48
EUROPA
Schaarste is een ongeziene rijkdom
EUROPA
Elk jaar sturen verschillende beroepsorganisaties voor ruimtelijke planning (ISOCARP, IFHP, ECTP-CEU, AESOP) jonge professionals naar de ’European Urban Summer School’. Aan de Universiteit van Westminster (Londen) bogen die zich deze zomer tien dagen lang over de toekomst van ontwerp en planning in tijden van schaarste. Seppe De Blust was erbij aanwezig.
Seppe De Blust socioloog, ruimtelijk planner Stramien Björn Bracke ruimtelijk planner, Omgeving Clenn Kustermans ruimtelijk planner, Omgeving
K
limaatverandering. Verlies van biodiversiteit. Globalisering. Uitputting van natuurlijke hulpbronnen. Groeiende ongelijkheid. Financiële crisis. Dat zijn de overheersende - en vaak verlammende- omstandigheden waarin ruimtelijk ontwerp en ruimtelijk beleid zich vandaag ontwikkelen. In tijden van snelle en ogenschijnlijk onomkeerbare veranderingen moeten architecten, stedenbouwkundigen en ruimtelijk planners werk maken van een meer kritische benadering van planning en ontwerp die rekening houdt met deze schaarste. Er is behoefte aan een nieuwe benadering. Die zal gestoeld moeten zijn op creativiteit en zich niet tot louter fysieke interventies mogen beperken. Om de relatie tussen schaarste en creativiteit in een verstedelijkte context te onderzoeken werd in 2008 met het onderzoeksproject SCIBE (‘Scarcity and Creativity in the Built Environment’) gestart. Een onderzoeksgroep met vertegenwoordigers van universiteiten uit vier Europese steden (Londen, Oslo, Reykjavik en Wenen) bestudeert de invloed van schaarste op de creativiteit van de verschillende bij architectuur en stedenbouwkundig ontwerp betrokken actoren. Op de derde ‘European Urban Summer School’ (EUSS) werd de betekenis van het concept schaarste grondig bediscussieerd door jonge ontwerp- en planningsprofessionals uit Europa en daarbuiten. Het universele karakter van schaarste en de algemene besparingswoede in de westerse wereld zorgen ervoor dat overal in Europa de trends in het ruimtelijk beleid opvallend gelijkend zijn.
schaarste, we moeten allemaal een stapje terug doen’. Aanvankelijk werd de kaasschaaf nog gehanteerd, algauw werd het slagersmes bovengehaald. Het is crisis. En de enige uitweg is: besparen, besparen en nog eens besparen. Basta. Schaarste heeft de rol en de werking van ruimtelijke planning dus onmiskenbaar beïnvloed, zowel voor publieke als voor private actoren. Er moet worden gerationaliseerd en bespaard. In de meeste landen leidt dat tot stevige discussies over de herverdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden (tussen bijvoorbeeld lokale en hogere overheden), het vergroten van investeringsmogelijkheden en het creëren van synergie tussen publieke en private sector. Zelfs in de twee landen met de langste planningstraditie in Europa lijkt de positie van ruimtelijke planning steeds meer te verzwakken. Volgens de Britse premier David Cameron ligt de inertie van het planningsapparaat mee aan de basis van de economische crisis in het Verenigd Koninkrijk. Een sterk versoepeld vergunningenkader moet de Britse bouwsector de komende jaren een nieuwe impuls geven. Ruimtelijke ontwikkeling wordt in het VK nog slechts beoordeeld op basis van businessplannen en van de financiële middelen van de bouwheer. Dezelfde tendens naar minder regelgeving en een soepele overheid was de voorbije jaren ook in Nederland merkbaar. In Nederland wordt openlijk getwijfeld aan het nut van bestemmingsplannen - die zouden immers vooruitgang in de weg staan. Om de crisis te boven te komen wordt vooral op private investeringen gerekend. Ook in Vlaanderen is de economische crisis - en de daarmee gepaard gaande schaarste - een uitgangspunt van het ruimtelijk beleid. In zijn beleidsnota (‘Een ruimtelijk beleid voor en op het ritme van de maatschappij - Ambitieus in een moeilijke context’) noemt Vlaams minister Philippe Muyters het de opdracht van de ruimtelijke ordening ervoor te zorgen dat Vlaanderen in deze barre economische tijden uitgroeit tot een top-regio in Europa. Ruimtelijke ordening moet in de visie van de bevoegde minister de voorwaarden scheppen waaronder maatschappelijke uitdagingen
‘Duurzaamheid is een uitgeholde term’
Schaarste en besparingen Ons vak dobbert - zoals de meeste disciplines - mee op het economische tij. In tijden van overvloed gaat het ons voor de wind. In tijden van crisis wordt ruimtelijke planning - onder het mom van besparingen - tot het allernoodzakelijkste beperkt. ‘Het is nu eenmaal economische crisis’. ‘We moeten besparen, mensen’. ‘We leven in tijden van
49
50
EUROPA
Door het herorga niseren en herverdelen van ruimte moeten we schaarste benutten om te streven naar een rechtvaardige verdeling van ecolo gisch, sociaal en economisch kapitaal.
kunnen worden aangegaan. De Vlaamse regering wil daartoe een permanente en omgevingsvergunning invoeren en heeft voor bepaalde bouwwerken de bouwvergunning al vervangen door de meldingsplicht. Meer vrijheid en investeringszekerheid krijgen voorrang op een goede ruimtelijke ordening – het beleid gelooft kennelijk niet dat goede ruimtelijke planning beide zou kunnen combineren.
Schaarste en duurzaamheid De behoefte aan een nieuw paradigma (schaarste) doet denken aan de retoriek omtrent duurzaamheid van de voorbije decennia. Op het eerste gezicht lijken het denkkader en het instrumentarium die rond duurzaamheid werden ontwikkeld uitermate geschikt om ook de problematiek van schaarste aan te pakken. Duurzame ontwikkeling veronderstelt immers dat er op een andere manier met grondstoffen wordt omgegaan en dat de welvaart van toekomstige generaties centraal staat. Ondanks de brede maatschappelijke en politieke verankering van het begrip, blijkt uit het onderzoek van SCIBE dat de ‘duurzaamheidsbeweging’ er niet in slaagt haar ambities waar te maken. Die conclusie geldt helaas ook voor Vlaanderen.
zoals Eva-Lanxmeer in het Nederlandse Culemborg of de wijk Vauban in het Duitse Freiburg. Maar intussen zijn die modelwijken al bijna aan renovatie toe en moeten we constateren dat gelijkaardige projecten in Vlaanderen - net zoals in de meeste andere Europese landen - maar moeizaam van de grond komen. Dat heeft vooral te maken met de evolutie die het denken over duurzaamheid sedertdien heeft doorgemaakt. In tijden van schaarste is het begrip duurzaamheid een schaamlapje geworden. Met allerhande kwaliteitslabels, meetsystemen en certificaten werd duurzaamheid gereduceerd tot een meetbaar concept dat de poorten opnieuw opent voor overvloedige - want zogenaamd duurzame - productie en consumptie. Duurzame ontwikkeling moet de economie in staat stellen om nieuwe producten te lanceren en nieuwe afzetmarkten aan te snijden. Zo wordt in naam van duurzaamheid op architecturaal en technisch vernuftige wijze ook de energieschaarste aangepakt en de uitstoot van CO2 beperkt. Hoewel dergelijke oplossingen doorgaans hun nut bewijzen, worden daarbij de bestaande koolstofconcentraties over het hoofd gezien, net zoals het feit dat we op allerlei plekken steeds meer gebouwen toevoegen (waardoor de totale uitstoot blijft stijgen).
‘Ook in Vlaanderen moeten we ons op besparingen voorbereiden’ Toen het begrip duurzame ontwikkeling in de jaren 1990 in beleidskringen ingang vond, waren ruimtelijk planners en ontwerpers de eersten om het begrip te omarmen. Het grensoverschrijdende en procesmatige karakter enerzijds, en de ruimtelijke impact van duurzaamheid anderzijds, leidden tot nieuwe coalities. Met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) werd er voor het eerst een geïntegreerde visie voor het Vlaamse grondgebied ontwikkeld met veel aandacht voor het natuurlijk milieu. Er werd (en wordt nog steeds) gedweept met buitenlandse voorbeelden - ecologische woonwijken
EUROPA
Het ziet er naar uit dat we de huidige standaard - waarbij ruimtelijke kwaliteit in de eerste plaats wordt geassocieerd met hoogwaardige materialen, gestroomlijnd design, technische hoogstandjes… - onmogelijk kunnen blijven aanhouden.
Ondanks de ambitie van de duurzaamheidsprofeten om naast milieu en economie ook het sociale aspect aan bod te laten komen, is duurzaamheid nog altijd geen synoniem van gelijkheid of rechtvaardigheid. Duurzame consumptiegoederen (zonnepanelen, warmtepompen, elektrische auto’s, passiefhuizen…) zijn vooral bestemd voor kapitaalkrachtige burgers, die hun groene consumptiepatroon vaak financieel ondersteund zien door allerhande fiscale maatregelen. Bij stedenbouwkundige en architecturale ontwikkelingen is het sociale aspect niet meer dan een verplicht nummertje - het druist immers in tegen de inkomstenratio van projectontwikkelaars en gemeentebesturen. Ruimtelijk planners en architecten treft eveneens schuld. Zij misbruiken duurzaamheid vaak als legitimatie om passiefwoningen op te grote percelen te bouwen, duurzame bedrijven in natuurgebieden te vestigen of voor CO2-neutrale woonwijken de verkeerde locatie te kiezen. Ze deinzen er ook niet voor terug om projecten met oogverblindende visualisaties of dubieuze meetinstrumenten groener voor te stellen dan ze in werkelijkheid zijn. Door het toenemende belang van de marktlogica in ruimtelijke projecten (onder meer via
In Duitsland werd publiek-private samenwerking) is het voor ruimtelijk het metrostation Eichbaum planners en ontwerpers steeds moeilijker om de effec- (Essen/Mülheim) tieve duurzaamheid van een project te bewaken. Het omgevormd tot een aandeel natuur, publieke ruimte, collectieve voorzienin- opera waarin theater gen, sociale en betaalbare woningen wordt stelselmatig en publieke ruimte in elkaar overvloeien. teruggeschroefd ten voordele van meer winstgevende ruimteclaims. Met verregaande besparingen van overheidsdiensten in het vooruitzicht, voorspelt die trend weinig goeds. Het concept duurzaamheid lijkt dus ontoereikend om de toekomstige (ruimtelijke) uitdagingen aan te gaan. Duurzaamheid is een uitgeholde term geworden. De onderzoekers van SCIBE zien dat evenwel anders. Zij geloven dat schaarste een nieuw uitgangspunt kan worden voor ruimtelijke planning en architectuur, op voorwaarde dat schaarste niet langer met besparingen wordt gelijkgesteld. Schaarste is in hun ogen immers een geconstrueerde realiteit: ze is het gevolg van de machtsverhoudingen die de toegang tot (natuurlijke) hulpbronnen bepalen. De interpretatie van schaarste als een vorm van besparing bestendigt bijgevolg de sociale ongelijkheid. Ontwerpen vanuit een besparingsagenda staat gelijk met het zich in dat kader inschakelen – en staat dus haaks op het nastreven van kritische verandering.
51
52
EUROPA
De onderzoekers van SCIBE beschouwen schaarste als een conditie om los te komen van vraaggestuurde planning. Mensen die met ruimte bezig zijn moeten zich bijgevolg focussen op de vraag naar de oorsprong van schaarste: waar, waarom en op welke manier is er een gebrek aan bepaalde grondstoffen en welke consequenties heeft dat voor het ruimtelijk beleid? Het is duidelijk dat de schaarste in Vlaanderen nog niet zo nijpend is als bijvoorbeeld in Nederland of in Spanje. Grootschalige ontwikkelingen zoals de stationsomgeving in Gent, grote investeringen in sterarchitectuur zoals het havenhuis in Antwerpen of fancy parken en pleinen doen zelfs veeleer denken aan de hoogdagen van de Zuid-Europese stedenbouw van de jaren 1990 in steden zoals Barcelona, Valencia en Bilbao. Toch moeten wij ons ook in Vlaanderen op drastische besparingen voorbereiden. De vette jaren zijn voorbij. De snel groeiende bevolking, de uitputting van natuurlijke hulpbronnen en het veranderende klimaat zullen ook bij ons tot meer schaarste leiden. Laten we daarom eens kijken hoe andere Europese landen daarmee omgaan en wat de zich wijzigende rol is van diegenen die de ruimte produceren.
dat we ook in onze steden waterpartijen beginnen te introduceren. Moeten we ruimtelijke kwaliteit niet herdefiniëren in tijden van schaarste? Het ziet er naar uit dat we de huidige standaard - waarbij ruimtelijke kwaliteit in de eerste plaats wordt geassocieerd met ondermeer hoogwaardige materialen, gestroomlijnd design, technische hoogstandjes… - onmogelijk kunnen blijven aanhouden. Omgaan met schaarste is het herverdelen van wat er al is, veeleer dan er iets aan toe te voegen. Hierbij mogen we ons niet tot de fysieke condities beperken. De rode draad in de tijdens de ‘Summer School’ in Londen uitgewerkte projectvoorstellen is ongetwijfeld het activeren van sociale netwerken en lokale dynamiek. Die zijn niet alleen ongelooflijk krachtig, maar ook nog eens gratis. Tijden van schaarste vereisen een ommezwaai naar vormen van ‘advocacy-planning’, waarin planners zich presenteren als een soort bemiddelaars met een sterke verankering in de gemeenschap. Wat betekent dat voor Vlaanderen? Zal de grote verandering erin bestaan dat de overheid minder moeten vastleggen en meer moeten overlaten aan initiatieven van onderuit? Ja en nee. De huidige veranderingen in het Vlaamse planningskader (van structuurplanning naar beleidsplanning, pleidooien voor actiegerichte, aangepaste en praktische planning…) sluiten naadloos aan bij de Vlaamse plangeschiedenis (weinig verwezenlijkingen op het terrein, een sterk politiek en sectoraal gestuurde ruimteboekhouding, alsmaar minder open ruimte en ruimtelijke kwaliteit…). Voorstanders zullen dan ook argumenteren dat deze ontwikkeling van het Vlaamse planningskader een antwoord biedt op de schaarste waarmee we (zullen) worden geconfronteerd. Of zoals het in de beleidsbrief van de bevoegde minister wordt verwoord: ‘Het ritme van de maatschappij’. Dat roept vragen op. Hoe kan planning beter, sneller en democratischer worden georganiseerd? Moeten we ons inschrijven in
‘Eva-Lanxmeer en de wijk Vauban in Freiburg zijn al aan renovatie toe’
Schaarste en planning Ruimtelijke plannen maken betekent in Vlaanderen nog altijd: dingen toevoegen en nieuwe ontwikkelingsvelden creëren. Vraag is hoe lang we ons nog architecturale hoogstandjes kunnen blijven permitteren? In Spanje worden de ooit zo bewierookte bouwwerken van Santiago Calatrava intussen vanwege de hoge onderhoudskosten door de bevolking uitgespuugd. In Nederland staan de fonteinen op pleinen ter discussie omdat de energiefactuur te hoog is – net op het moment
EUROPA
de besparingsagenda – en blijft de planningsopdracht beperkt tot uitvoering? Of moet de projectdefinitie - zoals door SCIBE wordt bepleit - opnieuw centraal komen te staan?
Streven naar rechtvaardigheid De keuze voor meer subsidiariteit (waarover Wolfgang Vandevyvere het had in Ruimte 15)1 beschrijft het best de onderliggende dynamiek van al die veranderingen voor Vlaanderen. Om te komen tot meer realisaties op het terrein en een plansysteem met meer vrijheidsmarges dienen visie, strategie en actie beter op elkaar te worden afgestemd. Bij steeds krapper wordende begrotingen zou het ook niet verstandig zijn de verantwoordelijkheid uitsluitend bij het hoogste beleidsniveau te leggen: gewest, provincie en gemeenten moeten gelijkwaardig kunnen zijn. Aan de traditionele hiërarchie in de Vlaamse ruimtelijke planning - met partners op verschillende niveaus, met een gedeelde visie en een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de verwezenlijking - wordt steeds openlijker getwijfeld. Kiezen voor subsidiariteit - en dus voor een selectief ruimtelijk ordeningsbeleid - kan twee dingen bewerkstelligen. Enerzijds biedt het een antwoord op de al te beperkte realisatie van de ruimtelijke planningsagenda uit het verleden. Selectief inzetten op een aantal gebieden kan het mogelijk maken om, zoals Joachim Declerck in Ruimte 15 al aangaf 2 , uit te gaan van een specifiek ruimtelijk metabolisme. Anderzijds kan een selectief ruimtelijk ordeningsbeleid een verdere verzwakking van ruimtelijke planning in de hand werken. Als een aangepast uitvoeringskader ontbreekt (een actief grondbeleid, een op uitvoering gerichte scenarioplanning..) 1 2
Wolfgang Vandevyvere. Het beleidsplan Ruimte is een coproductie. Ruimte 15, jaargang 4, september-oktober-november 2012. Peter Renard. Een eeuwenoud concept. Interview met Joachim Declerck. Ruimte 15, jaargang 4, september-oktober-november 2012.
De snel groeiende bevolking, de uitputting van natuurlijke hulpbronnen en het veranderende klimaat zullen ook bij ons tot meer schaarste leiden. Laten we daarom kijken hoe andere Europese landen daarmee omgaan en wat de zich wijzigende rol is van diegenen die de ruimte produceren.
en een aantal structurerende kaders (zoals structuurplannen) wordt afgeschaft, dan zal de keuze voor beleidsplanning en doorgedreven subsidiariteit alleen maar tot een nog veel meer versnipperde ruimtelijke ordening leiden. Ook in Vlaanderen zullen we bijgevolg moeten kiezen hoe we met schaarste in de ruimtelijke planning willen omgaan. Op de ‘Summer School’ werd er voor gepleit schaarste als een mogelijkheid te zien om gevoeliger te worden voor mogelijke synergie van onderuit. Als jonge planners zijn we ons bewust van de reusachtige uitdagingen die op ons afkomen. Dat we het met minder zullen moeten doen, hoeft niet per se negatief te zijn. Na decennia van ongebreidelde groei, geven tijden van schaarste ons de ademruimte om zorgvuldig met de ruimte om te gaan. Oude recepten zoals het oppoken van de bouwsector om de economie te laten bloeien, zijn niet langer van deze tijd. Door het herorganiseren en herverdelen van ruimte moeten we schaarste benutten om te streven naar een rechtvaardige verdeling van ecologisch, sociaal en economisch kapitaal. Hoewel de huidige beleidstrends ter zake ons niet altijd hoopvol stemmen, zien we toch overal in Europa - de landen in crisis voorop - initiatieven die aantonen dat schaarste aanleiding kan geven tot ongeziene rijkdom. Ook beleidsmatig mogen we de boot niet missen. We moeten verder denken dan een defensieve planningsstrategie die resulteert in een verdere afbakening, verdeling en vernauwing van de rol van de verschillende overheden. We moeten kritisch zijn voor onszelf wanneer we goochelen met concepten als ‘duurzaamheid’, ‘draagvlak’ en ‘effectiviteit’. En we mogen vooral niet blind zijn voor de reële machtsverhoudingen die de verdeling en het gebruik van ruimte sturen.
n
53
