Europa op de kaart of van de kaart?

Europa op de kaart of van de kaart? Besluitvorming in de Europese Unie ten tijde van de financieel economische crisis 29 mei 2009

Europa op de kaart of van de kaart

Inhoudsopgave Voorwoord Management Summary 1. Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doel van het onderzoek 1.3 Onderzoeksvraag 1.4 Methode van onderzoek 1.5 Leeswijzer 2. Besluitvorming in de EU 2.1 Financieel economisch beleid 2.2 Besluitvorming onder druk 3. Legitimering van EU-beleid 3.1 Definitie 3.2 Legitimering en Europa 3.3 Dimensies van legitimering 3.4 Verdiepende onderzoeksvragen 4. Crisis en crisisbesluitvorming 4.1 “Crisis”: begrip en elementen 4.2 Crisisbesluitvorming binnen de EU 5. De EU en de kredietcrisis: het verhaal 5.1 De aanloop naar de crisis 5.2 Financiële meltdown 5.3 1 januari 2009: overdracht voorzitterschap Raad 6. Analyse van gebeurtenissen 6.1 Crisis 6.2 Legitimering van EU-beleid 6.3 Besluitvorming 7. Conclusies 7.1 Crisis 7.2 Legitimering van EU-beleid 7.3 Besluitvorming 8. Gebruikte afkortingen 9. Geraadpleegde literatuur Overige bronnen Geïnterviewde personen Bijlagen Bijlage 1 Europese instellingen Bijlage 2 ECB Renteoverzicht

Europese besluitvorming

2

Inhoudsopgave

3

5 7 11 11 11 12 12 12 13 13 17 19 19 19 20 24 27 27 29 37 37 37 51 59 59 60 65 71 71 71 72 73 75 77 77 79 79 83


Voorwoord December 2008, de vooravond van de atelierfase. In de collegezaal van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) aan het Lange Voorhout te Den Haag staat een flapover waarop drie onderwerpen staan vermeld. “Europa”, “Cultuurverandering” en “Weg van het geld”. Dit zijn de onderwerpen voor de atelieropdrachten met het vriendelijke verzoek aan de 18 fellows om in onderling overleg een keuze te maken. Enkelen hebben de keuze snel gemaakt, bij anderen overheerst de twijfel. Uiteindelijk gaan zes Europeanen de uitdaging aan. Dat is het begin van een intensief onderzoek wat niet alleen veel leeswerk betekent maar ook een proces van samenwerking met medestudenten die elkaar nog niet zo lang kennen. Het is ook zoeken naar de rol in de groep en het zoeken naar tijd om naast de vrijdagcolleges en je werk dit onderzoek tot een goed einde te brengen. Vele interviews, literatuurstudie en bezoeken aan Brussel hebben geleid tot dit onderzoeksrapport, dat antwoord geeft op de vraag: “hoe is de besluitvorming in de EU tot stand gekomen ten tijde van de financieel economische crisis en hoe is de legitimatie van deze besluitvorming verlopen?” Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de NSOB. De fellows, Peter Bolderheij, Marianne Niessink, Jet Lepage, Peter van Deventer, Marianne van Ling en Ben Ebbelaar hebben in het kader van de opleiding “Master Public Administration 2008-2010” aan het NSOB dit onderzoek verricht, begeleid door de docente, Monika Sie Dhian Ho. Dit rapport wordt op 19 juni 2009 aan een jury van vooraanstaande wetenschappers en practitioners gepresenteerd. De jury oordeelt over het rapport in het kader van de opleiding Master Public Administration. Dankwoord Onze speciale dank gaat uit naar de begeleidend docente Monika Sie Dhian Ho. Zij heeft ons met veel enthousiasme uitgedaagd tot verdieping van het onderwerp en richting gegeven tijdens het onderzoek zonder ons te remmen in de ideeën die wij bij het onderwerp hadden. Monika heeft geholpen om van de Europa-chaos in onze hoofden en op papier te komen tot dit onderzoeksrapport waar we trots op zijn. Paul ’t Hart danken wij voor zijn opbouwende kritiek “from down under” in de eindfase van het rapport. Dank ook aan de geïnterviewden: Pim van Ballekom, Bertjan Verbeek, Jan Cremers, John Purvis, Jan Rood, Jacques Pelkmans, Uri Rosenthal, Ieke van den Burg en Elisa Ferreira voor hun enthousiaste bijdrage. Als laatst maar niet in het minst dank aan de NSOB en onze werkgevers die ons de mogelijkheid hebben geboden dit onderzoek te verrichten.


4

Voorwoord

5


Management Summary Already in 1981, an analist of The New York Times wrote “We are sitting on a time bomb”. He thought that because of the enormous growth of “unconventional” mortgages a dangerous situation had risen. “Lots of people who took the chance on a low interest are risking to lose theirs homes”. The analist was seen as a fatalist. More than 25 years later he is proven right... The research question This research presented in this report is part of the post university MPA program of six fellows of the Netherlands School of Public Administration (NSOB) in The Hague. The central research question is: “how quickly and succesfully did decision making by the European Union come about during the financial economical crisis and how were these decisions legitimated?” The theory In order to answer this main research question we first looked at theories on democratic legitimacy as well as crisis and decision making in the EU. Based on the theory of WRR we distinguished four dimensions of democratic legitimacy: (1) representation or input legitimacy, (2) results or output legitimacy, (3) accountability and (4) identification. In order to determine if EU decision making was legitimate we used the first three dimensions. The fourth, was left out as this is only relevant and measureable over longer period of time. Based on the theory of Follesdal and Hix representation was described as: institutionally established procedures that regulate competition for control over political authority on the basis of deliberation, where nearly all adult citizens are permitted to participate in an electoral mechanism where their expressed preferences over alternative candidates determine the outcome in such ways that the government is responsive to the majority. Based on the theory of Moravcsik results (output legitimacy), were described as results for technocratic problems and not so much the underlying democratic processes. In addition, results were described as opinions of the public and how decision making is being judged by them. Based on the theory of Bovens and Van de Steeg accountability was described as a relationship between actor and forum, in which the actor is obliged to explain and justify his conduct. And, where the forum can pose questions, pass judgment and where the actor may face consequences. Based on the theory of Rosenthal crisis was described as a serious threat of the basic structures or the fundamental values and standards of a social system, which at a short time for decision making and a high measure of uncertainty, force to take critical decisions. Given the many actors and great time pressure, a crisis could be a threat for


6

Management Summary

7


some or a chance for others. In addition, a crisis is going through different phases. To investigate the crisis in the EU we focused on three dimensions: quickness, leadership and coherence. Based on the above theories our main research question was translated into seven specific research questions: (1) Was there a crisis according to the theory? (2) How quick was the European Union to respond? (3) To what extent were procedures been followed? (4) To what extent has accountability been taken by the actors? (5) What impact has the crisis on legitimacy processes? (6) How effective was the European Union? (7) What role did leadership play? The story The story of the financial crisis has been reconstructed from newspaper articles, internet stories and interviews from September 2008 to the end of April 2009: Already in 2007, the market in housing and mortgages in the US is cooling down with effects on the economy. Then quite suddenly, mid September 2009 Fanny Mae and Freddy Mac, the two biggest mortgage lenders in the US have to be saved, while Lehman Brothers goes bankrupt a few days later and financial experts start to speak of “a financial meltdown”. Meanwhile most European leaders first think of this as just an US problem. However, as share rates decline rapidly, the ECB has to give banks the opportunity to change their bad securities into liquidity, to keep the economy going. The European Parlement asks the European Commision to prepare legislation on regulation of financial markets. Then, on September 29, 2009 the Dow Jones Index falls dramatically as well as stock rates worldwide. Shortly after, a mini top is held by France, Italy, Germany and Great Britain in the presence of Barosso, Trichet and the chairman of the Euro Group. It becomes clear that deliberation and coordination is needed, although there are disagreements, e.g. between Sarkozy and Merkel. However, agreement is made to apply the rules for support by individual member states in a flexible manor and Ecofin formulates common guiding principles. Mid October another top is held, now with all the members of the Euro countries and Great Brittain, where Sarkozy and Barosso present a rescue plan. All agree on this plan. Although no distress fund is established, support will be provided for all financial institutions. Later, the ECB decides that banks are allowed to loan money without penalty, which banks then use at a massive scale. In addition, EC presents a proposal for revision of the European regulation on deposit guarantees. Late October the EC present a coordinated European action plan and Commissioner Kroes allows flexible rules for government support. Early November another top, this time in Brussels. All 27 heads of state plea for a stronger role of the IMF and more supervision on financial markets; although no real decision is made at this time. A few days later the EC presents an extensive recovery plan and declares to keep an eye on the implementation of former plans. The ECB in the meantime –asked by the Council- approves of several modifications on guarantees for deposits and it provides advices on many requests by individual member states.


8

Management Summary

Early December, Ecofin agrees with recovery measures of 1,5 % of the BBP and the European Parliament debates several times about the crisis and the EU answers to it. The ECB lowers the interest to 2,5 % and there is a crisis meeting between Brown, Sarkozy and Barosso. Mid December Sarkozy leads another top in Brussels, where a recovery plan of 200 Billion Euro is the central topic. After the top the EP debates with Barosso about the results of it; the EP praises the performance of Sarkozy in the last six months and agrees with raising deposit guarantees to €100.000. In addition, ECB lends €350 billion to banks. Early January, the Council is now officially headed by Czech Republic, the recovery plan is approved by the Council and Sarkozy organizes a conference on the future of capitalism; all “big names” are present, but no decision can be made. The ECB debates with the EP as well as representatives of the national parliaments. In the meantime, the EC decides on a lot of measures for strengthening the control on financial markets and Ecofin executes what has been decided by the end of 2008. In February 2009 again a mini top, this time in Berlin, initiated by Merkel. The topic of the debat is a discussion about protectionism and the strengthening of supervison on financial markets. During the meeting of the Ministers of Foreign Affairs it appears that the small countries are annoyed by the mini tops of some of the big countries. Also, the Laroissiere group presents its report with recommendations on financial supervision and ignites a lot of discussion in EP. Early March, another EU top at which the member states agree on anti-protectionism, despite French attempts to protect their automobile industry; the EC announces an investigation on this French behaviour. Then on March 3 the stock markets in Europe decline to their lowest level since 1995 and two days later the ECB reduces the interest to 1,5%, the lowest rate ever. Mid March again a Top in Brussels, where the chairman of the EP speaks to the Council and calls for cooperation. Late March the EP debates on the results of the Council. Early April the G20 summit takes place. Two important agreements are made: the IMF gets more possibilities to act and there will be a world council for financial stability. After the G20 summit stock exchange rates rose again. Conclusions Based on the theory of democratic legitimacy and crisis and applying these to the actual events that took place we conclude the following with respect to our seven research questions: 1. Looking at the definition of we conclude that indeed we have a crisis. 2. The ECB took lots of measures; most importantly perhaps the lowering of interest rates and the stimulating measures for banks in order to keep the economy going. The European Parliament as well as the Commission were active and reacted quickly. Lots of decisions were taken during weekends. There were much more (mini) tops than usual. At these top meetings decisions were prepared or made. We conclude that the EU was fairly quick to respond.

Management Summary

9


3. The ECB took measures within its mandate. The big countries did put pressure on the EC to be flexible on competing policy, but the EC did not yield. The Council took measures on monetary policies, which were not tested before. Afterwards the measures were treated in the national parliaments. We conclude that existing procedure were followed.

1. Inleiding 1.1 Aanleiding

4. The different actors (ECB, EC, EP, Council) acted within their mandate and in accordance with procedures and regulations. The Council took decisions on monetary policies which were not tested before. In some cases the Council has been in the European Parliament to publicly account for their decisions. In national parliaments the different measures of the council were treated in debates. The decisions by the EC were based on competencies which are set up democratically. We conclude that accountability has been taken by the actors.

Vanaf oktober 2008 verschijnen regelmatig berichten in de krant over informele Eurogroep-bijeenkomsten waarbij de indruk wordt gewekt dat vergaande beslissingen worden genomen. De Europese raad komt frequent bij elkaar, al dan niet in volledige samenstelling. Sarkozy en Merkel bevechten elkaar op een Europese minitop in Parijs die vanwege de financieel economische crisis is belegd. De Europees Commissaris Mededinging tikt Frankrijk op de vingers in verband met protectionisme en de Commissie draait als “Europese politieagent” overuren vanwege de crisis.

5. With respect to the impact that crisis has on legitimacy processes we conclude that decisions were often times made on an adhoc basis and accounted for at a later time both in the EP as well as in the national parliaments. In essence, legitimacy did not mean a whole lot as decisions were marginally being accounted for. However, the Dutch Parliament has recently decided on a parliamentary investigation. We conclude that legitimacy processes were not greatly impacted, but that further investigation is needed.

Europa bevindt zich begin 2009 in een financieel economische crisis die een jaar geleden ondenkbaar was. In 2008 was de veronderstelling nog dat Amerika de klappen zou krijgen en de crisis Europa niet zo hard zou raken. Berichten over omvallende banken in Amerika zouden moeten verontrusten maar in Nederland bleef de politiek roepen dat Europa er veel beter voorstaat en de crisis ons niet hard zal treffen. Inmiddels weten we beter.

6. The ECB took many measures like lowering interest rates to historical lows. The EC was crucial at decisive moments to rescue banks and it stepped to the plate on many other occasions, like deciding on the stimulus package. Likewise the Committee and EP were quite active. Many measures were taken with great speed, often times during weekends. All in all, we conclude that the EU was effective when it came down to decision making.

Belangrijke besluiten zijn en zullen nog worden genomen in een poging de crisis in Europa te bedwingen en de schadelijke gevolgen zo veel mogelijk te beperken. Maar hoe zit het met de legitimatie van de genomen besluiten? Geldt hier het recht van de sterkste of heeft de democratie zijn werk kunnen doen? Europa, crisis en besluitvorming zijn de onderwerpen van dit onderzoek.

7. There was a dominancy of the bigger economies. The leaders of the so called big countries took initiatives like the mini tops, decided what countries were allowed to be present and determined the agenda. Strong leaders like Sarkozy stood up. We conclude that leadership played an important role during the crisis.

1.2 Doel van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is bij te dragen aan de kennis over de besluitvorming van de Europese Unie (EU) ten tijde van de financieel economische crisis. Het is naar onze mening een onderwerp wat er toe doet omdat de crisis de EU-structuur tot in zijn fundamenten test.

The question is whether we can conclude that the European Union is on the map or off the map? Based on our research, we think the first. Although there were many decisions to be made, there was no real panic and most of the time democratic rules were followed. Although difficult to measure, it is assumed that voters are more aware of the existence and meaning of the European Union because of the crisis. The June 4 vote will be an interesting test for this proposition.

De financieel economische crisis is een onderwerp van recente datum en het beeld daarvan is nog onvolkomen. Documentatie is mondjesmaat voorhanden. Inzichten over de crisis en de gevolgen daarvan op de Europese besluitvorming zijn nog beperkt. Het dieptepunt van deze crisis lijkt nog niet bereikt en de invloed van EU-besluiten om de crisis te bezweren zijn nog maar minimaal zichtbaar. Negatieve cijfers over de recessie worden continue bijgesteld en kleuren de al donkere financieel economische luchten bijna zwart. Deze factoren maken het onderzoek spannend en tegelijkertijd lastig.

In conclusion, we hope that this research will contribute to a better understanding of the democratic legitimacy of the EU during times of crises.


10

Management Summary

1. Inleiding

11


1.3 Onderzoeksvraag De hoofdvraag van het onderzoek luidt: “hoe is de besluitvorming in de EU tot stand gekomen ten tijde van de financieel economische crisis en hoe is de legitimatie van deze besluitvorming verlopen?”. De EU staat bekend als een “consensusmachine” met 27 lidstaten en een stroperige besluitvorming. Een paar grote lidstaten hebben veel invloed. Wat betekent dit alles bijvoorbeeld voor een “snelle“ besluitvorming ten tijde van de crisis? Welke rol speelde “leiderschap” bij de besluitvorming? In hoofdstuk 2, 3 en 4 wordt de theorie behandeld over “Besluitvorming in de EU” de “Legitimering van EU-beleid” en “Crisis en crisisbesluitvorming”. Vanuit deze theorie zijn de subvragen geformuleerd in hoofdstuk 3 en 4. Afbakening Het onderzoek beperkt zich tot de lidstaten van de EU en de periode van 1 september 2008 tot 1 mei 2009 waarin de financieel economische crisis zich duidelijk manifesteerde in de EU. Deze tijdspanne is gekozen omdat veel EU-besluiten in die periode onder hoge druk en in weinig tijd zijn genomen.

1.4 Methode van onderzoek Om antwoorden te vinden op de onderzoeksvragen hebben wij gebruik gemaakt van bureauonderzoek en veldonderzoek. Tijdens het bureauonderzoek hebben wij studie gemaakt van secundaire literatuur en van primaire bronnen (bijvoorbeeld documenten over Europese besluiten), het laatste grotendeels via internet. Het literatuuronderzoek gaat vooral in op de vragen over de reguliere besluitvorming in de EU en de gevolgen van crisis op deze besluitvorming. Daarnaast geeft het inzicht in de financieel economische besluitvorming binnen de EU. Het internetonderzoek heeft zich gericht op de reconstructie van de Europese besluitvorming ten aanzien van de financieel economische crisis. Bij het veldonderzoek is vooral gebruik gemaakt van interviews met politici en wetenschappers, het bijwonen van seminars en bezoeken van het EP en de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland te Brussel. De geïnterviewde politici en wetenschappers zijn deskundig op een of meer van de volgende gebieden: crisisbesluitvorming, Europese besluitvorming en (het gevoerde) financieel beleid. Een lijst met geïnterviewde politici en wetenschappers is opgenomen in hoofdstuk 8.

De EU-lidstaten hebben zich akkoord verklaard dat een aantal EU-instellingen besluiten nemen of bijdragen aan besluiten die in veel gevallen voor de lidstaten en hun burgers bindend zijn. De belangrijkste instellingen zijn: het Europees Parlement (EP), De Raad van de Europese Unie (Raad) en de Europese Commissie (EC). Een andere essentiële instelling is de Europese Centrale Bank (ECB). De EU kent een zogenaamde pijlerstructuur. Elke pijler heeft zijn eigen beleidsterreinen en eigen besluitvormingsprocedures. De eerste pijler, waaronder de regels voor de Interne markt en de Economische en Monetaire unie vallen, wordt gekenmerkt door supranationale besluitvorming. De tweede pijler (gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid) en de derde pijler (politiële en justitiële samenwerking in strafzaken) zijn meer intergouvernementeel van karakter. Supranationale besluitvorming wil zeggen dat de EU-landen hun macht op het terrein van economische en monetaire samenwerking grotendeels hebben overgedragen aan Europese organen als de Raad van de Europese Unie en de EC. Lidstaten hebben nog steeds macht maar moeten deze delen met EU-instanties. Bovendien worden beslissingen bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen genomen wat kan betekenen dat een lidstaat, overstemd door andere lidstaten, een beslissing tegen zijn wil moet uitvoeren. (Zie voor een verdere toelichting bijlage 1) Voor dit onderzoek is de eerste pijler belangrijk omdat de besluitvorming over financieel economisch beleid hieronder valt.

2.1 Financieel economisch beleid Het financieel economisch beleid bestaat uit een vijftal subbeleidsterreinen die belangrijk zijn voor het onderzoek, te weten: monetair beleid; begrotingsbeleid; toezichtsbeleid; macro economisch stimuleringsbeleid en mededingingsbeleid. In deze paragraaf wordt besproken hoe het beleid op deze terreinen tot stand komt, welke instellingen dit beleid bepalen en hoe de besluitvormingsprocedures zijn.

2.1.1 Monetair beleid

1.5 Leeswijzer De theorie over de financieel economische besluitvorming in Europa wordt in hoofdstuk 2 behandeld. Hoofdstuk 3 geeft een theoretische beschouwing over de legitimering van het EU-beleid. Crisis en crisisbesluitvorming wordt in hoofdstuk 4 theoretisch behandeld. Hoofdstuk 5 vertelt het verhaal over de financieel economische crisis aan de hand van ons empirisch onderzoek. Hoofdstuk 6 bevat de analyse, waarna in hoofdstuk 7 conclusies worden getrokken.


2. Besluitvorming in de EU

12

1. Inleiding

Het monetaire beleid valt onder de eerste pijler, waarbij niet alleen de EC en de Raad van Ministers maar ook het EP een rol vervult bij de besluitvorming die verloopt volgens de raadplegingsprocedure. De raadsformatie die beslist over economische en monetaire aangelegenheden is de Raad Economische en financiële zaken (Ecofin). Voor het EP beoordeelt meestal de parlementaire Commissie Economische en Monetaire zaken de voorstellen van de EC en de eventuele aanvullingen van de Raad. Als het EP het eventueel gewijzigde voorstel goedkeurt, sluit een overeenstemming in de Raad de procedure af. De nationale regeringen zorgen voor uitvoering van het voorstel.

Hoofdstuk 2 | Besluitvorming in de EU

13


Het geldhoeveelheidbeleid en de geldmarktrente worden bepaald door de ECB. De nationale centrale banken, waaronder De Nederlandsche Bank (DNB), voeren het beleid van de ECB uit.

meerderheid nodig. Alle latere besluiten over prikkels, sancties en beëindiging van de procedure vereisen een gekwalificeerde meerderheid van 2/3 van de stemmen, exclusief de stemmen van de lidstaat met het buitensporige tekort.

Het geldhoeveelheidbeleid (de ECB let daarbij op de groei van de geldhoeveelheid in verhouding tot het nationaal inkomen) wordt gevoerd met behulp van het rentebeleid. Is de geldgroei te groot en neemt de kans op inflatie toe, dan kan de ECB besluiten de rente te verhogen. Dit leidt tot een verlaging van de geldgroei omdat het lenen van geld duurder wordt en daarmee tot minder inflatiedruk.

Het EMU-tekort mag alleen bij uitzondering en tijdelijk overschreden worden. Van een in een dergelijk geval optredend uitzonderlijk tekort is sprake als het: • is ontstaan als gevolg van een ongebruikelijke gebeurtenis met grote gevolgen waar de lidstaat geen controle over heeft. Te denken valt aan rampen en oorlogen; • is ontstaan door een “zware economische inzinking”. Hiervan is in ieder geval sprake als de economie van een land met minimaal 2% krimpt. Bij een economische krimp tussen de 0,75% en de 2% mogen de EU-ministers van Financiën beslissen of ze het tekort wel of niet als uitzonderlijk beschouwen.

De ECB beschikt over een aantal instrumenten om de geldmarktrente te sturen: 1. De ECB bepaalt de hoeveelheid liquiditeiten die aan banken wordt verstrekt. De ECB zorgt ervoor dat de banken permanent “in het rood” staan (zie instrument 2). De schuld van de banken bij de ECB wordt vooral bepaald door het bedrag van de herfinanciering; 2. De ECB zorgt voor een structureel tekort op de geldmarkt zodat de ECB in staat is de geldmarktrente te sturen. Banken hebben de verplichting reserves aan te houden op hun rekeningen-courant tegoed bij de ECB, de kasreserveverplichtingen. Bij een geldmarkttekort zullen de banken van de ECB willen lenen. De rente die zij hiervoor moeten betalen wordt bepaald door de ECB. Banken laten de hoogte van deze rente doorwerken in de tarieven die zij aan hun klanten berekenen; 3. De ruimte op de geldmarkt kan ook beïnvloed worden door (swap)transacties met waardepapieren of valuta’s. Door de verkoop van waardepapieren en/of vreemde valuta’s verkrapt de geldmarkt, met als gevolg minder geldgroei: als de rente omhoog gaat wordt lenen duurder en hebben banken minder middelen om krediet te verlenen. De ECB is onafhankelijk van het EP, de EC en de Raad en presenteert ieder jaar het jaarverslag aan deze instellingen ter verantwoording.

2.1.2 Begrotingsbeleid Om de budgettaire discipline in de Economische en Monetaire Unie (EMU) te waarborgen worden in het Stabiliteits- en Groeipact voorwaarden gesteld aan het begrotingsbeleid van de deelnemende Europese landen. Het Stabiliteits- en Groeipact is gesloten om buitensporige tekorten te voorkomen. In dit pact is het volgende afgesproken: • Het EMU tekort mag niet groter zijn dan 3% van het bruto binnenlands product (BBP); • De EMU schuld mag niet hoger zijn dan 60% BBP of moet voldoende snel in die richting dalen; • Op middellange termijn moet gestreefd worden naar een EMU-saldo dat minimaal in evenwicht (dus 0% BBP) is. Deze voorwaarde wordt beschreven als “close to balance or in surplus”. Over de interpretatie ervan is veel te doen. De grote lijnen van het begrotingsbeleid van de lidstaten worden in de gaten gehouden en gecoördineerd door middel van “stabiliteitsprogramma's” die de lidstaten moeten indienen. Wanneer het EMU-tekort de referentiewaarde van 3% overschrijdt treedt de buitensporige-tekortenprocedure in werking. Voor de vaststelling van een buitensporig tekort is een beslissing van de Raad van Ministers (Ecofin Raad) met een gekwalificeerde


14


Als een lidstaat er ondanks beslissingen en “aanmoedigingen” van de Raad niet in slaagt het buitensporige tekort weg te werken, kan de Raad sancties opleggen. De sanctie bestaat in eerste instantie uit het verplicht aanhouden van een renteloos deposito bij de EU. De gestrafte lidstaat moet dan geld op een rekening van de EU storten zonder dat daar een rentevergoeding tegenover staat. Als het buitensporige tekort na twee jaar nog steeds niet is verdwenen, wordt het deposito omgezet in een boete. De betreffende lidstaat krijgt het gestorte geld in dat deposito dan niet meer terug. In de loop van 2002 en 2003 bleken er steeds meer lidstaten te zijn met een buitensporig tekort, waaronder belangrijke landen als Frankrijk en Duitsland. Sinds de vergadering van de Eurogroep en Ecofin Raad van 24 en 25 november 2003 leek het Stabiliteits- en Groeipact in feite ter ziele, aangezien er geen sancties vanwege buitensporige tekorten werden ingesteld tegen Frankrijk en Duitsland. Dit ondanks felle protesten van de Nederlandse minister van Financiën Zalm (Zalm 2009). Rijst de vraag wat de invloed is van de grote landen politiek op de besluitvorming in Europa tijdens de financieel economische crisis?

2.1.3 Financieel toezichtbeleid De verantwoordelijkheid voor het financiële toezicht in Europa bevindt zich op nationaal niveau, waarbij ieder land dit toezicht naar eigen goeddunken kan inrichten. Deze lappendeken aan toezicht is steeds moeilijker handhaafbaar in een Europa dat steeds meer economisch en financieel verweven raakt. Financiële instellingen moeten immers gelijktijdig voldoen aan de afzonderlijke eisen van de verschillende nationale toezichthouders. Financiële stabiliteit heeft vooral ook een internationale dimensie omdat het falen van een financiële instelling kan leiden tot een domino-effect in het internationale financiële systeem door de verplichtingen die deze instellingen aan elkaar hebben. Samenwerking op EU-niveau is op dit moment gebaseerd op een raamwerk dat grotendeels is geharmoniseerd via EU-wetgeving en dat ondersteund wordt door de Niveau 3-commissies. Niveau 3-commissies dienen ter versterking van convergentie en samenwerking in het toezicht op de financiële sector. Vertegenwoordigers van nationale toezichtorganen hebben zitting in deze commissies.


15


Toezichthouders worden steeds vaker geconfronteerd met de “home-host” problematiek: wie is er verantwoordelijk voor de gang van zaken bij een buitenlandse dochter van een internationale bank? Wie moet worden aangesproken als er iets misgaat: de dochter (host) of het moederbedrijf (home)? En door welke toezichthouder moet dit gebeuren? De huidige nationale toezichthouders geven niet graag hun bevoegdheden uit handen.

2.1.4 Macro-economisch beleid De EMU kenmerkt zich door een uniform monetair beleid met als doelstelling prijsstabiliteit en een decentraal, maar gecoördineerd economisch beleid. De instrumenten voor coördinatie van het economisch beleid zijn de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (artikel 103 EU-Verdrag), bevattende oriëntaties op hoofdlijnen voor een evenwichtige macro-economische beleidsmix. Volgens de zogenaamde Cardiff-procedure dienen lidstaten en de EC voortgangsrapporten over structurele hervormingen van producten kapitaalmarkten op te stellen (Verklaring van de Ecofin van 1 mei 1998, ER van Cardiff), die een input vormen voor de globale richtsnoeren. De coördinatieprocedures bestrijken het hele spectrum van het economisch beleid en gelden voor alle lidstaten. Zij verschillen onderling in intensiteit. De globale richtsnoeren zijn niet bindend voor lidstaten en er gelden geen financiële sancties bij het niet naleven van de richtsnoeren. Wel kan de Raad besluiten een aanbeveling te richten aan een lidstaat. Ook kan de Raad besluiten die aanbeveling openbaar te maken. Het Stabiliteits- en groeipact bevat wel bindende randvoorwaarden voor het begrotingsbeleid en financiële sancties indien deze randvoorwaarden niet worden gerespecteerd. Enkele specifieke bepalingen van het Stabiliteits- en groeipact zijn overigens niet van toepassing op lidstaten die niet de euro hebben aangenomen als hun munt. Zo kunnen geen sancties worden opgelegd aan deze lidstaten. Vooral ten tijde van de huidige financieel economische crisis is het belangrijk macroeconomische maatregelen op Europees en globaal niveau af te stemmen. Enkele belangrijke hedendaagse macro-economische onderwerpen zijn bijvoorbeeld energievoorzieningen, Europese infrastructuur, de bouwsector, de auto-industrie. Daarbij zijn duurzaamheid en klimaatneutrale productie belangrijke voorwaarden voor stimulering.

2.1.5 Mededingingsbeleid De EC is de “hoedster van de verdragen”. Dit betekent dat zij, samen met het Hof van Justitie als laatste remedie, zorgt voor correcte toepassing van het Europese recht. Voor dit onderzoek is de Commissaris Mededinging belangrijk vanwege de staatssteun die nationale regeringen hebben gegeven aan banken en industrieën zoals de auto-industrie. Het mededingingsbeleid is zeer belangrijk voor de ondernemingen in de EU omdat zij toeziet op gelijke concurrentievoorwaarden. Een verdere openstelling van de Europese markten voor concurrentie is belangrijk voor ondernemingen en kan ondermeer worden bereikt door het verminderen van het algemene niveau van de resterende staatssteun. Richtsnoer 13 van het Globale richtsnoer voor Economisch beleid1 (2008-2010) van 1

14 mei 2008 zegt het volgende: om te zorgen voor open en concurrerende markten binnen en buiten Europa en om de voordelen van de mondialisering te kunnen benutten moeten de lidstaten voorrang verlenen aan: 1. het wegnemen van wettelijke belemmeringen, handelsbelemmeringen en andere onnodige belemmeringen voor de mededinging; 2. een betere handhaving van het mededingingsbeleid; 3. een selectieve controle van markten en regelgeving door de mededingings- en regelgevingsautoriteiten teneinde belemmeringen voor markttoegang en mededinging op te sporen en weg te nemen; 4. afbouw van staatssteun die de mededinging verstoort; 5. ombuiging van de staatssteun, overeenkomstig het aangekondigde communautaire kader, naar bepaalde horizontale doelstellingen zoals onderzoek, innovatie en optimalisering van menselijk kapitaal, als ook naar onmiskenbare tekortkomingen van de markt; 6. de bevordering van externe ontsluiting, ook in een multilaterale context; 7. volledige toepassing van de overeengekomen maatregelen om de netwerkindustrieën voor mededinging open te stellen, om te zorgen voor effectieve mededinging op over heel Europa geïntegreerde markten. De EC ziet toe op de naleving van mededingingsregelgeving. Maar hoe werkt de EC onder druk? Is de EC wel “de onafhankelijke politieagent” die zij zegt te zijn, ten tijde van de crisis?

2.2 Besluitvorming onder druk Van de oorspronkelijke zes oprichters is de EU nu uitgegroeid tot een kolos met 27 lidstaten. 27 landen met 27 standpunten en belangen. In het wachtlokaal staan intussen ook andere Europese landen en Turkije vol ongeduld te trappelen. In de literatuur wordt veelvuldig de vraag gesteld of de EU nog wel tot besluitvorming zal kunnen komen. De veronderstelling is dat de stroperigheid in de besluitvorming toe neemt naarmate de EU zich uitbreidt. Zeker op financieel economisch terrein, waar de belangen groot zijn en waar de gevolgen van beslissingen voor lidstaten vergaande consequenties kunnen hebben. Lukt het de EU in deze omstandigheden nog wel om snel en daadkrachtig op te treden? Welke rol speelt leiderschap daar in en wie (of welke instelling) neemt dat leiderschap op zich? Daarnaast bestaat de EU uit een paar “Grote landen” met grote economische invloed en vele kleinere landen. In de literatuur en in gesprekken worden regelmatig zorgen geuit over de dominante rol van grote landen in de besluitvorming. In dit hoofdstuk is de besluitvorming binnen de EU beschreven, uiteenvallend in financieel economisch beleid en besluitvorming onder druk. In het volgende hoofdstuk wordt de theorie over de “Legitimering van EU-beleid” beschreven, toegespitst op de EU.

2008/390/EG


16



17


3. Legitimering van EU-beleid Hoe verloopt de legitimatie van EU-besluitvorming? Welke definities zijn er voor legitimiteit? In dit hoofdstuk worden de ideeën van diverse wetenschappers over legitimering van Europees beleid behandeld. Er wordt gezocht naar hanteerbare maatstaven om te toetsen hoe de legitimering van de EU- besluitvorming tijdens deze crisis is verlopen.

3.1 Definitie De Dikke van Dale vertaalt “legitimering” als: wettiging, het voor echt verklaren; overstemmend met het geschreven recht. Habermas (Honneth, 1994) definieert legitimiteit als de erkenbaarheid (“Anerkennungswurdigkeit”), de aanvaardbaarheid van een politieke orde, waarbij de maatschappij aan de staat de taak heeft gedelegeerd om in te grijpen als de sociale cohesie in gevaar is. In zijn boek “De wet als symbool” gaat Klink (1998) uit van het legitimiteitbeginsel wat een aantal vereisten omvat: 1. volksvertegenwoordigers worden op basis van vrije en eerlijke verkiezingen (direct of indirect) verkozen; 2. de belangrijkste regelingen worden aangenomen door een groot aantal van deze volksvertegenwoordigers in een stemming op basis van het (gewone of gekwalificeerde) meerderheidsprincipe, en 3. de besluitvormingsprocedure is zorgvuldig en responsief: zoveel mogelijk betrokkenen worden gehoord en hun belangen worden evenwichtig afgewogen in de uiteindelijke regeling. Volgens Klink is democratische legitimering niet slechts een kwestie van een periodiek (in verkiezingen) bevestigd mandaat, maar iets wat steeds weer opnieuw bij elke besluitvorming verkregen dient te worden op grond van de juistheid van de gevolgde procedure. Volgens Fleerackers (2006) is het in feite zo: hoe meer macht, hoe meer legitimering noodzakelijk is. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) onderscheidt in haar rapport “Europa in Nederland” legitimiteit en legitimering. Legitimering wordt beschouwd als het streven naar legitimiteit (een proces). Legitimiteit is de uitkomst van dit streven. Legitimiteit is volgens de WRR een nogal ongrijpbaar begrip.

3.2 Legitimering en Europa Gelijk de eisen aan de afzonderlijke lidstaten dient ook de uitoefening van overheidsgezag van de EU te voldoen aan de eisen van democratische vertegenwoordiging en legitimatie (Barents en Brinkhorst, 2006). De constitutionele


18

Hoofdstuk 3 | Legitimering van EU-beleid

19


norm hiervoor is vastgelegd in Artikel 6 van het Verdrag van Amsterdam (Mortelmans, 2004). In dit artikel is bepaald dat de EU gebaseerd is op politieke en juridische beginselen die de lidstaten gemeen hebben en waartoe het beginsel van de democratie behoort: 1. De Unie is gegrondvest op beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben; 2. De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europese Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht; 3. De Unie eerbiedigt de nationale identiteit van haar lidstaten; 4. De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.

3.3 Dimensies van legitimering De WRR (2007) maakt in het rapport “Europa in Nederland”, in opdracht van de regering ná het Nederlandse referendum over het Europese Grondwettelijke Verdrag, onderscheid in een viertal dimensies van legitimiteit (afgeleid van David Eastons, The Political System, 1953): 1. Resultaten (government for the people, outputlegitimering) 2. Vertegenwoordiging (government by the people, inputlegitimering) 3. Verantwoording (verantwoordinglegitimering) 4. Identificatie (government of the people) Verantwoording is hierbij een extra dimensie als uitbreiding van vertegenwoordiging. Er wordt geen scherpe lijn getrokken tussen deze twee dimensies. De WRR wijst op de moeilijkheid van het meten van legitimiteit; net als vertrouwen is het niet afdwingbaar en verwijst het altijd naar de uitkomst van een continu bestuurlijk/ politiek proces. Bovendien hangt de wijze waarop burgers oordelen over de legitimiteit van het handelen van de EU nauw samen met de wijze waarop men de EU ziet. Er wordt geconstateerd dat de EU lange tijd alleen bij specialisten, politici en belanghebbenden heeft geleefd. De legitimiteit werd ontleend aan de resultaten. Europese integratie was vooral een technocratische aangelegenheid. Debatten waren er niet doordat in Nederland alles in achterkamertjes werd weggepolderd. Doordat politici tegenvallers aan Brussel toeschreven, en successen aan zichzelf, hebben zij het verkrijgen van gezag door de EU (de legitimering van de EU) tegengewerkt. Daarnaast krijgen politici het verwijt té Europees te zijn geweest. Nu de EU alsmaar in ons dagelijks leven ingrijpt, beginnen we er ook een mening over te vormen. Met de meer volwaardige rol van het EP vindt legitimering steeds meer plaats via vertegenwoordiging en verantwoording.


20


Verder noteert men dat er een soort stilzwijgende steun was voor de EU maar dat de uitbreiding met nieuwe lidstaten en het invoeren van de Euro die stilzwijgende consensus heeft aangetast. Tegen deze achtergrond wordt de legitimering via "vertegenwoordiging, verantwoording en identificatie" belangrijker. De WRR concludeert dat Nederlandse politici Europa beter aan de man moeten brengen en dat burgers zich via een preferendum moeten kunnen uitspreken over welk Europa ze willen. In de volgende paragrafen worden de dimensies nader toegelicht aan de hand van de meest relevante literatuur. De door de WRR gehanteerde volgorde is hierbij gewijzigd: waar de WRR kijkt naar de historische ontwikkeling, wordt hier gekeken naar het proces van legitimering. Dat proces verloopt volgens de lijn van vertegenwoordiging (inputlegitimiteit) via resultaten (outputlegitimiteit) naar verantwoording.

3.3.1 Vertegenwoordiging De gangbare opvatting is dat de EU lijdt aan een democratisch tekort. Verschillende auteurs stellen dat het democratisch tekort gelegen is in het feit dat slechts één van de drie belangrijkste actoren direct door de burger is gekozen, namelijk het EP. Daarbij is het zo dat er bij de kiezer nauwelijks belangstelling bestaat voor het EP. De echte macht daarentegen zit bij de EC, het Europees Gerechtshof en de Raad van Ministers. Velen zien ook een neo-liberale richting in de EU met de bevordering van handel en vrije markten, in tegenstelling tot sociale zorg en protectie. Terwijl, zo wordt betoogd (Scharpf, 1999) de legitimiteit van democratisch kapitalisme berust op een compromis en evenwicht tussen deze twee. Moravcsik (2002) betoogt dat, wanneer redelijke criteria worden gehanteerd om het democratisch bestuur te beoordelen, men kan concluderen dat de veelgehoorde kritiek niet wordt gestaafd door empirisch bewijs. De legitimering van de EU moet niet worden vergeleken met ideale, theoretische situaties, maar met de hedendaagse landelijke Europese democratieën. De EU is geen “superstaat”, maar een organisatie die met name beslist over terreinen die ook in nationale staten doorgaans worden overgelaten aan technische experts (zoals monetair beleid, technische standaarden, etc). Men vertrouwt op deze terreinen op deze experts en beoordeelt hen op basis van hun resultaten; ook in nationale staten speelt inputlegitimering een beperkte rol op deze terreinen. Volgens Moravcsik (2002) wijkt de EU soms enigszins af van bestaande nationale praktijken. Zo is de ECB binnen de EU meer onafhankelijk dan welke nationale bank in welke EU staat dan ook. Moravcsik wijst op het gevaar van een té grote onafhankelijkheid van de ECB analoog aan de Federal Reserve System (FED) in de jaren dertig. Follesdal en Hix (2004) gaan uit van 6 basiskenmerken voor inputlegitimering: 1. procedures die institutioneel tot stand zijn gekomen (institutioneel ontwerp); 2. competitie bij de controle van de politieke autoriteit (verkiezingen); 3. op basis van debat (politieke competitie); 4. bijna alle volwassen burgers mogen participeren in; 5. een electoraal mechanisme waarin hun voorkeuren via verschillende; kandidaten de uitkomst bepalen; 6. zodanig dat de regering verantwoording verschuldigd is aan een meerderheid. Hoofdstuk 3 | Legitimering van EU-beleid

21


Zij zijn het eens met Moravcsik dat in het huidige systeem voldoende checks and balances zijn. Toch hebben zij ook kritiek: er zou – bij democratische betrouwbaarheid – een match moeten zijn tussen voorkeuren van kiezers op beleidsterreinen en de in de EU bepaalde politiek. In democratische processen worden de voorkeuren van de kiezers bepaald in het debat en door middel van stemmingen en verkiezingen. Zij pleiten voor politisering van het systeem en voor rechtstreekse of indirecte verkiezingen van de voorzitter van de EC. Hix (2008) en Bartolini (2008) onderzoeken of politisering de EU democratischer zou kunnen maken waarbij het EP een veel grotere rol zou krijgen. De meningen zijn verdeeld. Hix meent dat meer links-rechts politiek onvermijdelijk en noodzakelijk is, nu het debat niet meer alleen gaat over de interne markt. Bartolini is minder overtuigd. Hij vreest onder andere dat er discussie over constitutionele onderwerpen zal ontstaan en acht dat zeer onwenselijk. Sie Dhian Ho (2004) kijkt vanuit vier perspectieven naar het debat over inputlegitimering: neofunctionalistisch, liberaal-intergouvernementeel, federaal en multi-level governance. Zij concludeert dat democratiseringsinitiatieven zeer verschillend beoordeeld zullen worden, afhankelijk van het integratieperspectief dat men aanhangt. Zo zullen mensen met een federaal perspectief enthousiaster zijn over uitbreiding van bevoegdheden van het EP, terwijl intergouvernemtalisten daar waarschijnlijk tegen zullen zijn. Een gedifferentieerde, incrementele, cumulatieve democratiseringsstrategie zal waarschijnlijk het meest succesvol zijn, vanwege de hybride structuur van het Europees bestuur in combinatie met de goodness of fit tussen integratiemodi en democratietheorieën.

3.3.2 Resultaten Moravcsik (2002) constateert dat veel beleidsterreinen (grotendeels) zijn uitgesloten van EU bemoeienis (defensie en politie, belastingheffing, zorgen onderwijs) en datde EU vooral een mandaat op economische terreinen. Daarbij is de macht zeer verdeeld, zowel verticaal (locaal, provinciaal, nationaal, Europees) als horizontaal (EC, Raad, EP, ECB). Het EP wordt door burgers gekozen, evenals de locale, provinciale en nationale instituties. Wetgeving komt alleen tot stand met ruime meerderheden (en soms zelfs unanimiteit). Moravcsik constateert dat de EU zich niet of nauwelijks met sociaal-culturele vraagstukken bezighoudt en hij ziet dit als een voordeel omdat deze vraagstukken met geld van de nationale regeringen op nationaal niveau worden beantwoord. De belangrijkste these van Moravcsik in het kader van dit onderzoek is dat ook in de natiestaat (de afzonderlijke lidstaten) verschillende beleidsterreinen worden overgelaten aan experts, zoals monetair beleid en bepaling van technische standaarden. Moravcsik stelt dat de EU zich als het ware gespecialiseerd heeft in dit type beleidsterreinen. Dan is het dus logisch dat het niet zo gepolitiseerd of gedemocratiseerd is. Legitimiteit wordt in dit geval vooral ontleend aan de output: het zogenoemde “government for the people”. Het WRR-rapport (2007) pleit ervoor om bij meer technocratische en minder politiek gevoelige dossiers resultaatslegitimering voorop te stellen.


22


Hemerijck (2003) geeft aan dat met de introductie van de verzorgingsstaat er een verschuiving heeft plaatsgevonden: van inputgerichte legitimiteit van beleid naar outputgeoriënteerde effectiviteit van beleid. Het effect hiervan is zichtbaar doordat de politieke discussie zich steeds meer manifesteert op concrete vraagstukken en met name “beleidsfiasco’s”, waarbij steeds meer op de man/vrouw gespeeld wordt. Gaus (2008) vergelijkt input- en output legitimiteit met elkaar door de theorie van Scharpf en die van Majone te vergelijken. Het blijkt moeilijk normen te vinden om legitimiteit en rechtvaardiging te meten. Het verschil tussen input- en outputlegitimiteit levert geen adequate interpretatie van het normatieve ideaal van de democratische legitimiteit binnen de EU-context. Hij concludeert dat aan de legitimiteitsdiscussie belangrijk empirisch bewijs ontbreekt. Argumenten die zijn gebaseerd op bijvoorbeeld Eurobarometer polls ontbreken vooralsnog. Conclusie: er is nog weinig literatuur beschikbaar over de resultaten, de outputlegitimiteit en hoe deze te meten. Beschikbare survey-instrumenten zoals de Eurobarometer en diverse andere polls zijn nog weinig gebruikt in het legitimiteitdiscours. Wij zien dat verschillende wetenschappers een verschillende visie hebben op resultaatverantwoording. Lastig hierbij is, dat de kiezers, de burgers zo weinig op lijken te hebben met Europa. Hoe kan tevredenheid met de beleidsoutput werkelijk worden gemeten als er weinig interesse en weinig kennis bij de kiezers aanwezig is?

3.3.3 Verantwoording Bovens (2005) gebruikt de term accountability, die wij hier vertalen met “verantwoording”. Hij onderscheidt verschillende relaties tussen degene die verantwoording aflegt en degene aan wie dat gebeurt. Verantwoording kan bijvoorbeeld worden afgelegd door de medewerker aan de leidinggevende, door gekozen vertegenwoordigers aan politieke partijen, verdachte aan rechter, bedrijven aan inspecteurs, professionals aan mede-professionals. Bij public accountability is het probleem vaak dat er veel partijen zijn aan wie verantwoording zou kunnen worden afgelegd: who is the accountor? Bovens noemt vier belangrijke functies van publieke verantwoording als institutioneel arrangement: democratische controle, vergroten van integriteit van regeringen, vergroten van de prestatie en tenslotte een reinigende rituele functie. Van de Steeg (2008) gaat bij het definiëren van het begrip (public) accountability uit van een relatie tussen actor en forum met 7 kenmerken, waarbij zij Bovens volgt: 1. er is een relatie tussen actor en forum 2. waarbij de actor verplicht is 3. om zijn optreden (informatie verschaffen) 4. uit te leggen en te rechtvaardigen 5. waarbij het forum vragen kan stellen 6. en oordelen 7. en de actor consequenties van zijn optreden moet aanvaarden. Van de Steeg onderzoekt een aantal crises en de totstandkoming van enkele verdragen uit het verleden van de EU en beoordeelt de wijze waarop toen verantwoording is afgelegd aan de hand van o.a. de zeven criteria. Daarbij worden het EP als actor en de


23


Raad als forum beoordeeld. Tijdens crises gaat het om verantwoording achteraf: het forum vraagt om uitleg aan de actor en de actor geeft uitleg en rechtvaardiging over de genomen besluiten. Van de Steeg meet hierbij bijvoorbeeld aanwezigheid van leden van de Raad, het feit of er een slot-statement is gemaakt en of er verantwoordelijkheid voor fouten is genomen. De actor neemt verantwoordelijkheid voor zijn fouten, het forum geeft een beoordeling: dat gebeurt publiekelijk in een sessie met de voorzitter. Het EP kan een resolutie maken met meerderheid van stemmen. Als aan deze voorwaarden is voldaan kan er sprake zijn van een arrangement waarin volledig verantwoording wordt afgelegd. Globaal zijn de conclusies van Van de Steeg dat vooral in de eerste, informatieve fase het proces goed is gelopen in de onderzochte voorbeelden. Het effect van publiek maken van informatie, het publieke debat, voor de ministers en de voorzitter van de Raad is nog onduidelijk. Wanneer sprake zou zijn van meer politisering zoals Hix en Bartolini bepleiten, zal het publieke debat belangrijker worden.

3.3.4 Identificatie De WRR (2007) beschouwt identificatie als “een dynamisch proces van het leggen, onderhouden en verbreken van verbindingen (…). Mensen voelen zich met verschillende groepen verbonden en de intensiteit van die verbinding kan variëren met de tijd.” De WRR maakt daarbij onderscheid in drie identificatieprocessen: (1) functioneel, (2) normatief en (3) emotioneel. “Investeren in deze processen kan voorkomen dat verschillende mensen zich niet langer met elkaar identificeren”.

Hoewel verschillende wetenschappers een keuze maken voor één van de legitimeringsdimensies, gebruiken wij hier alle drie dimensies. In het democratisch proces gaat het immers om het geheel van vertegenwoordiging (voorafgaand aan beleid en besluitvorming), resultaten (tijdens of direct na besluitvorming) en verantwoording (na afloop van besluitvorming, kan tevens opmaat zijn voor opnieuw vertegenwoordiging). Daarom worden voor elk van de drie dimensies op basis van de besproken theorie een aantal criteria en verdiepende onderzoeksvragen geformuleerd waaraan de gebeurtenissen zullen worden afgemeten. Het is hierbij niet de intentie om een “Salomonsoordeel” te vellen over de legitimiteit van de besluitvorming, maar wel om na te gaan hoe getracht is de diverse besluiten te legitimeren. Op basis van dit hoofdstuk zullen in hoofdstuk 6 de volgende verdiepende onderzoeksvragen worden uitgewerkt: In hoeverre zijn de procedures gevolgd? (vertegenwoordiging) In hoeverre waren kiezers tevreden over de genomen besluiten? (resultaten) In hoeverre is verantwoording afgelegd door actoren? (verantwoording) Welke invloed heeft de crisis op legitimatieprocessen? In dit hoofdstuk hebben wij de visies van diverse wetenschappers op legitimeringsprocessen binnen de EU de revue laten passeren. Deze visies zullen als basis dienen voor de analyse in hoofdstuk 6. In het volgende hoofdstuk gaan wij eerst in op de theorie rond crisis en crisisbesluitvorming, in het bijzonder kijkend naar de EU.

3.4 Verdiepende onderzoeksvragen Aan de hand van de theoretische beschouwing in dit hoofdstuk zijn belangrijke vragen vooral hoe legitimering bij de financieel economische crisis in de praktijk heeft gewerkt. Follesdal (2005) onderscheidt in het legitimiteitdiscours verschillende objecten die op legitimiteit beoordeeld kunnen worden, zoals het politieke besluit, de autoriteiten (politieke actoren, een regering, ministers), instituties (de ECB), het regime, de politieke gemeenschap (de groep individuen die participeren in het besluitvormingsproces). Bij de analyse van gebeurtenissen in hoofdstuk 6 zullen zowel de besluiten, als de diverse actoren worden beschouwd. Wij beperken ons niet tot de actor in de theorie van Van de Steeg (het EP), maar kijken ook naar andere instituties en personen. Het regime als geheel wordt buiten de analyse gelaten, omdat dit tijdens de gebeurtenissen van de kredietcrisis een gegeven is. Bij de legitimering zijn drie van de vier dimensies van belang: • Vertegenwoordiging (inputlegitimering); • Resultaten (outputlegitimering); • Verantwoording (verantwoordinglegitimiteit). De vierde dimensie (identificatie) is, hoewel zeer interessant, alleen meetbaar en merkbaar over een langere periode. Deze dimensie wordt daarom buiten de scope van het onderzoek gehouden. Europa op de kaart of van de kaart

24



25


4. Crisis en crisisbesluitvorming In dit hoofdstuk wordt bekeken of er inzichten aan de literatuur te ontlenen zijn over de vraag of crises de besluitvormings- en legitimeringsprocessen in Europa beïnvloeden. Uit een aantal hieronder geanalyseerde recente Europese crises blijkt dat met name slagvaardigheid, leiderschap en de legitimatie van de besluitvorming worden beïnvloed. Bekeken wordt welke ervaringen zijn opgedaan in de EU als het gaat om besluitvorming in het licht van eerdere crisiservaringen. Eerder is geconstateerd dat besluitvorming, met het toenemende aantal lidstaten, onder druk komt te staan. Dit is niet alleen van belang voor de noodzakelijke snelheid waarmee beslissingen worden genomen maar vooral ook voor de vraag of men er in slaagt om op een lijn te komen. Welke rol speelt “Leiderschap” ten tijde van een crisis en welke inzichten op dit vlak zijn te ontlenen aan eerdere crises binnen de EU? Voor een goed begrip van de problematiek wordt echter eerst kort stil gestaan bij de betekenis van het begrip “crisis” en de effecten die crises in het algemeen hebben op besluitvormingsprocessen.

4.1 “Crisis”: begrip en elementen 4.1.1 Gehanteerde definitie Er zijn in de (inter)nationale literatuur verschillende omschrijvingen van het begrip “crisis” voorhanden. Het strekt te ver om deze allemaal te behandelen. Een gangbare definitie wordt gehanteerd door Uri Rosenthal e.a. die een crisis definieert als: “een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een sociaal systeem, welke bij een geringe beslistijd en bij een hoge mate van onzekerheid nopen tot het nemen van kritieke beslissingen” (Rosenthal e.a.,1998). Deze omschrijving wordt in dit onderzoek als uitgangspunt genomen.

4.1.2 Kenmerken Bij een crisis gaat het meestal niet om één gebeurtenis, maar om een serie gebeurtenissen (soms in de tijd gespreid). De oorsprong is vaak diffuus en er zijn meerdere (macro)factoren in het spel die een crisis sturen. Bovendien is niet altijd zonder meer duidelijk wat er gedaan moet worden en door wie; er is dikwijls sprake van belangentegenstellingen, die kunnen leiden tot conflictsituaties. Daarbij geldt over het algemeen dat: • de besluitvorming zich in een netwerk met veel actoren voltrekt; • beslissingen onder tijdsdruk moeten worden genomen; • er sprake is van onzekerheid; • er sprake is van grote publicitaire druk; • democratische controle van de besluitvorming in de regel achteraf plaatsvindt.


26

Hoofdstuk 4 | Crisis en crisisbesluitvorming

27


De noodzaak tot politieke verantwoording is groter wanneer besluitvorming onder grote druk tot stand is gekomen. Bij kritieke momenten is vaak sprake van een sterk afwijkende gang van zaken waarbij de kans groot is dat regels en procedures niet worden nageleefd. Onder het motto “Nood breekt wet” worden bepaalde procedures dikwijls tijdelijk opzij geschoven. Het is daarom begrijpelijk en noodzakelijk dat achteraf wordt beoordeeld of bepaalde interventies op legitieme gronden zijn uitgevoerd (Rosenthal e.a, 1998).

Na verloop van tijd zal de overgang van crisis naar routine plaatsvinden. Crisismaatregelen moeten worden afgebouwd, men moet weer terug naar normaal. In deze fase vinden veelal evaluaties, nazorg en de (politieke) verantwoording plaats. De grenzen van de verschillende fasen zijn niet altijd strak te trekken en lopen deels in elkaar over. Afhankelijk van de fase waarin de crisis zich bevindt zijn verschillende leiderschapskwaliteiten vereist (Boin e.a., 2005).

4.1.6 Kenmerken van besluitvorming tijdens crises 4.1.3 Objectief en subjectief Naast bovenstaande definitie en kenmerken is het van belang te onderkennen dat er verschil kan bestaan tussen de objectieve kenmerken van een bepaalde situatie en de subjectieve beleving daarvan door besluitvormers. Een situatie kan objectief gezien kritiek zijn, maar besluitvormers of politici kunnen de situatie niet als kritiek ervaren. Omgekeerd kunnen besluitvormers er van overtuigd zijn dat er sprake is van een crisis terwijl daarvoor in de realiteit geen objectieve ondersteuning is. In dit laatste geval wordt ook wel gesproken van een “pseudo-crisis” (’t Hart e.a, 1990).

4.1.4 Bedreiging en kans In het Chinees is het begrip crisis opgebouwd uit de karakters voor “bedreiging” en “kans”. Men gaat er van uit dat er een samenhang bestaat tussen deze schijnbare tegenstellingen en dat een crisis dus niet alleen maar bedreigend is. Door de situatie te voorzien van het label “crisis” wordt een setting gecreëerd waarin het mogelijk wordt om beleidsmaatregelen te realiseren die onder normale omstandigheden op verzet zouden stuiten. Een goed voorbeeld daarvan zijn de uitlatingen van de Amerikaanse president George W. Bush na de terroristische aanslag op 11 september 2001. Hours after the attacks, during a 9:30 p.m. meeting with his key advisers, Bush declared: "This is a great opportunity. We have to think of this as an opportunity” (Woodward, 2002)

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is gezegd, staan tijdens crisis met name de elementen leiderschap, slagvaardigheid en legitimatie van besluitvorming onder druk. Niet voor niets doet men ten tijde van crises uitspraken zoals: “De leider moet opstaan”, “Regering, regeer” en “Nood breekt wet”. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op crisisbesluitvorming binnen de EU.

4.2 Crisisbesluitvorming binnen de EU

4.1.5 Fasering De meeste crises ontstaan niet van het ene op het andere moment maar escaleren als gevolg van verschillende, opeenvolgende gebeurtenissen. Het is een soort “incubatieperiode”; een fase waarin de verschillende gebeurtenissen, die uiteindelijk leiden tot de crisis, zich opstapelen (Boin e.a., 2005). De signalen kunnen soms tegenstrijdig zijn. Dit verklaart ook dat een crisis niet altijd direct als zodanig wordt herkend. Er moet betekenis worden verleend aan de crisis. Er wordt in dat verband ook wel gesproken over “framing” van de situatie. Wanneer de crisis eenmaal daadwerkelijk uitgebarsten en onderkend is, moeten er beslissingen worden genomen. Dit dikwijls onder grote tijdsdruk en veel mediabelangstelling. Beslissingen die grote gevolgen kunnen hebben. Een snelle en juiste informatievoorziening is in deze fase cruciaal. Een crisis creëert een behoefte bij burgers. Zij willen weten wat er aan de hand is en hoe men hun belangen kan beschermen. Goede communicatie is in deze fase van essentieel belang. Crisismanagement is meer dan operationele problemen oplossen. Symbolisme speelt een belangrijke rol. Het is van belang burgers het gevoel en het vertrouwen te geven dat de bestrijding van de crisis in goede handen is (Larsson e.a.,2005).


In het algemeen blijken besluitvormingsprocessen in kritieke situaties - ten opzichte van besluitvormingprocessen onder normale omstandigheden - een grote verandering te ondergaan. De kenmerken van een crisis - de bedreiging, urgentie, grote publicitaire druk en onzekerheid - blijken ingrijpende gevolgen te hebben voor de wijze waarop besluitvorming plaatsvindt (Rosenthal, e.a., 1985): • Zo is de besluitvorming veelal in de handen van een kleine groep beslissers gelegd. Een neiging tot centralisatie van de besluitvorming is waar te nemen, waardoor de besluitvorming zich veelal afspeelt in ad hoc-groepen; • ook kenmerkt crisisbesluitvorming zich dikwijls door improvisatie; • informele besluitvormers krijgen vaak de overhand en adviseurs blijken veelal een bepalende invloed op de besluitvorming te hebben; • hoewel men misschien zou verwachten dat crisis eenheid schept, blijkt dat in kritieke omstandigheden latente (bureaupolitieke) conflicten veelal opleven (’t Hart e.a., 1990).

28


De urgentie om de crisis aan te pakken maakt het noodzakelijk dat snel en effectief tot besluitvorming kan worden gekomen. In het begin van dit rapport is al de bezorgdheid geuit of, met het toenemend aantal lidstaten (verbreding van de integratie) en de toenemende gevoeligheid van de besluiten (verdieping van de integratie), men überhaupt nog wel tot besluitvorming kan komen. Laat staan wanneer de druk om te beslissen hoog is. Vaak hebben lidstaten uiteenlopende, soms zelf tegenovergestelde, nationale belangen die een collectieve aanpak van de crisis in de weg kunnen staan. Een andere vraag als het gaat om crisisbesluitvorming binnen de EU is bij wie de besluitvorming primair is belegd; bij de lidstaten en de Raad? Neemt de EC actief deel aan de besluitvorming? In deze paragraaf zal aan de hand van een aantal eerdere crises worden bekeken wat de invloed van een crisis is op de slagvaardigheid van besluitvorming binnen de EU,


29


in het bijzonder in termen van eenheid in en snelheid van besluitvorming. Ook wordt onderzocht welke rol leiderschap daarbij heeft gespeeld en wat een crisis doet met legitimatieprocessen. Naar aanleiding van de beschouwing van eerdere (Europese)crises op deze punten, zullen verwachtingen worden geformuleerd over de besluitvorming en legitimatie tijdens de financiële crisis.

4.2.1 Wat doet de crisis met slagvaardigheid in besluitvorming? Afzonderlijke lidstaten kunnen unilaterale beslissingen nemen, daarmee de verhoudingen binnen de EU op scherp zetten en de positie van de EU als zodanig beïnvloeden. De invasie in Koeweit Een voorbeeld van unilaterale beslissingen treffen we aan tijdens de invasie van Koeweit door Irak. In reactie op de invasie van Koeweit door Irak op 2 augustus 1990, was de EU aanvankelijk snel en eensgezind over diplomatieke en economische maatregelen en sloot de EU zich aan bij de veroordeling van de Verenigde Naties. De aanvankelijke eensgezindheid bleek echter fragiel. Naarmate de crisis voortduurde bleken de posities van de lidstaten op de punten van economische- en vooral militaire maatregelen sterk uiteen te lopen. Vooral de substantiële militaire bijdrage van Groot-Brittannië en Frankrijk week af van die van de andere lidstaten. Mede door het gebrek aan eenheid werd de rol van de EU tijdens de crisis gemarginaliseerd. Amerika nam de leiding en de EU keek toe toen de crisis zich ontwikkelde tot een oorlog (Golfoorlog). De BSE-crisis Ook uit ervaringen met andere crises blijkt het dikwijls lastig te zijn om binnen Europa tot eensgezind beleid te komen. Grönvall (2000) concludeert in zijn onderzoek naar Europese besluitvorming tijdens de BSE-crisis (Boviene Spongiforme Encefalopathie of gekke koeieziekte) in 1996: “When it comes to managing internal EU-crisis at the European level, the first victim could be suggested to be the will tot cooperate”. Een voorbeeld hiervan is de boycot van Brits rundvlees door een aantal afzonderlijke lidstaten, nog voordat de EC zich had uitgesproken. De afzonderlijke, unilaterale boycotten, waren overigens niet gebaseerd op het advies van deskundigen. De World Health Organisation (WHO) bestempelde de boycotten dan ook als een ongerechtvaardigde overreactie van een aantal lidstaten. Toen de EC vervolgens even later -onder grote publieke druk- overging tot het opleggen van een algemeen uitvoerverbod van Brits rundvlees, effectueerde de Britse premier Major zijn eerder gedane dreigement. Groot-Brittannië weigerde medewerking in de besluitvorming op allerlei terreinen van de EU zolang de EC de boycot op Brits rundvlees niet zou opheffen. Als gevolg hiervan heeft het Verenigd Koninkrijk in de periode hierop volgend in totaal 117 maatregelen van de Europese Raad geblokkeerd (Grönvall, 2000). De BSE-crisis laat de kwetsbaarheid van besluitvorming binnen de EU zien. Wanneer nationale belangen zeer groot zijn, neemt de kans op afwijkend gedrag toe. De macht van individuele lidstaten moet daarbij niet worden onderschat. Bij de beslissing van Groot-Brittannië om het dreigement uit te voeren bleken niet alleen nationale belangen (de export van Brits rundvlees was volledig stil komen te liggen), maar ook individuele


30


belangen een belangrijke rol te hebben gespeeld. De Britse premier Major had geen keus dan sterk leiderschap te tonen en op te komen voor de economische belangen van zijn land als hij nationaal wilde “overleven” De verkiezingen waren immers in aantocht (Grönvall, 2000). Dioxine schandaal Na de BSE-crisis diende zich in de zomer van 1999 het Dioxine schandaal aan. De Dioxine besmetting begon in een klein bedrijfje in België, maar resulteerde in grote economische gevolgen voor de gehele EU. Eerdere ervaringen opgedaan tijdens de BSEcrisis, waar de EC te laat reageerde op de gebeurtenissen, hebben het crisismanagement van de EC sterk beïnvloed. Het belang om snel en vastberaden te reageren om zowel de economische- als de institutionele waarden te beschermen, was een “lesson learned”, zo bleek ook tijdens de aanpak van de Dioxine crisis. In de aanpak van de Dioxine crisis heeft de Commissie zich tot het uiterste ingespannen om eenheid in de EU te bewaren en internationaal als een gemeenschappelijk front op te treden. De EC legde zwaar beperkende maatregelen op aan België. De eensgezindheid tussen de lidstaten en de Commissie was aanvankelijk groot, wat de eenheid bevorderde (alleen België was het niet eens met de genomen maatregelen). Ondanks de zware maatregelen van de EC, gaven sommige lidstaten waaronder Frankrijk, Italië en Griekenland echter blijk van nog veel verder reikende beperkingen. Volgens sommigen vooral ingegeven door nationaal economische belangen en de kans om de eigen voedselindustrie te promoten (Olsson, E. in: Larsson, S. e.a., 2005). De kwetsbaarheid van de eenheid werd zichtbaar toen de EC in een later stadium de beperkingen tegen België ophief. De lidstaten politiseerden deze beslissing onmiddellijk en wilden de beperkingen handhaven. Haider-affaire Op 3 oktober 1999 vonden verkiezingen in Oostenrijk plaats. De controversiële ultrarechtse Freiheitliches Partei Österreich (FPO) van Jörg Haider eindige als één na grootste partij. De grootste partij bleek de conservatieve partij de ÖVP. In totaal 14 lidstaten van de EU vreesden dat, wanneer de FPÖ zou toetreden tot de regering van Oostenrijk, de principes van vrijheid en democratie, respect voor mensenrechten en basale humanitaire privileges opgenomen in artikel 6.1 van het Verdrag van Amsterdam in gevaar zouden kunnen komen. Op 31 januari 2000 legden 14 lidstaten, onder leiding van Antonio Guterres (de Portugese president van de EU destijds), een ultimatum op aan Oostenrijk. Er werd gedreigd met politieke sancties wanneer de FPÖ in de regering zou komen. De 14 lidstaten benadrukten dat het 14 beslissingen van bilaterale aard betroffen, die buiten de sfeer van de EU waren genomen. Dat laatste bleek echter moeilijk houdbaar nu de reden voor de sancties gelegen waren in de bescherming van de waarden van de EU en de president van de EU en de Raad een zeer belangrijke rol speelden. In deze crisis is zichtbaar sprake van een centralisatie van besluitvorming. De besluitvorming om te komen tot de politieke sancties vond in het weekend van 30 januari 2000 binnen een kleine actieve groep (waaronder Duitsland en Frankrijk) van


31


de in totaal 14 lidstaten plaats . Er was geen tijd voor overleg of het inroepen van advies van deskundigen. Guterres presenteerde het besluit telefonisch aan de overige van de groep van “14” en eiste hun antwoord binnen enkele uren. De druk op de overige van de 14 lidstaten was enorm en de lidstaten voelden zich gedwongen hun normale besluitvormingsprocedures naast zich neer te leggen. Op 4 februari vormde de FPÖ samen met de ÖVP de nieuwe regering in Oostenrijk. Dit betekende dat de sancties uitgevoerd moesten worden, ondanks gebrek aan bewijs dat de waarden van de EU daadwerkelijk aangetast zouden worden. Toen in juli van dat jaar bleek dat de vrees van de 14 lidstaten ongegrond was, was het zaak om de sancties tegen Oostenrijk op te heffen. Benadrukt werd dat dit gelijktijdig moest plaatsvinden om te voorkomen dat de bestaande samenwerking uiteen zou vallen. Op 12 september 2000, bij monde van de president van de EU, hieven de 14 lidstaten de sancties tegen Oostenrijk op. Conclusie In antwoord op de vraag: “Wat doet de crisis met slagvaardigheid in besluitvorming?”, blijkt uit de beschouwing van bovenstaande crises dat, hoewel het dikwijls lijkt alsof de EC veel macht heeft in de aanpak van crises, de eenheid van de besluitvorming vooral afhankelijk is van de mate waarin de onderlinge belangen overeenkomen. Het systeem blijkt in verschillende cases verlamd door nationale neigingen van lidstaten en de EC is te zwak om de algemene Europese belangen te behartigen/verdedigen. Uit de bovenstaande crises blijkt dat, los van de inhoudelijke juistheid of uiteindelijke wenselijkheid, binnen de EU redelijk snel tot besluitvorming kon worden gekomen. Geconcludeerd kan worden dat de slagvaardigheid van besluitvorming meer te lijden heeft aan gebrek aan eenheid, dan aan de snelheid van besluitvorming.

4.2.2 Wat doet de crisis met leiderschap in besluitvorming? In de aanvang van een crisis is niet alleen de vraag wat het probleem is, maar ook de vraag wie de probleemeigenaar is, relevant. BSE-crisis De besluitvorming ten tijde van de BSE-crisis begon in de afzonderlijke lidstaten die hun eigen maatregelen hadden genomen nog voordat de Commissie kon reageren en veroorzaakte daarbij een worsteling om het leiderschap. De BSE-crisis was daarbij voor wat betreft verantwoordelijkheden en besluitvorming een complexe crisis met een hoog wetenschappelijk gehalte. De onzekerheid was groot en de behoefte aan deskundige informatie bij de besluitvormers hierdoor eveneens. De rol die de experts in de besluitvorming tijdens deze crisis speelden was groot. Larsson e.a. (2005) heeft in het onderzoek naar de crisis rond BSE vooral gekeken naar de rol die de EC in de besluitvorming heeft gespeeld. Daarbij maakte hij onderscheid in twee rollen: de Commissie als “arena” voor de lidstaten (passief, faciliterend) en de Commissie als zelfstandige “actor” die actief invloed kan uitoefenen op de besluitvorming (agenderend, autonoom). Zie hiervoor ook Moravcsik in hoofdstuk 3. De vraag kan gesteld worden in hoeverre supranationale instellingen van de EU invloed hebben op de besluitvorming of in hoeverre de lidstaten volledig “in controll” zijn.


32


Ten aanzien van de rol van de EC als coördinator concludeerden Larsson e.a. (2005) dat de EC ten tijde van crises zowel een “arena” is voor lidstaten om hun onderlinge conflicten uit te vechten, als een “actor” die zelfstandige beslissingen kan nemen. Uit de BSE-crisis blijkt dat de EC als een supranationaal orgaan een beslissende rol kan hebben wanneer het aankomt op besluitvorming op een Europees niveau. Dit speelt vooral wanneer er sprake is van onzekerheid over de situatie bij de lidstaten. Dioxine-crisis Tijdens de Dioxine crisis was de EC vastberaden sterk leiderschap te tonen, voor lief nemend dat de relatie met België daarmee op gespannen voet kwam te staan. De EC had van de BSE-crisis het belang geleerd om derde landen op reguliere tijdstippen te informeren, wat heeft geholpen om de EU-markt tijdens de Dioxine crisis te beschermen. Gedurende de BSE-crisis werd de EC sterk bekritiseerd vanwege de focus op de voedselproducenten in plaats van op de bezorgdheid over de belangen van Europese consumenten (Larsson, e.a., 2005). In de Dioxine crisis werd op het institutionele niveau, symbolische politiek gebruikt als een manier om te laten zien dat de Commissie consumenten bescherming geprioriteerd had.(Larsson e.a., 2005). Haider-affaire Tijdens de Haider-affaire was het vooral Guterres, de president van de EU en een paar lidstaten (vooral Duitsland en Frankrijk) binnen de groep van 14 lidstaten die van mening waren dat zijn leiderschap moesten tonen en maatregelen tegen Oostenrijk moesten afkondigen. De EC was niet eens geconsulteerd of geïnformeerd op het moment dat de sancties door de 14 lidstaten werden afgekondigd. Desondanks verleende de EC even later wel haar steun aan de maatregelen. De druk op de 14 lidstaten om de sancties te steunen was enorm. Parallellen met de periode van voor de Tweede Wereldoorlog werden getrokken en werkten sterk polariserend. Je was óf tegenstander óf voorstander van de FPÖ, hetgeen er mede toe heeft geleid dat de 14 lidstaten allen instemden met de sancties. Conclusie In antwoord op de vraag wat de crisis doet met leiderschap in besluitvorming blijkt uit bovenstaande crises dat leiderschap geclaimd kan worden. In de aanloop naar een crisis kunnen organisaties/instituties en zelfs personen menen dat zij de beste competenties en methoden in huis hebben om het probleem aan te pakken. Dit kan ertoe leiden dat men -al dan niet agressief- het leiderschap claimt. Ook andere motivaties kunnen reden zijn om het leiderschap tijdens een crisis te claimen. Gedacht kan worden aan versterking van de reputatie of het uitbreiden van de competentie en autoriteit van degene die leiderschap claimt (zie ook Grönvall, 2000). Tevens blijkt dat leiderschap afhankelijk kan zijn van deskundigheid (zie met name de BSE-crisis waarbij het leiderschap tijdens de besluitvorming verschoof naar de deskundigen). Tenslotte is voor het tonen van leiderschap tijdens crisis de informatiepositie van belang. Zo kon de EC tijdens de Haider-affaire geen leiderschap tonen aangezien men niet geïnformeerd was over de op handen zijnde maatregelen.


33


4.2.3 Wat doet de crisis met legitimatie van besluitvorming? De legitimatie van de besluitvorming tijdens de Haider-affaire is vooral gebaseerd op het resultaat dat men wilde behalen: buiten iedere procedure om hadden de 14 lidstaten besloten politieke sancties aan Oostenrijk op te leggen, met als doel te voorkomen dat de FPÖ in de regering zou komen. Symboliek speelt een belangrijke rol waar het gaat om de legitimatie van besluitvorming. Symbolische politiek is zelfs essentieel in crisismanagement binnen de EU. De crisisbesluitvorming door de EU moet geloofwaardig zijn, anders loopt men het risico dat de competentie in twijfel wordt getrokken en de Unie uiteen valt (Larsson, e.a., 2005). Deze vorm van symboliek komt duidelijk naar voren in de Noord-Irak crisis. Tijdens de daaraan voorafgaande Golf-oorlog was er binnen de EU sprake van een gevoel van gemeenschappelijk falen. Toen de crisis in Noord-Irak zich vervolgens aandiende, was het gevoel binnen de EU dat het belangrijker was om iets gezamenlijks te doen, dan met een plan zou komen dat ook echt kon werken. Of zoals een EU-official in dit verband zei over het voorstel om een veilige haven te creëren: “It might not fly, but it exists. That’s the point.” (Jacobsen, P.V., in Jacobsen, K.E., 199). Taal blijkt daarnaast een belangrijk middel in de legitimatie van besluitvorming. Wanneer er gesproken wordt van een “humanitaire interventie” klinkt dat in ieder geval anders dan wanneer men spreekt van een militair ingrijpen. Een ander voorbeeld van symboliek komt uit de BSE-crisis. Crisismanagers moesten op een betrouwbare manier opereren om het vertrouwen van zowel de consumenten als van derde landen te bewaren. Het opleggen van strikte beperkingen was daarom niet alleen een manier om de publieke gezondheid te beschermen maar ook om bij de buitenwereld het gevoel te laten ontstaan dat men de situatie onder controle had. Het nemen van maatregelen als zodanig en niet zozeer de inhoud daarvan bleken van symbolische waarde. Dit leidde er zelfs toe dat bepaalde beslissingen veel verder gingen dan noodzakelijk. Het gevoel was dat, als de EC hiertoe niet zou zijn overgegaan, derde landen waarschijnlijk zelf maatregelen hadden getroffen die nog veel strenger zouden zijn geweest (Larsson, e.a., 2005). Conclusie In antwoord op de vraag wat crisis doet met de legitimatie van besluitvorming blijkt dat de verantwoording van ingezette maatregelen veelal verhuist naar de outputzijde. De verantwoording van beslissingen vindt dikwijls vaak achteraf plaats, normale procedures worden omzeild en besluitvorming vindt primair haar legitimatie in het resultaat dat wordt behaald. Daarnaast draagt symboliek in belangrijke mate bij aan de legitimering van de besluitvorming.


34


4.3 Op weg naar de financiële crisis Eerdere crises binnen de EU hebben aangetoond dat slagvaardigheid meer lijdt onder gebrek aan eenheid, dan onder gebrek aan snelheid. Leiderschap ten tijde van crises blijkt mede afhankelijk van wie het claimt, wie deskundig is en wie de informatie heeft. De legitimatie van de besluitvorming verplaatst naar de outputzijde (resultaat) en haar symbolische waarde neemt toe. De verwachting is dat bovenstaande elementen ook een rol hebben gespeeld tijdens de besluitvorming inzake de financiële crisis. Voor dit onderzoek is interessant te weten of de conclusies die ten aanzien van bovenstaande elementen zijn getrokken, ook gelden voor de besluitvormingsprocessen tijdens de financiële crisis.

4.4 Verdiepende onderzoeksvragen Op basis van dit hoofdstuk zullen in hoofdstuk 6 de volgende verdiepende onderzoeksvragen worden uitgewerkt: • Hoe slagvaardig was de EU? • Welke rol heeft leiderschap daarbij gespeeld? Samengevat vanuit de voorgaande hoofdstukken levert dit de navolgende verdiepende vragen op voor dit onderzoek. Crisis 1. Is er volgens de theorie sprake van een crisis? Legitimering van EU-beleid 2. In hoeverre zijn de procedures gevolgd? (vertegenwoordiging) 3. In hoeverre waren kiezers tevreden over de genomen besluiten? (resultaten) 4. In hoeverre is er verantwoording afgelegd door actoren? (verantwoording) 5. Welke invloed heeft de crisis op legitimatieprocessen? Besluitvorming 6. Hoe slagvaardig was de EU? 7. Welke rol heeft leiderschap daarbij gespeeld?

Deze vragen zullen in hoofdstuk 7 worden beantwoord na de analyse in hoofdstuk 6. Het volgende hoofdstuk vertelt het verhaal van de financieel economische crisis tot eind april 2009.


35


5. De EU en de kredietcrisis: het verhaal In dit hoofdstuk wordt het verhaal verteld over de financieel economische crisis van september 2008 tot mei 2009. Er is, voor zover mogelijk gezien de fase waarin de financieel economische crisis zich bevind, getracht het besluitvormingsproces van de verschillende Europese instellingen op te tekenen. Het verhaal is grotendeels gereconstrueerd aan de hand van krantenartikelen, internetpublicaties, interviews met besluitvormers en documenten van de EU en de Tweede Kamer. Het gehele besluitvormingsproces is teruggebracht tot een selectie van -in onze ogencruciale momenten en/of beslissingen. Rode lijn in het verhaal zijn de zes subvragen aangaande besluitvorming en legitimering zoals geformuleerd aan het einde van hoofdstuk 4.

5.1 De aanloop naar de crisis “We zitten op een tijdbom” zei een analist in The New York Times in 1981. Door de enorme toename van “onconventionele” hypotheken, afgesloten door consumenten die niet in aanmerking komen voor een normale hypotheek, is een gevaarlijke situatie ontstaan vond hij. “Veel mensen die hebben gegokt op een laag blijvende rente lopen het risico hun huizen te verliezen”. De analist werd als doemdenker weggezet. Meer dan 20 jaar later krijgt hij zijn gelijk. Een gelijk dat de fantasie van de analist waarschijnlijk te boven gaat. De onderkant van de Amerikaanse huis- en hypotheekmarkt is behoorlijk verrot. In 2007 is bijna een kwart van de Amerikaanse hypotheken van een bedenkelijke kwaliteit. Het zijn leningen aan mensen met een onbetrouwbaar kredietverleden, kleine zelfstandigen zonder aantoonbaar inkomen, nieuwe instromers op de arbeidsmarkt en alle andere Amerikanen die bij de gewone banken geen kans maken. Vanaf 2007 is de afkoeling in de verhitte huizenmarkt goed merkbaar. Amerikanen waren gewend de in het verleden altijd maar stijgende waarde van de woning door een jaarlijkse verhoging van de hypotheek om te zetten in harde dollars die gretig uitgegeven werden aan de nieuwste TV’s, playstations etc. Deze afkoeling van de Amerikaanse huizenmarkt heeft dus direct een belangrijk effect op de economie.

5.2 Financiële meltdown Nadat de Amerikaanse overheid het roer heeft overgenomen bij de twee grootste hypotheekverstrekkers van Amerika, Fanny Mae en Freddy Mac, moet de derde grote Amerikaanse bank, Lehman Brothers, het zonder overheidssteun doen. Het faillissement van Lehman Brothers wordt op 15 september 2008 aangevraagd. Er wordt gesproken van een “meltdown” op de financiële markt.


36

Hoofdstuk 5 | De EU en de kredietcrisis: het verhaal

37


Aanvankelijk onderschatten de Europese regeringen de effecten van de Amerikaanse situatie. In Nederland wordt de troonrede op 16 september 2008 door de koningin uitgesproken. Weliswaar wordt daarin gesteld dat “De wereldeconomie kampt met tegenslagen” en “De crisis op de financiële markten vertraagt ook in ons land de groei”, maar de illusie wordt tevens gewekt dat, zolang we maar alert blijven, Nederland wel aan de crisis lijkt te kunnen ontkomen. Sterker nog: “Ook voor volgend jaar streeft de regering naar een overschot op de begroting”. Een streven dat al snel werd ingehaald door de realiteit.

de grootste verzekeraar ter wereld, American International Groep (AIG) dreigt om te vallen en wordt door de Amerikaanse overheid gesteund met een kapitaalinjectie. De aandelenkoersen van verzekeraars dalen ook sterk. De al donkere financiële wolken die zich hadden samengepakt kleuren steeds zwarter.

Koersen van Europese bankaandelen kelderen sinds 4 september nadat de ECB had aangekondigd de zeer genereuze verschaffing van liquiditeit enigszins aan banden te leggen. ECB-president Jean-Claude Trichet zei dat de ECB bepaalde soorten onderpand, zoals hypotheken gebaseerd op obligaties, niet meer accepteert in ruil voor liquiditeit, om misbruik van de regeling in te dammen. Banken maken sinds het uitbreken van de kredietcrisis grootschalig gebruik van de mogelijkheid om kwalitatief slecht onderpand bij de ECB in te wisselen voor beter verhandelbare pakketten. Op die manier wil de ECB de geldmarkt draaiende houden. Uit analyses van de geldstromen blijkt echter dat er ook excessen plaatsvinden. Zo parkeert het Amerikaanse Lehman Brothers een grote lening bij de ECB die was gebaseerd op zeer risicovolle overnameschulden. Daar is de liquiditeitssteun niet voor bedoeld. Trichet wil er dan ook paal en perk aan stellen. Heftige koersreacties waren het gevolg. Vooral banken die het toch al zwaar hadden door de crisis (zoals het Zwitserse UBS en het Britse HBOS) gingen hard onderuit, tot wel 7 procent.

Ieder voor zich Op 30 september 2008 komt de Ierse regering met een spectaculaire reddingsactie. De Ierse regering zegt toe dat zij voor alle spaartegoeden van particulieren en bedrijven bij Ierse banken tot september 2010 garant staat om zo de financiële stabiliteit te bewaren. Dit naar aanleiding van de flinke klappen die de Ierse banken en financiële instellingen kregen. Omdat dit de Ierse banken beter in staat stelt om financiering te vinden op de internationale kapitaalmarkt dan andere banken gaat de EC zich over het Ierse model buigen. Dit riekt net als de actie van Bos naar concurrentievervalsing door staatssteun.

Op 10 september komt de EC met twee formele voorstellen voor wetgeving inzake toezicht op de financiële markt. Nicolas Sarkozy, levert op 15 september felle kritiek op de aanpak van de kredietcrisis door de ECB. Sarkozy vindt dat de ECB verkeerd optreedt door zoveel geld in de Europese kapitaalmarkt te injecteren zonder de rente te verlagen. Volgens Sarkozy heeft de Europese bank hierdoor alleen maar speculanten geholpen. De ECB heeft in de weken voor 15 september tientallen miljarden euro’s uitgeleend om banken in Europa snel aan geld te helpen. Sarkozy bekritiseert ook de Luxemburgse premier Jean-Claude Junker, voorzitter van de ministers van Financiën van de Eurolanden. Juncker zou niets hebben gedaan tegen de kredietcrisis. Op 23 september doen Europarlementsleden een formeel verzoek aan de Commissie voor nieuwe wetgeving aangaande de regulering van financiële markten. De Dow-Jonesindex verliest op 29 september 6,9 procent, 770 punten. De scherpste daling in punten ooit op één dag. Het “Nee” van het Huis van Afgevaardigden tegen het voorstel om banken en andere financiële instellingen te verlossen van slechte beleggingen kwam als een schok voor beleggers. Vooral de banken moesten het ontgelden met dalingen tot 14%. Overal in de wereld kelderen de beurskoersen. Ook

Minister van Financiën Bos zendt op 30 september een brief naar de Tweede Kamer over de gebeurtenissen rondom Fortis waarbij Nederland voor 49% aandeelhouder van Fortis is geworden.

Op 1 oktober doet de EC het voorstel2 over een herziening van eisen aan het bankkapitaal om het vertrouwen te herstellen. De Commissie heeft voor de financiële markt nieuwe regels voorgesteld die banken beperken om leningen boven een bepaalde grens te verstekken aan partijen. Nationale toezichthoudende autoriteiten zouden een beter overzicht van de activiteiten van grensoverschrijdende bankgroepen moeten hebben. Het Financieel Dagblad gaf op 1 september al aan dat de EC (Mededinging) op 2 oktober uitsluitsel zou geven over de verkoop door Fortis van delen van ABN-Amro in juli 2008 waardoor de Nederlandse zakelijke markt een te sterke positie dreigt te krijgen. Het verhaal Fortis neemt een andere wending. Op 3 oktober wordt de Nederlandse Staat eigenaar van Fortis Nederland, ABN-Amro en Fortis Verzekeringen voor een bedrag van 16,8 miljard Euro. Zo worden de cruciale systeemrelevante bancaire activiteiten in rustig vaarwater gebracht en belangrijke financiële activiteiten zoals het Holland Financial Center behouden. Tevens geeft het rust voor de spaarders en klanten die weten dat hun geld in veilige handen is. Het betreft een tijdelijke maatregel. Bij deze overname waren de minister van Financiën, de president van de DNB en de Minister president aanwezig. In Parijs vindt op instigatie van Sarkozy op 4 oktober een Europese minitop plaats over de kredietcrisis. De bijeenkomst van de leiders van Frankrijk, Italië, GrootBrittannië en Duitsland is vooral bedoeld om het “vertrouwen te herstellen”. De Duitse en Britse regeringen zijn fel tegen een noodfonds zoals in de VS voor de financiële sector als reactie op een eerder door de Franse minister van Financiën Christine Lagarde nog opgelaten proefballonnetje. Merkel haalt hard uit naar Ierland vanwege de garantieregeling voor de Ierse banken. Naast de vier regeringsleiders waren ook voorzitter Barroso van de EC en Trichet van de ECB en voorzitter Juncker van de Eurogroep aanwezig. Er is behoefte aan coördinatie en afstemming ten behoeve van de Europese financiële belangen en er is irritatie over Griekenland en Ierland die zonder 2


38


IP/08/1433


39


ruggespraak met de EU tegoeden op hun eigen banken garanderen. Elk land neemt intussen zijn eigen maatregelen om de bankensector te beschermen. De leiders spreken af dat de Europese regels over de staatssteun, gezien de uitzonderlijke toestand, voor de banksector “soepel” moeten worden toegepast en dat de EC snel over de haar voorgelegde dossiers moet oordelen. De voorafgaande week heeft commissaris Neelie Kroes van Concurrentiebeleid daarvoor al “volmachten” gekregen van de EC. De EU-leiders van de vier Europese economische grootmachten spreken af dat ze samen financiële instellingen zullen helpen de kredietcrisis te bestrijden en dat de regels van het Groei- en Stabiliteitspact omwille van de uitzonderlijke omstandigheden “flexibel” toegepast moeten worden. Vooral Frankrijk komt daarmee goed weg omdat de Franse begroting in grote problemen komt. De voorzitter van het EP Hans-Gert Pottering bekritiseert de minitop. Hij waarschuwt dat de landen met de vier grootste economieën van de EU geen besluiten mogen nemen voor de hele EU. Financiële coördinatie De Ecofin, met als voorzitter mevrouw Christine Lagarde (minister van Economische Zaken, Industrie en Werkgelegenheid van Frankrijk) is het eens geworden over een gecoördineerde aanpak als respons op de financiële crisis. Met het oog op de besprekingen van de Europese Raad op 15 en 16 oktober neemt de Ecofin 7 oktober 2008 de conclusies, over een onmiddellijke reactie op de financiële turbulentie, aan. De conclusies hebben voornamelijk betrekking op het ondersteunen van systeemrelevante financiële instellingen en op het formuleren van gemeenschappelijke beginselen als leidraad voor optreden. Die gemeenschappelijke beginselen zijn: • de ondersteuning heeft in principe een tijdelijk karakter; • de lidstaten houden de belangen van de belastingbetalers in het oog; • de gevolgen van het ingrijpen moeten naar behoren voor rekening van de bestaande aandeelhouders komen; • overheden moeten desgewenst in het management van een financiële instelling veranderingen kunnen aanbrengen; • het management mag geen onbehoorlijke voordelen ontvangen en overheden kunnen onder meer ingrijpen in de beloningen van managers; • om de rechtmatige belangen van concurrerende instellingen te beschermen, zullen in het bijzonder de regels voor staatssteun worden ingeroepen; • het doorsijpelen van negatieve gevolgen moet worden vermeden. De lidstaten hebben afgesproken om depositogaranties op te trekken tot ten minste 50.000 euro. In de aanloop naar de Europese Raad heeft de Raad nog op drie andere gebieden conclusies aangenomen, namelijk over een vertraging van de productiegroei, over financiële stabiliteit en financieel toezicht en over de beloning van bestuurders.3 Manuel Barroso, voorzitter van de EC heeft een vooraanstaande groep mensen gevraagd om voorstellen te doen voor meer doeltreffend Europees en mondiaal toezicht op wereldwijde financiële instellingen, die momenteel voornamelijk onder nationaal 3

toezicht staan. Jacques de Laroisière, voormalig directeur van het IMF, werd aangesteld als voorzitter. Machtsstrijd Sarkozy en Merkel loopt uit op ruzie De Franse president Nicolas Sarkozy legt op 8 oktober de schuldvraag over de mislukte EU-minitop van 7 oktober, ondubbelzinnig bij de Duitse bondskanselier Angela Merkel. De regeringsleiders van Duitsland, Groot-Brittannië en Italië waren op 7 oktober op uitnodiging van Sarkozy afgereisd naar Frankrijk. Bedoeling was gezamenlijk het initiatief te nemen voor een Europees noodfonds waarmee Europese banken kunnen worden gesteund, daarmee een voorbeeld nemend aan de VS. “Het was misschien een fiasco, maar niet die van mij, die van Merkel,” zou Sarkozy hebben gezegd volgens Franse media. Een woedende Merkel zou zelfs hebben gedreigd de top vroegtijdig te verlaten als Sarkozy het plan over een noodfonds zou doorzetten. De Duitse bondskanselier zou er op hebben aangedrongen dat elke lidstaat zijn eigen boontjes maar moet doppen. De financiële crisis in IJsland leidt op 9 oktober tot een diplomatieke rel met GrootBrittannië, dat ertoe was over gegaan om de tegoeden van de failliete IJslandse banken te bevriezen, met een beroep op anti-terreurwetgeving. De IJslandse minister Geir Haarde beschreef het als een volledig onvriendelijke daad. Ook Duitsland en Zwitserland bevroren de tegoeden. Op 9 oktober debatteren Europarlementsleden over toezicht op de financiële diensten in Europa. Zij verzoeken de Commissie te komen met wetgevingsvoorstellen om de toezichtsstructuur en het regelgevingskader voor financiële diensten in Europa te verbeteren. Op 11 oktober zegt de Franse president Nicolas Sarkozy tijdens een gezamenlijke persconferentie met de Duitse bondskanselier Angela Merkel dat beide landen voor een gecoördineerde actie in de eurozone zijn. De bondskanselier merkt wel op dat elke lidstaat de ruimte krijgt af te wijken van de aanpak. De ruzie op de minitop van 4 oktober 2008 is weer bijgelegd. De Franse president Nicolas Sarkozy nodigt op 12 oktober 2008 de 15 landen van de eurozone uit in Parijs. Opnieuw is Nicolas Sarkozy de instigator achter dit topoverleg, net zoals hij dat was van het topoverleg tussen Italië, Groot-Brittannië en Duitland een week eerder. Sarkozy ontvangt opvallend genoeg voorafgaand aan de vergadering van de Eurogroep de Engelse premier Gordon Brown op het Elysee. Groot-Brittannië behoort niet tot de Eurogroep maar lijkt de oplossing in handen te hebben. Het is namelijk GrootBrittannië die in de persoon van Gordon Brown en zijn Minister van Financiën Alister Darling op het wereldtoneel de leiding heeft genomen bij de aanpak van de financiële

Raad van EU, 7 oktober 2008, 13784/08 (Presse 279), (OR. fr)


40



41


crisis. Daar waar de hele wereld naar de Verenigde Staten zat te kijken is GrootBrittannië razendsnel met een analyse van de wereldwijde financiële crisis gekomen en heeft daaruit zijn conclusies getrokken in de vorm van een wereldwijd plan van aanpak om het financiële mechanisme weer op gang te brengen. Kort gezegd houdt dat in dat overheden miljoenen zullen moeten injecteren in de banken en dat zij tevens de schulden van de banken moeten garanderen. De Engelsen zelf zijn al begonnen met het nemen van maatregelen conform hun eigen plan. Tijdens het overleg hebben Nicolas Sarkozy en EU-voorzitter Manuel Barosso hun reddingsplan gelanceerd. Hun reddingsplan volgt geheel de lijn van de door GrootBrittannië voorgestelde wereldwijde maatregelen. Daar waar de meeste deelnemende landen net na de presentatie van het reddingsplan nogal gekweld keken is Nicolas Sarkozy er dankzij behendig manoeuvreren in geslaagd 15 eurolanden op één lijn te krijgen en dat is een topprestatie in een crisistijd waarin economisch nationalisme voortdurend dreigt. Frankrijk hamert voortdurend op eenheid en afstemming binnen Europa. Nicolas Sarkozy leidt Europa zoals zijn eigen land. Met energie, pragmatisme, met geloof in de kracht van woorden en met de wil tegenstellingen te overbruggen. Dat is nieuw voor Europa. Eerder wist Nicolas Sarkozy op deze wijze ook al snel te bemiddelen in de Kaukasus crisis. Na afloop maken de Eurolanden bekend dat ze via een gemeenschappelijk actieplan hun banken en financiële instellingen gaan ondersteunen om te zorgen dat financiële markten kunnen blijven functioneren en banken geld kunnen blijven uitlenen aan burgers en bedrijven. Er komt geen noodfonds, wel betere afstemming met betrekking tot reddingsplannen. Deze slagvaardigheid is een duidelijke keerpunt in de aanpak van de economische crisis in Europa die op het conto van vooral Nicolas Sarkozy en voor een deel op Gordon Brown kan worden bijgeschreven. Banken wantrouwen elkaar De markt voor leningen tussen banken onderling lag er al beroerd bij. Maar sinds het faillissement van Lehman Brothers half september 2008 leende vrijwel geen enkele bank nog zomaar aan een collega. Deze markt is de smeerolie van de economie. Als banken niet meer hun dagelijkse, wekelijkse of maandelijkse overschotten en tekorten snel met collega’s kunnen rechttrekken, kunnen ze nog maar heel moeilijk hun eigenlijke werk doen: het aantrekken van geld en het uitzetten van krediet. Daarom neemt de ECB half oktober 2008 een rigoureus besluit:4 banken kunnen onbeperkt geld lenen zonder straftarief. Daar maken banken zo massaal gebruik van, dat een bizarre situatie ontstaat. Ze blijven weigeren het aan hun collega’s te lenen. Voor korte onderlinge bankleningen van een week trekt de markt wel enigszins aan maar voor de driemaandsleningen blijft de markt moeizaam. Wat doen de banken dan met het geld van de ECB? Er is maar één instelling die ze vertrouwen: de ECB zelf. Zo gebeurt het dat de gezamenlijke Europese banken 200 miljard Euro hebben gestald bij de ECB, geld dat ze bij diezelfde instelling geleend hebben. Dit stallen kan alleen tegen een speciaal, ongunstig tarief van 2,75%. De banken verliezen dus een half procentpunt over het ECB-geld, alleen omdat ze andere banken wantrouwen. 4

In nauwe samenwerking met de lidstaten stelt de Commissie mededelingen op die aangeven onder welke voorwaarden deze ongekende maatregelen kunnen worden vastgesteld zonder de integriteit van de interne markt aan te tasten en zonder dat een schadelijke subsidiewedloop tussen de lidstaten ontstaat. De eerste mededeling in de kredietcrisis is die van de "bankmededeling" van 13 oktober 20085. De EC doet op 15 oktober een voorstel voor een herziening van de EU-regels inzake de depositogarantiestelsels naar aanleiding van afspraken die op 7 oktober door de EUministers van Financiën zijn gemaakt. De nieuwe regels (onder andere het beschermen van banktegoeden tot 100.000 Euro) verbeteren de rechten van de spaarders en moeten het vertrouwen van beleggers behouden in het financiële vangnet. Alle lidstaten schaaren zich achter de op 12 oktober gemaakte afspraken. “Het geld moet weer gaan stromen” aldus Balkenende. De lidstaten van de EU willen in november een wereldtop houden over de bankencrisis. De premier van België, Yves Leterme, zegt op 18 oktober een interview aan een journalist van De Standaard over de financiële crisis: “Deze crisis is eigenlijk erger dan de crisis van de jaren “30”. Toen was er ook een beurscrash en waren het donkere economische tijden. Maar de impact ervan was een zaak van maanden en trimesters. Nu is het een kwestie van uren en minuten. De snelheid waarmee alles evolueert is hallucinant. We beleven een soort online crisis.” Op 21 oktober haalt Klaas den Tek van de Wereldomroep Ruud Koole van de Partij van de Arbeid aan: “De nationalisering van Fortis en ABN/AMRO, het financiële noodplan van 100 miljard euro en de 10 miljard euro die de overheid aan ING geeft, al deze beslissingen neemt Minister Bos zonder de tweede kamer te informeren. Begrijpelijk maar wel onbevredigend”. De kamer houdt 24 oktober 2008 een debat over de Europese top die de week daarvoor gehouden werd. De financiële crisis is daarbij het hoofdonderwerp. CDA-woordvoerder Frans de Nerée tot Babberich stelt in het debat blij te zijn met de grotendeels gezamenlijke Europese aanpak van de kredietcrisis omdat het van belang is dat lidstaten min of meer één lijn trekken in het geven van bijvoorbeeld bankgaranties en staatssteun aan bedrijven. De Nerée spreekt in het debat zijn steun uit voor de kapitaalinjectie in ING die het kabinet de bank gegeven heeft. Deze injectie kwam uit het noodfonds van 20 miljard dat in het leven is geroepen om gezonde en degelijke financiële instellingen die tijdelijk extra middelen nodig hebben bij te staan. Wel heeft de CDA’er nog enkele vragen over de uitvoering van de injectie. “De staat heeft nu voor 10 miljard aan “securities” bij de ING. We denken dat deze kapitaalinjectie op den duur een zeer profijtelijke zal zijn. Maar we willen graag weten 5

ECB/2008/11


Wegens de snel dalende koers van de Hongaarse munt forint heeft Hongarije op 13 oktober de twijfelachtige eer om als eerste EU-land financiële hulp te krijgen om de economische crisis te doorstaan. Het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de EU en de Wereldbank verstrekken gezamenlijk een lening van 25 miljard dollar.

42


IP/08/1495


43


wanneer de securities weer van de hand gedaan worden. En we gaan er daarbij van uit dat de opbrengsten gebruikt zullen worden voor de aflossing van de staatsschuld”, aldus De Nerée.

Op 6 november 2008 neemt de ECB een aantal monetaire beleidsbeslissingen betreffende basispunten van de verschillende rentes, welke zullen ingaan op 12 november. (Zie voor een renteoverzicht bijlage 2)

De EC komt naar aanleiding van de top op 12 oktober, op 29 oktober met een gecoördineerd Europees actieplan6. Dit Commissie-initiatief pleit voor een nieuwe EUarchitectuur voor de financiële markten, de inspanning om banen te scheppen en de groei te stimuleren. Het is een belangrijke bijdrage aan het debat binnen de EU en met haar internationale partners over de vraag hoe te reageren op de huidige crisis en het effect ervan op de reële economie. Tevens doet eurocommissaris Almunia de EU-landen een voorstel om het reddingsfonds voor EU-landen die in financiële nood verkeren te verdubbelen naar 25 miljard euro. Voor wat betreft de nationale noodplannen van EUlanden toont Eurocommissaris Neelie Kroes zich coulant.

Top na top In Brussel vindt op 7 november 2008 weer een Europese top plaats. De vijfde top alweer tijdens het Franse voorzitterschap van de EU. Nicolas Sarkozy geeft duidelijk invulling aan zijn half jaarlijkse rol van voorzitter van de Europese Raad. Normaal zijn er twee toppen per jaar maar er is, ook gezien het aantal toppen, duidelijk sprake van een crisis. De 27 regeringsleiders en staatshoofden zijn bij elkaar ter voorbereiding van de wereldconferentie van 15 november in Washington. In dit overleg komt aan de orde dat een sterke rol voor het IMF in het ontwerpen en ook het ten uitvoer brengen van de nieuwe regels voor de nieuwe internationale financiële architectuur gewenst is. Een punt dat Nederland van meet af aan heeft bepleit. Ook een sterker financieel toezicht, met name bij grensoverschrijdende financiële instellingen wordt besproken. Tevens dienen heldere afspraken over een aantal macro-economische zaken te worden gemaakt die ten grondslag liggen aan deze financiële crisis. Zoals een te laks rentebeleid bijvoorbeeld of een niet-marktconform wisselkoersbeleid wat de afgelopen jaren ook mede geleid heeft tot het feit dat er enorm veel geld over de aardbol is gaan zwerven op zoek naar rendement. En dat leidde weer tot het ontwerpen van producten met een onverantwoord risicoprofiel wat uiteindelijk deze crisis heeft veroorzaakt.

Commissaris Almunia van Economisch en Monetaire zaken presenteert op 3 november de economische prognose 2008-2010 tegen de achtergrond van een aanmerkelijk verduisterde economische horizon. "De Europese economie is in de herfst van 2008 getroffen door de financiële crisis. Dit eist hun tol bij het bedrijfsleven en het vertrouwen van de consument. Opkomende economieën doen het beter dan de EU en de VS tot nu toe maar zelfs zij kunnen niet ontsnappen zonder schade. We hebben behoefte aan een gecoördineerde actie op EU-niveau ter ondersteuning van de economie. Een actie, gelijkend op wat we hebben gedaan voor de financiële sector." Op 4 november komen de Ministers van Financiën bijeen om de Europese Top van 7 november in Brussel voor te bereiden. De Nederlandse Minister Bos waarschuwt voor het gevaar van toppeninflatie. De Ministers komen niet met baanbrekende voorstellen. Er zijn nauwelijks lange termijn voorstellen, meent CEPS lid Karel Lannoo. Hij ziet de rol die de Ministers aan het IMF wil toebedelen niet zitten. Het IMF heeft thans niet de positie om als politieagent op te treden en ook de VS zal dat nooit toestaan. Daarnaast zou een discussie over de rol van het IMF maken dat landen als China, India en Brazilië meer stemrecht zullen opeisen. Het IMF wordt thans gedomineerd door de VS en Europa. Europa zou volgens Lannoo een voortrekkersrol in het IMF moeten gaan spelen, maar dan zullen ze eerst in Europa orde op zaken moeten gaan stellen en daartoe heeft deze Ministers bijeenkomst zeker niet bijgedragen en ontbreekt in Europa ook de politieke wil. De Britten doen er momenteel weer alles aan om hun “Londense City” te vrijwaren van de strenge Europese financiële toezichtregels. De Raad hecht op 4 november zijn goedkeuring7 aan een lening van 6,5 miljard euro aan Hongarije, in samenhang met de financiële hulp van het IMF en de Wereldbank, teneinde het land te helpen de financiële crisis het hoofd te bieden. Door de lening zal Hongarije de zware druk op zijn financiële markten kunnen verlichten en zijn betalingsbalans op middellange termijn kunnen ondersteunen.8

6 COM(2008)706 7

Raad van EU, 4 november 2008, 1510308/08 (Presse 313)

8

Raad van EU, 4 november 2008, 15067/08 (Presse 311) 2


44


De Commissaris Almunia roept op 11 november op tot het snel invoeren van reddingpakketten die consequent bijdragen tot het herstel van vertrouwen. De Commissie volgt de implementatie nauwgezet. Zij zijn ook bereid gebruik te maken van de mededingingsregels en te zorgen voor handhaving van een “level playing field” met betrekking tot staatssteun. Dit ter voorkoming van verstoringen van de interne markt. De EC bereidt een uitgebreid herstelplan voor dat zal worden gepresenteerd op 26 november. Een voorstel op 12 november van de Commissie bepaalt de voorwaarden voor de uitgifte van “credit ratings” (oordelen van privé-bedrijven die de financiële risico's voor beleggers evalueren). Dit is nodig voor het herstel van het vertrouwen in de markt, verhoging van de bescherming van beleggers en hoge kwaliteitsgaranties ten aanzien van kredietwaardigheidsbeoordelingen zonder conflictbelangen. Een procedure voor de registratie van ratingbureaus zorgt er voor dat Europese toezichthouders instanties die ratings binnen de EU gebruiken kunnen beoordelen. In de periode 12 tot en met 19 november dienen verschillende nationale centrale banken adviesverzoeken in bij de ECB. Deze verzoeken hebben te maken met tal van financiële instrumenten: bijhouden van financiële informatie (België), verstrekken van financiële stabiliteitsmaatregelen (Italië, Finland), aanhouden van reserveverplichtingen (Litouwen), verstrekken van overheidsgaranties (Spanje), reikwijdte van het deposito garantiestelsel (Ierland), het opzetten van een register van beheerde financiële instellingen (Bulgarije) en het gebruik van externe reserves voor toerisme (Bulgarije).


45


De ECB geeft op 17 november goedkeuring9, na een verzoek daartoe van de Raad, aan wijzigingen van de Richtlijn betreffende deposito garantiestelsels met betrekking tot het dekkingsniveau en de uitgestelde betaling. In de Tweede Kamer worden op 18 november de gevolgen van de kredietcrisis in Nederland besproken. Minister Bos belooft een brief met maatregelen aan de kamer te zullen sturen. Tijdens het debat doen partijen voorstellen om de economie te stimuleren. Banken aan de stresstest Op 20 november 2008 geeft de ECB toestemming voor de publicatie op 15 december van het door het Comité voor Bankentoezicht opgestelde rapport “Financial Stability Review” betreffende de door banken in de EU gehanteerde technieken voor liquiditeit stresstests en hun financieringsplannen bij noodgevallen. Op 21 november 2008 keurt de ECB de tijdelijke wijzigingen van de regels goed met betrekking tot de beleenbaarheid van onderpand10. De ECB geeft op 21 november 2008 adviezen aan Bulgarije (wijzigingen van het statuut van de Bulgaarse Nationale Bank ter voorbereiding op de invoering van de euro) en België (staatsgarantie ter vermijding van een uitstroom van liquiditeiten). Op 21 november stuurt Minister President Balkenende de Tweede Kamer een brief over de gevolgen van de kredietcrisis voor de reële economie waarin hij verwijst naar de EU coördinatiemaatregelen, de recente EU bijeenkomst van 15 en 16 oktober 2008 en de internationale top van de G20 van 15 november. In de periode 24 tot en met 26 november 2008 stemt de ECB in met tal van adviezen aan individuele lidstaten: Finland (wetgeving met betrekking tot staatskapitaalinvestering in depositobanken), Slovenië (overheidsgaranties financiële-stabiliteitsmaatregelen ter handhaving van de stabiliteit van het financiële stelsel) en Bulgarije (wetgeving met betrekking tot betalings- en vereveningssystemen). Op 25 november 2008 geeft de ECB goedkeuring aan een voorstel voor een Verordening van de Raad voor een mechanisme voor financiële ondersteuning op middellange termijn van de betalingsbalansen van de lidstaten11. Dit na een verzoek daartoe van de Raad van de EU. In de Tweede Kamer vindt een ordedebat plaats op 25 november aangaande de financiële crisis. Afgesproken wordt dat het kabinet een week later met de kamer over dit onderwerp zal debatteren.

Commissie presenteert actieplan De Commissie komt op 26 november met een omvattend Europees economisch actieplan12 voor een gecoördineerde reactie op de economische crisis. “Een verzameling nationale programma’s, meer niet” aldus Elisa Ferreira, voorzitter van de Commissie voor Economische en Sociale Zaken van het EP. Een reactief programma ook. Het is volgens Ferreira een verzameling van nationale stimuleringsplannen geworden omdat de Europese raad een gezamenlijke aanpak heeft gedwarsboomd. Vooral de grote EU landen als Frankrijk en Duitsland zijn daar volgens Ferreira debet aan. Het plan beoogt het herstel van het vertrouwen van het bedrijfsleven en de consument. Tevens beoogt het een herstart van kredietverlening en het stimuleren van investeringen in de EU economie en het creëren van werkgelegenheid. Het plan is ontworpen als basis voor snelle overeenstemming tussen de lidstaten om de Europese economie weer in beweging te krijgen. Elke lidstaat kan afzonderlijk bepalen welke maatregelen geschikt zijn voor de nationale situatie. Wel is benadrukt dat afzonderlijk beleid van de lidstaten om de economische crisis te bezweren moet worden meegerekend in de totale uitgaven voor het herstelprogramma. Iedere lidstaat afzonderlijk wordt geacht 1,5 procent van zijn bruto binnenlands product in economische stimuleringsmaatregelen te steken. In de periode 26 november tot en met 12 december stemt de ECB in met tal van adviezen aan individuele lidstaten: Griekenland (wetgeving ter verhoging van de liquiditeit in de economie), Polen (staatssteunmaatregelen voor financiële instellingen), Hongarije (financiële stabiliteitsmaatregelen en het in overeenstemming brengen van de statuten van de nationale bank met het Gemeenschapsrecht), Spanje (overdracht van de winst van de nationale bank aan de schatkist en wijzigingen aan de Wet op betalings- en effectenafwikkeling systemen), Frankrijk (de modernisering van het juridisch kader voor financiële instrumenten) en Slowakije (chartale geldcircuit). Op 2 december keurt de Ecofin-raad de bijdrage voor de Europese Raad van 11 en 12 december 2008 goed betreffende een herstelplan voor de Europese economie en antwoorden op de financiële crisis. De Ecofin verklaart zich akkoord met herstelmaatregelen ter grootte van 1,5% van het Europese BBP. Wat de antwoorden op de financiële crisis betreft, beklemtoont de Ecofin dat onverwijld moet worden gezorgd voor nationale steunregelingen voor de banksector, voor garantieregelingen, maar ook en in het bijzonder, voor herkapitalisatieplannen. Wat dat laatste aspect betreft verwacht de Ecofin van de Commissie dat zij met initiatieven komt. Op 3 en 4 december debatteert het EP uitgebreid tijdens haar zitting in Brussel over het Europese antwoord op de financiële crisis. Op 5 december komt de EC met een nieuwe mededeling, welke in overleg met de lidstaten is vastgesteld. Het betreft de "herkapitalisatiemededeling" van 5 december 200813. Diezelfde dag verlaagt de ECB de rentevoet naar 2,5%, een verlaging van 75 basispunten.

9 CON/2008/70 10 ECB/2008/18

12 COM(2008)0800

11 CON/2008/77

13 IP/08/1901


46



47


Merkel niet uitgenodigd Op 8 december 2008 voert de Britse premier Gordon Brown crisisoverleg met president Nicolas Sarkozy van Frankrijk en voorzitter Jose Barroso van de EC, voorafgaand aan de EU-top over recessiebestrijding in Brussel. Angela Merkel, politiek leider van de grootste Europese economie, is hierbij niet uitgenodigd omdat ze geen voorstander is van miljardensteun aan noodlijdende banken. Op 8 december wordt de wijziging ondertekend van de Overeenkomst van 16 maart 2006 tussen de ECB en de nationale centrale banken van de lidstaten buiten het eurogebied met betrekking tot de operationele procedures voor een wisselkoersmechanisme. Op 10 december 2008 vindt er zoals voorafgaand aan elke Europese Raad een debat plaats in de tweede Kamer over de gevolgen van de krediet crisis. De Commissie economische en monetaire zaken van het EP steunt op 11 december het voorstel van de EC over het optrekken van de deposito garantie tot 100.000 euro. Sarkozy toont leiderschap Sarkozy heeft als EU-voorzitter 13 december weer een opvallende klus geklaard zonder grote ruzies en zonder uitputtend lange vergaderingen. De regeringsleiders hielden rekening met een langdurige Brusselse top maar iedereen kon op tijd naar huis. Drie dreigende veto’s (van Duitsland, Italië en Polen) werden onschadelijk gemaakt. Al die lof is opvallend want Sarkozy geeft lang niet iedereen het woord. „Als hij zeven regeringsleiders heeft aangehoord, dan weet hij genoeg en trekt zijn conclusies”, zegt een diplomaat in Brussel. Het Europese herstelplan van 200 miljard euro staat deze dagen centraal. Sarkozy is ook met zichzelf ingenomen. “De top heeft een voorzitter nodig die echt leiderschap toont en dat niet alleen voor zes maanden”, aldus Sarkozy. Eind deze maand neemt Tsjechië het voorzitterschap over. Men verwacht daar niet veel van. Bos profiteert van crisis Wouter Bos wordt op 14 december gekozen tot politicus van het jaar, zowel bij de NOS als een door NTS Nipo gehouden enquête. De keuze werd vooral bepaald door het optreden tijdens de financieel economische crisis die Bos vooral een kans bood om zijn gedaalde populariteit danig op te vijzelen. Op 16 december geven drie Europese centrale bankiers aan dat zij een rentepauze verwachten. Terwijl handelaren op de geldmarkt rekenen op een verlaging van de rente met nog eens vijftig basispunten in januari stellen Pedro Solbes, Michael Bonello en ECB Jean-Claude Trichet dat er een grens zit aan de renteverlaging. Lof voor Sarkozy Dinsdag 16 december 2008 debatteert het EP met de Franse President en Raadsvoorzitter Nicolas Sarkozy en met Commissievoorzitter José Manuel Barroso over de resultaten van de Europese top van 11 en 12 december en over het werk van het Franse voorzitterschap gedurende het afgelopen half jaar.


48


"Ik heb geprobeerd Europa te veranderen, maar Europa heeft mij veranderd". De Franse president Nicolas Sarkozy oogstte applaus met deze opmerking. In een rede tot het parlement blikte Sarkozy terug op zes maanden EU-voorzitterschap. De afgevaardigden gaven hem een ruime voldoende. "Als je de kans krijgt om gedurende zes maanden de problemen van alle 27 lidstaten te doorgronden, word je toleranter en begripvol en begrijp je dat Europa zonder twijfel het beste idee is dat in de 20ste eeuw is uitgevonden en dat we Europa meer dan ooit nodig hebben.” De Franse president, de man die zijn publiek altijd perfect weet te bespelen, had grootse en vooral Franse plannen toen hij in juli begon. De populist Sarkozy wilde zich opwerpen als de Europese leider die de burger beschermt tegen het ongebreidelde liberalisme, tegen immigratie en tegen gevaren van buitenaf in het algemeen. Daartoe had hij klassieke Franse stokpaarden van stal gehaald: de Europese defensie moest worden versterkt en de immigratie beperkt. Maar uiteindelijk bereikte hij juist op deze punten betrekkelijk weinig. Het Ierse "Nee" tegen het nieuwe EU-verdrag, de oorlog in Georgië in augustus en daarna de kredietcrisis haalden zijn agenda volledig overhoop. Van de grote leider die Europa zou voortstuwen in de toekomst werd hij de crisismanager die Europa behoedde voor de ondergang. Misschien kwam de financiële crisis voor de Franse president wel als een geschenk uit de hemel. Dankzij zijn ontembare daadkracht kon hij zich alsnog opwerpen als de beschermer van de burger. Net als in Georgië nam Europa ook in de crisis het voortouw, concludeerde Sarkozy. De Franse president maakte behendig gebruik van de zwakte van de VS om Europa op de kaart te zetten. Maar Sarkozy die gewend is tegen alle stromen in zijn zin door te drijven, ging de afgelopen maanden het compromis niet uit de weg. En daarmee ontwikkelde hij zich volgens Martin Schulz, leider van de socialisten in het EP, van een Franse leider tot een Europese leider. Hij heeft bewezen dat ook een Europa waarin de lidstaten sterk aan hun eigen bevoegdheden hechten, kan optreden als eenheid aldus Schulz. Het EP gaat akkoord met het optrekken van de deposito garantie tot 100.000 euro. Het akkoord is bereikt binnen 9 weken nadat de Commissie met het voorstel is gekomen. Op 18 december besluit de ECB om de vergoeding die commerciële banken ontvangen als ze overtollig kasgeld stallen bij de ECB te verlagen naar 1,5 % per 21 januari 2009. Daarmee hopen de monetaire autoriteiten de interbancaire handel verder te normaliseren. Tegelijkertijd leent de ECB voor bijna 350 miljard euro geld uit aan banken, wat een record is. Volgens de ECB doen 390 banken mee aan de actie, die bedoeld is om hen te helpen hun balans voor het eind van 2008 op orde te krijgen. De 350 miljard euro is bijna het dubbele van wat de ECB normaal gesproken aan dergelijke leningen aan banken verstrekt. De banken moeten het geld op 4 januari terugbetalen aan de ECB. Verder geeft de ECB op 18 december zijn goedkeuring aan het door het Comité voor Bankentoezicht opgestelde rapport betreffende de markten voor commercieel onroerend goed. Tenslotte besluit de ECB op 18 december tot publicatie van twee reeksen aanbevelingen betreffende het verstrekken van overheidsgaranties met betrekking tot bancaire schuld en de prijsstelling ten aanzien van herkapitalisaties. Deze aanbevelingen waren door de Raad opgesteld om steun te geven aan de tenuitvoerlegging van de Verklaring van Parijs van 12 oktober. Deze aanbevelingen worden aan de relevante


49


nationale en Europese autoriteiten toegestuurd.

5.3 1 januari 2009: overdracht voorzitterschap Raad

De Tweede Kamer debatteert diezelfde dag over de resultaten van de Europese Raad van 11 en 12 december 2008 in Brussel. Aan bod komt onder andere het Europese economische herstelplan van 200 miljard euro. Beslissingen zijn dan al wel genomen en de Tweede Kamer kan in principe niets meer aan deze beslissingen veranderen. Han ten Broeke van de VVD-fractie geeft tijdens dit debat aan dat hij zich blauw heeft geërgerd aan het recente optreden van de heer Barosso, voorzitter van de Commissie. Op allerlei minitoppen toonde hij zich een schoothondje van de grote landen terwijl hij alle lidstaten moet dienen. Als voormalig premier van Portugal was hij een bekend zondaar van het Groei- en Stabiliteitspact en als voorzitter van de Commissie toont hij zich veel te begripvol voor de pactschenders, die hij nu moet aanpakken aldus Ten Broeke. Ook premier Balkenende krijg er van langs vanwege zijn populistische gedrag. “Op het NOS Journaal zag ik een soort van high five tussen premier Balkenende en president Sarkozy. Ik vond dat een opmerkelijk Angelsaksisch gebaar tussen een degelijke Zeeuw en een hyper-Fransman. Waarom en waarmee is de premier eigenlijk zo tevreden?”

Het voorzitterschap van de Europese Raad is per 1 januari 2009 door Sarkozy overgedragen aan Mirek Topolanek van Tsjechië. Dit betekent dat een Europa sceptische regeringsleider van een klein land met weinig macht de EU leidt. Tsjechië beschikt ook niet over een professionele ambtelijke ondersteuning zoals bijvoorbeeld Frankrijk die wel heeft. Tsjechië maakt ook geen deel uit van de eurozone.

Uit de Eurobarometer van dit najaar die op 18 december 2008 is verschenen blijkt dat de mening van de burgers over de EU in het algemeen niet is veranderd, maar dat hun beeld van de economische situatie en de economische vooruitzichten drastisch is beïnvloed door de financiële crisis. "De nieuwe Eurobarometer weerspiegelt de moeilijke tijd waarin we ons momenteel bevinden. De burgers zijn duidelijk zeer bezorgd over de economische crisis. De EU staat voor de uitdaging om uitvoering te geven aan het onlangs vastgestelde pakket met herstelmaatregelen. De percentages voor steun voor het EU-lidmaatschap en voor de waargenomen voordelen van het lidmaatschap zijn niet gedaald. Dit wijst erop dat mensen vinden dat de EU kan bijdragen aan oplossingen." Op dit moment wordt het ontwikkelen van de economie en het bevorderen van de groei in de EU als het hoofddoel bij het bouwen aan Europa beschouwd (23%). Toch is 23% van mening dat het verhogen van de levensstandaard voor alle burgers in de EU het hoofddoel bij het bouwen aan Europa zou moeten zijn. Waarnemers geven op 27 december aan dat de bestuurbaarheid van de EU gebaat is bij een permanente voorzitter van de Europese raad zoals in het Verdrag van Lissabon is vastgelegd. Echter, een voordeel voor Nicolas Sarkozy was dat hij de onderhandelingen het afgelopen half jaar niet alleen leidde maar er ook deel van uit maakte waardoor hij een eigen positie had en dus wisselgeld. Een vaste voorzitter zoals in het Verdrag van Lissabon beschreven heeft bij het bouwen van bruggen weinig te bieden.

De ECB heeft op 7 januari 2009 na een verzoek daartoe van het Letse Ministerie van Financiën zijn goedkeuring gehecht aan een Advies betreffende staatsgaranties voor bankleningen.14 Voorzitter Miroslav Kalousek (Minister van Financiën van de Tsjechische Republiek) geeft op 20 januari voor het eerst vorm aan het voorzitterschap van de Ecofin-raad. Hij constateert dat hij het voorzitterschap in een moeilijke tijd overneemt.15 De Commissie sprak haar steun uit aan het werkprogramma van het Tsjechische voorzitterschap. De invoering van de Euro per 1 januari in Slowakije verloopt goed. Nu de maatregelen die de regeringen van EU-lidstaten hebben genomen tot de stabiliteit van de financiële markten hebben bijgedragen, acht de Raad het belangrijk dat de kredietverlening opnieuw naar behoren op gang komt. Het economische herstelplan dat de Europese Raad in december heeft goedgekeurd om de werkgelegenheid te ondersteunen middels een aantal tijdige, gerichte en tijdelijke stimuleringsmaatregelen, is thans in uitvoering. Economen en politieke kopstukken uit de hele wereld zijn donderdag 8 januari in Parijs bijeen. Onder leiding van de Franse president Nicolas Sarkozy proberen zij te bepalen hoe het kapitalistische systeem verder moet na de financiële crisis. Bij de conferentie, waarop geen besluiten kunnen worden genomen, geven onder meer de Nobelprijswinnaars Joseph Stiglitz en Amartya Sen, Eurocommissaris Neelie Kroes, WTO-topman Pascal Lamy en de voormalige Britse premier Tony Blair hun visie op het kapitalisme. Voor Nederland is minister van Financiën Wouter Bos van de partij. De bijeenkomst onder de noemer “New world: values, development and regulation” wordt gezien als een poging van Frankrijk om de leiding te houden in de discussie over de oplossing van de kredietcrisis. In het Europa-overleg van 21 januari wordt onder andere het verslag van de Europese top van 11 en 12 december in Brussel besproken. Op 23 januari bezoekt de voorzitter van de ECB het EP in Brussel voor een vergadering met vertegenwoordigers van de nationale parlementen. De bijeenkomst is georganiseerd door de commissie Economische en monetaire zaken na de onrust op de internationale 14 CON/2009/2 15 Raad van EU, Brussel, 20 januari 2009, 5196/09 (Presse 9) 2


50



51


financiële markten, veroorzaakt door de aankondiging van de Amerikaanse centrale bank om de rente te verlagen. Vernieuwing financieel toezicht Op 26 januari doet de EC een voorstel ter versterking van de toezichthoudende instanties en standaarden voor boekhouding en auditing. De EC heeft een reeks van besluiten aangenomen voor de versterking van de toezichtkaders voor de Europese financiële markten ter verbetering van de samenwerking tussen toezichthouders van de lidstaten en de versteviging van de financiële stabiliteit. Onder de nieuwe regels zal het toezicht op de effecten, banken verzekeringssector profiteren van een beter operationeel kader en efficiëntere besluitvorming. De Commissie heeft ook financiële steun voorgesteld voor de toezichthouders en de belangrijkste instanties die betrokken zijn bij de standaardisering voor de financiële verslaglegging en controle op zowel Europees als internationaal niveau. De EC komt ook met een voorstel dat moet gaan leiden tot het einde van het bankgeheim in Europa. Op 6 februari debatteren nationale parlementsleden en Europarlementariërs over manieren om de groei te stimuleren van de Europese economie en hoe banen te scheppen. Zij spreken zich uit tegen protectionisme en voor meer toezicht. De Ecofin komt op 10 februari te Brussel bijeen. In vervolg op de door de Europese Raad in oktober 2008 genomen besluiten gaan de Ministers van Financiën van de EU over tot implementatie van het financiële reddingsplan. Prioriteit heeft het herstellen van de kredietkanalen. De EC komt dezelfde dag ook bijeen en wil zich verzekeren van de naleving van de afgesproken herstelmaatregelen. De implementatie van het Europese Economische herstelplan moet voldoen aan de interne markt principes als non disciminatie en proportionaliteit. Premier Jan Peter Balkenende leest op 17 februari in een eerste reactie op nieuwe ramingen van het Centraal Planbureau (CPB) een verklaring voor. Hij spreekt over “uitzonderlijke economische omstandigheden” en noemt het tempo van de economische neergang “ongekend”. “Nederland verkeert in een zware recessie”. Hij benadrukte dat de rekening van de noodzakelijke maatregelen niet alleen bij de overheid en niet zomaar bij toekomstige generaties kan worden neergelegd. Top tegen protectionisme…..en Frankrijk dan? Op initiatief van Duitsland vindt er op 22 februari een ingelaste minitop plaats in Berlijn om tot betere afstemming van economische noodmaatregelen te komen en ter voorbereiding van het Europese standpunt voor de G20 top op 2 april 2009 in Londen. Hoog op de agenda van Angela Merkel staat het bankgeheim dat zij wereldwijd aangepakt wil zien. Ook Groot-Brittannië, Frankrijk, Italië, Spanje, Nederland en EUvoorzitter Tsjechië waren aanwezig, net als de EC en de voorzitter van de groep van eurolanden. Ze spraken af dat er strenger toezicht komt op de financiële markten. Opmerkelijk was echter dat ze zich tegen protectionisme uitspraken. Dat lijkt te botsen met de maatregelen die onder meer de Franse president heeft genomen ter bescherming


52


van de Franse auto-industrie. Sarkozy leent 6 miljard euro op voorwaarde dat de Franse autobedrijven hun activiteiten in Frankrijk houden en geen gedwongen ontslagen doorvoeren. Een aantal landen, onder meer Nederland, heeft hier grote moeite mee. “Het bloed kruipt waar het niet gaan kan, zelfs tot in de EU. Voor een land als Nederland met een open economie is protectionisme funest”, zei minister van Financiën Bos, doelend op Frankrijk. Europees Commissaris Neelie Kroes heeft onderzoek aangekondigd naar de Franse miljardensteun. Irritaties bij kleine lidstaten De Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken kwam op 23 februari bijeen in Brussel met als hoofdthema: de irritatie van de kleinere lidstaten ten aanzien van de minitoppen. De Finse minister Stubb vindt dat er met één stem gesproken moet worden in plaats van dat de grote lidstaten daar voor zichzelf bezig zijn. Stubb maakte met betrekking tot de crisis het vergelijk met “machtspolitiek uit de 19de eeuw waar de ouderwetse natiestaten met hun spierballen rollen”. Waken voor subgroepjes die de kleine lidstaten uitsluiten vond de Deense minister. De Nederlandse minister Timmermans ging wijselijk niet in op de bezwaren van de kleinere lidstaten. Nederland wist na intensief contact met Merkel wel een plaats aan de gesprekstafel te krijgen in Berlijn. Vanuit de Verenigde Staten komen de eerste geluiden dat de EU en de Europese politici niet in staat zijn de crisis goed aan te pakken omdat de politieke integratie van Europa achterblijft bij de economische integratie. Elisa Feirreira is het daarmee eens. Zij is van mening dat de Verenigde Staten de crisis veel slagvaardiger aanpakken omdat het crisisbudget van de VS 30% van het BNP is en het crisisbudget van Europa 1% van het BNP. Tevens is er naast economische en financiële integratie in de VS ook politieke integratie aldus Feirreira. Op 25 februari communiceert de Commissie over de behandeling van een verminderde activa in de EU banken sector. In overleg met de lidstaten is de Commissie gekomen tot de “mededeling inzake probleemactiva”16. De gemeenschappelijke EU-aanpak voor de lidstaten geeft maatregelen tegen dubieuze activa, waarop banken waarschijnlijk verlies lijden (zoals de Amerikaanse sub-prime hypotheek gedekte waardepapieren). De aanpak zorgt ervoor dat de te verwachten verliezen aan het licht komen en correct worden afgehandeld zodat de banken gebruik kunnen maken van hun kapitaal en de normale functie van de kredietverlening kunnen hervatten. De Larosière groep presenteert eind februari de eerste aanbevelingen op grensoverschrijdend financieel toezicht. Het verslag analyseert eerst de belangrijkste oorzaken van de financiële crisis, de complexiteit en de vervlechting van verschillende factoren die de crisis versterkten. Het tweede hoofdstuk behandelt de prioritaire gebieden voor herstel van beleid en regelgeving. Hoofdstuk drie bevat enkele ambitieuze hervormingen van de EU op toezichthoudend gebied. Enkele noodzakelijke veranderingen op internationaal niveau om dergelijke grote crises in de toekomst voorkomen zijn in het laatste hoofdstuk opgenomen. Deze voorstellen omvatten het 16 IP/09/322


53


Financial Stability Forum (FSF). De groep steunt de zo spoedig mogelijke oprichting van de mondiale colleges van toezichthouders, met de door de FSF te bepalen “best practices”. Voor velen is het rapport teleurstellend omdat het geen ruimte meer laat voor discussie en een compromis op zich is. Het rapport laat opvallend veel ruimte over voor de financiële belangen van de Engelsen. Het Britse verzet tegen een Europese toezichthouder is groot. Alleen op voorwaarde dat deze toezichthouder geen formele status krijgt, is de Britse regering bereid een dergelijke instantie te tolereren. De urgentie van de meeste andere Europese landen wordt niet gedeeld door de Britten. De Britten zien de oplossing vooral in strenger toezicht van de individuele toezichthouders en voor een deel in informatie uitwisseling. Het referentiekader voor de Britten is daarbij de Verenigde Staten en niet Europa. Veel waarnemers rekenen er op dat de EU-top in Brussel op 1 maart uitloopt op een enorme ruzie. Frankrijk wil de eigen auto-industrie steunen en enkele voormalige Oostbloklanden willen aparte steun vanuit Brussel. De regeringsleiders tonen echter tijdens de top een grote mate van eensgezindheid tegen het protectionisme. Maar de EU weigert een speciaal Noodfonds op te richten voor de inzakkende economieën in Hongarije, Slowakije en Letland. Het overgrote deel van de EU-ministers vindt aparte steunmaatregelen bovenop de jaarlijkse gelden onverstandig. Wel wordt de solidariteit tussen Oost en West opnieuw onderstreept. Op 3 maart staan de beurzen in Europa op het laagste niveau sinds 1995 en de roep om verdere financiële maatregelen wordt wereldwijd gehoord. De ECB verlaagt op 5 maart de rente met een half procentpunt tot 1,5%, een historisch laag niveau. Als argumentatie geeft Trichet aan dat er sprake is van een enorme sterke achteruitgang van de wereldeconomie en -handel. Inflatie dreigt om te slaan in deflatie (negatieve inflatie). Een verdere verlaging wordt niet uitgesloten, maar een rente van 0% zoals in de VS is volgens Trichet ondenkbaar. Voor de pensioenfondsen, met name de Nederlandse, is verdere verlaging van de rente dramatisch aangezien hun vermogenspositie gekoppeld is aan de rentestand. Trichet geeft verder aan dat de inflatie ook in 2010 zeker onder de grens van 2% zal blijven. De ECB stelt verder de verwachting voor de economische groei naar beneden bij en verwacht voor 2009 een krimp tussen de 2,2 en 3,2 %, na een eerdere raming begin 2009 van 1%. Op 6 maart 2009 publiceert de ECB de leidende beginselen voor regelingen met betrekking tot ondersteuningsmaatregelen voor bancaire activa in het kader van de beraadslagingen van de Ecofin-Raad en het Economisch en Financieel Comité. In de periode 6 tot en met 19 maart geeft de ECB tal van adviezen aan Estland (stabilisatiemaatregelen voor het financiële systeem), Polen (herkapitalisatie en overname door de staat van financiële instellingen; juridisch kader voor de staatsbank), Cyprus (deposito garantiestelsels, effectenhandel), Italië (beheer van de schatkistbeschikbaarheidsrekening), Duitsland (stabilisatie van de financiële markt) en

België (wijziging in de staatsgarantie ter vermijding van uitstroom van liquiditeit)17. Binnen de ECB is er op 10 maart discussie over de rente. De Italiaanse centrale bankier, Lorenzo Bini-Samghi, geeft aan dat de ECB bereid is om de rente tot nul te reduceren. Zijn Duitse collega, Axel Weber, daarentegen herhaalt nogmaals dat wat hem betreft de rente niet onder de 1% zal dalen. Echter, ten aanzien van het punt van het opkopen van staatsobligaties zijn Bini en Weber het wel eens: niet doen, de ECB gaat hiermee op de stoel van de nationale overheden zitten “hetgeen niet in de geest zou zijn van de grondleggers van de ECB”. Van 9 tot en met 13 maart 2009 is er een plenaire vergadering in het EP waarin de Europese Raad van 19 en 20 maart 2009 wordt voorbereid met betrekking tot het economische herstelplan. Op 13 maart verschijnt de brief van de Nederlandse centrale bankier, Nout Wellink, in antwoord op de toezegging van Wouter Bos aan de Eerst Kamer op 25 november 2008. De brief gaat specifiek in op de risico inventarisaties die door de De Nederlansche Bank zijn uitgevoerd alsmede het gevoerde toezicht in de jaren vóór de financiële crisis. Tevens gaat de brief in op de verschillende beleidsmaatregelen die wereldwijd worden voorbereid in reactie op de crisis18. De Tweede Kamer beslist dinsdag 17 maart 2009 na enig gehakketak toch om woensdagochtend te debatteren over de komende Europese top die donderdag en vrijdag in Brussel plaatsvindt. Een poging van de coalitiepartijen CDA, PvdA en de ChristenUnie om het overleg van woensdagochtend te vervroegen naar dinsdagavond dan wel schriftelijk af te doen, schiet een brede oppositie in het verkeerde keelgat. De coalitiepartijen willen af van het overleg op woensdagochtend om premier Jan Peter Balkenende in de gelegenheid te stellen verder te gaan met het crisisberaad, dat dinsdag is afgebroken. Uiteindelijk wordt een spoedoverleg gehouden. Naast Balkenende, zijn ook de ministers Maxime Verhagen (Buitenlandse Zaken), staatssecretaris Frans Timmermans (Europese Zaken) en minister Jacqueline Cramer (VROM) aanwezig. Op 19 en 20 maart komen de regeringsleiders van de 27 lidstaten wederom bijeen in Brussel. De voorzitter van het EP, Hans-Gert Pottering spreekt de Europese Raad toe en roept op tot samenwerking om de financiële crisis te bestrijden in de EU zoals het EP en de Commissie dat al doen. De EC beveelt de Europese Raad aan het rapport Laroissiere te volgen. De Europese Raad wil een beter toezicht op de financiële sector. Op 23 maart geeft Trichet aan dat Europa niet nog dieper in de buidel hoeft te tasten maar dat de afgesproken maatregelen wel sneller moeten worden doorgevoerd. Trichet neemt hiermee een voorschot op de G20 Top van begin april 2009. Eurobarometer Op 24 maart meet de Eurobarometer de perceptie bij de Europese burgers omtrent het 17 ECB. 2009. Beslissingen van de Raad van Bestuur van de ECB periode september 2008- maart 2009 18 DNB, 13 maar 2009. Brief van de DNB aan de Minister van Financiën. 13 pp.


54



55


optreden van de EU tegen de financieel-economische crisis. 44% van de Europeanen is van mening dat de lidstaten eerder individueel hebben opgetreden dan op gecoördineerde wijze met andere EU-landen. 61% van de Europeanen zegt zich beter beschermd te voelen als zijn land maatregelen zou nemen en deze op gecoördineerde wijze met andere EU-landen zou toepassen. 44% van de Europese burgers is van mening dat de Euro de negatieve effecten van de crisis niet heeft verzacht (39% denkt van wel). Volgens het INS-NIPO is er in de maanden april en mei een toenemende belangstelling voor de verkiezingen van het EP op 4 juni 2009. De belangstelling is significant groter dan voorgaande verkiezingen. De Tweede Kamer debatteert op 24 maart over de uitkomsten van de Europese Raad van 19 en 20 maart. Tijdens dit debat over de Europese top wordt de motie Ten Broeke, Van der Ham en Peters ingediend die in hoofdzaak aangeeft te streven naar het op korte termijn creëren van een Europese toezichthouder voor de grootste diverse landsgrenzenoverschrijdende financiële ondernemingen in Europa. Van 23 tot en met 26 maart vergadert het EP plenair in Straatsburg. Daar wordt onder andere de G20 top voorbereid met Gordon Brown en de resultaten van de Europese Raad van 19 en 20 maart besproken. Op 26 maart 2009 vindt er een debat plaats in de Tweede Kamer naar aanleiding van de crisismaatregelen waarmee de coalitiepartijen nu eindelijk zijn gekomen. Minister Balkenende geeft aan dat er de afgelopen weken indringend is gesproken over een maatregelenpakket dat Nederland moet helpen om de crisis het hoofd te bieden. De mondiale economische crisis stelt de Nederlandse samenleving voor een grote opgave. Banen en inkomenszekerheid staan op het spel, bedrijven hebben het moeilijk en de staatsschuld loopt in snel tempo op. Voor het kabinet heeft in deze omstandigheden herstel van werk, bedrijvigheid en soliditeit absolute prioriteit, ook in de context van behoud van sociale samenhang. Er is een gericht stimuleringspakket voor 2009 en 2010 met een beperkte doorwerking in 2011. Daarvoor is in totaal 6 miljard euro beschikbaar, plus naar verwachting 1,5 miljard van provincies en gemeenten. Over samenwerking in Europees verband geen woord. De kritiek van de oppositiepartijen in de Tweede Kamer is keihard. De PVV onder leiding van Geert Wilders verlaat demonstratief de 2e kamer. In maart 2009 wordt door de EC een speciale uitgave van het Scorebord (zie bijlage 3) voor staatssteun gepubliceerd waarin de maatregelen worden besproken die in de huidige financiële en economische crisis door de lidstaten zijn genomen en die door de Commissie zijn geëvalueerd en gecoördineerd. Om de financiële stabiliteit te beschermen hebben de lidstaten ten behoeve van de financiële sector allerlei garantie-, risico- en herkapitalisatieregelingen opgezet voor een totaalbedrag van 300 miljard euro. De Commissie heeft drie mededelingen opgesteld waarin zij duidelijk aangeeft onder welke voorwaarden deze ongekende maatregelen kunnen worden vastgesteld zonder dat de integriteit van de interne markt wordt aangetast en zonder dat een schadelijke subsidiewedloop tussen de lidstaten ontstaat. Commissaris voor Mededinging Neelie Kroes verklaart in dit verband: "De afgelopen zes maanden hebben laten zien dat het toezicht op staatssteun van cruciaal belang is om de uitdagingen die de economische crisis met zich brengt in heel Europa op gecoördineerde Europa op de kaart of van de kaart

56


wijze het hoofd te bieden. De staatssteunregels van de EU, die inmiddels hun waarde hebben bewezen, hebben duidelijk aan de oplossing bijgedragen. Ons optreden en onze soms strenge voorwaarden hebben de lidstaten ervan weerhouden in de val van het protectionisme te lopen en hun problemen naar andere lidstaten te exporteren, terwijl zij toch in staat werden gesteld de ineenstorting van hun financiële stelsel te voorkomen. Nu is het aan de financiële instellingen om hun balans op te schonen en te herstructureren om hun toekomstige levensvatbaarheid te garanderen." Historische wereldtop De 20 grootste economieën ter wereld komen op 3 april een ingrijpend akkoord overeen op het gebied van nieuwe financiële regelgeving en nieuwe stimuleringsmaatregelen. Een historische bijeenkomst volgens de betrokken landen waarbij de rol van de nieuwe Amerikaanse president Barak Obama volgens velen cruciaal is geweest. Na afloop geeft Wouter Bos een interview en hij is klip en klaar: “De Amerikaanse houding heeft de doorslag gegeven. Bij de Amerikanen begon vorige week duidelijk te worden dat de door hen gewenste fiscale stimulering niet mogelijk was. Op een heel behendige manier is er daarna gekozen voor stimuleringsmaatregelen waarin iedereen zich kon vinden”. Een belangrijke afspraak is de enorme uitbreiding van de financiële mogelijkheden van het Internationaal Monetair Fonds (IMF). In totaal gaat het om een programma van 1.100 miljard dollar voor landen in betalingsbalansproblemen. De tweede cruciale afspraak is het instellen van een wereldraad voor de financiële stabiliteit, een Financial Stability Board, waarin de G20-landen, de huidige leden van het bestaande Financial Stability Forum (waaronder Nederland), Spanje en de EC een plaats zullen krijgen. Er is door de G20-landen geen extra nieuw geld toegezegd voor het stimuleren van de eigen economie en de Amerikanen die daarop eerder aandrongen hebben zich daarbij neergelegd. Er zijn ook geen nadere afspraken gemaakt over sanering van slechte kredieten in het bankwezen, waarvoor IMF-chef Dominique Straus-Kahn pleitte. In reactie op de uitkomsten stijgen de beurzen op de eerste handelsdag met 5% en sindsdien in totaal met 20% (eind april 2009). Op 8 april 2009 start de commissaris Neelie Kroes van de EC in het kader van de Europese staatssteunregeling een diepgaand onderzoek. Heeft de Nederlandse overheid wel conform de staatssteunregels gehandeld ten aanzien van Fortis bank Nederland (FBN) en de door Fortis overgenomen onderdelen ABN/Amro. De Tweede Kamer nodigt 14 april Eurocommissaris Neeli Kroes uit voor een gesprek inzake de Nederlandse steunoperatie voor Fortis bank Nederland en de Nederlandse onderdelen van ABN/Amro. Op 15 april 2009 start de Tweede Kamer een parlementair onderzoek naar de kredietcrisis onder leiding van Tweede Kamerlid De Witt (SP). Het onderzoek bestaat uit


57


twee delen. Het ontstaan van de financiële crisis tot september 2008 en de ingrepen van de overheid. Het onderzoek moet in de zomer van 2010 afgerond zijn. Op 23 april neemt het EP wetgeving aan aangaande ratingsbureau’s. Het betreft strengere regelgeving ter bevordering van transparantie en onafhankelijkheid. Volgens parlementslid Gauzes hebben de ratingbureau’s mede bijgedragen aan de huidige financiële crisis. Vertegenwoordigers van het EP en de Raad hebben op 30 april een akkoord bereikt over een wijziging van de kapitaalvereisten richtlijn. Risicomanagement van banken moet hierdoor verbeteren. Hier eindigt het verhaal van de financieel economische crisis…….. voor zover het ons onderzoek betreft. De gevolgen van de crisis zullen diepe sporen achterlaten en een verhaal vertellen wat voorlopig nog geen einde kent. In het volgende hoofdstuk analyseren we het verhaal door dat tegen de bespoken theorie aan te houden.

6. Analyse van gebeurtenissen In de hoofdstukken 2 tot en met 4 zijn in totaal 7 verdiepende onderzoeksvragen geformuleerd. In hoofdstuk 6 worden deze vragen afgezet tegen het verhaal dat in hoofdstuk 5 is verteld.

6.1 Crisis 6.1.1 Is er volgens de theorie sprake van een crisis? Uitgaande van de in dit onderzoek gehanteerde omschrijving van het begrip “crisis” (zie hoofdstuk 4) voldoet de huidige situatie in de financiële wereld aan alle elementen. Er is sprake van een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een sociaal systeem. Immers, het ineenstorten van het bankwezen leidt tot grote problemen op de huizen- en hypothekenmarkt; spaartegoeden van mensen verdwijnen in het niets, zorgvuldig opgebouwde pensioenen verdampen grotendeels en banken durven geen geld meer uit te lenen. Dit heeft grote negatieve gevolgen voor de economie van een land. De werkgelegenheid komt in het nauw, er vallen ontslagen en de salarissen en pensioenen worden bevroren c.q. niet meer geïndexeerd. Dit alles veroorzaakt een grote mate van onzekerheid en verontrusting bij de burgers. Juist ten aanzien van de financiële markten speelt een geringe beslistijd van besluitvormers een cruciale rol. Of een massa speculatie of devaluatie uiteindelijk zal plaatsvinden heeft alles te maken met de timing van de maatregelen, het spel tussen de overheid en de financiële sector en de geloofwaardigheid van de maatregelen. Veel economische- en politieke actoren hebben behoefte aan voorspelbaarheid. Er is weinig tijd om te beslissen. Maatregelen ter bescherming van de banken moeten snel worden genomen. Het risico van een “self-fulfilling prophecy” ligt op de loer: als bekend wordt dat banken mogelijk failliet gaan, zouden burgers massaal hun geld kunnen weghalen als gevolg waarvan banken inderdaad failliet zouden gaan. De beslissing om de banken te nationaliseren is dan ook in een weekend genomen. Objectief en subjectief Objectief beschouwd is de financiële crisis al begonnen in de zomer van 2007 als gevolg van de stagnerende huizenmarkt in de Verenigde Staten. Hierdoor kwamen financiële instellingen in problemen. Doordat onduidelijk was welke instellingen in de problemen zouden komen, droogde de interbancaire geldmarkt op; banken leenden elkaar geen geld meer. In Nederland is de crisis geruime tijd beschouwd als een Amerikaans en Engels probleem en de gevolgen voor de Nederlandse economie zijn daardoor onderschat. Onterecht werd gedacht dat de problemen ons niet zo zeer zouden raken. Ondanks de waarschuwingen is de interdependentie ontkend, of tenminste niet herkend. Er kan


58


Hoofdstuk 6 | analyse van gebeurtenissen

59


in dit verband over een vorm van “tunnelvisie” bij de Nederlandse overheid worden gesproken. Door een blikvernauwing zag men niet dat de gevolgen van de crisis ook ons land hard zouden raken. Met het omvallen op 15 september 2008 van twee van de meest vooraanstaande zakenbank ter wereld, de Lehman Brothers (nota bene één dag voor het uitspreken van de troonrede), kon ook Nederland zich niet meer aan de gevolgen van de crisis onttrekken. Hoewel objectief gezien Nederland zich dus al eerder in een crisissituatie bevond is vanuit de subjectieve analyse de crisis in Nederland pas veel later begonnen. Van belang daarbij is ook de sterk symbolische werking die van het begrip “crisis” kan uitgaan. Als men het crisis noemt, dan is het zo. Illustrerend hiervoor is de verklaring van Premier Jan Peter Balkenende (CDA) op 17 februari 2009 in een eerste reactie op nieuwe ramingen van het Centraal Planbureau (CPB). Hij sprak over “uitzonderlijke economische omstandigheden” en noemt het tempo van de economische neergang “ongekend”. “Nederland verkeert in een zware recessie”. Hij benadrukte dat de rekening van de noodzakelijke maatregelen niet alleen bij de overheid en niet zomaar bij toekomstige generaties kan worden neergelegd. Met deze verklaring van Balkenende is het subjectieve moment van de crisis definitief gemarkeerd. Voorzover het besef in Nederland nog niet tot een ieder was doorgedrongen, is het vanaf dat moment officieel: Nederland bevindt zich in een crisis.

6.2 Legitimering van EU-beleid De EU-besluitvorming is in rap tempo verlopen tijdens de financieel-economische crisis. Maar is het allemaal wel gegaan volgens de juiste en democratisch vastgestelde procedures? Hebben de leiders wel een mandaat gehad, wat was de rol van het parlement en wat vindt het volk er eigenlijk van? Kortom, in hoeverre is het EU-optreden eigenlijk gelegitimeerd in die afgelopen maanden? Naar deze vraag kijken wij vanuit de in hoofdstuk drie genoemde dimensies van vertegenwoordiging, resultaten en verantwoording.

6.2.1 In hoeverre zijn de procedures gevolgd? (vertegenwoordiging) Bij de beantwoording van deze vraag stellen wij als eerste vast dat de toegepaste procedures tijdens de crisis vooraf institutioneel en op democratische wijze tot stand zijn gekomen. De politieke autoriteit van het parlement om bijvoorbeeld het Rasmussen Rapport vast te stellen is middels verkiezingen verkregen, hetgeen ook geldt ten aanzien van het vooraf gevoerde debat, bijvoorbeeld tussen de linker en rechter vleugel van het EP. Tenslotte hebben bij de verkiezingen van het EP alle burgers van de EU hun stem kunnen laten horen en er waren electorale mechanismen waarin voorkeuren voor kandidaten konden worden bepaald. Op basis van de theorie van Moravcsik komen wij tot de analyse dat er geen sprake is van een “democratisch tekort”. De EU heeft een mandaat en handelt daarnaar. Als criterium wordt hierbij uitgegaan van bestaande regels en procedures, die zoals hierboven betoogd, democratisch tot stand zijn gekomen.


60


Wanneer de gebeurtenissen worden beschouwd, zien wij dat de Europese Raad veel vaker dan gebruikelijk bijeen is geweest (veel toppen en mini-toppen). De debatten tijdens die toppen en de daar genomen besluiten zijn van grote invloed geweest op het handelen van de EC en de Raad van Ministers. Gezien het feit dat de Europese Raad geen formele besluitvormende instelling is, kunnen vraagtekens worden gezet bij de legitimiteit van deze besluitvorming. De regeringsleiders zouden formeel vanuit hun nationale parlement mandaat moeten hebben om standpunten in te nemen. In Nederland is de Tweede Kamer vooral achteraf geïnformeerd. Ook debatten hebben achteraf in plaats van vooraf plaatsgevonden. Hoewel vanuit het parlement meerdere malen stevige kritiek is uitgeoefend op deze werkwijze was er ook begrip bij parlementsleden, omdat het nu eenmaal om een crisissituatie ging. (zie ook legitimering van crisisbesluitvorming) De voorzitter van het EP bekritiseerde de minitop van 4 oktober en waarschuwde dat de landen met de vier grootste economieën van de EU geen besluiten mogen nemen voor de hele EU. Als wij kijken naar de Raad, de EC, het EP en de ECB, zien wij dat er veelvuldig contact tussen de verschillende actoren was en dat men zoveel mogelijk de geldende besluitvormingsprocedures heeft gevolgd. Richtsnoeren van de Europese Raad zijn vaak voorbereid door de Raad en achteraf via de Raad en de EC goedgekeurd. Ook het EP heeft een actieve rol gespeeld. Ter illustratie: meerdere malen heeft het EP de Commissie gevraagd met wetsvoorstellen te komen. Ook de Raad heeft, diverse keren de Commissie gevraagd (wets-)voorstellen te maken en uiteindelijk een herstelplan te schrijven, wat de Commissie gedaan heeft. Besluiten over aanpassing van regels (zoals bijvoorbeeld de depositogarantie) zijn genomen met instemming van alle lidstaten. Wel heeft de voorzitter van het EP gewaarschuwd dat 4 grote landen tijdens een top geen besluiten mogen nemen voor alle lidstaten. De Commissie voor mededinging heeft haar rol sterk ingevuld. Hoewel druk (vooral door Frankrijk) is uitgeoefend om de Europese regels voor staatssteun soepel toe te passen is de Commissie streng blijven toezien op het juiste gebruik van die regels. De rol van het EP is, zoals altijd, niet groot geweest. Er zijn diverse debatten geweest, onder andere met Sarkozy en Barosso. Ook is de ECB in debat gegaan met het EP. Het EP heeft zelf actief de G20 voorbereid. Wij zien daarbij meer politisering ontstaan. Ook uit interviews met Europarlementariërs is dit gebleken. Grote landen zijn wel bepalend in die zin dat Frankrijk de maatregelen op de agenda heeft gezet. Groot-Brittannië ligt dwars. Op het gebied van toezicht op de financiële markt is binnen de Raad nog geen overeenstemming bereikt. De ECB met Trichet aan de leiding heeft zijn onafhankelijke rol, zoals institutioneel is vastgelegd, van meet af aan ingenomen, ondanks de soms felle kritiek van onder andere Sarkozy. Met betrekking tot het monetaire beleid is de besluitvorming van het ECB conform het mandaat van ECB verlopen: renteverlaging moet passen binnen de inflatie regels (<2%) en de grote landen hebben hierop slechts een beperkte invloed gehad.


61


Besluitvorming door de Raad is vaak niet vooraf getoetst. Zo is het overeind houden van Fortis bijvoorbeeld gewoon doorgezet zonder de regels te volgen die daarvoor onder normale omstandigheden gelden. Met als gevolg dat veel aandeelhouders gedupeerd raakten. Veel besluiten zijn op nationaal niveau genomen, na afstemming tussen landen, met controle door de nationale parlementen.

6.2.2 In hoeverre waren kiezers tevreden over de genomen besluiten? (resultaten) Diverse wetenschappers willen outputlegitimiteit verbinden aan tevredenheid van kiezers (zie paragraaf 3.3.2). Adequate meetinstrumenten ontbreken echter. De verkiezingen zullen moeten uitwijzen in hoeverre de kiezer – wellicht als gevolg van de crisis – meer belangstelling heeft gekregen voor Europa en hoe hij de resultaten beoordeelt. Daarbij is de vraag wat nu eigenlijk het concrete resultaat is van de besluitvorming? En hoe is dat te meten? Moravcsik betoogt dat vooral bij technocratische vraagstukken outputlegitimiteit als uiting van governance for the people effectief kan zijn. Is de crisis vooral een technocratisch vraagstuk en geen politiek probleem en leent deze zich dus bij uitstek voor outputlegitimering? De onderhavige crisis handelt deels over technocratische beleidsterreinen die ook op nationaal niveau worden overgelaten aan experts (monetaire zaken, bepaling van rente, bepaling van regels over het groei- en stabiliteitspact). De ECB heeft zijn rol van onafhankelijk deskundige uitstekend gespeeld, zo hebben wij gezien. Ook alle geïnterviewden zijn het hierover eens. Vanuit dit perspectief van outputlegitimering kan worden betoogd dat de besluitvorming legitiem was, want op de kritieke momenten zijn door experts de juiste beslissingen genomen. Het zou niet nodig zijn om het volk, dat geen kennis van zaken heeft, daarover te bevragen. Wanneer het gaat om meer politieke besluiten, zoals wetgeving over toezicht op de financiële markt, ondersteuning van systeemrelevante financiële instellingen, economisch actieplan (van de EC) gaat het niet meer om technocratische oplossingen. Hierbij zou ook de mening van de kiezer relevant moeten zijn. Uit gegevens van INS-NIPO blijkt dat in de maand april en mei een toename van de belangstelling voor de verkiezingen van het EP op 4 juni is te constateren. De belangstelling is significant groter dan voorgaande verkiezingen. De Eurobarometer van 24 maart 2009 heeft de perceptie bij de Europese burgers gemeten omtrent het optreden van de EU tegen de financieel-economische crisis. 44% van de Europeanen is van mening dat de lidstaten eerder individueel hebben opgetreden dan op gecoördineerde wijze met andere EU-landen. 61% van de Europeanen zegt zich beter beschermd te voelen als zijn land maatregelen zou nemen en deze op gecoördineerde wijze met andere EU-landen zou toepassen. Je ziet dat er draagvlak is om als EU-landen samen op te trekken, maar de burger ziet eerder dat maatregelen genomen worden door individuele landen. Over de Euro het volgende. 44% van de Europese burgers is van mening dat de Euro de negatieve effecten crisis niet heeft verzacht (39% denkt van wel).


62


Het beeld van de Europese burger over de aanpak van crisis is dus niet heel rooskleurig. Men ziet weinig positieve effecten van de Euro en ook de genomen maatregelen waren vooral een aangelegenheid van individuele landen. Er is wel draagvlak om op gecoördineerde wijze met andere EU-landen op te trekken, maar het beeld van de burger is dat de landen vooral individueel maatregelen hebben genomen. Sie Dhian Ho (2004) betoogt dat het volgen van democratische procedures niet per definitie leidt tot goede beleidsresultaten. Omgekeerd kan hier worden beweerd dat dankzij het ontbreken van een al te democratisch –en daarmee tijdrovend- proces het resultaat van de besluiten goed is te noemen Ter illustratie: dankzij tijdige renteverlagingen, soepele omgang met regels t.a.v. het Groei- en stabiliteitspact en depositogaranties is voorkomen dat een groot aantal banken failliet is gegaan. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat de kiezer niet tevreden is over het resultaat, terwijl vanuit technocratisch oogpunt de resultaten goed zijn te noemen.

6.2.3 In hoeverre is er verantwoording afgelegd door actoren? (verantwoording) De vraag – naar analogie van Bovens (2005) – is welke actoren aan wie op welk moment verantwoording verschuldigd zijn. Hieronder laten wij de hoofdrolspelers de revue passeren. Ten aanzien van de verantwoordingsvraag kan worden gesteld dat de ECB al haar besluiten keurig heeft gepubliceerd en dat zij zich verantwoordt middels rapportages. Daarbij is hierboven al vastgesteld dat de ECB binnen haar mandaat heeft geopereerd. Wat betreft de maatregelen op het gebied van het monetaire- en macro-economische beleid die zijn genomen door de Raad van Ministers is slechts sprake geweest van marginale toetsing, dan wel heeft toetsing pas achteraf plaats kunnen vinden. De meeste maatregelen zijn in overleg en met goedkeuring van alle lidstaten genomen en vervolgens nationaal uitgevoerd. De regeringsleiders en ministers zullen via hun nationale parlementen en publieke debatten verantwoording moeten afleggen. Voor Nederland geldt dat de beslissingen ten tijde van de crisis momenteel worden onderzocht door een onderzoekscommissie onder leiding van Tweede Kamerlid De Witt (SP). Zoals in hoofdstuk vier aan de orde is geweest, is een ander kenmerk van crisisbesluitvorming dat de democratische verantwoording dikwijls achteraf plaatsvindt. Ook Verbeek geeft aan dat, als de ergste crisis voorbij is, zal worden overgegaan tot enige vorm van democratische verantwoording (zie de onderzoekscommissie van de Tweede Kamer). De besluitvorming tijdens de diverse minitoppen heeft bij de kleine landen nogal wat kwaad bloed gezet. Verantwoording over genomen besluiten is door de grote landen niet rechtstreeks via debat afgelegd aan de kleine landen. Verantwoording is afgelegd doordat de besluiten zijn voorgekookt door de grote landen en daarna gecodificeerd door de raad bestaande uit alle landen en het EP met aansluitend, de nationale parlementen. Daarmee


63


is er uiteindelijk verantwoording afgelegd. Ook in Nederland zijn in de Tweede Kamer (achteraf) diverse publieke debatten gevoerd, waarbij wel kritiek werd geuit door de Kamer over de late informatieverstrekking door de regering. Elk land voor zich heeft bovendien zijn eigen maatregelen genomen zonder dat daarover consensus was (Frans protectionisme bijvoorbeeld). Ook daarover verloopt de verantwoording via de nationale parlementen. Kijkend naar de criteria van Van de Steeg, in het geval van de totstandkoming van richtlijnen, treedt de Raad en EP op als actor die de beslissingen op voorstel van de EC gezamenlijk goedkeuren. De verantwoording wordt in de Nederlandse situatie afgelegd aan het forum “Tweede Kamer”. Van de Steeg betoogt dat pas werkelijk sprake van verantwoording is wanneer het forum ook een oordeel uitspreekt. We zien dat deze verantwoording regelmatig wordt afgelegd middels debatten. Het oordeel wordt regelmatig door de Tweede Kamer uitgesproken. De Tweede Kamer heeft de genomen besluiten goedgekeurd en ook waardering uitgesproken voor het snelle handelen. De EC legt verantwoording af aan het EP en heeft dat ondanks de hectiek en noodzaak tot snel handelen gedurende de crisis meerdere malen gedaan. Het EP heeft daarbij zelf een actieve rol gespeeld. Ten aanzien van de rol van het EP en het afleggen van verantwoording aan het volk moet dat nog gebeuren. De verkiezingen van begin juni zijn een uitstekende gelegenheid om de Europarlementariërs verantwoording af te laten leggen. De vraag is of de burger bij de keuze voor een bepaalde kandidaat zich zal laten leiden door de geleverde prestatie van het EP gedurende de crisis. Europese verkiezingen waren tot nu toe vooral “second order elections”. De peilingen geven ook nu weer aan dat de burger vooral langs de nationale lijnen van onvrede zal stemmen; zo wordt verwacht dat de PVV in Nederland veel stemmen voor het EU parlement zal ontvangen zonder dat de PVV betrokken is geweest in het EP tijdens de crisis. (zie ook de conclusies van de Eurobarometer in de vorige paragraaf)

6.2.4 Welke invloed heeft de crisis op legitimatieprocessen? Zoals in hoofdstuk 4 werd verwacht, blijkt dat tijdens een crisis de legitimatie van besluitvorming veelal verhuist naar de outputzijde. De verantwoording van beslissingen vindt dikwijls vaak achteraf plaats, normale procedures worden omzeild en besluitvorming vindt haar legitimatie in het resultaat dat wordt behaald. Daarnaast draagt symboliek in belangrijke mate bij aan de legitimering van de besluitvorming. Outputlegitimatie - resultaatverantwoording De maatregelen die – veelal onder grote tijddruk – met grote snelheid worden genomen zijn bedoeld om een bijdrage te leveren aan het herstel van het vertrouwen. Een respondent geeft ook aan dat, als de ergste crisis voorbij is, zal worden overgegaan tot enige vorm van democratische verantwoording (zie ook de onderzoekscommissie die recent is ingesteld door de Tweede Kamer). Tot het zover is, worden genomen maatregelen vooral gelegitimeerd vanuit de noodzakelijkheid om het vertrouwen te herstellen. Vanuit het perspectief van outputlegitimering kan worden betoogd dat de


64


besluitvorming legitiem was, want op de kritieke momenten zijn door experts de juiste beslissingen genomen. Het is niet nodig om het volk, dat geen kennis van zaken heeft, daarover te bevragen (zie ook paragraaf 6.2.2). Ook op nationaal niveau is een dergelijke verschuiving van verantwoording vooraf naar resultaatverantwoording te bezien. De beslissingen die Minister Bos, zonder de Tweede Kamer hierover te informeren, heeft genomen ten aanzien van de nationalisering van Fortis/ABN-AMRO en de ING worden in dit verband bestempeld als onbevredigend, maar wel begrijpelijk. Symboliek De vele topbijeenkomsten lijken mede tot doel te hebben om de buitenwereld te laten zien hoe eensgezind men wel niet is in Europa. De resultaten zeggen echter wat anders. Er is niet of nauwelijks sprake van Europees beleid, maar van een optelsom van nationaal beleid. Zo vindt op 23 februari 2009 de zoveelste minitop plaats waarbij “de grote vier” hun saamhorigheid en visie kunnen etaleren. Ondertussen zijn zij bezig voor eigen gewin en om hun nationale positie alvast veilig te stellen in wereldverband. Naar buiten toe vooral eensgezind maar wie de top goed heeft gevolgd ziet dat de EU helemaal niet gezamenlijk optreedt, aldus een van de respondenten. Ook de EC maakt gebruik van symboliek. Zo roept de EC met enige regelmaat op tot snelle invoering van maatregelen die het vertrouwen in de economie terug moeten brengen. In nationaal verband maakt Balkenende gebruik van symboliek wanneer hij zich achter de beslissing van de door Sarkozy op 12 oktober 2008 georganiseerde bijeenkomst van de Eurolanden schaart en stelt; “het geld moet weer gaan stromen”.

6.3 Besluitvorming 6.3.1 Hoe slagvaardig was de Europese Unie? Eerder in dit rapport zijn zorgen geuit over de mogelijkheid om binnen de EU slagvaardig te beslissen. Daarbij is vooral gekeken naar de mogelijkheid om op één lijn te kunnen komen en om snel te kunnen beslissen. In hoofdstuk 4 is geconcludeerd dat, hoewel het dikwijls lijkt alsof de EC veel macht heeft in de aanpak van crises, de eenheid tussen de lidstaten vooral afhankelijk is van de mate waarin de onderlinge belangen overeenkomen. Ook bleek dat, los van de inhoudelijke juistheid of uiteindelijke wenselijkheid, binnen de EU redelijk snel tot besluitvorming kan worden gekomen. De slagvaardigheid van besluitvorming, zo bleek, heeft in de reeds door andere auteurs onderzochte crises meer te lijden gehad van gebrek aan eenheid, dan aan gebrek aan snelheid van besluitvorming. Besluitvorming Het verloop van de financiële crisis laat zien dat, op vrijwel alle terreinen van het financieel-economische beleid, de instituties van de EU er in geslaagd zijn om tot besluitvorming te komen. Zo heeft de ECB tijdig van haar mandaat gebruikt gemaakt door kapitaal te verstrekken, renteverlagingen door te voeren en specifieke adviezen op te stellen. Wel bestaat de indruk dat de ECB verdergaande maatregelen had kunnen nemen wanneer zij daartoe door de gezamenlijke lidstaten van de EU zou zijn gedekt. De ER heeft op het gebied van monetair beleid op relevante momenten banken en andere instellingen overeind gehouden. Op het gebied van het macro-economisch


65


stimuleringsbeleid is een stimuleringspakket ter grootte van 1.5% van BBP EU opgesteld. Er zijn depositogaranties afgegeven, er is besloten tot meer toezicht en er zijn antiprotectionisme-maatregelen in gang gezet. Denk hierbij aan de aanpak van de belastingparadijzen, de versterking van het toezicht, het rapport Rasmussen en het rapport Larossiere. Als initiator van wetgeving heeft de EC een wetgevingsvoorstel gedaan voor een panEuropese overeenkomst inzake de depositogarantie. Ook heeft de EC getracht te komen tot een snelle aanpassing van de boekhoudkundige regels om ervoor te zorgen dat de Europese financiële instellingen niet worden benadeeld ten opzichte van hun Amerikaanse partners. Ook op het gebied van het concurrentie- en mededingingsbeleid, waar de EC een prominente rol speelt, zijn tijdens de crisis belangrijke beslissingen tot stand gekomen. Eenheid Een andere vraag is of de EU erin is geslaagd om een eenheid te blijven en eenduidige beslissingen te nemen. Al met al is er een gemengd beeld te zien ten aanzien van eenduidige beslissingen. Van eenheid in beslissingen is aanvankelijk geen sprake geweest. De financiële crisis heeft, in tegenstelling tot wat men wellicht zou verwachten, ook niet echt geleid tot “supranationale besluitvorming”. De oorzaak hiervan is vooral gelegen in het feit dat de nationale belangen erg groot zijn en er sprake is van wantrouwen tussen de lidstaten onderling. Afzonderlijke lidstaten hebben geprobeerd hun nationale belangen veilig te stellen. Op 30 september 2008 besloot Ierland eenzijdig tot september 2010 garant te staan voor alle spaartegoeden bij Ierse banken. Diverse landen, waaronder Griekenland en Nederland namen vervolgens eigen maatregelen om de bankensector te beschermen. Frankrijk kondigde protectionistische maatregelen aan ter bescherming van de Franse auto-industrie. Tijdens de minitop op 4 oktober in Parijs (Frankrijk, Italië, GrootBrittannië en Duitsland) bleek dat er behoefte was aan coördinatie en afstemming ten behoeve van Europese financiële belangen. De EC heeft Ierland tot de orde geroepen en de protectionistische maatregelen van de Fransen werden bestempeld als staatssteun. Ook op Nederland is vanuit de EC kritiek geuit. Onderzocht wordt of bij het overnemen van het noodleidende Fortis door Nederland sprake is geweest van staatssteun. Op cruciale momenten zijn echter wel eenduidige beslissingen genomen. Dit gebeurde veelal na initiële unilaterale acties. Naar aanleiding van het overleg op 12 oktober 2008 is Nicolas Sarkozy er in geslaagd 15 eurolanden op één lijn te krijgen. Frankrijk heeft voortdurend op eenheid en afstemming binnen Europa gehamerd. Op minder cruciale momenten is voor een minimale gemeenschappelijkheid gekozen, vooral vertrouwend op coördinatie van nationale aanpakken (met de mogelijkheid om daarvan af te wijken) in plaats van op een supranationale of gemeenschappelijke Europese aanpak. Zo is er

geen Europees noodfonds gekomen en heeft de EU op een aantal punten toch de kans voorbij laten gaan om met één EU-plan van aanpak te komen. Naast het -in ieder geval aanvankelijke- gebrek aan eenheid liet ook de solidariteit hier en daar wat te wensen over. De westerse EU-lidstaten hebben de oostelijke EU-lidstaten toch min of meer “laten vallen”. De Duitse Bondskanselier heeft er op aangedrongen dat elke lidstaat zijn eigen boontjes maar moet doppen. Snelheid Premier van België, Yves Leterme zegt in een interview over de financiële crisis: “Deze crisis is eigenlijk erger dan de crisis van de jaren “30”. Toen was er ook een beurscrash en waren het donkere economische tijden. Maar de impact ervan was een zaak van maanden en trimesters. Nu is het een kwestie van uren en minuten. De snelheid waarmee alles evolueert is hallucinant. We beleven een soort online crisis.”19 Snelheid in handelen bleek tijdens de crisis van groot belang. De crisis heeft geleid tot een toename aan besluiten van de EC die onder grote tijdsdruk tot stand zijn gekomen. De Europese leiders vroegen de EC al begin oktober 2008 vooral snel over de aan haar voorgelegde dossiers te beslissen. Ook het Europees economisch actieplan waar de EC op 29 november 2008 mee is gekomen is ontworpen als basis voor snelle overeenstemming tussen de lidstaten om de economie weer in beweging te krijgen. De EC bleek in staat om snel tot maatregelen te komen. Daarbij moet wel worden aangemerkt dat de beslissingen die zijn genomen grotendeels voorstellen betroffen die al in voorbereiding waren voorafgaand aan de crisis. Naast de EC was ook de Europese Raad in staat redelijk snel tot besluitvorming te komen. Besluitvorming vond echter met name plaats tijdens de minitops waaraan vooral de grote lidstaten deelnamen en de kleine lidstaten volgden.

6.3.2 Welke rol heeft leiderschap daarbij gespeeld? In hoofdstuk 4 is een aantal verwachtingen ten aanzien de invloed van crises op leiderschap geformuleerd. Gebleken is dat in de aanloop van een crisis leiderschap -al dan niet agressief- kan worden geclaimd door organisaties/instituties en personen die menen dat zij de beste competenties en methoden in huis hebben om het probleem aan te pakken. Ook andere motivaties zoals versterking van de reputatie of het uitbreiden van de competentie en autoriteit van degene die leiderschap claimt. Tevens blijkt dat leiderschap afhankelijk kan zijn van deskundigheid en dat voor het tonen van leiderschap tijdens crisis de informatiepositie van belang is. Centralisatie van besluitvorming- dominantie van de grote landen Een van de kenmerken van een crisis is dat er veelal sprake is van centralisatie van besluitvorming. Dit kenmerk is ook terug te zien in de besluitvorming rondom de financiële crisis waarbij er duidelijk sprake is van een dominantie van bepaalde landen. Besluitvorming werd veelal voorgekookt tijdens de vele minitops waarbij Frankrijk (lees: Sarkozy) duidelijk de leiding heeft genomen. Op zichzelf is de toename van het aantal crisistoppen van de ER niet vreemd. Ook bij andere crises is de Europese Raad vaker bijeen gekomen (vergelijk de BSE crisis). Opvallend is echter wel de dominantie van een aantal lidstaten en het bewust uitsluiten 19 Bron: De Standaard, 18 oktober /2008,Isabel Albers, Brussel, België


66



67


van deelname van andere lidstaten aan de voorbereiding van besluiten. Zowel uit de reeks van openbare en gepubliceerde gebeurtenissen tijdens de financieel economische crisis als naar aanleiding van de gevoerde gesprekken met experts en politici komt een beeld naar voren dat de grote landen een dominante invloed hebben uitgeoefend op de besluitvorming in Europa. Bepaalde politici van enkele grote landen waren veelvuldig hoorbaar en hebben op cruciale momenten besluitvorming “doorgedrukt” (zie Brown, Merkel en Sarkozy). Exemplarisch voor zulk gedrag is het moment dat Sarkozy bij het vaststellen van enkele besluiten tijdens de EU top in november 2008, na zeven ministers te hebben gehoord, vaststelt dat er een meerderheid is die het besluit steunt en dat er geen verdere discussie behoeft te worden gevoerd. Ook het feit dat Frankrijk na afloop van haar voorzitterschap eind 2008, Sarkozy naar voren schoof ten koste van het voorzitterschap van Tsjechië, om Europa door de crisis te leiden was veelzeggend. Daarbij geeft Sarkozy aan te beschikken over behoorlijke ambities wanneer hij stelt dat de top een voorzitter nodig heeft die echt leiderschap toont en niet alleen voor zes maanden. De irritatie van de kleine lidstaten hierover komt duidelijk naar buiten op de top in Brussel op 23 februari 2009. Ook de voorzitter van het EP heeft zijn zorgen uitgesproken over de grote landen die de richting bepalen. Frankrijk en Duitsland hebben het tijdens deze crisis als het ware voor het zeggen binnen de EU. De kleine landen kunnen niet veel meer doen dan volgen. De belangrijkste ingrepen in de financiële crisis kwamen van de Europese regeringsleiders, in het bijzonder van de “grote vier” onder leiding van Sarkozy en niet van de EC. Moeilijker is het vast te stellen of dit nadelig is geweest voor het bezweren van de crisis. Enkele parlementsleden van kleinere landen hebben in de interviews aangegeven grote problemen te hebben met de gekozen richting door enkele grote landen en het feit dat hun ministers niet in staat waren daar iets tegen te ondernemen. Maar zij moesten ook vaststellen dat in het parlement belangrijke wetten ten aanzien van bijvoorbeeld toezicht en belastingparadijzen, konden worden aangenomen door de voortrekkersrol van de grote landen. Het belangrijke voorstel door enkele grote landen om spaarrekeningen te dekken tot 100.000 euro werkte weliswaar in het nadeel van bijvoorbeeld een klein als Ierland waar ongelimiteerde dekking werd afgegeven, maar zorgde er wel voor dat andere kleine landen niet al hun spaarders zagen weg trekken. De conclusie is dat er sprake was van centralisatie van besluitvorming en dat het leiderschap kwam te liggen bij de grote landen. Niet goed is vast te stellen wat er zou zijn gebeurd als de grote landen geen leiderschap hadden getoond. Leiderschap door de Europese Commissie De commissaris voor Mededinging van de EC (Neelie Kroes) heeft ondanks politieke druk vanuit de afzonderlijke lidstaten verschillende “impopulaire” besluiten genomen. Zij heeft bijvoorbeeld de Franse regering verboden om de auto-industrie in Frankrijk indirecte steun te geven door de productie vanuit Tsjechië over te hevelen naar het thuisland. Hoewel de EC onder grote druk stond, ook van de grote landen, heeft zij conform de afspraken en regels opgetreden. Ook heeft zij leiderschap getoond en het aangedurfd om kritische vragen te stellen aan Nederland ten aanzien van de overname van het noodlijdende Fortis en de investeringen in de ING bank. Europa op de kaart of van de kaart

68


Dit kan naar onze mening niet echt gezegd worden over de voorzitter van de EC (Barroso). Hoewel zichtbaar aanwezig tijdens de verschillende EU top overleggen, geven zowel pers als experts aan dat Barroso in feite veel meer had kunnen maken van zijn voorzitterschap in crisis. De vergelijking met Delors wordt snel gemaakt waarbij de commissie onder het voorzitterschap van Delors smoel kreeg en smoel had. Kroes kan betiteld worden als “onafhankelijke politieagent”, maar dit is niet het geval voor alle commissieleden. Barroso leek soms meer bezig te zijn met zijn eigen herverkiezing dan met het sturen van het proces vanuit zijn voorzittersrol. Leiderschap door de ECB Tijdens de onderzochte periode is de ECB veelvuldig “in beeld” geweest. De ECB heeft waarlijk “een vloed” van beleidsbeslissingen (meer dan 50 formele besluiten) genomen. Daarnaast waren zowel de voorzitter (Jean Claude Trichet) als de individuele leden (bankdirecteuren van de nationale centrale banken) vaak in beeld om het monetaire beleid toe te lichten. Uit de besluiten en de aanloop er naar toe is niet gebleken dat de ECB haar onafhankelijke rol heeft verloren. De ECB heeft al haar besluiten ten aanzien van het gevoerde beleid telkens onderbouwd met argumenten en uitvoeringsmaatregelen welke binnen het mandaat van de ECB vielen. Opvallend is wel dat de ECB in toenemende mate aanwezig en hoorbaar is geweest tijdens de verschillende EU-top overleggen. Enerzijds heeft de ECB hierdoor haar argumenten kunnen toelichten en verantwoorden aan de andere spelers op het EU veld, anderzijds kan niet uitgesloten worden dat de ECB een luisterend oor heeft gehad voor de argumenten van de grote landen en de door hen gewenste beleidsinterventies. Tevens is er op een aantal momenten sprake geweest van “opposing views” tussen individuele leden van de ECB (nationale centrale bankdirecteuren). Tegengestelde interpretaties van de economische omstandigheden en bijbehorende beleidsmaatregelen hebben meermaals de pers gehaald. Onduidelijk is of deze meningsverschillen bewust de ether zijn ingeslingerd om de ernst van de situatie en bijbehorende ingrepen op een later moment te kunnen verdedigen in de individuele lidstaten of dat hier toch de nationale belangen overheersten. Feit is dat het mandaat van de ECB ten aanzien van bijvoorbeeld de renteverlagingen telkens is gehandhaafd: de rente kan worden verlaagd indien de inflatie beneden de 2% blijft. Ook verruimingen van de geldmarkt en toestemming door ECB op nationale verzoeken zijn binnen het mandaat gebleven. Uit ons onderzoek komt naar voren dat de ECB haar onafhankelijkheid tijdens de financieel economische crisis heeft weten te behouden en haar positie als centrale bank van Europa juist heeft weten te verstevigen ten aanzien van het door haar gevoerde monetaire beleid. De verschillende gesprekken gevoerd met experts en ingewijden bevestigen het beeld dat de ECB onafhankelijk heeft geopereerd en dat de financieel economische crisis minimale invloed heeft gehad op het gevoerde monetaire beleid dat buiten het mandaat ligt van de ECB. In dit hoofdstuk zijn de crisis, legitimering van EU-beleid en besluitvorming geanalyseerd aan de hand van de besproken theorie die afgezet is tegen het verhaal van de financieel economische crisis. In het volgende hoofdstuk worden de conclusies vanuit de analyse kort een rij gezet. Hoofdstuk 6 | analyse van gebeurtenissen

69


7. Conclusies In deze paragraaf wordt de onderzoeksvraag kernachtig beantwoord vanuit de analyse in het voorgaande hoofdstuk. De onderzoeksvraag “hoe is de besluitvorming in de EU tot stand gekomen ten tijde van de financieel economische crisis en hoe is de legitimatie van deze besluitvorming verlopen?” wordt beantwoord door conclusies te trekken vanuit de verdiepende onderzoeksvragen.

7.1 Crisis Is er volgens de theorie sprake van een crisis? Er is sprake van een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een sociaal systeem. Immers, het ineenstorten van het bankwezen leidt tot grote problemen op de huizen- en hypothekenmarkt; spaartegoeden van mensen verdwijnen in het niets. Zowel objectief als subjectief gezien is er sprake van een crisis.

7.2 Legitimering van EU-beleid De volgende vier verdiepende onderzoeksvragen hebben betrekking op de democratische legitimering van de genomen besluiten. In hoeverre zijn de procedures gevolgd? (vertegenwoordiging) Ook basis van de theorie van Moravcsik komen wij tot de analyse dat er geen sprake is van een “democratisch tekort”. Als criterium wordt hierbij uitgegaan van bestaande regels en procedures die democratisch tot stand zijn gekomen. De ECB, EP en EC hebben besluiten genomen binnen hun mandaat en de gevolgde handelwijzen zijn volgens geldende procedures verlopen. Wel waren er een ongebruikelijk aantal toppen van de Europese Raad. In deze toppen werden veel besluiten voorgekookt en was er dominantie van de grote landen. In hoeverre waren de kiezers tevreden over de genomen besluiten? (resultaten) Minister Bos werd op 14 december 2008 gekozen tot politicus van het jaar, terwijl zijn populariteit enige maanden daarvoor niet erg hoog was. Het publiek was kennelijk tevreden over zijn optreden ten tijde van de crisis. Uit INS-NIPO rapporten blijkt dat de economische crisis een gunstig effect heeft op de populariteit van de EU. Het besef dat overheidsoptreden ertoe doet is toegenomen. In hoeverre is verantwoording afgelegd door actoren? (verantwoording) De ECB heeft besluitvorming toegepast binnen haar mandaat en alle maatregelen gepubliceerd in rapportages. De EC heeft haar maatregelen voorgelegd aan het EP. Het EP zal nog verantwoording aan de kiezer moeten afleggen (4 juni 2009 zijn er


70

Hoofdstuk 7 | Conclusies

71


verkiezingen voor het Europees Parlement). De op de toppen genomen besluiten van de Europese Raad zijn allen behandeld in de nationale parlementen. Wat betreft de maatregelen op het gebied van het monetaire- en macro-economische beleid die zijn genomen door de Raad van Ministers is slechts sprake geweest van marginale toetsing, dan wel heeft toetsing pas achteraf plaats kunnen vinden. Over het algemeen kan de conclusie worden getrokken dat er verantwoording is afgelegd.

8. Gebruikte afkortingen BBP

Bruto Binnenlands Product

EC

Europese Commissie

ECB

Europese Centrale Bank

Ecofin

Economische en financiële zaken

7.3 Besluitvorming

EMU

Economische en Monetaire Unie

De laatste twee verdiepende onderzoeksvragen hebben betrekking op de Europese besluitvorming.

EP

Europees Parlement

EU

Europese Unie

MPA

Master Public Adminstration

NSOB

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur

Raad

Raad van de Europese Unie

WRR

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

Welke invloed heeft de crisis op legitimatieprocessen? Besluitvorming vond vaak ad hoc plaats. De genomen spoedmaatregelen werden vaak achteraf behandeld zowel in het EP dan wel in de nationale parlementen. De Tweede Kamer heeft inmiddels besloten om een parlementair onderzoek in te stellen.

Hoe slagvaardig was de Europese Unie? De slagvaardigheid van besluitvorming heeft meer te lijden gehad van gebrek aan eenheid dan aan gebrek aan snelheid van besluitvorming. De ECB nam maatregelen waaronder renteverlagingen. De Europese Raad hakte op belangrijke momenten knopen door waardoor richting werd gegeven binnen de EU. Ook de EC en de EP waren actief. Veel maatregelen werden met spoed (in weekenden) genomen. De EU was onder druk slagvaardig. Afzonderlijke lidstaten hebben geprobeerd hun nationale belangen veilig te stellen maar zijn hiervoor op hun vingers getikt of hiernaar lopen nog onderzoeken door de EC. Welke rol heeft leiderschap daarbij gespeeld? Bij de besluitvorming was er sprake van dominantie van grote landen. De leiders van de grote landen namen initiatieven, bepaalden welke landen bij vergaderingen aanwezig mochten zijn en bepaalden de agenda. Ook stonden sterke leiders op, met als meest opvallende persoonlijkheid, Sarkozy. * We concluderen dat de EU door de financieel economische crisis zichzelf duidelijker op de kaart heeft gezet dan voor deze crisis.


72

Hoofdstuk 7| Conclusies

Hoofdstuk 8 | Gebruikte afkortingen

73


9. Geraadpleegde literatuur Barents, R. en Brinkhorst, L.J., Grondlijnen van Europees Recht, Kluwer, 2006. Boin, A., ;t Hart, P., Stern, E. Sundelius, B., The Politics of Crisis Management; Public Leadership under Pressure, Cambridge university, United Kingdom, 2005. Bovens, M., Analysing and Assesing Public Accountability, A Conceptual Framework, European Governance Papers, No. C-06-01, 2006. De Standaard, 18 oktober /2008, Isabel Albers, Brussel, België Follesdal, A. Legitimacy Theories of the European Union, Arena Centre for European Studies, University of Oslo, WP 04/15, 2005. Follesdal, A. and Hix.S., European Governance Papers, C-05-02, 2005. Fleerackers, F., De huid van het recht: juristen in bevraging, Larcier, 2006. Gaus, D. The myth of an output-oriented legitimacy for the European Union a critique of a popular conceptual misunderstanding, Arena Centre for European Studies, University of Oslo, draft, 2008. Grönvall, J., Managing Crisis in the European Union: The Commission and Mad Cow Disease , Karlstad, 2000. Grönvall, J., The role of experts and European Crisis Management, in: Rosenthal, U., Boin, A., Comfort, L.K., Managing crises; Threats, Dilemmas, Opportunities, Springfield Illonois, U.S.A., 2001. Hemerijck, A. Vier kernvragen van beleid in Beleid en Maatschappij, jaargang 30, nr. 1, 2003, pp 3 19. Honneth, A., The struggle for recognition : the moral grammar of social conflicts, Polity Press Cambridge, 1994. Huberts, L.W.J.C., Meere, de, F.B.J., Syllabus Besluitvorming in Theorie en Praktijk, VU Amsterdam, 2002. Jacobsen, P.V., The Twelve and the Crisis in the Gulf and Northern Iraq 1990-1991 in: Jørgensen, K.E., European approaches to crisis management, The Hague, 1997. Jørgensen, K.E., European approaches to crisis management, The Hague, 1997.


74

Hoofdstuk 9 | Geraadpleegde literatuur

75


Klink, B. van., De wet als symbool, Kluwer, 1998. Woodward, B. Bush at War. New York, Simon & Schuster, 2002. Larsson, S., Olsson, E., Ramberg, B., Crisis Decision Making in the European Union, Stockholm 2005.

WRR, Europa in Nederland. Amsterdam University Press, 2007.

Majone, G., Delegation of regulatory powers in a mixed polity, European Law Journal 8(3): 319-339, 2002.

Zalm, G. De romantische boekhouder. Uitgeverij Balans, 2009.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 1997.

Overige bronnen

Mortelmans, K.J.M., Europese basisverdragen, Kluwer, 2004.

www.regering.nl, Troonrede, 16 september 2008. http://ec.europa.eu, Informatie over de EU www.europa-nu.nl, Informatie over de EU http://europa.eu, Informatie over de EU www.europadecentraal.nl, Informatie over de EU

Rosenthal, U., Boin, A., Kleiboer, M., Otten, M., Crisis, oorzaken, gevolgen, kansen, Crisis Onderzoek Team, Universiteit Leiden, 1998.

Geïnterviewde personen

Rosenthal, U., Boin, A., Comfort, L.K., Managing crises; Threats, Dilemmas, Opportunities, Springfield Illonois, U.S.A., 2001.

De heer mr. P. van Ballekom, Financial Counsellor, permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de EU.

Rosenthal, U., t Hart, P., Crisisbesluitvorming, organisaties en mensen in kritieke omstandigheden, 1985.

De heer Dr. J.A. Verbeek, hoogleraar Internationale Betrekkingen, Faculteit der Managementwetenschappen, Radbout universiteit, Nijmegen.

Scharpf, F. Governing in Europe: effective and democratic?Oxford University Press, New York, 1999

De heer Jan Cremers, Euro-parlementariër (NL), Group of the Party of European Socialists PES.

Sie Dhian Ho, M., Democratisering van de EU: permanente evenwichtskunst, in De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat, WRR, 2004.

De heer John Purvis, Euro-parlementarier (VK), Group of the European People's Party (Christian Democrats) and European Democrats.

Steeg, dr. M. van de, Public Accountability in the European Union: Is the European Parliament able to hold the European Council to account?, Utrecht University, 2008

Prof. dr Jan Rood, hoofd European Studies Programme, Clingendael. Sinds 1999 als bijzonder hoogleraar verbonden aan de Universiteit Utrecht Instituut.

Stern, E.K., Crisis Decision Making: A cognitive Institutional Approach, Stockholm, 2003.

Prof. dr. Jacques L.M. Pelkmans, lid van de WRR, houder van de Jan Tinbergen leerstoel aan het (post-universitair) Europa College te Brugge en tevens Directeur van de Economische Faculteit van het Europa College.

Moravcsik, A., In Defense of the Democratic Deficit : Reassessing Legitimacy in the European Union. JCMS 40(4): 603-624, 2002.

76 t Hart, P., Rosenthal, U., Kleiboer, M.A., Wijnbergen, van, C.W.A., Kritieke momenten, Studies over beslissen in moeilijke omstandigheden, Crisis Onderzoek Team, Arnhem, 1990. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 052, nr. 10.

Prof. Dr. U. Rosenthal, voorzitter van het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement. H.C.J. van den Burg, Europarlementarier (NL), Group of the Party of European Socialists (PES).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 2008, 31 052, nr. 13. Verbeek, J.A., Tijdsdruk en tunnelvisie: crisisbesluitvorming in buitenlands beleid, inaugurele rede Radboutuniversiteit, UB Nijmegen, 2007.


76


Elisa Maria da Costa Guimarães Ferreira (Ph.D.), Euro-parlementarier (Por), Group of the Party of European Socialists (PES).


77


Bijlagen Bijlage 1 Europese instellingen De EU bevat een aantal instellingen die onafhankelijk van de lidstaten zijn. De EUlidstaten hebben zich akkoord verklaard dat deze instellingen besluiten nemen of bijdragen aan besluiten die voor de lidstaten en hun burgers bindend zijn. In deze bijlage wordt de pijlerstructuur besproken met vervolgens de belangrijkste instellingen: het EP, De Raad van de EU en de EC. Een andere essentiële instelling is de ECB. Pijlerstructuur binnen de EU De EU kent sinds het Verdrag van Maastricht (in werking getreden op 1 november 1993) een zogenaamde pijlerstructuur. Elke pijler heeft zijn eigen beleidsterreinen en eigen besluitvormingsprocedures. De eerste pijler met onder andere Interne markt en Economische en Monetaire unie, kenmerkt zich door haar supranationale besluitvorming. Deze pijler is voor dit onderzoek belangrijk omdat ook de besluitvorming over financieel-economisch beleid hieronder valt. De tweede pijler (gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid) en de derde pijler (politiële en justitiële samenwerking in strafzaken) zijn meer intergouvernementeel van karakter. Bij supranationale besluitvorming ligt het zwaartepunt van de macht bij onafhankelijke afgevaardigden van regeringen en van gekozen vertegenwoordigingen. Lidstaten hebben nog steeds macht, maar moeten deze delen met andere instanties. Bovendien worden beslissingen bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen genomen wat kan betekenen dat een lidstaat, overstemd door andere lidstaten, een beslissing tegen zijn wil moet uitvoeren. Om een gekwalificeerde meerderheid in de Raad te halen moeten 255 van 345 stemmen worden behaald, de meerderheid van de lidstaten het voorstel steunen en de steunende landen tenminste 62% van de EU bevolking vertegenwoordigen


78

Bijlagen

79


in de persoon van Nicolas Sarkozy voorzitter van de Europese Raad tot 1 januari 2009, opgevolgd door Tsjechië in de persoon van Mirek Topolanek.

Pijlerstructuur EU 1e pijler Economische en Monetaire Unie Monetair beleid

2e pijler Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, Europees veiligheid en defensiebeleid Coördinatie buitenlands beleid

Landbouwbeleid

Diplomatieke betrekkingen

Transportbeleid Milieubeleid

Concurrentiebeleid

In de regel treden de Ministers van Buitenlandse zaken als Raadsleden op, de Algemene Raad genoemd. De omvangrijke taak van de Raad heeft er toe geleid dat de Raad vergadert in verschillende samenstellingen. Een van de Raden is de Raad Economische en Financiële zaken (Ecofin) die in dit onderzoek een belangrijke rol speelt.

3e pijler Samenwerking binnenlandse veiligheid en justitie Samenwerking in civiele en strafzaken

Ecofin De Ecofin bestaat uit de ministers (of staatssecretarissen) van economische zaken en/ of financiën van de lidstaten van de EU. De Ecofin-raad vergadert formeel één keer per maand. Ook informele en buitengewone bijeenkomsten zijn mogelijk. Relevante beleidsterreinen voor de Ecofin zijn: coördinatie van nationale economieën, eurobeleid, fiscale beleid, de begroting van de EU en fraudebestrijding. Nederland wordt in deze Raad vertegenwoordigd door de minister (Maria van der Hoeven) of staatssecretaris (Frank Heemskerk) van Economische zaken en/of de minister van Financiën (Wouter Bos). De huidige voorzitter van Ecofin onder het Tsjechische voorzitterschap van de EU is de Tsjechische minister van Financiën Miroslav Kalousek.

Samenwerking tussen politiekorpsen Humanitaire en vredesoperaties Strijd tegen drugs en wapenhandel Deelname aan Bestrijding van vredesonderhandelingen georganiseerde misdaad en terrorisme Strijd tegen mensenhandel

Permanente Vertegenwoordiging Het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (PV) ondersteunt de Raad. In dit Comité hebben de ambassadeurs zitting die door elk van de Lidstaten aan het hoofd zijn gesteld van hun PV bij de EU. De PV heeft diverse afdelingen waaronder de afdelingen economische zaken en financiën. De permanente vertegenwoordiger voor Nederland is Tom de Bruijn.

Het Europees Parlement Het Europees Parlement wetgevende macht Het Europees parlement (EP) is samengesteld uit vertegenwoordigers van de volkeren van de Lidstaten. Sinds 2007 is de Duitser Hans-Gert Pöttering voorzitter van het EP. Als volksvertegenwoordigers zijn de leden van het EP niet onderworpen aan instructies van hun regeringen of nationale parlementen. Sinds 1979 worden de leden van dit parlement rechtstreeks gekozen voor vijf jaren. Het huidige parlement heeft 785 leden uit 27 landen.

De Europese Raad Twee keer per jaar komen alle regeringsleiders (en de staatshoofden van Frankrijk en Finland) bijgestaan door de minister van Buitenlandse Zaken en en een lid van de Commissie, bijeen in een Europese Raad , ook wel Europese top genoemd. De Europese Raad (Europese top) stelt de globale politieke richtsnoeren van de EU vast, geformuleerd in conclusies. Dit zijn politieke akkoorden zonder wettelijke status. Deze akkoorden vormen de basis voor de praktische uitvoering voor het beleid door de Raad, het Parlement en de Commissie. De Europese Raad heeft vaak een centrale rol bij bemiddeling en oplossen van aangelegenheden waarover door de verantwoordelijke Ministers voor een beleidsterrein, bijvoorbeeld financiën, geen overeenstemming kan worden gevonden. In theorie worden er op een Europese top dus geen beslissingen genomen. In de praktijk zijn voor Nederland de minister president Balkenende en minister van buitenlandse zaken Verhagen aanwezig bij de vergadering waar alleen de standpunten worden uitgedragen. Staatssecretaris Timmermans en permanente vertegenwoorder Tom de Bruijn vertoeven buiten de vergaderzaal waar de onderhandelingen plaatsvinden en coalities worden gevormd.

Het EP neemt wetten aan op die terreinen waarop zij medewetgevende bevoegdheid met de Raad van de EU heeft. Op vrijwel alle Interne Markt gebieden (de eerste pijler) is de medebeslissingsprocedure van toepassing met enkele uitzondering de EMU betreffende. Daarnaast oefent het parlement democratische toezicht uit op de EC. Zo heeft het EP het enquêterecht om uitglijders van de Commissie aan de kaak te stellen. Het EP kan onder bepaalde voorwaarden de EC tot aftreden dwingen en de hele EU-begroting goedkeuren of verwerpen. Een in de praktijk belangrijk controle middel is het stellen van vragen die de Commissie verplicht is te beantwoorden. Met uitzondering van het recht op stellen van vragen lijken de andere controle middelen toch vooral langdurige procedures Raad van de Europese Unie Raad van de EU wetgevende en uitvoerende macht De Raad van de EU, ook wel Raad of Raad van Ministers genoemd, neemt alle Europese wetten aan, al dan niet samen met het EP. Tevens verleent de Raad aan de Commissie de bevoegdheid om de besluiten die hij neemt uit te voeren (delegatie) Dat is ook de reden dat de Commissie het dagelijkse bestuur van de EU wordt genoemd. Elk half jaar voert een andere lidstaat het voorzitterschap van de Raad. In de onderzoeksperiode is Frankrijk


80

Bijlagen

Europese Commissie Europese Commissie uitvoerende macht De EC is het dagelijkse bestuur van de EU. De EC heeft het initiatiefrecht en dient voorstellen voor nieuwe wetgeving in bij Parlement en Raad. Een andere belangrijke

Bijlagen

81


Bijlage 2 ECB Renteoverzicht

taak van de Commissie is het houden van toezicht op de naleving van bepalingen van het EG-verdrag. Een Eurocommissaris dient zijn ambt volkomen onafhankelijk uit te voeren. De Commissie neemt haar besluiten met een meerderheid van het aantal leden. Ieder Commissielid heeft een eigen beleidsterrein. Voor dit onderzoek zijn vooral de Commissaris Mededinging (Commissaris Neelie Kroes) en de Commissaris Economische en monetaire zaken (Commissaris Joaquin Almunia) van belang in verband met protectionisme binnen de lidstaten en natuurlijk het beleid ten aanzien van de financiële markten.

Hieronder de tabel met de laatste 10 rentewijzigingen en het rente tarief tot 10 april 2009 dat de ECB hanteert. In de grafiek wordt iedere renteverlaging en renteverhoging weergegeven sinds de introductie van de Euro. De grafiek geeft daarmee een duidelijk beeld van de historische ontwikkeling van de Europese rente.

Wijzigingsdatum Rentepercentage

Europese Centrale Bank Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en de Statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) en van de Europese Centrale Bank (ECB) vormen de wettelijke basis van het gemeenschappelijke monetaire beleid. Het ESCB omvat de ECB en de nationale centrale banken van alle EU-lidstaten, ongeacht of zij de euro hebben ingevoerd. De ECB werd opgericht als de kern van het Eurosysteem en het ESCB. De ECB en de nationale centrale banken verrichten samen de taken. De ECB bezit rechtspersoonlijkheid naar internationaal publiekrecht. Voorzitter van de ECB is de Fransman Jean-Claude Trichet. De ECB, gezeteld in Frankfurt am Main, is de centrale bank voor de Europese gemeenschappelijke munt, de euro. Het hoofddoel van de ECB is het handhaven van de koopkracht van de euro en daarmee prijsstabiliteit in het eurogebied: de inflatie moet beperkt blijven. De onafhankelijkheid van de ECB is belangrijk voor het handhaven van prijsstabiliteit. De financiële arrangementen van de ECB worden gescheiden gehouden van die van de Europese Gemeenschap. De ECB heeft zijn eigen begroting. De ECB presenteert ieder jaar het jaarverslag aan het EP, de EC en de Europese Raad. Het eurogebied omvat de 16 landen (Eurogroep) van de EU die de euro sinds 1999 hebben ingevoerd. Als enige centrale bank ter wereld is de ECB waarnemer van het Internationale Monetaire Fonds (IMF). Bovendien neemt de ECB deel aan bijeenkomsten van de G7 en G20.

2-4-2009

1,250 %

5-3-2009

1,500 %

15-1-2009

2,000 %

4-12-2008

2,500 %

6-11-2008

3,250 %

8-10-2008

3,750 %

9-7-2008

4,250 %

13-6-2007

4,000 %

14-3-2007

3,750 %

13-12-2006

3,500 %

De refirente (refinance-interest) of herfinancieringsrente is de rente die banken / financiële instellingen betalen aan de ECB wanneer zij geld opnemen.

Eurogroep De Eurogroep bestaat uit alle landen die de Euro als nationale munteenheid hebben ingevoerd. Dit samenwerkingsverband heeft als doel de coördinatie van economisch beleid binnen de muntunie te bevorderen en zaken te bespreken die de Eurozone aangaan. De ministers van Financiën van de lidstaten die de Euro ingevoerd hebben, nemen deel aan deze bijeenkomsten. Het is strikt genomen een infomeel orgaan en geen formatie van de raad. De Eurogroep komt meestal de dag voorafgaande aan de Ecofin bijeen waaraan dezelfde ministers deelnemen.


82

Bijlagen

Bijlagen

83


Europa op de kaart of van de kaart?

Recommend Documents