásd részletesebben: Asztalos Zsófia: Az Európai Unió Alapjogi Chartájának jövõje, Publicationes Universitatis Miskolcinensis, Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XX/2. (2002), 313–315. o. 25 Az Unió elismeri […] az Alapjogi Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket, amelyek ugyanolyan joghatással bírnak, mint a Szerzõdések.” 26 Megjegyzendõ ennek kapcsán, hogy az elnökségi következtetések e tekintetben nem egyértelmûek, mivel egy ponton belül beszélnek a konferencia által elfogadandó nyilatkozatról, majd arról, hogy két delegáció fenntartja magának a jogot, hogy mérlegelje ezen „jegyzõkönyvhöz” (sic!) való csatlakozásának kérdését. Ugyanez figyelhetõ meg az angol nyelvû változatban is. Lásd az elnökségi következtetések 17. lábjegyzetét.

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

19

erejét, valamint egyebek mellett azt, hogy az nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára. Lengyelország szükségét érezte, hogy egy egyoldalú nyilatkozatot is tegyen arról, hogy a Charta nem érinti például a családjog terén fennálló tagállami hatásköröket.27 Az Egyesült Királyság ellenállását csak a már megszokottnak mondható külön jegyzõkönyvi megoldással lehetett leszerelni, amely biztosítja számára a kívülmaradás lehetõségét.28 Végül a közös rendelkezések körében a hatáskörökre vonatkozó alapelvek közé bekerül, hogy „[a]z Unió kizárólag a tagállamok által a Szerzõdésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el.”29 A tagállamok ezzel nyilvánvalóan útját kívánják állni az uniós hatáskörök további „spontán” bõvülésének. 3.3. A demokratikus alapelvekre vonatkozó rendelkezések

Ez az új cím fogja tartalmazni többek között a demokratikus egyenlõséggel, a képviseleti és a részvételi demokráciával, valamint a polgári kezdeményezésekkel kapcsolatos rendelkezéseket. Kiemelést érdemel ezen belül a nemzeti parlamentek szerepének további erõsödése az uniós döntéshozatali folyamatban, amelyet egyes tagállamok feltételül szabtak a konszenzus eléréséhez. A tagállami parlamentek számára az EASz.-hez csatolt egyik jegyzõkönyv30 által meghatározott, a tervezett uniós jogszabálytervezetek vizsgálatára és a szubszidiaritásról szóló indokolt vélemények elkészítésére biztosított idõtartam hat hétrõl nyolc hétre növekszik. Ez a módosítás azonban ellentétben áll az uniós jogalkotással szemben támasztott egyre gyorsabb döntéshozatal elvárásával. Kiemelendõ még, hogy a nemzeti parlamentek a jövõben – az ebbe a címbe bekerülõ új cikk alapján – részt vesznek az Europol politikai ellenõrzésében, az Eurojust tevékenységének értékelésében, valamint a Szerzõdések felülvizsgálati eljárásaiban is. A nemzeti parlamenteket is érintõ egyik legfõbb változás, hogy létrejön a szubszidiaritást ellenõrzõ ún. megerõsített mechanizmus. Az EASz.-hez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzõkönyv által rögzített eljárás azzal fog kiegészülni, hogy amennyiben egy jogalkotási aktus tervezetét a nemzeti parlamentek számára biztosított szavazatok egyszerû többségével megtámadják, és ezt követõen a Bizottság úgy dönt, hogy fenntartja a tervezetet, és elindul a jogalkotási folyamat, akkor belép egy új fékezõ mechanizmus.31 A rendes jogalkotási eljárás szerinti elsõ olvasat lezárását megelõzõen a Tanács és a Parlament megvizsgálja a szubszidiaritás elvével való összeegyeztethetõséget. Amennyiben a Tanács tagjainak legalább 55%-a vagy az Európai Parlament többsége szerint nem áll fenn az összeegyeztethetõség, akkor a jogalkotási javaslatot el kell vetni. 27 Lásd a következtetések 18. lábjegyzetét. 28 Lásd a következtetések 19. lábjegyzetét. 29 Kiemelés tõlem. 30 Jegyzõkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérõl 31 Az említett jegyzõkönyv szerint minden egyes nemzeti parlamentnek két szavazata van, kétkamarás nemzeti parlament esetén mindkét kamara egy-egy szavazattal rendelkezik.

20

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

3.4. Intézményi rendelkezések

Az EASz.-ben szereplõ intézményi változások részben az EUSz.-be, részben pedig az EUMSz.-be épülnek be. Az új III. cím az EASz. elsõ részének IV. címét alapul véve rendelkezik majd az Unió intézményeirõl és szerveirõl. A következtetések röviden utalnak a legfontosabb elemekre, így többek között az Európai Parlament kidolgozandó új összetételére; az Európai Tanács intézménnyé alakítására és egy valódi nóvumként: elnöki hivatal létrehozására; az Európai Bizottság új összetételére és az elnök szerepének erõsítésére. Túlzás nélkül állíthatjuk, hogy az Európai Tanács levitatottabb kérdésévé vált a Tanácson belül a minõsített többségi szavazási rendszer és annak jövõje. Ez gyakorlatilag egyetlen tagállamnak köszönhetõ. Lengyelország volt az, amelynek vezetése az EASz. ratifikációs válságát, majd annak kudarcát a maga részérõl arra kívánta felhasználni, hogy újranyithassa a vitát a 2004-es kormányközi konferencián elfogadott ún. kettõs többségû szavazási rendszerrõl. Ez utóbbi köztudottan csökkentené a lengyelek szavazati súlyát a jelenleg hatályos, még Nizzában kidolgozott rendszerhez képest. Az állam-, illetve kormányfõk brüsszeli csúcstalálkozóján sokáig úgy tûnt, hogy a lengyelek túl messzire mentek el.32 A tudósítások szerint nem sok hiányzott ahhoz, hogy a soros elnöki tisztet beöltõ német kancellárasszony a többi tagállam egyetértésével a lengyelek jóváhagyása nélkül jelentse be a „megegyezést”, illetve a KK összehívásáról szóló döntést. Végül az utolsó utáni pillanatban egy olyan áthidaló megoldás született, amely rövid és középtávon a lengyel érdekek gyõzelmének tekinthetõ. A megállapodás szerint ugyanis az EASz.-ben szereplõ kettõs többségre épülõ szisztéma csak 2014. november 1-jén lép hatályba, addig pedig marad a jelenlegi minõsített többségi rendszer.33 A lengyeleknek még azt is sikerült kiharcolniuk, hogy a fenti idõpontot követõen még egy hónap híján két és fél évig34 bármely tagállami képviselõ kérheti a Tanácsban, hogy a határozatot a jelenleg hatályos rendszer szerint fogadják el. Ez azt jelenti, hogy az EASz. eredeti menetrendjéhez képest35 csak mintegy hét és fél évvel késõbb, 2017. április 1-jétõl kerül kötelezõen alkalmazásra a kettõs többségi szavazási rend.36 A minõsített többséget érintõen részben új szabályok születtek az ún. blokkoló kisebbségrõl is. Ennek megértéséhez szükséges felidézni, hogy az EASz.-hez csatolt egyik nyilatkozat tartalmazza a Tanács egy európai határozatának tervezetét, amelyre a most 32 Elég csak utalni arra a senki által nem támogatott lengyel javaslatra, amely a tagállamok népességének négyzetgyöke alapján számolta volna ki a szavazati súlyokat, vagy arra az elképesztõ követelésre, miszerint a népesség számánál tekintetbe kellene venni a II. világháború áldozatait és azok lehetséges utódait is. 33 A hatályos szabályozást lásd az EKSz. 205. cikkében. 34 2017. március 31-ig. 35 Amennyiben sehol sem került volna népszavazásra, akkor az EASz. 2006. november 1-jén hatályba léphetett volna, míg a kettõs többségi szavazás 2009. november 1-jétõl lett volna alkalmazandó. 36 Emlékeztetõül: a kettõs többség szerint a minõsített többséghez a Tanács tagjai legalább 55%-ának – legalább tizenöt tag által leadott, egyben az Unió népességének 65%-át kitevõ tagállamot képviselõ – szavazata szükséges. A blokkoló kisebbségnek a Tanács legalább négy tagjából kell állnia; ennek hiányában a minõsített többséget elértnek kell tekinteni. Lásd még: EASz. I-25. cikk.

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

21

elemzett elnökségi következtetések utalnak.37 A kettõs többségi szavazással együtt hatályba léptetni szándékozott határozattervezet szerint a blokkoló kisebbség létrejöttéhez az szükséges, hogy a Tanácsnak a népesség legalább háromnegyedét vagy a tagállamok számának háromnegyedét képviselõ tagjai jelezzék, hogy ellenezik valamely aktusnak a Tanács által minõsített többséggel történõ elfogadását. Ebben az esetben a Tanács megvitatja a kérdést, és „minden olyan szükséges kezdeményezést megtesz, amely a Tanácson belüli megegyezés szélesebb alapokra helyezését segíti elõ.”38 A tervezet szerint a határozat legalább 2014-ig hatályban maradt volna, azt követõen kerülhetett volna sor az esetleges hatályon kívül helyezésére. A 2007. júniusi Európai Tanács ehhez képest annyit módosított, hogy 2017. március 31-ig akkor alkalmazandó a fenti mechanizmus, amennyiben a népesség legalább 75%-át képviselõ, vagy a blokkoló kisebbséghez szükséges tagállamok számának legalább 75%-át képviselõ tanácsi tagok kifogást emelnek a minõsített többségi szavazás alkalmazása ellen. 2017. április 1-jétõl pedig a fenti százalékos arányok módosulnak, 55-55%-ra. 3.5. A megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezések

A megerõsített együttmûködésrõl szóló új cím az EASz.-nek megfelelõen fog módosulni.39 Egyetlen ponton lesz csak – alapvetõen technikai – változás, méghozzá a megerõsített együttmûködés létrehozásához megkívánt tagállamok számában. A jelenleg hatályos EUSz. szerint ehhez legalább nyolc tagállam részvétele szükséges.40 Az EUSz. a tagállamok legalább egyharmadáról beszélt, ami az EU-25-ök esetében ugyanazt jelentette. Most az elnökégi következtetések a megerõsített együttmûködéshez szükséges tagállamok minimális számát kilencben jelölik meg, ami a huszonhétnek épp az egyharmada. 3.6. Általános rendelkezések az Unió külső tevékenységéről és a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó külön rendelkezések

A jelenlegi EUSz.-nek a közös kül- és biztonságpolitikáról (a továbbiakban: KKBP) szóló V. címe az Unió külsõ tevékenységérõl szóló általános rendelkezésekre vonatkozó új és egyben elsõ fejezettel egészül ki, amely az EUSz. alapján két cikket fog tartalmazni. Az egyik cikk az Unió külsõ tevékenységének elveirõl és célkitûzéseirõl, egy másik pedig az Európai Tanács e tevékenysége stratégiai érdekeinek és célkitûzéseinek megállapításával kapcsolatos szerepérõl szól. A címen belüli második fejezet tartalmazza majd a KKBP-val kapcsolatos külön rendelkezéseket, szintén az EUSz. új szabályai alapján. Az elnökségi következetések elõírják, hogy ezt a fejezetet egy elsõ új cikkel kell kiegészíteni, amely leszögezi, hogy az Unió nemzetközi szintû fellépése az elsõ fejezetben megállapított, az Unió külsõ tevékenységeirõl szóló 37 38 39 40

Az EASz.-hez csatolt 5. számú nyilatkozat az I-25. cikkrõl. Lásd a határozattervezet 3. cikkét. Ehhez lásd az EASz. I-44. cikkét, valamint a III-416–423. cikkeket. EUSz. 43. cikk g)

22

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

általános rendelkezésekre épül, továbbá az azokban meghatározott célkitûzések megvalósítására törekszik az ott meghatározott módon. A jelenlegi EUSz. 11. cikkének (1) bekezdése új tartalmat kap, amelyben több fontos elv is rögzítése kerül. Az egyik ezek közül annak egyértelmû deklarálása, hogy a KKBP külön eljárások hatálya alá tartozik. Ennek számtalan bizonyítéka van az EUSz.-ben is, azonban ott még nem került sor ennek nyílt kimondására. Mint arra korábban már utaltam, az EUSz. által még uniós külügyminiszternek nevezett tisztséget a reformszerzõdés külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõvé kereszteli át, aki a tagállamokkal együtt felelõs a KKBP Szerzõdésekkel összhangban történõ végrehajtásáért. Létrejön egy fõképviselõi hivatal, valamint egy külügyi szolgálat. Fontos kérdésekben is sikerült az EUSz. elõremutató rendelkezéseit megõrizni. Az Európai Unió Bíróságának ugyan fõszabályként továbbra sem lesz érdemi szerepe ezen a téren, de a jövõben vizsgálhatja, hogy a KKBP végrehajtása nem sérti-e az alábbi cikkekben rögzített hatáskörök megosztását, illetve azok terjedelmét: az Unió kizárólagos hatáskörei41, a megosztott hatáskörök területei42, a gazdaság- és foglalkoztatáspolitikák összehangolása43 és végül a támogató, összehangoló és kiegészítõ intézkedések területei.44 Továbbá a Bíróság az ún. megsemmisítési eljárás keretében hatáskört kap a Tanács által a közös KKBP keretében a természetes vagy jogi személyekre vonatkozóan elfogadott korlátozó intézkedéseket elõíró határozatok jogszerûségének felülvizsgálatára irányuló keresetek tekintetében.45 A reformszerzõdés szerint jogalkotási aktusok elfogadása továbbra is kizárt e téren, ami összhangban áll az EUSz. rendelkezéseivel is.46 Az elnökségi következtetések két nyilatkozatot is tartalmaznak, amelyeket formálisan a kormányközi konferencián fogadnak majd el. A nyilatkozatok egyebek mellett kimondják, hogy a fõképviselõi hivatal és a külügyi szolgálat létrehozása nem érinti a tagállamoknak a külpolitika terén fennálló jelenlegi hatásköreit, a harmadik országokban és nemzetközi szervezetekben való képviseletüket, továbbá a KKBP-t szabályozó új rendelkezések nem ruháznak a Bizottságra határozatok kezdeményezésére és az Európai Parlament szerepének növelésére vonatkozó új hatáskört. 3.7. Záró rendelkezések

Az EUSz. jelenlegi VIII. címének tartalma szintén módosul, alapvetõen itt is az EASz. alapján. Itt lesz elhelyezve az Unió jogi személyiségérõl szóló új cikk47, amelyhez egy nyilatkozat is fog kapcsolódni.48 Külön cikk szól majd az Unióból való önkén41 EASz. I-13. cikk 42 EASz. I-14. cikk 43 EASz. I-15. cikk 44 EASz. I-17. cikk 45 Lásd még az EASz. III-376. cikkét. 46 Lásd ehhez az EASz. I-34. cikkét és az I-40. cikk (6) bekezdését. 47 EASz. I-7. cikk 48 A nyilatkozat szerint: „A konferencia megerõsíti, hogy az Európai Unió jogi személyiséggel bír, nem jogosítja fel az Uniót arra, hogy a tagállamok által a Szerzõdésekben ráruházott hatáskörökön kívül jogszabályokat vagy intézkedéseket fogadjon el.”

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

23

tes kilépés szabályairól.49 Az EUSz.-nek a Szerzõdések felülvizsgálatára vonatkozó jelenlegi 48. cikke két ponton módosul. Egyrészt az EUSz. által említett ún. rendes50, illetve a két ún. egyszerûsített51 felülvizsgálati eljárások egy helyen való említése érdekében szükséges a módosítás. Másrészt – feltehetõen a csehek és a britek nyomására – a rendes felülvizsgálati eljárásról szóló cikkben helyet kap az a megfogalmazás, hogy „a Szerzõdések az Unióra ruházott hatáskörök növelése vagy csökkentése érdekében felülvizsgálhatók.”52 Ennek természetesen eddig sem volt semmilyen jogi akadálya, de a két említett tagállamon kívül nem valószínû, hogy ezt sokan összeegyeztethetõnek tartanák az „Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatával”53 és visszalépést szeretnének az integrációban. Az Unióhoz való csatlakozás feltételeit és eljárását szabályozó EUSz 49. cikkben új elemként jelenik meg, hogy az alapelvek említése helyébe a tágabb értelmezésre lehetõséget adó értékek említése lép. További finomítás, hogy a jövõben a felvételi kérelemrõl értesíteni kell az Európai Parlamentet és a nemzeti parlamenteket is. Továbbra is a záró rendelkezések között lesznek megtalálhatók a területi és idõbeli hatállyal, a megerõsítéssel, valamint a hiteles szöveggel és annak fordításaival kapcsolatos rendelkezések is.

4. Az Európai Unió működéséről szóló leendő szerződés A leendõ reformszerzõdés második záradéka tartalmazza majd a jelenlegi EKSz.re vonatkozó módosításokat, amellyel megváltozik a szerzõdés elnevezése is, az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdésre (EUMSz.) Az EASz. által tartalmazott újításokat így a reformszerzõdés módosításai fogják keresztülvinni az EUMSz. szövegén. A változások az alábbi területeket érintik: a hatáskörök típusai és területei, a minõsített többséggel történõ szavazás és az együttdöntés alkalmazási köre, a jogalkotási és nem jogalkotási aktusok közötti különbségtétel; a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségére vonatkozó rendelkezések, a szolidaritási klauzula, az euro irányításának javítása, a szociális klauzula, továbbá külön rendelkezések a közszolgáltatásokról, a világûrrõl, az energiáról, a polgári védelemrõl, a humanitárius segítségnyújtásról, a közegészségügyrõl, a sportról, a turizmusról, a legkülsõ régiókról, az igazgatási együttmûködésrõl és a pénzügyi rendelkezésekrõl. A továbbiakban két kiemelt jelentõségû kérdést vizsgálok meg részletesebben, míg a többi fontosabb változásról csak röviden említést teszek.

49 50 51 52 53

Lásd az EASz. I-60. cikkét. EASz. IV-443. cikk EASz. IV-444. és 445. cikk Kiemelés tõlem. Lásd az EUSz. preambulumának 12. bekezdését.

24

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

4.1. A hatáskörökről

Az EU és a tagállamok közötti hatáskörök megosztása az EUMSz.-ben fog szerepelni. Az elnökségi következtetések két ponton érintik ezt a területet, elég nehezen értelmezhetõen. Egyfelõl elõirányoznak egy új cikket a hatáskörök típusairól, amely meghatározná, hogy a tagállamok akkor gyakorolhatják újra a hatáskörüket, ha az Unió úgy határozott, hogy lemond arról.54 Feltehetõen ez a passzus a megosztott hatáskör esetére vonatkozik, amelyrõl az EASz. úgy rendelkezik, hogy a tagállamok kötelezõ jogi aktusokat csak olyan mértékben fogadhatnak el, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta, vagy úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról.55 Ez elsõ ránézésre elõrelépésnek tûnik, hiszen a megosztott hatáskör alá tartozó kérdésekben ezzel az uniós jogalkotás szerepe felértékelõdne, míg a tagállami szabályozás lehetõsége még jobban visszaszorul(na). Másrészt ennek ellentmond, illetve árnyalja, hogy az állam-, illetve kormányfõk megegyeztek egy kapcsolódó jegyzõkönyv és egy nyilatkozat szövegében is. A jegyzõkönyv némileg megszorító és pontosító jellegû fogalmazása szerint: a megosztott hatáskörök esetén „[…] amikor az Unió egy adott területen fellép, akkor e hatáskör gyakorlása kizárólag azokra az elemekre terjed ki, amelyekre a szóban forgó uniós fellépés vonatkozik, és ennek megfelelõen nem terjed ki a terület egészére.” Az ellentmondás pedig a nyilatkozatban figyelhetõ meg, amely a megosztott hatáskör esetén gyakorolható tagállami jogalkotásról ismét csak azt mondja, hogy az nem csak kifejezett uniós lemondás esetén, hanem akkor is gyakorolható, amikor az Unió hatáskörét nem gyakorolta. Remélhetõleg a portugál elnökség által készítendõ normaszöveg majd pontosítja, hogy mire is utalt akkor a következtetések elõzõ bekezdésben idézett pontja. A nyilatkozat meghatározza azt is, hogy mi számít hatáskörrõl való lemondásnak. Ilyennek minõsül, ha valamely uniós intézmény(ek) egy jogalkotási aktus hatályon kívül helyezésérõl határoz(nak), különösen, ha ezt a szubszidiaritás és az arányosság elve biztosítása érdekében teszi(k). A Tanács fel is kérheti a Bizottságot, hogy nyújtson be ilyen javaslatot. A nyilatkozat végén újra találkozhatunk az EUSz. leendõ záró rendelkezései között már említett fordulattal, amely szerint a tagállamok kormányainak képviselõi egy kormányközi konferencián határozhatnak az Unióra ruházott hatáskörök növelésérõl és csökkentésérõl is.56 A következtetéseknek a hatáskörökkel kapcsolatos rendelkezései nem pusztán félreérthetõk, illetve – mint a fentiekbõl kitûnik – ellentmondásosak, hanem olyan megfoghatatlan megállapításokat is tartalmaznak, mint pl.: „[a] támogató, összehangoló vagy kiegészítõ intézkedésekrõl szóló cikk bevezetõ mondata módosul annak hangsúlyossá tétele érdekében, hogy az Unió a tagállamok intézkedéseit támogató, öszszehangoló vagy kiegészítõ intézkedéseket hajt végre.”57 54 55 56 57

Lásd az elnökségi következtetések 20. o. EASz. I-12. cikk (2) Ehhez lásd még a 3.7. pontot. Lásd az elnökségi következtetések 20. oldalának c) pontját.

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

25

4.2. A jogalkotási és a nem jogalkotási aktusokról

Jogászi szemszögbõl különösen érdekes a következtetések tartalma az EU leendõ új másodlagos jogforrási terminológiájáról. A jelenleg hatályos szabályok szerint a közösségi jogalkotó intézmények az elsõ pillérben a következõ jogi aktusokat fogadhatják el: rendelet, irányelv, határozat, ajánlás és vélemény.58 Az EASz. ehhez képest egy jóval összetettebb és nehezebben átlátható rendszert vezetett volna be, amely különbséget tett törvényalkotási aktusok59, nem törvényalkotási aktusok60, a felhatalmazáson alapuló európai rendeletek61 és végül végrehajtási aktusok között.62 A reformszerzõdés már elhagyja az „európai törvény és kerettörvény” megnevezést, és csak három kategória marad. Lesznek (rendes vagy rendkívüli) jogalkotási eljárásban elfogadott jogi aktusok (rendelet, irányelv és határozat), felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási aktusok. A két utóbbi cikk terminológiája értelemszerûen módosulni fog. Véleményem szerint ez a módosítás kifejezetten elõnyösnek tekinthetõ, mivel az EASz. által bevezetni tervezett rendszer túlságosan bonyolultnak hatott, és az új terminológia bevezetése a jogalkalmazásban zavarokat okozhatott volna. Elég csak arra gondolni, hogy a jogi munka során két teljesen eltérõ és könnyen összekeverhetõ fogalomrendszert kellett volna használni, hiszen az EASz. esetleges hatálybalépése elõtt keletkezett közösségi és uniós normák továbbra is a régi terminológiát õrizték volna meg. Az EKSz. jelenlegi 308. cikke, az ún. rugalmassági klauzula a 2004-es KK módosításain túl egy olyan bekezdéssel egészül ki, amely egyebek mellett kizárja, hogy ez a cikk a KKBP-val kapcsolatos célkitûzések megvalósításául szolgáljon. A reformszerzõdés két nyilatkozatot is tartalmazni fog e vonatkozásban. Az egyik nyilatkozat hangsúlyozza például, hogy a 308. cikk nem szolgálhat alapként az Unió hatáskörének a Szerzõdések által meghatározott általános kereteket meghaladó kiszélesítéséhez. A másik nyilatkozat szerint pedig kizárt, hogy a 308. cikket olyan esetben alkalmazzák, mikor az Unió célkitûzései közül az kizárólag csak a béke és a népek jólétének elõmozdítását szolgálná, vagyis ez önmagában nem elégséges hivatkozási alap.63 4.3. Más fontosabb módosítások

A diplomáciai és konzuli védelemrõl szóló cikk64 esetében a jogi alap módosításra kerül annak érdekében, hogy lehetõség legyen koordinációs és együttmûködési intézkedéseket tartalmazó irányelvek elfogadására. 58 Ez kiegészül még az Európai Központi Bank által alkotható kötelezõ erõvel bíró iránymutatással és utasítással. 59 A Tanács és a Parlament által közösen elfogadott európai törvény és kerettörvény. EASz. I-34. cikk 60 Az Európai Tanács európai határozata; a Tanács, a Bizottság és az Európai Központi Bank által elfogadott európai rendelet, európai határozat, illetve ajánlás. EASz. I-35. cikk 61 Ezeket a Bizottság adná ki. EASz. I-36. cikk 62 A Tanács, illetve a Bizottság által elfogadható európai végrehajtási rendeletek és európai végrehajtási határozatok. EASz. I-37. cikk. A témához lásd még: Rétházi György: Az Európai Unió jogforrási rendszere az alkotmányszerzõdés hatálybalépését követõen, Európai Tükör, 2005. január, 26–27. o. 63 EASz. I-3. cikk (1) 64 EKSz. 20. cikk

26

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

A személyes adatok védelme terén65 a KK nyilatkozatot fog elfogadni a személyes adatok védelmérõl a büntetõügyekben folytatott rendõrségi és igazságügyi együttmûködés területén. A szociális biztonsági rendszerekkel kapcsolatban 66 egy speciális nemzeti vétójog jelenik meg, mivel egy tagállam kérheti majd a jogalkotási eljárás automatikus felfüggesztését és a kérdésnek az Európai Tanács elé utalását, amely ha négy hónapon belül nem tesz konszenzussal intézkedést vagy új tervezet benyújtására kéri fel a Bizottságot, akkor a javasolt jogi aktust el nem fogadottnak kell tekinteni. Az általános érdekû gazdasági szolgáltatások67 témaköre egy jegyzõkönyvvel egészül majd ki, amelyek pontosítják ezek terjedelmét. A polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés terén figyelmet érdemel, hogy a nemzeti parlamentek szerepet kapnak a jogalkotási eljárásban. A reformszerzõdés szerint fõszabályként a több államra kiterjedõ családjogi kérdésekre vonatkozó intézkedéseket a Tanács egyhangúan állapítja meg rendkívüli jogalkotási eljárás alkalmazásával. A Bizottság azonban javasolhatja, hogy bizonyos területeken a rendes jogalkotási eljárást alkalmazzák. A Bizottság javaslatáról a Tanács egyhangúan határoz. A bizottsági javaslatról azonban értesíteni kell a nemzeti parlamenteket is, és ha közülük hat hónapon belül valamelyik kifogást emel, akkor a javaslatot csak rendkívüli jogalkotási eljárással lehet elfogadni. Jelentõs elõrelépés, hogy a büntetõügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés és a rendõrségi együttmûködés tekintetében a megerõsített együttmûködés némileg könnyebben és gyorsabban lesz megindítható.68 Az egyes termékekkel való súlyos ellátási nehézségek esetén hozható intézkedésekrõl szóló cikk69 kiegészül a tagállamok közötti szolidaritásra való hivatkozással és az energia különleges esetére vonatkozó utalással. A nemzetközi megállapodások megkötésének eljárásáról szóló cikk azzal egészül ki, hogy az Uniónak az emberi jogok és alapvetõ szabadságok védelmérõl szóló európai egyezményhez való csatlakozásáról szóló megállapodást a Tanács köti meg egyhangúsággal és a tagállamok megerõsítésével.

5. Gondolatok a reformszerződés ratifikációs folyamata elé Mielõtt a reformszerzõdés tagállamok általi megerõsítésének tervezett módszerérõl szólnék, érdemes röviden levonni a tanulságokat az EASz. kapcsán kibontakozott ratifikációs válság alapján. Véleményem szerint kevesen foglalkoztak eddig a ratifi65 EKSz. 286. cikk 66 EKSz. 42. cikk 67 EKSz. 16. cikk 68 Ehhez lásd még az EASz. III-270. III-277. cikkeket és az elnökségi következtetések 2. mellékletének 2. c) és d) pontjait. 69 EKSz. 100. cikk

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

27

kációs válság általam legfontosabbnak tartott okával. E folyóirat hasábjain is sokan és sokféleképpen elemezték már ezt a témát.70 Én úgy gondolom, hogy a ratifikáció válságához és kudarcához vezetõ útra akkor lépett rá az EU, amikor a tagállamai közül többen – mindenféle belsõ alkotmányos kényszer nélkül – úgy döntöttek, hogy népszavazásra bocsátják az EASz. szövegét. Véleményem szerint a francia és a holland népszavazáson nemcsak az EASz. szövege bukott meg, hanem nyilvánvalóvá vált, hogy a népszavazás nem a legmegfelelõbb hatalomgyakorlási eszköz európai ügyekben. Dezsõ Márta írja: két évszázaddal azt követõen, hogy a referendum intézménye Franciaországban elsõként nyert alkotmányos státust, a XX. század utolsó évtizedében reneszánszát élte Európa országaiban.71 Ez a megállapítás még inkább igaz az új évszázad elsõ évtizedére. Az elmúlt évek tapasztalatai azonban azt támasztják alá, hogy a közvetlen demokrácia és az integráció ügye a közelmúltban végletesen szembekerült egymással. Hiszen hogyan is várhatnánk el, hogy egy uniós polgár felelõsen és megalapozottan döntsön az EASz. csaknem ötszáz oldalas szövegérõl? Nem vitatható, hogy a francia és a holland választópolgárok túlnyomó többsége nem a szöveg ismeretében hozta meg a döntését, ezért nem is vezethettek volna eredményre azok a javaslatok, amelyek az EASz. módosításában látták a kiutat. Az EU vezetõinek szerencsére sikerült megtalálniuk az egyetlen lehetséges megoldást erre a helyzetre. Még meg sem kezdõdött az állam-, illetve kormányfõk mindent eldöntõ ülése, amikor a tagállamok között elõzetesen megállapodás született arról, hogy a reformszerzõdést a nemzeti parlamentek útján fogják ratifikálni. Úgy tûnik tehát, hogy az érintett tagállami vezetõk felismerték: amennyiben nem sikerül európai kérdésekben megállítani a nemzeti referendumok túlburjánzását, úgy az integráció fejlõdése akár hosszabb idõre is elakadhat. Vannak azonban aggodalomra okot adó jelek. A belsõ alkotmányos szabályok miatt Írországban minden bizonnyal elkerülhetetlen lesz a népszavazás, ami egyrészt igazságtalan helyzetet teremt az uniós polgárok között, másrészt újra alkalmat fog adni egy tagállam választópolgárainak, hogy így próbálják meg levezetni azokat a társadalmi feszültségeket, amelyekért közvetlenül vagy közvetve az EU-t is felelõsnek tekintik. Az EASz. megbuktatásában fõszerepet játszó Franciaországban és Hollandiában sem teljesen egyértelmû a helyzet. Az Európai Tanács ülése utáni egyik elsõ nyilatkozatában például a francia ellenzéki szo70 Mit lehet megtartani az európai álomból? Beszélgetés Balogh András professzorral a francia és a holland népszavazás után, Európai Tükör, 2005. július-augusztus, 3–10.o.; Dezséri Kálmán: Kérdések az EU Alkotmányos Szerzõdésének jövõjével kapcsolatban, Európai Tükör, 2005. november, 18–35.o.; Györkös Péter: Az Alkotmányszerzõdés jövõje Európa jövõje?, Európai Tükör, 2006. március, 27– 33.o.; Mohay Ágoston: Az Európai Parlament az Alkotmányszerzõdés jövõjérõl, Európai Tükör, 2006. július-augusztus, 3–15.o.; Györkös Péter: A gondolkodási („reflexiós”) idõszak elsõ éve, Európai Tükör, 2006. október, 17–21.o.; Györkös Péter: Az Unió újrakezdi – megint indul az alkotmányos vita, Európai Tükör, 2007. március, 47–55.o.. Lásd továbbá: Angyal Zoltán: Az európai Alkotmányszerzõdés ratifikációs válsága, avagy a közvetlen demokrácia és az integráció kollíziója, megjelenés alatt, Publicationes Universitatis Miskolcinensis, Sectio Juridica et Politica XXV, Miskolc, 2007. 71 Dezsõ Márta: A referendum funkciója Európa államaiban, Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003, 135. o.

28

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

cialisták szóvivõje nem zárta ki, hogy a törvényhozás elutasítja majd az általa ambíció nélkülinek nevezett kompromisszumot, amelynek jóváhagyásához a kongresszus háromötödös többsége szükséges. Még nyugtalanítóbbak a Hollandiából érkezõ hírek, amelyek arról szólnak, hogy az egyik kormányon lévõ tömörülés és egyes ellenzéki pártok is a referendum mellett foglaltak állást.72

6. Konklúzió Amennyiben a reformszerzõdés túlélné a ratifikációs folyamatban rá leselkedõ veszélyeket, és a tervek szerint valóban hatályba lép még a 2009-es európai parlamenti választások elõtt, úgy az európai építkezés a kissé hosszúra nyúlt kényszerpihenõ ellenére folytatódhat. Hogyan értékelhetõ mindaz, amit az elnökségi következtetések láttatni engednek az alapszerzõdések leendõ módosításaiból? A kérdés megválaszolásához érdemes felidézni az EU jövõjérõl szóló laekeni nyilatkozat által felvetett tisztázandó kérdéseket.73 Az elért eredményt elemezve megállapítható, hogy a kérdések többségére a reformszerzõdés az EASz.-szel megegyezõ választ fog adni. Az egyik legnagyobb adósság a szerzõdési rendszer egységesítésének elmaradása lesz, amely azonban az EASz.-nek sem sikerült maradéktalanul,74 ezért a magam részérõl nem tartom tragédiának, hogy az EU-ra vonatkozó elsõdleges jog két szerzõdésben kap majd helyet. Az Alapjogi Charta szerzõdések szövegébõl való kimaradása is pusztán apró „szépséghiba”, hiszen, bár csak egy kereszthivatkozáson keresztül, de – az Egyesült Királyságot leszámítva – mégis jogi kötelezõ erõvel bír majd. A Tanácson belüli kettõs többségi szavazási rendszer kötelezõ alkalmazásának 2017-re való kitolása pedig elfogadható kompromisszumnak tûnik, amennyiben ez volt az „ára” annak, hogy megmenthetõ legyen az EASz. intézményi reformjainak szinte teljes egésze. Összességében a jelenlegi helyzetben az Európai Tanácsnak a lehetõ legtöbbet sikerült megõriznie az Európai Konvent és a 2004-es KK által elért eredményekbõl. Az EASz. egyik legfõbb hozadéka azonban az is lett volna, hogy azzal hosszabb idõre vége szakadhatott volna az elmúlt két évtizedben permanensé vált szerzõdésmódosítások gyakorlatának, és e téren feltehetõen egy nyugodtabb idõszak köszönthetett volna be. Sajnos ma még nem látható elõre, hogy a reformszerzõdés képes lesze hasonló hatást elérni, vagy néhány év múlva újból napirendre kerül a szerzõdésreform ügye. Remélhetõleg az EU vezetõi közül azonban mind többen magukévá teszik Monnet ma is aktuális gondolatait: „Nem torpanhatunk meg, amikor körülöttünk az egész világ mozgásban van… A múlt szuverén nemzetei már nem képesek 72 A kézirat lezárásának ideje 2007. július 1. volt. 73 Ilyen például, hogy miként lehetne az EU és a tagállamok hatásköreit a szubszidiaritás elvének megfelelõen pontosabban elhatárolni és azt fenntartani? Mi legyen az Alapjogi Charta státusa? Hogyan egyszerûsíthetõk a szerzõdések? Mi legyen a nemzeti parlamentek szerepe? Hogyan lehet javítani az Uniónak és intézményeinek demokratikus legitimitásán és átláthatóságán? 74 Az Euratom-szerzõdés az EASz. alapján továbbra is önálló életet élt volna.

REFORMSZERZŐDÉS – VAGY AMIT AKARTOK?

29

megoldani a jelen kor problémáit. Nem biztosíthatják saját elõrehaladásukat, vagy ellenõrizhetik saját jövõjüket. Az európai közösség maga nem más, mint egy állomás a holnap szervezett világához vezetõ úton.”75

Fontosabb felhasznált jogszabályok és dokumentumok Az Európai Unióról szóló szerzõdés és az Európai Közösséget létrehozó Szerzõdés egységes szerkezetbe foglalt változata (HL C 321E, 2006. december 29.) Szerzõdés európai alkotmány létrehozásáról (HL C 310, 2004. december 16.) Az Európai Tanács 2007. június 21–22-i brüsszeli ülésének elnökségi következtetései (11177/07)

75 Jean Monnet: Emlékiratok, Budapest Gazdasági Fõiskola, Budapest, 2004., 551. o.

30

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

MARJÁN ATTILA

Az euró kilátásai A cikk arra keresi a választ, hogy milyen kilátásai vannak Európa közös pénzének a jövõben. Mik a legfontosabb kritikai észrevételek a jelenével és a jövõjével kapcsolatban? Garantált-e hosszú távú fennmaradása, és milyen esélyekkel pályázik a dollár nemzetközi hegemóniájának megtörésére? Ennek megítéléséhez szükség van egy kis történelmi visszatekintésre, továbbá a pusztán gazdasági szempontok mögé nézésre is, hiszen széles körben elfogadott nézet, hogy a közös pénz bevezetése alapvetõen politikai döntés volt, és jövõjének alakulásában is fontos szerepe lesz a politikai megfontolásoknak. De egyáltalán nem mindegy, hogy a politika milyen módon közelíti meg a kérdést.

Mi az euró? A kérdés nem is olyan banális, mint azt elsõ pillanatban gondolnánk. A válasz pedig elengedhetetlen ahhoz, hogy megértsük a közös pénz jelentõségét, és ahhoz is, hogy megbízható jóslatokba bocsátkozhassunk a jövõjével kapcsolatban. Az euró – magától értetõdõen – Európa közös pénze, a világ második legfontosabb valutája, fizetõeszköze. Az euró egyben az európai integráció legmarkánsabb, legkézzelfoghatóbb és legközismertebb szimbóluma is. A közös európai építkezés egyik legnagyobb szabású eredménye és sikere. Az euró emellett egy igen bonyolult és szofisztikált nemzetközi gazdaságpolitikai és monetáris politikai koordináció megkoronázása is. Ha úgy tetszik, a jéghegy csúcsa, ami alatt a tagállamok makrogazdasági együttmûködésének a közvélemény számára kevéssé ismert, de a közös pénz sikeréhez elengedhetetlen rendszere húzódik meg. Enélkül a közös pénz sem létezne. Az euró emellett a hagyományos integrációelméleti fejlõdési folyamat egyik szakasza is, és a gazdasági integráció betetõzése. A jól ismert szabadkereskedelmi övezet, vámunió, közös piac, egységes belsõ piac utáni integrációs szakasz: a monetáris unió. Amit gyakran a gazdasági integrációból a politikai integrációba való átmenet elõszobájának is tartanak. A formális integrációelméleti megközelítés azonban sántít az euró esetében. Az euró ugyanis nem egy, a még távolról sem tökéletesen egységes belsõ piacon a gazdasági lépéskényszerek során kialakult logikus lépés volt, hanem egy alapvetõen politikai jellegû vízió megvalósulása. Egyfajta ugrás a sötétbe, vagy ha úgy tetszik, a jövõbe. Más szóval: az euró sokkal inkább politikai, mintsem gazdasági pojekt volt, dacára annak a ténynek, hogy rendkívül sok gazdasági hasznot hozott a tagállamoknak. Az euró emellett a modernizáció horgonya, a tagállamok szintén alapvetõen politikai okokból áhított kikötõje: a fejlett centrumhoz tartozás garanciája és szimbóluma. Egy esetleges kétsebességes Európa létrejöttének lehetséges rendezõelve, a mindenkori politikai unióra vonatkozó víziók ikertestvére. Az euró tehát messze több, mint egy rögzített nemzetközi árfolyamrendszer, ami Frankfurtban nyomott euróbankjegyek képében materializálódik a piacok és a polgárok számára.

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

31

A pénz ország nélkül Frankfurt, az eurót kibocsátó Európai Központi Bank székhelye – talán történelme során elõször – a világ legfontosabb helyének érezhette magát néhány röpke percre az euró bevezetésének éjszakáján. De ehhez egy több mint negyed évszázada kezdõdött, közös európai politikai projekt végigvitelére volt szükség. Az euróérmék kibocsátásakor – talán elõször a történelem során – Európa „kézzelfogható” lett. Több mint negyven éve, 1966-ban mondta azt egy európai parlamenti képviselõ, hogy abban a percben, amikor az európai polgárok a kezükben fognak majd egy „páneurópai” érmét, amelyiken egy jó alakú fiatal nõ egy bikán suhan tova, kézzelfoghatóvá válik számukra Európa jelentõsége. Az érmékre – leszámítva a görögöket – más képek kerültek ugyan, de a közös pénz szimbolikus jelentõségén ez nem sokat változtat. Vannak még régebbi próféciák is: a nagyhírû, brit „The Economist” szerkesztõje több mint 120 éve írta, hogy „egy nap Európának – Nagy-Britanniát leszámítva – közös pénze lesz”. Az angolokról tudni kell, hogy õk a legrégebbi pénzzel rendelkezõ nyugati nemzet: a font többé-kevésbé folyamatosan Britannia fizetõeszközének számít – ha elõdeit is ide vesszük – immár 1300 éve, míg a legtöbb európai valuta ennél sokkal-sokkal fiatalabb, és számtalan változáson esett már át. Meglehetõsen mélyen gyökerezik tehát a britek ragaszkodása saját pénzükhöz. De elõször is tisztázzuk, mi is az a monetáris unió. A közhiedelemmel ellentétben nem feltétlenül jár közös pénzzel, igaz, az euró – a számunkra legközelibb ilyen tapasztalata – egy, legalábbis eddig sikeres monetáris unió kézzelfogható eredménye. A monetáris unió minimális feltétele az, hogy a benne részt vevõ valuták árfolyamát rögzítsék (mindig és mindenhol ugyanannyi frankot kell fizetni a líráért), és teljes legyen a konvertibilitás (mindegy hány zsák lírát teszek a bankár asztalára, az köteles legyen nekem frankra átváltani). A monetáris unió másik véglete a résztvevõ valuták teljes megszüntetése és felváltása egy közös pénzzel, illetve egy közös központi bank felállítása – Európában ez történt legújabb kori monetáris uniója során. A monetáris uniók legnagyobb elõnye, hogy csökkentik a valutakockázatot (mert a cégek és az emberek biztosak lehetnek benne, hogy a két résztvevõ ország valutájának árfolyama mindig ugyanaz lesz), és megszüntetik a pénzváltási költségeket. A hátrányuk az, hogy a tagországok elvesztik gazdaságpolitikájuk fontos eszközeit, amelyekkel a gazdaságuk állapotát tudnák szabályozni: a monetáris politikát és a kamatpolitikát rábízzák egy központi szervre – a modern Európa esetében Frankfurtra –, amely belátása szerint kezeli a pénzt és a kamatokat. Ennek ellenére a szuverenitás feladása egy monetáris unió kedvéért egyáltalán nem új keletû dolog, sõt 1867-ben a három akkori nagyhatalom, Anglia, Franciaország és az Egyesült Államok még egy világpénz bevezetését is fontolgatta, igaz, nem sokáig, mert hamar kiderült, hogy az ötlet irreális. Monetáris uniók azonban szinte minden földrészen létrejöttek, és általában néhány évtizednyi mûködés után meg is szûntek. A mai USA területén a négy új-angliai kolónia között 1750-ben jött létre monetáris unió, amelynek lényege egymás pénzeinek elismerése volt. Sokkal nagyobb jelentõségû volt a XIX. század második felében francia kezdeményezésre létrehozott Latin Monetáris Unió (Franciaország, Belgium, Olaszország, Svájc, Görög-

32

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

ország és Bulgária részvételével). Létrejött az úgynevezett frankövezet, amely hasonló volt a második világháború utáni német márkaövezethez, vagyis egy meghatározó, erõs valuta hatása alatt mûködött. A Latin Uniónak volt közös pénze, de nem volt közös vagy koordinált monetáris politikája. Hivatalosan 1926-ban szûnt meg, de jelentõsége már jóval azelõtt elenyészett, amikor az angolszász világ kezdett átállni az ún. aranystandard rendszerre. A Skandináv Monetáris Unió, amely 1873-ban jött létre Svédország, Dánia, majd Norvégia részvételével, szintén rövid életû volt. Voltak a nemzetállami fejlõdéssel együtt járó monetáris uniók is, mint például az Osztrák-Magyar Monarchia uniója, vagy a Bismarck által a német egyesítés és német vámunió (Zollverein) után létrehozott, porosz dominanciájú monetáris unió. Bismarck rákényszerítette a több tucat különféle pénzt használó németeket, hogy a Reichsmarkot kizárólagos fizetõeszközként fogadják el, aminek nyomtatására egyébként egyedül a Reichsbank volt jogosult. A bismarcki monetáris unió rendkívül stabil volt, túlélte a világgazdasági válságot és a két világháborút is. Az ok egyszerû: a valuta mögött egy egyre egységesebbé váló állam állt. Kevéssé tudott, de Belgium és Luxemburg 1921-óta monetáris uniót alkotott, amelyet csak az euró bevezetése írt felül. Nézzük most minden idõk legnagyobb hatású és legambíciózusabb monetáris uniójának, az európai Gazdasági és Monetáris Uniónak a históriáját röviden! De mielõtt ezt megtennénk, fontos tudnunk, hogy az euró nemcsak kiemelkedõ szimbóluma Európának, de egy rendkívül nagyratörõ politikai projektje is, amely amellett, hogy megkoronázza a még távolról sem befejezett belsõ piaci integrációt, újjáélesztette a politikai unió, vagyis az Európai Egyesült Államok gondolatát is. 1969-ben Pierre Werner, luxemburgi miniszterelnök és pénzügyminiszter vezetésével hozták létre azt a bizottságot, amelynek célja egy európai gazdasági és monetáris unió részleteinek és megvalósításának kidolgozása volt. A Werner-jelentés alapján a tagországok 1971-ben egyhangúlag jóváhagyták a Gazdasági és Monetáris Unió létrehozását 1980-as határidõvel. A második világháború utáni világ pénzügyi rendszerét meghatározó ún. Bretton Woods-i rendszer 1971. májusi válsága azonban hamarosan felszínre hozta a tagországok közötti érdekkülönbségeket, és nyilvánvalóvá tette, hogy meglehetõsen gyenge lábakon áll az új monetáris együttmûködés. Néhány ország, közöttük Németország és Hollandia, ideiglenesen feladták a dollárral szembeni rögzítést, és valutájukat szabadon lebegtették, kilépve ezzel az európai árfolyam-együttmûködésbõl. 1972 áprilisában Belgium, Franciaország, Németország, Olaszország, Luxemburg és Hollandia megegyezést írt alá Bázelben az úgynevezett „valutakígyó” létrehozásáról. A megegyezés célja az egymással szembeni árfolyam-ingadozások mérséklése volt: az aláírók vállalták, hogy egymás valutáival szemben szûk sávban tartják saját valutájuk árfolyamát. Népszerû neve a „valutakígyó az alagútban” volt, vagyis a valutakígyóban részt vevõ országok valutái a szélesebb, dollárral szemben meghatározott sávon belül (az „alagútban”) egy szûkebb sávban mozogtak (kígyóztak). 1973-ban, a Bretton Woods-i árfolyamrendszer összeomlásával a tagországok feladták a dollárral szembeni rögzítést, és hasonlóan a kígyón kívüli valutákhoz, a résztvevõ valuták árfolyama ettõl kezdve a dollárral szemben is szabadon mozoghatott. A valutakígyó azonban nem váltotta be a hozzá

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

33

fûzött reményeket, és meglehetõsen instabilnak bizonyult. Több fontos ország, pl. Franciaország, az Egyesült Királyság, Olaszország is idõrõl idõre elhagyták a rendszert, és a középárfolyamok is gyakran kiigazításra szorultak. Nyilvánvalóvá vált, hogy rögzített árfolyamrendszer hosszabb távon csak akkor lehet mûködõképes, ha a résztvevõk gazdaságai kielégítõ mértékben közelednek egymáshoz (konvergencia) és hasonló gazdaságpolitikai elveket követnek. A Werner-terv elsõ szakaszának 1973-as értékelésekor ennek megfelelõen a Bizottság elismerte, hogy a terv kudarcot vallott. Szükség lett volna a gazdaságpolitika harmonizációjára, de mivel ezt a tagországok elfogadhatatlannak találták, az európai monetáris unió elsõ terve végleg megbukott. A második nagy nekifutás keretében, 1979 márciusában hozták létre az Európai Monetáris Rendszert, amely árfolyam-mechanizmusának lényege, hogy a valuták árfolyama egymáshoz képest csak minimális mértékben mozoghat. A rendszerbõl következõen a legerõsebb valutájú ország, Németország monetáris lépéseit kellett a tagoknak követniük, ha árfolyamaikat a sávon belül akarták tartani. A rendszer tehát valójában a német központi bank, a Bundesbank politikájára alapuló, tulajdonképpen rögzített (kvázi-fix) árfolyamrendszer volt, amely ráadásul sikeres is volt, ami azt eredményezte, hogy újra elõkerült a monetáris unió megvalósításának gondolata. A már emlegetett, legendás európai bizottsági elnök, Jacques Delors elkészítette a közös pénz tervét. Ehhez szükség volt a résztvevõ valuták teljes konvertibilitására, a tõkekorlátozások teljes megszüntetésére, valamint a keresztárfolyamok visszafordíthatatlan rögzítésére. Mint említettem, az egységes pénz nem feltétlenül szükséges a monetáris unió létrehozásához, de bizonyos fokig megkoronázása a folyamatnak, és közös, szupranacionális monetáris politika bevezetésével jár együtt. Az alapítóatyák úgy találták – helyesen –, hogy a nemzeti monetáris politikák egyszerû koordinálása nem lenne elégséges hitelességi problémák miatt. Pedig még semmit sem tudtak arról, hogy Görögország hogyan fog majd késõbb csalni gazdasági adatainak bejelentésekor, amikor eurócsatlakozási kérelmét benyújtja, vagy arról, hogy a tagállamok fele túllépi majd a közös pénzhez szükséges költségvetési hiánylimitet öt évvel az euró bevezetése után. A közös monetáris politika megfelelõ intézményi hátteret is igényel: létre kell hozni Európa központi bankját, amely átveszi és kiterjeszti a Bundesbank szerepét és garantálja a közös pénz értékének megõrzését. És persze szükség van olyan elõírásokra, amelyek betartása garantálja azt, hogy a belépni kívánó tagállam méltó lesz az euróra, és nem fogja veszélyeztetni annak stabilitását. Ezek az elõírások lettek a híres maastrichti konvergenciakritériumok, amelyek még ma is komoly nehézségeket okoznak a kormányoknak Európa-szerte. Nemegyszer ezeket vádolják a fõvárosokban a választási vereségekért is a különbözõ kormányok, ha pedig megszorító intézkedéseket kell meghozniuk, csak annyit mondanak: Brüsszel–Maastricht-tengely, és mindenki tudja mirõl van szó. Vagy mégsem? Lehet, hogy nem a kritériumok a hibásak, hanem a túlköltekezésre hajlamos kormányok, amelyek saját, rohamosan öregedõ társadalmuk jövõjének alapjait élik fel? Az európai gazdasági szféra egyik legfontosabb kérdése ez. Az euró stabilitása és hitele nem gyerekjáték, szerencsére ezt érzik a kormányok is, és ha vonakodva is, de a végén általában mégis követik az elõírásokat. Ennek ellenére hatalmas indu-

34

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

latokat és vitákat váltanak ki Brüsszel fegyelmezõ intézkedései és Frankfurt hajthatatlansága, ahogy távol tartja magát a tagállami befolyásoktól. Az euró bevezetése egy alapvetõen politika-motivált lépés volt, az európai egység szellemisége továbbfejlesztése üzenetével, de természetesen megbújtak a háttérben finomabb megfontolások is: Franciaország és Hollandia a monetáris politikának egy közös bankba telepítésével növelte függetlenségét Németországtól, hiszen elõzõleg a német Bundesbank diktálta az európai monetáris politikát (nem erõszakkal, hanem a piaci realitásokból eredõen). Németország viszont a monetáris politikai hegemóniájáról való lemondással gesztust tudott gyakorolni az újraegyesítésbõl eredõ megerõsödése miatt aggódó országok irányában. Európaiságát bizonyította azzal, hogy lemondott a Bundesbank hegemón szerepérõl, és minden idõk egyik legsikeresebb valutájáról, a márkáról. Jóllehet nincs országa és igazából még nem áll mögötte egy egységes európai piac sem, az euró eddig siker: stabil és még mindig kívánatos célpont az új EUtagoknak, az euróövezet inflációja és a tagok költségvetési hiánya a töredéke a bevezetés elõttinek, az euróövezeti cégek élete sokkal könnyebb lett, megugrott a tagok közötti kereskedelem, a turistáknak nem kell a pénzváltással bajlódniuk, felgyorsult az európai pénzpiacok integrációja, ami olcsóbbá teszi a befektetéseket. De mit lehet mondani a nemzetközi szerepérõl? Nixon pénzügyminisztere, John Conally azt mondta európai kollégáinak évtizedekkel az európai közös pénz bevezetése elõtt: „A dollár a mi pénzünk, de az önök problémája.” Változott a helyzet? Képes az euró megtörni a dollár globális hegemóniáját?

A világ pénze? A Nobel-díjas kanadai közgazdász, Robert Mundell mondta 1998-ban, hogy „az euró valószínûleg kihívást jelent majd a dollár pozíciójára nézve, ezáltal az euró bevezetése a legjelentõsebb fejlemény lesz a nemzetközi monetáris politikai rendszerben azóta, hogy a dollár az elsõ világháború során átvette a domináns valuta szerepét az angol fonttól”. Így lesz? Az euró bevezetése után a világgazdaság jelentõs változásokon ment keresztül, amelyek a dollár korlátlan hegemóniájára alapuló, unipoláris globális monetáris rendszer bipolárissá alakulása irányába mutat. Egyszerûbb szavakkal: az euró megjelent a globális térképen, mint a dollár vetélytársa. Az euró bevezetése után egy csapásra a második legfontosabb tartalékvaluta lett, és ez a szerepe folyamatosan nõ, miközben az amerikai gazdaság hihetetlen adósságot halmozott fel a világgal (nem utolsósorban Kínával) szemben, ami a dollár elképesztõ mértékû gyengülésével járt. Az amerikai folyó fizetési mérleg hiánya kétszerese (6%) annak, ami a Reagan elnök fegyverkezési versenye miatt kialakult a 80-as években, és addig történelmi csúcsnak számított. Amerika a világ hitelezõjébõl a világ hitelfelvevõjévé vált, ami azt eredményezte, hogy a dollár (euróban kifejezve) ma a felével kevesebbet éri annak, mint néhány évvel ezelõtt. Ennek ellenére sokan úgy vélik, hogy ez csak a kezdet, és a felhalmozódott globális egyensúlytalanság miatt a dollár árfolyamának

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

35

összeesése sem kizárt. Ilyen helyzetben pedig a tõke menekül, mégpedig az euróba. Vannak azonban, akik nem látják ilyen drámainak a helyzetet, és nem tartanak a dollár összeesésétõl, mivel az amerikai eladósodást alapvetõen nem az amerikaiak megnövekedett külföldi vásárlásaival, hanem Amerikán kívüli tényezõkkel magyarázzák. Vagyis azzal, hogy a világ bízik az amerikai kötvényekben, és nyakra-fõre vásárolja azokat (ezáltal eladósítva Amerikát, és rontva valutájának érfolyamát). Bárhogy is van, ha a dollár gyengül, az euró erõsödik (mivel a jüan be van betonozva), tehát romlik Európa export-versenyképessége. Ez rávilágít arra, hogy az a vélekedés, miszerint az erõs euró feltétlenül jó Európának, téves – legalábbis az export szempontjából. Dollár-leértékelõdésre egyébként szinte minden évtizedben sor került az elsõ olajválság óta, ebben nincs semmi új. Abban azonban nagyon is van, hogy ez az elsõ olyan dollár-értékvesztés, amikor egy nem minden esély nélküli globális rivális jelent meg a színen: az euró. A dollár ma már nincs abszolút hegemón helyzetben. Egy erõs valuta azonban kétségtelenül bizalmat kelt, vagyis egyre többen kezdik tartalékpénzként vagy elszámolási pénzként használni. Egyébként éppen ez történik jelenleg: 2006 végén a kínai jegybank – amelyik azon a bizonyos egybillió dolláros tartalékon ül – egyik vezetõje pendítette meg, hogy a brutális dollárkészlet egy részét átváltanák euróra, éppen a dollár folyamatos értékvesztése miatt, további dollárgyengülést elõidézve. Szinte ezzel egy idõben jelentette be Oroszország és az OPEC, hogy õk is növelik eurótartalékaikat a dollár rovására, csak néhány nappal az Egyesült Arab Emirátusok bejelentése után, miszerint 2%-ról 50%-ra emelik az eurókészleteik arányát a 25 milliárdos portfóliójukban. A tartalékvaluták klubja egy exkluzív klub: a teljes tartalékállomány 90%-a négy valutában – dollárban, euróban, yenben és angol fontban – van. A dollár még mindig magasan vezet, mintegy 60%os részesedésével, az euró 20%-ával szemben, viszont ma már minden harmadik ország az euróhoz – vagy egy olyan valutakosárhoz, amiben az euró is szerepel – köti valutájának árfolyamát. Egy valuta nemzetközi súlyát tartalékvaluta szerepén kívül sok egyéb vonatkozásban is vizsgálni kell. Az egyik legegyértelmûbb jele annak, hogy az eurót elfogadta a világ: a nemzetközi kötvénypiacokon (vagyis a cégek és az államok nem banki hitelfelvételeinek piacain) elért súlya. Ez szinte azonnal, már 1999 elején megmutatkozott, amikor egy ideig a legtöbb új kötvényt euróban bocsátották ki, és nem dollárban. Az euró bevezetését megelõzõ években a helyzet éppen fordítva nézett ki: az európai valuták igencsak küzdöttek a pozíciójukért, és természetesen egymással is versenyben voltak, miközben a dollár egyre inkább teret nyert a yennel szemben. Az euró bevezetésétõl kezdve azonban a dollárnak kell szembenéznie csökkenõ súlyával, miközben az euró rohamléptekkel jön felfelé. De még mindig az a „szabály”, hogy amikor az euróövezeten kívüli kibocsátók az európai befektetõket tekintik elsõszámú célpontjuknak, akkor a kibocsátás euróban történik. Amennyiben globális (Európát is magában foglaló) kibocsátásról van szó, akkor még mindig a dollárt választják. Ez azonban lassan, de egyenletesen változik. Az egyik legfontosabb kérdés – amely bevezetése elõtt a leginkább foglalkoztatta a szakértõket és a piaci szereplõket –, hogy az euró szerepe a devizapiacokon nagyobb lesz-e (és

36

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

mennyivel), mint a részesvaluták szerepe összesen a bevezetés elõtt. Illetõleg, hogy nagyobb lesz-e a szerepe, mint a német márkáé volt. A bevezetés utáni évek eredményei azt mutatják, hogy a válasz: nem igazán. Az euró szerepe a devizapiaci kereskedésben a német márkáéra hasonlít. Azok az országok, amelyek szoros kereskedelmi vagy intézményi kapcsolatban vannak az euróövezettel, általában az eurót használják a pénzpiacaikon kulcsvalutaként az árfolyamok alakításához, számlázáshoz vagy – saját pénzük mellett – a fizetéshez. Libanon, Egyiptom és Izrael mind euró kölcsönöket vettek fel a nemzetközi pénzpiacokon. De az euró nemzetközi szerepe még mindig alapvetõen regionális jellegû. Az euró másodlagos pénzként funkcionál Közép- és Délkelet-Európa, a Balkán egyes részein, valamint a Földközi-tenger környékén. Ez logikus, hiszen a német márka, és kisebb mértékben más korábbi európai valuták is, mint az osztrák schilling vagy a francia frank, hasonló szerepet töltöttek be. Az euró nemzetközi szerepének erõsödésére további bizonyítékot az iraki válság hozott. Az euró akkoriban megfigyelhetõ erõsödését egyértelmûen annak tudták be, hogy az euróra mint stabil valutára tekintettek. Az euró fontos stabilitási tényezõvé vált a világgazdaságban, és rendkívül erõs regionális szerepe van. Nem túl nagy iramban, de folyamatosan növekszik elszámoló eszközként és tartalékpénzként játszott szerepe, az euróövezet kötvénypiaca pedig világviszonylatban is igen jelentõs piaccá nõtte ki magát. Ezzel együtt egyértelmûen másodhegedûs a dollárhoz képest. A nemzetközi valutakereskedelemben a dollár súlya a kétszerese az euróénak, és a dollár maradt a számlázási valutája az olyan fontos árucikkek nemzetközi kereskedelmének, mint például az olaj, ráadásul a dollár messze dominál az EU és USA közötti kereskedelem elszámolásában is (a kétoldalú kereskedelem 80%-át dollárban számolják el). 2007-es fontos fejlemény az a kínai bejelentés, hogy egyre nagyobb mértékben fognak euróval fizetni az olajért a világpiacon, ami mindennél ékesebben mutatja az euró globális szerepének megerõsödését. Megoszlanak a vélemények, hogy az euró felzárkózhat-e valaha is a dollár mellé a nemzetközi porondon, netán átveheti-e egyszer annak szerepét. Vannak – mint például Fred Bergsten, közgazdász –, akik úgy vélik, ez nem lehetetlen, és arra emlékeztetnek, hogy a világ tudatában hegemónnak számító valuták túlélhetik saját korukat, pontosan azért, mert a világ nehezen változtatja meg vélekedését, mint ahogy például az angol font esetében történt. Az angol font fél évszázaddal túlélte önmagát a világ hegemón valutájának szerepében, és csak az elsõ világháború taszította le a trónról, jóllehet az amerikai GDP már régen meghaladta a brit birodalomét. Az euró valóban rendelkezik olyan tulajdonságokkal, amelyek globális valutává tehetik. Ilyen a kockázatmentesség, más néven a stabilitás. Ennek garanciája az Európai Központi Bank szigorú antiinflációs politikája, 2%-ban határozza meg a pénzromlás éves szinten elfogadottnak tekintett mértékét. Az euró mögött álló gazdasági potenciál hatalmas, nem sokkal kisebb, mint az Egyesült Államok ereje, és ráadásul egy nemzetközileg igen aktív – a világ legnagyobb külkereskedelmével rendelkezõ – régió valutája. Európa azonban még távolról sem egységes, ez nemcsak kulturálisan, hanem gazdaságilag is igaz. Piacai nem egységesek, ez pedig számottevõen csökkenti nemzetközi erejét. De mégsem az a legnagyobb akadálya annak, hogy az euró vi-

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

37

lágelsõ valuta legyen, hanem az, hogy egy ország nélküli pénz. Egyetértek André Sapirral, aki úgy véli, hogy egy valuta nemzetközi pozicionálásában legalább akkora – ha nem nagyobb – szerepe van a politikának, mint a gazdaságnak. Az euróövezet egyelõre még ott sem tart, hogy egységesen képviselje magát a világban, elsõsorban a G7 és az IMF ülésein. Az euró egy politika által létrehozott, de politikai arculattal nem rendelkezõ valuta. Az alkotmányt elõkészítõ Konvent gazdasági kérdésekkel foglalkozó csoportjának – amelynek néhány vitáját magam is végignéztem – egyik kulcsfontosságú kérdése az euró arcának megteremtése volt, vagyis az euróövezet nemzetközi érdekképviseletének megoldása. Az alkotmánnyal együtt – egyelõre – ez a kezdeményezés is elbukott. A kérdés, hogyan tekintünk az euróra: úgy, mint a belsõ piacot kiteljesítõ gazdasági képzõdményre, amely növeli Európa versenyképességét, vagy úgy, mint Európa nemzetközi szerepét erõsítõ, és a jövõbeli politikai unió alapjait lefektetõ kezdeményezésre? Nem szeretnék most elõresietni a válaszok megadásával, de annyi bizonyos, hogy bármelyik megfontolás is kerekedne felül, hiba lenne, ha Európa nem használná fel az eurót saját gazdasági jólétének növelésén túl nemzetközi szerepének erõsítésére is egy olyan világban, ahol egyre keményebb versenyre és egyre erõsebb ellenfelek megjelenésére kell felkészülnie.

Az euró támasza és egy hatalmas dilemma A vita alapja a stabilitás versus növekedés, vagy más dimenzióban az, hogy joga vane a központi bankoknak egyedül diktálni a monetáris politikai feltételeket, vagy a kormányok beleszólhatnak ebbe. Még szélesebb dimenzóban annak a dilemmája, hogy a gazdaságnak a piacok liberalizációjára és alacsony inflációra vagy aktív állami beavatkozásra van-e szüksége. A viták mögött igazából meghúzódó növekedés versus egyensúly dilemma természetesen nem kizárólag Európában merül fel, hanem az Egyesült Államokban is. Daniel Griswold, a Cato Institute kutatója például egyenesen odáig ment egy 2005ös esszéjében, hogy a fizetési mérleg egyensúlytalansága a történelmi tapasztalatok szerint elõfeltétele volt az amerikai növekedésnek. Megvizsgálta az elmúlt negyed évszázad adatait, és arra jutott, hogy a növekvõ hiány rendre erõteljesebb növekedéssel és foglalkoztatási szinttel párosult. Ezzel szemben Németország 2004-ben 200 milliárd dolláros globális többletet halmozott fel (szemben a rekordnak számító 620 milliárdos amerikai hiánnyal), de munkanélküliségi rátája meghaladta a 11%ot (amit Amerika utoljára 1982-ben egy jelentéktelen, 5 milliárd dolláros folyó hiány mellet produkált). Amerika mint a világgazdaság legerõsebb hatalma és a globális valuta birtokosa, sok szempontból más helyzetben van, mint Európa. Európának ráadásul sok gondot okoz az a kétlakiság, amely kialakult a monetáris unió létrehozása során: a gazdaságpolitika két karja két különbözõ agynak engedelmeskedik. A monetáris politikát – tehát a gazdaság növekedése, de akár a munkanélküliség szintje szempontjából is kulcsfontosságú kamatpolitikát is – az Európai Központi Bank irányítja Frankfurtból, amibe a tagállamoknak semmilyen beleszólása sincs.

38

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Míg a gazdaságpolitika másik karját, a költségvetési politikát (vagyis azt, hogy az állam mire költi a pénzt) a 27 tagállami fõvárosból. A két pólus között található Brüsszel, pontosabban az Európai Bizottság, amely azon igyekszik, hogy valamenynyire koordinálja és orientálja a tagállamok költségvetési politikáját, illetve hogy megbüntesse azokat a tagállamokat, amelyek túlköltekeznek, vagyis költségvetési hiányuk meghaladja a GDP-jük 3%-át. A feladat kolosszális, de szerencsére az alapszabályok kõbe, vagyis az EU alapszerzõdésébe vannak vésve. A tagállamok mégis folyamatosan azzal vádolják a politikai legitimáció nélküli (értsd: nem választott), és politikai felelõsség nélküli (értsd: gazdasági recesszió idején nem leváltható) központi bankot, hogy voluntarista, és nincs figyelemmel a gazdaság (értsd: a tagállamok) szempontjaira. Az Európai Bizottság azzal vádolja a tagállamokat, hogy vállalásaik ellenére nem tartják be a költségvetésre vonatkozó szabályokat. A tagállamok – és néha bizottsági elnökök is – pedig azzal vádolják a szabályokat, hogy azok hülyék. Az állampolgárok pedig azzal vádolják a politikusokat, hogy képtelenek gazdasági növekedést és munkahelyeket teremteni. A megszorító intézkedések meghozatalakor pedig a politikusok vádolják „Brüsszelt” azzal, hogy azokat õmiatta kellett meglépniük. A táncrend, mint látható, jól bejáratott, és a feszültségek ellenére nem dõlt romjaiba, de a felszín alatt rendkívül komoly veszélyek húzódnak meg. Az eurótól sokan várták a gazdasági növekedés felgyorsulását, ami nem meglepõ, hiszen ez racionális elvárás, ráadásul a bevezetés idõpontja egybeesett az elmúlt évtizedek egyik legoptimistább korszakával, az ezredfordulós hurráoptimizmussal. A növekedés azonban elmaradt, sõt kínkeserves pangássá változott, amit sokan az euró, pontosabban a monetáris politika, még pontosabban a frankfurti bank politikájának a nyakába varrtak. Mi a kritika lényege? Az, hogy a bank nem ösztönzi az európai gazdasági növekedést, mert az irányadó eurókamatot túl magasan tartja, vagyis a tõke nem beruházásokba, a családi vagyonok pedig nem fogyasztásba, hanem bankokba vándorolnak, hiszen a betétekért magas kamatot lehet kapni. Felmerülhet a kérdés a nem közgazdászokban, hogy a bank gonoszságból, netán hozzá nem értésbõl tenne ilyet? Természetesen nem, azért teszi ezt, hogy megakadályozza az inflációt, ami alapszerzõdése szerint a legfontosabb feladata. A tagállamok viszont úgy vélik, hogy a bank túlságosan az inflációra koncentrál, a gazdaság élénkítése helyett. Az ilyen bankokat a közgazdász szleng héjának hívja, a frankfurti bankot nem is emlegetik másként a fõvárosokban. Kritizálják kommunikációja miatt is, néha azért, mert túlzottan kiszámítható, néha ennek az ellenkezõjéért. Jó, ha tudjuk, hogy a nagy jegybankárok minden kötõszava azonnal dollármilliárdokká változik a nemzetközi pénzpiacokon. Ha a bankelnök homlokot ráncol, akkor talán recessziótól tart, és negyedszázalékos kamatcsökkenést jelenthet be a közeljövõben. Azonnal egy közepes ország GDP-jének megfelelõ pénzmennyiség indul el a pénzpiacokról a Nasdaqra. A legenda szerint az egykori FED-elnököt megfigyelõk egész hada tartotta szemmel a fontosabb bejelentések vagy a pénzügyminiszternél, a Szenátusnál tett látogatásai idején: milyen vastag a táskája, mekkora a táska a szeme alatt, és így tovább. Mr. Euró, vagyis Jean-Claude Juncker arra kérte Mr. Euró2-t, Jean-Claude Trichet-t, a bank elnökét, hogy legyen kedves fogadni õt – amerikai mintára – négyszemközti beszélgetésekre gazdasági kérdésekrõl. Trichet kerek pe-

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

39

rec visszautasította, mivel befolyásolási szándékot látott benne. Ezt a szándékot egyébként a tagállamok egy része – élükön Franciaországgal – nem is tagadják. A politikai intervenciót a politikai legitimitás kérdésén túl az is indokolja – az ezt propagálók szerint –, hogy a gazdaság képtelen magát egyensúlyba hozni, és az önmagukat beteljesítõ negatív jóslatokat kezelni (mint például a recesszió miatti félelembõl eredõ lakossági fogyasztás visszafogása), ha csak egy, a reálgazdasági folyamatoktól magát távol tartó központi bankra van bízva a sorsa. Két iskola létezik az európai jegybank szerepét illetõen: az egyik – a liberális iskola – belenyugszik abba, hogy a jegybank politikai befolyás nélkül, önállóan döntsön a kamatszintrõl. A másik iskola szerint – mivel a tagállami politikusok rendelkeznek politikai legitimációval és politikai felelõsséggel, a bank pedig nem – a tagállami politikusoknak joga lenne befolyásolni a bank monetáris politikáját. Vagyis míg a munkahelyteremtés a tagállami politikusok feladata, de ennek egyik legfontosabb politikai elemét, a kamatpolitikát Frankfurt kivette a kezükbõl, igazságtalan és fenntarthatatlan helyzet áll elõ. Mivel a tagállami vezetõk a felelõsek a választókért, azok jólétéért és munkahelyeiért, nem lehet megfosztani õket az egyik fontos politikai eszköztõl, vagyis a kamatpolitikába való beleszólástól. A két iskola közötti különbség egy egészen mély koncepcionális ellentétre vezethetõ vissza, arra, hogy fenntartható-e hosszú távon egy monetáris unió erõs politikai támogatás, azaz politikai unió nélkül, vagy sem. Az intervencionalisták – akiket bizonyos mértékben igazol a történelem – úgy vélik, hogy a politikai unió nélkülözhetetlen a sikerhez (és ennek egyik fontos kezdõlépése a politika beengedése a kamatpolitikai döntéshozatalba). A másik iskola szerint megáll a lábán egy ország nélküli monetáris unió is, az EU jelenlegi politikai integráltsága elég a közös pénz jövõjének garantálásához. Véleményem szerint mindkét iskola téved. Egyrészt nem arra van szüksége az európai monetáris uniónak, hogy politikusok bábáskodjanak a kamatpolitikai döntések körül, másrészt nem igaz, hogy a jelenlegi integráltsági szint elérte azt a fokot, amely garantálhatná az euró biztos jövõjét. A politikai integráció egészen biztosan erõsödni fog. Hogy milyen formában, és hogy minden EU-tagország esetében-e, az egyelõre nyitott kérdés. De a szorosabb politikai integráció minden bizonnyal pozitív hatással lesz az euróra is, amenynyiben a politikai integráció nem jár együtt a gazdaság és a központi monetáris ügyek direkt átpolitizálásával. Az euró sorsa szempontjából azonban létezik egy – rövid távon mindenképpen – fontosabb integráció is: az euróövezeti országok gazdaságainak integrációja. Kritikus kérdés az euróövezet költségvetési stabilitását garantálni hivatott szabályrendszer betartása és megerõsítése. Az utóbbi idõben a Brüsszelbõl érkezõ hírek legtöbbje a hírhedt stabilitási egyezményrõl, és annak „verõlegényérõl” a túlzott költségvetési eljárásról szól. Nem véletlen, hogy ez így van: egyszerre akár egy tucat EU-tagállam, közte a közös pénzt már bevezetett ország is megsérti a költségvetési hiányt maximáló európai szabályt. A stabilitási paktum szigorú szabályait a stabil valutáját féltõ, a gyengébb gazdasági teljesítményt felmutató országoktól tartó Németország kezdeményezte. Németországnak meg kellett gyõznie polgárait, hogy az euró éppen olyan kemény lesz, mint a német márka, és más országok részvétele ezt semmilyen körülmények között nem

40

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

kockáztathatja. A paktum lényege egyrészt a válságok kialakulásának megelõzésére létrehozott sokoldalú felügyeleti rendszer, vagyis a tagállamok egymás feletti állandó kontrollja, másrészt a túlzottdeficit-eljárás, amely a tagállamok túlköltekezéstõl való elrettentését szolgálja. A paktum Németország és Franciaország kompromisszuma. A németek ugyan keresztül tudták vinni az egyezmény elfogadását, a vétkes országok számára kilátásba helyezett pénzbüntetés azonban korántsem olyan elrettentõ, mint azt szerették volna. Egyrészt nem automatikus, hanem a pénzügyminiszterek diszkrecionális döntésétõl függ, másrészt a letét tényleges büntetéssé válásáig olyan hosszú idõ telik el, amely nem feltétlenül kényszerít közvetlen kiigazításra egy kormányt. A szankcióktól tartó országoknak ilyen módon lehetõségük van a hiány okának megmagyarázására és a büntetés elkerülésére. Ennek ellenére a paktum szankcióit igazából szinte sosem alkalmazták, és a két legnagyobb euróövezeti gazdaság, Németország és Franciaország megmenekült a paktum szigora elõl, ami végképp megtépázta annak tekintélyét. Egyre többen kérdõjelezték meg értelmét és betarthatóságát. A stabilitási paktum körüli problémák gyökerét sokan a maastrichti konvergenciakritériumokra vezetik vissza, amelyek az egyszerûség és az egyértelmûség kedvéért olyan célokat határoztak meg, amelyek nem mindig veszik figyelembe a reálgazdasági folyamatokat. A paktumnak is általában azt róják fel hiányosságként, hogy nem képes rugalmasan reagálni a változó gazdasági körülményekre. Ez különösen a recesszió-közeli, de legalábbis stagnáló gazdasági viszonyok között szembetûnõ, ahol a paktum nem hagy elég mozgásteret a gazdaságot élénkítõ intézkedésekre, amelyek alkalmasint a költségvetési hiány ideiglenes növekedését vonnák maguk után. Maga az Európai Bizottság elnöke, Romano Prodi is „ostobának és merevnek” nevezte a paktumot egy 2002-es, Le Monde-nak adott nyilatkozatában. Azt mondta: õ is jól tudja, hogy „mint minden merev döntés, a stabilitási paktum is ostoba”, és ennél intelligensebb szabályozókra és nagyobb rugalmasságra lenne szükség. Mégis, a paktum az egység megteremtõje a valutarendszerben, és „teljes õrültség lenne” a szanaszét tartó gazdaságpolitikákat lehetõvé tenni. Vagyis alapvetõen nem kérdõjelezte meg annak szükségességét, de elõrevetítette a reformját. A reformok a közelmúltban meg is történtek, és a paktum szabályai rugalmasabbak lettek, több idõt adva a tagállamoknak a deficitcsökkentési szabályoknak való megfelelésre. Fontos eleme a reformnak, hogy a költségvetési hiány mellett az addig elhanyagolt államadóssági kritériumra is nagy hangsúlyt kell fektetni, a 60%-os szintet minden tagállamnak el kell érnie, és a tagállamoknak modernizálniuk kell statisztikai rendszereiket is, hiszen ez az alapja a hiány és az államadósság pontos kiszámolásának. Ez utóbbi reform – mint olyan sok a világban – egy hatalmas botrány eredménye: kiderült, hogy Görögország – holott már évek óta az eurót használja – valójában sohasem teljesítette a költségvetési hiányra vonatkozó 3%-os elõírást. Ennek ellenére a statisztika „kreatív” használata korántsem szûnt meg a tagállamokban, ennek egyik érdekes példája ismét csak Görögországból származik. A görög kormány 2006-ban bejelentette, hogy több évre visszamenõleg módosítja GDP-adatait, annak érdekében, hogy virtuálisan csökkentse hiányát. A módosítás lényege, hogy beszámítják a GDPbe a fekete gazdaságot is, beleértve a prostituáltaknak fizetett összegeket, de a cigarettacsempészek tevékenységének gyümölcsét is.

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

41

A stabilitási paktum reformját sok kritika érte, mert egy fontos kérdésen képtelen voltak változtatni: a tagállamok a megreformált szabályok után sem váltak igazán a gazdáivá és érdekeltjeivé a paktum legfõbb célkitûzésének, vagyis a józan, nem költekezõ költségvetési politikának. A szankciók alkalmazása nem vált reálisabbá, nemkülönben annak elismerése a tagállamok részérõl, hogy a fegyelmezett költségvetés nem Brüsszelnek kell, még csak nem is elsõsorban az eurónak, hanem saját maguknak. A népszerû kritika, amely szerint azért nincs növekedés, mert a szabályok nem engedik költekezni a kormányokat, könnyen cáfolható: elég, ha összehasonlítjuk a túlköltekezõ országok (Németország, Franciaország, Olaszország) és a fegyelmezett tagállamok (Finnország, Írország, Spanyolország) növekedési rátáit: az utóbbi csoport növekedése jóval felülmúlja az elõzõét. Annak ellenére, hogy az EU makrogazdasági intézményrendszere finoman fogalmazva törékeny, és rossz gazdasági idõkben igen nehezen mûködik, a költségvetési fegyelem fontosságát szerencsére egyre többen ismerik el, és van remény arra, hogy a tagországok belátják: a gazdasági fellendülés idejét nem költekezésre, hanem a fájdalmas gazdasági reformok végrehajtására kell fordítani. Ezt látszik igazolni Angela Merkel német kancellár felvetése is, mely szerint a G8 Németország által elnökölt ülésén központi témaként szerepeljen a költségvetési fegyelem kérdése. Az IMF-el közösen javasolnak egy globális iránymutatást az öregedõ nyugati társadalmak költségvetéseinek hosszú távú egyensúlyban tartására. A kérdés, hogy elegendõ lesz-e mindez? Nyilván nem, de mindenesetre igaza van az egykori francia pénzügyminiszternek, Edmond Alphandérynek, amikor azt mondja, hogy a keynesiánus megközelítés ideje lejárt.

Megmarad-e az euró? Az euró csak egy politikai glóriamázzal leöntött, rögzített árfolyamrendszer, ami amúgy gazdaságilag összeférhetetlen országokat köt össze rosszul mûködõ szabályokkal, és amit néhány globális fedezeti alap egyetlen nap alatt romba dönthetne – ha akarná. Az euró szerencséje az, hogy ez – egyelõre – nem áll érdekükben. Ehhez hasonló vélemények mindennaposak a sajtóban, fõleg a britben. „Húsz év múlva megszûnik az euró” – mondják amerikai pénzügyi befektetõk. Nonszensz lenne mindez, vagy van benne némi igazság? Jöjjön egy kis elmélet! Az optimális valutaövezetek elmélete az 1960-as évekbõl ered, és mára már egy kissé megkopott, az élet – nagyrészt az európai monetáris integráció – meghaladta. Az alapkérdés az volt, hogy mikor éri meg (és mikor lehet) valutauniót létrehozni? E kérdés megvizsgálásakor az egyik legfontosabb ismérv az adott valutaövezet régiói közötti gazdasági, szociális és politikai egység mértéke. Ugyanis ha a valutaunió párosul gazdasági és politikai unióval, akkor a fiskális, költségvetési transzferek (és a migráció) enyhítik, esetleg meg is oldhatják a regionális eltéréseket, és nem utolsósorban megosztják a régióspecifikus sokkok kezelésének költségeit. Ahhoz, hogy egy valutaövezet tartósan mûködõképes maradjon, legalább két fontos feltételnek teljesülnie kell. Egyrészt közös és független monetáris politikára van szükség, másrészt minimálisnak kell lennie a valutaövezet mû-

42

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

ködõképességét veszélybe sodró aszimmetrikus sokkok valószínûségének, ami akkor áll fenn, ha a tagállamok gazdasági és ipari szerkezete homogén és integrált, a termelési tényezõk – fõképp a munkaerõ – szabadon mozoghat az övezeten belül. A regionális sokkokat egy „szövetségi” költségvetés is enyhítheti, amely költségvetési pénzeket pumpál a recesszió sújtotta övezetbe az éppen jól teljesítõ övezetekbõl. A probléma az volt, hogy az euró bevezetésekor a közgazdászok nem tartották egyértelmûen optimális valutaövezetnek az eurót. És szigorúan szemlélve ma sem az, de ez legyen az elméleti szakemberek baja. Ezzel együtt figyelembe kell vennünk néhány fontos, az elmélet irányából jövõ figyelmeztetést. A történeti tapasztalatok azt mutatják, hogy egy monetáris unió akkor volt sikeres, ha a tagjai között volt legalább egy gazdasági nagyhatalom, amely a szövetség lokomotívjának szerepét töltötte be. Központi szervek felállítására is szükség volt, ezek ellenõrizték és kikényszerítették a szabályokat. Sikeresebbek voltak azok, amelyeket politikai unió létrejötte elõzött meg (USA, Egyesült Királyság, Németország). A bérek és az árak rugalmassága az övezeten belül alapfeltétel, vagyis az, hogy például a gyengébb teljesítményt nyújtó régióban lehetõség legyen a bérek visszafogására, a régióközi transzferek ugyancsak segíthetnek. Szintén szükségesnek bizonyult a gazdaságok konvergenciájára vonatkozó kritériumok kikötése és alkalmazása. Az euróövezetben alig beszélhetünk a munkaerõpiacok igazi rugalmasságáról, mint ahogyan politikai unióról sem, és az EU költségvetése sem képes jelentõs jövedelemtranszferekre, hiszen a közös GDP mindössze egy százalékára rúg, a többi „feltétel” teljesül. Az USA szövetségi költségvetése 3,3 billió euró, szemben az EU 120 milliárdos „szövetségi” költségvetésével, ráadásul ennek jó része nem eurótagországokba irányul. Nyilvánvaló a különbség a két monetáris unió belsõ jövedelem-átcsoportosító képességében. Másrészt, mivel nincs európai identitásérzés, sokkal nehezebb lenne meggyõzni egy németet arról, hogy megéri többet fizetnie a portugálok megsegítésére, mint egy kaliforniait az utahiak támogatásának fontosságáról. Mi marad tehát? Az, hogy a közös piac siessen a politikai alapon létrehozott monetáris unió megsegítésére! Az európai monetáris unió mûködésében itt-ott súlyos hiányosságok látszanak, aminek gyökere az intézményrendszerben meglévõ bajok mellett az övezeten belüli különbségek felerõsödése (pl. az infláció, a termelékenység vagy a növekedési ráta tekintetében, de az is beszédes, hogy Spanyolország 9%-os fizetésimérleg-hiányt, Németország pedig ugyanekkora többletet halmozott fel). Holott láttuk, hogy ezeknek a különbségeknek csökkenniük kellene! Mindez párosul a már sokat emlegetett versenyképesség-vesztéssel az USA-val szemben. Mindkettõnek ugyanaz a gyökere: egyes tagállamok elzárkózása a szükséges modernizáció és a reformok elõl. Az euró bevezetése elõtt a kormányok mindent megtettek a reformokért, hiszen a tét az euróba való bekerülés volt. Olaszország még egy egyszeri eurósarcot is kivetett, amit az állampolgárok különösebb ellenállás nélkül be is fizettek, a tagság után azonban kiengedték a nadrágszíjat. A valuta gyengítése már nem lehetséges (hiszen az euróövezetben megszûntek a nemzeti valuták), az egyetlen eszköz a munkaerõ-piaci korlátok lebontása és a verseny beengedése minden szektorba, más szóval a versenyképesség piaci erõk általi fokozása. Ezzel szemben azt látjuk, hogy a nem eurótagok

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

43

(Svédország, Dánia és Nagy-Britannia) sokkal gyorsabban liberalizálták munkaerõpiacaikat a közös pénz bevezetése óta, mint az eurótagországok, jóllehet az elõbbi csoport piacai már eleve rugalmasabbak voltak. Még egy negatív adalék: az eurón kívüli országok jobbak a belsõ piaci jogszabályok átvételében, mint az eurózóna országai (ezek közül különösen gyengén szerepel Olaszország, Franciaország és Németország). Az eurózóna országainak termelékenysége radikálisan csökkent az elmúlt években, míg a három nem eurótagban és az OECD-országokban nõtt! A GDP 70%-át kitevõ szolgáltatások részesedése az eurózóna-tagok közötti kereskedésben mindössze 20%. Az ok? Akadályok, korlátok, nehézségek. Olaszország sokak szerint az euró elsõ komoly tesztje lehet, ugyanis az ország a közelmúltban olyan rossz gazdasági helyzetbe került, hogy rendkívül nehéz lesz a strukturális problémáival megbirkóznia. Természetesen nem is kevesen a bankot és az eurót okolják a bajokért, és nem az elmaradt reformokat, és az elkényelmesedett vállalati szektort. Olaszország tíz éve szintén bajba került, de akkor egyharmadával leértékelõdött a líra, és gyorsan visszaállt a versenyképesség. Most a szívükhöz kaptak az olaszok: az euró kemény valuta, olyan, mint a márka volt régen, a német cégek megtanultak együtt élni ezzel. Szó sem lehet leértékelésrõl, pláne nem Olaszország kedvéért. Két dolgot lehet csinálni: költségeket és béreket csökkenteni. Az egyik nehéz, a másik lehetetlen – mondják a vállalatok és a politikusok. Pedig más út nincs. Illetve elvileg van még egy: az euróból való kilépés, ami azonban katasztrofális hatással járna a kilépõ ország és az euró szempontjából egyaránt. Természetesen minél nagyobb a kilépõ ország, annál terhesebb lenne mindez az eurózónának. Olasz politikai pártok, sõt miniszterek lebegtették a kilépés lehetõségét, de ez nem oldaná meg az alapproblémát: a gazdaság ellustulását, amely a több adó, több kiadás, még több adó csapdájába került, és amelynek nyilvánvalóan az sem tesz jót, hogy a második világháború óta a 61. kormánnyal kell megtalálnia az együttmûködést. De különbözõ elemzések – mint pl. a világ második legnagyobb bankjának, a HSBC-nek a 2005-ös jelentése – Olaszország mellett Németország és Hollandia kilépését is elképzelhetõnek tartja. Minden tisztelet a szerzõknek, de az ilyen spekulációk teljességgel komolytalanok, már csak azért is, mert nem számolnak a kilépõk hatalmas költségeivel (az államadósságuk kamata a hitelvesztés következtében azonnal a csillagos égbe szökne), a diplomáciai arcvesztés súlyával, de azzal sem, hogy egyetlen nagy tagország kilépése is az euró összeomlásához vezethet. Elõkészítetlen, unilaterális kilépésekre biztosan nem fog sor kerülni. Az eurózóna számára nem a kilépések jelentik a fõ veszélyt, hanem a kudarc. Az eurózóna mindeközben bõvül, hiszen az új tagok mindegyike számára világos, hogy önálló monetáris politikája szinte több veszély jelent saját maga számára, mint annak elvesztése, egyébként pedig csak nyerhet az eurócsatlakozással. Ezek a kicsi, hihetetlenül nyitott és gyenge valutával rendelkezõ és megannyi valutatámadást átélt országok Frankfurtban nagy támaszra találhatnak. Bizonyára fel tudják idézni a jelenetet „A medve” címû filmben, amikor a kis bocsot végleg sarokba szorítja a csorgó nyálú puma, és biztosak vagyunk benne, hogy egy pillanat múlva bekövetkezik a vérfürdõ, amikor a kismedve végsõ elkeseredésében torkaszakadtából ráüvölt a ragadozóra. Természetesen szerény kis üvöltés az valójában, de a puma, csodák cso-

44

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

dájára, fülét-farkát behúzva elmenekül. A kismedve rendkívül büszke magára, amíg hátulról rá nem vetül egy hatalmas árnyék: egy háromméteres felnõtt medve árnya, aki néhány pillanattal korábban – de még épp idõben – érkezett a helyszínre. Ennek analógiájára biztosak lehetünk benne, hogy egy olyan valutát, amely mögött a frankfurti bank áll (és a csatlakozó valuták mögött már két évvel az euróbevezetés elõtt Frankfurt áll, amint belépnek a közös árfolyamrendszerbe), valutaspekulánsok kisebb elánnal támadnának meg, mint egy olyat, amely magában álldogál. Ezzel együtt az EU teljesen jogosan jól teszi, ha szigorúan értelmezi a tagság feltételeit, és azon van, hogy garantálja, hogy az új belépõk nem engedik ki a nadrágszíjat a csatlakozás után. Túl sok kiábrándulás és ügyeskedés övezte már eddig is az euróügyeket. A konvergenciakritériumok formális teljesítése egy dolog, a gazdaság modernizációja, a politikai ciklusokon átívelõ gazdaságpolitikai stabilitás és az életszínvonal megfelelõ szintre emelése szintén elvárható feltétel, pontosan az euró stabilitásának és imázsának megõrzése érdekében. Az eurózóna baja az alacsony termelékenység, a rugalmasságot gátló szabályok, a belsõ piaci akadályok megléte és a közös makrogazdasági szabályok tökéletlensége. A szükséges piaci reformokról már sokat beszéltem, essen néhány szó arról, hogyan lehetne az EU makrogazdasági intézmény- és döntési rendszerét javítani. Mint már említettem, a legfontosabb az lenne, hogy a tagállamok elkötelezettsége a szabályok betartása iránt javuljon. Ennek csak egyik eleme a közösségi szabályok (pl. a 3%-os limit vagy a Bizottság és a Tanács deficitcsökkentõ ajánlásainak) betartása. Egy újszerû elem, a már sok közgazdász által felvetett „elitcsapat” kialakítása lenne, amely azokat az országokat foglalná magában, amelyek igazán komolyan vennék a költségvetési stabilitást, és ennek érdekében hajlandók lennének például nemzeti törvénybe foglalni a stabilitást és a hosszú távú fenntarthatóságot mint gazdaságpolitikai alapelvet, amit minden soron következõ kormánynak be kellene tartania. A monetáris unió létrehozatalakor általános volt az a vélekedés, hogy az euró sikere alapvetõen két dolgon múlik: egyrészt az európai piaci reformokon, vagyis a gazdaságot béklyóba kötõ jóléti és bürokratikus szabályok lebontásán, másrészt egy erõteljesebb politikai integráció kialakításán. Az elõzõ azért fontos, hogy az árfolyam-leértékelés eszközét az euró bevezetésével elvesztõ országoknak lehetõsége legyen a világ változásaira való rugalmas reagálásra. Az utóbbi azért, mert társadalmi és politikai legitimációra van szükség a sikeres stabilitásorientált gazdaságpolitikához. Amikor a közös pénz elõkészítése során kiderült, hogy a politikai unió egyelõre lekerült a napirendrõl – a kormányok várható politikai nyomásgyakorlását kiküszöbölendõ –, a központi bankot teljes érinthetetlenséggel ruházták fel: a frankfurti eurótoronyba senki sem mehet be „csak úgy” lobbizni. Ezzel párhuzamosan elfogadták a stabilitási paktumot a tagállami túlköltekezési szándékok megfékezésére. Az intézményrendszer tehát a kölcsönös bizalmatlanságon alapul: a politikai legitimáció nélküli közösségi intézmények õrködnek a gazdasági stabilitáson, a politikailag legitim, de általuk megbízhatatlannak tartott tagállamok ellenében. A kérdés, hogy ez a szituáció meddig tartható fenn, és mikor fog a fedél alá szorított gõz kitörni, és akkor kit fog megégetni? Az egyik lehetséges megoldás, nevezzük kiútnak,

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

45

a politikai integráció továbbfejlesztése lehet. De még ennél is nagyobb kérdés, hogy ha ez megtörténik, akkor az új „politikai integráció” mit fog jelenteni az eurózóna gazdaságirányításában: stabilitást vagy költekezést? Ezzel együtt úgy vélem, hogy kizárólag a monetáris unió fennmaradásának garantálása érdekében nem kell siettetni a politikai uniót, az euró képes bevárni egy lassabb politikai integrációt is, de egy lassú piaci integrációt nem. A világ legnagyobb hatalmú bankára, az amerikai központi bankként mûködõ FED elnöke, Ben Bernanke írta, hogy el kell fogadnunk az euróövezetet úgy, ahogy van: egy bátor politikai projektként, ami nem felel meg a közgazdasági tankönyvek optimális valutaövezetének, de mégis mûködik, megítélése sem szorítkozhat pusztán gazdasági szempontokra, az egész európai projekt részeként kell értékelni.

Monetáris és politikai unió A politikai unió fogalmát sokan sokféleképpen értelmezték már. Legelõrehaladottabb magvalósulása egy több kisebb állam által alkotott, közös politikai intézményrendszerrel és közös kormánnyal rendelkezõ közösségként definiálható, amely közösséget a nemzetközi közösség egységes, szuverén államként ismer el. Ennek a típusnak a példái az Egyesült Arab Emirátusok vagy az Egyesült Királyság. Természetesen létezik a politikai uniónak ennél kevésbé radikális definíciója is, és sok tekintetben már a modern Európai Unió is sokkal több, mint puszta regionális gazdasági szövetség. Ennek ellenére a tény, hogy Európa nem rendelkezik egységes kormányzattal, egységes külpolitikával, egységes adózással, egységes költségvetéssel és hadsereggel, mindössze ezek csíráival, egyértelmûvé teszi, hogy jelenleg nem létezik európai politikai unió. Európában nincs sem föderáció, sem tiszta konföderáció, van viszont harmonizált szakpolitikák sora, köztük olyanok is, ahol a tagállamok szinte teljesen lemondanak szuverenitásukról (itt említhetõ meg a monetáris politika, a kartellszabályozás vagy a külkereskedelmi politika) és fontos közösségi intézmények, mint a brüsszeli döntéshozatali intézményrendszer, a központi bank és az európai alkotmánybíróságként mûködõ Európai Bíróság. A politikai unió létrehozásának kérdése azonban több évszázad óta izgatja az európai vezetõket. Rögtön a háború után, 1946-ban – egy híressé vált zürichi beszédében – Churchill szájából hangzott el az Európai Egyesült Államok létrehozásának szükségessége. De õ maga sem bizonyult túl ambiciózusnak, sem túl konkrétnak a koncepció kidolgozásában és továbbvitelében. Európa tíz évvel késõbb úgy döntött, hogy hagyja a politikai uniót, és a gazdasági integrációt választja: megszületett az európai gazdasági integráció, a vámunió és a közös piac a négy gazdasági szabadság filozófiájára alapozva. De a politikai unió gondolata igazából sosem került le teljesen a napirendrõl, és akkor, amikor a modern Európa talán legnagyobb jelentõségû integrációs ugrása – vagyis a közös pénz bevezetése – elõtt állt, újra a középpontba került az Európai Egyesült Államok gondolata. Ma már talán kevesen tudják, de az eurómagzatnak volt egy ikertestvére is, amely azonban gyengesége miatt akkor nem jött a világra. Az eredeti tervek szerint a monetáris unió és a politikai unió egyszerre született volna meg.

46

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Már a 80-as években születtek deklarációk a politikai unió létrehozásáról, de az eurót elõkészítõ kormányközi munka megkezdésekor Mitterand francia elnök és Kohl német kancellár – ez a két, egymástól politikai nézeteiket és hátterüket illetõen rendkívül különbözõ politikus – 1990-ben közös nyilatkozatot tett az európai politikai unió létrehozása céljából. Ennek lényege az volt, hogy az egységes piacok és a közös pénz logikus és kívánatos megkoronázása az európai politikai egység létrehozása kell, hogy legyen. A politikai uniót azért kell létrehozni, hogy növekedjen az EU demokratikus legitimációja, az európai intézmények hatékonyabbak legyenek, valamint hogy a gazdasági és monetáris integráció mögött stabil politikai egység álljon, illetve annak érdekében, hogy létrejöjjön végre egy valódi közös kül- és védelmi politika. A tervek szerint az európai közös pénz és a politikai unió egyszerre – 1993 januárjában – indult volna el. Mint tudjuk, az elõbbi késett egy kicsit, az utóbbi pedig az idõ elõre haladtával egyre reménytelenebbnek tûnik. Elolvasva a két államfõ tizenöt éve írt levelét, kézzelfoghatóvá vált számomra a világ változása: akkor vezetõ európai hatalmak politikusai bátran ki merték mondani azt a két szót, ami manapság extremitásnak számít: politikai unió, sõt ehhez még konkrét menetrendet is rendeltek. A tervekbõl azonban nem lett semmi: a közös pénzrõl folyó politikai tárgyalások sikeresen befejezõdtek, a politikai unióról azonban – nem meglepõ módon – nem tudtak megegyezni a kormányfõk. Azon túl, hogy Európa számos országa túl korainak tartotta az elképzelést, az éppen akkor kirobbanó jugoszláv háború sem tett jót sem a politikusok koncentrálóképességének, sem a nyugat-európai országok viszonyának. A konfliktus kirobbanása egybõl megosztotta az EU-tagországokat, hiszen dönteni kellett, hogy elismerik-e a Jugoszláviából kiszakadó új országokat. Az Európai Egyesült Államok ideája tehát halva született a 90-es években, de erõsebb testvére az európai közös pénz, ha némi túlhordás után is, de egészségesen a világra jött. Megszületése pedig szinte azonnal újra felvetette a politikai unió létrehozásának szükségességét, pontosan a közös pénz hosszú távú stabilitásának garantálása érdekében. Mint az euróról szóló fejezetben már írtam, végletesen megoszlanak a vélemények arról, hogy kell-e politikai unió a monetáris unió megfelelõ mûködéséhez. Nem kérdés, hogy a politikai unió és a monetáris unió egymást erõsítõ tényezõk lennének, feltéve, ha a politika nem kezdené ki a monetáris unió stabilitását. Ennek ellenére – és az eddigi tapasztalatok is ezt mutatják – az euró egy jó ideig kibírja még az „egyesült európai államok” nélkül. Mint láttuk, a technikai ortodoxia, vagyis a bank szigorúsága és a költségvetési szabályok komolyan vétele (ami sajnos nem mindig jellemzi a tagállamokat) segít fenntartani a közös pénzt, csakúgy, mint az Euópai Bíróság jogértelmezési ortodoxiája a közös piacot. Érdekes módon elemzõk már az euró bevezetése elõtt megjósolták, hogy a bank politikai nyomás alá fog kerülni, amit vagy azzal lehet orvosolni, hogy az összeszorítja a fogát, és nem enged a nyomásnak, vagy elõbb-utóbb eljön a politikai unió, ami lehetõvé teszi a konszenzuális politika folytatása mellett azt is, hogy az eurózóna adószabályait és gazdaságpolitikáját harmonizálják, közelítve ezzel egymáshoz a gazdaságirányítás két „lábát”: a monetáris és a fiskális oldalt. Az eurót a politika hozta létre – és jól tette. A politikának segítenie kell abban is, hogy megmaradjon, de nem úgy, hogy a dolgok egyszerûbb végét fogja meg, és di-

47

AZ EURÓ KILÁTÁSAI

rekt politikai kontrollt kíván gyakorolni a kamatpolitika felett. Hanem azzal, hogy befejezi a belsõ piaci integrációt, és beleegyezik a tagállami gazdaságpolitikák nagyobb fokú koordinációjába, ami nem kell, hogy teljes harmonizációt jelentsen, mert az csökkentené a tagok lehetõségét arra, hogy a saját adottságaiknak és gazdasági ciklusuknak megfelelõ gazdaságpolitikát folytassanak. Az euró nemcsak fontos jelkép és gazdasági stabilizátor, de alapja lehet egy egységesebb európai fellépésnek a nemzetközi porondon. Nemcsak gazdasági integráló erõ, de identitásfokozó, és Európa globális szerepének erõsítõje is.

Irodalom Beetsma, Roel and Debrun, Xavier: The New Stability and Growth Pact: A first Assessment, European Economic Review, 2006. Blanchard, Olivier: The Economic Future of Europe, NBER (National Bureau of Economic Research) Working Paper N° 10310, February 2004. Calmfor, Lars: What remains of the Stability Pact and what next? Report, Swedish Institute for European Policy Studies, 2005, Stockholm. De Grauwe, Paul: On Monetary and Political Union, University of Leuven, 2005. Issing, Otmar: Economic and Monetary Union in Europe: political priority versus economic integration, European Central Bank, 2001. Issing, Otmar: Europe: Common money – political union?, European Central Bank, 1999. Marján Attila (szerk.): Az Európai Unió gazdasága. HVG Kiadó, Budapest, 2006. Marján Attila: Európa sorsa – Az öreg hölgy és a bika. HVG Kiadó – kiadás alatt. Marján Attila: Európa pénzügyei. Sanoma Budapest, Budapest, 2005. Molnader, Per and Gustafsson, Allan: Coming of Age? Economic Management of the European Union, Swedish Institute for European Policy Studies, 2003. Posen, S. Adam: The euro at five: ready for a global role? Special report 18. Institute for International Economics, Washington DC, 2005. Subacchi, Paola: What does a larger EU mean for the European economy – Looking at 2005 and beyond, Royal Institute of International Affairs, Chatham House, London, 2006. december 27. Tack, Lieven: Monetary policies of the FED and the ECB. College of Europe, Warsaw, 2002. Tilford Simon: Will the Eurozone crack, Centre for European Reform Paper, September 2006. Westaway, Peter: Modelling shocks and adjustments mechanisms in EMU, EMU Study, HM Treasury.

48

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

BECSEY ZSOLT

Egy korszakhatár kihívásai A kettős mérce veszélye az eurózóna bővítése során Sok tekintetben újfajta, izgalmas folyamatnak vagyunk tanúi: az EU utóbbi bõvítéseinek nyomán immár az euróövezet bõvítéseinek. Igen nagy mértékben, mintegy 60 százalékkal nõ meg a szemünk elõtt azoknak a tagállamoknak a köre, amelyek a közös pénzt használják. Vagyis – a belsõ piacot és az integráción belüli erõviszonyokat messzemenõen érintve – kibõvül az a kör, amely az Európai Uniónak nemcsak gazdaságilag a kemény magja, hanem egyúttal politikai értelemben is az. Ráadásul az euróövezetnek ez a bõvülési dinamikája a következõ évek tartós körülménye lesz. Hiszen a 2004-ben és azóta felvett országoknak a közös pénz majdani bevezetése nemcsak szerzõdéses vállalása, hanem sürgetõ érdeke is. Másrészt ez ugyanakkor sajátos, erõs megvilágításba helyezi az eurózónatagság híres feltételeit. A már tagok ugyanis az övezet bõvítésével kiszolgáltatják magukat a belépõk fegyelmének és hosszú távú megbízhatóságának. Míg kikezdhetetlen jelentõsége e feltételeknek, hogy gazdasági és politikai értelemben egyaránt egyfajta immunrendszerként védelmezik az övezet tagjait, addig már vethet föl bennünk kérdéseket a friss tapasztalat, hogy e feltételek többféleképpen értelmezhetõk. Méghozzá aszerint, hogy a körön belül lévõk, vagy a még kívülrõl befelé igyekvõk érdekei színezik-e az értelmezést. Magyarul, az euró jelentõségének áttekintése után e cikk azt igyekszik bemutatni, hogy az utóbbi másfél év fejleményei rávilágítottak: míg a közfelfogás az államháztartás hiányadataira koncentrál, addig az eurózóna-bõvítés feltételei közül az infláció a ténylegesen kulcsfontosságú. Az infláció, amelynek mérlegelési szempontjai nem kielégítõen szabályozottak, és ezért a körön belül lévõk rosszhiszemûen is értelmezhetik ezt az inflációs kritériumot.

Az euró jelentősége A több mint 30 éve indított projekt, a közös európai pénz bevezetése 1999-ben érte el végsõ jogi fázisát. 2002-ben fizikai értelemben is bevezették a közös pénzt, amelyhez óriási várakozás és lelkesedés fûzõdött. Nemcsak azért, mert ezáltal olyan pénz került forgalomba, amelyet stabillá tesz a belépési feltételek és a túlzott költségvetési eljárás fegyelmezõ hatása, továbbá alacsony inflációval és kamatlábbal jár. Azért is elõnyös az euró, mert a belsõ piacon belül az eurózónatagság kizárja az extrém árfolyamkilengéseket, vagyis teljesen elõre jelezhetõvé válik a tagországok közötti (kül)kereskedelmi forgalom. Ráadásul olyan devizatartalékok állnak a közös pénz mögött, amelyek eleve kizárják a spekulatív támadásokat az euró ellen, ezzel is biztosítva a valutaárfolyam stabilitását és a külkereskedelmi forgalom zavartalanságát. További elõnye az eurónak, hogy nincs átváltási költség (vagyis az ebbõl származó megtakarítás átkerül a pénzügyi szférától a reálszférához, illetve a lakossághoz),

EGY KORSZAKHATÁR KIHÍVÁSAI

49

így a termékek és a szolgáltatások árai közvetlenül összehasonlíthatóvá válnak. A közös pénz egyik nagyon fontos jellemzõje, hogy a gazdaságpolitikának már rövid távon sem lehet nominális árfolyam-leértékeléssel operálnia, bár ezt néhány tagállam most nehézségként él(het)i meg a túlzott költségvetési hiány csökkentésekor. Ez a legnagyobb fegyelmezõ erõ, ami strukturális modernizációra ösztönzi az eurózóna tagállamait. Ennek is köszönhetõ, hogy az Európai Központi Bank elnöke szerint az euró bevezetése óta 18 millió új munkahely teremtõdött az euróövezet tagállamaiban, míg az azt megelõzõ hétéves periódusban ennek az értéknek csak alig több mint egyharmada. Lényegében a közös pénz bevezetése pusztán közgazdasági megfontolások alapján is jelentõs fegyverténynek tekinthetõ, melynek révén az eurót már a dollár utáni második számú tartalékvalutaként tartják számon a világgazdaságban. Ez idõnként aggodalommal is tölti el az EU vezetõit, mivel az óriási amerikai ikerdeficit miatt a dollár fokozatos gyengülésre ítéltetett, ami felveti az erõs árfolyam/gyenge árfolyam klasszikus dilemmáját. Vannak olyan elemzõi vélemények, amelyek szerint az euró/dollár kurzus túl erõs, ez szignifikánsan rontja az eurózóna exportszektorának versenyképességét, de ez egyelõre kisebbségi vélemény. Összességében megállapítható, hogy az euróövezet létrehozása több pozitív hozadékkal járt, mint negatívval, és az eddigi legnagyobb sikerû összeurópai projektnek nevezhetõ.

Az euró és a keleti bővítés Az új tagállamok már belépéskor tisztában voltak vele, hogy az Európai Unió régi tagállamai nem fogadnak el a brit vagy a dán példához hasonló kimaradási lehetõséget (az úgynevezett opt-out klauzula), vagyis mi az euróövezethez kötelezõen vállaltuk a csatlakozást. Ez volt az uniós csatlakozásunk egyik alapfeltétele. Mivel ennek a kritériumnak a teljesítése hosszabb távon nagyobb gazdasági elõnnyel jár, mint rövid távú hátránnyal, ezért nem is kértünk derogációt a majdani euróátvételre. Megjegyzendõ, hogy Svédország – bár nincs kimaradási lehetõsége – népszavazással is erõsítve kerüli az euróövezeti belépést, mégpedig oly módon, hogy a feltételek közül szándékosan nem teljesíti a jegybank függetlenségére vonatkozó kitételeket. A Szerzõdés értelmében, legkorábban a belépés után két évvel lehet szó olyan politikai döntésrõl, amely az elsõ új tagállamokat beengedi az euróövezetbe. Ez a két év az ERM II-tagság ideje és állapota, ami az euróövezeti tagságra pályázó tagállamokat arra kötelezi, hogy rögzítsék a középárfolyamukat az euróval szemben, így az ERM II-ben a nemzeti valuta a fix paritáshoz képest egy szûk sávban lebeghet. Mivel az EU-csatlakozás után a két kis mediterrán állam (Ciprus és Málta), valamint két balti állam (Litvánia és Észtország) és Szlovénia is belépett az ERM II-es árfolyamrendszerbe – azóta követte õket Szlovákia, és most készül erre Bulgária is –, remélni lehetett, hogy 2006 kora nyarán megszületik az elsõ pozitív döntés az eurózóna bõvítésérõl, és így a fent nevezett tagállamok hamarosan az euróövezet új tagjai lehetnek.

50

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

El is érkeztünk 2006 tavaszáig, amikor is a kétéves ERM II-tagságot teljesítõ országok közül Szlovénia, Litvánia és Észtország márciusban benyújtotta csatlakozási kérelmét az eurózónához. (Málta és Ciprus ekkor még túlzott deficit eljárás alatt állt, tehát ekkor õk még nem nyújthatták be csatlakozási kérelmüket, hiszen a belépésnek alapfeltétele, hogy az ország a túlzott deficit eljárás alól kikerüljön.) A Bizottsággal való elõzetes egyeztetések alapján Észtország rövidesen visszavonta csatlakozási kérelmét, mert tárgyalói tapasztalták, hogy a statisztikák rosszhiszemû interpretációja, és az amúgy egészséges gazdaságnövekedéssel természetesen együtt járó inflációs nyomás miatt nem tudják teljesíteni az inflációs kritériumot. Kérelmüket az észtek az idén, 2007-ben sem nyújtották be. Következésképpen a Bizottság és az Európai Központi Bank a Szerzõdés alapján csak Litvániáról és Szlovéniáról adott jelentést 2006 májusában. Ezt a jelentést kellett az Európai Parlamentnek 2006. június elejéig véleményeznie, hogy a 2006. júniusi csúcsértekezleten megszülethessen a politikai döntés Litvánia és Szlovénia esetleges felvételérõl. Ezt követõen pedig a Pénzügyminiszterek Tanácsának formális jogtechnikai hozzájárulása kellett ahhoz, hogy a pozitív elbírálásban részesülõ jelentkezõ esetében az euró átvételéhez szükséges technikai adaptációkra a hat hónap rendelkezésre álljon. Az Európai Bizottság és az Európai Központi Bank azonban meglepõ jelentéssel állt elõ 2006 májusában. Mindkettõ az euróövezetbe való belépésre alkalmasnak deklarálta Szlovéniát a maastrichti kritériumok teljesítése alapján. A Bizottság a szlovén költségvetési hiány szempontjából kockázatosnak minõsítette a társadalom öregedése miatt várható költségvetési kiadások szintjét, de a büdzsé hiányával kapcsolatos fenntarthatósági kritériumot még ezzel együtt is teljesíthetõnek ítélte.

Az eurózóna bővítésének megtorpanása Litvánia esetében azonban a Bizottság azon a véleményen volt, hogy a balti ország nem tudja teljesíteni az inflációs kritériumot. A Bizottság ezért nem ajánlotta a Pénzügyminiszterek Tanácsának, hogy Vilnius is részt vegyen 2007. január elsejétõl az euróövezetben. (A bennfentes információk szerint a litván és a cseh biztos fogalmazott meg ellenvéleményt a Bizottság ülésén.) Ezt követõen indult meg a politikai vita a maastrichti inflációs kritérium lehetséges értelmezésérõl az Európai Parlament szakbizottságában, a Gazdasági és Pénzügyi Bizottságban, az ECON-ban. Az Európai Parlament a Bizottságnak a litván euróövezeti csatlakozási kérelmet elutasító jelentését, valamint a szlovénok kérelmét támogató jelentését véleményezte. Egyidejûleg a Bizottság írt egy általános jelentést is az eurózóna bõvítésének helyzetérõl. A német Werner Langen (a téma europarlamenti szakbizottsági felelõse és jelentéstevõje) bõvítési jelentése ortodox módon értelmezte a maastrichti inflációs kritérium teljesítését, amit a Parlament új tagállamokból származó „keleti” tagjai (elsõsorban a lengyel Rosati, a litván Starkeviciute és jómagam) nagyon erõteljesen támadtak a parlamenti vita során. Megítélésük szerint Langen megközelítése, ami az új tagállamok strukturális lemaradását és a reálkonvergencia hiányát hangsúlyozza a pillanatnyi inflációs szint

EGY KORSZAKHATÁR KIHÍVÁSAI

51

fenntarthatóságának értékelésekor (túl nagy a mezõgazdaság GDP-n belüli aránya, ezzel együtt a szolgáltatási szektor kisebb arányú részesedése a GDP-ben, a bérszínvonal elmaradása, vagyis azok a mutatók, amelyek a felvételért folyamodó ország reálkonvergenciáját írják le), már túllép a maastrichti kritériumok teljesítésének értékelésén (ez a nominális konvergencia). Sõt a jelentéstevõ a riportban külön kiemelte, hogy az új tagállamok közgazdasági értelemben nem voltak elég érettek még az EU-s tagfelvételre sem, az euróövezeti tagságról már nem is beszélve. Ezt a bekezdést végül az új tagállamok képviselõinek összefogásával sikerült eliminálni a 2006. júniusi strasbourgi plenáris ülésen, a konszolidált – a már megszavazott – szövegben az új tagállamok nevesítve nem jelennek meg ebben az összefüggésben.

Az inflációs feltételek kérdése Ugyanakkor nem sikerült elérni a litván csatlakozási kérelem kapcsán a maastrichti árstabilitási kritérium újragondolását és a fenntartható inflációs kritérium pontosabb értelmezését. Ezzel kapcsolatban a következõket kell megfontolni, ami kétségbe vonja az inflációs kritérium jelenlegi „merev” értelmezését. 1. Kifogásolható az a tény, hogy a jelentést megelõzõ legutolsó hónapban, 2006 márciusában mért 12 havi mozgóátlagú inflációs érték alapján döntöttek a litván csatlakozási kérelem elutasításáról. Hiszen az elõzõ évi éves átlagos infláció, sõt az elõzõ hónapok 12 havi mozgóátlagú inflációs értékei is bõven belül voltak a maastrichti kritérium által meghatározott referenciaértéken. Ennélfogva a 2006. márciusi litván inflációs mutató 0,1 százalékos „többlete” (2,7 százalék volt, szemben a maastrichti inflációs kritériumból adódó 2,6 százalékkal, ami az akkori három legalacsonyabb inflációval rendelkezõ tagállam átlagával egyezik meg) még statisztikai hibahatáron belülinek minõsíthetõ. 2. Közgazdasági kételyek merülnek föl a maastrichti inflációs referenciakritérium meghatározása kapcsán. Ugyanis a három legalacsonyabb inflációval rendelkezõ tagállam inflációs teljesítménye azért lett a maastrichti árstabilitási kritérium, mert 1992-ben még nem létezett az euróövezet, és ekkor a 12 uniós tagállam árstabilitásához kellett hasonlítani az újonnan belépõ tagállamok inflációs szintjét. Most viszont már 25 tagállam árszintjét kellett figyelembe venni, de ezek közül csak 12 volt az euróövezet tagja 2006 májusában. Ebbõl következik, hogy az árstabilitási kritérium teljesülését logikusan csak az euróövezet három legstabilabb árszinttel rendelkezõ tagállamának átlagához kellett volna hasonlítani. Ennek azért lett volna jelentõsége, mert az Európai Bizottság és az Európai Központi Bank is három olyan tagállam inflációs értékét vette figyelembe a referenciaérték meghatározása során, amelybõl kettõ (Lengyelország és Svédország) nem is tagja az euróövezetnek, sõt Svédország belátható idõn belül nem is lesz. Ha értelemszerûen, csak és kizárólag az euróövezeti tagállamok közül választottak volna referenciaértékeket, akkor Litvánia teljesíthette volna a maastrichti árstabilitási kritériumot. Mindenesetre ez az eset jól mutatja, hogy a jelenleg is érvényben lévõ Nizzai Szerzõdés nem rendelkezik megfelelõen arról, hogy az inflációs konvergenciakritérium

52

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

meghatározásánál csak azoknak a tagállamoknak a referenciaértékeit kellene figyelembe venni, amelyeknek van közgazdasági értelemben létjogosultságuk, vagyis tagjai az eurózónának. Ily módon elejét lehetne venni annak a jelenlegi káros gyakorlatnak, hogy az újonnan belépõ országok gazdasági teljesítményét a Bizottság a maastrichti referenciaértékek szubjektív meghatározása alapján bírálja el. 3. Amint arra e sorok írója és Rosati képviselõ is rámutatott, kettõs mérce érvényesül jelenleg arra vonatkozóan is, hogyan kell értelmezni a három legstabilabb árszinttel rendelkezõ ország inflációs átlagát: Az Európai Központi Bank Alapszabálya arról rendelkezik, hogy az euróövezet központi bankja középtávon a 2 százalék alatti vagy ahhoz közeli inflációt tekinti célértékének. Ezt az euróövezet átlagban most teljesíti, de a tagállamok jó része nem, nevezetesen például Spanyolországban, Görögországban és Portugáliában több év átlagában megfigyelhetõ volt 3 százalék fölötti éves pénzromlási ütem. Ebbõl következik, hogy még akkor is, ha három olyan eurózónatag árszintjét vette volna a Bizottság referenciaértéknek, amely legjobban közelít az Európai Központi Bank 2 százalékos középtávú inflációs célértékéhez, akkor ezek alapján a referenciaértékek átlaga jóval meghaladta volna a 3 százalékot a vizsgált idõszakban, míg Litvániát 2,7 százalékos inflációs referenciaszinttel most nem engedték belépni az euróövezetbe. A probléma ennek a gyakorlatnak a kapcsán az, hogy csak a belépéskori inflációs értéket vizsgálja egy adott tagország esetében, ám a jövõben esetlegesen fellépõ inflációs divergenciát külön nem szankcionálja, hanem azt a túlzott deficit eljárással (a költségvetési hiánnyal) együttesen kezeli. A Bizottság a döntésében a három legalacsonyabb inflációjú EU-tagállamot vette figyelembe a referenciaérték meghatározásakor, amikor a svéd és a lengyel referenciaértékek 1 százalék körül mozogtak (ezek alapján zárták ki Litvániát). Ennek kapcsán felvethetõ: a jelenleg hatályban lévõ Szerzõdés nem rendelkezik arról, hogy egy esetleges deflációt (negatív inflációt) hogyan kell figyelembe venni az árstabilitás referenciaértékének meghatározásakor. Megjegyzem, hogy Joaquín Almunia gazdasági és pénzügyi biztos erre a felvetésre az Európai Parlament szakbizottsági (ECON) meghallgatásán úgy reagált, hogy a zéró fölötti legkisebb inflációs értékeket indokolt közgazdaságilag figyelembe venni. Ennek alapján már eljutunk ahhoz a klasszikus monetáris politikai dilemmához, hogy mekkora inflációs célérték járul hozzá legjobban a gazdasági növekedéshez, vagyis, hogy mi a jó infláció. (Az EKB álláspontja szerint a monetáris politika szempontjából az alacsony infláció az egészséges és fenntartható gazdasági növekedés egyik legfontosabb velejárója.) Megkérdõjelezhetõ a fenntartható inflációs kritérium jelenlegi értelmezése is. A szakbizottsági meghallgatásokon Almunia biztos és a luxemburgi Jean-Claude Juncker (az euróövezet elnöke) az eurózóna bõvítése ellen is ezt hozta fel végsõ érvként, hiszen az árstabilitás fenntarthatóságának vizsgálatakor valóban indokolt figyelembe venni az új tagállamok felzárkózásából (reálkonvergenciájából) fakadó inflációs nyomást, vagyis a Balassa–Samuelson hatásból fakadó inflációs többletet. Emiatt a felzárkózó új tagállamokban – mint amilyen Litvánia is – a pénzromlás üteme törvényszerûen magasabb, mint a fejlettebb országokban, még prudens és fegyelmezett fiskális politika folytatása esetén is. Viszont ennek kapcsán azt is hangsúlyoz-

53

EGY KORSZAKHATÁR KIHÍVÁSAI

ni kell, hogy közgazdaságilag nem tekinthetõ indokoltnak, hogy a nyugati tagállamok ugyanazt a szigorú árstabilitási kritériumot alkalmazzák az újonnan csatlakozókra, mint amit a saját gazdaságukra Maastrichtban létrehoztak. Az MNB szerint például Magyarországon már önmagában a Balassa–Samuelson hatásból származó inflációs többlet az 1,5 százalékos éves átlagos inflációnak felel meg. Ráadásul még az EU egyes fiskális lépéseivel maga is hozzájárul az új tagállamok dezinflációjának késleltetéséhez. Ennek bizonyítéka, hogy a Szerzõdés értelmében az új tagállamoknak jelentõs jövedékiadó-emeléseket kell középtávon végrehajtaniuk, hogy eleget tegyenek az EU által meghatározott minimum jövedékiadó-szinteknek. (Ezért is tiltakoznak több más ok mellett az új tagállamok a Bizottság bármilyen jövedéki termék adóminimumának emelése ellen, ami a keleti országokat is természetszerûleg sújtja, de uniós szinten is hozzájárul a nagyobb pénzromlási ütemhez.) Ez az „oktrojált infláció” – a jövedéki adó minimumszintjének emelésén keresztül – az új tagállamok számára egy kisebb, egyszeri inflációs sokk-ként jelenik meg. Pedig ez nem a saját gazdaságpolitikájukból ered, hanem egy olyan exogén tényezõ, amit a Bizottságnak és a Pénzügyminiszterek Tanácsának úgy kellett volna figyelembe venniük a litván csatlakozási kérelem elbírálásakor, hogy megvizsgálják a jelentkezõ tagország maginflációs mutatóját is.

Következtetések Tanulságként azt lehet levonni, hogy az euróövezethez való csatlakozáskor a legnehezebben teljesíthetõ kritériumok, nevezetesen – a közvélemény által is jól ismert – államháztartási szinten konszolidált 3 százalékos költségvetési hiány, vagy a GDParányos államadósság csökkenõ tendenciájának követelménye egyre inkább kiegészül az árstabilitás teljesítésének nehézségeivel. Vagyis az EU-csatlakozás után az alacsonyabb fejlettségû, de felzárkózó kohéziós országok esetében az inflációs kritérium teljesítése jelentheti a belépés legnagyobb akadályát. Nem véletlen, hogy a balti államok emiatt várni kényszerülnek a közös pénz átvételével. Ráadásul a Balassa–Samuelson hatásból kifolyólag egy felzárkózó ország nemzeti valutája olyan természetes reálfelértékelõdési nyomás alatt van, amit az ERM II-ben nem lehet figyelembe venni. Erre a problémára mutat rá a szlovák korona árfolyamának közelmúltbeli eltolása is, ami bizonytalanná teszi az euró 2009-es átvételét Szlovákiában. Noha középérték-eltolást Görögország esetében is tapasztalhattunk az euróövezetbe való közvetlen belépés elõtt, nehéz megmondani, hogyan bírálja majd el a szlovák sáveltolást a Bizottság az inflációs fenntarthatósági kritérium szempontjából 2008ban, amikor Szlovákia várhatóan benyújtja az euróövezeti csatlakozási kérelmét. Ez a kérdés, vagyis a központi valutaparitás kívánatos szintjének meghatározása – ami egyidejûleg biztosít egy egészséges, kismértékû inflációt és a folyó fizetési mérleg hosszú távon fenntartható egyensúlyi szintjét – Magyarország kapcsán is egyre hangsúlyosabban fog megjelenni az elkövetkezõ évek szakmai vitáiban, mihelyt a fiskális kritériumok teljesítésével hazánk ERM II-es tagsága esedékessé válik. n

54

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

DOMONKOS ENDRE

Spanyolország gazdaságpolitikája és csatlakozása a GMU-hoz A tanulmány bemutatja, hogy Spanyolország európai uniós csatlakozásával az ország gazdasági szerkezetében milyen változások következtek be. A spanyol gazdaság liberalizációja már az 1980-as években megkezdõdött, és ez a folyamat tovább folytatódott az 1990-es években is. A külföldi mûködõtõke-befektetések meghatározó szerepet játszottak a spanyol gazdaság modernizációjában, és pozitív hatással voltak a beruházások, valamint a foglalkoztatottság alakulására is. A külföldi mûködõ tõke beáramlásának köszönhetõen nõtt a munkaerõ termelékenysége, és a spanyol gazdaság a magasabb hozzáadott értéket elõállító technológiaintenzív szektorok irányába mozdult el. A közös piaci tagság a spanyol exportõrök számára új piacok megszerzését, a fogyasztók számára pedig egy kibõvült és jobb minõségû termékválasztékot jelentett. Az uniós pénzügyi transzferek vitathatatlan szerepet játszottak a fizikai és humáninfrastruktúra fejlesztésében, valamint a regionális fejlettségbeli különbségek felszámolásában. A spanyol külkereskedelmi mérleg hiányát ellensúlyozták a külföldi mûködõtõke-befektetések és az Európai Unió által biztosított pénzügyi támogatások. Spanyolország Európai Unióhoz való csatlakozása – az ország gazdasági szerkezetének átalakulása, stabilizációs programok – fontos tanulságként szolgálhat a kelet-közép-európai országok számára.

1. Bevezetés Spanyolország Európai Unióhoz való csatlakozása mintaként szolgál a legtöbb keletközép-európai ország számára. Spanyolország EU-ba való integrálódásában meghatározó szerepet játszott az elmúlt két évtized gazdaság- és költségvetési politikája. Az ország sikeresen teljesítette a maastrichti konvergenciakritériumokat, és a hatékony kormányzati intézkedéseknek köszönhetõen az ország zökkenõmentesen csatlakozhatott az euróövezethez. Az 1990-es évek közepén és az ezredfordulón meghirdetett stabilizációs programok az államháztartási deficit lefaragása és a pénzügyi konszolidáció mellett a foglalkoztatottság szintjének növekedését tartották a legfontosabb feladatnak. Az EUcsatlakozás a gazdasági ágazatok nagyarányú átalakításához és liberalizálásához vezetett. A költségvetési kiadásokat csökkentõ és az inflációt szigorú kontroll alatt tartó gazdaságpolitika strukturális reformok (lásd: munkaerõpiac) végrehajtását tette lehetõvé az országban. Az elfogadott gazdasági stratégia intenzív termelékenységnövekedésben nyilvánult meg, amelyet mérsékelt infláció és nagyszabású munkahelyteremtés kísért. Hangsúlyoznunk kell, hogy Spanyolország a stabilizációs intézkedések nélkül nem tudta volna a Stabilitási és Növekedési Paktumban (SNP) elõírt szigorú feltételeket teljesíteni.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

55

A tanulmány célja a 90-es évek és az ezredforduló spanyol gazdaság- és költségvetési politikájának ismertetése mellett, a közös európai valuta (euró) bevezetése érdekében tett legfontosabb kormányzati intézkedések bemutatása. Fontos szempontnak tartom a stabilizációt szolgáló programok áttekintését is, mivel ezek az eurozónához való csatlakozás elõkészületeinek tekinthetõk. További szempont Spanyolország Gazdasági és Monetáris Unióhoz (GMU) való viszonyának, valamint a spanyol álláspontnak a bemutatása a Stabilitási és Növekedési Paktummal kapcsolatban.

2. A spanyol gazdaság sajátosságai a 90-es években Spanyolország Európai Unióhoz való csatlakozása alapvetõ változást eredményezett nemcsak az ország külkapcsolati, hanem a gazdasági rendszerében is. Az ország uniós tagságával a XX. század eleje óta tartó, a Franco-rezsimhez kötõdõ elszigeteltség állapota megszûnt, és megteremtõdött a fejlett nyugat-európai gazdaságokhoz való felzárkózás lehetõsége. Spanyolország számára a közös piaci tagság a gazdaság szerkezetének modernizálását is jelentette, valamint azt, hogy a lakosság életszínvonala a közösségi átlag szintjére emelkedett. A spanyol gazdaság az elmúlt két évtizedben jelentõs változásokon ment keresztül, melyek során az állami szektor leépítésére és gazdasági stabilizációt szolgáló lépésekre került sor. Nagyszabású privatizáció ment végbe a telefon-, a gáz-, az alumínium-, a villamosenergia-iparban és a bankszektorban. A privatizált vagyon értéke 40 milliárd USD volt, és az állami vállalatok GDP-bõl való részesedése a korábbi 2,7 százalékról (1996) 0,7 százalékra csökkent (1998). A vállalati szférában lezajlott változások az ipari szektort nagymértékben érintették. A spanyol termék-elõállító ipar a közepes és alacsony technológiaigényû termékek helyett egyre inkább a tõkeintenzív, magasabb hozzáadott értéket képviselõ termékek gyártásának irányába mozdult el. Az 1990-es években az ipar mellett a szolgáltatási szektor jelentõsége növekedett (a GDP közel 63 százaléka), ezen belül is elsõsorban a turizmus játszott meghatározó szerepet (1994-ben 22, 6 milliárd USD bevétel) az ország gazdasági életében.1 Ugyanakkor a mezõgazdaság és a halászat GDP-bõl való részesedése az ipar és a szolgáltatási szektor számottevõ növekedése miatt a korábbi 11,5 százalékról (1970) 4,6 százalékra (1991) csökkent. A gyors gazdasági bõvülésnek köszönhetõen a spanyol GDP a közösségi átlag 65 százalékáról az EU-átlag 83 százalékára emelkedett. Kiemelkedõen fontos a külföldi mûködõtõke-befektetések szerepe a spanyol gazdaságban. A magas beruházási ráta közvetlen hatással volt a foglalkoztatottságra és a termelékenységre is. A külföldi tõkebefektetések új munkahelyeket teremtettek, és a munkanélküliség 21,7 százalékról a 90-es évek közepére 16 százalékra csökkent. A külföldi tõkebeáramlás nagymértékben hozzájárult a spanyol gazdaság szer1 Éltetõ Andrea (2000): Perifériás és félperifériás országok az EU-ban. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, p. 4–18.

56

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

kezeti változásaihoz. A külföldi mûködõtõke-befektetések elsõsorban a szolgáltatási és a pénzügyi szektorra, valamint a technológiai ágazatokra (gépipar, személygépkocsi-gyártás és vegyipar) koncentrálódtak. Az 1986 utáni látványos gazdasági növekedés egyik fontos összetevõje volt a külföldi tõkebeáramlás. A csatlakozás után az éves átlagos mûködõtõke-beáramlás elérte a 6,4 milliárd dollárt. A külföldi mûködõtõke-befektetések GDP-bõl való részesedése mintegy 1,2 százalék körül alakult. A legnagyobb tõkebefektetõk közé a tõkeállományt tekintve Németország és az Egyesült Államok tartozott. A tõkebefektetések a spanyol gazdaságban csak kismértékû inflációs hatással jártak, mert ezt a hatást visszafogta a külföldi vállalatok termelékenységnövekedése és mérsékelt béremelkedése. Ezért a külföldi mûködõtõke-befektetések alapvetõen pozitív hatással voltak a termelékenységre és a gazdasági növekedésre is.2 A 90-es években a spanyol mikroszféra jelentékeny változásokon ment keresztül. A spanyol gazdaság hagyományosan a kis- és közepes vállalatokra épül, melyek inkább a belsõ piacra termeltek, és nem rendelkeztek külföldön jól kiépített redisztribúciós hálózattal, valamint alacsony kockázatvállalási hajlandóság volt jellemzõ rájuk. Az 1992-es gazdasági recesszió a szûk belsõ kereslet miatt új piacok keresésére sarkallta a vállalatokat. A kormány támogatta a gazdasági szervezetek külföldi piacok felé nyitását, s így megindultak a spanyol vállalatok európai és latin-amerikai országokba irányuló tõkebefektetései is. A spanyol befektetések nagysága külföldön 1990-re elérte a 318 milliárd pesetát. A spanyol befektetések mintegy 48 százaléka a latin-amerikai térségbe irányult, de Portugália, Dél-Franciaország és a Maghrebrégió is fontos befektetési célponttá vált. A spanyol vállalatok „nemzetköziesedése” minõségi változást jelentett a gazdaságban, és alapvetõ irányváltást eredményezett a vállalatok stratégiájában. E folyamat során Spanyolország nettó tõkebefogadó országból nettó tõkekibocsátóvá vált.3 A gazdasági integráció lehetõséget teremtett az ország regionális fejlettségbeli különbségeinek mérséklésére is. Spanyolország az Európai Unió strukturális alapjainak és Kohéziós Alapjának legfõbb haszonélvezõje, s az alapokon keresztül juttatott pénzügyi transzferek hozzájárultak az egyes régiók gazdasági fejlettségében megmutatkozó különbségeinek felszámolásához és a fizikai infrastruktúra fejlesztéséhez.4 1989 és 2006 között Spanyolország mintegy 100 milliárd euró támogatást kapott a strukturális alapokból, ami a GDP 1,5 százalékát tette ki. A strukturális alapok által biztosított finanszírozási források éves szinten 0,4 százalékkal járultak hozzá a GDP-növekedéshez. Az infrastruktúra (autópályák és nagy sebességû vasútvonalak) korszerûsítése mellett az oktatásra és a szakképzésre elköltött uniós támogatások a munkaerõpiac minõségének javítását szolgálták. A regionális különbsé2 Éltetõ Andrea: Spanyolország modernizációja az 1980-as és az 1990-es években. In: Külgazdaság, 1996/12. szám p. 56–57. Külföldi mûködõtõke-befektetések Spanyolországban. Lásd részletesebben; Éltetõ Andrea: Az EU keleti kibõvülése a déli tagországok érdekei alapján. In: Európai Tükör, 1997/17. szám. 3 Éltetõ Andrea (2000): Perifériás és félperifériás országok az EU-ban. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, p. 4–18. 4 Sebastian Royo–Paul Christopher Manuel (2003): Spain and Portugal in the European Union. London, Portland, Frank Cass co, 22–24 p.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

57

gek csökkentése, a régiók versenyképességének javítása és a legkevésbé fejlett régiók felzárkóztatása az Európai Unió regionális politikájának fõ elemét képezik. A strukturális alapok támogatásaiból megvalósult beruházások a foglalkoztatottság bõvüléséhez és új iparágak születéséhez is hozzájárultak.5 Spanyolország közös piacba való integrálódásával az ország külkereskedelmében is fontos változások következtek be. A külkereskedelem fontos szerepet játszik Spanyolország világgazdasági integrációjában. Az Európai Unióhoz való csatlakozás növelte a külkereskedelem jelentõségét és megváltoztatta annak irányát. A csatlakozás után egy évvel az EU részesedése Spanyolország külkereskedelmében 80 százalék fölé emelkedett. A csatlakozás óta a spanyol exportõrök elsõsorban EU-országokban nyertek piacokat, itt a legfontosabb partnerek közé a következõ országok tartoznak: Franciaország (19 százalék), Németország (14,5 százalék), Olaszország (9 százalék) és Nagy-Britannia (8 százalék). Az EU-n kívül az USA (6 százalék) a legfontosabb kereskedelmi partner. A fejlõdõ térségek közül Latin-Amerikával és a Maghreb-országokkal folytatott kereskedelem volumene az uniós csatlakozás után csökkent. A földrajzi szerkezet mellett a külkereskedelem áruszerkezete is megváltozott. Az EU-ba irányuló spanyol kivitel áruszerkezetében 1981 és 1994 között a legjelentõsebb változás a közepes technológiájú szektorok súlyának növekedésében (38 százalékról 48 százalékra) történt, ami elsõsorban az autóiparnak köszönhetõ. A kis technológiaintenzitású szektorok részesedése csökkent a kivitelben (46 százalékról 32 százalékra). A nagy, illetve fejlett technológiaigényû szektorok részesedése 1981 és 1985 között nõtt, utána változatlan maradt az EU felé irányuló kivitelben. Importoldalon tehát mind az EU-, mind az EU-n kívüli relációban csökkent a nagy technológiaintenzitású, és nõtt a közepes technológiaintenzitású szektorok részesedése.6 A spanyol gazdaság számára egyre nagyobb költséget jelent az EU-csatlakozás után beáramló import miatt növekvõ külkereskedelmi és folyó fizetési mérleg deficit. Ennek fõ okai a külgazdasági liberalizáció, a spanyol gazdaság és termelés modernizációs igényei, a fogyasztói szokások megváltozása, valamint a spanyol vállalatok sajátosságai. Az egységes belsõ piac feltételeinek teljesítése érdekében Spanyolországnak fel kellett hagynia a protekcionista gazdaságpolitikával, és liberalizálnia kellett kereskedelmét. 1986-ban a csatlakozás nyomán a külkereskedelemben még fennálló adminisztratív korlátozásokat és az export közvetlen támogatását eltörölték. A csatlakozási szerzõdés megkötését követõen Spanyolország 1991-re a Közösség többi tagállamából származó importcikkekre fokozatosan lebontotta az importvámokat. Az importvámok eltörlésének folyamata harmadik országokból származó termékekre is kiterjedt, és Spanyolország az Unió közös külsõ vámtarifáját vette át. Ezzel párhuzamosan a nem vámjellegû kereskedelmi korlátozások felszámolására is sor került.7 5 Sebastian Royo (2006): The European Union and economic reforms. The case of Spain. In: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/243.asp. 2006. 05. 30. 6 Éltetõ Andrea: Spanyolország modernizációja az 1980-as és az 1990-es években. In: Külgazdaság, 1996/12. szám p. 52–53. 7 Carlos Alonso Zaldivar (1992): Spain beyond myths. Alianza Editorial, p. 81–82.

58

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

A külkereskedelmi deficit a spanyol termelési struktúra modernizálásához szükséges javak, berendezések importjával is összefügg. Spanyolország esetében a fogyasztási javak külkereskedelmi egyenlege a csatlakozás után pozitív, illetve növekvõ aktívumot mutatott, míg a beruházási és közbülsõ javak deficitje gyorsan nõtt. Az erõteljes importnövekedést fokozottabb exporttevékenységgel lehetett volna ellensúlyozni, de a spanyol vállalatok sajátosságai (hagyományosan belsõ piacra termelnek, nem rendelkeznek külföldön kiépített terjesztési hálózattal, alacsony a kockázatvállalási hajlandóságuk) és a spanyol gazdaságban végbemenõ folyamatok ezt nem tették lehetõvé. A peseta hosszan tartó felértékeltségét a restriktív monetarista politika által okozott magas kamatlábak és tõkebeáramlás idézték elõ. Erre a gazdaságpolitikára az államháztartási hiány és az infláció leszorítása miatt és a peseta Európai Monetáris Rendszerben való tartása miatt volt szükség. Ennek a folyamatnak az eredményeként a spanyol gazdaság és a spanyol vállalatok versenyképessége csökkent. Az exporton késõbb csak a peseta többszöri leértékelése segített 1992–93-ban.8 Spanyolország Európai Unióhoz való csatlakozása az ország gazdasági szerkezetének modernizációját segítette elõ. A spanyol gazdasági növekedés nagymértékben az EU-csatlakozással megindult külföldi mûködõtõke-beruházásoknak és az Unió pénzügyi támogatásainak, valamint a kormányzat makrogazdasági stabilitást szolgáló lépéseinek köszönhetõ. Az uniós tagság az ibériai lakosság életszínvonalának növekedését szolgálta, s egyben megteremtette a gazdaságilag fejlett országokhoz való felzárkózás lehetõségeit is. A spanyolok a gyors gazdasági növekedéstõl új munkahelyek teremtését, a munkanélküliség csökkentését és az általános jólét megteremtését várták. 2.1. Reformok a munkaerőpiacon

Ugyancsak a spanyol gazdaság versenyképességét közvetlenül befolyásoló tényezõ a munkaerõpiac szabályozása és szerkezete. A spanyol munkaerõpiacra az alábbi sajátosságok jellemzõk: l A munkanélküliek hagyományosan magas (20 százalékos) aránya összehasonlítva a többi EU- és OECD-tagállammal. A nõi munkanélküliségi ráta 30 százalék, a férfiaké 18 százalék, a 25 év alattiaké 37, 5 százalék, a 25 év alatti nõké pedig 42 százalék. Az összes munkanélkülit tekintve 1994-ben 56 százalék volt az egy évnél tovább, és 34 százalék a két évnél tovább állástalanok aránya. l A spanyol munkaerõpiac sajátosságai miatt a munkaerõ iránti kereslet korlátozott. A piac merevsége mindenekelõtt a szabályozottságra vonatkozik, amely a gazdasági növekedést és az új technológiák elterjedését akadályozó tényezõ.9 A spanyol vállalatok számára az EU tagállamaihoz képest szigorúbb feltételek vannak érvényben a munkaerõ leépítésénél. Az elbocsátási költségek messze meghaladják a közösségi átlagot. 1995-ben az átlagos elbocsátási költség az 8 Éltetõ Andrea: Spanyolország és az Európai Unió. In: Európa Tükör, 1995/3. szám p. 36–37. 9 Sebastian Royo (2006): The European Union and economic reforms. The case of Spain. In: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/243.asp. 2006. 05. 30.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

59

EU átlagának háromszorosa volt, míg az úgynevezett jogtalan elbocsátásoké két és félszerese. l Az álláskeresés motivációját segítõ ösztönzõk alacsony hatékonysága. 1994ig egyetlen munkaközvetítõ mûködhetett, az INEM, a magán munkaközvetítõk tevékenységét pedig törvényileg tiltották. l Ez a helyzet 1994-ben a munkaerõ-piaci reform bevezetésével változott meg, melynek során engedélyezték a magán és a nonprofit munkaközvetítõk felállítását. Ezzel a lépéssel megszûnt az INEM munkaerõ közvetítéssel kapcsolatos monopóliuma, és 1996-ban már 24 közvetítõ kezdte meg mûködését. l A munkaerõ földrajzi és szakmák közötti mobilitása kisebb, mint az EU más tagállamaiban, ami az 50-es évekbõl származó, szakmákhoz kötött, szigorú szabályozási rendszerrel magyarázható. A betanításra és átképzésre létrehozott ösztönzõk pedig elégtelenek. l A bérek, illetve a munkaerõköltségek hagyományosan gyorsabban nõnek, mint a többi EU-tagállamban, és meghaladják a termelékenység növekedési ütemét. (1986 és 1992 között a termelékenységre esõ munkaerõköltség 5,9 százalékkal nõtt, míg az EU-átlag 4,5 százalék volt. Ugyanebben az idõszakban a reálbérek a feldolgozóiparban 2,5 százalékkal emelkedtek, míg a termelékenység csak 1,5 százalékkal.) A fent említett tényezõk komoly terhet róttak a vállalatokra, és hozzájárultak a magas munkanélküliségi szinthez is. 1984-ben a González-kormány a munkaerõpiac rugalmassá tétele érdekében bevezette a határozott idõre szóló szerzõdéseket. Ennek eredményeként az 1986 és 1990 között kötött szerzõdések többsége ilyen jellegû volt (1993-ban már az összes szerzõdés 32 százaléka), ami az EU-átlag majdnem háromszorosa. Az 1992-es és 1993-as gazdasági recesszió során a spanyol munkanélküliségi ráta történelmi magasságokba emelkedett (1994-ben 24,2 százalék, 1996-ban 22,7 százalék). A Maastrichti Szerzõdés konvergenciacéljai nyomást gyakoroltak a spanyol kormányra. A kormányzat a versenyképesség gyengülésének és a magas infláció egyik fõ okának a bér-, illetve a munkaerõköltségek növekedését tartotta. A vállalatok pedig a magas szociális terheket és a szigorú munkaerõ-piaci szabályozást sérelmezték. 1994 elején átfogó munkaerõ-piaci reformcsomagot vezettek be, ami többek között újfajta, átmeneti idõre szóló szerzõdéstípusokat (gyakornoki, részmunkaidõs és tanoncszerzõdés) hozott létre, engedélyezte a magán munkahely-közvetítõket, és jelentõsen megkönnyítette a vállalatok számára az elbocsátásokat. Az új munkaerõ-piaci törvény fokozatosan megszüntette a szakmákhoz kötött szabályozás rendszerét, és az ilyen munkaszerzõdéseket kollektív szerzõdéssel váltotta fel. A hosszú távú munkanélküliség csökkentésére 1995 elejétõl újabb ösztönzõket hoztak létre a vállalatok számára: akik idõlegesen 45 év feletti, mozgássérült vagy legalább már egy éve állástalan dolgozót alkalmaznak, akár 75 százalékkal csökkenthették tb-járulék fizetésüket.10

10 El Pais, 1995. január 15-i szám.

60

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Az új rendelkezéseknek megfelelõen, 1994 elsõ felében összesen 555 229 új típusú szerzõdést kötöttek a munkáltatók, s ezek túlnyomó többsége (420 195) részmunkaidõs szerzõdés volt (111 447 volt a tanoncszerzõdések és 20 578 a gyakornoki szerzõdések száma). A részmunkaidõs alkalmazás népszerûségét növelte, hogy az új rendelkezés eltörölte az addig érvényben levõ minimális munkaidõ meghatározást, ami a munkanap kétharmad része volt. A reformok által bevezetett intézkedések (mindenekelõtt a határozott idõre szóló szerzõdésfajták) erõteljes dualizálódást okoztak a spanyol munkaerõpiacon. Elkülönül a stabil, határozatlan idejû szerzõdéssel rendelkezõ, szociális szempontból védett dolgozók és az idõleges szerzõdéssel felvett, ezért gyakori munkahelyváltásra kényszerülõ, kevéssé szervezett munkások rétege (az utóbbiba tartozik a spanyol munkavállalók egyharmada).11 A spanyol munkaerõpiac merevségeit jelentõs mértékben csökkentette az Aznarkormány által 1997-ben végrehajtott reformcsomag. A kormányzat célja a munkahelyteremtést gátló, elavult szabályozás átalakítása volt az egységes belsõ piac nyújtotta lehetõségek kihasználása és a munkanélküliség szintjének csökkentése érdekében. Az 1997-es reform fõbb elemei a következõk voltak: l Újfajta állandó szerzõdéstípus jött létre, amely a következõ csoportok számára nyújtott lehetõségeket: – a 18 és 29 év közötti vagy 45 év feletti munkanélküliek; – a több mint egy éve munkanélküliek; – a mozgássérültek; – a meghatározott idõtartamú szerzõdés alapján foglalkoztatottak számára. l Fiskális ösztönzõket vezettek be az újfajta szerzõdések alkalmazásának támogatására. A vállalkozók szociális hozzájárulásának mértékét csökkentették a szerzõdés elsõ két évének idõtartamára, 40 százalékkal a 29 év alattiak, illetve tartósan munkanélküliek alkalmazása esetén, 50 százalékkal pedig elõzõleg rövid távú szerzõdéssel dolgozók, gyakornoki alkalmazásban lévõk vagy képzési programokban részt vevõk szerzõdtetésekor. Bizonyos kategóriákban további kedvezmények jártak, így a mozgássérültek, a 45 éven felüliek, illetve a nõk olyan ágazatokban való foglalkoztatása esetén, ahol alulreprezentáltak voltak. l Az 1997 elõtt bevezetett gyakornoki szerzõdések helyébe új tréningszerzõdések léptek. Az erre jogosultak felsõ korhatárát 25 évrõl 21 évre csökkentették. Azokat a vállalatokat, amelyek nem biztosították a minimálisan meghatározott képzést a szerzõdés ideje alatt, megbüntették.12 l Tisztázták az idõszakos szerzõdések feltételeit a visszaélések elkerülése érdekében. Az új tevékenységek esetén megkötött szerzõdéstípust eltörölték, mert az a szociális partnerek szerint hátrányosnak bizonyult a tartós foglalkoztatottságra. A szerzõdés idõszakos jellegû volt, elbocsátási költségek nélküli, viszont feltétele volt a szerzõdés tartóssá váló alakítása abban az esetben, ha az alkalmazott a cégnél maradt. 11 Éltetõ Andrea: Spanyolország modernizációja az 1980-es és 1990-es években. In: Külgazdaság: 1996/12. szám, p.63. 12 Giró-Szász András (2003): Spanyol út Európába. Századvég, Budapest, p. 146–147.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

61

A reform életbe léptetésének és ellenõrzésének biztosítása érdekében felállítottak egy bizottságot is, amely a párbeszéd fórumaként mûködött. l A szociális partnerek megegyeztek a béralkurendszer hatékonyságának javításáról. A reform kimondta, hogy a béralku lehetséges vállalati szinten is. A munkaerõ-piaci reformok bevezetésénél a legfõbb cél az Európai Unió többi tagállamához való felzárkózás volt. Ebben meghatározó szerepet játszott az Európai Unió gazdasági fejlesztési programját tartalmazó, 1993 decemberében nyilvánosságra került Fehér Könyv, amely a spanyol munkaerõpiac rugalmasságának megteremtése érdekében szükséges lépéseket tartalmazta. A reformok életbe lépése óta a tartós munkaviszonyt biztosító szerzõdések aránya rendkívüli mértékben megnõtt. 1997 májusától 1998 januárjáig 670 ezer ilyen típusú szerzõdést írtak alá, szemben az elõtte tapasztalt 259 ezerrel. A reformok emellett elõsegítették a szociális békét is, mivel a sztrájkkal töltött órák száma és a szakszervezetek bérkövetelései is csökkentek. A részmunkaidõs foglalkoztatás általánossá válásával az ezredfordulóra a munkanélküliség korábbi igen magas, 20 százalékos szintjét 8,7 százalékra sikerült visszaszorítani. A munkaképes korú lakosság közel 33 százalékát (2005) részmunkaidõs állás formájában alkalmazták.13 Elmondható, hogy mindezek a tényezõk elõsegítették a munkahelyteremtést és a gyors (éves szinten mintegy 3,5 százalékos) gazdasági növekedést. l

2.2. Spanyolország és a Gazdasági és Monetáris Unió

Az 1990-es évek második felében az Európai Unió tagállamainak gazdasági pályáját az Unió mélyülésének eddigi legnagyobb fokozata, a GMU „szelleme” határozta meg. Az 1993-ban aláírt Maastrichti Szerzõdés rögzítette a GMU konvergenciakritériumait. Ennek megfelelõen az államháztartási deficit a GDP legfeljebb 3 százaléka, az államadósság pedig a GDP 60 százaléka lehet, az infláció nem haladhatja meg 1,5 százaléknál nagyobb mértékben az elõzõ évben a tagállamok között a három legjobb eredményt elért ország inflációs rátájának az átlagát, a nemzeti valutának legalább két évig az ERM tagjának kell lennie, és a hosszú lejáratú kamatlábak 2 százaléknál nagyobb mértékben nem haladhatják meg a három legalacsonyabb inflációjú tagállam kamatlábainak átlagát. A spanyol kormány a Maastrichti Szerzõdésbõl eredõ kötelezettségek teljesítése érdekében 1992-ben elkészítette konvergenciatervét (lásd 1. táblázat). Az ebben elõirányzott elképzeléseket azonban a gazdasági recesszió elsöpörte. A valóságos mutatószámok ugyanis 1992 végére teljesen mást mutattak. A konvergenciaprogram elvesztette hitelét, a lakosság és a vállalatok körében is eluralkodott a pesszimizmus. A helyzetet tovább súlyosbította, hogy a Maastrichti Szerzõdés ratifikálásáról tartott dán népszavazás sikertelensége spekulációs támadást indított néhány EMSvaluta, többek között a spanyol peseta ellen. A spanyol gazdaság problémái miatt 13 Sebastian Royo (2006): The European Union and economic reforms. The case of Spain. In: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/243.asp. 2006. 05. 30.

62

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

1. táblázat. A konvergenciamutatók alakulása A kormány programja szerint GDP-növekedés, % Munkanélküliség Fizetési mérleg deficit GDP %-ában Adósságállomány GDP %-ában Költségvetési deficit GDP %-ában Egységnyi munkaerõköltség növekedés A tényleges adatok GDP-növekedés, % Munkanélküliség Fizetési mérleg deficit GDP %-ában Adósságállomány GDP %-ában Költségvetési deficit GDP %-ában Egységnyi munkaerõköltség növekedés Infláció

1992

1993

1994

1995

1996

3,0 16,3 2,9 45,8 4,0 4,1 1992

3,3 15,8 2,8 45,8 3,5 3,6

3,6 15,1 2,5 45,3 2,7 2,7 1993

3,6 14,3 2,4 44,1 1,8 2,3

3,5 13,5 2,3 42,3 1,0 2,3 1994

0,8

–1,0

1,7

18,2 4,2 48,4 4,9 7,8 5,9

22,7 –1,3 54,5 7,2 3,9 4,7

24,4 – 64,2 5,0 1,8 4,0

Forrás: El Pais

megrendült a befektetõi bizalom a pesetában, amelynek következtében a nemzeti valutát 1992 szeptemberében 6, majd novemberben 5 százalékkal kellett leértékelni. A spekuláció tovább folytatódott, és 1993 májusában újabb 8 százalékos leértékelés következett. A szocialista kormány ezért már 1994-ben módosította az elõrejelzéseket, és az 1995-ös költségvetésbe szerkezeti reformokat épített be, melynek során 1 százalékkal csökkentette a társadalombiztosítási járulékot, és 1 százalékkal növelte a hozzáadottérték-adó rátáját. Ezzel a kormány a termeléstõl a fogyasztás felé terelte a fiskális terheket. Ugyanakkor a spanyol kormány célja az ország GMU-ba való mielõbbi bejuttatása volt. Spanyolország gazdaságpolitikája ezért 1997-tõl kezdve teljes mértékben a monetáris unióra való felkészülés jegyében alakult. A maastrichti kritériumok teljesítése 1996-ban még kevéssé tûnt reálisnak, 1998-ban azonban Spanyolország könnyen került be az GMU-t megalakító országok csoportjába. A spanyol kormány az Európai Központi Bank (EKB) által meghirdetett árstabilitási követelményeknek megfelelõen végezte el az infláció és a költségvetési deficit csökkentését az 1997 és 2000 közötti idõszakban. A spanyol konvergenciaprogram egyik legnagyobb sikerének az infláció leszorítása tekinthetõ. Ennek 1992-ben mért 5,9 százalékos szintjét 1998-ban 1,4 százalékra sikerült csökkenteni. Az infláció általános mérséklõdése mögött eltérõ szektoriális tendenciák húzódtak meg. A finanszírozási költségek csökkenése leginkább a nemzetközi versenynek kitett, tõkeintenzív ágazatok esetében nyilvánult meg. Ezzel szemben a munkaintenzív és nem nagy versenynek kitett szolgáltatási szektorban jóval nagyobb mértékben emelkedtek az árak, itt lényegesen nehezebb volt az infláció kordában tartása. Az inflációs nyomást enyhítette a nyersanyag- és energiaárak esése is. A hosszú távú kamatlá-

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

63

bak alakulása terén elmondható, hogy Spanyolország maradéktalanul teljesítette a maastrichti feltételeket, mivel a 7,8 százalékos határszinttel szemben a spanyol érték 6,3 százalék körül alakult. A spanyol konvergenciaprogram másik fontos területe az államháztartási hiány csökkentése volt. Ennek értéke 1994-ben 4,6 százalék, 1997-ben viszont már csak 2,6 százalék volt. 1998-ban az államháztartási deficitet 1,5 százalékra sikerült lefaragni. A stabilizációs program a közkiadásoknak a GDP-vel arányos szintre történõ mérsékelését tûzte ki célul. A kormányzat szigorú költségvetési politikát folytatott, melynek során az állami vállalatok egy részének támogatását megszüntették, befagyasztották a közalkalmazottak bérét, csökkentették a közberuházásokat.14 Egyes infrastrukturális célokra 1997-ben 15–30 százalékkal kevesebb állami pénzt költöttek, ugyanígy az igazságszolgáltatásra és a közbiztonságra is 10–15 százalékkal kevesebbet fordítottak. A diákok segélyeire, ösztöndíjaira szánt állami kiadásokat 20 százalékkal, a lakástámogatást pedig mintegy 10 százalékkal csökkentették. Ezek az intézkedések nemcsak a költségvetés, hanem a társadalombiztosítás hiányát is jelentõsen mérsékelték. Spanyolország GMU-ban való részvétele nemzeti ügy volt, ezért az egyes társadalmi csoportokkal el lehetett fogadtatni a restriktív gazdaságpolitikai intézkedéseket. Emellett széles körû párbeszéd folyt a kormány képviselõi és a szakmai-ágazati szervezetek között a „megszorító” intézkedések bevezetésével kapcsolatban. Az egyetlen kritérium, amelyet Spanyolország nem tudott teljesíteni, az az államadósság nagysága volt. A spanyol érték 1998-ban 68,8 százalék volt, ami ugyan az ezredfordulótól kezdve csökkenõ tendenciát mutatott, de továbbra is meghaladta (2004-ben 62,6 százalék) a Stabilitási és Növekedési Paktumban elõírt 60 százalékos szintet. Az Európai Unió 1466/97 rendelete a költségvetési helyzet ellenõrzésének megerõsítésérõl és a gazdaságpolitika összehangolásáról szólt. Ebben a rendeletben rög2. táblázat. A GMU-konvergenciakritériumok alakulása Spanyolországban, 1993–2004 Év

Infláció, %

Hosszú távú kamatlábak

1993 1994 1995 1996 1997 2004

4,6 4,7 4,7 3,6 1,9 3,3

10,2 10,0 11,3 8,7 6,4 3,64

Államháztartási hiány (GDP %-ában) 6,9 6,3 7,3 4,6 2,6 0,3

Államadósság (GDP %-ában) 60,0 62,6 65,5 70,1 68,8 62,6

Forrás: El Pais

14 Éltetõ Andrea (2000): Perifériás és félperifériás országok az EU-ban. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, p. 10–11.

64

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

zítették, hogy a Gazdasági és Monetáris Uniót alkotó országoknak alá kell vetniük magukat az Európai Unió Tanácsa és Bizottsága által megfogalmazott stabilizációs programnak. Spanyolország 1998. május 1-jén nyújtotta be az Európai Unió Gazdasági és Pénzügyminisztereinek Tanácsa (ECOFIN) számára az 1998 és 2002 közötti idõszakra vonatkozó stabilizációs programját. A stabilizációs program két fõ területre, a pénzügyi konszolidáció további folytatására és a gazdasági növekedésre koncentrált. Az elfogadott gazdasági stratégia intenzív termelékenységnövekedésben nyilvánult meg, amelyet mérsékelt infláció és nagyszámú munkahelyteremtés kísért.15 A spanyol gazdaság történetében elsõ alkalommal a GDP növekedése felülmúlta az inflációt, és a növekedés folytonosságának és pénzügyi konszolidációjának garanciájává vált. A stabilizációs program középpontjában továbbra is a költségvetési deficit csökkentése és a pénzügyi konszolidáció állt, ami szerkezeti reformokkal és az infláció ellenõrzésével párosult. A stabilizációs program a pénzügyi konszolidáció által lehetõvé váló munkahelyteremtés növekedése következtében fellépõ antiinflációs hatásra támaszkodott. A programhoz tartozó makrogazdasági rendezés alapja az 1999-es évre elõre látható növekedési ütem – 3,8 százalék – fenntartása volt. 3. táblázat. Spanyolország makrogazdasági mutatói, 1997–2002 (százalékban) GDP-növekedés Inflációs ráta Magánfogyasztás deflációja Foglalkoztatottsági növekedés Munkanélküliség mértéke

1997

1998

1999

2000–2002

3,5 2,0 2,5 2,9 20,8

3,8 2,4 2,0 3,5 18,7

3,8 2,1 1,9 2,8 17,1

3,3 1,9 1,7 2,3 12,8

Forrás: El desarollo del economía espaòola en ultimos aòos de noventas 2000.

A 3. táblázatból megállapítható, hogy a foglalkoztatottság/munkahelyteremtés növekedési üteme lelassult: az 1998-as 3,5 százalékról 1999-re 2,8 százalékra. A 2000 és 2002 közötti idõszakra 2,3 százalékos volt az átlagos növekedési ráta. Erre az idõszakra az egységes munkadíjak területén mérsékelt fejlõdés figyelhetõ meg, ami a spanyol gazdaság versenyképességének fenntartását eredményezte. A munkahelyteremtést ösztönzõ tervezet rendelkezéseinek hatására a munkanélküliek száma több mint 4 százalékkal csökkent 1999 és 2002 között. 2002-ben a munkanélküliségi ráta – az aktív társadalom körében – 12,8 százalék volt. Az inflációval kapcsolatban elmondható, hogy 1,9 százalékos szintjével maximálisan illeszkedett a spanyol központi bank árstabilizációs céljaihoz. Az infláció szigorú kontroll alatt való tartása meghatározó szerepet játszik a foglalkoztatottságban és a spanyol vállalatok jövedelmezõségében. 15 Giró-Szász András (2003): Spanyol út Európába. Századvég Kiadó, Budapest, p. 225–226.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

65

A program által elõirányzott tervekben meghatározták az említett idõszakra vonatkozó pénzügyi konszolidációhoz szükséges alapvetõ célokat. A pénzügyi konszolidáció könnyen keresztülvihetõ volt, mivel a bevételek közel 5,2 százalékos növekedésével számolt, ezért lehetõvé vált több jelentõs közberuházás lebonyolítása is. A bevételek oldalán elõre prognosztizált 5,2 százalékos növekedésnek és a személyi jövedelemadó reformjának következtében az 1999 és 2002 közötti periódus elsõ két évében a pénzügyi kormányzat csökkentette a pénzügyi nyomást, elõsegítve ezzel a gazdasági stabilizációt. A spanyol kormány részérõl a pénzügyi elképzelésekben felvázolt, mértéktartó célok teljesíthetõk voltak. A kormányzat gazdasági stabilizációt szolgáló intézkedéseinek köszönhetõen, Spanyolország különösebb nehézségek nélkül tudott csatlakozni az GMU-hoz. A Gazdasági és Monetáris Unió egyik legnagyobb haszna, hogy megszûntek az átváltási költségek, ami mind a vállalatok, mind a fogyasztók számára költségmegtakarítást jelentett. Az árrendszer átláthatóbbá vált, és megszûnt az árfolyam-ingadozások által kiváltott bizonytalanság is. A GMU elõsegítette a makrogazdasági stabilitást, amelyhez a kamatráta alacsony szintje is hozzájárult. A Stabilitási és Növekedési Paktum pedig egy szigorúbb fiskális politika folytatására kényszerítette a központi kormányt a költségvetési deficit mérséklése érdekében. A GMU létrejöttébõl származó legnagyobb veszteség abból fakad, hogy a tagállamok kormányainak – így Spanyolországnak is – le kellett mondaniuk az árfolyampolitika és az autonóm monetáris politika eszközeirõl. Ez abban az esetben okoz nehézséget, ha egy adott tagállam gazdaságát valamilyen külsõ, aszimmetrikus sokk érné. Ilyenkor a kormány nem folyamodhat a valutaleértékelés eszközéhez, hogy könnyítsen az exportszektor helyzetén. A gazdaság egyensúlyának más folyamatokon keresztül kell helyreállnia (munkaerõmozgás vagy a bérek és az árak mozgása), ami viszont ezek merevsége miatt hosszadalmasabb. Az alkalmazkodás módja nagymértékben függ az adott gazdaság jellemzõitõl. Mivel a munkaerõpiac szerkezete Spanyolországban meglehetõsen rugalmatlan, ezért feltételezhetõ, hogy egy ilyen helyzetben az ország nehezebben tudna kilábalni a válságból. A GMU hívei viszont azt hangsúlyozzák, hogy az aszimmetrikus sokk bekövetkezése kevéssé valószínû.16 A GMU-val együttjáró pozitív hatások és ennek költségei nagymértékben függnek az adott tagállam integrációs fokától. Ennek megfelelõen a központi régiók húzták a legnagyobb hasznot az egységes valuta bevezetésébõl, Spanyolország felzárkózott ugyan, de relatív költségei mégis nagyobbak voltak. A Stabilitási és Növekedési Paktum szabályait illetõen Spanyolország határozottan fellépett annak mindennemû „felpuhítása” ellen. A spanyol diplomácia szerint nem szabad megengedni, hogy Németország és Franciaország rávegye a többi uniós tagállamot arra, hogy fellazítsák az SNP-t, mert ez a lépés aláásná az eurózóna gazdaságainak hitelességét.17 16 Éltetõ Andrea: Spanyolország és az Európai Unió. In: Európa Tükör, 1995/3. szám, p. 40–41. 17 Paul Isbell (2003): Europe’s Difficult Moment, Spain’s Tough Position. In: http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/341.asp. 2003. 09. 30

66

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Spanyolország az Európai Bizottság álláspontját támogatta, amely az SNP szigorú kritériumainak további fenntartására, a tagállamok közötti fiskális politika szorosabb koordinálására és a szankciók kikényszerítésére vonatkozott. A spanyolok határozottan kiálltak az SNP gazdasági szükségessége mellett, hangsúlyozva a középtávon kiegyensúlyozott költségvetés és az árstabilitás szerepét, ami a fenntartható gazdasági növekedés elõfeltétele. A gazdasági válságból történõ kilábalás érdekében a gazdaságban lévõ automatikus stabilizátorok megfelelõ használatára és egy szigorúan meghatározott, tagállamok között koordinált fiskális politika folytatására van szükség. Ezzel az állásponttal Spanyolország szembekerült Németországgal. Az uniós tagállam ugyanis 2002-ben és 2003-ban is átlépte a Stabilitási és Növekedési Paktumban elõírt 3 százalékos költségvetési hiányra vonatkozó szabályt. Németország azzal érvelt, hogy a jelenlegi gazdasági recessziót kivételes helyzetként kellene kezelni. 2003. november 27-én Pedro Solbes, a gazdasági és monetáris ügyek biztosa beterjesztette az Európai Bizottság javaslatát az Európai Parlamentnek és az ECOFINnek a Stabilitási és Növekedési Paktum módosítására vonatkozólag. A tervezet az SNP hatékonyabb végrehajtására, kikényszerítésének szigorúbbá tételére és rugalmasabb értelmezésére vonatkozott. A Stabilitási és Növekedési Paktum módosításának legfontosabb elemei a következõk voltak: l Az SNP értelmezésével kapcsolatban nagyobb rugalmasságot kell biztosítani, ha egy tagállam költségvetési hiánya túllépi a 3 százalékot. l A költségvetési deficit mellett figyelembe kell venni a tagállam államadósságát és a közkiadások alakulását is, melyek a túlzott mértékû költségvetési hiányért felelõsek. Külön kell kezelni azokat eseteket, amikor a közkiadásokat strukturális reformokra, nagy infrastrukturális beruházásokra fordítják. l A tagállamok szorosabb együttmûködésére van szükség a fiskális politika területén. A fiskális politika koordinálásának a szerepe az aszimmetrikus sokkok esetén lehet különösen fontos.18 A spanyol diplomácia a Stabilitási és Növekedési Paktum kérdésében továbbra is határozott álláspontot képvisel. A spanyolok azzal érvelnek, hogy miközben az ország megtette a szükséges gazdaságpolitikai lépéseket az államháztartási hiány lefaragása érdekében, addig Németország immár másodszor szegte meg a költségvetési deficitre vonatkozó elõírást. Éppen ezért Németországnak az SNP elõírásainak megfelelõen csökkentenie kell a közkiadásokat és szerkezeti reformokat kell végrehajtania. Ellenkezõ esetben az egész eurózóna hitelessége kerül veszélybe. Spanyolország GMU-hoz való csatlakozása azért tekinthetõ sikeresnek, mert valamennyi politikai, gazdasági és társadalmi erõ között konszenzus jött létre a GMUtagsággal kapcsolatosan. Spanyolország jól kihasználta a kamatráta szintjének csökkenését (alacsonyabb adósságszolgálati kötelezettségeken és növekvõ adóbevételeken keresztül). A Gazdasági és Monetáris Unióhoz való csatlakozás gyorsabb gazda18 Paul Isbell (2002): The Future of the Stability and Growth Pact. In: http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/178.asp 2002. 12.18.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

67

sági növekedést eredményezett és árfolyam-stabilitást biztosított, melynek során a tranzakciós költségek is csökkentek. Az ország GMU-tagsága megszüntette az autonóm monetáris politikát, mivel az közösségi hatáskörbe került. A fiskális politika ugyan a spanyol kormány kompetenciájában maradt, de az Európai Központi Bank, valamint a Stabilitási és Növekedési Paktum elõírásai szigorú költségvetési politika folytatására kötelezték a központi kormányzatot, így lehetõvé vált az államháztartási hiány csökkentése. Végül, de nem utolsósorban hangsúlyoznunk kell, hogy a mindenkori spanyol kormányok egyik legfõbb célja az ország GMU-tagságának elérése volt, amelyet nemzeti ügynek tekintettek. Ennek a szempontnak megfelelõen határozták meg Spanyolország gazdasági és költségvetési prioritásait is.

3. Gazdaság- és költségvetési politika az ezredfordulón Az 1996-ban hatalomra került Spanyol Néppárt (PP) gazdasági programjának középpontjában a gyors gazdasági növekedés megteremtése mellett az új munkahelyek teremtése állt. A néppárti kormányzat 1996 és 2004 közötti idõszakban egy sor foglalkoztatást bõvítõ intézkedést hajtott végre. Ennek a munkahely-teremtési politikának az eredménye az lett, hogy a spanyolországi növekedés meghaladta a közösségi átlagot. A foglalkoztatottak aránya 56,3 százalékról (2000) 61,1 százalékra (2004) emelkedett, ami megközelítette a 65 százalékos uniós szintet. 1996ban 401 ezer, 1997-ben 371 ezer, 1998-ban pedig 427 ezer új munkahely jött létre, azaz 1,2 millióval több tényleges munkahelyet teremtettek ebben az idõszakban. Az Európai Bizottság által támogatott stabilizációs program bevezetésével Spanyolországban összesen 1,3 millió új munkahelyet hoztak létre.

Spanyolország EU-átlag

1. ábra. A gazdasági növekedés Spanyolországban (%)

68

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

4. táblázat. A spanyol foglalkoztatáspolitika eredményei

Foglalkoztatottak Munkanélküliek

1996

1998

Különbség számban

Különbség százalékban

12 173 900 3 617 600

13 342 100 2 963 400

1 168 200 –645 200

+ 9,6 –18,1

Forrás: www.mineco.es

A kormány keresztülvitte a munkavállalók számára megfelelõ feltételeket biztosító akcióprogramokat: az 1997–2000 közötti periódusra vonatkozó konvergenciaprogramot, az 1998-as alkalmazotti akcióprogramot és különbözõ, foglalkoztatottságot növelõ programokat. Az állami költségvetésben elõirányzottak folyamatosan növelik a munkahelyteremtõ politika támogatottságát. Növelték a kis- és közepes vállalatok számára nyújtandó támogatást a fiskális és adminisztratív politikák javításával. A kamatlábak csökkenése – 1998 decemberében 3 százalékra – jótékony hatással volt a pénzügyi fejlõdésre. A spanyol kormány által végrehajtott költségvetési reform elõsegítette a megtakarításokat és a befektetéseket. A szociális politikát kivéve, csökkentették a közkiadásokat, s elérték, hogy a közkiadások súlya a GDP-vel arányos szintre mérséklõdjön. Az államháztartási hiány a GDP 1,8 százalékára zsugorodott. A kormányzat támogatta a gazdasági növekedést. A gazdasági ágazatokban (ipar, kereskedelem, pénzpiacok) végbement liberalizációs intézkedések csökkentették a termelõ szektor kiadásait. Az állami vállalatok privatizációjából az államhoz 2700 milliárd peseta folyt be, amely összeget infrastrukturális beruházásokra és a közterhek mérséklésére fordították. Az elektromos- és szénhidrogén-szektorban végrehajtott reformok célja az energia környezetkímélõbb felhasználása és eljuttatása volt a fogyasztókhoz. A telekommunikáció területén az új vonalas és mobil rendszerek piacon való megjelenésével csökkentek a telefonos díjtételek.19 A pénzügyi ágazat privatizációja következtében a pénzügyi mûveletek átláthatóbbá váltak az állampolgárok számára. A Spanyol Néppárt által vezetett kormány csökkentette az adókat. A bevezetett reformmal a spanyoloknak kevesebb adót kell fizetniük, különösen igaz ez a fizikai munkásokra, a nyugdíjasokra, illetve a családokra. Ez az intézkedés mintegy 7 millió embert érintett. A gazdaságpolitikai intézkedések a kormány, a szakszervezetek és a munkaadók között lezajlott társadalmi párbeszéden alapultak. A kormány jelmondata a „Több párbeszéd, több együttmûködés, több felelõsség, több kompromisszum” volt. A gazdaság és a munka világában a párbeszéd által elõsegített megegyezés a kollektív alkut és az alkalmazottak stabilitását erõsítette. Ezek a megegyezések hozzájárultak a munkavállalói szervezetek, a mezõgazdaságban dolgozók helyzetének javításához, illetve a szociális támogatás hatékonyságának javításához, valamint elõsegítették a munkavállalók egészségbiztosítását is. 19 Giró-Szász András: Spanyol út Európába. Századvég Kiadó, Budapest, 2003, p. 212–218.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

69

A közigazgatás területén sor került az állami feladatok kerekasztalának felállítására, amely a kormány számára nyújt segítséget egy hatékonyabb és modernebb közigazgatás alapjainak létrehozásában. A kormányzat, a szakszervezetek és a munkaadók között létrejött együttmûködési megállapodások az alábbi területekre terjedtek ki: l a kikötõk versenyképességének javítása; l infrastrukturális nagyberuházások támogatása és összehangolása; l a vidék villamosítása; l új oktatási központok létrehozása; l a külkereskedelem és a turizmus támogatása; l a hazai kultúra elsõbbségének támogatása; l a szegénység elleni küzdelem. A társadalmi párbeszéd lehetõséget biztosított arra, hogy létrejöhessen az úgynevezett Toledói Paktum. Az 1996 és 2004 közötti periódusban növekedtek az infrastrukturális beruházások és a magánbefektetések. Kibõvítették az országúthálózatot, átalakították az elavult vasúthálózatot, alkalmazkodva a XXI. századi Spanyolország elõtt álló európai kihívásokhoz. Befejezték a nagy központokat összekötõ úthálózat kiépítését, és az állami úthálózatot fejlesztõ beruházások kiegészítéseként 400 kilométer autópálya építésérõl is döntöttek.20 Határozott elképzeléseken nyugvó, szilárd alapot állítottak fel a spanyol mezõgazdaság jövõje érdekében. Stabilizálták az agráriumból élõ népesség számarányát: a teljes aktív népesség 7,7 százaléka él a mezõgazdaságból. Megállították a vidék elnéptelenedésének folyamatát. A spanyol agrárszektor pénzügyi megsegítésére és támogatására közel 865 milliárd peseta összeget fordítottak. Meghatározták a spanyol agrárium érdekeit az Európai Unióban. Prioritásként kezelik a zöldség- és gyümölcstermesztést. A szarvasmarha-tenyésztést, a tejipart, az olívaolaj-ipart és a borászatot pedig szubvenciókkal segítik. Támogatják a halászatot és az ezzel összefüggõ kereskedelmet. A spanyol kormány elsõdleges céljai között szerepel az oktatás színvonalának javítása. 1998-ban és 1999-ben az oktatásra jutó költségvetési összeg 6,6 százalékkal növekedett. Az oktatásra fordított összeg az ösztöndíjak és a tanulmányi segítségek tekintetében is nõtt: 1998-ban 9,1 százalékkal, míg 1999-ben 11,7 százalékkal. 1996 és 1998 között 184 új oktatási központot nyitottak meg. Szabályozták a magánkezdeményezésû oktatás rendjét, támogatva a szabad iskolaválasztást. Spanyolország kormánya az 1996 és 2004 közötti periódusban jelentõsen növelte a kutatás-fejlesztésre fordítandó összegeket (átlagosan 7,6 százalékkal több jutott innovációra és kutatás-fejlesztésre). Spanyolországban hagyományosan alacsonynak mondható a kutatásra fordított támogatás, (a GDP alig 0,9 százaléka, szemben az 1,93 százalékos közösségi átlaggal), ezért az ország ezen a téren lemaradásban van a többi uniós tagállamhoz képest. Ennek a fõ okai a kis- és közepes vállalatok innovációs és kutatási területen tapasztalható együttmûködési hiánya és alacsony kockázatvállalási hajlandósága. A kutatás-fejlesztésre fordított kiadások területén jelentõs 20 Giró-Szász András: Spanyol út Európába. Századvég Kiadó, Budapest, p. 214–218.

70

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

elõrehaladás történt a köz- és magánszektorban egyaránt, de a közeljövõben tovább kellene növelni a magasabb hozzáadott értéket elõállító, tõkeintenzív szektorokba való beruházásokat. Ehhez azonban elengedhetetlenül szükséges az új technológiát megfelelõen alkalmazni tudó, szakképzett munkaerõ. Spanyolország számára a tudásalapú gazdaság megteremtése mintául szolgálhat az elkövetkezõ idõszakban.21 Annak érdekében, hogy a spanyol gazdaság hosszabb távon megõrizze a versenyképességét, folytatni kell az infrastrukturális beruházásokat, javítani kell az oktatás színvonalát és a munkaerõ képzettségét. A vállalati szektorban fontos lépés lenne a külföldi elosztóhálózat kiépítése a nagyobb piaci részesedés elérése érdekében. Növelni kell a vállalati szektor termelékenységét a kutatás-fejlesztési és információs-technológiai programok segítségével. Emellett a meglévõ adójogszabályok egyszerûsítésére, az üzleti környezet javítására és új vállalatvezetési módszerek elterjesztésére is szükség van. A fenntartható gazdasági növekedés feltételeinek megteremtése érdekében pedig további liberalizációs lépéseket kell tenni a munkaerõpiac, a szolgáltatási szektor (gáz- és árampiac) területén. Spanyolország versenyképességét hosszabb távon az Európai Unión belül tudja megõrizni, mert az uniós tagság lehetõséget biztosít arra, hogy az ország eredményesen részt vegyen az EU által meghirdetett oktatási, kutatás-fejlesztési együttmûködési programokban.

4. Konklúzió Spanyolország EU-csatlakozásával az országban gazdaságszerkezeti változások indultak meg. A spanyol gazdaság liberalizálása már az 1980-as években megkezdõdött, és ez a folyamat az 1990-es években is tovább folytatódott. A spanyol gazdaság a 90-es évek közepére új növekedési pályára állt, és az ezredfordulóra a GDPnövekedés meghaladta a közösségi átlagot. A gazdaság modernizálásában meghatározó szerephez jutott a külföldi mûködõtõke, amely fellendítette a beruházásokat és a növekedést. A külföldi tõkeberuházások jótékony hatással voltak a magasabb hozzáadott értéket elõállító iparágakra és a munka termelékenységének növekedésére. Az integráció a spanyol ipar és mezõgazdaság számára egy kibõvült piacot, a fogyasztóknak pedig nagyobb és jobb minõségû termékválasztékot jelentett. A külkereskedelem az a terület, amely a csatlakozás után kevésbé mondható sikeresnek, mert Spanyolország külkereskedelmi mérlegében jelentõs deficitet halmozott fel. Ennek a liberalizáció nyomán beáramló, illetve a fogyasztási és modernizációs igények ösztönözte import és az azt követni nem tudó export volt az oka. A fizetési mérlegben a magas külkereskedelmi mérleghiány nem okozott nagy problémát, mert a beáramló külföldi tõke és az EU pénzügyi transzferei ellentételezni tudták azt. Az Európai Unió által juttatott pénzügyi támogatások egyértelmûen pozitív hatással voltak az ország infrastrukturális fejlõdésére és a regionális különbségek csökkentésére. 21 Sebastian Royo (2006): The European Union and economic reforms: The case of Spain. In: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/243.asp. 2006.05.30.

SPANYOLORSZÁG GAZDASÁGPOLITIKÁJA ÉS CSATLAKOZÁSA A GMU-HOZ

71

A spanyol gazdaság számára mércéül szolgált az Európai Központi Bank által követett szigorú monetáris és gazdaságpolitika. Mivel az EU-tagságra mindig büszke Spanyolország természetesen ott akart lenni a GMU létrehozásakor az elsõ körben, ezért a kormány gazdaságpolitikája a konvergencia feltételeinek lett alárendelve. Az 1996-ban beiktatott néppárti kabinet ezért hirdette meg az államháztartási hiány csökkentését és az átfogó pénzügyi konszolidációt szolgáló stabilizációs programját. A stabilizációs intézkedések eredményeként gyorsabb lett a gazdasági növekedés és nõtt a foglalkoztatottság, miközben mérséklõdött a magas költségvetési deficit. Spanyolország fejlõdési pályája Magyarország számára is fontos tanulsággal szolgálhat, ugyanis az integrációs szervezet keretei katalizátorként hathatnak a gazdasági fejlõdésre.

Irodalom Carlos Alonso Zaldivar (1992): Spain beyond myths. Alianza Editorial. El Pais, 1995. január 15-i szám. Éltetõ Andrea: Spanyolország és az Európai Unió. In: Európa Tükör, 1995/3. szám. Éltetõ Andrea: Spanyolország modernizációja az 1980-as és 1990-es években. In: Külgazdaság, 1996/12. szám. Éltetõ Andrea: Az EU keleti kibõvülése a déli tagországok érdekei alapján. In: Európa Tükör, 1997/17. szám. Az EU országcsoportjainak fogadókészsége a közép- és kelet-európai országok csatlakozása esetére. Integrációs Stratégiai Munkacsoport kiadványa. Éltetõ Andrea (2000): A perifériás és félperifériás országok az Európai Unióban. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 2000. Giró-Szász András: Spanyol út Európába. Századvég, Budapest, 2002. Paul Isbell (2002): The Future of the Stability and Growth Pact. In: http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/178.asp. 2002.12.18. Paul Isbell (2003): Europe’s Difficult Moment, Spain’s Tough Position. In: http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/341.asp. 2003.09.30. Sebastian Royo–Paul Christopher Manuel (2003): Spain and Portugal in the European Union. London, Portland, Frank Cass co, Sebastian Royo (2006): The European Union and economic reforms. The case of Spain. In: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/243.asp. 2006.05.30.

Táblázatok forrásai A konvergenciamutatók alakulása. Forrás: El Pais, 1995. A GMU-konvergenciakritériumok alakulása Spanyolországban. Forrás: Commission and EMU Reports. Spanyolország makrogazdasági mutatói, 1997-2002. Forrás: El desarollo del eco~ ~ nomía espanola en ultimos anos de noventas 2000. A spanyol foglalkoztatáspolitika eredményei. Forrás: www.mineco.es.

72

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

ŐRY TAMÁS

A közös áfa-rendszer 4. A közös áfa-rendszert bemutató tanulmánysorozat negyedik részében a szerzõ a szolgáltatásnyújtás teljesítési helyének kérdését járja körül. Ismertet két, ehhez a témához kapcsolódó esetet, valamint sorra veszi az adókötelezettség és az adófizetési kötelezettség keletkezésének szabályait.

A szolgáltatásnyújtás teljesítési helye A szolgáltatásokat – mint nem birtokba vehetõ dolgokat (intangible property) – a határellenõrzések, illetve az adóhatárok léte nem érinti különösebben, hiszen a határokon átnyúló szolgáltatásokat már a belsõ piac mûködésének kezdete, azaz 1993. január 1-je elõtt is a tagállamok belsõ szabályai alapján adóztatták. Ezért az átmeneti rendelkezések a szolgáltatások teljesítési helyének szabályait csak kis mértékben módosították. A hatodik irányelv a szolgáltatások teljesítési helyének meghatározására a szolgáltatás típusa, illetve a szolgáltatást igénybe vevõ székhelye, telephelye, lakóhelye, tartózkodási helye stb. alapján számos szabályt tartalmaz. Az elõzetesen felszámított forgalmi adó szempontjából, ha egy tagállamban székhellyel (állandó lakóhelylyel, tartózkodási hellyel stb.) rendelkezõ adóalany egy másik tagállamba irányuló szolgáltatásnyújtást végez, a székhelye (állandó lakóhelye, tartózkodási helye stb.) szerinti államban megilleti az adólevonás joga. A szolgáltatásnyújtás teljesítési helyének meghatározását a hatodik irányelv 9. cikkelye tartalmazza. Az alapszabály szerint [9. cikkely (1) bekezdés] a szolgáltatás teljesítési helyének az a hely minõsül, ahol a szolgáltatást nyújtó gazdasági tevékenységének székhelye vagy állandó telephelye, ezek hiányában állandó lakóhelye vagy szokásos tartózkodási helye található. A meghatározással kapcsolatban kiemelendõ, hogy az háttérszabályul szolgál, lévén a tipikus nemzetközi szolgáltatások túlnyomó része a hatodik irányelv 9. cikkely (2) bekezdése által szabályozott különös rendelkezések hatálya alá tartozik. Általános szabályként azonban megállapítható, hogy a szolgáltatások adóztatása mindig a szolgáltatást nyújtó fél országának szabályai szerint történik.1 A hatodik irányelv fent említett 9. cikkely (2) bekezdése a teljesítési hely meghatározására a következõ speciális szabályokat tartalmazza. l Ingatlanhoz, illetve annak létesítéséhez kapcsolódó szolgáltatásoknál (ide értve az ingatlanügynök, a szakértõ és az építész tevékenységét is) a szolgáltatásnyújtás teljesítési helyét az ingatlan fekvése határozza meg. l A szállításhoz kapcsolódó szolgáltatások esetében teljesítési helyként azt az útvonalat kell tekinteni, amelyet a teljesítés során ténylegesen megtesznek. 1 Farmer, P.–Lyal, R.: EC Tax Law. Clarendon Press, Oxford 1994. 154. o.

A KÖZÖS ÁFA-RENDSZER 4.

73

A kulturális, mûvészeti, tudományos, oktatási, szórakoztatási és sportszolgáltatásoknál, illetve az ilyen szolgáltatásokhoz kapcsolódó szervezõi tevékenységeknél, a szállításhoz kapcsolódó kiegészítõ tevékenységeknél, mint pl. berakodás, kirakodás, raktározás stb., az ingók szerelésénél, javításánál, karbantartásánál, felújításánál, átalakításánál teljesítési helyként azt a helyet kell figyelembe venni, ahol a szolgáltatásnyújtás ténylegesen történik. l Abban az esetben, ha a szolgáltatás nyújtására harmadik országban székhelylyel rendelkezõ, vagy Közösségen belüli, de a szolgáltatást nyújtó fél székhelye (tartózkodási helye) szerinti tagállamtól eltérõ tagállamban kerül sor, a teljesítés helyeként a szolgáltatást megrendelõ gazdasági tevékenységének állandó székhelye, illetve állandó telephelye, ezek hiányában állandó lakóhelye, vagy szokásos tartózkodási helye tekintendõ. Ilyen szolgáltatások a következõk: – a szerzõi alkotáshoz, szabadalomhoz, védjegyhez fûzõdõ és ezekhez hasonló jogok átengedése; – reklámszolgáltatások; – tanácsadói, mérnöki, ügyvédi, könyvelõi szolgáltatások, adatfeldolgozási és információszolgáltatások; – a jelen felsorolásban szereplõ tevékenységek, illetve jogok részbeni vagy teljes gyakorlásától való tartózkodás, illetve arról való lemondás; – banki, biztosítási, viszontbiztosítási és egyéb pénzügyi szolgáltatások, kivéve a széfügyletet; – személyzet átadása, munkaerõ kölcsönzése; – a más nevében és számlájára jelen felsorolásban szereplõ szolgáltatások teljesítésében való közremûködés; – ingó bérbeadása (kivéve a közlekedési eszközöket). A fent felsorolt szolgáltatásokat illetõen a hatodik irányelv 9. cikkely 3. bekezdése alapján a tagállamok a kettõs adóztatás, illetve a nem adóztatás elkerülése érdekében a teljesítési hely szempontjából Közösségen belüli, illetve kívüli szolgáltatásként határozhatnak meg bizonyos ügyleteket. Ehhez kapcsolódik, hogy a közösségi adóalanyok részére harmadik országból nyújtott távközlési szolgáltatások esetén2 az ún. fordított adózási mechanizmus (reverse-charge mechanism) érvényesül, ami a Közösségen belüli adóalany áfa-kötelezettségét alapozza meg. Amint az az elõbbiekbõl is kiderül, a szolgáltatásnyújtás teljesítési helyének meghatározásakor döntõ jelentõsége van a szolgáltatást nyújtó, illetve az azt igénybe vevõ gazdasági tevékenységének székhelye vagy állandó telephelye ismeretének. A problémát ebben a vonatkozásban az jelenti, hogy a tagállamok sokszor eltérõen értelmezik az állandó telephely fogalmát. Mivel a közös áfa-rendszer szabályai nem határozzák meg az állandó telephely fogalmát, ezért végsõ megoldásként ismét az Európai Bíróság gyakorlatához kell fordulnunk. l

2 A távközlési szolgáltatásokra 1997-tõl alkalmazandó a hatodik irányelv 9. cikkely (2)(e) bekezdése.

74

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

A Berkholz-ügy3 Ebben az esetben a felperes egy reklámügynökség volt, amely fõ tevékenysége mellett játékautomatákat üzemeltetett. A játékautomaták többsége német területen mûködött, de néhány automatát a német államvasutak tulajdonában álló, az NSZK és Dánia között rendszeresen közlekedõ két komphajón helyeztek el. Az automaták karbantartási munkálatait az ügynökség alkalmazottai rendszeresen végezték. A német adóhatóság becslése szerint az automaták forgalmának 10%-a német kikötõben, 25%-a német, 65%-a pedig dán felségvizeken vagy dán kikötõkben keletkezett. A német adóhatóság az ellenõrzés során ennek ellenére a teljes forgalom után állapította meg az ügynökség áfa-fizetési kötelezettségét, mivel a szolgáltatás teljesítési helyének az ügynökség hamburgi székhelyét tekintette. A felperes álláspontja szerint azonban a szolgáltatás nyújtására a hajókon üzembe állított automatákon mint állandó telephelyeken keresztül került sor. Ezért, fejtette ki a felperes, maximálisan a teljes forgalom 35%-a után lehetett volna a német forgalmi adót felszámítani. A Bíróság álláspontjában kifejtette: a hatodik irányelv nem korlátozza a tagállamok azon lehetõségét, hogy a joghatóságuk alá tartozó tengerjáró hajón nyújtott szolgáltatást adóztassák. A hatodik irányelv megállapít továbbá egy sor olyan opciót, melyek segítségével a tagállamok adóhatóságai meghatározhatják az adott szolgáltatásra kiterjedõ adóztatási joghatóságot. Ezen lehetõség alapján a szolgáltatást nyújtó székhelye határozza meg leginkább az adóztatás helyét, feltéve, ha nincs egy olyan állandó telephelynek minõsülõ létesítmény, ahonnan az adott gazdasági tevékenységbõl származó adóbevétel jelentõs része ered. A Bíróság állásfoglalása szerint azonban a szolgáltatásnyújtás csak abban az esetben valósul meg egy állandó telephelyen keresztül, ha a létesítmény rendelkezik bizonyos minimális mérettel, illetve megvalósul a szolgáltatás nyújtásához – a játékautomaták esetében a szórakoztatáshoz – szükséges megfelelõ technikai és humán erõforrások állandó jelenléte. A hajón elhelyezett játékautomata idõszakos karbantartása nem meríti ki a fenti követelményt, így az nem minõsíthetõ állandó telephelynek.

A Faaborg–Gelting-ügy4 Egy másik esetben a Bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az étel, illetve az ital hajón történõ, helyben való elfogyasztásra szánt forgalmazása – szemben a német szövetségi adóügyi bíróság álláspontjával – szolgáltatásnyújtásnak minõsül, s a teljesítés helye a szolgáltatást nyújtó székhelye szerinti tagállam. Ebben az esetben a dán Faaborg és a német Gelting városa között közlekedõ komphajón helyszíni fogyasztás céljából forgalmazott étel és italáru adóztatásának kérdésével kapcsolatban fordult az eljáró német bíróság az Európai Bírósághoz a 3 C-168/84. sz. ügy, Gunter Berkholz v. Finanzamt Hamburg-Mitte-Altstadt [1985] ECR 2251. 4 C-231/94. sz. ügy, Faaborg-Gelting Linien A/S v. Finanzamt Flensburg [1996] ECR I-2395.

A KÖZÖS ÁFA-RENDSZER 4.

75

Római Szerzõdés elõzetes értelmezése végett. A német bíróság elõzetes értelmezés iránti megkeresése alapvetõen arra irányult, hogy a fenti áruforgalmazás termékértékesítésnek vagy szolgáltatásnyújtásnak minõsül. A Bíróság határozatának indokolásában kifejtette, hogy a kérdést csak az eset összes körülményének megfelelõ vizsgálata esetén lehet megválaszolni. Ennek megfelelõen a közvetlen fogyasztásra szánt étel és ital értékesítése egy olyan, szolgáltatások sorozatából álló folyamat végeredménye, amely az étel elkészítésétõl a fogyasztó rendelkezésére bocsátott infrastruktúráig (étkezõhelyiség, mellékhelyiség, bútorzat stb.) terjed. Mindez azt jelenti, így a Bíróság, hogy az éttermi szolgáltatást nyújtó személyek számos olyan tevékenységet végeznek (pl. asztalterítés, az étlapon szereplõ ételek és italokról a vendég részére adott tájékoztatás, kiszolgálás, az asztal leszedése stb.), amelyek egyértelmûen a szolgáltatás kategóriájába tartoznak, és amelyek között az étel, illetve az ital átadása csupán egy mozzanatnak minõsül. A hatodik irányelv 6. cikkely (1) bekezdése alapján tehát szolgáltatásnyújtásról van szó. (Ezen megítélés alól azonban kivétel az olyan elvitelre kerülõ – take-away – ételszolgáltatás, amely nem foglalja magában a fent kifejtett kísérõ szolgáltatásokat.) A szolgáltatásnyújtás tényének megállapítása után a Bíróság a teljesítés helyének vizsgálatát végezte el. A hatodik irányelv 9. cikkely (1) bekezdés, illetve a fentebb kifejtett Berkholz-ügyben hozott határozat alapján fõszabályként a szolgáltatást nyújtó székhelye alapítja meg a teljesítési helyet. Egyéb telephely teljesítési helyként csak abban az esetben vehetõ figyelembe, ha a székhely szerinti teljesítési hely figyelembevétele számottevõ adóbevételt nem eredményez, illetve más tagállammal való érdekütközést okoz.5 Mivel az ügyben az alapkérdés az adóköteles esemény jellege volt – lévén a teljesítési hely meghatározásában ennek van döntõ jelentõsége6 –, a Berkholz-ítélet alapján a Bíróság megállapította, hogy az állandó telephely ebben az esetben könnyen kijelölhetõ, hiszen az éttermet üzemeltetõ cég esetében a dániai székhely egyértelmûen azonosítható. Ebbõl következõen az étterem üzemeltetõje joggal nem tüntette fel a német adóhatóságnak beadott bevallásában az étterem üzemeltetése során létrejött ügyletekbõl származó bevételét.

A szolgáltatásnyújtás teljesítési helye az átmeneti szabályok alapján Amint azt fentebb már jeleztük, az átmeneti rendszer szabályai módosították a hatodik irányelvnek a szolgáltatásnyújtás teljesítési helyére vonatkozó szabályait is. A következõkben vizsgáljuk meg ezen módosításokat. 5 A Bíróság határozatának indokolásában: ”...does not lead to a rational result for tax purposes or creates a conflict with another Member State”. 6 Amennyiben termékértékesítésnek minõsülnek az ügyletek – mint azt korábban már tárgyaltuk –, a hatodik irányelv 8. cikkely (1)(b) bekezdése alapján a teljesítési hely az a hely, ahol a termék az értékesítéskor található. Ezzel szemben szolgáltatásnyújtás esetén a hatodik irányelv 9. cikkely (1) bekezdése értelmében – a korábban kifejtetteknek megfelelõen – a teljesítési helyet a szolgáltatást nyújtó gazdasági tevékenységének székhelye vagy állandó telephelye, ezek hiányában állandó lakóhelye, illetve szokásos tartózkodási helye alapítja meg.

76

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

A hatodik irányelv a szállításhoz kapcsolódó szolgáltatások esetén teljesítési helynek a teljesítés során ténylegesen megtett útvonalat tekinti. Az átmeneti rendelkezések értelmében, tekintettel az adóhatárok megszüntetésére, teljesítési helynek az indulás helye minõsül7. Amennyiben azonban a szolgáltatást az indulás helye szerinti tagállamtól eltérõ tagállamban levõ ügyfél részére nyújtják, és a szolgáltatást a vevõ áfa-azonosító száma alapján számlázzák, a teljesítés helyének az a tagállam minõsül, amely az azonosító számot kiadta.8 A cikkely 4. bekezdése ugyanakkor kimondja, hogy a tagállamok nem kötelesek adóztatni a szállításhoz kapcsolódó szolgáltatás azon részét, amely a Közösségen kívüli területeket érint. Szállításhoz kapcsolódó szolgáltatásnyújtás teljesítésében való közremûködésnél (közvetítésnél), amennyiben az más nevében és javára történik, a teljesítés helyét – az eredeti szabályok alapján – a szolgáltatást nyújtó székhelye alapítja meg (kivéve a birtokba nem vehetõ dolgokkal – termék bérbeadása, szerzõi jog stb. átengedése, reklámszolgáltatások stb. – kapcsolatos szolgáltatásokat, ahol a megrendelõ székhelye, illetve állandó telephelye, ezek hiányában állandó lakóhelye vagy szokásos tartózkodási helye minõsül a teljesítés helyének). Az átmeneti szabályok szerint az ilyen közvetítõi tevékenység teljesítési helyének – amennyiben az Közösségen belüli termékszállítást valósít meg – az indulás helye minõsül, illetve ha a szállításhoz kapcsolódó kiegészítõ szolgáltatásról van szó (pl. raktározás, õrzés stb.), a teljesítési hely a szolgáltatásnyújtás tényleges helye. Ezen esetekben azonban, ha a szolgáltatást a megrendelõ áfa-azonosító száma alatt számlázzák, a teljesítés helye az azonosítót kibocsátó tagállam lesz. Érvényesül tehát a korábban más összefüggésben említett fordított terhelési mechanizmus (reversecharge mechanism). Például, ha egy holland szállítmányozó vagy közvetítõ egy német megrendelõ részére a megrendelõ áfa-azonosítója alapján számláz, a teljesítés helye annak ellenére Németország lesz, hogy az áru Franciaországból indult el rendeltetési helyére. Végül azon közvetítõi tevékenységek teljesítési helye, melyek nem tartoznak az elõzõ kategóriákba, az a hely, ahol az alaptevékenységet (amelyhez a közvetítõi tevékenység kapcsolódik) megvalósítják, kivéve, ha a megrendelõ áfa-azonosító számát a közvetítõ tagállamától eltérõ tagállam bocsátotta ki. Ebben az esetben a teljesítés helyeként az azonosítót kibocsátó tagállam minõsül. A következõkben nézzünk néhány példát a szolgáltatások teljesítési helyének az eredeti szabályok, illetve az átmeneti rendszer szabályai alapján történõ meghatározására.9

7 28b. cikkely (C)(2) bekezdés. 8 28b. cikkely (C)(3) bekezdés 9 Farmer–Lyal: i.m. 157. o.

A KÖZÖS ÁFA-RENDSZER 4.

77

Példák a teljesítési hely szabályainak alkalmazására 1. Egy párizsi székhelyû ingatlanügynökség amerikai ügyfelének franciaországi ingatlant értékesít. Mivel a szolgáltatás Franciaországban fekvõ ingatlanra vonatkozik, a hatodik irányelv 9. cikkely (2) (a) bekezdése alapján a teljesítési hely Franciaország. 2. Londoni székhelyû fuvarozási vállalat, Belgiumon és Luxemburgon keresztül, Münchenbe szállít árut, Spanyolországban kibocsátott áfa-azonosítóval rendelkezõ, ott nyilvántartásba vett ügyfele részére. A szolgáltatás teljesítési helye az átmeneti szabályok értelmében Spanyolország (28b. cikkely (C)(3) bekezdés). 3. Madridi székhelyû konferenciaszervezõ cég egynapos konferenciát rendez Hamburgban. Az ilyen szolgáltatás esetén az eredeti szabályok alapján a teljesítési hely Németország, hiszen a szolgáltatásnyújtás ténylegesen ott történik (9. cikkely (2)(c) bekezdés). 4. Londoni mûvészeti szakértõ Németországba utazik egy újonnan felfedezett Rembrandt-kép német adóalany számára történõ becslésére. Az általa nyújtott szakértõi szolgáltatás teljesítési helye a tényleges tevékenység helyszíne, vagyis Németország (9. cikkely (2)(c) bekezdés). 5. Egyesült királyságbeli könyvvizsgáló cég francia illetõségû társult cégeinek nyújt tanácsadást. A teljesítés helye a megrendelõ székhelye, vagyis Franciaország (9. cikkely (2)(e) bekezdés).

Harmadik országgal folytatott kereskedelmi ügyletek szabályozása A termékimport fogalmát a hatodik irányelv eredeti 7. cikkelyének (1) bekezdése a következõképpen határozta meg: „termékimportnak minõsül a terméknek a 3. cikkelyben meghatározott ország területére történõ belépése”. Az irányelv 3. cikkelyének eredeti szövegezése az ország területén az Európai Gazdasági Közösséget alapító szerzõdés (a Római Szerzõdés) 227. cikkelye által meghatározott területet határozta meg. Az átmeneti intézkedések eredményeként – tekintettel a Közösség idõközbeni bõvítéseire – a csatlakozott országok egyes területeinek az irányelv területi hatálya alól való kivételével módosult a területi hatály. A termékimport a módosított 7. cikkely értelmében azon árukra vonatkozik, amelyek nincsenek a közösségi vámterületen szabad forgalomban, illetve szabad forgalomban vannak ugyan, de Közösségen kívüli országból származnak. A behozatal helye annak a tagállamnak a területe, ahol az árunak a Közösségbe való beléptetése megtörtént. A 7. cikkely (1) (a) pontjában nem szereplõ, valamely tagállamból közösségi vámterületre, de a hatodik irányelv területi hatályát tekintve harmadik országnak minõsülõ területre (pl. a spanyol fennhatóság alá tartozó Kanári-szigetek, vagy a francia tengerentúli megyék) exportált termékek esetében a következõ szabályok érvényesülnek. Az ilyen termékek közösségi területen kívülre irányuló exportjára ugyanazon eljárási alakszerûségek alkalmazandók, mint a hatályos közösségi vámrendelkezések

78

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

alapján a Közösség vámterületén kívüli területre exportált termékek esetén. A fenti termékek közösség területen kívülre irányuló átmeneti kivitele esetén a tagállamok megteszik mindazon intézkedéseket, amelyek a Közösség területére történõ visszaszállításnál ahhoz szükségesek, hogy a termékek ugyanazokat a kedvezményeket élvezhessék, mint ha a közösségi vámterületen kívüli átmeneti exportra került volna sor.

Az adókötelezettség és az adófizetési kötelezettség keletkezése A következõkben röviden térjünk ki az adókötelezettség, illetve az adófizetési kötelezettség közös áfa-rendszeren belüli keletkezésének a hatodik irányelvben meghatározott szabályaira. A hatodik irányelv 10. cikkelye rendezi az adófizetési kötelezettség kérdését. Kimondja, hogy az adókötelezettség az adófizetési kötelezettséget megalapozó jogi feltételek beálltakor keletkezik. Az adófizetési kötelezettség akkor áll be, amikor az adóhatóság jogosulttá válik az adó megfizetéséért felelõs személytõl az adó követelésére, függetlenül attól, hogy az adóalany az adófizetési kötelezettség teljesítésének halasztására jogosult. Az adókötelezettség és az adófizetési kötelezettség keletkezése a 10. cikkely (2) bekezdése értelmében egybeesik a teljesítés, illetve a részteljesítés idõpontjával.10 Elõfordulhat azonban, hogy amennyiben a teljesítés elõtt számlát bocsátanak ki, az adó felszámítására korábban kerül sor, mint az adófizetési kötelezettség keletkezésére. A tagállamok ezen felül azzal az opcióval is rendelkeznek, hogy az adófizetési kötelezettséget egyes ügyletek, illetve bizonyos adóalanyok esetén legkésõbb a számla kibocsátásának idõpontjáig, a teljesítés dátumáig, vagy számlakibocsátás hiányában, illetve késõbbi számlakibocsátás esetén az adófizetési kötelezettség keletkezésének dátumát követõ meghatározott idõszakon belül írják elõ. Fenti szabályoktól eltérõen, a Közösségen belüli mentes termékértékesítés esetén az átmeneti rendszer szabályai alapján [28c. cikkely (A) bekezdés] az adót az adófizetési kötelezettség keletkezésének hónapját követõ hó tizenötödik napján számíthatják fel. Amennyiben a számlát ezen idõpontnál korábban bocsátják ki, az adó felszámítására a számla kibocsátásának napja az irányadó.11 Fentieknek megfelelõen Közösségen belüli beszerzés esetén (intra-Community acquisition) az adófizetési kötelezettség keletkezése a beszerzés idõpontjához igazodik. A beszerzés idõpontjának az az idõpont minõsül, amikor a beszerzés tárgyát képezõ termékhez hasonló terméket az ország területén értékesítik.12 Az adó felszámítására az adófizetési kötelezettség keletkezésének hónapja utáni hónap tizenötödik napján kerül sor, kivéve, ha ezen idõpont elõtt számlát bocsátanak ki. A mentes értékesítések és a Közösségen belüli beszerzésekre vonatkozó szabályok egy10 Farmer–Lyal: i.m. 199. o. 11 28d. cikkely (4) bekezdés. 12 28d. cikkely (1) bekezdés

79

A KÖZÖS ÁFA-RENDSZER 4.

másnak való megfelelésének az ilyen ügyletek ellenõrzése szempontjából van kiemelkedõ jelentõsége. Az adófizetési kötelezettség és az adókötelezettség termékimportnál a termék Közösség területre történõ behozatalakor keletkezik. Amennyiben az importált termék közösségi vámköteles, mezõgazdasági lefölözés tárgyát képezi vagy más hasonló, közösségi politika által meghatározott közteher alá esik, az adókötelezettség és az adófizetési kötelezettség keletkezése a közösségi politika által meghatározott idõpontban valósul meg. Amennyiben a termék vonatkozásában ilyen közösségi politika nem érvényesül, a tagállamok a megfelelõ vámszabályokat alkalmazzák az adókötelezettség és az adófizetési kötelezettség keletkezésének meghatározására. n

80

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 ÁBEL CSABA

Az Európai Unió Tanácsa elnökségének feladatai az alapszerződések szerint Az Európai Unió Tanácsa elnökségének feladataira kiterjedt szabályrendszer és még részletesebb gyakorlati rendelkezések vonatkoznak. Mindezek ellenére a hatályos alapszerzõdések igen szûkszavúan szólnak az elnökség intézményérõl – ezen jelentõsen nem változtatott az alkotmányszerzõdés (ASZ), és nem módosít a készülõ reformszerzõdés sem. Az alábbiakban röviden bemutatjuk az alapszerzõdések elnökségre vonatkozó rendelkezéseit.

A hatályos alapszerződések rendelkezései A miniszteri szintû tanácsülések elnöklésérõl már az Európai Gazdasági Közösséget alapító Római Szerzõdés is rendelkezett, amelyet a tagállamok ekkor is hat hónapos rotációs rendben töltöttek be, az eredeti 1957-es szöveg szerint azonban még „a tagállamok betûrend szerinti sorrendjében”. Az Európai Közösséget létrehozó szerzõdés (EKSZ) ma hatályos szövegében a 203. cikk úgy szól, hogy „a tagállamok a Tanácsban az elnökséget hat hónapos idõtartamon át, felváltva töltik be a Tanács által egyhangúlag meghatározott sorrendben.” A tanácsüléseket és a tanácsüléseket elõkészítõ formációkat az elnökséget adó ország vezeti. Az elnökség ellátásának mostani, 2007 és 2018 közötti sorrendjét a 2007/5/EK tanácsi határozat tartalmazza.

Az Európai Unióról szóló Szerzõdés (EUSZ) két vonatkozásban is kibõvítette az elnökség feladatait, az Európai Tanács szerepével és a két új pillér megjelenésével kapcsolatban. Az EUSZ 4. cikke szerint az Európai Tanácsot az elnökséget adó tagország állam- és kormányfõje elnökli. Az elnökség határozza meg a napirendet is, és az õ feladata az ülés elõkészítése. Emellett az EUSZ rendelkezett arról is, hogy a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos ügyekben az Uniót az elnökség képviseli. Az elnökség felel a közös kül- és biztonságpolitika tekintetében meghozott határozatok végrehajtásáért; ebben a minõségében alapvetõen õ képviseli az Unió álláspontját nemzetközi szervezetekben és konferenciákon. Az elnökséget a Tanács fõtitkára segíti, aki a közös kül- és biztonságpolitika fõképviselõjének feladatát látja el [EUSZ 18. cikk (1)-(3)]. Emellett az elnökség konzultál az Európai Parlamenttel a közös kül- és biztonságpolitika fõbb vonatkozásairól és alapvetõ választási lehetõségeirõl, továbbá gondoskodik arról, hogy az Európai Parlament nézeteit kellõképpen figyelembe vegyék. Az elnökség és a Bizottság rendszeresen tájékoztatja az Európai Parlamentet az Unió közös kül- és biztonságpolitikájának alakulásáról (EUSZ 21. cikk). A bel- és igazságügyi együttmûködés területén jelenleg (a közös kül- és biztonságpolitikával összehasonlítva) jóval ke-

81

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

vesebb, konkrétan egyetlen egy rendelkezés található, amely nevesíti az elnökséget. Eszerint az elnökség és a Bizottság rendszeresen tájékoztatja az Európai Parlamentet az e cím hatálya alá tartozó területeken folytatott munkáról [EUSZ 39. (2) cikk].

A Tanács 2006-os új eljárási szabályzatában bevezetett módosítások Ugyan a cikk címe szerint az alapszerzõdések rendelkezéseirõl szólunk, mégis érdemes itt megemlíteni a Tanács eljárási szabályzatát, tekintettel arra, hogy annak utolsó, 2006. szeptember 15-ei módosítása (a Tanács 2006/683/EK, Euratom határozata a Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról) az alkotmányszerzõdés egyes elemeit átemelte a jelenlegi szabályok közé. A módosítás bevezette az eddig alkalmazott hat hónapos elnökség he-

lyett a csoportos elnökséget és a 18 hónapos elnökségi programot. Az adott idõszak alatt hivatalban lévõ három elnökség jóváhagyás céljából közös, 18 hónapos programot terjeszt a Tanács elé, amelyet a Bizottsággal szoros együttmûködésben és a megfelelõ konzultációkat követõen készítenek el az adott idõszak tanácsi programterveirõl és a három tagállam általános, stratégiai célkitûzéseirõl. A három elnökség együttesen nyújtja be a programtervezetet, legkésõbb az érintett idõszak elõtt egy hónappal az Általános Ügyek és Külügyek Tanácsa elé. Az elsõ elnökségi trió, amely az új rendszer szerint dolgozik a 2007–2008-as németportugál-szlovén csoportos elnökség, amely 2006 végén nyújtotta be közös programját. Az új szabályok mellett az egyes elnökségek a közös program keretein belül önálló féléves programot is készítenek. Magyarország Spanyolországgal és Belgiummal alkotja majd a csoportos elnökséget 2010–2011-ben.

Az EU Tanácsának soros elnökségét ellátó tagállamok, 2005. január–2018. június (2007. januárjától ún. „trió elnökségek” a 2007/5/EK tanácsi határozat szerinti sorrendben

2005. január–június

Luxemburg

2005. július–december

Nagy-Britannia

2006. január–június

Ausztria

2006. július–december

Finnország

82

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

2007. január–június

Németország

2007. július–december

Portugália

2008. 2008. 2009. 2009. 2010. 2010. 2011. 2011. 2012. 2012. 2013. 2013. 2013. 2014. 2015. 2015. 2016. 2016. 2017. 2017. 2018. 2018. 2019. 2019. 2020.

Szlovénia Franciaország Csehország Svédország Spanyolország Belgium Magyarország Lengyelország Dánia Ciprus Írország Litvánia Görögország Olaszország Lettország Luxemburg Hollandia Szlovákia Málta Egyesült Királyság Észtország Bulgária Ausztria Románia Finnország

január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június július–december január–június

A szerződésmódosítási folyamat nyomán várható változások A 2007. júniusi Európai Tanács által az összehívandó kormányközi konferenciának adott mandátum az alkotmányszerzõdés újításainak jó részét átemeli a kidolgozandó új reformszerzõdésbe. A reformszerzõdés ennek megfelelõen tartalmazni fogja azokat a rendelkezéseket is, melyek az elnökséget szabályozzák. Eszerint a Tanács különbözõ formációinak elnökségét, a Külügyek Tanácsának kivételével, a Tanácsban részt

· SZEPTEMBER

vevõ tagállami képviselõk látják el az Európai Tanács által európai határozatban meghatározott feltételeknek megfelelõen, egy egyenjogúságon alapuló rotációs rend szerint. Az Európai Tanács minõsített többséggel határoz [ASZ I. 24 (7) bekezdés]. Itt tehát az alkotmányszerzõdés lényegében megismétli a jelenleg hatályos szöveget, azzal a változással, hogy egyhangú helyett minõsített többségi döntéshozatalt ír elõ. A tanácsüléseket a reformok szerint is az elnökséget adó ország vezeti, kivéve azonban a Külügyek Tanácsát, amit az Unió kül- és biz-

83

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

tonságpolitikai fõképviselõje elnököl. A tanácsüléseket elõkészítõ formációkat szintén az elnökséget adó ország vezeti, ám itt is kivéve a Politikai és Biztonsági Bizottságot (PSC), melyet az Unió kül- és biztonságpolitikai fõképviselõjének megbízottja vezet. Ezeken a rendelkezéseken felül azonban az alkotmányszerzõdés nem tesz említést a Tanács elnökségérõl, annak szerepét csak közvetetten, a Tanácsra vonatkozó szabályokból lehet körvonalazni.

Más területeken, mint az Európai Tanács vezetése, vagy a közös kül- és biztonságpolitika, az új intézmények és szereplõk – az Európai Tanács állandó elnöke, valamint a kül- és biztonságpolitikai fõképviselõ (az ASZ-ben használt korábbi elnevezéssel: a külügyminiszter) – elõtérbe kerülése okozza a soros elnökségre utaló rendelkezések elmaradását. Más okból, de szintén kikerült a bel- és igazságügyi együttmûködésben az elnökség szerepét jelenleg szabályozó EUSZ 39. (2) cikk.

n

84

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA KUNOS BÁLINT

Védelemgazdaság és az Európai Unió Az Európai Unió gazdasági szakpolitikáinak védelemgazdasági vonzatai A védelemgazdaság a nemzetgazdaság szerves részét képezi. Az Európai Unióban azonban a védelemgazdasági kérdések vizsgálata csak a maastrichti megállapodást követõen, a kül- és biztonságpolitikai kérdésekkel foglalkozó II. panel munkájának kiteljesedésével kezdõdött el. E cikkben a szerzõ az EU védelemgazdaságát az Unió fõbb gazdasági szakpolitikáin keresztül vizsgálja, illetve mutatja be. Az EU gazdasági szakpolitikáinak koordinációs tevékenységével párhuzamosan célszerû vizsgálni a védelmi miniszterek formális és informális találkozóin született megállapodásokat is, hiszen ezen megállapodások következményei gyakran jelennek meg a nemzetek védelemgazdasági vonatkozású döntéseiben és tevékenységeiben.

Az elmúlt évtizedekben a globális verseny jelentõsen felerõsödött, és annak ellenére, hogy ez a globalizáció bizonyos területeken napjainkban megtorpanni látszik, abban minden gazdasági elemzõ egyetért, hogy a világ gazdasági-hatalmi pólusai átrendezõdnek. A nagy gazdasági blokkok különbözõ kihívásokkal szembesülnek. Az Egyesült Államokban nincs baj a növekedéssel, a

munkanélküliséggel, de egyre kezelhetetlenebb a növekvõ ikerdeficit, valamint komoly gond a mélyponton lévõ dollár. Az Európai Unió exportérzékeny, elégtelen a belföldi kereslet, gyenge a növekedés, nagy a munkanélküliség, kevés az aktív keresõ (elöregedõ társadalmak). Japánban stagnál a gazdaság, nem látják a kiutat. A Kínai gazdaság vadul vágtat, a túlhevüléstõl kell megóvni (visszafogni a gazdasági növekedést). A gazdasági hatalmi pozíciók átrendezõdése komoly befolyással bír az Európai Unió kül- és biztonságpolitikájára, a gazdaságpolitikájára (a kettõ összefügg) és természetesen a védelemgazdasági folyamatokra is. A védelemgazdaság az Európai Unióban a tagországok nemzetgazdaságának szerves részét képezi. Már rég bizonyított tény, hogy a védelemgazdaság, az egyéni teljesítmény és az összgazdasági teljesítmény, valamint a régió biztonsága kölcsönös összefüggésben van egymással, illetve együttesen hatnak a gazdasági növekedésre. Az EU gazdaságának átvilágítása védelemgazdasági szempontból még várat magára. Ez a tanulmány

1. táblázat. Az EU helye a nemzetközi gazdaságban Világ Népesség ( mi l l i ó f õ) GDP (milliárd euró)

EU

Világ %-a

USA

Világ %-a

Japán

Világ %-a

6400

458

7,2

294

4,6

128

2,0

32 700

10 215

31,2

9440

29

3750

12,3

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

az EU fõbb gazdasági szakpolitikái alapján igyekszik rávilágítani az Unió védelemgazdaságára. Az Európai Unió védelemgazdasága egyrészt szélesebben, tágabban értelmezhetõ, mint a nemzetek védelemgazdaságának összessége. Felfogható többdimenziójú rendszerként is. Fejlõdését és szervezõdését a politikai akarat (az EU közös kül- és biztonságpolitikája, az európai biztonság- és védelempolitika, a tagországok nemzetbiztonsági stratégiái stb.) mellett meghatározzák a transznacionális védelmi ipari vállalatok, vállalatóriások ugyanúgy, mint a regionális integrációs szervezetek. Ugyanakkor az Európai Unió védelemgazdasága szûkebb kategória is, hiszen nem rendelkezik az EU gazdasági szakpolitikái között önállósággal, csupán a szakpolitikák részeibõl, hatásaiból vizsgálható, illetve mutatható be. Nem vitatható tény, hogy az EU védelemgazdasága az Unió gazdaságának szerves része, és az európai védelmi ipari piac az EU egységesülõ piacának a része. A védelmi ipari piacra is igaz a gazdasági folyamatokra jellemzõ trend, vagyis az ipari társadalomból az informatikai társadalomba tart, ami azt is jelenti, hogy a védelmi ipari piac is globalizálódik, a védelmi piac mind területileg, mind az áruk és szolgáltatások terén kitágul. Ezen a piacon is folyamatosan nõ a versenyképesség, új versenyhelyzetek alakulnak ki, és ennek következménye, hogy az van kedvezõbb helyzetben a piacon, aki informáltabb.

1. Az Európai Unió és a biztonság Az Európai Unió 2004. májusi bõvítése után különös hangsúlyt kapott a közös kül- és biztonságpolitika és az európai

85 biztonság- és védelempolitika ambiciózus fejlesztése. Az EU biztonságpolitikai és gazdaságpolitikai kihívásai nagyrészt átfedik egymást, és jellemzõen nem katonai jellegûek, de a megoldásuk valószínûsíthetõen védelemgazdasági megoldásokat is takar. A fontosabb kihívások és azok költségvonzatai, csak felsorolás jelleggel: l nemzetközi terrorizmus – a terrorizmus elleni védelem költségei; l tömegpusztító fegyverek ploriferációja – az elterjedés megakadályozása, illetve az ellenõrzés költségei; l regionális konfliktusok – a béketeremtés és békefenntartás költségei; l az Unió belsõ biztonsága (szervezett bûnözés, korrupció, kábítószer-, fegyver-, embercsempészet) – vám- és adóellenõrzés, a bûnmegelõzés költségei; l migráció – határellenõrzés, legális lakhatás, a munkavállalás stb. költségei; l instabil régiók az Unió határain kívül (illetve belül, amennyiben a többsebességes európai fejlõdési modell valósul meg az elkövetkezõ években) – a segélyezés, támogatás (kohéziós politika) költségei; l az Unió energiabiztonsága – béke és minõsített idõszaki ellátás, a tartalékolás költségei; l a klímaváltozás gazdasági és politikai hatása – az egységes fellépés szervezeti elemeinek kialakítása, a megváltozott feltételekhez való alkalmazkodás költségei. A fenti kihívásokra adandó válasz folyamatosan formálja az EU biztonságpolitikáját és a gazdasági szakpolitikáit egyaránt.

86 A politikai és gazdasági szempontból látványosan európaizálódó közép-keleteurópai országok felfogása a biztonságról egyelõre nem tudta kellõképpen követni ezeket a változásokat. Kül- és biztonságpolitikai felfogásuk néha még az euro-atlanti szervezetekhez való csatlakozást megelõzõ korszakot idézi. Nehezen tudatosul a térség lakosaiban (gyakran még a politika szereplõiben is), hogy a területvédelem helyett az érdekvédelem a modern biztonságpolitika vezérlõelve. Ha elfogadjuk azt a tényt, hogy a környezet szennyezése, a kábítószerek terjedése vagy a migráció biztonságpolitikai kérdés, akkor azt is be kell látni, hogy az ezekkel szembeni védelem nem elsõsorban országhatáron belüli feladat, hanem a kiváltó okok felszámolása az elsõdleges érdek, függetlenül annak területi hovatartozásától. Ennek a biztonságpolitikai szemléletváltozásnak tükrözõdnie kell a védelemgazdasági szemlélet átalakulásában is. Tekintettel arra, hogy az EU-ban nincs közös gazdaságpolitika, hiszen ez csak akkor volna lehetséges, ha politikai unió lenne, az EU gazdasági mozgástere, illetve annak védelemgazdasági vetületei is csak a gazdaságpolitikai koordinációra korlátozódhatnak. A gazdaságpolitikai koordináció alapját az Európai Tanács csúcsértekezletén elfogadott politikai határozatok képezik, amelyekben rögzítik a leglényegesebb rövid távú gazdaságpolitikai célokat és követelményeket. Ezek alapján a Bizottság ajánlására építve, az Európai Unió Tanácsa (azon belül a gazdasági és pénzügyminisztereket tömörítõ ECOFIN) dolgozza ki és fogadja el minõsített többséggel a tagállamok és a Közösség gazdaságpolitikájára vonatkozó átfogó gazdaságpolitikai iránymutatásokat.

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

A védelemgazdasági kérdések vizsgálatakor az általános gazdaságpolitikai koordináción túl meg kell említeni a védelmi miniszterek formális és informális (pl. az Európai Védelmi Ügynökség miniszteri szintû igazgatótanácsi) találkozóit is. E találkozók koordinációs folyamatainak eredményeként született megállapodások következményei gyakran jelennek meg a nemzetek védelemgazdasági vonatkozású döntéseiben és tevékenységeiben. Az EU gazdaságpolitikai koordinációja a Gazdasági és Monetáris Unióba még be nem lépett országokra is kiterjed. Átfogja mindazokat a nemzeti gazdasági – köztük a védelemgazdasági – trendeket és gazdasági szakpolitikákat, amelyek befolyásolhatják a pénzügyi folyamatokat vagy az egységes belsõ piac mûködését. Az Európai Unióban a gazdaságpolitikai, illetve annak védelemgazdasági vonzataira vonatkozó koordináció három tevékenységi csoportra támaszkodik: l a mindenkori gazdasági és biztonsági helyzet és a kilátások közös értékelése, a „jövõkép” felvázolása (gazdaságpolitikai elõrejelzések, biztonságpolitikai elõrejelzések stb.); l egyetértés a megfelelõ gazdasági szakpolitikákban (közös gazdasági, biztonságpolitikai stratégiák); l a tagállamok készsége arra, hogy nemzetállami szinten megtegyék a megfelelõ gazdaságpolitikai, védelemgazdasági intézkedéséket (a nemzeti stratégiák koordinációja). Ez az uniós szintû koordináció számos problémát vet fel még napjainkban. Ilyen a közösségi szintû koordináció hiánya vagy szabályozatlansága az EU különbözõ szervei között. Az uniós szintû gazdasági koordináció sem tudja kezelni azt a problémát, hogy

87

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

a gazdaság törvényszerûségei nem azonos formában és mértékben érvényesülnek és hatnak a védelemgazdasági folyamatokra a fejlett és a kevésbé fejlett, a kis és a nagy, vagy az egymástól eltérõ társadalmi, politikai környezetû országokban. Más típusú problémát vet fel az újonnan csatlakozott országokban a nemzeti szinten manapság formálódó gazdasági, biztonságpolitikai, külpolitikai stb. stratégiák koordinációjának hiánya vagy nem megfelelõ szintje. Magyarországon az ágazati szinten készülõ stratégiák koordinációja még esetleges, gyakran nem mûködik megfelelõen. A különbözõ tárcáknál készülõ stratégiák, rövid és hosszú távú döntések (jogszabályok) védelemgazdasági vonzatainak vizsgálatára nincs kialakult, az államigazgatás rendszerében kijelölt, kormányzati szinten felelõs szervezet. Ennek tudható be, hogy elõfordulhat olyan helyzet, amikor az össznemzeti gazdasági érdeket felülírja egy szûkebb gazdasági érdekcsoport. Ilyen eset volt 2005-ben az a magyar döntés, hogy nem csatlakozunk az Európai Védelmi Ügynökség (European Defence Agency – EDA) hadfelszerelési piacot szabályzó rendszereihez. Így Magyarország egy tévesen értelmezett gazdasági elõnyszerzés miatt került szembe az Unió többségével, amit csak ez évben sikerült részben korrigálnunk azzal, hogy a védelmi miniszter aláírta az EDA-tagországok ide vonatkozó alapmegállapodását. Az Európai Védelmi Ügynökséget a Miniszterek Tanácsa 2004. július 12-i együttes fellépésével hozták létre az alábbi céllal: l az EU védelmi képességeinek javítása, különösen a válságkezelés területén; l az uniós fegyverkezési együttmûködés elõmozdítása;

az EU védelmi ipari és technológiai alapjainak megerõsítése és versenyképes európai védelmi felszerelési piac létrehozása; l a kutatás támogatása Európa védelmi ipari és technológiai potenciáljának megerõsítése érdekében; Ezek alapján az ügynökség aktuális feladatai a következõk: l átfogó és rendszeres megközelítés kialakítása az európai biztonsági és védelmi politikai szükségletek meghatározásával és teljesítésével kapcsolatban; l a védelmi felszerelési együttmûködés elõmozdítása az EU tagállamai között; l részvétel az európai védelmi ipar fejlesztésében és általános szerkezetátalakításában; l a védelemmel kapcsolatos európai kutatás és technológiák támogatása az európai politikai prioritások figyelembevétele mellett; l a Bizottsággal szoros együttmûködésben részvétel a védelmi felszerelések nemzetközileg versenyképes európai piacának kialakításában. Az ügynökség komparatív elõnye abban áll, hogy egyszerre képes a fenti területek mindegyikével foglalkozni, és átlátni az ezek összekapcsolásából adódó szinergiákat. l

2. Az EU főbb gazdasági szakpolitikái és azok védelemgazdasági aspektusai 2.1. Az EU vám- és adópolitikája

Az Európai Gazdasági Közösség elsõ látványos eredménye a vámunió megvaló-

88 sulása (1968. június 1.), melyet a Római Szerzõdés 23. cikke a következõképpen fogalmaz meg: „A Közösség vámunión alapul, amely a teljes árukereskedelemre kiterjed, és amely magában foglalja a behozatali és kiviteli vámok, valamint az azzal azonos hatású díjak tilalmát a tagállamok között, valamint egységes vámtarifa elfogadását a harmadik országokkal szemben.” A védelmi ipari termékek és szolgáltatások esetében azonban a vámunió létrejöttével nem valósult meg maradéktalanul az áruk szabad áramlása. Ennek okai egyrészt a tagállamok közötti kereskedelemben fennmaradt vámon kívüli akadályok (belsõ gazdasági, mûszaki, iparbiztonsági szabályozások), másrészt az a tény, hogy a tagországok gyakran éltek a Római Szerzõdés 296. cikkében adott azon lehetõséggel, amely szerint a nemzet biztonságát érintõ kérdésekben a közösségi szabályokat nem kötelesek alkalmazni. Az áruk szabad mozgásának kiteljesedésével párhuzamosan nõt a vámellenõrzések szerepe az Európai Unióban a fegyverkereskedelem felügyelete, átláthatósága terén. Az EU vámeljárásaira és vámellenõrzésre vonatkozó alapszabályaitól némileg eltérõ szabályrendszer alakult ki a csapatmozgások vámeljárásaiban is. A katonai szervezetek határokon való mozgásának vámellenõrzésére a legtöbb tagállam elkülönített szervezetet mûködtet, melyek rendszeresen koordinálják, összehangolják tevékenységüket, illetve közösen fejlesztik a szabályzó rendszerüket. (Magyarországon ez a feladat a HM Logisztikai és Fejlesztési Ügynökség feladatkörébe tartozik, mely tevékenysége során együttmûködik az országos és területi vámszervekkel.) Az Európai Uniónak nincs közös adópolitikája, de az adózásra vonatkozó

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

irányelvek a tagállamokat az adópolitikájuk harmonizálására ösztönzik, illetve a kettõs adózás elkerülésére. Az adózási elvek és gyakorlat terén a védelmi ipari termékek esetén az EU elõrébb tart, mint más termékek vonatkozásában. 2.2. Az EU belső piaci politikája

Az Európai Unióra (azt megelõzõen az EGK-ra) gyakran mondják, hogy a négy szabadság „országa”: az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tõke szabad áramlásáé. A Közösség mûködésének alapját kezdetektõl fogva e négy gazdasági szabadságjog alkotja. Ezek érvényesülését a belsõ piac biztosítja. E szabadságjogok mindegyike kisebbnagyobb változáson ment keresztül az elmúlt ötven évben, tartalmuk folyamatosan tágult, térnyerésük nõtt. A négy gazdasági szabadságjog fejlõdésével együtt fejlõdött a belsõ piac is. Az európai gazdasági integráció fejlõdése három meghatározó szakaszra bontható: l közös piac (1957-tõl); l belsõ piac (1987-tõl); l egységes belsõ piac. Igaz, hogy a fenti szakaszok egymáshoz képest a gazdasági integráció egyre magasabb szintjét jelölik, de nem szorítják ki egymást teljes mértékben, hanem – a belsõ piac meghatározó szerepe mellett – mindhárom szakasz létezõ folyamatokat takar. A védelmi eszközök és szolgáltatások piaca az európai piac szerves része, azonban a Maastrichti Szerzõdést (1992) megelõzõen ez tabu téma volt az uniós szervezetekben. A szerzõdéssel kialakított hárompilléres Európai Unió második pillérének (közös kül- és biztonságpolitika, KKBP) kialakításával veszi kezdetét a védelmi piac elemeinek a vizsgá-

89

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

lata, illetve a védelmi piaci tevékenységek koordinációja. Az Amszterdami Szerzõdés (1997) célkitûzéseinek (az EU közös értékeinek, függetlenségének és integritásának védelme; a biztonságának a megerõsítése; a béke megõrzése és a nemzetközi biztonság megerõsítése stb.) teljesítése során a másik két pillértõl eltérõen a KKBP döntéshozatali, szervezeti és a folyamatosan fejlõdõ eszközrendszerbeli jellege a Bizottság szerepének háttérbe szorulását jelzi. Természetesen ez gyakran konfliktusok forrása, mint például a Bizottság és az Európai Védelmi Ügynökség között a védelmi piacra vonatkozó szabályzók kialakítása során (kinek a hatásköre, kinek a feladatkörét kellene bõvíteni vagy szûkíteni). A közös kül- és biztonságpolitika – az Európai Tanács által meghatározott elvek alapján – elfogadott közös stratégiák, közös állásfoglalások és együttes fellépések formájában valósul meg. 2.3. Az európai védelmi piac átalakulása

A világ hadiipari termelése folyamatosan csökken, különösen igaz ez az európai országokra. A védelmi kiadások csökkenésével ez nyilvánvaló következmény, ugyanúgy, mint a védelmi ipari termékek kereskedelmében növekvõ verseny. A ha-

diipari termékek kereskedelme viszont egyre szigorúbb ellenõrzés mellet zajlik. A termék származásának, illetve végfelhasználásának igazolása nélkül gyakorlatilag nem lehet kereskedni az európai védelmi piacon. 2006. június 1-jén az Európai Unióban új korszak kezdõdött a védelmi beszerzések terén. Olyan piacszabályzó rendszert vezettek be, amely egyrészt az európai védelmi ipari piacot remélhetõleg sokkal egységesebbé teszi, másrészt hozzájárul ahhoz, hogy a védelmi piac mûködtetésére vonatkozó szabályzók és elvárások közelebb kerüljenek az EU belsõ piacát szabályzó általános elvekhez. A védelmi piac szabályzó rendszerének kialakításával az alábbi célokat kívánják a tagországok elérni: l a védelmi beszerzések és eladások átláthatósága; l a piaci verseny fokozása a védelmi felszerelések terén; l kedvezõbb piaci ár biztosítása; l az üzleti lehetõségek körének kiszélesítése a védelmi ipari vállalatok számára; l az európai védelmi ipar globális versenyképességének erõsítése. Az új piaci keret egy önkéntes, kormányközi szabályzó rendszer, amelyet az Európai Védelmi Ügynökség dolgozott ki és igazgat. Mûködésének alapja a védelmi

2. táblázat. A világ meghatározó fegyverexportõrei Ország USA Oroszország Franciaország Németország Egyesült Királyság Olaszország Kína

Export értéke (mUSD)

Részarány (%)

37,7 20,7 8,3 4,9 2,6 1,7 1,5

40,8 22,4 9,0 5,4 2,9 1,9 1,7

90 miniszterek által 2005 novemberében elfogadott „védelmi közbeszerzési etikai kódex”. Ez az etikai kódex azokra a védelmi felszerelési beszerzésekre vonatkozik, amelyeket a kormányok az EKszerzõdés 296. cikke alapján kivonnak az EU közbeszerzési szabályai alól, és amelyek ezért rendszerint nem járnak együtt semmilyen határon átnyúló versenyeztetéssel. Ennek a rendszernek a mûködését segíti a „beszerzési láncra vonatkozó bevált gyakorlatok kódexe”, amelyet szintén a védelmi miniszterek hagytak jóvá. Ezen kódex célja a nagyobb verseny elõnyeinek kiterjesztése a kisebb vállalatokra is, akik nem tudnak közvetlenül pályázni egy-egy nagyobb hadfelszerelési tenderen, de alvállalkozóként felléphetnek. Ezeket az elveket az Európai Védelmi Ügynökség és az európai védelmi ipar képviselõi közötti konzultációkon alakítják ki. Kidolgozása során az EDA érvényesítette az EU versenypolitikájára vonatkozó ajánlásai közül a kis- és közepes vállalatok versenyhelyzetét javító preferenciáit Az etikai kódex kötelezi az aláíró tagállamokat, hogy a védelmi felszerelések közbeszerzési eljárásainak kezdetétõl a lehetõ legnagyobb mértékben biztosítsanak tisztességes és egyenlõ lehetõségeket az összes beszállító számára azzal, hogy a pályázók kiválasztására és a szerzõdések odaítélésére átlátható és objektív kritériumokat állapítanak meg. Vállalják, hogy meghirdetik a beszerzési lehetõségeket az új elektronikus hirdetõfelületen, amely az EDA honlapján érhetõ el (http://www.eda.europa.eu/ebbweb). A kódex azokra a védelmi ipari és szolgáltatási szerzõdésekre vonatkozik, amelyek nettó értéke meghaladja az egymillió eurót. Javier Solana, az EU közös

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

kül- és biztonságpolitikai fõképviselõje – aki az EDA igazgatótanácsának vezetõje is egyben – úgy nyilatkozott, hogy „ha világviszonylatban versenyképes védelmi technológiai és ipari bázist akarunk fenntartani Európában, egyszerûen egyesítenünk kell erõfeszítéseinket és erõforrásainkat”. Az Európai Védelmi Ügynökség a beszerzések kölcsönös átláthatósága és a tagországok kölcsönös elszámoltathatósága érdekében egy jelentési és megfigyelési mechanizmust is mûködtet, melynek részeként a szerzõdésekrõl adatokat gyûjtenek, illetve elszámoltatják az országokat a védelmi felszerelésekre kiírt pályázataikról. Ennek az új szabályozási rendszernek az értelmében a tagállamok önkéntesen és kölcsönösen megnyitják védelmi piacaikat egymás számára, ezzel lehetõvé téve a beszállító cégek gazdasági versenyét az európai védelmi felszerelési piacon (European Defence Equipment Market – EDEM). 2.4. Közös európai kutatáspolitika

Sajnos a Római Szerzõdés nem teremtett kellõ jogalapot egy közös kutatáspolitika kialakításához és végrehajtásához, pedig a II. világháború után egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy Európa technológiai és gazdasági hátrányba kerül az Egyesült Államokkal és Japánnal szemben. A gazdasági elemzések alapján azonban egyre inkább fogalmazódtak meg azok a politikai szintre került igények, melyek közös kutatáspolitikát követeltek. A közös kutatáspolitika kialakításának – valamint a kutatáspolitika megvalósítását szolgáló többéves kutatási keretprogramoknak – a jogi alapját végül az Egységes Európai Okmány (1987) teremtette meg.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

A közösségi kutatás nem helyettesíti a tagállamokban végzett kutatási tevékenységet, hanem kiegészíti azt. A keretprogramok – bár csekély mértékben saját kutatási programokat is finanszíroznak belõle – legfontosabb feladata, hogy megteremtsék a tagországok kutatóintézeteiben és egyetemein meglévõ kutatási kapacitások európai szintû együttmûködésének feltételeit, ezért költségvetésének jelentõs részét az együttmûködésben végzett kutatásokra fordítják a technológiai-mûszaki fejlõdés szempontjából kulcsfontosságú tudományterületeken. Ma már a 7. keretprogram (FP7) végrehajtása zajlik. Az EU 7. Kutatási Keretprogramjának (2007–2013) célja, hogy a kutatás és a technológiai fejlesztés eszközeivel javítsa a versenyképességet és stimulálja a gazdasági növekedést. A lisszaboni stratégia a tudást és az innovációt helyezi a gazdasági fejlõdés fókuszába, és ennek megvalósítása érdekében a barcelonai cél szerint többet kell fordítani a kutatásra Európában. A tagországoktól elvárják, hogy átlagban a GDP 3%-ra növeljék kutatási ráfordításaikat 2010-ig (ez elsõsorban a tagországok feladata), az Unió pedig az FP7 idõszakában 75%-kal fogja növelni a kutatási ráfordításait az FP6 idõszakához képest. A 7. Kutatási Keretprogramnak, valamint a Versenyképességi és Innovációs Keretprogramnak (CIP) komplementáris módon – a helyi erõfeszítésekkel együttmûködve – a régiókban kell megvalósulnia. Az FP7 négy fejezetre tagolódik: l az Együttmûködés fejezet a transznacionális kooperáció talaján a szakpolitikák számára fontos témák kutatását célozza meg; l az Ötletek fejezet a kutatóközösség kezdeményezésén alapuló, az

91 Európai Kutatási Tanács által javasolt alapkutatásokat támogatja, l az Emberek fejezet a kutatók képzését és szakmai életpályáját segíti; l a Kapacitások fejezet a kutatási és innovációs kapacitásokat fokozza Európában. Azon túl, hogy a 7. Kutatási Keretprogram végrehajtására irányuló „Kapacitások” egyedi program a korábbi keretprogramokban szereplõ cselekvéseket is folytatja, jelentõs újdonságokat tartalmaz. Programjai közül a „Tudás régiói” és a „Kutatási potenciál” regionális szinten támogatja az európai kutatásokat. Ez a két program tehát kifejezetten a régiók kutatási és technológia fejlesztési aktivitását hivatott szolgálni, de természetesen a régiókban tevékenykedõ, kutatással is foglalkozó intézmények és/vagy vállalkozások alanyi jogon is pályázhatnak a keretprogram valamennyi aktivitásában. A 7. Kutatási Keretprogramban már megjelennek védelemgazdasági szempontok is, mivel jelentõsen nõtt a biztonsági kutatásokra fordítható keretösszeg. 2.4.1. A védelmi K+F- re fordított kiadások az EU-ban A védelmi kutatási és technológiai kiadásokra fordított összeg 2006-ban nõt az Európai Unió országaiban az elõzõ évhez képest. A védelmi K+F-re fordított 2,3 milliárd euró körülbelül 1,25%-át teszi ki (a 2005-ös 1,19%-ról) a résztvevõ tagállamok teljes védelmi kiadásának. Az EU-tagállamok nemzeti védelmi kutatási és technológiai kiadásai között nagy az eltérés. A hat legnagyobb kiadással rendelkezõ állam adja a védelmi kutatási kiadások 93,1%-át.

92

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

3. táblázat. Az EU védelmi kiadásai (2005) A teljes védelmi kiadások összege

193 milliárd euró

Védelmi kiadások a GDP %-ában Védelmi kiadások a kormányzati költségvetés %-ában Az egy fõre jutó védelmi kiadás

A 2006-os teljes védelmi kutatási és technológiai kiadásokból a tagállamok közel 88%-ot fordítottak nemzeti kutatási és technológiai projektekre. Az EUtagországok védelmi K+F kiadásának 12,3%-át fordították mindössze a közös fejlesztésre (legalább még egy ország részvételével zajlott a fejlesztés). Ezen belül az ún. „Európai programokra” fordított kiadások csupán 9,0–10,8%-ot tesznek ki. Az Európai Védelmi Ügynökség megállapítása szerint ez nyilvánvalóan elégtelen Európa jövõbeni technológiai és ipari alapjának a fenntartásához és a nemzeti alapokon végrehajtott K+F programokon túl szükség lesz a jövõben az európai közös K+F projektekre fordítható kiadások növelésére. „Többé nem dönthetünk kizárólag nemzeti alapon az eszközökrõl, saját nemzeti kutatás-fejlesztési programjainkra és beszerzéseinkre hagyatkozva. A ma elfogadott dokumentum helyesen mondja ki, hogy ez a megközelítés gazdaságilag tarthatatlanná vált, és a több nemzet részvételével zajló mûveletek világában mûveleti szempontból sem fogadható el. Nagyon fontos, hogy kormányaink közösen alakítsák ki a prioritások sorrendjét. Közösen kell elfogadnunk, hogy mely képességek kapnak elsõbbséget, melyek a legfontosabb technológiák és ipari képességek jövõnk szempontjából, melyeket Európában tovább kell fejlesztenünk és meg kell õriznünk” – nyilatkozta Javier Solana, az EDA vezetõje, utalva a tanácskozás egyik témájára, a

1,81% 3,81% 425 euró

közös képességfejlesztési tervre, amely a tavaly õsszel nyilvánosságra hozott hoszszú távú jövõkép (Long Term Vision) folytatása. 2.4.2. Védelmi ipar az Európai Unióban Egységes európai védelmi ipar korábban nem létezett. Az egységesítésre való törekvés azonban már közel egy évtizede elkezdõdött, még az akkor mûködõ és hatékony Nyugat-európai Fegyverzeti Csoport (WEAG) keretében. Az EU bõvítésével és a második pillér tevékenységének kiteljesedésével párhuzamosan csökkent a WEAG szerepe, és ez a folyamat ahhoz vezetett, hogy a WEAG 2005-ben végleg megszüntette tevékenységét, és feladatainak nagy részét a 2005-ben megalakított Európai Védelmi Ügynökség feladataiba integrálták. Az EDA irányítótestületének ez évi tanácskozásán az EU-tagországok védelmi miniszterei elfogadták az integrált és versenyképes európai védelmi technológiai és ipari bázis (EDTIB) létrehozásának stratégiáját, amely alapvetõ szerepet kap a kontinens biztonság- és védelempolitikájában. A stratégia célja, hogy a közös védelmi beszerzési igények összehangolásával és kombinálásával az európai védelmi ipart a jövõ hadseregeinek valós mûveleti képességigényeire alapozza, s alkalmassá tegye a legmodernebb technológiák gyors felhasználására, amivel Európán belül és kívül is versenyképessé válhat.

93

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

Ez a jelenleginél magasabb szintû összhangot és specializálódást igényel az ellátási lánc minden szintjén, azért, hogy a fontos technológiák terén kontinensünk ne függjön annyira az Európán kívüli cégektõl, ugyanakkor ne váljon „Európaerõddé” sem, vagyis ne zárja ki teljesen a tengerentúli vállalatokkal folytatott együttmûködés és az import lehetõségét. A miniszterek által elfogadott stratégiai cselekvési terv többek közt elõirányozza az európai ellátói bázis bõvítését kis- és közepes méretû vállalkozásokkal; a védelmi felszerelések tagállamok közti szállítási biztonságának fokozását és a bürokrácia csökkentését; az ellentételezések felülvizsgálatát és a védelmi ipari cégek állami támogatásának átláthatóvá tételét az egyenlõ versenyfeltételek biztosítása érdekében; valamint az együttmûködési projektek, elsõsorban a kutatási és technológiai kooperáció harmonizálását. A résztvevõk egyetértettek abban is, hogy az EDTIB-et szorosabban kell összekapcsolni a szélesebb európai nem védelmi célú technológiai és ipari bázissal. Az említetteken kívül az új alapokra helyezett európai védelmi technológiai és ipari bázis létrehozása gazdaságilag is elõnyös, hiszen a tervezett beruházások munkahelyeket teremtenek, exportlehetõségeket és fejlett technológiát nyújtanak. Az EDA szakértõi a megállapodástól azt várják, hogy felgyorsul az évi 30 milliárd eurós forgalmú, de jelenleg a nemzeti korlátozások miatt elégé széttöredezett európai hadiipar átszervezõdése, nagyobb, versenyképesebb cégek alakulnak. A miniszterek támogatták a pilóta nélküli légi eszközökre vonatkozó új európai vállalkozást, amely a következõ két évben az EDA kutatási programjának kö-

zéppontjában áll majd, s melynek célja az ilyen típusú légi jármûvek integrálása az általános légi közlekedésbe. A tervek szerint 2012-re az integrált légtérben a pilóta nélküli repülõk együtt repülnek majd a polgári gépekkel, vagyis jelenlegi katonai rendeltetésük mellett a jövõben biztonsági és végsõ soron kereskedelmi célokra is alkalmazzák majd õket, ami szintén hozzájárul az ESDP célkitûzéseihez. A projekt elõtanulmányait az EDA egy kb. 500 000 eurós költségvetésbõl kívánja fedezni. A miniszterek találkozójukon megállapodást írtak alá egy 55 millió eurós, kutatási-technológiai közös fejlesztési programról is az erõk védelme (force protection) képesség fejlesztése érdekében. Amint azt a tagállamok nemzeti fegyverzeti igazgatói megfogalmazták, az európai technológiai és ipari bázis lényege három, azonos kezdõbetûjû szóban foglalható össze: capability-based (képességalapú), competent (kompetens), valamint competitive (versenyképes). 2.5. Az EU közlekedéspolitikája

Az átjárható határok és a megfizethetõ közlekedés eddig példátlan mobilitást tett lehetõvé az európaiak számára. Az áruk gyorsan és hatékonyan jutnak el a gyakran más-más országokban található gyáraktól a fogyasztókig. Az Európai Unió ehhez a folyamathoz a nemzeti piacok verseny elõtti megnyitásával, valamint a szabad mozgást akadályozó fizikai és technikai korlátok felszámolásával járult hozzá. A jelenlegi közlekedési szokások és a növekedés üteme azonban nem fenntartható. Az emberek és az áruk gyors, hatékony és olcsó mozgatása központi alap-

94 elvnek számít az EU lendületes gazdaságot és összetartó társadalmat célzó törekvéseiben. A közlekedési ágazat az EU bruttó hazai termékben (GDP) mért vagyonának 10%-át adja, ami évi mintegy 1000 milliárd eurót jelent, és tízmilliónál is több munkahelyet biztosít. A határokon átnyúló kereskedelem és közlekedés elõtt álló korlátok felszámolása növelte a távolsági áru- és személyszállítás volumenét. Ez a jelenség a 2004-es EU-bõvítést követõen most megismétlõdik, jelentõs növekedést produkálva az új és a régi uniós tagállamok viszonylatában, elsõsorban a közúti teherszállítás területén. A mobilitás folyamatos növekedése komoly terheket ró a közlekedési rendszerekre. A közúti és a repülõtéri torlódások növelik a légszennyezést, és a becslések szerint további mintegy 6%-ot adnak hozzá az EU üzemanyag-fogyasztásához. Bár a közlekedési politika számos vonatkozása a nemzeti kormányok hatáskörébe tartozik, indokolt, hogy az egységes európai piaccal egységes közlekedési infrastruktúra is létrejöjjön. Az EU az elmúlt tíz évben Unió-szerte megnyitotta nemzeti közlekedési piacait a verseny elõtt, elsõsorban a közúti és a légi szállításban, és kisebb mértékben a vasúti ágazatban is. Ennek eredményeként a tehergépjármûvek a sajátjuktól eltérõ országokban is vállalhatnak fuvart, így a nemzetközi útjaikról nem üresen térnek többé haza. A légi közlekedés liberalizációja nagyobb versenyt és alacsonyabb árakat, illetve több tagállamok közötti összeköttetést hozott magával. 2003 márciusában hatályba lépett a vasúti infrastruktúra liberalizációját célzó elsõ intézkedéscsomag, a vasúti teherszállítási fõvonalak 70–80%-a elõtt nyitva meg a versenyt.

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Az EU nagyobb közlekedési infrastrukturális programokat, úgynevezett transz-európai hálózatokat (TEN) is ösztönöz. Az elsõbbséget élvezõ TENprogramok között található: l az európai kontinens folyami hajózását fejlesztõ program, kiemelten a Duna, a Rajna és a Majna hajózhatóságának fejlesztésére; l az EU partjainál a forgalmas hajózási útvonalakon való közlekedés szabályozását célzó program; l számos észak-déli és kelet-nyugati vasútvonal fejlesztése. Az EU-ban az áruszállítás 44%-a közúti fuvarozással valósul meg, szemben a rövid távolságú tengeri szállítás 41%-os, a vasút 8%-os és a belvízi szállítás 4%-os részarányával. A közúti áru- és teherszállításról a kevésbé szennyezõ szállítási formákra való áttérés minden fenntartható közlekedési politika kulcsösszetevõje. A másik ilyen a különbözõ szállítási módok (közút-vasút, tenger-vasút vagy vasút-repülés) integrálására való képesség. Demokratikus piacgazdaságban a közútról a vasútra való átállást – bármennyire is kívánatos lenne – nem írhatja elõ az EU, és a kormányok sem tehetik kötelezõvé. A kívánt cél legjobban ösztönzéssel valósítható meg, így a közútitól eltérõ közlekedési módokban végrehajtott olyan célzott beruházásokkal, amelyek tehermentesítik a túlzsúfolt részeket, illetve olyan fizetési rendszerekkel, amelyek tükrözik a közúthasználat valós költségeit, és amelyek a közúti közlekedésrõl az egyéb közlekedési formákra való „természetes” átszokásra ösztönöznek. A cél az lenne, hogy a nagy távolságra utazó személyek, illetve a nagy távolságra szállított áruk a közutak helyett minél inkább a vasutat vegyék igénybe, és egyes rövid távú légiforgalmi

95

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

viszonylatokat a vasút teljes mértékben kiváltson. A légi közlekedési ágazatban a repülõterek elkerülhetetlen kapacitásbõvülését össze kell kapcsolni olyan új szabályokkal, amelyek csökkentik a légi jármûvek okozta zajt és szennyezõanyag-kibocsátást. A biztonsági intézkedések keretében az Európai Bizottság 2006 márciusában elsõ alkalommal közzétette annak a 92 légitársaságnak a jegyzékét, amelyek nem tarthatnak fenn az EU repülõtereire érkezõ és onnan induló utas- és teherszállító járatokat. A tilalom alatt álló légitársaságok nagy része afrikai székhelyû. Egy 2001-ben kiadott, a közlekedéssel foglalkozó Fehér Könyvben a Bizottság célkitûzéseket állított fel az egyes ágazatokra vonatkozóan, ezek némelyikének folyamatban van a megvalósulása. Például a Miniszterek Tanácsa 2004 júniusában megegyezésre jutott a nehéz tehergépjármûvek vezetõire elõírt napi kötelezõ pihenõidõ nyolcról kilenc órára emelésérõl, illetve a hetente vezetéssel töltött idõ 56 órában történõ korlátozásáról. Ez részét képzi annak a széles körû biztonsági programnak, amely 2010re a felére kívánja csökkenteni a jelenleg évente több mint 40 000 emberéletet követelõ halálos közúti balesetek számát. A Fehér Könyv további céljai: l Visszafordítani a vasúti utas- és teherszállítás súlyának csökkenését. A tehervonatok átlagsebessége az EU-ban 18 km/óra. A vasútnak növelnie kell a sebességet és a szolgáltatás szintjét ahhoz, hogy a közúttól magához vonzza a teherszállítást. l Európai integrált repülésirányítási rendszer kialakításával csökkenteni a légi járatok késéseit.

Többet fordítani a tengeri és a belvízi szállításra, és javítani a kikötõi szolgáltatásokat és a tengeri biztonsági követelményeket. l A nagyobb hatékonyság, a kevesebb torlódás, az alacsonyabb árak és a tisztább levegõ érdekében növelni a szállítási módok kombinálásának lehetõségét; integrált jegyés poggyászkezelési rendszert bevezetni arra az esetre, ha az utas több utazási módot is igénybe vesz. A közlekedéspolitika 2006. júniusi felülvizsgálatát követõen az Európai Bizottság a cselekvési program keretében rövid távon a vasutak versenyképességének növelését, a kikötõket szabályzó politika kialakítását, intelligens szállítási rendszerek kifejlesztését, az infrastruktúra használatáért fizetendõ díjak bevezetését, fokozott bioüzemanyag-termelést, illetve a városi zsúfoltság enyhítésére irányuló módszerek kidolgozását tûzi célul maga elé. Az új iránymutatások a mûszaki-gazdasági elemzési munka és a Bizottság által rendezett különbözõ konzultációk során az érdekelt felekkel folytatott információcsere eredményeképpen születtek, mindazonáltal csupán kiindulási alapot jelentenek, amelyet ki kell egészíteni újabb, a köz- és a magánszektorban mûködõ valamennyi érdekelt fél bevonásával elõkészített és hatástanulmányokkal alátámasztott intézkedésekkel. A szóban forgó felekkel folytatott párbeszéd döntõ fontosságú ahhoz, hogy e szakpolitika sikeres legyen. Az EU területén kialakuló új közlekedési hálózat befolyással lesz biztonságpolitikai területekre is, ezért fontos, hogy az EU katonai, védelempolitikai és védelemgazdasági kérdésekkel foglalkozó bizottságai is állást foglaljanak e kérdésben. l

96

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

50 40 1970

30

1990 20

2003

10 0

közút

hajózás

vonat

csõvezeték

1. ábra. Az áruszállítás megoszlása az EU-ban (%)

Az új iránymutatások szerves folytatásai a korábbi szakpolitikáknak: a piacok megnyitására és összekapcsolására, valamint a mobilitás fenntartható fejlesztésére törekednek, kiemelve, hogy biztosítani kell az európai iparok versenyképességét és társadalmaink jólétét. Legfõbb célkitûzésük az, hogy elõmozdítsák a hatékony mobilitást, valamint a környezet és az európai polgárok biztonságát és védelmét. Ezzel összefüggésben a Bizottságnak szándékában áll egy sor cselekvési tervet beterjeszteni a következõ években, olyan, a közlekedéspolitikát érintõ fontos kérdések vonatkozásában, mint a városi közlekedés, a logisztika, a környezetbarát meghajtó rendszerek és a közös európai tengeri térség. Ezenkívül a Bizottság folytatja az intelligens közlekedési rendszerek (Galileo, SESAR, ERTMS) fejlesztését, és további erõfeszítéseket tesz az innováció és a kutatás terén. A katonai szállítások és az EU közlekedéspolitikája közötti közvetlen kapcsolat több területen is felvetõdik. A katonai szállítások szempontjából a közlekedési hálózatok közös fejlesztése nemcsak biztonságpolitikai kérdés, hanem napi gyakorlati elvárás is. Az EU katonai tervezõ szervei és az Európai Védelmi Ügynökség

rendszeresen vizsgálja ezt a területet. AZ EU közlekedéspolitikai irányelveinek a katonai szállításokra gyakorolt hatását, illetve a nemzeti szabályozások koordinációját azonban még nem végezték el a nemzetek. Magyarországon a katonai közlekedés és szállítás – mint szolgáltatás – szabályozásának egyik alapdokumentuma a Közbeszerzési törvény (Kbt.) Az erõsen központosított közbeszerzési rendszer jelentõs rugalmatlanságot hordoz magában, eseti feladatok (elõre nem látható/tervezett magyar csapatkontingensek kormánydöntések alapján való külföldi szállítása) végrehajtásánál a törvényben, illetve a szabályzókban leírt határidõk nincsenek összhangban a feladat végrehajtására adott idõvel. Az ilyen jellegû feladatok végrehajtásánál sok esetben az egyedi elbírálás, illetve a Kbt. alóli mentesítés segíthet, amely például az iraki/afganisztáni magyar kontingens felállításánál, kitelepítésénél, illetve visszatelepítésénél történt. Az EU-/NATO-tagságunkból eredõen egyre nagyobb mértékben jelentkezõ külföldi szerepvállalásunknál a csapatok telepítése, visszatelepítése sok esetben más nemzet katonai szállító jármûveivel történik (tengeri, légi). Természetesen

97

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

ezen eszközök költségtérítéses alapon vehetõk igénybe, ami szinte mindig kedvezõbb a piacon kialkudható árnál. Ennek ellenére – mivel ezek költsége jelentõs mértékben meghaladja a (köz)beszerzésekre vonatkozó nemzeti értékhatárt – (köz)beszerzési eljárás lefolytatását írja elõ a törvény. Mivel a katonai szervezetek nem versenyeznek a piacon, az ajánlattevõk között csak akkor lépnek fel, ha elõzetes megkeresés történt a feladat végrehajtására. A lehetõségek figyelembevételével a szolgáltatások beszerzése történhet nemzetközi szerzõdéseken alapuló együttmûködés keretében, amelyek engedélyeztetése a honvédelmi miniszter jóváhagyásával történik. 2.6. Az EU energiapolitikája

Az energiaszektor az ipari forradalom óta a világ legnagyobb iparága, a fogyasztói jólét alapiparága és egyben mára a legnagyobb rizikófaktora. Az energiaszektor három jól elkülöníthetõ ágazatra bontható: az elsõdleges energiatermelés, az energia átalakítása, az energia szolgáltatása. Az Európai Unió hosszú távú energiapolitikájának célja, hogy biztosítsa állampolgárainak jólétét és a gazdaság megfelelõ mûködését, az energiatermékekhez való zavartalan hozzájutást a piacon valamennyi (magán és ipari) fogyasztó számára, megfizethetõ árakon, s eközben tekintetbe vegye a környezetvédelmi szempontokat, valamint a fenntartható növekedés felé történõ elmozdulást. Az EU energiapolitikájának alapelvei: l függõség, sebezhetõség mérséklése; l költséghatékony legyen; l feleljen meg a fenntartható fejlõdés követelményeinek;

a megújuló energiaforrások használatának ösztönzése. Az EU energiapolitikája elõtt álló problémák: l az ellátás biztonsága; l az energiapiacok kompetitivitása; l a környezetvédelem. Az európai energiaellátási politika kontextusa az elmúlt 30 évben politikai, környezeti, gazdasági, valamint energiapiaci fejlemények – mint például a bõvítés, a klímaváltozás és a piacok liberalizálása – nyomán változott. Ugyanakkor az európai energiaellátási politikák különbözõ típusú kockázatokkal szembesülnek – fizikai, gazdasági és környezeti kockázatokkal. Az EU egyre több energiát fogyaszt, és egyre több energiahordozót importál. A közösségi termelés nem tudja fedezni az Unió energiaigényét. Aktív, közös energiapolitika nélkül az EU nem fogja tudni teljesíteni hosszú távú gazdaságstratégiai terveit, és növekvõ mértékben függõvé válik majd az energiaimporttól. Mint azt az Európai Bizottság Zöld Könyve megállapítja („Egy biztonságos európai energiaellátási stratégia felé” – 2000 novembere), amennyiben nem történik semmilyen intézkedést, úgy 20–30 éven belül az Unió energiaigényének 70%-át importáruból fogja fedezni, szemben a jelenlegi 50%-kal. Ez a függés a gazdaság valamennyi szektorát érinti. Természetesen a rendelkezésre álló energiáknak a szerepe a védelemgazdaság számára is meghatározó. Az EU tagállamai ezért kiemelten kezelik a védelem energiaellátását, illetve a minõsített idõszaki energiaellátást és energiabiztonságot. Ez megmutatkozik mind az ellátás biztonságának fokozott figyelemmel való megtervezésében, mind az energiatartalékolásra vonatkozó speciális szabályok kialakítása terén. l

98

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

40 35 30 25 2000 2030

20 15 10 5 0

olaj

gáz

atom

megújúló

egyéb üzemanyag

2. ábra. Az EU energiafelhasználásának megoszlása (%)

Külsõ forrású ellátmányának biztosítását illetõen az Unió nehéz választásokkal kerül szembe. Újfajta partnerségre lesz szükség az energiatermelõ országokat (Oroszországot, Algériát, a Kaszpi-medence országait, valamint az OPEC-országokat) illetõen, illetve a tranzit szerepet játszó országok (például Ukrajna) esetében. Az Unió már szoros partnerséget alakított ki Oroszországgal, és új szállítókat talált, új hálózatokon keresztül. Az Uniónak emellett arra is szüksége van, hogy képes legyen a meglévõ ellátási hálózatokat biztosítani és modernizálni. Támogatnia kell a megújítható energiaforrásokat és az energiagazdaságosságot, és a lehetõ legjobb választ kell találnia arra az érzékeny kérdésre, hogy milyen szerepe legyen a nukleáris energiának a kibõvült Unión belül. Mindenesetre az EU-nak a kevésbé szenynyezõ energiaforrásokat kell majd elõnyben részesítenie. Az elektromos energia, illetve a földgáz piacának nagyobb mértékû integrációjára lesz szükség ahhoz, hogy a rendszer hatékonyabban mûködhessen. A Zöld Könyv felvázolja a biztonságos európai energiaellátási stratégia kereteit. E stratégia értelmében: l Folytatni szükséges az energia, különösen a villamos energia és a

l

l

l

földgáz belsõ piacának kialakítását. Az Uniónak új egyensúlyt kell létrehoznia kínálati politikáját illetõen, egy keresleti politika irányában történõ egyértelmû elmozdulás útján. A Közösségen belül a kínálati oldal fokozásának mozgástere csekély, tekintettel annak igényeire, ezzel szemben a kereslet fokozásának lehetõségei ígéretesebbek. A Zöld Könyv valódi változást hirdet meg a fogyasztói magatartás terén. Kiemeli az adóztatás szerepét abban, hogy egy szabályozottabb fogyasztás irányába terelje a keresletet, a környezet fokozottabb védelme céljából. Az adóztatást, illetve a pénzügyi lefölözéseket támogatja az anyag, szem elõtt tartva az energia káros környezeti hatásának büntetését. Az új és megújítható energiaforrások (beleértve a bioenergia-hordozók) fejlesztése a kulcsa a kínálati oldalon elõidézendõ változásnak. Célként szerepel részarányuk megduplázása az energiakínálati palettán, 6%-ról 12%-ra, illetve részesedésük emelése a villamosener-

99

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA 4. táblázat. Infrastruktúra-fejlesztés az EU-ban (millió euró) 2002 2005

Közlekedés 321 250

Telekommunikáció 21 13

gia-termelésben, 14%-ról 22%-ra, 2010-ig. l A nukleáris energia jövõje az ellátás biztonságát illetõen bizonytalan. Részesedését több tényezõ befolyásolja majd: a kiotói folyamat, a versenyképesség, a nagyközönség általi elfogadottsága, a szennyezés problémája, valamint a biztonság kérdése a csatlakozó országokban. l Az olaj- és földgázimport növekszik, és erõteljesebb mechanizmusokra van szükség a stratégiai készletek felhalmozásához, illetve új importútvonalak elõrelátásához. Az energiabiztonság kialakítása érdekében felhasználható források nagysága az EU infrastrukturális fejlesztései között évrõl évre nõ.

3. Az Európai Unió védelemgazdaságának lehetséges fejlődési irányai A közös kül- és biztonságpolitika erõsödése határozott politikai cél az EU-ban,

Energia 10 15

Összesen 352 278

amely megítélésem szerint meghatározó lesz az európai nemzetek védelemgazdasági együttmûködésére is. Az Európai Védelmi Ügynökség és az Európai Bizottság egyaránt azon dolgozik, hogy a védelemgazdaság legtöbb területén a gazdasági szabályzók, elõírások és ajánlások közelítsenek az EU általános szabályaihoz (védelmi termékek és szolgáltatások közbeszerzése, piaci szabályzók, mûszaki-technikai szabványok stb.). Várhatóan egyre több – a védelemgazdaságot érintõ – nemzeti hatáskör és forrásfelhasználás kerül közösségi hatáskörbe (közös K+F programok védelmi fejlesztések, beszerzések stb.). Az Európai Védelmi Ügynökség hatásköre és tevékenységi köre bõvülni fog. Határozott szándék van a tagországok részérõl a védelmi ipar széttagoltságának felszámolására. Mindezek természetesen nem elkülönült fejlõdési trendek. Az Európai Unió védelemgazdaságának jövõje az EU gazdaságának jövõjétõl függ. Ez pedig politikafüggõ.

Felhasznált irodalom Losoncz Miklós: Az EU-tagság magyar gazdaságpolitikával szembeni kihívásai. Európai Tükör, X. évf. 10. szám Az Európai Unió gazdasága, Szerk. Marján Attila, HVG Kiadó, 2005. Kádár Béla: Gazdaság és integrált nemzetállam. Európai Tükör, XI. évf. 1. szám Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikai dokumentumai IV. Szerk.: Gazdag–Takács, ChartaPress Kft., 2006. Nemzeti Kutatástechnológiai Hivatal honlapja; www.nktt.gov.hu European Commission: Energy Sources and Demand Management.; http://ec.europa.eu

100

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER SZEMLE

SOÓS EDIT–FEJES ZSUZSANNA

A határon átnyúló együttműködések intézményesültsége Magyarországon II. Az eurorégiók, ezek a Magyarország határai mentén ma már egyre jelentõsebb szerepet betöltõ együttmûködési formák, az elmúlt évtized decentralizációs és europaizációs folyamatainak eredményeként jöttek létre. A fokozatos igazodás a regionális politika támogatási eszközrendszeréhez, a közös prioritást meghatározó közös stratégia és fejlesztési program kialakítása, valamint közösségi alapelveken történõ végrehajtása közös struktúrák létrehozását tette szükségessé a határrégióban. A szubnacionális szinten formálódó, határon átnyúló együttmûködések intézményesülésének vizsgálata rávilágít a politikai és a pénzügyi decentralizáció lehetséges szerepére a határ menti kapcsolatok alakításában, valamint a határon átnyúló szervezetek nemzetközi és belsõ jogi megerõsítésére. A tanulmány második részében a szerzõk a magyarországi eurorégiók mûködését meghatározó alapelveket veszik sorra.

A magyarországi eurorégiók működését meghatározó alapelvek A határon átnyúló együttmûködés Európai Bizottság által támogatott alapelveinek megvalósulását1 az eurorégiók és a munkaközösségek mûködésében eltérõen értékelik a vezetõk (1. ábra). A közös prioritást meghatározó közös stratégia és fejlesztési program kialakítása a közösségi pénzügyi támogatásért benyújtott pályázatok elengedhetetlen feltétele. A programnak be kell mutatnia a hozzá-

adott értéket, figyelembe kell vennie a strukturális alapok, valamint a közösségi jogszabályok és politikák irányelveit. Így prioritást kell biztosítania azoknak a tevékenységeknek, amelyek segítik a munkahelyteremtést, növelik az érintett területek versenyképességet, fenntartható fejlesztési politikákat alakítanak ki és vezetnek be (programozás). Az összes tevékenységnek összhangban kell lennie a közösségi versenyszabályokkal és az állami támogatásra vonatkozó szabályokkal (koncentráció). Az irányelvek – a szubszidiaritás elvének megfelelõen – hangsúlyozzák a regionális és helyi önkormányzatok bevonásának szükségességét a program tervezésébe és megvalósításába. A programozás során széles körû együttmûködést kell kialakítani a horizontális és a vertikális partnerségre építve – beleértve a gazdasági, szociális partnereket és a civil szervezeteket, az intézményi partnereket – a nemzeti, regionális és helyi hatóságokkal. Az együttmûködés ezen alapelvek mentén történõ végrehajtása a programok kialakításához olyan közös struktúrát kíván meg, amely bevonja az érintett feleket, kiválasztja a tevékenységeket, irányítja, koordinálja és nyomon követi a program végrehajtását. A fokozatos igazodás a regionális politika támogatási eszközrendszeréhez a

1 Az OTKA által támogatott kutatáshoz a Külügyminisztérium eurorégiókra vonatkozó információja szolgált alapul. A felmérés 2006 márciusában zárult. Ezt követõen kezdõdött el az adatok feldolgozása.

101

SZEMLE

határrégióban közelebb hozza egymáshoz a határtérség lakosait, a gazdasági szereplõket és közösségeket. A közös, határokon átnyúló fejlesztési stratégia elõsegítheti a közös érdekeken alapuló gazdasági és társadalmi fejlõdés szilárd alapjainak megteremtését, függetlenül attól, hogy érvényesül-e a decentralizáció elve, és nemzeti, regionális vagy helyi szintû határon átnyúló struktúrákról van-e szó. A belsõ és – idõvel – a külsõ határok mentén is olyan feltételeket kell kialakítani, amelyek lehetõvé teszik a határ menti bázis kiaknázását a gazdasági növekedés, a környezet, az innováció, a turizmus, a szociális intézmények és a foglalkoztatás terén. Az eurorégiók keretet adnak a határ menti gazdasági és társadalmi központok kialakításának, a közös stratégiák segítenek biztosítani a fenntartható területi fejlõdést.

A nemzeti és regionális programokkal szemben az eurorégiók által pályázott források (pl. INTERREG IIIA) nem független irányítási struktúrával és jogrendszerrel rendelkezõ régiókban valósulnak meg, az eurorégiókban nincsenek a pályázatok menedzselésére létrehozott irányító hatóságok. A programmenedzsmentben és a végrehajtásban részt vevõ intézmények és szereplõk a határon átnyúló megállapodásra épülõ programok alapján járnak el. Az eurorégiók elõtt álló legfontosabb kihívás ma az Európai Unió belsõ határai mentén, valamint a szomszédos országokkal megvalósuló együttmûködések szerkezetének kialakítása. Decentralizáció

A következetes, határon átnyúló regionális/helyi fejlesztés és politika elmélyítése érdekében, a határok mentén kialakult

decentralizáció szubszidiaritás

átlag

vertikális partnerség horizontális partnerség programozás koncentráció

Nagyregionális

Regionális

Lokális

1. ábra. Az alapelvek megvalósulásának értékelése (5 fokú skálán)

102 problémák megoldására decentralizált együttmûködésekre van szükség. Ez jelenti egyrészt a határrégiók önkormányzatainak bevonását minden, az adott térség számára meghatározó tervezésbe és intézkedésbe, másrészt az állampolgároknak a polgárközeliség elve alapján való részvételét a programokban. Már az Agenda 2000 címû dokumentum2 elõirányozza a decentralizáció fokozottabb érvényesülését, a regionális és helyi hatóságok erõsítését, a helyi szintû programozást. Mindez a Bizottság és a tagországok közötti hatáskörök pontosabb felosztását, az irányítás szintjei közötti hatásköri és döntési jogosítványok újrafogalmazását kényszeríti ki. Az országos szint feletti programokhoz szükséges speciális struktúrák mûködtetése megkövetelné a hosszú távon integrált, határon átnyúló struktúra létét. A hazai eurorégiók az intézményesülés eltérõ szintjein állnak. Az intézményesülés felé vezetõ úton – a határ két oldalán meglévõ tervek egymáshoz igazítását követõen – a határon átnyúló helyi szintû tervezésre, a határon átnyúló regionális fejlesztési modellek kidolgozására és azok integrálására a nemzeti fejlesztésbe, valamint a határrégiók számára elõnyös uniós támogatási programokra, határon átnyúló projektekre van szükség. A decentralizáció elve a lokális (4) és a regionális (3,6), illetve a nagyregionális (3,67) együttmûködések között nem mutat számottevõ különbséget. Mindazonáltal a regionális és a helyi szintû megállapodások megkötésére általában azokban az államokban van lehetõség, ahol az alsóbb szintek igen nagyfokú

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

önállósággal rendelkeznek, és azok felhatalmazzák a regionális és helyi szereplõket, hogy az országos szint ellenõrzése mellett nemzetközi szerzõdéseket kössenek. Az együttmûködõ felek kompetenciaszintjei gyakran eltérõek, az együttmûködõ partnerek nem egymásnak megfelelõ közigazgatási egységet fednek le a határ két oldalán. Decentralizált politikai rendszer és többszintû kormányzás esetén intenzívebb a határokon átnyúló együttmûködés, ami Magyarországon egy területi reformfolyamat megvalósítását sürgeti. A nemzetállamok léte és a népek önrendelkezési joga közötti feloldhatatlan ellentét logikus megoldása lehetne a regionális autonómiák biztosítása, de ez sok kockázati tényezõt is rejt magában, s az államok az ebbe az irányba mutató elsõ lépéseket csak rendkívül óvatosan merik megtenni, nagyon sok politikai küzdelem árán. Továbbra is gondot okoz az eurorégiós együttmûködések kompetenciáinak hiánya, amely – a szubszidiaritás elve alkalmazásával – a „bottom-up” (alulról felfelé) szemlélet alapján a „kormányzás” új formáját jelenti a helyi és a regionális hatóságok között a gazdasági, a szociális és a területi kohézió megerõsítése érdekében. Szubszidiaritás

Uniós követelmény, hogy az együttmûködések a szubszidiaritás elvére épüljenek. A tagállamok, a megyei és a helyi önkormányzatok együttmûködésén alapuló szubszidiaritás elvének megvalósulása meglepõ módon a nagyregionális

2 Az 1999. március 24–25-i, berlini európai csúcson elfogadott Agenda 2000 c. dokumentum a 2000– 2006 közötti idõszakra a regionális politika reformját fogalmazta meg a nagyobb hatékonyság érdekében.

103

SZEMLE

együttmûködések esetében a legnagyobb (5), ugyanakkor a regionálisokat illetõen a legalacsonyabb (3,6). A nagyregionális együttmûködésekben a résztvevõ partnerek hamar belátták, hogy a több országra kiterjedõ, nagy területi egységeket felölelõ kooperációk csak akkor tarthatók fenn hosszú távon, ha a problémákat és a feladatokat a lehetõ legalacsonyabb szintre delegálják, az állampolgárokkal közeli kapcsolatban lévõ hatóságokhoz. A döntések közelebb vitele az állampolgárokhoz elõsegíti a döntések legitimitásának növelését. Mindez nem okoz gondot lokális szinten, hiszen a helyi szereplõk közel érzik magukhoz a problémákat, és a saját hatáskörükben képesek azokat kezelni, ezért az ötfokozatú skálán átlagosan 4-es értéket jelöltek meg. Az euroregionális partnerségi kommunikáció, a horizontális és vertikális partnerségek magalapozása, intézményesülése az elmúlt évek „bottom-up” és „topdown” folyamatainak együttes eredménye. A „top-down” folyamat eredményeként a határ menti térségeket érintõ, a Phare CBC programok által támogatott helyi kezdeményezések, kétoldalú projektek – amellett, hogy szerepet játszottak a határon átnyúló gazdasági, társadalmi és intézményi kapcsolatok fejlesztésében – jelentõs hatással voltak az eurorégiók formálódására. Az Ausztria-Magyarország (1995–2003), a Szlovákia-AusztriaMagyarország (1995–1996), a SzlovéniaAusztria-Magyarország (1995–1996), a Románia-Magyarország (1996–2003), a Szlovákia-Magyarország (1999–2003), valamint a Szlovénia-Magyarország (2000–2003) Phare CBC programok elõsegítették a „bottom-up” folyamatok intézményesülését. A határ menti települések, kistérségek és megyék együttmûkö-

dése az euroregionális kooperációnál sokszor nagyobb múltra tekint vissza. Ez azzal magyarázható, hogy Magyarországon a külföldi helyi önkormányzatokkal való társulási, együttmûködési szabadság alkotmányos alapelv. Ennek értelmében hazánkban a helyi önkormányzat szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, feladat- és hatáskörében együttmûködhet külföldi helyi önkormányzattal. Mivel a helyi önkormányzatok politikai hatalommal rendelkezõ döntéshozó testületek, a külföldi önkormányzattal való együttmûködésrõl a képviselõtestületek minõsített többséggel döntenek. A lokális együttmûködések ezért a szubszidiaritás elvét magasabban értékelik (4). A szubszidiaritás értelmében a lehetõ legalacsonyabb szintet kell felruházni döntési hatáskörrel, azaz a helyi és regionális egységek nemzetközi, határon átnyúló kompetenciáját hasonlóvá kell tenni a nemzeti szintû ügyek esetében elfogadott kompetenciával. Magyarországon a megyei önkormányzatok nem rendelkeznek a szerzõdéskötés jogával. A regionális típusú eurorégiók esetében az értékelés minden bizonnyal ezért 3,6, ami elégedetlenségüket jelzi azon eljárással szemben, hogy az euroregionális együttmûködések a nemzeti központi kormányok gyámkodásával jöhetnek létre, a határon átnyúló fejlesztések államközi együttmûködési hatáskörbe tartoznak. Vertikális partnerség

A sikeres euroregionális programokhoz ki kell alakítani a párbeszédet a helyi, a regionális, az országos és a közösségi szintek között, hisz a közösségi és országos szinten meghozott döntések következményei helyi/regionális szinten je-

104 lentkeznek, ahol a döntéseket alkalmazzák. A vertikális partnerség értékelése a regionális együttmûködések esetében a legmagasabb (3,8). Ha figyelembe veszszük a szubszidiaritás elve tekintetében adott 3,6-es értékelést is, akkor arra a következtetésre jutunk, hogy a regionális partnerek az országos szintet „kényszerpartnernek” tekintik. A vezetõk problémaként említik, hogy nem jó helyen vannak „a döntési gócok”, azaz ne a fõvárosban döntsenek arról, hogy a „programok hol, mikor és milyen értékrend alapján valósuljanak meg”. A lokális, funkcionális együttmûködéseknél a határ mentén az „emberközeli” tevékenységek a meghatározók. Sokszor a központi kormány által kiírt pályázatok prioritásaitól függnek, mivel a jelenleg érvényes szabályozás alapján kötöttek a pályázati lehetõségek. Elégtelenségüket jelzi a 3,5-es értékelés, hisz nem minden esetben azokon a területeken mûködnek együtt, amelyekre a gazdasági-társadalmi adottságaiból adódóan szükség lenne, hanem amire a pályázati kiírás azt lehetõvé teszi. A nagyregionális együttmûködés jellegébõl következõen (3,33) valójában nem érdekelt a vertikális együttmûködésben. Országos szintû területi egységeket átfogó, kantonok, régiók, megyék közötti együttmûködésrõl van szó. Horizontális partnerségek

A horizontális partnerség a határ két oldalán lévõ, azonos szintek együttmûködése, egyenrangúsága, függetlenül az adott országok gazdasági, fizikai paramétereitõl. A határ menti régiókban a partnerségek regionális és helyi szinten egyaránt összevonják a legfontosabb

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

szereplõket, horizontálisan szervezik a legkülönbözõbb gazdasági, társadalmi csoportok bevonását. Fontos a széles körû partnerségek kialakítása helyi és regionális szinten is. Az eurorégiók vezetõi a horizontális partnerségek szerepét az ötfokozatú skálán a vertikális partnerségnél nagyobbra értékelik. Az önkormányzatoknak együtt kell mûködniük, hogy a határ menti elmaradott helyzetbõl a „kitörési” lehetõség meglegyen. A regionális/helyi szereplõk hálózatos határ menti együttmûködése biztosíthatja, hogy a fejlesztési programok tervezése és megvalósítása minél szélesebb körû együttmûködésen alapuljon. A horizontális partnerségi együttmûködéseknek az egyik fontos eleme a szociális gazdasági szervezetek aktív részvétele. Számos tapasztalat azt mutatja, hogy a partnerség helyi, regionális önkormányzatok, intézményi partnerek mellett a gazdasági és társadalmi partnerek, egyéb testületek (nem kormányzati testületek, akadémia, egyetemek képviselõi), a szociális partnerek (szakszervezetek, munkaadók szervezetei), szociális, foglalkoztatási érdekcsoportok, gazdasági érdekcsoportok (kamarák), oktatási intézmények és az állami szervezetek között nagyban hozzájárul a helyi fejlõdés és a foglalkoztatás növeléséhez, a szociális és gazdasági kohézióhoz és az állampolgárok helyi közösségekbe történõ integrálásához. A decentralizált szinteken is szociális párbeszédre van szükség. Az alulról épülõ helyi és regionális szintû párbeszéddel valósítható meg a szociális konvergencia. Horizontális partnerségek keretében lehet kialakítani a regionális/helyi „integrált” stratégiát, amely jelenti a helyi és regionális szükségletek elemzését, egy adott területen az erõsségek (elõnyök) és

105

SZEMLE

gyengeségek (hátrányok) azonosítását, a prioritások meghatározását. A horizontális partnerségeket a nagyregionális együttmûködések 5-re értékelték, szemben a regionális (4) és a lokális (3,6) típusú együttmûködések minõsítésével. A regionális vezetõk 4-es értékelése elégedettséget tükröz, míg a lokális együttmûködések közepesnél kicsit jobb (3,6) minõsítése a helyi fejlesztési stratégiák széles körû támogatottságát hiányolja, a tervezés és a végrehajtás szakaszának még kiaknázatlan partnerségi lehetõségeire hívja fel a figyelmet. Az együttmûködések társadalmi erejét az határozhatja meg, hogy az adott szintû hatalom képviselõi mennyiben tekintik õket partnernek a döntési helyzetekben, valamint hogy milyen szinten valósul meg bevonásuk a döntés-elõkészítés folyamatába. Az erõs partnerségen keresztül valósul meg a helyi közösségek polgárainak a közéletben való részvétele. Mindez azonban ma még hiányzik az euroregionális szemléletbõl. Ez is erõsíti azt a megállapításunkat, hogy ezek a szervezetek egyelõre csupán formálisan léteznek, de hiányzik belõlük a tartalom, gyakran csupán a forrásszerzési lehetõségek motiválják õket, és nem a társadalmi célok. Ezért is figyelhetõ meg több kooperáció esetében, hogy egy-egy program megvalósítását követõen a szervezet mûködése megszûnik, és nem tölt be további szerepet (ilyen a Mura-Dráva Eurorégió, a Hármas Duna-vidék Eurorégió). Pedig a határon átnyúló együttmûködésnek több lábon kell állnia ahhoz, hogy hatékony legyen. Magában kell foglalnia a határ menti terület mindennapi életének minden vonatkozását, úgymint az üzleti élet, a munka, a pihenés, a kultúra, a kereskedelmi és szakmai szervezetek, az oktatás, a szakképzés terén tett

intézkedéseket, a jobb infrastruktúra kialakítását, az egészségügy, a vízügy, az energia terén folytatott együttmûködést, a szociális létesítményeket. A társadalmi csoportokat képviselõ partnerek széles körét kell átfognia. Vannak olyan határ menti területek, amelyeket a történelmi, kulturális, nyelvi tényezõkbõl eredõ megosztott identitás jellemez, s az együttmûködési szándék felülmúlja a rendelkezésre álló lehetõségeket. Ezen problémák áthidalására az „emberközeli” tevékenységformák felelnek meg leginkább. A helyi önkormányzatok a demokratikus kormányzás alapintézményei; az állampolgárok közügyekben való részvétele, a participáció elve fontos hozzájárulás a demokratizmus és a hatalom decentralizálása elvein alapuló, „bottom-up”, azaz alulról felfelé épülõ Európa szubnacionális kormányzati rendszerének kialakulásához. Programozás

A fokozatos igazodás a regionális politika támogatási eszközrendszeréhez a határrégióban közelebb hozta egymáshoz a határtérség lakosait, a gazdasági szereplõket és a helyi/regionális közösségeket. A közös szervezés, döntés, végrehajtás, a határokon átnyúló fejlesztési stratégia elõsegítheti a közös érdekeken alapuló gazdasági és társadalmi fejlõdés szilárd alapjainak megteremtését, függetlenül attól, hogy nemzeti, regionális vagy helyi szintû határon átnyúló struktúrákról van-e szó. A belsõ, és idõvel a külsõ határok mentén is olyan feltételeket kell kialakítani, amelyek lehetõvé teszik a határ menti bázis kiaknázását a gazdasági növekedés, a környezet, az innováció, a turizmus, a szociális intézmények és a foglalkoztatás terén. A határokon átnyú-

106 ló együttmûködés célja a szomszédos hatóságok között a határokon átnyúló gazdasági és szociális centrumok kialakítása a fenntartható területi fejlõdés közös stratégiái révén. Az eurorégiók szinte mindegyike (a Bihar-Bihor Eurorégiót kivéve) a programozás során a gazdasági érdekképviseletekkel (kamarák), illetve a vállalatokkal, vállalkozásokkal, az üzleti érdekcsoportokkal való együttmûködésre épít, a kooperáció a szociális partnerekkel azonban még gyerekcipõben jár. A közös határ menti stratégia és fejlesztési program kialakítását segítik a pályázatok prioritásai, amelyek tükrözik a gazdasági és társadalmi kohézió megszilárdítását kifejezõ általános célkitûzés elõfeltételének megteremtését szolgáló célok támogatását. Így l az együttmûködést akadályozó fizikai és infrastrukturális korlátok megszüntetése (infrastruktúra javítása, környezetvédelem); l a közös üzleti érdekek megteremtése, ami ösztönzi a gazdasági együttmûködést és megakadályozza a három ország határrégióinak gazdasági elszakadását (üzleti infrastruktúra és közös üzleti szolgáltatások fejlesztése, KKV-k, valamint a K+F, humán erõforrás fejlesztés területén az együttmûködés támogatása); l a gazdasági és társadalmi kapcsolatok kiépülését elõsegítõ társadalmi és kulturális kapcsolatok létrejötte A regionális együttmûködések céljai között szerepelnek olyan együttmûködési területek, amelyek lokális tervekben nem, vagy csak érintõlegesen szerepeltek. Célként fogalmazódott meg, hogy egy olyan tervezési dokumentum szülessen, amely minden szempontból megfe-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

lel az Európai Unió szakmai elvárásainak, így alkalmassá teszi az eurorégiókat az uniós támogatások megszerzésére. E vonatkozásban a regionális együttmûködések a 3,8-es értékkel alig múlják felül a lokális 3,7-es eredményt. Úgy tûnik, hogy a nagyregionális együttmûködések e tekintetben – 2,67 értékkel – a programozásban nem érdekeltek, forrásaik másból, fõként tagdíjakból származnak. Ugyanakkor a lokális együttmûködések közül tudunk olyat említeni, ahol a tagdíjak be nem fizetése, a közös együttmûködési célok hiánya az eurorégió felszámolásához vezetett (Mura-Dráva Eurorégió). Koncentráció

Az eurorégiók mûködésében meghatározó jelentõségû az eurorégió fejlesztési stratégiája, az együttmûködés keretét adó olyan program, amely ösztönözni és orientálni kívánja a kapcsolatépítésben érdekelt szereplõket, s alapvetõen e lehetséges partnerek közös munkájára épít. Célja az euroregionális együttmûködésben részt vevõ országokban a fejlesztési tervek részben egymáshoz, részben az Unió pénzügyi támogatási formáinak prioritásaihoz igazítása, amelynek döntõ eleme a finanszírozás. A pályázatok benyújtásának közös ösztönzõi a tõkehiány, a külföldi befektetõi érdeklõdés hiánya, s az együttmûködni szándékozók szegénysége. A külsõ perifériákon, elmaradott térségekben tapasztalható magas munkanélküliség miatt szükség van a gazdaság igényeihez igazodó munkaerõ-piaci programokra, az átképzés kiemelt kezelésére, a foglalkoztatás és a szociális szolgáltatások eszközrendszerének kialakítására. A mûködéshez szükséges feltételeket legtöbb-

SZEMLE

ször arányosan, a tagdíjakból fedezik. A vezetõkkel készült interjúkban többször is elhangzott, hogy amennyiben az uniós támogatások kedvezményezettjeivé válnak, akkor az garantálná a stabil mûködõképességet. Az uniós források (INTERREG IIIA) felhasználásának más finanszírozási eszközökkel – a nemzeti társfinanszírozás, regionális/helyi forrásokkal – összehangoltan kellett megvalósulnia. Az EU belsõ határai mentén vállalt tevékenységeket az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) támogatta 2006 végéig, a strukturális alapok fogadására való felkészülésben a Phare-programok segítettek, míg a külsõ határokon átnyúló tevékenységeket egyéb közösségi pénzügyi eszközök támogatták (TACIS, CARDS). A bõvítés következtében a határokon átnyúló együttmûködés fokozottabb ösztönzést igényelt az új tagországok és a harmadik országok határai mentén. A Szomszédság-programok a 2004 és 2006 közötti idõszakban3 az Unió külsõ határai mentém a nem EU-tagállamokkal történõ együttmûködést már az INTERREG III és a közösségi külpolitikai eszközök közötti koordinációra alapozták, amelyeknek a meglevõ programokra (és struktúrákra) kellett épülniük. Az INTERREG IIIA és a Szomszédságprogram megközelítése nagy elõnyt jelentett az 1994 és 1999 közötti programidõszak szerinti helyzethez képest. A partnereknek meg kellett határozniuk azon struktúrák mûködésének pontos feltételeit, intézkedéseit és forrásait, amelyek mûködési költségeit a programok finanszírozzák. A közvetlen uniós források elérése

107 azonban meglehetõsen nehéznek bizonyult az eurorégiók számára. Ennek legfõbb oka a projektek behatárolásának meglehetõsen szûkös volta. Másik jelentõs probléma, hogy a közös euroregionális projektek lebonyolítására nincs mód, mert a nemzeti társfinanszírozási szabályok következtében más ország programjai nem finanszírozhatók az adott ország költségvetésébõl. Ez azt jelenti, hogy a beadott projektek csak az adott országban valósulhatnak meg. Amennyiben a program túlnyúlik az országhatáron, akkor annak a határon átnyúló elemeit a másik országnak a kereteibõl kell finanszírozni. Ez meglehetõsen szûkössé tette a pályázati lehetõségeket. A pályázást nehezíti, hogy míg a magyar félnek uniós tagként az INTERREG pályázati eljárás szabályai szerint kellett pályáznia, addig a román félnek 2004 után továbbra is a Phare CBC eljárásrendjét kellett követnie, valamint a Szerbia és Montenegróban lévõ (vajdasági) partnerek a CARDS-program részeként pályázhattak. Némi könnyebbség, hogy az INTERREG és a CARDS szabályai öszszehangoltak (a kiírás is közösen történt meg), ellenben a Phare CBC eljárásrendje gyökeresen eltér az INTERREG-étõl, így a projektek azonosítása és összehangolása meglehetõs körülményes. A koncentráció célja az adottságok felismerése és erõsítése, mérsékelve a párhuzamosságokat, a pazarlást és az elaprózottságot. Az elv ugyanakkor olyan területi egységek kialakítására szolgál, ahol azonos vagy nagyon hasonló problémákkal küszködnek (pl. alacsony jövedelmi szint, magas munkanélküliség stb.).

3 A 2003. július 1-jei „Egy új szomszédsági eszköz útjának kikövezése” c. közleményében az Európai Bizottság a 2004–2006 közötti idõszakra bevezette a Szomszédság-program megközelítést.

108

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

Ezért célszerû lenne átgondolni a több lokális szintû, gyakran egymással azonos célokat megfogalmazó, személyileg, szervezetileg egymást átfedõ együttmûködések további jövõjét. Ilyenek megfigyelhetõk például Magyarország északi határán, a Vág-Duna-Ipoly Eurorégió esetében: ennek területén belül megalakult két, tipikusan kistérségi-lokális jellegû kooperáció – a Duna Eurorégió, valamint az Ister-Granum Eurorégió –, amelyek szintén eurorégiónak nevezik magukat. Hasonló átfedések jellemzik a Bihar-Bihor, valamint a Hajdú-Bihar-Bihor Eurorégiót, a Mura-Dráva, valamint a Dráva-Mura Eurorégiót, de ilyen átfedés van jelen az Euregio West/Nyugat Pannonia és a Hármas Duna-vidék Eurorégió esetében is, ami az egyik kooperációt feleslegessé, így mûködésképtelenné teszi, és nyilvánvalóan szétforgácsolja az erõforrásokat. Tulajdonképpen a pályázati pénzektõl függõ, „projektalapú” eurorégiók legnagyobb számban a lokális típusú együttmûködéseknél vannak jelen. Ezt jelzi az elégedetlenséget kifejezõ 3,4-es értékelés. A nagyregionális 3,3-es és a regionális 3,6-es érték országos, ugyanakkor valamennyi szintre kiterjedõ finanszírozási dekoncentráltságra hívja fel a figyelmet.

· SZEPTEMBER

A felmérés azt is vizsgálta, hogy a korábbi gazdasági kapcsolatok, együttmûködési programok mellett az Unióhoz való csatlakozás jelent-e kitörési lehetõséget az eurorégiók forrásszerzõ képességének erõsítésében, a határon átnyúló térségi fejlesztési programok kidolgozásában és megvalósításában, s ezen keresztül a térségi gazdasági, társadalmi és politikai kohézió erõsítésében. Arra a kérdésre, hogy „Hány alkalommal pályázott és nyert az együttmûködés alapítása óta Phare CBC pályázatokon?” (2. ábra) legtöbben a lokális típusú együttmûködések vezetõi közül válaszoltak igennel (60%). Az egyéb pályázatokon nyert támogatások esetében szintén a lokális (70%) vezetõk „igen” válaszai vezetnek a regionális és a nagyregionális együttmûködések elõtt (3. ábra). Kétségtelen, hogy az eurorégiók száma ugrásszerûen megnõtt a 2000. évtõl. Az újonnan létrejövõ eurorégiók 75%-a lokális együttmûködés, s túlnyomórészt a szlovák határszakasz mentén jött létre. Ezalól csak a román határ mentén található Bihar-Bihor Eurorégió és a szlovén-horvát határszakaszon a Dráva-Mura Eurorégió kivétel. Nevezhetjük tehát „projektalapú ”eurorégióknak az itt kialakult együttmûködéseket. A pályázati Nagyregionális 13%

Regionális 27%

Lokális 60% 2 . á b r a . H á n y a l k a l o m m a l n y e r t P h a r e C B C pályázaton?

109

SZEMLE Nagyregionális 15%

Regionális 15%

Lokális 70% 3 . á b r a . H á n y a l k a l o m m a l n y e r t e g y é b pályázaton? Nagyregionális 18%

Lokális 58%

Regionális 24% 4. ábra. Hányszor pályázott az együttmûködés EU-s támogatásokra az alapítás óta?

forrás lenne az eurorégiók összetartó ereje? A „Hányszor pályázott az együttmûködés EU-s pályázatokra az alapítás óta?” kérdésre a válaszadók 58%-a a lokális együttmûködések közül került ki. (4. ábra) Az uniós tagságra készülve már tudni lehetett, hogy a 2004. évi csatlakozást követõen a határ menti együttmûködéseket támogató INTERREG4 már nemcsak az osztrák-magyar határszakaszon lesz pályázható, hanem az EU belsõ határszakaszát képezõ szlovák-magyar, szlovén-magyar határrégiókban is, vala-

mint a román-magyar, a szerb-magyar és az ukrán-magyar határszakaszok mentén található együttmûködések is a kedvezményezettek körébe kerülnek. A „Nõttek-e a támogatási esélyek és az együttmûködés lehetõségei az EU-s csatlakozást követõen?” kérdésre a 80% feletti „igen” válasz bizakodást jelez (5. ábra). Ugyanakkor mintha nem a várakozásoknak megfelelõen alakultak volna a remélt pénzügyi támogatások. Némi csalódottság érezhetõ a válaszokban, amikor arra kérdezünk rá, hogy „Az EU-hoz való csatlakozás valóban hozott-e válto-

4 1989-tõl az INTERREG olyan akcióprogram, amely kiegészíti a strukturális alapok rendelkezéseit a határokon átnyúló, nemzetek közti és régiók közti együttmûködés területén. Célja a regionális fejlesztés eszközeinek, politikáinak hatékonyabbá tétele

110

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

nem változtak igen, nõttek nem válaszolt

Nagyregionális

Regionális

Lokális

5. ábra. Ön szerint nõttek-e a támogatási esélyek és az együttmûködés lehetõségei az EU-csatlakozást követõen?

igen nem nem válaszolt

Nagyregionális

Regionális

Lokális

6. ábra. Az Európai Unióhoz történt csatlakozás hozott-e változást az együttmûködésben?

SZEMLE

zást az együttmûködésben?” (6. ábra) A 88,9%-hoz képest több mint 20%-os visszaesés tapasztalható a lokális válaszokban (62,5%), a regionális együttmûködések esetében hasonló az arány, 20%-os a visszaesés. Az eredmények megértéséhez fontos megjegyeznünk, hogy a szlovák-magyar határszakasz a 2004. évtõl az EU belsõ határává vált, ezáltal az INTERREG IIIA kedvezményezettje lett, a pályázást ezen a határszakaszon nem nehezítették a külsõ határokon fellépõ technikai, pénzügyi akadályok.

Következtetések 1. A határ menti együttmûködés európai szintû érdek, hisz a határrégiók gazdasági-társadalmi kiegyenlítõ szerepük következtében megerõsítik a gazdasági és szociális kohéziót a határ menti térségekben, s ezzel hozzájárulnak a kohéziós politika megvalósulásához. Ha a határrégiók támogatást kapnak EU-programok révén, akkor az gazdasági növekedést és a foglalkoztatás növekedését fogja eredményezni. A határ menti együttmûködések támogatása ezért az EU-politika feladata is egyben. A kutatás során annak vizsgálata került elõtérbe, hogy a korábbi kapcsolatok, együttmûködési programok mellett az Unióhoz való csatlakozás jelent-e kitörési lehetõséget az eurorégiók forrásszerzõ képességének erõsítésében, a határon átnyúló térségi fejlesztési programok kidolgozásában és megvalósításában, s ezen keresztül a térségi gazdasági, társadalmi és politikai kohézió erõsítésében. A kutatás emellett arra is választ keresett, hogy a régió gazdasági-társadalmi fejlõdését elõsegítik-e a várható

111 fejlesztési többletforrások, s ezek hatására az Unió belsõ határain bõvülnek-e a gazdasági, közlekedési, kulturális, szociális lehetõségek. 2. A határrégiók periférikus helyzetét politikai, jogi és igazgatási akadályok lebontásával, az egységes Európába történõ integrálódással is elõ lehet segíteni. A határ menti térségben gondolkodás rövid távon sok esetben még mindig olyan határ menti kooperációs kezdeményezésekben nyilvánul meg, amely egy konkrét programban részletezett célkitûzés szerinti kapcsolatrendszer kiépítésére irányul. A lokális, azaz településközi és kistérségi szintû együttmûködések tematikáját még jelentõs mértékben meghatározzák a fejlesztések támogatására szolgáló pénzügyi források. Azonban a helyi források gyakran elégtelenek az együttmûködések finanszírozására. Ezért sokszor az uniós pénzügyi támogatások mobilizáló, forrásszerzõ hatására alakítják ki azokat a stratégiákat és intézkedéseket, amelyek támogatják a növekedést és a versenyképes üzleti szektor megerõsödését. 3. A következetes, határon átnyúló regionális fejlesztés és a regionális politika elmélyítése indokolttá teszi határ menti regionális fejlesztési tervek kidolgozását, s azok beépítését a nemzeti regionális és szakmai tervezésbe. A határrégió fejlesztésének másik lehetséges módja ma már a határ menti kapcsolatok erõsítése, a határon átnyúló regionális fejlesztési tervek integrálása a nemzeti fejlesztésbe. A határrégiók jól kiegészíthetik a helyi és regionális tervezést és cselekvést, valamint az európai fejlesztési elképzeléseket, és a határon átnyúló regionális fejlõdés húzóerõi lehetnek. Kérdéses, hogy

112 az Unió új szomszédságpolitikájával összhangban a felértékelõdõ határmentiségbõl adódó elõnyöket a megújulás erõforrásaként tudják-e felhasználni az jelenleg periférikus helyzetben levõ, kedvezõtlen gazdasági és foglalkoztatási mutatókkal rendelkezõ eurorégiók? 4. Növelni kell az eurorégiók kormányzati elfogadottságát, és a szubszidiaritás, valamint a partnerség elve alapján bõvíteni kell kompetenciáit a határon átnyúló fejlesztési döntések meghozatalában. A fennálló kompetenciahiányból eredõen a nemzeti kormányok nem tekintik „szubszidiáris partnernek” az együttmûködéseket. Ezért ma még a programok többsége igényli az államközi megállapodást. 5. Az eurorégiók helyzete uniós szintû szabályozást igényel, mert a kompetenciák korrigálása nélkül elképzelhetetlen partnerként való elismertetésük a nemzeti és szubnacionális egységekkel való együttmûködésük során. A Madridi Keretegyezmény adja meg a mûködés jogi alapját, amely csupán az együttmûködés lehetõségét rögzíti, de szabályait és kereteit nem határozza meg. Maga az eurorégió fogalom sem szerepel az egyezmény szövegében, ebbõl következõen, ha két határ menti település kapcsolatot tart fenn, és azt szervezett formában, intézményesített háttérrel valósítja meg, akkor már eurorégiós együttmûködésnek minõsíthetik kapcsolatukat. Az elmúlt évtizedben egyre nagyobb számban létrejövõ eurorégiók szervezeti rendszere, hatásköre, tagjainak döntési kompetenciája messze elmarad a nyugateurópai euroregionális szervezõdések szintjétõl. Ugyanakkor egy nyugati típusú, fejlett euroregionális szervezõdés kialakulását gátolja, hogy a határon át-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

ívelõ, regionális jellegû megállapodások olyan NUTS2 egységekre vonatkozóan állítanak fel intézményeket, amelyek közjogi-közigazgatási egységként Magyarországon egyébként nem léteznek. Rögzíteni kell, hogy az eurorégió a NUTS2 szintû régiók közti intézményes kapcsolat, melynek kompetenciáit és mûködési szabályait az EU-nak kellene meghatároznia, e nélkül a nemzeti kormányoktól kompetenciák és fejlesztési források átvételére nincs lehetõség. 6. Az együttmûködések sokféleségének áthidalására, a jogi személyiség hiányából adódó problémák kezelésére, valamint az új, 2007-tõl kezdõdõ programozási idõszak kihívásaira válaszul az Európai Bizottság kidolgozott egy javaslatot, mely az 1082/2006/EK rendelettel elfogadásra került. Ez a jogszabály elõirányozza a Közösség területén jogi személyiséggel felruházott európai területi együttmûködési csoportosulások (EGTC) létrehozásának lehetõségét. Az EGTC-rendelet nem irányul a már meglévõ euroregionális szervezõdések és a létezõ egyéb intézményi keretek megkerülésére, nem is szünteti meg azokat, ugyanakkor a csoportosulásokat jogi személyiséggel, az adott tagállam jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel ruházza fel. A rendelet nagy politikai fontossággal bír, lehetõvé teszi a határrégiókkal való rugalmas, a központi államigazgatásokkal és kormányokkal szemben nagyfokú önállóságot biztosító együttmûködést, elõsegíti a decentralizált partnerségek együttmûködését, azaz a regionális, helyi határon átnyúló együttmûködéseket. Problémák forrása lehet, hogy az új 1082/2006/EK rendeletben szabályozott jogi eszköz csak az Európai Unió belsõ határai mentén jelent önálló jogi sze-

113

SZEMLE

mélyiséggel rendelkezõ formát, így gondot okoz a megfelelõ intézményesült struktúra kialakítása az együttmûködések számára a külsõ határokon. Az EKSZ 159. cikkének harmadik bekezdése nem teszi lehetõvé harmadik országok jogalanyainak bevonását EGTC-rendeleten alapuló jogi aktusba. A csoportosulás létrehozását lehetõvé tevõ közösségi intézkedés elfogadása azonban nem zárja ki annak lehetõségét, hogy harmadik országok jogalanyai részt vegyenek az e rendeletnek megfelelõen létrehozott csoportosulásban, amennyiben a harmadik ország jogszabályai vagy a tagállamok és harmadik országok közötti megállapodások azt lehetõvé teszik. A kérdés továbbra is nyitott marad, hogy az EGTC mennyire bizonyul megfelelõ és hatékony együttmûködési formának az EU és Magyarország határszakaszain. Felváltja-e az euroregionális státust ez a szervezeti forma, és ha igen, akkor hogyan alkalmazható és mûködtethetõ, mely határszakaszokon választják ezt a formációt. 7. Összefoglalva megállapítható, hogy Magyarország határai mentén ma már mindenhol kialakultak többé-kevésbé intézményesített és ad hoc jellegû együttmûködési formák. A paletta rendkívül változatos és vegyes: az alkalmi együttmûködések közül a nagyobb hagyományokra épülõ kulturális és testvértelepülési kapcsolatokra épülõ együttmûködéseknek van nagy jelentõsége, amelyek késõbb elmélyülhetnek, hosszabb távú együttmûködéseket alapozhatnak meg, míg az intézményesített formák az euroregionális státust célozzák meg.

Ezek szervezeti felépítése alapjaiban szinte mindenhol hasonló (Elnökség, Közgyûlés/Tanács, Titkárság, Munkabizottságok), azonban rendkívül változatos képet mutatnak kiterjedésüket és a résztvevõi kört tekintve. Ezek a formációk politikai hatalommal, önálló önkormányzattal nem rendelkeznek, mind helyi, mind területi szinten a résztvevõ tagok csupán politikai szereplõi a határon átnyúló kooperációnak, de a tényleges operatív feladatokat magánjogi jellegû munkaszervezek, jellemzõen egyesületek, alapítványok vagy közhasznú társaságok látják el. A határ menti információs és konzultációs fórumok jelentik a leglazább kereteket, a határ menti összekapcsolt struktúrák már a partnerségre épülõ szervezõdések, igaz, alacsony szervezettséggel. Ezek a formációk leginkább a lokális szervezõdésekre jellemzõek. A speciális, határon átnyúló programokkal társított integrált struktúrák már közel állnak az Európai Bizottság által hosszú távon integrált, határon átnyúló struktúra, a tulajdonképpeni eurorégió szervezetéhez, amely az integráltság legmagasabb fokát mutatja. A tárgyalt három szervezeti modell közül a leghatékonyabbnak a regionális típusú kooperációk bizonyultak, ahol a megyei önkormányzatok koordinációs tevékenysége révén önálló belsõ szervezeti egységet hoztak létre a határ menti kapcsolatok igazgatására, s ezzel szakmailag, szervezetileg stabilabb keretet képesek biztosítani a határon átnyúló együttmûködésekhez, mint a települési önkormányzatok. Ezek a formációk ma Magyarországon többnyire a regionális típusú eurorégiók keretei között zajló együttmûködéseket jelentik.

n

114

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

KISS ANDRÁS

A Kohéziós Alapból finanszírozott környezetvédelmi projektek értékelésének módszertani lehetőségei Magyarország három éve csatlakozott az Európai Unióhoz, s ezzel számos EU-forrás felhasználása vált lehetõvé. A regionális politika egyik eszköze a Kohéziós Alapból nyújtott támogatás, mely nagy közlekedési és környezetvédelmi beruházások megvalósulását segíti. A projektek elemzése, értékelése rendkívül fontos feladat, hiszen ennek segítségével a támogatást nyújtók és a döntéshozók tájékoztatást kaphatnak a felhasználás hatásáról és hatékonyságáról. A szerzõ tanulmányában a Kohéziós Alapból (korábbi ISPA) kapott támogatással megvalósuló környezetvédelmi projektek értékelésének módszertani lehetõségeit vizsgálja. A téma abból a szempontból különösen érdekes, hogy ilyen típusú projektek célzott értékelésére még nem került sor, így speciális módszertan sem áll rendelkezésre.

I. Bevezetés Hazánk számára az európai uniós támogatások meghatározóak a fejlesztéspolitika szinte valamennyi ágában, ez alól a környezetvédelem sem kivétel. Az már a 90-es évek végén látszott, hogy hatalmas összegre lesz szükségünk az EU által támasztott követelmények teljesítéséhez, a hazai jogrendbe folyamatosan átültetett környezetvédelmi jogszabályok betartásához. 2000 és 2004 között az ún. elõcsatlakozási alapok közül az ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) nyújtott jelentõs (évi 44 millió euró) támogatást környezetvédelmi beruházásokra, majd a csatlakozás után szerepét a Kohéziós Alap (KA) vette át. Ezen projektek értékelése nagyon

fontos feladat, ez azonban két tényezõ miatt meglehetõsen nehéz: egyrészt 2004 elõtt a hazai támogatási rendszerre nem volt jellemzõ az értékelések készítése, a projektek, programok hatásának elemzése, és a csatlakozásunk óta is ez elsõsorban a strukturális alapokból finaszírozott programokra igaz. (Így elkészült az NFT I. elõ- és közbensõ értékelése is.) Másrészt a KA-projektek alacsony száma (26) nehézzé teszi a statisztikai elemzéseket, bár a projektek összértéke jelentõs, több mint 1,16 milliárd euró. Ennek ellenére megpróbálom bemutatni azokat a módszertani lehetõségeket, melyek segítségével ezek a projektek értékelhetõk.

II. Az ISPA- és a Kohéziós Alapból származó támogatásokról röviden Az Európai Unió a különbözõ támogatásokra jutó forrásainak közel egyharmadát fordítja regionális politikára. Ezen a területen belül a Kohéziós Alap létrehozásáról az 1993-as Maastrichti Szerzõdés rendelkezett. A Kohéziós Alap célja, hogy segítse az elmaradott tagállamok felzárkózását, konvergenciáját, számszerûen kifejezve: azon tagállamok támogathatók belõle, amelyek egy fõre jutó, vásárlóerõ-paritáson számított GNP-je nem éri el a közösségi átlag 90%-át. A 2000–2006-os idõszakban a támogatási arány maximum 85% lehetett – az addicionalitás elve alapján a fennmaradó minimum 15%-ot a tagállamnak kellett

SZEMLE

biztosítania –, és a projektek költségvetésének el kellett érnie a 10 millió eurót. [1] A Kohéziós Alap támogatás célterületei a környezetvédelem és a közlekedés nagy, infrastrukturális beruházásai, melyek elmaradása a támogatás hiánya miatt veszélyeztetné a maastrichti kritériumok betartását, viszont szükségességüket nem lehet vitatni, hiszen számos EU-követelmény, illetve célkitûzés teljesítéséhez nélkülözhetetlen a megvalósításuk. Hazánk 2004 és 2006 között hat Kohéziós Alap-projektet (három szennyvíztisztítási, egy ivóvízminõség-javító, egy hulladékgazdálkodási és egy kármentesítési projekt) nyújtott be Brüsszelbe jóváhagyásra. Az Európai Unió valamennyi projektet elfogadta, a projektek 592 millió euró beruházási költségét 404 millió euró KA-támogatással segítve (az átlagos támogatási arány 68% volt). A csatlakozás elõtt álló országok infrastrukturális beruházásait is támogatta az EU, hiszen az 1999-es berlini csúcson elfogadták az ún. elõcsatlakozási alapok (ISPA, SAPARD, PHARE) támogatási rendszerét, így már a 2000–2004-es idõszakban megnyílt a lehetõség a leendõ tagországok számára (Ciprus és Málta kivételével), hogy környezetvédelmi és közlekedési beruházásaikhoz EU-támogatást (ISPA) igényeljenek. Magyarország 12 hulladékgazdálkodási és hét szennyvíztisztítási projekthez kapott ISPAtámogatást (lekötve a teljes keretet), a projektek összértéke 570 millió euró, és több mint 4,5 millió embert érintenek. Az ISPA-projektek 2004. május 1-je után „átalakultak” Kohéziós Alap-projektekké, ez azonban a gyakorlatban nem sok változást jelentett, hiszen az eljárásrend nem sokban különbözik a két támogatási formánál, elsõsorban az elszámolhatóságban vannak különbségek.

115 Az értékelés szempontjából fontos megjegyezni, hogy 2000 és 2006 között projektalapú és nem programalapú volt a szabályozás (keretstratégia volt, és a projektekrõl egyedileg döntött az EU), illetve hogy a beruházási projektek közül 2007. december 31-ig csak három fejezõdik be, így az értékelés lehetõségei korlátozottak. Természetesen a módszertant lehet vizsgálni, csak a gyakorlati megvalósítás ütközik még nehézségekbe bizonyos értékelési típusoknál (pl. utóértékelés).

III. A támogatások értékelésének típusai, módszerei Az európai uniós támogatások értékelése nagyon lényeges feladat, a források lekötése, a projektek megvalósítása mellett a programok/projektek különbözõ típusú és idõszakú értékelése a fejlesztéspolitika súlyponti kérdése. A támogatási politikák készítõinek és a döntéshozóknak is kulcsfontosságúak ezek az elemzések, melyek segítségével az új idõszak (pl. 2007–2013) tervezése megalapozottá válhat. A különbözõ értékeléseket Balás-Csengõdi (2006) tanulmányára [2] alapozva mutatom be, szintetizálva a többi, hasonló publikáció és elemzés ismeretanyagával. Fontos látni, hogy a fejlesztéspolitika nem szimpla segélyezés, hanem szisztematikus és tervezett beavatkozás, segítségnyújtás, melynek eredményeképpen létrejött javak hosszú távon kell, hogy szolgálják az ott élõket. Ezért is fontos, hogy értékeljük, elértee a fejlesztéspolitika ezt a hatást, melyet a támogatás(ok) kifejtenek. Mielõtt az értékelést magát definiálnám, érdemes megvilágítani, hogy mi a különbség a monitoring, az ellenõrzés

116 (audit) és az értékelés között. A monitoring egy folyamatos felügyelet a projekt végrehajtása során, mely információkat szolgáltat a lebonyolítás jellemzõirõl, segítve a folyamatok hatékony ellenõrzését. A monitoring egyben inputot szolgálhat a késõbbi értékeléshez is. Az ellenõrzés célja a program/projekt megvalósítása szabályszerûségének vizsgálata, elsõsorban a jogszabályok, elõírások betartását kérik számon az ellenõrök, de természetesen az ellenõri jelentések is tartalmaznak fontos információkat a végrehajtással kapcsolatban, és adataik hasznosíthatók a késõbbi ellenõrzésekkor. Az értékelés definíció szerint a beavatkozások igazolása hatás, eredmények és elért célok tekintetében, a fejlesztéspolitikai beavatkozások és programok kidolgozását és végrehajtását támogató menedzsmenteszköz. ([2] és [3] alapján)

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Az 1. ábra mutatja be a három fogalom elhelyezkedését a program/projekt életciklusában. Az értékelések céljai közé nagyon sok dolgot be lehet sorolni, lévén, hogy az értékeléseknek számos típusa létezik, mint ahogy azt látni fogjuk. A következõ, általam a legfontosabbnak vélt célokat lehet megfogalmazni: l különbözõ programok és tervek készítéséhez stratégiai, minõségjavító hozzájárulás; l a beavatkozások végrehajtásának elemzésén keresztül visszacsatolási eszköz a tervezõk, lebonyolítók számára; l támogató eszköz a következõ idõszak hatékony(abb) forrásallokációjához; l a beavatkozások és programok hatásának bemutatása.

Gondoskodni kell a) az információk megbízhatóságáról és pontosságáról; b) az eljárásrendek teljesülésérõl; c) az eszközök rendelkezésre állásáról; d) a gazdaságos és hatékony erõforrás-gazdálkodásról; és e) a kitûzött célok teljesülésérõl.

Forrás: [3] 1. ábra. A monitoring – ellenõrzés – értékelés elhelyezkedése a projektmenedzsment struktúrában

SZEMLE

Ez utóbbi célt tartom a támogatási projektek kapcsán az egyik legfontosabbnak, hiszen az elért eredmények, hatások bemutatása, igazolása nagyon fontos eszköz az EU-adófizetõk meggyõzéséhez. Az európai uniós támogatások során (elsõsorban a költségvetési tervezéskor) a legnagyobb nehézség a nettó befizetõk meggyõzése, hiszen õk sokszor nem látják, hogy mire fordítódnak az elmaradottabb térségek felzárkóztatására költött euró milliárdok. Az értékeléseket számos elv alapján lehet csoportosítani. Ezeket a lehetõségeket ismertetem a következõkben, majd a IV. fejezetben a most bemutatott típusok és eszközök felhasználásával vázolok egy lehetséges értékelési rendszert a 2000–2006-os idõszak Kohéziós Alap(illetve ISPA-) projektjeire. l Idõbeliség alapján: talán a legfontosabb csoportosítási módszer, ennek alapján beszélhetünk ex ante (elõzetes), midterm (félidei-közbensõ), záró, ex post (utólagos), folyamatos és ad hoc értékelésrõl. Az ex ante (elõzetes) értékelés a programalkotás idõszakának fontos értékelése, hiszen ez által lehetõség nyílik a minõség javítására a tervezési idõszak lezárása elõtt. Fontos, hogy a tervezõktõl független szakértõi csoport végezze az értékelést, mely kiterjed a vizsgált program általános értékelésén túl (jó-e a helyzetfelmérés, jók-e a kitûzött célok) a program belsõ és más programokkal összefüggõ szinergiáinak vizsgálatára is. Célszerû, ha az ex ante értékelést végzõk kooperatívan együtt dolgoznak a tervezõkkel. Nagyon fontos a számszerû, mérhetõ indikátorok meghatározása az értékelõk segítségével, hiszen az utóértékelés ezek nélkül elképzelhetetlen.

117 A mid-term (közbensõ) értékelést a beavatkozás idõtartama alatt két alkalommal is végezhetünk, a programciklus elsõ felében az ex ante vizsgálathoz hasonló módon, a második felében viszont már egyre inkább lehet a stratégiai megvalósítására fókuszálni. Ráadásul ebben az idõszakban már általában rendelkezésre állhatnak az elõzõ támogatási periódus (pl. 2009–2010-ben az NFT I.) utóértékelésének eredményei, melyek segítségével az értékelés könnyebben elvégezhetõ. A közbensõ értékelés egyik legfontosabb tulajdonsága, hogy segítségével lehetõvé válhat a program vagy az intézményrendszer elemeinek módosítása, amennyiben pl. az eredeti célok megvalósulása veszélybe kerül, illetve rendszerszintû mûködési problémák kerülnek felszínre az értékelés során. Az ex post (utólagos) értékelés azoknak a hatásoknak a vizsgálatára irányul, melyeket a végrehajtott programok fejtettek ki. Az értékelésre általában a megvalósulást követõ második-harmadik évben kerül sor. Vizsgálni kell a megvalósult programok megfelelõségét az elõzetesen felállított stratégiai céloknak, fontos szempont a megvalósulás hatékonysága és természetesen hatása, mely támogatási konstrukcióktól függõen igen széles körû lehet. Elemezni kell a végrehajtó rendszer mûködésének megfelelõségét és adott esetben a közösségi hozzáadott értéket. Amennyiben komplex beavatkozásokat vizsgálunk, figyelni kell az egymással párhuzamosan megvalósult beruházások egymásra hatását is. Nagyon fontos még, hogy a beavatkozáson kívüli, tõle független és általa nem befolyásolható hatásokat szûrjük meg, hogy az ún. nettó hatást tudjuk mérni. Bár idõben az utóértékelés elõtt van, jelentõsége miatt a bemutatás végén is-

118

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

mertetem a záró értékelést, melyet egy állapotfelmérésnek is tekinthetünk a program lezárulta után közvetlenül. A záró értékelés – hatások hiányában – elsõsorban a végrehajtás kapcsán összegyûlt tapasztalatokat összegzi. Az idõsorba nem illeszthetõ be, de végezhetõ folyamatos és ad hoc (véletlenszerû) értékelés is, melyekre elsõsorban abban az esetben van szükség, ha a beavatkozás új, korábban nem vizsgált területeket érint, vagy pl. az ellenõrzések olyan problémákat tártak fel, melyek szükségessé teszik egy azonnali értékelés elvégzését.

· SZEPTEMBER

Az 1. táblázatban összefoglaltam a fenti értékelésekhez magyarországi támogatásoknál alkalmazható eszközöket, illetve azok költség és idõigényét. l Funkció/típus szerint: Balás–Csengõdi [2006] által külön pontban kezelt funkciókat és típusokat összevontam, mert értelmezésem szerint ezek egybetartoznak. Az értékeléseknek lehet stratégiai funkciója, amikor a célokhoz való hozzájárulást vizsgáljuk, és operatív funkciója, amikor az értékelés célja a programok végrehajtásának segítése, támogatása. Típus szerint beszélhetünk átfogó értékelésrõl, amikor az értékelés két prog-

1. táblázat. Az értékeléseknél használható eszközök bemutatása Értékelési típusok Eszközök Dokumentumelemzés Mélyinterjú Fókuszcsoportos interjú Szakirodalom és korábbi értékelések tapasztalatainak áttekintése Indikátorrendszer megfelelõségének vizsgálata Indikátorok vizsgálata (ismert) Ökonometriai modellbecslések használata Ökonometriai modellbecslés a modell kidolgozásával Kérdõíves adatfelvétel Adminisztratív, illetve rendszeresen gyûjtött adatok elemzése (pl. EMIR)

Ex post

Folyamatos

Ad hoc

Költség

Idõigény (hónap)

X

X X

X

X

közepes közepes

3 2

X

X

X

alacsony

2

közepes

3

alacsony

2

alacsony

2

X

alacsony

2

X

magas

6

X

közepes

3

X

alacsony

2

Ex ante

Midterm

X X

X X

X

X

X

Záró

X (2. félideinél)

X

X X

X

X X

X

X

X X

Forrás: [2] + [3] + [4] + [5] + saját gyûjtés/becslés

X

X

X

119

SZEMLE

ram összehasonlítására irányul, illetve mélyreható értékelésrõl, amikor egy adott program valamelyik komponensét vagy egy speciális hatóterületét vizsgálja az értékelõ. Véleményem szerint ezek a kategóriák nem értékelés-specifikusak, hiszen gyakorlatilag bármilyen elemzés vagy vizsgálat besorolható ezekbe a kategóriákba. l Lefolytatás módja szerint: az értékelést végezhetik belsõ és külsõ értékelõk, ami fontos, hogy a tervezõktõl/végrehajtóktól funkcionálisan függetlenek legyenek. A belsõ értékelés mellett szól a szorosabb kapcsolat és a program alaposabb ismerete, a külsõ értékelõk mellett pedig a gyakran nagyobb szakértelem és a szélesebb látókör (más programok értékelése).

IV. A környezetvédelmi KA-projektek értékelésének módszertani lehetőségei Még egyszer hangsúlyoznám, hogy célom a 2000–2006-os idõszak Kohéziós Alap- (illetve ISPA-) projektjeinek értékelési módszertanára javaslatot tenni. Nem célom a 2007–2013-as idõszak Környezet és Energia Operatív Program (KEOP)

nagyprojektjeinek és magának a KEOPnak az értékelési módszertanával foglalkozni, mert arra a III. fejezetben alkalmazott módszerek és eszközök rendelkezésre állnak és használhatók, illetve az NFT I. valamennyi értékelési típusa használható (lesz) a KEOP-ra és akcióterveire vonatkozóan. A 2000–2006-os idõszak a Kohéziós Alap (illetve az ISPA) szempontjából azért érdekes, mert a szabályozás nem programalapú volt, és az elõzõ fejezetben bemutatott eszközök egy része csak programszinten értelmezhetõ. Ennek megfelelõen meg kell határozni a projektalapú értékelés idõbeli lehetõségeit és módszertani eszközeit. Elõször az idõbeli lehetõségeket szükséges megvizsgálni. A projektek kidolgozására 1999 és 2006 között került sor, és a rendelkezésre álló információk alapján sem a projekteknek, sem az ISPA és Kohéziós Alap Keretstratégiának nem volt ex ante értékelése. Evidencia, hogy most már ezt nem is lehet elvégezni, hiszen valamennyi projekt elfogadásra került 2000 és 2006 között, és zajlik a közbeszerzésük/kivitelezésük. Idõközi értékelést érdemes lenne végezni, hiszen a projektek 2007 és 2011 között zárulnak, így a végrehajtás tapasztalatai már értékelhetõk. Az értékelés természetesen komplex len-

2. táblázat. Az elfogadott ISPA- és KA-projektek száma és értéke 2000 és 2006 között Év 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Összesen

Forrás: saját gyûjtés (FI)

Elfogadott projektek száma 6 5 4 4 3 2 1 25

Elfogadott projektek értéke (euró) 147 95 153 172 507 61 23 1 162

211 650 563 765 492 428 979 090

091 634 538 000 968 416 000 647

120

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Forrás: [2] ábra. A különbözõ értékelési módok helye az idõsíkon

ne, hiszen a projektek elõrehaladottsága nagyon különbözõ, ami abból következik, hogy a 2000–2006-os idõszakban szinte minden évben fogadtak el projektet. A záró értékelés lehetõsége is fennáll (azoknál a projekteknél, melyek lezárultak, illetve zárás közelében vannak), azonban a jogszabályi háttér (1164/94 tanácsi rendelet 13. cikkely, 4. pont) és a tapasztalatok alapján az ex post értékelés elvégzését tartom hasznosabbnak. Ezzel viszont az említett 26 projekttel kapcsolatban az a probléma, hogy a projektek zárását követõ 2–3 éves periódus csak 2009–2014-ben érkezik el. Az én célom viszont az, hogy most értékeljem ezeket a projekteket, ezért egy kibõvített idõközi értékelés elvégzését javasolom, több okból is: az értékelések számos ponton átfednek egymással, és az értékelési szempontok közül a legtöbb az idõközi értékelésben jelenik meg. A hatás az egyedüli kivétel, de itt is érdemes vizsgálni, hogy egyes indikátorok, rövid távú hatások nem mérhetõk-e már, hiszen a projektek egy része, illetve egyes projektelemek már befejezõdtek. Fontos

tényezõnek tekintem, hogy a Kohéziós Alap-projektek idõközi értékelése nem jogszabályi elõírás, kialakult gyakorlata nincs, így igazi kihívás ennek kidolgozása és elvégzése. Ez a speciális idõközi értékelés az utóértékelés számos elemét vegyítené az idõközi értékelés jellemzõivel (ezáltal több lenne egy „szimpla” idõközi értékelésnél), támpontot adva a rendszerkorrekcióra (fõleg a más hasonló projektek tekintetében), de mérve és értékelve a projektek eddigi hatásait is. Gyakorlatilag egy pillanatfelvétel készülne a projektekrõl és a támogatási rendszerrõl, megjelenítve minden fontos jellemzõt. (Így kicsit a záró értékelésre is hasonlítana.) Az elõzõ fejezetben található folyamatos és ad hoc (véletlenszerû) értékelés elvégzése sem kizárható, ezek kidolgozása és bemutatása azonban túlmutat ennek a cikknek a keretein. A 2. ábra mutatja az ISPA-/KA-projektek kapcsán ajánlott értékelési módok helyét az idõsíkon, és a kiválasztott speciális értékelést, melyet komplex idõközi támogatásértékelésnek neveztem el.

SZEMLE

Fontos meghatározni azokat az eszközöket, melyeket az értékelés során használhatunk, és azokat a szempontokat, melyeket célszerû lenne figyelembe venni a komplex értékelés keretében. A III. fejezetben már bemutattam az értékeléseknél rendelkezésre álló eszközöket, ezek alapján a komplex idõközi támogatásértékelés során a következõkkel élhetünk: l Dokumentumelemzés: meg kell vizsgálni a projektek valamennyi dokumentumát (pénzügyi megállapodás, bizottsági határozat, támogatási szerzõdés, vállalkozói szerzõdések, monitoring jelentések stb.) ahhoz, hogy az értékelés teljes körû lehessen. l Mélyinterjú: célszerû a támogatási rendszer stakeholdereivel mélyinterjút készíteni (KSZ-vezetõ, IHvezetõ, egy-két projektvezetõ), hogy a rendszer mélyebb összefüggéseire, problémáira választ kaphassunk. l Fókuszcsoportos interjú: a KSZ projektmenedzsereivel és a projektek kedvezményezett önkormányzatainál dolgozókkal érdemes ilyen típusú interjút elvégezni. l Szakirodalom és korábbi értékelések tapasztalatainak áttekintése: ebbe a kategóriába sorolom az értékelési szakirodalmat és más programok, projektek különbözõ típusú értékelésének anyagait. l Indikátorok vizsgálata: mindenképpen szükséges a projekteket jellemzõ indikátorok idõarányos teljesülésének vizsgálata. l Kérdõíves adatfelvétel: célszerû az ISPA/Kohéziós Alap támogatási rendszer valamennyi szereplõjének véleményét kikérni a projek-

121 tekrõl és a támogatási rendszerrõl kérdõív(ek) segítségével. Egy ilyen felmérésrõl olvashatnak Kiss (2007) tanulmányában is. [6] l Adminisztratív, illetve rendszeresen gyûjtött adatok elemzése (pl. EMIR): források lehetnek a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Fejlesztési Igazgatóságának adatbázisai, a KvVM egyéb adatbázisai, KSH-adatok és az EMIR (Egységes Monitoring és Információs Rendszer). Az elõbbi felsorolásból is látszik, hogy számos eszköz áll rendelkezésünkre a projektek és a támogatási rendszer értékelésekor. Mielõtt bemutatnám a használható értékelési szempontokat, kitérek arra, hogy miért fontos az egyedi projektek mellett, azokkal együtt a támogatási rendszert is értékelni. Elõször is azért, mert bár a szabályozás projektalapú, a megvalósulás együtt, egyazon struktúrán belül történik. A projektek és a támogatási rendszer szereplõinek kölcsönhatásából fontos következtetések vonhatók le. Másik elem az, hogy a hasonló típusú projektek (pl. szennyvizes, hulladékos) megvalósulásának összehasonlítása, kielemzése is számos tanulsággal szolgálhat. Harmadszor, a rendszer hatékonysága döntõ fontosságú a projektek megvalósulásának idõtartamára és a kifejtett hatásokra nézve. A komplex idõközi támogatásértékelés során rendkívül sokféle értékelési szempontot vizsgálhatunk. Fontosnak gondolom azonban, hogy a szempontok száma ne legyen túl nagy, hiszen ez egyrészt megnöveli az értékelés erõforrásigényét (idõ és pénz), ami veszélyeztetheti az értékelés teljeskörûségét. Másrészrõl a projekteket és a támogatási rendszert jobban jellemezheti néhány –

122 jól kiválasztott – értékelési szempont, mint számtalan, adott esetben értékelhetetlen vagy irreleváns tényezõ értékelése. (A kategóriákat [2], [3] és [4] alapján határoztam meg.) 1. Megfelelés: Meg kell vizsgálni, hogy a projekteket érintõ stratégiai tervezés és a kialakított kiválasztási szempontrendszer megfelelõ volt-e. A 2000– 2006-os idõszakban a KA-4-ek (Görögország, Írország, Spanyolország és Portugália) tekintetében fejlõdés látszott e téren, az újonnan csatlakozott országoknál pedig az EU és a Delegációk szoros ex ante felügyelete biztosította a kiválasztást érintõ megfelelõséget. Ennek ellenére érdemes projektenként megvizsgálni azt, hogy az ISPA és Kohéziós Alap Keretstratégiának, valamint az uniós stratégiáknak, illetve a kiválasztási kívánalmaknak (pl. hazai jogszabályi elõírások, kormánydöntés) megfelelnek-e a projektek. 2. Relevancia: Ennek a szempontnak a vizsgálata során arra a kérdésre keressük a választ, hogy a projektek által kitûzött célok mennyire irányulnak valós igények kielégítésére, mennyire találkozott/találkozik a tervezõ elképzelése a kedvezményezettek és a lakosság elvárásával. Ennek felmérése kérdõíves módszerrel a legcélszerûbb. Az elvárások idõben és térben is változhatnak, ezért ennek a szempontnak a vizsgálata indokolt a komplex értékelés során. 3. Hatásosság/eredményesség: A projektek által elért eredmények vizsgálata tartozik ide, azt kell megvizsgálni, hogy a támogatás segítségével elértük-e a kitûzött céljainkat. a) Indikátorok jellemzése: bár indikátorokat több szempontnál is lehet használni, szerepüket mégis itt érzem a leghangsúlyosabbnak, ezért itt mutatom be általános jel-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

lemzõiket. Fontos meghatározni, hogy orientáló (soft) vagy szigorú (hard) értelemben használjuke az indikátorokat, illetve a bruttó vagy nettó hatásokat mérjük-e az indikátorokkal. Utóbbi használatánál megpróbáljuk összehasonlítani a támogatással megvalósult mûveleteket a támogatás nélküli állapottal. A környezetvédelmi infrastrukturális beruházásoknál (mivel ezek nagy forrásigényûek) gyakran megegyezik a nettó és a bruttó hatás, hiszen sok esetben támogatás nélkül nem valósultak volna meg ezek a beruházások. Érdemes még megfontolni az ún. keynes-i multiplikátor hatást (tovagyûrûzõ hatások) és az átmeneti hatások (pl. foglalkoztatottság növekedése a beruházás kivitelezése alatt) figyelembevételét (vagy figyelembe nem vételét). [7] Visszatérve a hatásosság/ eredményesség szempontjára, itt a kimenet (output) és az eredmény (result) indikátorokat tudjuk használni. Környezetvédelmi projektek kimenet indikátora lehet pl. a megépített csatorna hosszúsága, a felépített hulladéklerakók, -válogatók száma, eredmény indikátora pedig pl. az új csatornával ellátott lakosok száma, illetve a szelektív gyûjtésbe újonnan bevont lakosok száma. Ezek az indikátorok legtöbbször a projektek alapdokumentumaiban is szerepelnek, így vizsgálatuk egyébként is elvárás az EU részérõl (sõt, nem teljesülésük viszszafizetéshez is vezethet). b) Társadalmi-gazdasági mutatók: a kitûzött célok elérése értelmezhe-

SZEMLE

tõ országos és regionális szinten is. Az ISPA- és Kohéziós Alap-projektek egyik célja, hogy a környezetvédelmi szektorban tapasztalható elmaradásokat segítsenek csökkenteni. Érdemes megvizsgálni, hogy a támogatások pontosan ott és olyan mértékben segítették-e a környezetvédelmi szektor fejlõdését, ahogy az a tervekben szerepelt (pl. olyan helyen csatornáztunk-e, ahol erre szükség volt). Toroczkai–Hahn (2006) tanulmányában rámutatott, hogy a KIOPtámogatásokat az elmaradottabb, alacsonyabb humánerõforrás-fejlettségû térségek vették igénybe az átlagnál nagyobb mértékben, miközben a HEFOP-pályázatok kevésbé érdekelték õket. [8] Egyébként az ilyen típusú eredményességi vizsgálat szoros összefüggésben van a relevanciavizsgálattal is. A külsõ tényezõk jelentõsen befolyásolhatják az eredmények elérését, ezek lehetnek gazdaságiak (árfolyamváltozás, infláció), éghajlatiak (pl. árvíz), lakossági eredetûek (pl. lakossági tiltakozás). Természetesen ezek a tényezõk a hatékonyságot is rontják, és adott esetben a várt hatást is megváltoztatják – megakadályozzák. Az egyes tényezõk közötti szinergia viszonyt a fejezet végén ismertetem. 4. Hatékonyság/Gazdaságosság: A gazdaságosságot azzal kapcsolatban vizsgálhatjuk, hogy elegendõ erõforrás állt-e rendelkezésre a projektek lebonyolításához, ez arányban állt-e a problémakör fontosságával? A hatékonyság pedig annak mérésére szolgál, hogy az elért hatások megfelelõ arányban állnak-e a felhasznált forrásokkal, és ezt mikro szinten is vizsgálni célszerû, vagyis a beruházások egységárainak megfelelõsége is ré-

123 szét képezheti a vizsgálatnak. Látható, hogy a hatékonysági szempont is szoros összefüggésben áll a hatásokkal. A tapasztalatok szerint a legjellemzõbb problémák, hatékonyságcsökkentõ elemek a határidõcsúszások és a költségtúllépések. Ezek okait négy jellemzõ típusba lehet sorolni: rossz elõkészítettség; külsõ tényezõk; közösségi ellenállás; menedzsment kapacitás hiánya. Mind a magyar [6], mind a nemzetközi tapasztalatok [9] azt mutatják, hogy a projektek rossz elõkészítettsége okozza a legtöbb csúszást és többletköltséget. A hatékonyságot a támogatási rendszer szintjén is értelmezhetjük, Nagy (2006) tanulmányában három területet különböztetett meg [10]: a) A támogatási intézményrendszer hatékonysága i) pályáztatás ideje, hiánypótlások aránya – ezek az ISPA/Kohéziós Alap-projekteknél nem értelmezhetõ szempontok, helyette a közbeszerzési dokumentumok jóváhagyásának ideje és a számlák intézményrendszertõl függõ kifizetési határideje mérhetõ; ii) mûködési költségek – projektek számára és értékére vetítve; iii) kedvezményezettek/szakértõk szubjektív értékelése. b) A potenciális pályázói kör támogatás-felhasználásának hatékonysága i) megkötött támogatási és vállalkozási szerzõdések száma és értéke (tervekhez képest, idõarányosan és abszolút értékben); ii) kifizetések alakulása (tervekhez képest, idõarányosan és abszolút értékben);

124 iii) lehívások értéke (tervekhez képest, idõarányosan és abszolút értékben); iv) a projekt hozzáadott értéke – az RWI Essen dolgozott ki egy „módszertani mixet” ennek mérésére, azt vizsgálva, hogyan változott a kedvezményezett anyagi helyzete, versenyképessége, termelékenysége a támogatások hatására. Ez azonban elsõsorban magánszemélyek, nonprofit szervezetek, vállalatok kapcsán használható, környezetvédelmi infrastrukturális beruházásokra történõ adaptációja további kutatásokat igényel. c) Támogatás felhasználását segítõ intézményrendszer hatékonysága: ide tartoznak az oktatási intézmények és a bankok, melyek fontos hatással vannak a támogatási rendszerre és a projektekre, valamint a megvalósulás hatékonyságára. A projekteket készítõ szakértõk száma és tudásuk minõsége, az önerõt biztosító banki konstrukciók jelentõsen befolyásolják a felhasználás hatékonyságát. Az önerõ kérdése a 2007–2013-as idõszakban még jelentõsebb lesz, hiszen az uniós szabályok változása miatt ez az ún. jövedelemtermelõ környezetvédelmi beruházások esetén (szennyvíz, ivóvíz, energia) akár a 30–40%-ot is elérheti. Emiatt a bankok szerepe már nemcsak hatékonysági, hanem létkérdés is lehet egyes kedvezményezettek számára. 5. Hatás: Ez az egyik olyan értékelési szempont, amelynek egyes elemeit csak az utóértékelések keretében tudjuk elemez-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

ni, de véleményem szerint a komplex értékelés során sem lehet figyelmen kívül hagyni. Ahogy már korábban említettem az indikátoroknál, nem szabad összekeverni az eredményt a hatással. A hatások legáltalánosabban a költség-haszon elemzésben (CBA) jelennek meg, hiszen itt valamennyi, a referencia-idõszakban jelentkezõ bevétellel és kiadással számolni kell. Minden elfogadott ISPA- és KA-projekt rendelkezik CBA-val, ezért ennek utóellenõrzése a hatásvizsgálat egyik módszere lehet. A környezetvédelmi projektek (nem csak specifikusan az övék) további hatásindikátorai, mérõszámai a következõk lehetnek: a) GDP-növekedés: még inkább az egy fõre jutó, vásárlóerõ-paritáson számolt GDP értéke lehet fontos jelzõszám, hiszen a Kohéziós Alap-támogatás egyik feltétele, hogy az adott országban ez az érték ne haladja meg az EU-átlag 90%-át. Ahhoz azonban, hogy az EU-támogatások „tiszta” hatását ki tudjuk mutatni, mérni kellene a beruházások hatását a GDP-re, ami nem könnyû dolog, mivel ilyen statisztika jelenleg nem áll rendelkezésre, ráadásául a projektek még nem fejezõdtek be, így torzítana a mérés. [11] b) Tõkeberuházás (közvetett hatás – kereslet- és kínálatnövekedés): a környezetvédelmi beruházások közvetlen tõkeberuházásnak tekinthetõk (vissza nem térítendõ támogatás), ennek mértékét érdemes összevetni a többi, hasonló jellegû hazai támogatással, illetve más országok (fajlagos) értékeivel. c) Foglalkoztatottság: A 2000-ben, Lisszabonban elfogadott EU-

SZEMLE

stratégia a növekedést és a foglalkoztatottság növelését állította középpontjába. A környezetvédelmi beruházásoknak nem közvetlen célja a foglalkoztatottság növelése, így nem is tudnak érdemben hozzájárulni a stratégia célkitûzéseihez. Érdemes azonban megvizsgálni mind a kivitelezés, mind a beruházás utáni üzemeltetési periódus munkaerõszámait, fõleg, hogy a projektek megvalósíthatósági tanulmányai tartalmaznak erre vonatkozó elõrejelzéseket. Az EU által a periférikus fekvésû régióknak nyújtott támogatások hatásainak kimutatására kidolgozott HERMIN-modell (vizsgálta Kengyel, 2006) értékelésem szerint nem alkalmazható a környezetvédelmi beruházásokra, bár a HERMIN-modell egyik célterülete az építõipar, a kínálati oldalon pedig az infrastrukturális beruházások. [12] 6. Végrehajthatóság: A végrehajtás rendszere nemcsak a hatékonyság szempontjából vizsgálandó egyik elem, hanem érdemes külön is elemezni felépítését, erõsségeit, gyengeségeit, a minõségbiztosítási és monitoring rendszert, az adminisztratív költségeket. Az elemzés eredménye az is lehet (ehhez persze a többi szempont negatív eredményei is kellenek), hogy a végrehajtás intézményi struktúrája nem alkalmas a támogatások közvetítésére. A Kohéziós Alap intézményrendszerének környezetvédelmi része 2003 óta változatlan (de folyamatosan fejlõdött), ez volt az egyik oka annak, hogy a Fejlesztési Igazgatóságot az elsõk között választották ki a 2007– 2013-as idõszak közremûködõ szervezetei közé. Mogyorósy (2006) a KA-in-

125 tézményrendszer legfontosabb jövõbeli feladatainak a humán erõforrások bõvítését, a hatékony útmutatók készítését, az ellenõrzõ és támogató rendszerek (dokumentumkezelés, nyilvánosság tájékoztatása) fejlesztését tartja. [13] 7. Elfogadottság: A „Relevancia” értékelési szemponttal párba állítható, a beavatkozás céljainak, eredményeinek elfogadottságát mérjük, amikor az elfogadottságot vizsgáljuk. Ennek felmérésére szintén a kérdõíves módszer a legcélszerûbb. Elõfordulhat, hogy eltérés van az elfogadottság és a relevancia mért értékei között, hiszen lehet, hogy nem tartják a legfontosabb beruházásnak pl. egy hulladékgazdálkodási rendszer kialakítását, az eredményt már nagymértékben elfogadják. Természetesen ennek ellenkezõje is megtörténhet, fõleg akkor, ha a megnövekvõ díjak miatt az elfogadottság csekély. A CBA-számítások során az egyik fontos tényezõ az ún. affordibility rate, vagyis a megfizethetõségi tényezõ, amely azt mutatja meg, hogy mekkora az a díj(emelkedés), amelyet a lakosság az adott térségben még el képes viselni. 8. Közösségi hozzáadott érték: a környezetvédelmi beruházások, és általában a támogatások jelentõs hozzáadott értéket képviselnek, számos példával igazoltan tényleges hatást fejtenek ki az adott ország rendszereire. A közbeszerzés tisztasága, a környezetvédelmi hatásvizsgálatok elõírása, a jelentéstételi és ellenõrzési kötelezettség mind olyan elemeknek tekinthetõk, melyek a hazai támogatási rendszerekbõl részben vagy egészben hiányoztak. A Kohéziós Alap-projektek hatására érezhetõen fejlõdtek az intézményrendszer szerepelõinél a projektkiválasztás és a projektmenedzsment technikái.

126 A felsoroltakon túl érdemes megemlíteni azokat a szempontokat is, melyeket projekt és támogatási rendszer szinten nem lehet értelmezni (csak program szinteken), így ezek vizsgálatát nem javaslom a komplex idõközi támogatásértékelés során: l Koherencia: Más kapcsolódó stratégiák, programok céljával való összhang nehezen értelmezhetõ, hiszen nem egymásra épülõ, illetve egymás mellett álló programokról van szó, másrészt ezt a szempontot kizárólag ex ante értékelések során szokták vizsgálni. l Konzisztencia: vannak-e tovagyûrûzõ hatások, nem oltják-e ki egymást egyes programok hatásai – szintén az elõzõekben felvetett problémák miatt nem alkalmazható ez az eszköz Végül azokat az értékelési szempontokat is fontos megemlíteni, amelyek vizsgálata nem végezhetõ el az idõközi értékelés szintjén, és én sem látom annak lehetõségét, hogy vizsgálni lehessen õket egy komplex idõközi támogatásértékelés során: l Hasznosság: annak megítéléséhez, hogy az adott projekt vagy program volt-e a legmegfelelõbb a kívánt célok elérésére, valóban meg kell várni az utóértékelés másodikharmadik évét, így az általam javasolt értékelés során nem használhatjuk ezt a szempontot. l Fenntarthatóság: a beavatkozás hatásainak hosszú távú fennmaradása fontos elvárás a környezetvédelmi támogatásoknál, azonban ennek megítélése és értékelése szintén csak a projektek zárása után több évvel lehetséges. Míg az 1–8. kategóriák értékelési szempontjait – legalább részben – lehet vizs-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

gálni futó projektek esetén is, utóbbi két szempont vizsgálata a projekt lezárása elõtt kizárólag elméleti lehetne, annak hasznossága pedig megkérdõjelezhetõ. A különbözõ értékelési szempontok között szoros kapcsolat fedezhetõ fel, a 3. táblázatban ábrázolt szinergiamátrix mutatja a kapcsolatok erõsségét, vastagon kiemelve a komplex idõközi támogatásértékelés során alkalmazható szempontokat (++ erõs kapcsolat, + gyenge kapcsolat, – nincs kapcsolat). A bemutatott szempontok elemzésével, kiértékelésével komplex képet kaphatunk a vizsgált projektekrõl és a mögöttük álló intézményrendszerrõl. Összegezve, a következõ két kérdésre tudunk választ kapni: l Milyen hatékonyan érjük el az eredménye+et és váltjuk ki a hatásokat? l Szükséges-e a támogatási rendszer átalakítása vagy a célok megváltoztatása? A komplex idõközi támogatásértékelés egy olyan módszer, amely alkalmas lehet a 2000–2006 között elfogadott ISPA- és Kohéziós Alap-projektek 2007–2008 során történõ értékelésére, illetve bármely projektalapú támogatási rendszer kibõvített idõközi értékelésére.

V. Összefoglalás Az Európai Unióból Magyarországra érkezõ ISPA- és KA-támogatások jelentõs hatást gyakorolnak a környezetvédelmi szektorra. Azonban nem csak hatásról beszélhetünk, hiszen a projektek, programok számos eleme értékelhetõ. Tanulmányomban az értékeléssel foglalkozó szakirodalmakra alapozva meghatároztam egy új értékelési módszer, a

127

SZEMLE

+

–

–

–

+

–

++

–

++ ++ ++ +

– – ++ ++

– – + +

– – + –

– – + +

+ + – +

– – ++ ++

– – – –

++ – –

– –

+

Fenntarthatóság

++ –

Hasznosság

++ ++ –

Konzisztencia

Végrehajthatóság

++ ++ ++ –

Koherencia

Hatás

+ – + – ++

Közösségi hozzáadott érték

Hatékonyság

– + – + + +

Elfogadottság

Hatásosság

Koherencia Konzisztencia Hasznosság Fenntarthatóság

Relevancia

Megfelelés Relevancia Hatásosság Hatékonyság Hatás Végrehajthatóság Elfogadottság Közösségi hozzáadott érték

Megfelelés

3. táblázat. Az értékelési szempontok közötti szinergia

Forrás: saját gyûjtés (FI)

komplex idõközi támogatásértékelés vizsgálati szempontrendszerét és felhasználható eszközeit, különös figyelemmel az ISPA- és Kohéziós Alap-támogatások sajátosságaira. Fontos tanulság volt, hogy az értékelési szempontok szoros összefüggésben állnak egymással, a szinergiákat figyelembe

kell venni az értékelésnél. További kutatómunkát igényel a részletes értékelés elvégzése a 26 KA-projektre és a támogatási rendszerre, majd a tapasztalatok alapján a módszer tökéletesítése és véglegesítése, ehhez a gyakorlati módszertan rendelkezésre áll a tanulmány által.

Irodalom [1] [2] [3] [4]

Kiss, A.: Az ISPA környezetvédelmi projektek végrehajtásának tapasztalatai, Környezetvédelem, regionális versenyképesség, fenntartható fejlõdés c. konferenciakötet, Pécs, 2005. Balás, G.–Csengõdi, S.: Az Új Magyarország Fejlesztési Terv értékelési rendszerének koncepciója, Európai Tükör, 2006/10 Evaluating EU activities – A practical guide for the commission services, DG BUDGET – Evaluation Unit, July 2004. Kohéziós Alap projektek Utóértékelése Útmutató – készítette a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megbízásából a PricewaterhouseCoopers Kft., Budapest, 2005. június

128

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

[5] Ex-ante Tanácsadó Iroda: A Közösségi Támogatási Keret intézményrendszerének félidei értékelése – Zárótanulmány, 2006. január 31. [6] Kiss, A.: A Kohéziós Alapból származó, környezetvédelmi célú támogatások értékelése a rendszer szereplõinek szemszögébõl, Európai Tükör, 2007/5 [7] Szepesi, B.–Szûrszabó, P.: Indikátorok használata az ÚMFT végrehajtásának és hatásainak nyomon követése és értékelése céljából, Európai Tükör, 2006/9 [8] Toroczkai, A.–Hahn, Cs.: Európai uniós támogatási adatok területi értékelése, Területi Statisztika, 2006/5 [9] Kiss, A.: ISPA experiences in the new Member States focusing on the environment projects, megjelenés alatt [10] Nagy, S. Gy.: Az európai uniós támogatások hatékonyságának értelmezése és mérésének módszerei, Európai Tükör, 2006/2 [11] Kiss, A.: Az Európai Uniós támogatások gazdasági hatása a magyar környezetvédelmi szektorra, A magyar gazdaság versenyképessége címû konferenciakötet, Budapest, 2006. február 9. [12] Kengyel, Á.: Kohézió és finanszírozás, Európai Tükör, 2005/6 [13] Mogyorósy Eszter Réka: A Kohéziós Alap felhasználása Magyarországon hazai és nemzetközi tapasztalatokra épített intézményrendszeri megközelítésben, doktori értekezés, Gödöllõ, 2006

129 UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYŰLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

A nemzeti parlamentek erősödő szerepe az uniós reformfolyamatban Az Alkotmányszerzõdés utóéletérõl született megállapodás egyik nyertesének tekinthetõk a nemzeti parlamentek, hiszen június végén az uniós állam- és kormányfõk még a 2004-es Alkotmányszerzõdéshez képest is némileg növelték a nemzeti parlamentek majdani befolyását. A reformszerzõdés számos elemét tekintve további egyeztetésekre lesz szükség a tagállamok között a július végén megkezdõdött kormányközi konferencián, ugyanakkor a nemzeti parlamentek szerepének erõsítésérõl már sikerült konszenzussal megállapodásra jutni 1.

A nemzeti parlamentek szerepe az uniós döntéshozatalban Az Európai Unió, speciális entitásként, a nemzeti parlamentek számára hatáskörvesztést okozott a tagállamokban, hiszen az uniós csatlakozást megelõzõen a tagállami parlamentek önálló törvényalkotó jogkörrel rendelkeztek, és az állami szuverenitás elvének megfelelõen a törvényalkotás minden országnak a belügye volt. Azonban uniós tagállamként – amint ez hazánkkal is megtörtént 2004. május 1jétõl – a törvényalkotás joga részben átszáll a nemzeti parlamentekrõl az uniós intézményekre2, és a tagállamok feladják

szuverenitásuk egy részét. Természetesen az uniós intézményekben is a tagállamok polgárai tevékenykednek, azonban a hatáskörök tekintetében a klasszikus demokráciamodellhez képest egy módosult rendszer mûködik: a nemzeti parlamentektõl átvett törvényalkotási jogkört az uniós intézmények gyakorolják, ezen belül is elsõsorban az Európai Unió Tanácsa, ahol a tagállamokat a kormányok képviselik.3 Éppen ezért kiemelkedõ jelentõségû az, hogy a tagállami parlamentek hatékony mechanizmusok segítségével folyamatosan részt tudjanak venni az uniós döntéshozatali munkában, elsõsorban kormányaik uniós ügyekben való tevékenységeinek szoros és folyamatos ellenõrzésével. A törvényalkotási kompetencia részleges elvesztése mellett egy másik elem is egyre hangsúlyosabbá válik: az uniós tagországok nemzeti parlamentjei, valamint az uniós intézmények is fokozatosan ismerték fel annak jelentõségét, hogy együttmûködésük és a nemzeti parlamentek mind erõsödõ bevonása szükségszerû annak érdekében, hogy az állampolgárok ne szakadjanak el még jobban Brüsszeltõl. A tagállamokban élõ emberek nagy többségben ugyanis az általuk

1 A nemzeti parlamentek vonatkozásában csak néhány apróbb kérdés maradt nyitva a kormányközi konferencia számára, de nagyobb változás a cikk megírásakor (július közepén – a szerk.) nem prognosztizálható. 2 Az ennek mértékével kapcsolatos becslések meglehetõsen változó nagyságról beszélnek, akár 50– 80%-ot is említve, amely arányú jogalkotás uniós szintre kerül a csatlakozás pillanatában. 3 Tehát az az érdekes helyzet áll fenn, hogy az amúgy végrehajtó hatalomként mûködõ kormány folyamatos törvénykezési jogkört gyakorol uniós szinten.

130 választott parlamenteket ítélik meg legitim törvényhozó testületként, amely a rájuk vonatkozó törvényeket és szabályozásokat meghozza. Az átlag uniós polgár számára sokszor nehezen érthetõ uniós bürokrácia túl távoli ahhoz, hogy abban valóban megbízzon, megértse és megérezze annak a saját életére való hatását. Ugyanakkor ebben a helyzetben a nemzeti parlament egyfajta híd szerepet tölthet be Brüsszel és a fõvárosok között, amikor saját kormányzatát ellenõrizve lehetõséget kap arra, hogy megmutassa az embereknek: az uniós intézményekben hozott döntések is megfelelnek a tagállamok elvárásainak, és azok szerves részét képezik az „otthon” alkalmazott szabályozásoknak. Azzal, ha egy nemzeti parlament kellõ figyelmet fordít az uniós kérdések megtárgyalására, az azokról folytatott vitákra, azt üzeni az embereknek: nekik is foglalkozniuk kell a kérdéssel. A nemzeti parlamentek szerepének uniós szintû említését elõször az tette valóban szükségessé, hogy a kizárólagos konszenzusos döntés helyett az Egységes Európai Okmány bevezette a minõsített többségi szavazást. Így állt elõ az a helyzet, hogy egy parlamentnek olyan közösségi jogszabályokat kellett alkalmaznia, olyan irányelveket kellett átültetnie, amelyekkel korábban nem értett egyet, és amelyek ellen kormánya a Tanácsban szavazott. E felismerés jegyében elsõ ízben a Maastrichti Szerzõdésben érzékelhetõ, hogy megindult a gondolkodás a nemzeti parlamentekrõl.4 A Szerzõdéshez csatolt 13. nyilatkozat hívja fel a figyelmet arra, hogy ösztönözni kell a nemzeti par-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

lamenteknek az uniós döntéshozatalban való részvételét, valamint bõvíteni az információcserét az Európai Unió és a nemzeti parlamentek között, továbbá a kormányoknak ügyelniük kell arra, hogy a parlamentek idõben hozzájuthassanak a Bizottság jogalkotási tervezeteihez. Emellett a 14. nyilatkozat egy kezdeményezést tartalmaz az „assises” létrehozására, amely egyfajta formalizált uniósnemzeti parlamenti találkozó lett volna, ám ennek keretében nem történt igazi áttörés a kapcsolatok mélyítésében. Ennél lényegesen nagyobb elõrelépést hozott az Amszterdami Szerzõdés, amely már a kötelezõ részben szólt a nemzeti parlamenteknek járó jogosítványokról. A Szerzõdés 9. jegyzõkönyve elõírja, hogy a Bizottságnak minden jogszabálytervezetet és konzultációs dokumentumot el kell juttatnia a parlamenteknek, és hat hetet kell biztosítania arra, hogy azt a parlamentek tanulmányozzák, mielõtt a tervezet a Tanács napirendjére kerülne döntésre. Azonban azt, hogy ezekhez a dokumentumokhoz a parlamentek miként jutnak hozzá, nem határozta meg pontosan (a kormányokra bízta). Az Amszterdami Szerzõdésben a COSAC (Conference of European Affairs Committees – Európai ügyekkel foglalkozó bizottságok konferenciája) már mint elsõdleges letéteményes jelenik meg a nemzeti parlamenti oldalról, mint az európai ügyekkel foglalkozó tanácskozó testület. Itt érdemes megjegyezni, hogy a nemzeti parlamentek együttmûködését illetõen mind a mai napig a COSAC az egyetlen konkrét testület, amelynek neve alapító szerzõdésben jelent meg.

4 A Római Szerzõdésben a nemzeti parlamentek szerepe nem jelenik meg explicit módon, csak az egyes szerzõdések jóváhagyása esetén, illetve az irányelveknek a nemzeti jogba való átültetése kapcsán.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

A következõ lépés a nemzeti parlamentek tekintetében a 2002-tõl másfél éven át tevékenykedõ, az Unió Alkotmányszerzõdését kidolgozó Konvent volt. Munkája során foglalkozott a nemzeti parlamentek uniós döntéshozatalba való bevonásával (4. munkacsoport), valamint a szubszidiaritás elvének alkalmazásával (1. munkacsoport), amely ugyancsak érintette a nemzeti törvényhozásokat.5 A Konvent egyrészt megállapította, hogy a nemzeti parlamentek elsõdleges és legfontosabb feladata uniós ügyekben a kormányaik hatékony ellenõrzése, másrészt viszont felvetette, hogy tanácsos volna a nemzeti parlamenteket a szubszidiaritás-vizsgálat elsõ letéteményesévé megtenni. (Ez azért szükséges, hogy figyelemmel lehessen kísérni: burkoltan nem csúsznak-e át nemzeti hatáskörök az Európai Unióhoz, valamint

131 hogy az Európai Unió nem lépi-e túl a szerzõdésben számára meghatározott hatásköröket.) Mivel a Konvent munkájában a nemzeti parlamentek képviselõi aktívan és tevékenyen részt vettek, annak végsõ dokumentumában már jelentõs elõrehaladást sikerült elérni a korábbi amszterdami eredményekhez képest. Ezeket az elemeket késõbb az Alkotmányszerzõdés is megtartotta, és körüket a várakozások szerint októberben elfogadandó reformszerzõdés még némileg tovább is bõvíti. 6 A nemzeti parlamentek erõsödõ uniós szerepének felismerését az uniós intézmények velük való kapcsolattartásának változása is bizonyítja. Mind az Európai Parlamentben7, mind az Európai Bizottságban egyre hangsúlyosabb szerepet kap a nemzeti parlamentekkel való együttmûködés, kommunikáció.8 Ez

5 A Konvent a nemzeti parlamentekkel kapcsolatos vizsgálódását három kérdés mentén folytatta le: 1) Szükség van-e arra, hogy a nemzeti parlamentek – a Tanács és az Európai Parlament mellett – egy külön intézményben legyenek képviselve? 2) Legyen-e szerepük azokon a területeken, ahol az Európai Parlamentnek nincs kompetenciája? 3) Vizsgálják-e a tagállamok és az Unió közötti kompetenciamegosztást, például a szubszidiaritás alapelvének való megfelelõ elõzetes ellenõrzése által? 6 Érdekesség, hogy a Konventet vezetõ Valéry Giscard d’Estaing szinte az utolsó pillanatig kitartott azon elképzelése mellett, hogy a nemzeti parlamentekbõl (esetleg az Európai Parlamenttel közösen) egy új uniós intézményt hozzanak létre az Alkotmányszerzõdésben. Ennek a gondolatnak nem sok támogatója akadt, így végül nem hoztak létre új uniós intézményt a nemzeti parlamentek miatt (ezzel sem növelve tovább az amúgy is nehéz uniós bürokráciát). 7 Az Európai Parlamentben a nemzeti parlamentekkel foglalkozó igazgatóság munkája mellett számos együttes (nemzeti parlamenti és európai parlamenti) szakbizottsági ülésre is sor kerül, a nemzeti parlamentek kapcsolatot tartanak a nemzeti EP-képviselõkkel, valamint az Európai Parlament épületében kapnak helyet a nemzeti parlamentek által delegált, ún. állandó irodák. Ezek célja, hogy közvetlen információáramlást biztosítsanak a nemzeti parlamentek és az uniós intézmények között. A fentieken túl mûködik a tagállami parlamentekben az európai parlamenti összekötõk (liaison officer) hálózata is, akik szintén az akadálytalan információáramlást hivatottak biztosítani az Európai Parlament és a tagállamok parlamentjei között. A kapcsolatok tehát meglehetõsen széles körûek és rendszeresek. 8 Ennek példája az, hogy a jelenlegi is dolgozó Európai Bizottságban az elsõ számú bizottsági alelnök, Margot Wallström nemcsak a kommunikációért felel, hanem a nemzeti parlamentekkel való kapcsolattartásért is. Ennek keretében a biztos asszony kiemelt figyelmet fordít arra, hogy szoros kapcsolatokat ápoljon a nemzeti parlamentekkel, valamint segítse a munkájukat. Az Európai Bizottság, e szándékát bizonyítandó, 2007-tõl elektronikus úton eljuttatja a nemzeti parlamentekhez azokat a dokumentumokat, amelyek elküldésére csak az Alkotmányszerzõdés életbelépésével keletkezett volna jogi kötelezettsége.

132 betudható egyrészt annak, hogy a demokráciadeficit problémája egyik megoldásának a nemzeti parlamentek szorosabb bevonását vélik, amely talán a polgárok figyelmének és érdeklõdésének elnyeréséhez vezethet el. Másrészt a korábbi uniós felfogás, amely az uniós intézményeket elkülönülten kezeli a tagállamiaktól, talán finomodik valamelyest: annak érdekében, hogy valóban a legmegfelelõbb helyen, a legmegfelelõbb szabályozások szülessenek meg, elengedhetetlen a két „törvényalkotó” közötti szoros és mélyreható kommunikáció.

A nemzeti parlamentek szerepe a reformszerződésben A nemzeti parlamentek szerepének erõsítése már az Amszterdami Szerzõdés óta esedékes volt, hiszen az ott leírt kezdeményezések kibontása nem volt teljesen egyértelmû. Ez már magában foglalta annak lehetõségét és a szükségességét, hogy a nemzeti parlamentek szerepének pontos meghatározására egy késõbbi szerzõdésmódosításkor sor kerüljön. A laekeni nyilatkozat, amely az Alkotmányszerzõdés alapját képezte, számos tekintetben a várhatóan még idén elfogadandó reformszerzõdéssel cseng egybe. Az Alkotmányszerzõdésnek a nemzeti parlamentek szerepére vonatkozó részeivel azonban nem minden tagállam volt maradéktalanul elégedett. Több tagállam – köztük például Hollandia és Franciaország – feltételként szabták a nem-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

zeti parlamentek erõsítését ahhoz, hogy elérhetõvé váljék a konszenzus a tagállamok között az Alkotmányszerzõdés további sorsáról. A reformszerzõdésrõl született állam- és kormányfõi megállapodás, amely mandátumot adott a kormányközi konferenciának a további egyeztetések lefolytatására, megtartotta az Alkotmányszerzõdésben a nemzeti parlamentek számára elfogadott vívmányokat. Az új szerzõdés ugyan nélkülözi az „alkotmány” szó használatát, és számos lényegi dologban is változott a 2004-es szöveghez képest, azonban az akkor elfogadott eredmények jelentõs része várhatóan tovább él majd, csak nem egy szövegben, hanem az eddigi szerzõdéseket kiegészítve. A nemzeti parlamentekre vonatkozó rész szinte kizárólag az EU-Szerzõdés módosításai közé kerül majd be, ahol egy új, általános cikkben konszolidálják a nemzeti parlamentekre vonatkozó eddigi és új rendelkezéseket9, ezzel is elõmozdítva az átláthatóságot. Emellett az Alkotmányszerzõdés aláírásakor elfogadott vonatkozó jegyzõkönyvek – az Alkotmányszerzõdés 1. és 2. jegyzõkönyve a nemzeti parlamentek szerepérõl, valamint a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról – a jelenlegi szerzõdések jegyzõkönyveivé válnak. A nemzeti parlamentekrõl szóló jegyzõkönyv – ellentétben a korábbi szerzõdések vonatkozó részeivel – pontosan fogalmaz: kimondja, hogy az Európai Bizottság kötelessége az, hogy a dokumentumokat a nemzeti parlamentek részére továbbítsa; valamint kibõvíti azon dokumentumok körét, amelye-

9 Ez az Alkotmányszerzõdéshez képest is változást jelent, hiszen ott nem volt szó ilyen összegzõ cikkrõl.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

ket meg kell küldeni a parlamenteknek.10 A nemzeti parlamentekre vonatkozó részek közül mindenképpen kiemelkedik az, hogy a szubszidiaritás ellenõrzésére rendelkezésre álló idõt hat hétrõl nyolc hétre emelték11. Ezzel jókora könnyebbséget adtak a nemzeti parlamenteknek, hiszen így több idõ jut majd arra, hogy valódi vizsgálat folyhasson az egyes tervezeteket illetõen. A korábbi hathetes idõintervallum rövidségét már többször jelezték a nemzeti törvényhozó testületek. Tekintettel arra, hogy az alapos vizsgálat esetében akár több parlamenti szakbizottságnak is együtt kell dolgoznia, valamint arra, hogy a nemzeti parlamentek munkarendje nem teljesen egyezik meg az uniós intézményekével, ez a két hét számottevõ növekedést eredményezhet a gyakorlatban eredményesen lefolytatott szubszidiaritásvizsgálatok tekintetében. A nyolc hét elteltével a tagállami parlamentek elkészíthetik a szubszidiaritásról szóló indokolt véleményeiket, és jelezhetik, amennyiben fenntartásuk lenne a szubszidiaritás elvének megfelelõ alkalmazásával kapcsolatban.

133 Az egyes tagállamok által kért parlamenti „piros laphoz” képest az elfogadott megállapodás egy ún. „narancssárga lapot”12 adna a nemzeti parlamentek eszközéül. A piros lap rendszerének kérdése már a Konvent munkája alatt is felmerült, ám akkor a tagállamok a sárga lap mellett döntöttek. A piros lap olyan jogosítványt adott volna a nemzeti parlamenteknek, amelynek segítségével blokkolhatták volna a Bizottság olyan jogalkotási tervezeteit, amelyek szerintük nem összeegyeztethetõk a szubszidiaritás elvével. A sárga lap esetében viszont a tagállami parlamentek csak jelezhették fenntartásukat, ugyanakkor a Bizottság gyakorlatilag következmények nélkül folytathatta a jogszabálytervezettel kapcsolatos munkáját.13 A reformszerzõdéssel összefüggésben elfogadott megállapodás alapján azonban változás történt a korábbi szándékokhoz képest. A szerzõdés egy erõsebb nemzeti parlamenti kontrollra ad lehetõséget, azaz – a sárga lap helyett – a figyelmeztetõ rendszer ellenõrzõ mechanizmusa kiegészül egy új eljárással. Ennek lényege, hogy amennyiben a nemzeti parlamentek egyszerû többsé-

10 Az Európai Bizottságnak tehát meg kell küldenie a jogszabálytervezeteket, a konzultációs dokumentumokat, a Bizottság éves jogalkotási programját, a politikai stratégia kialakítására vonatkozó dokumentumot, az Európai Számvevõszék éves jelentését, a tanácsülések napirendjét, valamint a jogalkotással foglalkozó tanácsülések jegyzõkönyvét. Emellett a más intézményektõl eredõ jogszabálytervezeteket is meg kell küldeni a nemzeti parlamentek részére. Az Európai Bizottságnak minden javaslathoz magyarázatot kell küldenie arra nézve, hogy az miként felel meg a szubszidiaritásnak, azaz meg kell adnia a jogalapot a cselekvéséhez, valamint igazolnia kell a körültekintést és a tervezést. Az elsõ jegyzõkönyv tehát azt kívánja rendezni, hogy a nemzeti parlamentek miként juthatnak információhoz, és hogy kapcsolódhatnak be az uniós döntéshozatalba, míg a második egy új jogosítványt biztosít a szubszidiaritás és arányosság elvének ellenõrzése kapcsán. 11 Sürgõs és kivételes esetekben, megfelelõ indoklás alapján ez az idõszak csökkenhet. Emellett az Alkotmányszerzõdésben is már szereplõ további szabályozás az, hogy tíz napnak kell eltelnie egy javaslatnak a Tanácsban történõ napirendre kerülése és a közös álláspont elfogadása között. 12 Tekintettel arra, hogy Hollandia ragaszkodott ehhez a jogosítványhoz, azt a holland „oranje card”ként emlegetik. 13 A Konvent végül ebben állapodott meg, és az Alkotmányszerzõdésbe is „csak” egy ilyen sárga lap került be, szemben a reformszerzõdés esetében most elfogadott erõsebb nemzeti parlamenti kontrollal.

134 ge14 (ez az Alkotmányszerzõdésben még egyharmad volt) jelzi a fenntartását a szubszidiaritás elvének megsértése ügyében, úgy a Bizottság köteles újra megvizsgálni a jogszabálytervezetet. Ezután az Európai Bizottság benyújthatja ugyan a tervezetet annak eredeti formájában, de amennyiben így nyújtja be – a nemzeti parlamentek nagyobb részének tiltakozása ellenére –, úgy saját indoklásával és a parlamentek indoklással ellátott véleményével együtt küldi meg azt a releváns európai jogalkotónak, azaz a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek, és kéri õket, hogy elsõ olvasatban hozzanak egy speciális döntést a jogszabálytervezetnek a szubszidiaritás elvével való összeegyeztethetõsége tárgyában.15 Ezzel a rendszerrel, ha nem is közvetlenül, de közvetetten, a nemzeti kormányokon, illetve az Európai Parlamenten keresztül blokkolható a döntéshozatal a szubszidiaritás elvének megsértése esetén, ami kötelezheti a Bizottságot a szubszidiaritás elvét sértõ javaslatok visszavonására.16 A fentieken túl a reformszerzõdés – jobbára az Alkotmányszerzõdés rendelkezéseit követve – több más helyen is utal a nemzeti parlamentek szerepére. Ezek közül a legfontosabbak: l Az ún. rugalmassági záradék (flexibility clause) rendelkezései alapján a Tanácsot ruházza fel azzal, hogy amennyiben a meghatá-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

l

l

· SZEPTEMBER

rozott és benne rejlõ célokhoz a szerzõdések nem adnak eszközt, akkor a Bizottságtól érkezõ javaslat alapján, az Európai Parlamenttõl kapott jóváhagyást követõen a Tanács meghozhatja a szükséges intézkedéseket, azonban a Bizottságnak errõl a nemzeti parlamenteket értesítenie kell. Ezúttal a korábbiakhoz képest – a nemzeti parlamentek új szerepén túl – változás, hogy mindez már kiterjed a közös kül- és biztonságpolitikára, valamint a bel- és igazságügy területére vonatkozó részének változtatási szándékára is. Az Unióhoz való csatlakozással kapcsolatban a reformszerzõdés megerõsíti, hogy a Tanácshoz benyújtott csatlakozási kérelemrõl a nemzeti parlamenteket (valamint az Európai Parlamentet) tájékoztatni kell. A szabadság, biztonság és igazságosság térségével összefüggõ politikák területén a tagállamok a Bizottsággal együttmûködve értékelést végezhetnek, különösen a célból, hogy megkönnyítsék a kölcsönös elismerés alapelvének érvényesülését. Ennek az értékelésnek az eredményérõl szintén tájékoztatni szükséges a nemzeti parlamenteket és az Európai Parlamentet.

14 Az EU nemzeti parlamentjei közötti együttmûködés során a tagállamok megegyeztek arról, hogy azokban az országokban, ahol kétkamarás parlament mûködik, mindkét ház 1-1 szavazatot kap; az egykamarás parlamenttel rendelkezõ országokban 2-2 szavazatot kapnak a nemzeti törvényhozások. 15 A Tanács ez esetben 55%-os többséggel dönt, az Európai Parlament pedig egyszerû többséggel, ugyanakkor annak eldöntése a kormányközi konferenciára vár, hogy a kétkamarás nemzeti parlamentekben az egyes kamarák hozhatnak-e eltérõ döntéseket. 16 Emellett a szubszidiaritás és arányosság elvérõl szóló jegyzõkönyv 7. bekezdése szerint az Európai Bíróságnak hatásköre lesz eljárni a szubszidiaritás elvének jogszabállyal történõ megsértése esetén, és ilyen kifogásokkal a Bírósághoz fordulhatnak a nemzeti parlamentek, sõt azoknak akár egy kamarája is.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

További tájékoztatást kell adni a nemzeti parlamenteknek az Unión belül létrehozandó, a belsõ biztonság kérdésével foglalkozó állandó bizottság munkájáról. l A nemzeti parlamentek a jövõben részt fognak venni az Europol politikai ellenõrzésében is, csakúgy, mint az Eurojust tevékenységének értékelésében, valamint a szerzõdések felülvizsgálati eljárásaiban. l A nemzeti parlamentek jogot kapnak, hogy polgári ügyekben, családjogi kérdésekre vonatkozó jogalkotási intézkedésekben megvétózzák, ha a passerelle-záradék alapján a rendes jogalkotási eljárás alkalmazását javasolja a Bizottság és a Tanács. Amennyiben a Bizottság ez irányú javaslatára vonatkozóan bármely nemzeti parlament hat hónapon belül kifogást emel, úgy a javaslat csak rendkívüli jogalkotási eljárás keretében kerülhet elfogadásra. (Egyszerûsített felülvizsgálati eljárás.) l A nemzeti parlamentek a reformszerzõdést követõen részesei lesznek a szerzõdések felülvizsgálati eljárásának. Amint az a fentiekbõl kitûnik, a nemzeti parlamentek számos tekintetben nagyobb hatáskörhöz jutnak a reformszerzõdés életbe lépése esetén, mint eddig az európai integráció 50 éves történetében bármikor. Érdemes azonban megjegyezni, hogy néhány korábbi elképzelés nem valósult meg, így például a nemzeti parlamenti piros lap rendszere, vagy a COSAC átalakítása egyfajta nemzeti parlamentek konferenciájává, valamint a legfontosabb – amelyre egyébként valódi kezdeményezés sem történt –, hogy a szerzõdésekben nem került meghatározásra egyfajta l

135 „scrutiny minimum”, azaz egy kötelezõ minimum iránymutatás a kormányzati ellenõrzéshez uniós ügyekben. Ez utóbbi nélkül pedig a tagállamok szerteágazó és igen különbözõ erõsségû rendszere nehézkesebbé teszi a nemzeti parlamentek ilyen irányú együttmûködését. A reformszerzõdés életbe lépése – annak a nemzeti parlamentekre nézve egyértelmûen pozitív hatásaival együtt is – további kérdéseket vet majd fel. Például: tekintettel a minõsített többség szélesebb körû alkalmazására, a tagállamok parlamentjei még abban az esetben sem lehetnek biztosak az akaratuk érvényre jutásában, ha azt kormányaik képviselték. További kérdés, hogy az informális politikai koordináció – amely várhatóan mind több szakpolitikai területen fog elterjedni – ellenõrzése miként valósítható meg a parlamentek által. A jövõre vonatkozó, nyitva maradt kérdések mellett is úgy tûnik, reális esély van arra, hogy a reformszerzõdést még 2007-ben aláírják, és ezzel a 2009-es európai parlamenti választásokra már hatályba léphessen. Azonban ehhez szükség van arra, hogy az elkövetkezõ hetekben, hónapokban a kormányközi konferencia eredményesen tudjon mûködni. Ugyan a nemzeti parlamenteknek a reformszerzõdésrõl született megállapodásra adott reakciói pozitívak voltak, ugyanakkor hiányolják azt, hogy a júliusban megkezdett kormányközi konferenciára nem kaptak meghívást. Ezt pótolandó, közös levélben kérték fel a portugál elnökséget arra, hogy biztosítsák: a nemzeti parlamenteket képviselõ résztvevõk is jelen lehessenek a konferencián. Ezzel együtt azonban a parlamentek elsõsorban a kormányaik hatékony és folyamatos ellenõrzésével, az általuk biztosított zavartalan információáramlással

136 tudnak tájékozottak maradni a legújabb fejlemények ügyében, és – tekintettel arra, hogy a kormányközi konferencián a kormányok képviselik az országukat – esetleges javaslataikat elsõsorban saját kormányaik segítségével kell, hogy keresztülvigyék.

A nemzeti parlamentek megnövekvő feladatai Amint tehát az imént áttekintettük, a reformszerzõdés ratifikációjának lezárulta esetén, annak életbe lépésével a nemzeti parlamentek szerepe számottevõen megnövekedhet. Ehhez azonban elengedhetetlenül szükséges az, hogy a megteremtett lehetõségeket ki tudják használni, a jogköröket valóban alkalmazzák a gyakorlatban. Ennek egyik kulcsmomentuma a nemzeti parlamentek közötti hatékony együttmûködés, amely lehetõvé teszi, hogy ne csak szeparáltan, a saját kormányaik ellenõrzése esetén hallassák hangjukat a parlamentek, hanem valódi együttmûködés keretében folytathassanak közös munkát. Ez elsõsorban az ún. ex ante, azaz elõzetes ellenõrzés esetében fontos. Ennek egyik ága az, hogy a szubszidiaritás-vizsgálatnál a tagállamok parlamentjei véleményt cserélhetnek, ezáltal plusz információhoz jutva és közösen fellépve az esetleges hatáskörtúllépés ellen. Emellett tagállami hatáskörbe tartozik a kormányok ex ante ellenõrzése az

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

uniós jogalkotást illetõen. Az ex post, azaz utólagos ellenõrzés is elsõsorban a tagállami kormányok parlament általi ellenõrzését jelenti, ami viszont sokkal inkább belügynek tekinthetõ, és erre nem lehet létrehozni közös rendszert a tagállamok között. Ez esetben a tagállamok belsõ joga szabályozza a kormány és a parlament közötti kapcsolatot17, az ellenõrzés módját és mértékét is. Ebben az esetben az együttmûködés olyan módon képzelhetõ el, hogy a tagállami parlamentek megosztják egymással tapasztalataikat, és ún. best practices (legjobb gyakorlatok) átvételével javíthatják a saját rendszerüket. Az együttmûködés több szinten zajlik, a számos interparlamentáris szervezet és szervezõdés közül most csak a legrelevánsabbakat említem meg. A nemzeti parlamentek közötti legfõbb információcsere fórumai uniós ügyekben az évente megrendezésre kerülõ európai uniós parlamentek elnökeinek konferenciája18, valamint a COSAC. Az uniós parlamentek célja, hogy ezen együttmûködési formák munkáját még hatékonyabbá tegyék és alkalmassá arra, hogy a megnövekedõ jogkörrel járó feladatokban is helytállhassanak a parlamentek. Az elõbb említett két politikai szintû együttmûködés mellett számos más kooperációs forma létezik – pl. szakbizottsági együttmûködés, együttmûködés az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek között, további interparlamentáris szervezetek. Emellett tisztviselõi szin-

17 Magyarországon az erre vonatkozó jogszabály a 2004. évi LIII. törvény az Országgyûlés és a kormány európai uniós ügyekben történõ együttmûködésérõl. 18 A konferenciához kapcsolódó egyéves interparlamentáris koordináció feladatait 2004. július és 2005. május között – Dr. Szili Katalin, az Országgyûlés elnöke vezetésével –a Magyar Országgyûlés látta el, és így 2005 májusában házigazdája volt az európai uniós parlamenti elnökök konferenciájának, amely számos, a parlamentek közötti együttmûködés hatékonyságát javító intézkedést fogadott el.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

ten is létrejöttek állandó együttmûködési formák. Ezek közül kiemelkedõ jelentõségû az IPEX (Interparliamentary EU Information Exchange – Interparlamentáris Elektronikus Információcsere), amelynek gondolata elõször 2000-ben, Rómában a parlamenti elnökök konferenciáján merült fel. Az IPEX – amelynek kidolgozásában és megvalósításában hatékonyan közremûködött a Magyar Országgyûlés is – célja, hogy olyan elektronikus felületet biztosítson a nemzeti parlamentek számára, ahol mind a kormányzati ellenõrzéssel kapcsolatos tapasztalatokat és dokumentumokat, mind a szubszidiaritás-ellenõrzést (korai figyelmeztetõ rendszer – early warning system) illetõen rendelkezésre álló információikat megoszthatják egymással. Ennek a kezdeményezésnek a lényege, hogy lehetõséget teremtsen az illetékes parlamenti munkatársak gyors és egyszerû kommunikálására, ezzel lehetõvé téve a parlamentek számára rendelkezésre álló idõ (amely várhatóan tehát két héttel meghosszabbodik) leghatékonyabb kihasználására. A parlamentek az IPEX segítségével dokumentumokat tölthetnek fel, amelyek segítségével megoszthatják egymással véleményüket az uniós jogszabálytervezetekrõl, illetve informálódhatnak arról, hogy más tagállamok mely dossziékat vontak vizsgálat alá, mely kérdésekkel foglalkoznak mélyebben. Az IPEX részt kíván venni a tagállamok parlamentjeinek információcseréjében a reformszerzõdéssel kapcsolatban is, így a COSAC-kal együttmûködve az IPEX honlapján külön dosszié nyílt a reformszerzõdésrõl, a tagállami parlamentek erre vonatkozó információiról. A nemzeti parlamentek uniós „jelenlétének” fontos eszközei az ún. állandó irodák. Ezek az állandó parlamenti kép-

137 viseletek lehetõséget nyújtanak a nemzeti parlamenteknek, hogy közvetlenül kísérhessék figyelemmel az uniós döntéshozatal minden fázisát, és a saját szükségleteiknek megfelelõen juthassanak információkhoz, a tagállami kormányokkal együttmûködve, de nem kizárólag azok által. Az EU-csatlakozás óta ilyen állandó irodát üzemeltet az Országgyûlés is az Európai Parlamentben, amely rendszeres tájékoztatást ad az uniós intézmények munkájáról, az azokban folyó uniós jogalkotási eljárások állásáról. A parlamentek tehát igyekeznek megragadni a kínálkozó lehetõségeket. Amennyiben a várakozásoknak megfelelõen a reformszerzõdés a 2009-es európai parlamenti választásokra életbe lép, úgy a nemzeti parlamenteknek is érdemes fokozniuk az együttmûködést, és megtalálni azokat a formákat, amelyek lehetõvé teszik, hogy a nekik nyújtott plusz határköröket valódi tartalommal tölthessék meg. Ennek érdekében szükség van arra, hogy a parlamentek már az uniós jogalkotási mechanizmus legelejétõl – azaz az európai bizottsági kezdeményezésektõl – figyelemmel kísérjék az uniós jogszabálytervezetek útját, és azokról folyamatos tájékozódást követõen folyamatosan alkossanak véleményt, és elképzeléseiket a kormányaikon, valamint a szerzõdésekben részükre meghatározott csatornákon keresztül érvényre is juttassák. Ez fontos lenne abból a szempontból is, hogy a tagállamok állampolgárainak Európai Unióba helyezett bizalmát nagymértékben javíthatja a nemzeti parlamentek látható és átlátható részvétele az uniós döntési folyamatban. Egy jól mûködõ mechanizmus segítségével a polgárok láthatják a folyamatot, amelynek során a tagországok és az uniós intézmé-

138

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

nyek szerves egészt képezve igyekeznek jobb életet biztosítani számukra. A nemzeti parlamenteknek tehát a jövõben igyekezniük kell, hogy valódi, a gyakorlatban is megvalósuló ellenõrzést gyakoroljanak kormányaik uniós tevékenysége felett, és – lehetõség szerint az egyes szakbizottságok hozzáértését igénybe véve – mindinkább bekapcsolódjanak az uni-

· SZEPTEMBER

ós döntéshozatal összes szintjébe. Ezeken keresztül valódi beleszólást kaphatnak az Európai Unió döntéseinek meghozatalába, és ugyan nem külön uniós intézményként, de azok mellett, erõs nemzetállami szereplõként tölthetik be az állampolgárok és az Európai Unió intézményei között a híd szerepet. SZALÓKI KATALIN

Irodalom Dr. Bogár László: A nemzeti parlamentek az Európai Unió döntéshozatalában, Országgyûlés Hivatala, 2003 Dr. Gyõri Enikõ: A nemzeti parlamentek és az Európai Unió, Osiris Kiadó, 2004 Dr. Hörcsik Richárd: A nemzeti parlamentek szerepe az új Európai Alkotmányban, Európai Tükör, 2005/3 pp. 48–55. Dr. Szili Katalin: Az európai parlamentek és az Európai Unió jövõjét formáló Konvent, Európai Tükör, 2003/4–5 pp. 3–11. Dr. Oláh Mariann: A nemzeti parlamentek szerepe az EU-ban, tanulmány, www.europeum.org.hu Dr. Hofmann, Herwig C.H.: The Changing Role of National Parliaments in EU Affairs, Trinity Colledge Dublin, 2006 Meenan, Katherine: What the Constitutional Treaty Means: National Parliaments, Institute of European Affairs, Dublin, 2005

139

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Energiafelhasználás az Európai Unióban 2005-ben Az európai energiapolitika kialakítására irányuló kezdeti lépésnek az energiapolitika elsõ Zöld Könyvének, illetve Fehér Könyvének 1995. évi megjelenése tekinthetõ. Az idõközben bekövetkezett változások és kiadott dokumentumok után 2000-ben adták ki a második Zöld Könyvet, amelyben áttekintették az európai energiapolitika aktuális teendõit, és kijelölték azokat a területeket, amelyeken az Uniónak különbözõ szintû jogszabályokat kell kidolgoznia. A tagországok és egyes társadalmi és gazdasági szervezetek azonban egymással ellentétben álló, összeegyeztethetetlen követeléseket fogalmaztak meg a kibocsátott Zöld Könyvhöz. Ennek következtében végül is nem sikerült megfogalmazni közösségi szintû energiapolitikát. 2000 óta több jogszabály, direktíva került kibocsátásra az energetikával összefüggésben az Európai Unióban, de ezek nem álltak össze egységes energiapolitikává, azaz az Európai Uniónak jelenleg nincs közösen elfogadott energiapolitikája. A 2000-ben kiadott Zöld Könyv megállapítása szerint az energiapolitika legfontosabb alapkövetelményei a következõk: l az energiaellátás biztonságának szavatolása; l a fenntartható fejlõdés feltételeinek biztosítása, ami egyrészt a természeti erõforrások kímélésének, másrészt a környezet megóvásának és a környezeti szennyezés mérséklésének követelményét jelenti; l a gazdaságosság, a gazdasági versenyképesség biztosítása, ami azt

jelenti, hogy az energiapolitika a maga eszközeivel segítse a nemzetgazdaság versenyképességének folyamatos fenntartását, illetve növelését; l szociális felelõsség a nehéz helyzetben lévõ állampolgárokkal szemben. Ezen alapkövetelmények teljesítése, illetve összeegyeztethetõsége érdekében a Zöld Könyv a következõ legfontosabb prioritásokat és eszközöket fogalmazta meg: l Az energiahatékonyság, az energiamegtakarítás fokozásával az energiaigény mérséklése, ami egyszerre szolgálja az ellátásbiztonság, a környezetvédelem és általában a gazdasági versenyképesség javítására vonatkozó alapkövetelményeket. l Megfelelõ energiahordozó-struktúra kialakítása, s azon belül a megújuló energiaforrások részarányának erõteljes növelése az energiafelhasználásban, ami ugyancsak egyidejûleg javítja az ellátásbiztonságot és csökkenti a környezetszennyezést. l Jó gazdasági és politikai kapcsolatok fenntartása az energiaellátó és -tranzitáló országokkal, többek között új együttmûködési formák kialakításával eme országok energiarendszerei modernizációjának támogatásával. Mindez alapvetõen az ellátásbiztonság javítását szolgálja. l Az energiaforrás-diverzifikáció szélesítése a szállítási kapacitások bõ-

140

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

vítésével és a szállítóvezeték-rendszerek fejlesztésével. Ez ugyancsak az ellátásbiztonság javítását szolgálja.

Az Európai Unió energiafelhasználása Az Európai Unió tagországainak (EU-25) energiafelhasználása az 1970. évi 1233 millió tonna kõolaj-egyenértékrõl (toe) 2006-ra közel másfélszeresére, 1723 millió tonnára nõtt. A felhasználás emelkedése a szénfelhasználás csökkenése és a földgáz, valamint a nukleáris energia felhasználásának bõvülése mellett ment végbe. A világ 2006. évi energiafelhasználása az elõzõ évi szintet 2,4%-kal múlta felül, ezen belül a legnagyobb fogyasztónak számító – a világ összfelhasználásának több mint ötödét kitevõ – Amerikai Egyesült Államoké 1%-kal csökkent, míg a második legnagyobb (16%-ot képviselõ) Kínáé 8,4%-kal nõtt. Az Unió energiafelhasználása 0,2%-kal emelkedett, a bõvüléshez leginkább Dánia, Portugália, Finnország, Görögország és Lengyelország elõzõ év12 000

hez viszonyított megnövekedett fogyasztása járult hozzá. Az Unió részesedése a világ összfogyasztásából az 1970. évi 25%-ról 2006-ra 16%-ra mérséklõdött. Ezen belül a kõolaj részesedése 18%-ot, a földgázé 16%-ot tett ki. A legnagyobb részarányt a nukleáris energia képviseli (35%), a szén- és vízerõmûi energiafelhasználás pedig 10-10%-ot. Az Európai Unió statisztikai hivatalának (Eurostat) – részletes áttekintésre is lehetõséget adó – adatai szerint az Unió 2005. évi energiafelhasználása gyakorlatilag az elõzõ évi szinten maradt. Az egyes energiaforrásokat tekintve a szénféleségek felhasználása jelentõsebben, a kõolajé és az atomerõmûi villamos energiáé kisebb mértékben csökkent a földgáz és az egyéb forrásból származó villamos energia felhasználásának egyidejû emelkedése mellett. Az összes energiafelhasználáson belül a megújuló energiaforrások hasznosítása 2005-ben az Unióban átlagosan 6,7% volt, valamelyest magasabb, mint egy évvel korábban. A tagországok közül a megújuló energiák hasznosításának aránya Lettországban, Svédországban, Finn-

millió toe

10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Világ többi országa

· SZEPTEMBER

Euróai Unió tagországai (EU-25)

1. ábra. Energiafelhasználás, 1970–2006

141

UNIÓS AKTUALITÁSOK

2. ábra. Az Európai Unió részesedése a világ összenergia-felhasználásából energiahordozók szerint, 2006

3. ábra. Az Európai Unió energiafelhasználásának megoszlása energiahordozók szerint, 2005

országban és Ausztriában volt a legmagasabb. A 2005. évi 120,6 milliárd tonna olaj-egyenértékû megújuló energiafelhasználás legnagyobb részét (68%-át) a biomassza hasznosítása adja, de szintén jelentõs részarányt képvisel a vízenergia (22%), a szélenergia (5%) és a geotermikus hõfelhasználás (4,5%) is. Az Unióban 2005-ben – az elõzõ évivel egyezõen – az összes végsõ ener-

giafelhasználás1 41%-a a lakosság körébe és a szolgáltató szférába jutott. Az ipar energiafelhasználása 28%-ot tett ki, ezen belül is a legenergiaigényesebb ágazatnak a kohászat, a vegyipar, valamint az építõanyag-ipar számított. A szállításra fordított végsõ felhasználás 31%-ot tett ki, ennek túlnyomó része a közúti szállítás energiaigényébõl fakadt.

1 A végsõ energiafelhasználás: a végsõ energetikai, valamint a nem energetikai és anyag jellegû felhasználás összegét jelenti, nem tartalmazza a más energiahordozóra való átalakítás céljából történt felhasználást.

142

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

1. táblázat. Energiafelhasználás az Európai Unió tagországaiban, 2005 Ország, országcsoport EU-25 Németország Franciaország Nagy-Britannia Olaszország Spanyolország Lengyelország Hollandia Belgium Svédország Csehország Görögország Ausztria Finnország Magyarország Portugália Szlovákia Dánia Írország Litvánia Szlovénia Észtország Luxemburg Lettország Ciprus

Az összes energiafelhasználás millió toe

megoszlás, %

változás az elõzõ évhez képest, %

1 637,2 324,2 257,3 224,1 181,9 139,5 86,2 79,6 52,0 41,3 34,2 30,2 29,2 27,0 26,3 24,3 18,5 16,9 15,4 7,8 6,3 4,6 4,6 3,5 2,2

100,0 19,8 15,7 13,7 11,1 8,5 5,3 4,9 3,2 2,5 2,1 1,8 1,8 1,6 1,6 1,5 1,1 1,0 0,9 0,5 0,4 0,3 0,3 0,2 0,1

0,0 –1,1 –0,6 –1,3 2,4 2,1 0,7 1,2 –2,0 –3,8 0,4 1,1 2,4 –4,9 5,9 3,1 2,2 –3,9 2,6 –6,3 3,1 –1,4 1,3 7,5 –4,5

Egy fõre jutóenergiafelhasználás, kgoe/fõ 3 3 4 3 3 3 2 4 4 4 3 2 3 5 2 2 3 3 3 2 3 3 10 1 2

563,0 929,4 248,1 732,8 111,9 241,9 258,4 881,3 979,0 578,1 347,7 726,3 553,4 157,6 609,1 310,9 431,0 131,2 749,7 289,2 147,6 380,8 149,0 520,7 932,3

Málta adatai nélkül.

Az Unió tagországaiban 2005-ben az összes felhasznált energia háromötödét négy ország használta fel: Németország fogyasztása 20%-ot tett ki, Franciaországé 16%-ot, ezt követte Nagy-Britannia és Olaszország 14%-kal, illetve 11%-kal. További több mint 20%-ot tesz ki Spanyolország, Lengyelország, Hollandia és Belgium felhasználása, míg a többi 16 tagország részesedése egyenként nem éri el 3%-ot sem. Az elõzõ évhez képest 10 ország csökkentette energiafelhasználását, né-

hány tagországban azonban jelentõs emelkedés figyelhetõ meg: Lettország 7,5%-kal, Magyarország 5,9%-kal több energiát használt fel, mint egy évvel korábban. Az Unióban egy fõre átlagosan 3563 kg olaj-egyenértékû energiafelhasználás jutott 2005-ben, 20 kilogrammal kevesebb, mint egy évvel korábban. A tagországok közül kilenc országban ennél több, tizenöt országban ennél kevesebb. A legmagasabb fajlagos energiafelhasz-

143

UNIÓS AKTUALITÁSOK

nálást Luxemburgban mérték, itt egy fõ az uniós átlagnál 2,8-szer több energiát használt fel, ezt követte Finnország, Belgium, Hollandia és Svédország fajlagos energiafelhasználása. A legalacsonyabb egy fõre jutó energiafelhasználást Lettországban mérték, a mutató értéke itt 2005-ben az uniós átlag fele volt. Az Európai Unió elsõdleges energiatermelése 2005-ben kõolaj-egyenértékben kifejezve 746 millió tonna volt, 4,2 százalékkal kevesebb, mint egy évvel ko-

rábban. A termelésben a legnagyobb súlyt az atomenergia (32%), a földgáz (24%), a kõolaj (16%) és a kõszén (13%) képviselték. Az elõzõ évhez képest valamennyi energiahordozó termelése csökkent, legnagyobb mértékben a kõolajé (9%-kal), a fölgázé és a széné (5,8%-kal, illetve 5,7%-kal). A kõolaj-elõállítás tekintetében az Unió tagországai közül mindössze két ország rendelkezik komolyabb kõolajvagyonnal: a termelés meghatározó részét

2. táblázat. Nettó energiaimport az Európai Unióban, 2005 Ország, országcsoport EU-25 Németország Olaszország Franciaország Spanyolország Belgium Hollandia Nagy-Britannia Portugália Ausztria Görögország Svédország Finnország Magyarország Lengyelország Írország Csehország Szlovákia Litvánia Luxemburg Szlovénia Lettország Ciprus Észtország Dánia

Málta adatai nélkül

Összesen

Kõolaj és kõolajtermékek

Földgáz

millió toe

változás az elõzõ évhez képest, %

millió toe

millió toe

949,7 212,6 160,9 141,9 125,7 48,4 37,8 29,4 24,6 24,1 23,5 19,4 18,7 17,2 15,9 14,0 12,9 12,5 5,0 4,6 3,5 3,3 2,6 1,5 –10,4

4,5 –0,4 1,4 –0,3 7,7 –2,7 24,4 148,2 7,6 4,9 –4,9 –0,6 –8,9 10,2 28,1 3,9 11,5 1,4 15,3 1,1 4,8 –3,0 16,2 –9,5 –6,1

561,3 120,3 74,7 93,0 78,8 30,0 48,2 –10,8 15,7 12,7 18,9 17,1 10,3 5,6 20,7 9,1 9,5 3,3 2,5 3,1 2,5 1,6 2,6 0,9 –9,1

248,0 65,7 59,8 40,8 30,6 12,6 –21,0 5,9 3,9 7,2 2,3 0,7 3,6 9,8 8,5 3,0 7,6 5,5 2,5 1,1 0,9 1,4 0,0 0,7 –5,0

144 (70%-át) adó Nagy-Britannia és Dánia (15%). A földgáz-kitermelésben is élen járó – a termelésbõl 44%-kal részesedõ – Nagy-Britannia mellett Hollandia képvisel még figyelmet érdemlõ hányadot (32%). A nukleárisenergia-termelés Franciaországban a legjelentõsebb, az összes e módon elõállított energia 46%a innen származik. Az Unió legtöbb tagországában az energiaigény fedezésére a hazai termelésbõl származó energián túlmenõen jelentõs mennyiségû importenergiára is szükség van. 2005-ben az Európai Unió összességében 1442 millió tonna olajegyenértékû energiát importált, 5,8%kal többet, mint egy évvel ezelõtt. A nettó energiaimport (import-export) olajegyenértékben számítva 950 millió tonnát tett ki, ez 4,5%-kal több, mint 2004-ben. Ezen belül a nettó import közel hattizedét kitevõ kõolajé 1,4%-kal, a negyedét kitevõ földgázé 9,2%-kal emelkedett. A legnagyobb nettó importõrök többnyire a legnagyobb mennyiségû energiát felhasználó országok: Németország, Olaszország, Franciaország, Spanyolország. A nagy energiafelhasználó országok sorából hiányzik Nagy-Britannia, mely energiafelhasználását tekintve gyakorlatilag önellátónak minõsül. Kiemelendõ továbbá, hogy az Unió tagországai közül Dánia az egyetlen ország, mely nettó exportõrnek számít. A nettó olaj-, illetve földgázimport tekintetében a legnagyobb mennyiséget importálók közül ugyanezt a négy országot lehet kiemelni: Németország, Franciaország, Spanyolország és Olaszország adta az összes nettó olajimport kétharmadát, az összes nettó földgázimport négyötödét. Ezen országok mindegyike hétnél több országból importálja a kõolajat, míg Litvánia, Magyarország, Lengyel-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

ország, Szlovákia és Finnország több mint 80%-ban függ az oroszországi olajtól. Nettó olajexportõrnek számít Dánia és Nagy-Britannia, s nettó földgázexportõrnek ugyancsak Dánia, továbbá Hollandia. Az Európai Unió energiapolitikájának egyik központi feladata az energiafüggõség mérséklése. 2005-ben az Unió energiafüggõsége (nettó energiaimport/bruttó felhasználás) 56,2% volt, 2,3 százalékponttal magasabb, mint egy évvel korábban. A kõolajimportfüggõség az Unióban átlagosan 34,1% volt, 0,9 százalékponttal magasabb, mint 2004-ben. Az európai viszonylatban jelentõsebbnek számító kõolaj- és földgázvagyonnal rendelkezõ Dániát és Nagy-Britanniát leszámítva, valamennyi tagország érdekelt az importfüggõség veszélyeinek kezelésében és az ezzel kapcsolatos kérdések megoldásában. Az uniós átlagnál kisebb az importenergia-függõség hét országban: Lengyelországban, Észtországban, Csehországban, Hollandiában, Svédországban, Franciaországban és Szlovéniában. A függõség szempontjából legroszszabb helyzetben, a 75%-os mértéket is meghaladó függõségi viszonyban kilenc tagország állt: Olaszország, Spanyolország, Ausztria, Belgium, s kritikus, 90%os hányadot is meghaladva Írország, Lettország, Luxemburg, Portugália és Ciprus.

Energiaárak az Európai Unióban Az Európai Unió háztartásai 2006. január 1-jén egy kWh villamos energiáért átlagosan 14 centet fizettek, 4,6%-kal többet, mint egy évvel korábban. Az uniós átlagárnál magasabb árat tíz ország

UNIÓS AKTUALITÁSOK

145

4. ábra. Energiafüggõség (nettó energiaimport/bruttó felhasználás) az Európai Unióban, 2005

háztartásaiban kellett fizetni, ezek közül is kiemelkedik Dánia, Olaszország és Hollandia, ahol a 20 centet is meghaladta az egységnyi energiáért fizetett összeg. Hat országban ugyanakkor 10 centnél kevesebbet kellett fizetni: Csehországban, Máltán, Görögországban és a balti országokban. A legnagyobb áremelkedést egy év alatt Ciprus, Málta, Nagy-Britannia és Csehország háztartásai szenvedték el, míg Ausztriában és Belgiumban csökkentek az árak. Az ipari fogyasztók által egységnyi villamos energiáért fizetett ár átlagosan alacsonyabb, mint a háztartások által fizetendõ, azonban egy év alatt lényegesen nagyobb mértékben, 16%-kal emelkedett. A tagországok közül Olaszország, Ciprus és Írország ipari fogyasztói fizetik a legmagasabb összeget egységnyi energiáért, míg a legkevesebbet Svédország, Franciaország, Finnország és a balti államok. Egy év alatt – a ház-

tartási fogyasztóknál bekövetkezett dráguláshoz hasonlóan – Cipruson és NagyBritanniában emelkedtek legnagyobb mértékben az árak, csökkenést egyedül Finnországban mértek. Az Unióban az egységnyi gázfogyasztásért fizetendõ összeg 2005-ben lényegesen nagyobb mértékben emelkedett, mint a villamos energia esetében. Az Unió háztartásai egy gigajoule (GJ) energiáért átlagosan 13 eurót fizettek 2006. január 1-jétõl, 16%-kal többet, mint egy évvel korábban. A legtöbbet – a villamosenergia-áraknál leírtakhoz hasonlóan – Dániában, Svédországban, Hollandiában és Olaszországban fizettek, a legkevesebbet Lengyelországban, Nagy-Britanniában, Magyarországon és a balti országokban. Egyedül Észtországban nem változtak a fizetendõ gázárak, a többi országban a növekedés mértéke 4,4% (Olaszország) és 34% (Csehország és Szlovákia) között szóródott.

146

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

3. táblázat. Villamosenergia-árak az Európai Unióban, 2006. január 1. Ország, országcsoport

Egy kWh háztartási villamos energia átlagos áraa) változás az elõzõ eurócent évhez képest, %

Egy kWh ipari villamos energia átlagos árab) változás az elõzõ eurócent évhez képest, %

EU-25

14,16

4,6

8,65

16,1

Belgium Csehország Dánia Németország

14,42 9,85 23,62 18,32

–2,6 13,5 3,7 2,6

9,69 7,31 8,01 9,94

25,0 21,6 12,0 10,1

Észtország Görögország Spanyolország Franciaország Írország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Nagy-Britannia

7,31 7,01 11,47 12,05 14,90 21,08 14,31 8,29 7,18 16,03 10,75 9,49 20,87 13,40 11,90 14,10 10,49 14,48 10,78 14,35 10,20

7,8 1,9 4,6 0,9 3,8 7,0 33,2 0,1 0,0 8,5 1,0 24,2 6,8 –5,2 11,8 2,1 1,5 8,2 2,0 2,7 16,3

5,11 6,68 7,57 5,78 10,11 12,08 11,36 4,09 4,98 8,95 7,61 7,11 9,57 8,63 6,33 8,17 6,51 7,73 5,63 5,93 8,22

8,3 3,6 5,0 0,0 8,7 10,5 40,2 0,0 0,0 5,2 7,3 0,7 6,5 4,4 14,1 14,6 6,5 10,0 –1,7 26,7 38,6

a) Standard fogyasztási csoportban: Dc (3500 kWh/év) b) Standard fogyasztási csoportban: Ie (2000 MWh/év) Az árak az adókat tartalmazzák, kivéve az ipari fogyasztók esetén az áfát.

Az ipari fogyasztók által fizetendõ gáz ára Svédországban, Németországban és Ausztriában a legmagasabb, a balti országokban pedig a legalacsonyabb. Az áremelkedés mértéke ez esetben is az ipari fogyasztókat sújtotta nagyobb mértékben, az átlagos, 30%-os

áremelkedésnél nagyobbat tíz tagországban mértek (a legnagyobb, 55%-os áremelkedés Spanyolországban volt). Három országban volt mindössze egyszámjegyû az árnövekedés mértéke: Olaszországban, Észtországban és Dániában.

147

UNIÓS AKTUALITÁSOK 4. táblázat. Gázárak az Európai Unióban, 2006. január 1. Ország, országcsoport

Egy gigajoule háztartási gáz átlagos árac) változás az elõzõ eurócent évhez képest, %

Egy gigajoule ipari gáz átlagos árab) változás az elõzõ eurócent évhez képest, %

EU-25

13,02

15,6

8,70

29,7

Belgium Csehország Dánia Németország

13,50 10,03 29,82 15,98

21,0 33,9 4,9 17,8

7,11 7,34 6,97 11,58

33,6 43,6 2,7 30,6

Észtország Spanyolország Franciaország Írország Olaszország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Nagy-Britannia

4,63 13,63 12,72 12,51 16,02 5,34 6,24 10,33 7,40 16,92 15,65 9,46 14,52 12,99 10,88 .. 25,95 8,24

0,0 14,5 20,3 25,4 4,4 17,6 15,3 26,9 19,5 11,5 17,1 25,3 17,7 25,8 33,7 .. 17,0 13,5

2,84 7,24 8,27 .. 7,00 4,05 4,45 9,01 7,88 9,37 10,82 6,77 7,63 7,96 7,65 7,79 12,26 9,21

3,3 54,7 28,8 .. 5,4 16,4 23,3 29,6 30,7 25,4 32,1 27,7 26,5 35,1 50,6 12,7 33,3 51,0

Görögország, Ciprus és Málta adatai nélkül. a) Standard fogyasztási csoportban: D3 (83,70 GJ/év) b) Standard fogyasztási csoportban: I 3-1 (41 860 GJ/év) Az árak az adókat tartalmazzák, kivéve az ipari fogyasztók esetén az áfát.

FREID MÓNIKA

148

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

Felhasznált irodalom Key World Energy Statistics, 2006, International Energy Agency, www.iea.org BP Statistical Review of World Energy, June 2007, www.bp.com Energy Panorama, 2007, Eurostat Energy Balance 2005, 2007, Eurostat Statistical Aspects of the Energy Economy in 2005, Statistics in focus 13/2006, Eurostat Oil economy 2005, Statistics in focus 17/2006, Eurostat A Magyar Villamos Mûvek közleményei Dr. Vajda György: Energiapolitika ma és holnap, MTA Társadalomkutató Központ, 2004 Dr. Vajda György: Energiapolitika, MTA Kiadó, 2001 Dr. Szergényi István: Európai energiapolitika a XXI. század elején Dr. Szergényi István: Merre tart(hat) az európai energiapolitika?

149 KONFERENCIÁK

Magyarország a másfél pólusú világrendben Félfordulatok, melyeket külpolitikánk nem érzékelt kellőképpen? Félfordulatok történtek mind az Egyesült Államok, mind az Európai Unió, mind pedig Oroszország külpolitikájában, a magyar diplomácia azonban ritmust tévesztett, nem érzékelte kellõképpen ezeket a mozgásokat – vélekedett Lengyel László politológus a Magyar Atlanti Tanács minapi konferenciáján. Szekeres Imre honvédelmi miniszter viszont azt szögezte le, hogy a magyar hadsereg külföldi szerepvállalása erõsíti a nemzeti érdekérvényesítést a nemzetközi színtéren. Maga a rendezvény egyébként a „Magyarország az észak-atlanti szövetségben: közösen védett értékek” címet viselte. Ma másfél pólusú világrendben élünk, fogalmazott Tálas Péter. Viszont – s ezt már Vincze Hajnalka fejtegette – NATO-tagságunk révén immár nem biztonságunk tárgyai, hanem alanyai vagyunk. Szekeres Imre szerint egyébként egyértelmûen pozitív a magyar haderõreform visszhangja a szövetségen belül.

A téma kapcsán az eszmecsere szervezõi abból indultak ki, hogy mostanra részben lecsendesedtek ugyan a transzatlanti viszonyban három-négy évvel ezelõtt felmerült súlyos konfliktusok, ám a biztonságpolitikához fûzõdõ hozzáállás még manapság is eltérõ. Megmaradt számos nézeteltérés olyan „klasszikus” ügyek körül, mint Irak, az afganisztáni szerepvállalás, a palesztinkérdés vagy a védelmi kiadásoknak a GDP-hez viszonyított aránya. Mindehhez társult egy új tényezõ: Oroszország fokozott külpolitikai aktivitása, illetve az energiabiztonság kérdése.

Transzatlanti viszony A transzatlanti viszony kérdéskörébe ágyazva, NATO-tagságunkat is érintette Jeszenszky Géza. A volt külügyminiszter felidézte az 1990-es éveket, amikor az észak-atlanti szövetséghez történõ csatlakozás népszerûsítéséért kellett érvelnie. Mint elmondta, akkor a NATO-tagság elõnyeként azt hangsúlyozta: ha belépünk, nem lesz többé Mohács, Kisantant és Trianon. Magát a transzatlanti viszonyt úgy értékelte, hogy enyhült ugyan a feszültség, de megmaradtak az ellentétek a Közel-Kelet (pontosabban a palesztinkérdés) és Irak, illetve a klímaváltozás tárgyában. A Bush-féle külpolitika (melyet egyebek mellett az unilaterális világkép, a demokrácia exportja, a narancsos forradalmak támogatása jellemzett) 2005 nyarára megbukott – jelentette ki Lengyel László. Megjelent az igény az Egyesült Államok külpolitikájában arra, hogy a nagy nemzetközi szervezeteket lehetõleg egyeztetésekre használják (kivétel talán az ENSZ, illetve annak Biztonsági Tanácsa). Az általa félfordulatnak nevezett változás oka Lengyel szerint az, hogy Washingtonnak szembe kellett néznie azzal: létrejön vele szemben az ún. nagyhatalmak koalíciója, benne a vezetõ európai országoktól kezdve Moszkván át Kínáig és Indiáig. S hogy a félfordulatból mikor lesz egész? Lengyel szerint az új amerikai el-

150 nök végre fogja hajtani a teljes váltást, bárki is legyen a Fehér Ház következõ lakója. Európában viszont máris új politikusok vannak, Schröder helyett Merkel aszszony, Chirac után Sarkozy, Berlusconit követõen Prodi, Tony Blairt pedig Gordon Brown váltotta. Kontinensünkön természetesen másként fest a Lengyel László által érzékelt félfordulat. A régiek kialakították az egyensúlyt Európa, Kína, India és más feltörekvõ hatalmakkal, ami rendben van. Most viszont annak lehetünk tanúi, hogy immár senki sem támogatja a Bush-kormányt, ugyanakkor a másik irányban, Oroszország vonatkozásában, szintén keményebbek az új európai vezetõk. Ami pedig az EU-t illeti, vége a korábban dédelgetett föderációs álmoknak Az Európai Unió egyébiránt fõleg atlantista országokkal bõvült – jelentette ki Tálas Péter. A Stratégiai és Védelmi Kutatások Központjának igazgatója ugyanis három markáns álláspontot vél elkülöníthetõnek a transzatlanti viszonyban. Az elsõ a már említett atlantista, más szóval Amerika-barát. A másodikat euroautonomistának nevezi, míg a harmadik amolyan köztes, euroatlantista álláspont. Az újonnan csatlakozottak Tálas szerint azért Washington-barátok, mert kontinensünk keleti felén nincsenek tapasztalatok az európai együttmûködésben. Továbbá, az új tagállamok egy részében erõteljes renacionalizáció zajlott le, illetve – eltérõ mértékben – tart még máig is. Ezért ezek az országok az Egyesült Államokhoz, esetleg valamelyik hagyományos európai hatalomhoz igazodnak. Csakhogy különbözõ jellegû ezeknek az államoknak az atlanticizmusa. Az elsõ csoportba a Balti-típusúak sorolha-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

tók, akiknél jellemzõ a félelem a FÁKosodástól. A második típus a lengyel. Hiszen Lengyelország hiába nagy (Spanyolországhoz hasonló méretû), Varsó képtelen érvényesíteni ezt a földrajzi és népesedési nagyságot, mert az EU-ban gazdasági és politikai erõsorrend érvényesül. A harmadik csoportba pedig azok tartoznak, akik félnek a perifériára sodródástól, s ezért erõs patrónust keresnek. Éppen az újak némelyikét érinti az amerikai rakétavédelmi rendszer terve. Vincze Hajnalka ennek a veszélyeit emelte ki. A biztonságpolitikai szakértõ azt állapította meg a konferencián: a rakétavédelmi rendszer magában hordja azt a lehetõséget, hogy destabilizálja a kontinenst. Õ azzal ért egyet, hogy az ilyen rendszer – nevével ellentétben – nem más, mint egy hiányzó elem az elsõ csapáshoz.

Oroszország: esetlen-e a medve? Jeszenszky Géza szerint váratlan tényezõje a nemzetközi politikának az új orosz szerepfelfogás. Oroszország mint medve esetlenül mozog a nemzetközi terepen – vélte a volt magyar külügyminiszter. Azt fejtegette, hogy a nyugati országok általában akkor szoktak fokozott külpolitikai aktivitást mutatni, ha belsõ ügyeik rendben vannak. Ezzel szemben a putyini Oroszország nem arra törekszik, hogy megoldja belsõ problémáit (az alkoholizmustól a korrupcióig), hanem ehelyett nagyfokú gazdasági és politikai aktivitást tanúsít. Némi meglepetést keltve Jeszenszky leszögezte, hogy soha nem volt olyan jó a magyar-orosz viszony, mint az Antallkormány idején, 1990 és 1994 között, vagyis külügyminisztersége alatt. Szerin-

KONFERENCIÁK

te egyébként Magyarországon nincs russzofóbia, oroszellenesség. Másként vélekedett a Kreml ténykedésérõl Lengyel László. Szerinte – ellentmondva Jeszenszkynek – Oroszország mint medve egyáltalán nem volt esetlen. Sõt – mondta a politológus –, olyan piruetteket csinált, hogy mindenki beleszédült. Viszont õ is úgy ítélte meg – s ebben egyezett a véleménye a volt külügyminiszterével –, hogy az orosz politika a keményedés, az erõfelmutatás irányába fordult. Ebben persze az is benne van, hogy elnökválasztás elõtt állnak – tette hozzá Lengyel. Tálas Péter is foglalkozott természetesen Oroszországgal, s ennek kapcsán jelentette ki, hogy manapság másfél pólusú világban élünk. Egyszersmind a gyakorlatiasságot említette, mint az új globális külpolitika vezérmotívumát. Úgy vélte, az energiaszükséglet miatti pragmatizmus felül fogja írni az orosz belsõ viszonyok bírálatát. Ráadásul a demokrácia exportjának amerikai politikája megbukott – szögezte le, hasonlóképpen Lengyel Lászlóhoz.

Más már ez a NATO – s még inkább más lesz Mindehhez keretként a NATO átalakítását, céljainak újrafogalmazását érintõ, a szervezet jellegét meghatározni és helyét kijelölni igyekvõ gondolkodás szolgál. Elszakadva most az ennek a cikknek az alapjául szolgáló konferenciától, rá kell mutatnunk arra, hogy az átalakítás értelmezése a NATO-n belül nem teljesen azonos. Az azonban bizonyos, hogy a transzformációt maguknak a tagállamoknak kell végrehajtaniuk. A Szövetséges Átalakítási Parancsnokság csak irányt

151 mutat, és szükség esetén segítséget nyújt ebben. A megvalósítási mód tehát a különbözõ katonai kultúrával rendelkezõ országok esetében más és más. Bonyolítja a dolgot, hogy nemcsak a saját, hanem a szövetség egészének igényeit is szem elõtt kell tartani. Márpedig a biztonsági kihívások és a missziók jellegének megváltozása és a változtatás sürgetõ kényszere rengeteg feladatot ró a szövetségre. Növekszik az együttmûködés jelentõsége, elengedhetetlen a haderõk készültségi fokának emelése, az interoperatibilitás fokozása. Az új követelményeknek expedíciós jellegû, gyorsan bevethetõ, együtt alkalmazható haderõ felel meg. Olyan haderõ, mely amellett, hogy képes eldönteni a háborút, alkalmas az újjáépítés bonyolult feltételrendszerében is tevékenykedni. Ma már senki sem vitatja, hogy azok az új biztonsági kockázatok, amelyekkel szembe kell néznünk, teljesen eltérnek azoktól, amelyekkel a múltban találkoztunk. Úgyszintén alaptételnek számít immár az, hogy a teljes NATO-haderõnek képessé kell válnia megbirkózni ezekkel az új fenyegetésekkel. Azt is figyelembe kell vennünk, hogy ez a folyamat nemcsak új katonai egységekrõl, új képességekrõl vagy új fegyverrendszerekrõl szól. A stabilizációs mûveletek újfajta koncepció alapján valósulnak meg, amelyet átfogó megközelítésnek is neveznek. Ez azt jelenti, hogy a mûveletek során a katonai tényezõk mellett fokozottabban veszik igénybe a politikai és gazdasági eszközöket. A fõ törekvés az, hogy a különbözõ eszközök átfogó alkalmazását lehessen megvalósítani. Elõtérbe helyezik az együttmûködést más nemzetközi szervezetekkel, illetve nem kormányzati szervezetekkel is.

152 A lényeg a mûveletek hatásalapú megközelítése (effects-based operations), ami a mûveletek átfogó tervezését, az összes rendelkezésre álló eszköz integrált alkalmazását jelenti. Ez utóbbi tényezõ jelentõségét akkor érthetjük meg igazán, ha tudjuk azt, hogy manapság a szövetség elsõsorban a mûveleti részvételt igényli. A már sokat idézett konferencián errõl Siklósi Péter, a HM Védelempolitikai Fõosztályának vezetõje beszélt. Mint elmondta, magyar részrõl egyensúlyra törekszünk a mûveleti részvétel és a képességfejlesztés között, de jelenleg egyértelmû az eltolódás a mûveletek felé. Mint fogalmazott, ma erre van nagyobb igény. Ami egyébként a NATO-haderõk további képességfejlesztését illeti, az elõrehaladás útja a szakértõk többsége szerint három dolgon múlik. Elõször is, minden tagállamnak jobban kell felhasználnia meglévõ képességeit. Másodszor, a tagországoknak új képességeket kell kialakítaniuk, amelyek a holnap veszélyeivel képesek szembeszállni. A harmadik követelmény pedig az, hogy egybeessenek a NATO, illetve az egyes nemzetek által igényelt képességek. A tavaly novemberi rigai csúcstalálkozón a szövetségesek megerõsítették a katonai képességek további fejlesztésének követelményét. Általánosságban elmondható, hogy a jelenleginél nagyobb fokú bevethetõségre, több harctámogatásra, stratégiai légi szállításra, valamint együttmûködési képességre van szüksége a NATO-nak. Úgy tûnik, a kisebb tagállamoknak, így Magyarországnak, továbbra is az úgynevezett rés képességek (niche capabilities) kialakítására kell helyezniük a hangsúlyt. Így olyan területek szakértõivé válhatnak, amely területeken a NATO-nak hiányosságai vannak, ilyenek például a víz-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

tisztítás vagy a katonai egészségügyi szolgáltatások. Nem kérdéses, hogy Magyarország számára a jövõben is a szakosodás kínál lehetõséget a megfelelõ szerep megtalálására a NATO-n belül.

Hogyan tovább, Magyar Hadsereg? Ha a NATO újraformálását – avagy, divatkifejezéssel élve, újrapozicionálását – felfokozott gondolkodás és nem kevés véleményütközés kíséri, akkor ez a legkevesebb, ami a Magyar Honvédség átalakítását övezõ körülményekrõl elmondható. Visszapörgetve az elmúlt tíz év igencsak hangos vitáinak történetét, akkor most szinte meglepõ a viszonylagos csönd. Az pedig magyar viszonyok közepette már-már döbbenetesnek számít, hogy biztonságpolitikai ügyekben a politikai szférán belül a tárgyilagosságnak olyan foka tapasztalható, ami más területeken jelenleg teljesen elképzelhetetlen. Tegyük persze azonnal hozzá, hogy ez felettébb viszonylagos, és számos kivétel erõsíti a szabályt. Érdemes belehallgatnunk abba, hogy mit mondott Szekeres Imre az idézett konferencián. Bevezetõ elõadásában a miniszter visszautalt a kormányprogramra, amely a honvédelem vonatkozásában öt területet jelölt meg: l felkészülés az új típusú biztonságpolitikai fenyegetettségekre; l együttmûködés a szövetségesekkel; l a haderõ-átalakítás befejezése; l a haditechnikai modernizáció folytatása; l missziós feladatok teljesítése. Szerinte a Gyurcsány-kormány megteremtette a haderõ-átalakításhoz szüksé-

KONFERENCIÁK

ges jogi kereteket és meghatározta a honvédelemmel kapcsolatos feladat- és követelményrendszert. Ami pedig az általa vezetett tárcát illeti, az idõarányosan végrehajtotta az elõírtakat, a reform pedig szervesen illeszkedett a hadsereg korábban megkezdett átalakítási folyamatába. Szekeres ez utóbbi megállapítását egyébként szakértõk általában el szokták ismerni. A Magyar Honvédség három feladataként Magyarország szuverenitásának biztosítását emelte ki elsõként (együtt szövetségeseinkkel), majd katasztrófák esetén az állampolgárok életének és értékeinek mentését említette, harmadikként pedig az ENSZ, a NATO, az EU és egyéb nemzetközi szervezetek felkérésének teljesítését jelölte meg a béketeremtés és békefenntartás érdekében. A haderõ korszerûsítésének egyik fõ iránya Szekeres szerint a honvédség mûveleti képességeinek bõvítése, a másik pedig a csapatoknál szolgáló katonák létszámának növelése. Fontosnak tartotta aláhúzni, hogy ezúttal nem a politikusok döntöttek a katonákról. A haderõ korszerûsítése – állította a miniszter – a katonai vezetés szakmai javaslatai alapján zajlik. A haderõ-átalakítás fontos célja, hogy a honvédség új képességeket szerezzen, mégpedig a missziós feladatok ellátására is szolgáló képességeket. A honvédség missziós képességeit kamatoztatjuk az észak-atlanti szövetség érdekében is. A NATO-missziókban való részvétel elképzelhetetlen lenne ilyen képességek nélkül, mutatott rá a miniszter, kiemelve az afganisztáni Tartományi Újjáépítési Csoport (PRT) elvállalását. Szekeres megítélése szerint egyértelmûen pozitív a magyar haderõre-

153 form visszhangja a szövetségen belül. „Amerikai látogatásom során is ezt tapasztaltam” – jelentette ki. Hangsúlyozta azt a határozott meggyõzõdését, hogy a magyar honvédség külföldi szerepvállalása erõsíti a nemzeti érdekérvényesítést a nemzetközi színtéren. Más nemzetek a legnagyobb elismeréssel nyilatkoznak a magyar katonákról Afganisztánban éppúgy, mint Koszovóban – húzta alá. Noha manapság a legtöbb szó Afganisztánról esik, s maga Szekeres is a magyar Tartományi Újjáépítési Csoport tevékenységének szentelte elõadása jó részét, leszögezte azt, hogy stratégiai gondolkodásunkban kiemelt helyet foglal el a Balkán. Adatai szerint több mint 600 katonánk állomásozik a balkáni régióban. Kétségtelen persze, hogy a Magyar Honvédség békemûveleti tevékenységének eddigi legnagyobb kihívása Afganisztán. Egészen pontosan a Baghlan tartományban, Pol-e Khomri városban kiépített táborral mûködõ Tartományi Újjáépítési Csoport missziója. Ezen a ponton azonban a honvédelmi miniszter kényes kérdéshez érkezett. Nem ahhoz persze, hogy mit keresnek katonáink több ezer kilométerre a magyar határoktól – ez inkább lakossági fórumok szokásos kérdésfelvetése. Az ilyen jellegû konferencia résztvevõi, mint a szóban forgóé is, más jellegû dilemmákat tartanak fejben. Azt például, amit a szakértõk manapság rendre felvetnek: vajon miért van az, hogy fragmentált a magyar segítségnyújtás, miért nincs hatékony koordináció? Elõadásában Szekeres Imre így persze nem hozta elõ a dolgot. Ám azt, hogy maga is tudatában van a problémának, azzal érzékeltette, hogy leszögezte: az

154 egyes szaktárcák által felügyelt programok kezdeteként a felmérések megtörténtek. A programok finanszírozására 500 millió forint áll rendelkezésre. A javasolt programok az oktatás-, az egészségügyi és az infrastruktúrafejlesztésre koncentrálódnak. Javíthatja a teljesítményünket a USAID képviselõjének delegálása, s jelentõs lehet az EU által biztosított forrás is. Mindkettõnek feltétele azonban a saját programok beindítása és szakszerû felügyelete. Egyenesen úgy fogalmazott, hogy sikerült nemzeti konszenzust kialakítani a honvédelem kérdéseiben. Ezt arra alapozza, hogy a haderõ hosszú távú fejlesztésérõl szóló országgyûlési határozattervezetet mindegyik parlamenti frakció támogatta. Mindenesetre – mondta – a honvédelmi vezetés elkötelezett a folyamatos párbeszéd mellett. Miután az idén befejezõdnek a szervezeti változások, Szekeres szerint 2008–2009 a stabilizáció idõszaka lesz. Siklósi Péter pedig arra mutatott rá, hogy a célok és kihívások változatlansága miatt vállalásainkat nem csökkentettük, csak idõben kitoltuk. Hosszú távú prioritásaink a következõk: l a professzionalitás fokozása; l az expedíciós képességek fejlesztése; l a forrásarányok növelése. Ez utóbbira talán már 2009-tõl lehetõség nyílik – legalábbis ezt érzékeltette Siklósi. Ami egyébként egybevág Vadai Ágnes júniusi – közvetlenül államtitkári kinevezése elõtt, a parlamenti NATOklubban tett – megjegyzésével, ami, ért-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

hetõen, kiváltotta a jelenlevõk (köztük a társrendezõ Magyar Atlanti Tanács tagjainak) figyelmét.

Hogyan kellene Magyarországnak helyezkednie? Meglehetõsen kritikusan ítélte meg a jelenlegi magyar külpolitikát Lengyel László. Véleménye szerint nincs összehangolva a külpolitikai tevékenység, nincs egységes stratégia. Mint fogalmazott, nem ide-oda kellene szaladgálni, egyszer Washingtonhoz vagy Brüsszelhez, másszor Moszkvához. Szerinte ritmustévesztés történt, a magyar diplomácia nem érzékelte kellõképpen az amerikai, az európai és az orosz külpolitikai félfordulatokat. Ausztriával példálózott, mondván, hogy Bécs az utóbbi idõk játszmáiban minden elõnyt kiaknázott, anélkül, hogy hátrányt szenvedett volna. Mi viszont orosz ügynökként tûntünk fel a Nyugat szemében, miközben egyetlen hosszú távra szóló, aláírt energiaszállítási szerzõdést sem tudtunk tetõ alá hozni az oroszokkal. Budapest helyezkedését illetõen Tálas Péter úgy tette fel a kérdést: beáll-e Magyarország az atlantista kórusba, vagy valami mást tesz? A válasz aligha lehet kérdéses. Mindenesetre – húzta alá Tálas –, ha Magyarország kiszámítható külpolitikát akar folytatni, nemzeti konszenzust kell kialakítani alapkérdésekben. Ezzel aztán egyet is értett mindenki – legalábbis azok, akik jelen voltak a Magyar Atlanti Tanács konferenciáján. LACZIK ZOLTÁN

155 OLVASÓLÁMPA

Hartmut Bauer–Peter M. Huber– Karl-Peter Sommermann (szerk.): Demokratie in Europa (Verfassungsentwicklung in Europa) (Demokrácia Európában – Alkotmányfejlődés Európában) Mohr Siebeck, Tübingen, 2005., 514 oldal

A Demokrácia Európában címû kötet az Alkotmányfejlõdés Európában címet viselõ projekt elsõ jelentõs eredményének tekinthetõ. A kötet nemzetközi résztvevõktõl származó, interdiszciplináris tanulmányokat tartalmaz, amelyek alkotmányjogi és alkotmánypolitikai szempontból kulcsfontosságú kérdéseket tárgyalnak. A kötetben a politikatudomány és a közjogtudomány szempontjából fontos írások egyaránt helyet kaptak. A bevezetésben Hartmut Bauer három olyan kihívást – a nemzetköziesedést, az európaizálódást és az állam modernizációját – mutat be, amellyel Európában valamennyi demokratikus államnak szembe kell néznie. A demokrácia központi elemeként az önrendelkezési jogot emeli ki, amely a demokratikus intézmény- és eljárási rendszer jelenleg is zajló sokrétû átalakulásának alapja lehet. Martin Nettesheim tanulmányában az Európai Unió és a tagállamok közötti kölcsönhatásokkal foglalkozik az európai demokrácia elvének kialakítása kapcsán. A tanulmány szerzõje egyértelmûen amellett foglal állást, hogy az egyes államokban alkalmazott mércék nem vetíthetõk azonos tartalommal át az Európai Unióra. Az azonban vitathatatlan, hogy megkezdõdött egyfajta kölcsönös egymásra hatás, illetve „kicserélõdési” folyamat, amelyet Nettesheim nem tart feltétlenül szerencsésnek. A demokrácia eszméjének variánsaiként

szembeállítja egymással a kormányforma és az életforma, az aggregáció és a deliberáció, valamint a kollektív és egyedi önrendelkezési jog fogalompárokat. A tanulmány kiemeli, hogy mind a demokrácia-teóriák analizálása, mind a politikai végkövetkeztetések levonása Szkülla és Kharübdisz között mozognak, mivel éppen annyira veszélyes lenne Európában a történelmi, szociális, kulturális és nemzeti adottságok túlhangsúlyozása, mint amennyi veszélyt rejt magában ezek teljes figyelmen kívül hagyása. Karl-Peter Sommermann a demokrácia-koncepciók összehasonlítására vállalkozott. Az egyes államok bel- és külügyeinek elhatárolásából kiindulva a demokráciák összehasonlításának hasznosságát hangsúlyozza, amely segít felfedezni és megérteni a demokratikus rendszerek közötti hasonlóságokat és különbségeket. Vizsgálódásának tárgyát képezik a demokrácia koncepcionális alapjai éppúgy, mint a demokrácia intézményrendszere és eljárási rendje. Az Európai Unió vonatkozásában tanulmánya keretei között a szerzõ analizálja a transznacionális nyitottság hiányát, a Tanács hatékonyabb kontrolljának a problematikáját, valamint a Bizottság eljárása (comitology) és a rendszerbe való betagozódása kapcsán a felelõsség elmosódását. Zárógondolatként megemlíti, hogy a demokrácia témakörének sokszínûségét látva,

156 az Európai Unió számára politikai megoldások széles körû tárháza áll rendelkezésre a „probléma” megoldásához. Armin von Bogdandy a demokrácia, a globalizáció és a nemzetközi jog jövõje témájával foglalkozik. A tanulmány bevezetõjében a probléma felvázolása arra enged következtetni, hogy a szerzõ az anyag szuverén ismerõje, a különbözõ, elsõdlegesen politikatudományi álláspontok éles bírálója. Ennek megemlítése azért szükségszerû, mert így talán jobban érthetõ, hogy tanulmányában miért ügyel annyira az objektivitásra, s miért próbálja a helyzetet egy külsõ szemlélõ szemüvegén keresztül láttatni. Ennek következtében az olvasó a szerzõ témához való viszonyát az „elszigetelt” jelzõvel jellemezheti, az írás teljesen világos, érthetõ, logikus felépítése és a felsorakoztatott érvek ellenére. Mindenképpen meg kell azonban jegyeznünk, hogy a szerzõ érvrendszere egy konstruktív vita kiváltására mindenképpen alkalmas lehet. Meglehetõsen hálátlan feladatot vállalt magára Christian Calliess, aki a demokrácia továbbfejlesztését elõsegítõ, az Európai Unió reformjához kapcsolódó jogpolitikai javaslatokat gyûjtötte össze. Ennek a vállalkozásnak a hálátlansága abban rejlik, hogy a politikai viszonyok alakulásának megfelelõen – ahogyan az most is tetten érhetõ az alkotmányszerzõdés sorsa kapcsán – folyamatos átalakulásban, változásban van. Számos kérdésrõl, amit dolgozatában felvonultat, hosszasan lehetne vitatkozni. Én ezek közül csak egyet emelnék ki példaként: rendelkezzen-e az Unió saját adóbevétellel – ellentétben az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerzõdés 269. cikkében megfogalmazott pénzügyi rendelkezéssel, amelynek értelmében az Uniónak a költségvetést teljes egészében saját for-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

rásokból kell finanszíroznia. Ez a kérdés nemcsak a demokratizálódás aspektusából, hanem az EU és a tagállamok közötti vertikális hatalommegosztás szempontjából is igen jelentõs. Matthias Ruffert „Demokrácia és kormányzás Európában” címmel írt tanulmányt. A szerzõ körvonalazza a kormányzás (governance) fogalmát, és világosan kiemeli a terminológia megfogalmazásbeli gyengeségeit, tartalmi „szegénységét”. Kísérletet tesz a kormányzás koncepciójának az Európai Unió szintjén való kidolgozására, amire a Bizottság a 2001-ben kiadott Fehér Könyvben már vállalkozott. A szerzõ tulajdonképpen a Fehér Könyvben foglaltakat elemzi, értékeli az abban leírtak megvalósulását. Külön fejezetet szentel a kormányzás és a demokrácia összefüggése vizsgálatának. E kérdés megválaszolását is megnehezíti a kormányzás koncepcionális határozatlansága, így ez a kérdéskör szerinte csak részeiben vizsgálható, mint amilyen részegység például az érintettek részvételével mûködõ és az asszociatív demokrácia modellje. A népszuverenitás gondolata és az alkotmányos állam materiális koncepciójának kölcsönhatásával Markus Kotzur foglalkozik „Demokráciaviták a német alkotmányjogtanban” címû írásában, amelyben alkotmánytörténeti és alkotmányrendszertani összefüggések egyaránt megjelennek. A szerzõ rávilágít azokra az értékekre, amelyek egyrészt az elméleti és politikai vitákhoz folyamatosan hajtóerõt biztosítanak, másrészt amelyek a demokráciáról való elmélkedés nélkülözhetetlen terminológiai bázisaként vannak jelen. Egy teljesen más problémakört érint Markus Möstl, aki államszervezeti oldalról közelít a problémakörhöz, és a hierarchia elvének, valamint az utasításnak

OLVASÓLÁMPA

mint a parlamenti kontroll kulcselemeinek és a hatékony kormányzás elõfeltételeinek bemutatására tesz kísérletet. Álláspontja szerint a közigazgatás modernizálása sürgõs kérdés, amelyet a New Public Management irányzat preferálása is mutat, s ez a kényszerítõ körülmény mindenképpen a hierarchikus irányítás hagyományos értelmezésének át-, illetve újragondolására kényszeríti a szakembereket. Logikusan felépített, alaposan átgondolt írásában, eredményeit tekintve meggyõzõen vázolja Möstl, hogy milyen anomáliák figyelhetõk meg a közigazgatás szervezetrendszerén belül, ha azt a szigorú értelemben vett demokrácia-elvbõl kiindulva vizsgáljuk. Ugyanúgy, mint Möstl, Stefan Storr is közigazgatási szervezeti kérdéseknek szenteli tanulmányát, jóllehet õ a közigazgatásban jelen lévõ magánjogi szervezeti és együttmûködési formákat állítja középpontba. Különösen a vertikális együttmûködési formák esetében állapítja meg a jogérvényesülés és a jogbiztonság hiányát. Ezekbõl levezeti a kooperatív közigazgatás jogi szabályozásának szükségességét. Az állam igazgatási jogát szerinte meg kell tartani, és ezzel egyidejûleg törekedni kell a transzparencia és a semlegesség minél szélesebb körû megvalósítására. Lothar Michael tanulmánya a jogalkotás privatizációjával foglalkozik. Felveti a kérdést: vajon szabad-e a jogalkotónak egy emberemlékezet óta hatáskörébe tartozó feladatról lemondani, illetve igazolható-e a privátszférában alkalmazott szempontoknak a jogalkotásba való átültetése. Példaként említi a közelmúltból az International Accounting Standard és az International Financial Reporting Standard átvételét. Meglehetõsen újnak mondható az a kérdés is, amelynek megválaszolására

157

Georg Hermes vállalkozott. Hermes ugyanis a független hatóságok legitimitásának problematikáját kísérelte meg európai szintre kivetíteni, amelynek során figyelembe vette a másodlagos jog által létrehozott számtalan ügynökséget. E téma vizsgálatának új lökést adott az Európai Bíróság C-217/04. számú, Egyesült Királysága kontra Parlament és Tanács ügyben 2006. május 2-án meghozott döntése, amelyben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy jogilag megalapozott az Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség létrehozása. Mindemellett azonban rámutat a Bíróság arra is, hogy az ügynökségek a demokrácia elve szempontjából releváns aspektusokat tekintve nem tetten érhetõk. Végül a szerzõ az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást vizsgálja. A téma sokszínûségének, divergenciájának bemutatását egy rezümé keretében Peter M. Huber készítette el. Összegzésében Huber kiemeli a demokrácia fogalmának heterogenitását, más alkotmányos elvekkel való metszéspontját, illetve a fennálló és megoldásra váró problémákat. Elhibázott lenne egy ilyen átfogó, széles problémakört felölelõ, valóban figyelemre méltó mûtõl egyfajta végleges választ várni a fennálló probléma megoldására, hiszen a kötet szerzõinek nem ez volt – és megjegyzem: nem is lehetett ez – a szándéka. Ez azonban semmit sem von le a Bauer, Huber és Sommerfeld által szerkesztett kötet tudományos értékébõl. Mindezek alapján a szerzõk színvonalas, széles szakirodalmi bázison nyugvó kötete méltán ajánlható a közjoggal foglalkozó szakemberek és a közigazgatási jog iránt érdeklõdõ laikusok számára egyaránt. SZABÓ ANITA

158

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból PROFIL Mocsok és hazugság

A bécsi online-magazin a fenti címmel négy oldalon keresztül részletesen tárgyalta az osztrák üzletember, Mensdorff-Pouilly szerepét a Gripen vadászrepülõgépek vásárlásában. Josef Barth, a szerzõ konkrét politikusokat és személyeket is megnevez, akik neve a magyarországi Gripen megvásárlásával kapcsolatban felmerült. Juhász Ferenc, volt magyar honvédelmi miniszter vette át a svéd kormánytól a 14 vadászrepülõgépet. A Gripenek exportjával kapcsolatban a svéd televízió oknyomozó dokumentumfilmet készített, amelyben a SAAB külföldi üzletei során felmerül Mensdorff-Pouilly neve is. Ami az osztrák üzletember számára mocsok és hazugság, az a svéd televízió számára komoly tények sorozata. Mensdorff-Pouilly irodája cáfolja, hogy létezne egy 2002. márciusi titkos megállapodás arról a nyolcmillió eurós jutalékról, amit Mensdorff-Pouilly állítólag ügynöki tevékenységért kapott. Az üzletembert már idén tavasszal is kapcsolatban hozták a csehországi vadászrepülõgépek vásárlása körüli megvesztegetési üggyel. Ez ügyben Christer van der Kwast korrupcióellenes svéd államügyész nyomoz, de az ügy bizalmas voltára való tekintettel nem ad részletes információkat. Számára Mensdorff közvetítõ szerepet játszott. Mensdorff kezdettõl fogva cáfolta, hogy köze lenne az ügyhöz, de Magyarországgal kapcsolatban úgy tûnik,

hogy Mensdorff nem ismeri valamennyi dokumentumot. Létezik egy „Strictly confidential – Gripen Europe” megjegyzéssel ellátott papír, amely állítólag az egyes államok úgynevezett ügynökeinek a listáját tartalmazza. A Magyarország oszlopban „Ali M” és „3%” áll, amelybõl az SVT 65 millió euró jutalékfizetést vezet le, amennyiben Magyarország a Gripeneket direkt a Saabtól veszi. Magyarország viszont a svéd kormánytól lízingelte a vadászrepülõket. Mensdorff saját állítása szerint nem ismer semmiféle Ali M-et. Baráti körében azonban csak Alinak nevezik, de a BAE-nál senki sem szólítaná így õt. Mensdorff mindenképp cáfolja, hogy valaha is lobbizott volna Magyarországon a Gripenekért. Demeter Ervin, egykori titkosszolgálati fõnök Mensdorff segítségére van azzal a kijelentésével, hogy hivatali ideje alatt (1998–2002) soha nem találkozott Mensdorffal. Juhász Ferenc egykori honvédelmi miniszter azonban igen jól emlékszik Mensdorff-Pouillyra, aki 1995ben a parlament honvédelmi bizottságának akkori tagjai számára hajózást szervezett, egymás megismerésére. Mensdorff igazi lobbizó benyomását tette akkor Juhászra, aki jól kihasználta nemzetközi kapcsolatait. A hajóút óta Juhász nem találkozott Mensdorffal, de nevét többször említették a magyar üzleti körökben. Mensdorff-Pouilly budapesti MPA cége a magyar Gripen-üzlet éveiben csillagászati nagyságrendben növelte nyereségét: két millió forintról (2002) 537 millió forintra (2005). A forgalom növekedése Mensdorff szerint további

159

MONITOR

nagy ügyfelekre vezethetõ vissza, akiknek a BAE-hez hasonlóan éves fix alapján nyújt tanácsadást. Ismeretes viszont, hogy ki lett a budapesti MPA ügyvezetõje 1999-ben: Gyuricza Ágnes, akkoriban 20 éves egyetemista, akire Mensdorff saját állítása szerint nem is emlékszik. Gyuricza Ágnes annak az 1999-ben elhunyt Gyuricza Bélának a lánya, aki a honvédelmi bizottság alelnöke és a FIDESZ nemzetbiztonsági tanácsadója volt. Juhász Ferenc, egykori honvédelmi miniszter elmondása szerint Gyuricza Béla mutatta be MensdorffPouillynak. www.profil.at

HELSINGIN SANOMAT A demokrácia nehéz leckéje Kelet-Európában

Finnország és egyben Észak-Európa legnagyobb példányszámú, véleményformáló napilapja Erkki Pennanen kolumnista vezércikkét közölte a fenti címmel. A Helsingin Sanomat politikai beállítottsága független, számítások szerint 1–1,5 millióan olvassák. A lap gyakran ír hazánkról, számos alkalommal kiküldött tudósító segítségével. Az orosz demokratizálási folyamat lassúságát és az abban történt közvetlen visszalépéseket nagy figyelem övezi Európa nyugati, de még keleti felén is. Ugyanakkor jóval kevesebb figyelem irányul arra a tényre, hogy Kelet-Európa legtöbb volt szocialista országában – beleértve az új EU-tagállamokat is – eddig kritikán aluli volt a demokrácia fejlõdése. Oroszországban már az elsõ világháború és a rákövetkezõ bolsevista forradalom következtében megszakadt a de-

mokratikus intézmények fejlõdése. Kelet-Európa országai viszont csak a második világháború alatt és után kerültek kommunista hatalom alá. Ebbõl következõen nekik sokkal kedvezõbb kiindulási pontjuk volt a gyors demokratikus fejlõdésre – elsõsorban azért, mert az Európai Unió sokrétû és fáradságos „leckét” adott számukra. Az általános vélekedéssel szemben azonban a leckeeredmények szerények, bizonyos esetekben lehangolóan gyengék. A demokráciába való átmenet sokkal nehezebbnek bizonyult, mint a szocialista gazdaságból a piacgazdaságba történõ átmenet. Különösen a kelet-közép-európai államok esetében lehetett volna elvárni a dolgok ellenkezõjét. Még az Európa szívében fekvõ olyan országokban, mint Lengyelország, Magyarország, Szlovákia, sõt Csehország is, a demokratikus társadalom kiépítése nagyon lassan haladt, vagy akár visszalépések is történtek. Ezekben az országokban máig nem alakult ki a politikai párbeszédnek az a kultúrája és a stabil pártrendszer, amely szerves részét képezi a demokratikus rendszereknek. Az állampolgárok hátat fordítanak a politikának, mert azt a saját érdeküket keresõ, egymást gyûlölõ politikusok játszóterének tartják. Virágzik a korrupció. Ezekben a társadalmakban még hosszú út vezet odáig, amikor emberek helyett csak ügyek vitáznak egymással. A demokratikus folyamatok helyett autoriter irányba fordult több ország. Teret nyer a nemzeti szûkkeblûség, csökken a kisebbségek iránti tolerancia, és erõsödik a nyílt idegengyûlölet is. A szabadság és a demokrácia fejlõdését ugyanúgy, mint Oroszországban, a társadalom egységet fenyegetõ jelenségként látják.

160

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

Csehországban a kormányok számára nehéz az élet, legutóbb hét hónapig tartott a kormányalakítás. Lengyelországban és Magyarországon a kormányok intézkedései miatt aggasztó módon élezõdtek ki a társadalmi ellentétek. Mennyire távolinak tûnik 2000, amikor az Unió vezetõi – a közös európai értékek megvédése érdekében – úgy döntöttek, hogy bojkottot hirdetnek az osztrák kormány ellen, mert annak tagja lett a Jörg Haider vezette, szélsõjobboldalinak bélyegzett Szabadság Párt. A mai 27 tagú Unióba már annyiféle nemzeti kormány belefér, hogy az EU jobban teszi, ha inkább Oroszország vagy a még távolabbi országok demokratikus fejlõdésére koncentrál. Bulgária és Románia ma már szintén tagjai az EU-nak. A román kormány és parlament legutóbb mindent megtett annak érdekében, hogy leváltsa a nép által választott köztársasági elnököt, hasonlóan ahhoz, mint ahogy történt Oroszországban Borisz Jelcin idejében. Ezt nem támogatta a román alkotmánybíróság, és a referendum során az állampolgárok támogatásukról biztosították elnöküket, aki nemrég „büdös cigánynak” nevezett egy kötekedõ riportert. A köztársasági elnök és a miniszterelnök közötti hatalmi harcban még több felvonás várható, ugyanúgy, mint Ukrajnában. www.hs.fi

DIE PRESSE A kelet-európai politikai turbulenciák a befektetõket hidegen hagyják

Délkelet-Európában erõs tõkebeáramlást regisztráltak – írja alcímében a konzervatív osztrák napilap, elemezve a térség-

· SZEPTEMBER

ben tapasztalható elbizonytalanító körülmények meglepõen kis hatását. Elegendõ oka lett volna annak, hogy az elmúlt évben a közvetlen beruházások csökkenjenek: pl. Ukrajna bizonytalan politikai jövõje, az állandó szerb koalíciós póker, a labilis cseh kormány vagy a nem éppen beruházóbarát módon tevékenykedõ lengyel politikusok. De mindez nem jelentett semmit. A kelet-európai beruházások az elmúlt évben egyharmadával, 77 milliárd euróra nõttek. Ez derül ki a Bécsi Nemzetközi Gazdasági Öszszehasonlító Intézet (WIIW) jelentésébõl. „A gazdasági problémák – Koszovó kivételével – nincsenek kihatással a gazdasági stabilitásra és a tõkeáramlásra” – mondja a WIIW munkatársa, Hunya Gábor. Õ „konzervatív becslés” alapján is azzal számol, hogy idén is megmarad az elmúlt év szintje. A statisztika alaposabb vizsgálata során több érdekes pontra bukkanhatunk: l A beruházások súlypontja egyre inkább Délkelet-Európába kerül. Az elmúlt évben fõleg a két legújabb EU-tagállam – Románia és Bulgária – vonzott sok pénzt. Meglepõen erõs a Lengyelország iránti érdeklõdés is. Itt számos „zöldmezõs” beruházásra is sor került. l A Nyugat-Balkán délkelet-európai országai – az egykori Jugoszlávia és Albánia – 2006-ban az elõzõ évhez képest kétszer annyi közvetlen beruházásban részesültek. A magas tõkebeáramlásból a nagyszámú privatizációs projektbõl adódóan mindenekelõtt Horvátország, Montenegró és Szerbia profitált. l Oroszországba a legtöbb közvetlen beruházás Ciprusról érkezett.

161

MONITOR

l

l

l

l

Néhány oligarcha adózási okokból ezt választotta második otthonának. Az oroszok legtöbb közvetlen beruházása ugyancsak Ciprusra irányult. Hunya véleménye szerint az orosz jegybank és a statisztikai hivatal kimutatásai között lényeges eltérések lesznek. Egyre több kelet-európai cég maga is befektetõként jelenik meg külföldön. A nemzetközi beruházások terén – fõleg Délkelet-Európában – lengyelek, magyarok és szlovének jelentkeznek. Ausztria a többi befektetõ országtól abban tér el, hogy beruházásai fõleg a kicsi, szomszédos országokban jelennek meg. Ezen pénzek nagy része bankoktól származik, és a kereskedelmi és építõipari szektorokba megy. Hollandia (ide tartoznak az Antillák is, ahol az ArcelorMittal acélkonszern központja található) és Németország után Ausztria az EU keleti tagállamaiban (a Baltikum nélkül) a harmadik legfontosabb befektetõnek számít. Délkelet-Európában a beruházásokban Ausztria vezet. Ezekbe az országokba a közvetlen befektetések egynegyede Ausztriából érkezik. Felismerhetõ az is, hogy a beruházások bevételei mind nagyobb mértékben visszafolynak a kiinduló országba. Hunya nem meri megjósolni azt, hogy ez a trend a jövõben folytatódik-e, vagy csökken. www.diepresse.com

EVENIMENTUL ZILEI Az RMDSZ „elrománosodott”

A romániai napilapban Florian Bichir a Romániai Magyar Demokrata Szövetség helyzetét elemzi, különös tekintettel az RMDSZ-nek az államelnökre vonatkozó referendum kapcsán kialakított álláspontjára és annak következményeire. 17 évi politizálás után az RMDSZ, amely egy adott pillanatban a választási egyensúly és stabilitás szimbóluma volt, válságba került. Identitásválságba, aminek több oka is lehet. Az egyik, hogy az elnök sorsáról döntõ népszavazás eredménye „az RMDSZ számára azt igazolja, hogy nem jó, ha belekeveredik a románok vitáiba”. Az RMDSZ kilépett a politikai axióma szerepébõl. Kormányzástól függetlenül a magyarok politikai vezetõi vérre menõ tárgyalásokat tudtak folytatni jogaikkal, kívánságaikkal kapcsolatosan, és – nyilvánvalóan – mindez az általuk képviselt kisebbség javát szolgálta. Ráadásul tették ezt szakértelemmel, túl sok szenvedély nélkül, mint igazi és tapasztalt politikusokhoz illik. Ki ne emlékezne Frunda György (államelnök)választási kampánybeli eleganciájára, és az akkor gyakran elhangzó megjegyzésre: „Kár, hogy magyar, mert egyébként rá szavaztam volna”. Nos, közben történt egy és más, és engedtessék meg úgy vélnem, hogy az RMDSZ „elrománosodott”. „Dambovita-menti” (Bukarest folyója) politikát kezdett folytatni. Cosmin Gusa, a Nemzeti Kezdeményezés Pártjának elnöke – aki azt állítja, hogy az RMDSZ „õrzõ-védõ céggé” vált a vezetõi által bonyolított üzletek számára – leleplezései is ezt az elméletet igazolják. A magyarok vezetõi elkezdtek a közösségi helyett sa-

162 ját érdekeiket szolgáló politikát folytatni. Mindenkivel üzletelni, üzérkedni, és megkóstolni a pillanatok alatt való meggazdagodás tiltott gyümölcsét. A balkáni politika által megérintett RMDSZ-vezetõk megértették, mit jelent a demagógia, megtanulták az „közelebb az ingem, mint a subám” közmondás jelentését, és a maguk érdekét nézni. Cosmin Gusa elképesztõ pénzügyi polipot hozott nyilvánosságra: az RMDSZvezetõk, akiket nemzettársaik az igazság fehér szentképeinek és a kisebbség arkangyalainak tartanak, kétséges üzleteket bonyolítanak akárkivel, politikai hovatartozástól függetlenül. Egyáltalán nem zavartatják magukat emiatt, mert a pénznek nincs szaga, de magatartásuk kétszínû, hogy ne minõsítsem a jezsuita álnokságot meghaladó álszentségnek. A környezet megváltoztatja az emberek jellemét, és úgy tûnik, hogy az RMDSZ-vezetõk Bukarestben elkapták a nacionalizmus betegségét, megfertõzték õket a bombasztikus, a hazafiaskodó és nevetséges szónoklatok. Tulajdonképpen egyes RMDSZ-vezetõk tevékenysége azt bizonyítja, hogy ennek a po-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

litikai struktúrának legfõbb foglalatossága az etnikai szavazatoknak egy bizonyos magyar politikai vezetõi réteg személyes érdekében való kiaknázása. Azt mondják, hogy egy hosszú ideig tartó házasság után a két partner kezd hasonlítani egymáshoz, fizikailag is közös vonásaik alakulnak ki. Tessék csak ránézni Verestóy Attilára, mert nekem az a benyomásom, hogy akár testvére is lehetne Viorel Hrebenciucnak. Borbély László Videanuhoz hasonlít, Pászkány Árpádra nézve akár meg is esküdne az ember, hogy George Copost látja, és akkor még nem is említettem, hogy néhányan eléggé hasonlítanak Vadim Tudorhoz. Az RMDSZ – ha az is volt valaha – ma már nem a tartás és a becsületesség példaképe, már nem tiszteletre méltó partner. A magyar alakulat egy õt kullancsként szipolyozó érdekcsoport foglya, amely, ha úgy alakulna, és érdekei úgy kívánnák, a Nagy-Románia Párttal is kormányozna. Mert végül is a csúszópénznek nincs nemzeti identitása. www.evz.ro

Tájékoztatjuk a kedves olvasókat, hogy az Európai Tükör 2005. évi 12. számában megjelent, „A házassági perek közösségi jogi szabályai” címû tanulmányban a szerzô nem követte a publikációkra vonatkozó hivatkozási szabályainkat, mivel feltüntette ugyan a forrásmunkák között dr. Wopera Zsuzsa „A házassági és a szülôi felelôsséggel kapcsolatos ügyek új eljárási szabályai a bôvülô Európai Unióban” (Magyar Jog, ötvenegyedik évfolyam, 2004. augusztus, 486–496. o.), valamint „Az ideiglenes intézkedések a Brüsszeli Egyezmény 24. cikkére vonatkozó Európai Bírósági joggyakorlat tükrében” (Magyar Jog, negyvennyolcadik évfolyam, 2001. december, 743–752. o.) címû tanulmányait, de az átvett szövegrészek esetében nem alkalmazta az idézeteknél szokásos jelölést.

163

SUMMARIES

CONTENTS GÁBOR EGRY: Constitution, ’minor agreement’, European identity . . . . . . . . . . 3 ZOLTÁN ANGYAL: Reform Treaty or what you will? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 ATTILA MARJÁN: The future of the Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 ZSOLT BECSEY: Challenges on the threshold of an era. Danger of applying double standards during the enlargement of Eurozone. . . . . . . . . . . . . 48 ENDRE DOMONKOS: Spain’s economy policy and accession in the EMU . . . . . . 54 TAMÁS ÕRY: The EU VAT System IV. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Hungarian EU Presidency, 2011 CSABA ÁBEL: The tasks of the EU Council Presidency in the founding treaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 European Security and Defence Policy BÁLINT KUNOS: Defence economics and the European Union . . . . . . . . . . . . 84 Review EDIT SOÓS– ZSUZSANNA FEJES: The institutional development of cross-border co-operations in Hungary II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 ANDRÁS KISS: The possibilities of evaluation methodology of environmental Cohesion Fund projects. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Current affairs in the EU Office for Foreign Relations of the Hungarian National Assembly KATALIN SZALÓKI: The strenghtening role of the national parliaments in the EU’s reform process . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Hungarian Central Statistical Office MÓNIKA FREID: Energy consumption in the European Union, 2005 . . . . . . . 139 Conferences ZOLTÁN LACZIK: Hungary in a World of one pole and a half. . . . . . . . . . . . 149 Book review ANITA SZABÓ: Hartmut Bauer, Peter M. Huber, Karl-Peter Sommermann (ed.): Demokratie in Europa (Verfassungsentwicklung in Europa). . . . . 155 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

164

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

SUMMARIES GÁBOR EGRY CONSTITUTION, ’MINOR AGREEMENT’, EUROPEAN IDENTITY The writer is optimistic, however, he is not unaware that EU constitution procedure have been facing with several difficulties in order to create the ’political Europe’. In his view to establish the constitution is not the only community-building factor which helps the integration. He sets the same high value on migration or the increase of general educational standard. According to him no doubt we can state that European identity is existing even now, and also is being formed and developed. These changes can statistically be measured and analysed. Although the former plan to establish the Eu constitution seems not to be working, community-building is going on. It’s not unthinkable that citizens of those states will press their leaders to go ahead with the ’minor constitution’ who are against it at present.

ZOLTÁN ANGYAL REFORM TREATY OR WHAT YOU WILL? The future of the Constitutional Treaty is seriously endangered by the negative results of the referenda in France and in the Netherlands. According to the Presidency Conclusions of the Brussels European Council (21/22 June 2007), “The European Council agrees that, after two years of uncertainty over the Union’s treaty reform process, the time has come to resolve the issue and for the Union to move on… The constitutional concept, which consisted in repealing all existing Treaties and replacing them by a single text called ‘Constitution’, is abandoned.” The European Council has agreed to convene an Intergovernmental Conference. The IGC is asked to draw up a “Reform Treaty” amending the existing Treaties with a view to enhancing the efficiency and democratic legitimacy of the enlarged Union. The IGC will carry out its work in accordance with the mandate set out in the Presidency Conclusions. This paper takes a closer look at these conclusions. According to the author, the Member States ought to give up the referendums in the ratification process of the Reform Treaty otherwise the European integration have to face very serious consequences in the future.

ATTILA MARJÁN THE FUTURE OF THE EURO The present article tries to assess the future prospects of Europe’s single currency, the Euro. What are the most frequent critical remarks regarding its present and future? Can we take is as granted that the Euro will continue to exist in the long run? What are its chances to break the Dollar’s international hegemony? To judge this one should take a look at the past developments, moreover to look into issues outside the purely economic domain, since it is well known that the introduction of the single European currency was a basically political decision. Therefore political considerations will play an important role also in its future. But it matters a lot, how politics will approach this economic phenomenon – the common currency.

SUMMARIES

165

ZSOLT BECSEY CHALLENGES ON THE THRESHOLD OF AN ERA. DANGER OF APPLYING DOUBLE STANDARDS DURING THE ENLARGEMENT OF EUROZONE We witness a process which – from many aspects – is an exciting novelty: that is after the last enlargement of the EU it is time of the enlargement of the Eurozone. The circle of member states that use the common currency widens in front of our own eyes with a staggering 60%. So the circle –, which is considered to be the economic heart of the European Union while at the same time it is the heart of the Union from a political point of view, as well, – widens and highly influences the single market and the power relations of the integration. Furthermore this dynamics of enlargement of the Eurozone will be the stable circumstantiality of years to come, as for the countries admitted in 2004 and since then the introduction of the single common currency is not only their contractual obligation but it is also their strong interest. On the other hand, though, this sheds a unique and intense light on the famous conditions of the Eurozone-membership. This way, with the enlargement of the Eurozone, the old members leave themselves open to the discipline and longterm trustworthiness of the newcomers. While it is an unquestionable significance of these conditions that both in an economic and in a political sense the member states of the Zone are protected by something like an immune system, some questions might arise in us as a result of the fresh experience that these conditions can be interpreted in various ways, depending on whether the interpretation is influenced by the interests of those inside the circle or of those entering the circle. The author of this article intends to demonstrate what the events of the last one and a half years have revealed, as well, that while the public attention concentrates on the deficit of the state budget, what is in reality crucial among the conditions of the enlargement of the Eurozone is the inflation.

ENDRE DOMONKOS SPAIN’S ECONOMY POLICY AND ACCESSION IN THE EMU The essay tries to focus on the economic changes that took place in Spain after the European Union accession. The liberalization of the Spanish economy started in the early of 1980’s and this tendency continued in the 1990’s as well. Foreign Direct Investments (FDI) in the Spanish economy promoted the investments and the employment rate. Because of Foreign Direct Investments the labour productivity increased significantly and the Spanish economy moved to high value added technological industries. The European Integration offered a wide range market for the Spanish exporters and a better quality diversified goods for the customers as well. The financial supports of the Structural and Cohesion Funds had positive effects to the infrastructural development and decreased the regional differences among the regions. However Spain’s current account showed deficit, it could be counterbalanced by Foreign Direct Investments and by the financial supports of the European Union. Spain always strived on being the member of the Economic and Monetary Union. The governments accepted a credible convergence program that main aim was to

166

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

reduce the inflation and the budget lack. The financial consolidation helped the country to join the Economic and Monetary Union. Because of the economic and structural reforms the budget lack was reduced, the employment increased significantly and in 1997 Spain was capable to fulfill all criteria of the Stability and Growing Pact. Spain’s accession in the European Union – especially its economic structure and convergence program – could be a very good example for the CentralEuropean countries.

TAMÁS ŐRY THE EU VAT SYSTEM IV. The fourth part of common VAT system deals with the place of supply of services in various context. Introduces some cases in this field (Berkholz, Faaborg) and analyses the question of chargeability of tax and the liability for payment of tax.

CSABA ÁBEL THE TASKS OF THE EU COUNCIL PRESIDENCY IN THE FOUNDING TREATIES Despite its obvious significance, the founding treaties themselves barely mention the institution of the EU Council Presidency. Art. 203 of the Treaty establishing the European Community states, that ‘The office of President shall be held in turn by each Member State in the Council for a term of six months in the order decided by the Council acting unanimously’, chairing Council meetings (and also preparatory groups), while the Treaty on the European Union added tasks in chairing and preparing European Council meetings and representing the EU in the Common Foreign and Security Policy (CFSP). Recent changes in the role of this institution include the introduction of the 18-months presidency program and the trio-presidency. Further developments, especially regarding the tasks related to the CFSP and the European Council are expected when the new Reform Treaty enters into force.

BÁLINT KUNOS DEFENCE ECONOMICS AND THE EUROPEAN UNION Defence economics is defined to embrace all aspects of the economics of EU. The environmental impacts of defence is a neglected and under-researched area for economists. Defence economics is a relatively new branch of economics. There is scope for more theoretical and empirical work on such topics as wars and conflict, terrorism, peace-making and peace-keeping and the creation of a new world order offering both peace and security. The European defence collaboration is economic necessity, not just political goal. A more integrated approach to defence capability development will contribute to better-defined future requirements on which collaborations - in armaments or R&T or the operational domain - can be built. More collaboration ont he defence-economy will, in turn, provide opportunities for industrial restructuring and progress towards the continental-scale demand and market, which industry needs.

SUMMARIES

167

The European Defence Agency was established under a Joint Action of the Council of Ministers on 12 July, 2004, “to support the Member States and the Council in their effort to improve European defence capabilities in the field of crisis management and to sustain the European Security and Defence Policy as it stands now and develops in the future”.

EDIT SOÓS–ZSUZSANNA FEJES THE INSTITUTIONAL DEVELOPMENT OF CROSS-BORDER CO-OPERATIONS IN HUNGARY II. The study examines the possibility of the consolidation of setting up Euroregions on the borders in Hungary and in its neighbouring countries. The research investigated the institutional development of Euroregions, which is a key factor of this process from the aspect of a potential regional development scheme. The fundamental problem of managing cross-border programmes lies within the often very different legal and administrative rules and traditions in the countries involved, but the most important limit to successful Euroregional co-operation in the ‘Wider Europe’ area is the lack of sufficient financial resources. The study lays great emphasis on how the activities of the Euroregions have contributed to the implementation of the common principles of the European Union’s assistance. In order to improve economic competitiveness and solve shared cross-border problems jointly on both the local and regional levels, it is also essential that local and regional authorities have the necessary power and administrative and budgetary resources to play their natural role of promoting and managing competitiveness, innovation and cohesion policies, for the benefit of regional and local cross-border co-operations.

ANDRÁS KISS THE POSSIBILITIES OF EVALUATION METHODOLOGY OF ENVIRONMENTAL COHESION FUND PROJECTS Accession of Hungary to the European Union happened three years ago; this joining made the possibility the use of various EU sources. One of the instrument of regional policy is the Cohesion Fund (and the ISPA), which help the implementation of great transport and environmental investments. The evaluation and analysis of these projects are very important, while the decision-makers can receive detailed information about the effect and effectiveness of utilisation, besides other factors. In my article the possibilities of evaluation methodology of environmental Cohesion Fund projects were analysed. This topic is very important, since the evaluation of such kind of projects has been never happened before, so there is not any special methodology about this, only evaluation documents of Structural Fund are available.

168

EURÓPAI TÜKÖR 2007/9

· SZEPTEMBER

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME GÁBOR EGRY

historian, PhD, the head of Nation-concepts and Integration Search Team of Institute of Political History

ZOLTÁN ANGYAL

assistant lecturer, PhD, University of Miskolc

ATTILA MARJÁN

member of the Hungarian EU Commissionaire Cabinet, European Commission

ZSOLT BECSEY

between 1988–2003 he was involved in the work of public administration as a diplomat; since June 2004 he is a member of the European Parliament as the representative of the European People’s Party; as the only Hungarian member of the Committee on Economic and Monetary Affairs he takes part in the EP’s activities on macroeconomic processes, with special attention to the situation of the Eurozone and to the enlargement

ENDRE DOMONKOS

PhD-student at the Corvinus University of Budapest at the faculty of International relationship

TAMÁS ÕRY

chief counsellor, Ministry of Finance

CSABA ÁBEL

desk officer at the EU Coordination and Legal Department, Ministry of Foreign Affairs

BÁLINT KUNOS

senior research, Corvinus University of Budapest

EDIT SOÓS

associate professor, University of Szeged, Faculty of Law, Department of Political Science

ZSUZSANNA FEJES

teaching assistant, University of Szeged, Faculty of Law, Department of Political Science

ANDRÁS KISS

M. Sc. in Bioengineering, PhD student, Budapest University of Technology and Economics, Faculty of Economic and Social Sciences, Department of Environmental Economics

KATALIN SZALÓKI

staff of the Office for Foreign Relations of the Hungarian National Assembly

MÓNIKA FREID

staff member of Hungarian Central Statistical Office, Information Coordination and Analyst section

ZOLTÁN LACZIK

former journalist, has been Secretary General of the Hungarian Atlantic Council since 2003; Earlier, he worked as Foreign Desk Editor for a long time

ANITA SZABÓ

Assistant professor, Law Faculty of Debrecen University, Department of Administrative Law

E SZÁMUNK SZERZŐI EGRY GÁBOR

történész, PhD; a Politikatörténeti Intézet Nemzetfelfogások és integráció kutatócsoportjának vezetõje

ANGYAL ZOLTÁN

egyetemi adjunktus, Miskolci Egyetem

MARJÁN ATTILA

biztosi kabinettag, Európai Bizottság, Brüsszel

BECSEY ZSOLT

EP-képviselõ, az Európai Néppárt és az Európai Demokraták Képviselõcsoportjának tagja, Fidesz-MPSz

DOMONKOS ENDRE

második évfolyamos PhD-hallgató, Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi kapcsolatok szak

ÕRY TAMÁS

vezetõ tanácsos, Pénzügyminisztérium

ÁBEL CSABA

a Külügyminisztérium EU koordinációs és Jogi Fõosztályának munkatársa

KUNOS BÁLINT

tudományos fõmunkatárs, Budapesti Corvinus Egyetem

SOÓS EDIT

egyetemi docens, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Politológiai Tanszék

FEJES ZSUZSANNA

egyetemi tanársegéd, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Politológiai Tanszék

KISS ANDRÁS

okleveles biomérnök, PhD-hallgató, Budapesti Mûszaki és Gazdaságtudományi Egyetem, Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar, Környezet-gazdaságtan Tanszék

SZALÓKI KATALIN

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fõosztályának munkatársa

FREID MÓNIKA

a Központi Statisztikai Hivatal Tájékoztatási koordinációs és elemzõ osztályának munkatársa

LACZIK ZOLTÁN

2003 óta a Magyar Atlanti Tanács fõtitkára, korábban hosszú idõn át külpolitikai újságíróként és szerkesztõként dolgozott

SZABÓ ANITA

egyetemi tanársegéd, Debreceni Egyetem, Államés Jogtudományi Kar, Közigazgatási jogi tanszék