EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJA VIDÉKFEJLESZTÉS

EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJA VIDÉKFEJLESZTÉS

FVM KÉPZÉSI ÉS SZAKTANÁCSADÁSI INTÉZET BUDAPEST, 2005

EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJA VIDÉKFEJLESZTÉS

Szerző: Magócs Krisztina Lektor: Dr. Tarján Zoltán Dr. Nagy Géza

© Magócs Krisztina

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS ________________________________________________________________ 4 I. A VIDÉKFEJLESZTÉS MEGHATÁROZÁSA _______________________________________ 5 II. A VIDÉKISÉG MEGHATÁROZÁSA _____________________________________________ 7 III. AZ EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJÁNAK FEJLŐDÉSE, TÖRTÉNELMI ÁTTEKINTÉS__ 10 1. A Római Szerződéstől az Agenda 2000-ig _________________________________________ 10 2. Jelenlegi helyzet______________________________________________________________ 13 2.1. Az Agenda 2000 _________________________________________________________________ 13 2.2. A 2003-as KAP reform____________________________________________________________ 19

3. 2007-2013-as időszakra várható változások ________________________________________ 20 3.1. Az egyes fejlesztési tengelyek tartalma a következőkben foglalható össze ____________________ 21

IV. A LEADER KÖZÖSSÉGI KEZDEMÉNYEZÉS __________________________________ 27 1. A LEADER jövője____________________________________________________________ 28

V. A VIDÉKFEJLESZTÉS GYAKORLATÁNAK ALAKULÁSA MAGYARORSZÁGON __________ 29 1. Kistérségi szintű vidékfejlesztési programok _______________________________________ 29 2. LEADER típusú kísérleti program________________________________________________ 30 3. A vidékfejlesztés jelenlegi forrásai: AVOP és az NVT ________________________________ 31 3.1. AVOP _________________________________________________________________________ 31 3.2. NVT __________________________________________________________________________ 32

VI. A VIDÉKFEJLESZTÉS SAJÁTOSSÁGAI ________________________________________ 34 1. Szemléleti sajátosságok ________________________________________________________ 34 1.1. Térségi megközelítés _____________________________________________________________ 1.2. Integrált megközelítés; ____________________________________________________________ 1.3. Fenntartható fejlődés _____________________________________________________________ 1.4. Alulról jövő kezdeményezések______________________________________________________ 1.5. Helyi erőforrásokra támaszkodás ____________________________________________________ 1.6. Léptékbeli sajátosságok ___________________________________________________________ 1.7. Együttműködés, partnerség_________________________________________________________

34 34 35 35 36 36 36

2. Módszertani sajátosságok ______________________________________________________ 37 2.1. Programozás ____________________________________________________________________ 37 2.2. Részvételen alapuló tervezés és fejlesztés _____________________________________________ 38

VII. FELHASZNÁLT IRODALOM _______________________________________________ 39 VIII. MELLÉKLETEK _______________________________________________________ 40 1. Melléklet: A CORK-I DEKLARÁCIÓ (1996. november 9.) ___________________________ 40 2. Melléklet: A vidékfejlesztési programok félidős értékelésének fő üzenetei ________________ 42 1. A vidékfejlesztés stratégiai és programalapú megközelítésével kapcsolatban ___________________ 42

1.1. A megvalósítási mechanizmusokkal kapcsolatban ____________________________ 42 1.2. Az egyes intézkedésekkel kapcsolatban_____________________________________ 42 2. A salzburgi vidékfejlesztési konferencia fő következtetései _________________________________ 43

3

Bevezetés Több mint egy éve annak, hogy Magyarország a Csatlakozási Szerződés aláírásával felvállalta, hogy részévé válik egy olyan közös európai szabályozási rendszernek, amelynek fő irányvonalai és sok esetben a legapróbb részletei nem az egyes országok döntései, hanem 25 tagállam és az azok feletti uniós intézmények sokszor hosszadalmas tárgyalásainak, kompromisszumainak eredményeként állnak elő. Az integráció természetes negatív velejárója az ország szuverenitásának bizonyos fokú csökkenése, amit már e rövid idő alatt is saját bőrünkön tapasztalhattunk. Pozitív hozadéka ugyanakkor, hogy Magyarország egy olyan kiszámíthatóan, átláthatóan fejlődő rendszer részévé vált, amelynek deklarált célja a térségek közötti fejlettségbeli különbségek kiegyenlítése, a vidéki térségek értékeinek megőrzése és fenntartható fejlesztése, és amely célokhoz jelentős pénzügyi eszközök is társulnak. Ennek a jegyzetnek nem célja, hogy mérleget vonjon a csatlakozás előnyeiről és hátrányairól, nyerteseiről és veszteseiről, bár e téma tárgyilagos részletezése is rengeteg tanulsággal járna sokunk számára. Célja viszont, hogy hozzájáruljon a hazai szakemberek felkészüléséhez annak érdekében, hogy kiismerjék magukat a vidékfejlesztési források megszerzésének és felhasználásának esetenként igen összetett szabályozási rendszerében annak érdekében, hogy segítségükkel a hazai gazdatársadalom és a vidéki népesség képes legyen felismerni, és maximális mértékben kihasználni a csatlakozás által megnyílt lehetőségeket. Az elmúlt évben a fejlesztéssel foglalkozó szakemberek számára kézzelfogható közelségbe kerültek a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, jó esetben sikeres pályázatokat segítettek életre az Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program keretén belül megnyíló támogatási jogcímekre, szakmai tapasztalataikkal és tudásukkal elősegítették a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv egyes intézkedéseinek felhasználását. Terjedelmi korlátok miatt ezeknek a dokumentumoknak a részletezését ez a jegyzet nem tartalmazza. Foglalkozik viszont az EU vidékfejlesztési politikájának kialakulásával, céljaival, a kialakult támogatási rendszer jelenlegi működésével, valamint azzal, hogy milyen változások várhatóak ezen a téren a 2007-13-as tervezési időszakban. A jegyzet második része a hazai vidékfejlesztési folyamatról és a vidékfejlesztés módszertani sajátosságairól nyújt áttekintést, különös tekintettel a helyi közösségek aktivizálásának eszközeire, a LEADER elveknek megfelelő fejlesztési technikák és módszerek alkalmazására. A jegyzet elkészítésekor a szerzők nagymértékben támaszkodtak az Unió által kiadott hivatalos dokumentumokra és a hazai szakirodalomra, melynek jegyzékét a könyv végén található irodalomjegyzék tartalmazza.

4

I. A VIDÉKFEJLESZTÉS MEGHATÁROZÁSA A vidékfejlesztés fogalmával kapcsolatban Magyarországon alapvetően három felfogás él: – A vidékfejlesztés a térségi egyenlőtlenségek kiegyenlítését célzó területfejlesztés része,

afféle „vidékcentrikus területfejlesztés”. A több évtizedes múltra visszatekintő területfejlesztés az Európai Unióhoz történő csatlakozási folyamat során, illetve az 1996ben megszületett területfejlesztési törvény nyomán értékelődött fel. A területfejlesztés legfontosabb alapelvei a térségi jelleg, mely alapján a beavatkozási területe elsősorban a régió, másodsorban a kistérség, valamint a decentralizáció, amely ezeknek a térségi szinteknek fokozatosan önálló döntési és forráselosztási jogot ad. Magyarországon ennek keretében jöttek létre a regionális és a megyei területfejlesztési tanácsok és a kistérségi társulások, valamint ehhez kapcsolódik a jelenleg kidolgozás alatt álló közigazgatási reform. E megközelítés szerint a területfejlesztés és a vidékfejlesztés között hierarchikus kapcsolat van, a vidékfejlesztés a területfejlesztés alá rendelődik, annak egy ága. – A vidékfejlesztés a területfejlesztéssel egyenértékű, önálló szakpolitika. E felfogás a

vidékfejlesztést három ponton határolja el a területfejlesztéstől: a beavatkozások térségi szintjében, a beavatkozások léptékében és módszertanában. Eszerint a vidékfejlesztés beavatkozási szintje jellemzően kettős: az agrárgazdaság szerkezetátalakítását szolgáló intézkedések esetén horizontális, azaz az egész ország területét átfogó, a vidéki térségek komplex fejlesztését szolgáló beavatkozások esetén pedig egyre inkább preferáltan a kistérségi, a helyi szint kell, hogy domináljon. Léptéke alapján az agrárberuházásoktól eltekintve jóval kisebb értékű és hatású fejlesztéseket támogat, mint a területfejlesztés. Módszertana pedig a helyben élők helyzetbe hozására és a helyi közösség részvételére épül, míg a területfejlesztés a nagyobb térségek, elsősorban régiók és nagytérségek szintjén avatkozik be, módszertanában pedig kevéssé van lehetőség a helyi közösség részvételére, s nagyobb szerep jut a szakértői munkának. – A vidékfejlesztés azonos a mezőgazdaság fejlesztésével. Ez a nézet abból indul ki,

hogy a vidék gazdaságát hagyományosan a mezőgazdaság határozza meg, így annak fejlesztése egyben a vidék fejlesztését is jelenti. E felfogások mindegyikében van igazság, mert nyilvánvalóan számos kapcsolódás van a térségi egyenlőtlenségeket kezelő területfejlesztés, illetve a vidék gazdaságában hagyományosan jelentős agrárágazat között. Ráadásul a vidékfejlesztés adminisztrációjának magyarországi megszületésénél mindkét érintett szakpolitika jelen volt, hiszen 1998-ban a vidékfejlesztés az akkori Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium részét képező területfejlesztésért felelős helyettes államtitkárság hatáskörében jött létre és kezdte el önálló főosztályként a működését. A vidékfejlesztés, pontosabban az agrártárca által felvállalt agrár-vidékfejlesztés meghatározásának szakmai szempontból azért van nagy jelentősége, mert bár egy térség fejlődése szempontjából szinte mindegy, hogy a források az államháztartás melyik pénztárcájából áramlanak az adott térségbe, ha azok célzottan és jól szolgálják az ott élők élet- és munkakörülményeinek javulását, az államigazgatásnak viszont konkrétan és átfedés-mentesen kell meghatároznia az egyes fejlesztési területeket és az azok finanszírozásáért és végrehajtásáért felelős tárcákat. Ennek jó példája volt a csatlakozás feltételeként elkészített Nemzeti Fejlesztési Terv (továbbiakban NFT), amely egységes rendszerbe foglalta az infrastruktúra-fejlesztéstől az oktatásig bezárólag az EU által társfinanszírozott támogatható fejlesztési területeket. Az NFT esetén a 2004–2006-os időszakra vonatkozóan ugyan megvalósult a fejlesztési területek és kompetenciák közötti átfedés-mentesség, mint az Unió minimum követelménye, de a fejlesztéspolitika célja ennél jóval szélesebb körű, nevezetesen a különböző forrásokból táplálkozó fejlesztési területek egymásra építése, azok közötti támogató kapcsolat (szinergia) megterem5

tése. Ezt a célt szolgálja az agrártárca által felvállalt agrár-vidékfejlesztés tartalmának egységes értelmezése. A csatlakozás révén az agrár- vidékfejlesztési feladatok körét és tartalmát a jelenleg hatályos, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap forrásairól rendelkező uniós vidékfejlesztési jogszabályok 1 , valamint az ezek módosításaként a 2007-2013-as tervezési időszakra készülő, az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap (EMVA) forrásainak felhasználásáról rendelkező uniós vidékfejlesztési jogszabályok és vidékfejlesztési stratégia határozza meg. Ezekben a jogszabályokban, illetve stratégiai iránymutatásban az EU megjelöli a támogatható intézkedések, beavatkozási területek választható körét, valamint – ahogy azt az NFT tervezési tapasztalatai mutatják – jelentős mértékben „beleszól” azok tartalmának, részleteinek kialakításába, szabályozási feltételeibe is. Ezek alapján a jogszabályok alapján az EMOGA-ból (2007-től EMVA) finanszírozható számos olyan fejlesztési terület is, amely nem kapcsolódik közvetlenül az agrárium versenyképességének javításához, hanem szélesebb értelemben véve a környezet állapotát, illetve a vidéken élő népesség élet- és munkakörülményeit hivatott kedvezőbbé tenni.

1

1257/99 EK Tanácsi rendelet, a 817/2004, 141/2004, 447/2004, 740/2004 EK Bizottsági rendeletek, valamint a Csatlakozási Szerződés. 6

II. A VIDÉKISÉG MEGHATÁROZÁSA A vidék vagy vidékiség fogalmát szinte lehetetlen egyértelműen és objektíven meghatározni. Nem egyszerűen a város ellentétéről van ugyanis szó. A vidékiség fogalmának konkrét meghatározása helyett talán fontosabb azoknak a módszereknek a felvázolása, amelyet az Európai Unióban a vidék meghatározására alkalmaznak, illetve amelyek szembesítik a vidékfejlesztési politika formálóit az európai vidéki térségek rendkívüli sokféleségével és gazdagságával. Éppen ennek a rendkívüli diverzitásnak okán a vidék, mint térség lehatárolására, tehát a vidékfejlesztési politika célterületének meghatározására vonatkozóan mindeddig Uniós szinten nem alakult ki egységes koncepció. Számos módszer használatban van ugyan, de ezek célja főként az, hogy az egységes térségi lehatárolással lehetővé váljon a vidéki térségekre vonatkozó statisztikai adatgyűjtés, amely az egyes térségek nemzetközi összehasonlításának, fejlődési trendek megállapításának alapjául szolgál. Létezik egy olyan javaslata a Bizottságnak, amely a vidékfejlesztés potenciális célterületét a mezőgazdaság, erdészet és a természeti területek földhasználatban betöltött együttes részesedése alapján határozza meg. A földhasználat alapján történő megközelítést települési (municipality), vagy településcsoport (community) (LAU 1 vagy 2, korábbi NUTS 4 és 5) szinten határozták meg. Azok a települések vagy településcsoportok számítanak vidékinek, amelyek területének legalább 90%-a mezőgazdasági, erdészeti hasznosítású, vagy természeti terület kategóriájába esik. A fenti lehatárolás alapján az Európai Unió 25 tagállama lakosságának több mint fele él vidéki térségekben, amely a kibővített EU területének több mint 90%át foglalja magában 2 . A „Vidéki Térségek Európai Kartájában” szereplő vidékmeghatározás a földhasználaton kívül társadalmi-, gazdasági jellemzőket is figyelembe vett a vidéki térség fogalmának meghatározásához. Ez alatt olyan tágabb értelemben vett területet ért, amelyben a falvak és a kisebb városok gazdaságilag és szociálisan egységes egészet alkotnak és összehasonlítva a városi térségekkel bennük számottevően alacsonyabb a lakosság, a gazdasági, szociális és kulturális struktúrák koncentrációja, valamint a terület nagyobb részét mezőgazdasági, erdőgazdasági, természetvédelmi és rekreációs célokra használják. A „vidékiség” tehát alapvetően nem elmaradottsági kategória, bár a vidék jellemzőit tekintve általánosan az átlagosnál lényegesen alacsonyabb jövedelem-színvonal és a mezőgazdaságtól való fokozott függőség jellemző. A foglalkoztatási lehetőségek híján magasabb az inaktív népesség aránya, a képzett, fiatal munkaerő elvándorlása, ezáltal az elöregedés, az alacsonyabb képzettségi szint. Ugyanakkor jellemzően szegényesebb a helyi szolgáltatások és infrastruktúra kiépítettsége és nehezebb az azokhoz való hozzájutás. Ezeknek a folyamatoknak egyenes következményei a polarizációs és szegregációs jelenségek, összefüggésben a regionális és településszerkezeti különbségekkel. A vidéki térségek árnyaltabb lehatárolásához szükséges társadalmi-gazdasági mutatók általában a nagyobb közigazgatási egységek szintjén állnak rendelkezésre (megye, régió), amelyek azonban magukba foglalnak olyan városokat és agglomerációikat, amelyek nem szerencsés, ha beleesnek a vidékfejlesztési támogatások jogosult területei közé. Egy, az OECD által kidolgozott lehatárolás alapvetően a népsűrűségre épül. Mivel a vidéki térségek népsűrűsége Európa szerte jelentősen eltérő, ez magában hordozza, hogy azonos határérték egységesen nem alkalmazható. Tapasztalatok azt mutatják, hogy a szimplán a népsűrűség alapján történő lehatárolás túlságosan hozzávetőleges és nem eléggé árnyalt ahhoz, hogy ez politikai döntéseket megalapozó útmutatóul szolgáljon.

2

Európai Bizottság: Adatlap Az EU vidékfejlesztésének új perspektívája 7

Az OECD által kidolgozott meghatározás célja, hogy alapul szolgáljon a vidéki térségek állapotának és trendjeinek nemzetközi összehasonlításához. Ez az egyszerűsített definíció a területi egységek két hierarchiaszintjét különbözteti meg: a helyi és a regionális szintet. Helyi szinten (local community level) az OECD a vidékiséget a 150 fő/km2 népsűrűség alatti NUTS 5 térségekben definiálja. Regionális szinten (főként NUTS 3) az OECD nagyobb funkcionális vagy adminisztratív egységeket különböztet meg a ruralitás alapján attól függően, hogy a lakosság hány százaléka él vidékinek minősülő településeken (local communities). A fentiek alapján ezeket a térségeket három kategóriába sorolták: – alapvetően vidéki térségek kategóriájába tartozik az a terület, ahol a lakosság több mint 50%-a 150 fő/km2 alatti népsűrűségű (vidéki) településen él – jellemzően vidéki térségek kategóriájába tartozik az a terület, ahol a lakosság 15 50%-a 150 fő/km2 alatti népsűrűségű (vidéki) településen él – alapvetően városi térség kategóriájába tartozik az a térség, ahol a lakosság kevesebb mint 15%-a él 150 fő/km2 alatti népsűrűségű településen. Az, hogy az alapvetően vidékinek minősülő térségekben a lakosság elenyésző hányada él, nem jelenti azt, hogy ezek a térségek a fejlesztés szempontjából kisebb jelentőségűek, ellenkezőleg, éppen ezek a térségek azok, amelyek „életben tartása” a táj és a kulturális örökség fenntartása szempontjából elengedhetetlen. Ezt a célt szolgáló vidékfejlesztési megfontolások és támogatási eszközök eltérhetnek azoktól, amelyeket azok a tagállamok alkalmaznak, amelyek népességének túlnyomó része vidéken él. A demográfiai mutatók alapján létrehozott lehatárolás mellett érdemes más minőségi szempontokat is figyelembe venni a vidékiség meghatározásához. Az 1988-ban a Bizottság által kiadott dokumentum („A vidéki társadalom jövője”) a nemzeti gazdaságba való beágyazottság, integráltság mértéke szerint a vidéki területeket az alábbi kategóriákba sorolja: – integrált vidéki térségek: melyek jellemzői, hogy szervesen beintegrálódtak a közeli

városi központok gazdaságába, népességük növekszik, a foglalkoztatottsági bázisuk a másodlagos és harmadlagos szektorokon alapul, ugyanakkor a mezőgazdaság még mindig a legfőbb területhasználó, amely pozíciót veszélyezteti az ipar és a lakó- és rekreációs területek növekvő területigénye. Természeti környezetük, társadalmi és kulturális örökségük potenciálisan veszélyeztetett, és a nagyvárosok közelében lévő térségek számára reális veszély, hogy alvóvárosokká válnak („rurbanizáció”), mindemellett egyes területek önálló fejlődési pályára állnak. – közbenső (intermediate) vidéki térségek: nagyvárosi központoktól aránylag távol he-

lyezkednek el, gazdaságukban az elsődleges és a másodlagos szektor változó jelentőséggel bír, gyakran nagyléptékű mezőgazdasági termelőüzemekkel rendelkeznek. – távol eső (remote) vidéki térségek, jellemzője a legalacsonyabb népsűrűség, gyakran a

legalacsonyabb jövedelmek, elöregedő, a mezőgazdaságtól nagymértékben függő népesség. Ezekben a térségekben általában szegényes az alapinfrastruktúra és szolgáltatások színvonala és skálája. Elszigeteltségük gyakran természetföldrajzi okokra (pl. hegyláncok), vagy a közlekedési hálózatoktól való jelentős távolságra vezethető vissza. A 2007 – 2013-as időszak vidékfejlesztési politikájához készülő egységes uniós stratégia útmutatója a vidéki életminőség javítását és a vidéki gazdaság diverzifikációját célzó prioritásának keretén belül szükségessé teszi a vidéki térségek fentiekkel összhangban álló, a térségspecifikus problémákat és kitörési pontokat figyelembe vevő megkülönböztetését. Az európai stratégiában szereplő vidéki térség kategóriák 1) a városokhoz, térségi központokhoz közel eső peri-urbánus térségek, 2) a közbenső térségek és 3) a városoktól, térségi központoktól távol eső térségek. Ezek egymástól eltérő, differenciált fejlesztési intézkedéseket igényelnek. 8

Magyarországon a vidékfejlesztési politika és támogatási rendszer a vidéki térségek lehatárolását települési szinten kezeli és csupán két intézkedés, nevezetesen az Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program III. prioritásán belül a „A vidéki jövedelemszerzési lehetőségek bővítése” és a „LEADER+” alkalmazza. Ezen intézkedések esetén azok a pályázatok jogosultak támogatásra, amelyeknél a fejlesztés megvalósulásának helye az AVOP Programkiegészítő Dokumentumának 2. sz. mellékletében szereplő települések valamelyike. Ennek a szűkítésnek az volt a célja, hogy a vidéki térségek fejlesztésére korlátosan rendelkezésre álló források irányítottan az arra leginkább rászoruló települések számára váljanak elérhetővé. A kedvezményezett települések lehatárolásánál a következő szempontok érvényesültek: – a demográfiailag kedvezőtlen helyzet; – a népesség elöregedése és a tartós elvándorlás; – fejlődésdinamikájukban és gazdaságilag átlagosak vagy elmaradottak; – infrastrukturálisan átlagosak vagy elmaradottak. E mutatók összegzéséből jellemzően azok a települések rajzolódtak ki, amelyek népsűrűsége nem haladja meg a 120 fő/km2-t (Magyarország átlagos népsűrűsége 109 fő/km2). Ez alapján Magyarországon azok a települések alkotják a vidéki térség kategóriáját, amelyek népsűrűsége nem haladja meg a 120 fő/km2-t. A településszerkezeti sajátosságok kiegyensúlyozása célját szolgálja az a korrekciós mutató, hogy azok a települések, amelyek népsűrűsége meghaladja a 120 fő/km2-t, mert területük kicsi, de állandó népessége nem haladja meg a 10.000 főt, úgyszintén a vidéki térségek kategóriájába tartoznak. E lehatárolás szerint 2003-ban Magyarország területének 87%-a vidéki térségnek minősül, ahol a népesség 47%-a él (1. ábra). Ez 3034 települést jelent a 3145-ből, azaz e lehatárolás a települések 96%-ára kiterjed. A magyarországi lehatárolás hátránya, hogy mint beavatkozási térség túl tágnak bizonyul (például több agglomerációs település is e kategóriába esik) s a településenkénti besorolás nem juttatja érvényre térségi sajátosságokat (városközelség, munkaerőpiaci trendek stb). Ezek alapján is indokolt az EU által a 2007-2013-as tervezési időszakra javasolt további differenciálás.

1. ábra Magyarország vidéki térségei az AVOP lehatárolása alapján Forrás: VÁTI, Stratégiai Tervezési Igazgatóság, 2004 9

III. AZ EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJÁNAK FEJLŐDÉSE, TÖRTÉNELMI ÁTTEKINTÉS

1. A Római Szerződéstől az Agenda 2000-ig Az EU vidékfejlesztési politikája a Közös Agrárpolitika (továbbiakban: KAP) részeként fejlődött és vált a mezőgazdaság szerkezeti problémáira irányuló agrárpolitikából egy olyan szakpolitikává, amely a gazdálkodást többfunkciós, a vidéki társadalomban összetett szerepet betöltő ágazatnak tekinti és a mezőgazdaságot szélesebb vidéki kontextusba helyezi. A KAP alapvető célkitűzése a háborút követő években az élelmiszertermelés fokozása volt. Az Európai Közösségeket (1956-1992) megalapító Római Szerződés 39. Cikke a következőkben foglalja össze a KAP céljait: – a termelékenység növelése, műszaki fejlesztés, a termelési tényezők optimális hasznosítása, – méltányos életszínvonal biztosítása a mezőgazdaságban dolgozóknak, – piacok stabilizálása, – az élelmiszer ellátás biztosítása, – reális fogyasztói árak biztosítása. Az ötvenes évek végtől és a hatvanas évek közepéig az élelmiszer előállítás fokozását jórészt termelési támogatásokkal (főként az alapvető mezőgazdasági termékek ártámogatása) kívánták elérni, másrészt viszont a termelés és feldolgozás modernizációjának támogatását már akkor is a piaci politika működéséhez szükséges kiegészítésként alkalmazták. Erre utal az 1962ben létrehozott az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (továbbiakban EMOGA) alapító rendelete 3 is, mely szerint az Alap feladatainak része a közös piac zavartalan működtetéséhez szükséges mezőgazdasági termelés szerkezeti átalakításának finanszírozása. Ugyanezen jogszabály rendelkezik arról, hogy amennyiben lehetséges az Alapban rendelkezésre álló pénzeszközök egyharmadát strukturális beavatkozásokra kell fordítani. A KAP 2000-2006-os kiadásait tartalmazó 1. táblázat érzékelteti, hogy mennyire ambiciózus volt ez az elképzelés, tekintettel arra, hogy a vidékfejlesztés súlya a KAP-on belül még jelenleg sem haladja meg a 10%-ot. 1964-től az agrárgazdaság strukturális beavatkozásait az EMOGA Orientációs részlege fedezte 4 . Az Orientációs részleg támogatásai főként olyan fizikai beruházásokra irányultak, amely fejlesztések a mezőgazdasági üzemek termelési szerkezetének piaci viszonyokhoz történő átalakítását, valamint a mezőgazdasági termékek feldolgozásának és értékesítésének szerkezetátalakítását és feltételeinek javítását célozták. A támogatás odaítélése projekt alapon történt. Az egyéni projektek kedvezményezettjei a támogatási kérelmüket a nemzeti hatóságokhoz nyújtották be, amelyek továbbították azt a Közösségek Bizottságához. Az alap elképzelés az volt, hogy ezek a projektek a Tanács által jóváhagyott Közösségi programokká integrálódnak. Ezek a programok azonban sosem jöttek létre, mégis érdekes végiggondolni, hogy az individuális projekteket magába foglaló programok, mint keretek már a kezdetek óta megfontolás tárgyát képezték. 1964 és ’78 között több mint 7500 egyéni projektet finanszírozott közvetlenül az Orientációs részleg 5 . 1968-ban az Európai Bizottság mezőgazdasági főbiztosa a mezőgazdasági miniszterek tanácsa elé terjesztette a „Memorandum a mezőgazdaság reformjáról” c. dokumentumot, amely az akkori főbiztosról „Mansholt Terv” néven vált ismertté. Ez a dokumentum a mezőgazdaság 3

25/62 EGK rendelet 17/64 EGK rendelet 5 Európai Bizottság DG VI: KAP 2000 munkaanyag, Vidékfejlesztés, 1997 4

10

szerkezetátalakításon keresztül történő modernizációja folyamatának politikai reformkoncepciójává vált. Megállapította, hogy a piaci- és árpolitika egyedül nem elégséges eszköz a mezőgazdaság alapproblémáinak megoldására, ehhez a termelési egységek növelése, modernizációja és számuk, valamint a művelt földterület nagyságának jelentős csökkentése szükséges. Ugyanakkor kijelentette, hogy az egységes belső piac árai túl magasak, így akadályozzák a mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek exportját. A Strukturális Alapok reformjának bekövetkeztéig (1988) a Tanács által 1970-ben jóváhagyott, a KAP finanszírozásának szabályozását rögzítő rendelet 6 határozta meg mezőgazdasági szerkezetátalakítás politikai kereteit. A Mansholt Memorandum a tagállamok részéről eleinte élénk ellenállásba ütközött. Részleges megvalósítása 1972-ben, a mezőgazdasági üzemek modernizálására 7 , a mezőgazdaságban dolgozók képzésére 8 és a korai nyugdíjazásra 9 bevezetett új intézkedések jogszabályi hátterének elfogadásával kapott konkrét formát. Az egész EGK területén és az ágazatokban azonos módon, horizontális jelleggel megvalósuló intézkedéseket ekkor - szintén még a Mansholt terv keretén belül – egészítették ki a zöldség és gyümölcs ágazat termelői csoportjainak létrehozását elősegítő, valamint a ’70-es évek közepén a hegyvidéki és egyéb kedvezőtlen adottságú területek differenciált támogatását előirányzó irányelvek. Ez utóbbi intézkedéshez szükséges volt a támogatandó területek pontos lehatárolására. Ehhez külön jogszabályban 10 határozták meg az alkalmazandó kritériumrendszert. Ez az intézkedés alapvetően a fokozódó mezőgazdasági eredetű elvándorlást kívánta csökkenteni, amely a teljes elnéptelenedés által veszélyeztette ezeknek a térségeknek a „túlélését” és a természetes környezet és táj fenntartását, megőrzését. Fontos újítása volt a mezőgazdasági strukturális politikának, hiszen első alkalommal került bevezetésre egy teljesen területi alapú intézkedés, amelynek célja a gazdasági, társadalmi és környezeti egyensúly megteremtése. A hetvenes évek végéig a mezőgazdasági strukturális politika a KAP második pilléreként már többé-kevésbé teljes eszköztárral, bár a mostaninál jóval jelentéktelenebb pénzügyi súllyal működött. Ennek az időszaknak a fő célkitűzése egyrészt a kisgazdaságok jól felszerelt, szakmailag megalapozott családi gazdaságokká alakítása, másrészt ezeknek a felvevőpiacok igényeihez igazítása. Ekkor indult meg az a folyamat, amelynek keretén belül az eddig egységesen alkalmazott horizontális intézkedések fokozatosan adaptálódtak az egyes térségek eltérő fejlettségéhez, így differenciált támogatási arányok és minimumfeltételek kerültek alkalmazásra. A nyolcvanas évek folyamán egyre inkább előtérbe került a mezőgazdasági strukturális politika területi dimenziója azzal a felismeréssel párosulva, hogy a vidéki térségek gazdasági és társadalmi fejlődését a mezőgazdaságon túl más szektorok bevonásával lehet hatékonyan elérni. Megtörténtek az első kísérletek a mezőgazdaság strukturális átalakítását szolgáló források regionális és szociális alapokkal történő integrációjára az ún „három integrált program” és az „Integrált Mediterrán Programok” megvalósításának keretén belül. Ezzel létrejött a több éves programok tervezésének és megvalósításának gyakorlata. Ez a gyakorlat sokban hasonlított a jelenleg alkalmazott programkészítés módszeréhez, tekintettel arra, hogy a programokon belül célok és prioritások, valamint operatív eszközök (konkrét, részletes intézkedések) is definiálódtak. Ezek a programok szolgálták a későbbi Strukturális Alapok reformjának alapját, hiszen ekkor tesztelődtek azok a megközelítések és módszerek, amelyeket később a reform foganatosított.

6

729/70 EGK rendelet 159/72/EGK irányelv 8 161/72/EGK irányelv 9 160/72/EGK irányelv 10 268/75/EGK irányelv 7

11

A Strukturális Alapok reformja 1987-ben az Egységes Európai Okmány prezentálásával indult. A reform célja egy egységes, egyesült európai gazdasági térség létrehozása, amelynek szükségszerű feltétele a fejlődésben elmaradott régiók, beleértve a vidéki területek felzárkóztatása. Ennek hatására egészült ki az EGK-t alapító szerződés (továbbiakban a Szerződés) az ún. „Gazdasági és szociális kohézió” fejezettel, amely tulajdonképpen a fenti célt deklarálta. A KAP továbbfejlesztését tartalmazó fejezet megerősítette a vidéki térségek fejlesztésének szükségességét és az erre rendelkezésre álló eszközök és módszerek módosítását. A Strukturális Alapok 1988-as reformja kapcsán a mezőgazdasági szerkezetátalakítást szolgáló politika a strukturális politika részévé vált az 1 és az 5b célkitűzés 11 alá tartozó területeken. A reform lényege az egységes átfogó keretrendszeren keresztül történő finanszírozás. A működés elvei a programkészítés (az NFT-vel azonos módon nemzeti, vagy regionális szintű programokon keresztül történő támogatás), a multi-szektorális, integrált megközelítés, a forráskoordináció, a koncentráció 12 , az addícionalitás 13 és a partnerség 14 melynek keretén belül kialakult a tagállamok és a Bizottság között az új döntéshozatali mechanizmus. Az Európai Bizottság „A vidéki társadalom jövője” c. 1988-as kommunikációjában először tett határozott nyilatkozatot egy átfogó, a mezőgazdaságon túlmutató európai vidékfejlesztési politika szükségességéről. A KAP termelési támogatásokat tartalmazó komponense a ’90-es évek elején ment át az első jelentősebb változtatáson. Ekkorra a termelés ösztönzése elérte határait. Jelentős eladhatatlan fölöslegek alakultak ki a fő mezőgazdasági termékekből. Piaci intézkedések 1992-es reformját 15 egészítette ki három új/megújított strukturális természetű intézkedés bevezetése: a korai nyugdíjazás, az agrár-környezetvédelemi konstrukciók 16 és a mezőgazdasági területek erdősítésének támogatása. A „KAP fejlődése és jövője” című 1991-es dokumentumban a Bizottság hangsúlyozta azt a megállapítást, hogy a vidék fejlődése nem csupán a mezőgazdasági szektortól függ ezért a vi-

11

A Strukturális Alapok célkitűzései: 1 Célkitűzés: A gazdaságilag elmaradott régiók ((NUTS II), ahol az 1 főre jutó GDP az előző 3 év átlaga alapján kisebb, mint az EU átlag 75%-a) fejlődésének és szerkezeti alkalmazkodásának elősegítése. 2 Célkitűzés: Az ipar hanyatlása által súlyosan érintett régiók, határvidékek vagy kisebb térségek átalakítása. 3 Célkitűzés: A hosszú távú munkanélküliség leküzdése, fiatalok és a munkaerőpiacról kirekesztettek munkába történő beilleszkedésének megkönnyítése. 4 Célkitűzés: A dolgozóknak az iparban és a termelési rendszerekben végbemenő technológiai változásokhoz való alkalmazkodásának segítése. 5a Célkitűzés: A mezőgazdaság és halászat szerkezet átalakításának a közös agrárpolitika keretében történő felgyorsítása. 5b Célkitűzés: A mezőgazdasági területek fejlődésének és szerkezeti átalakulásának elősegítése, azaz a vidék fejlesztése. 6 Célkitűzés: A szélsőségesen alacsony népsűrűségű területek támogatása. 12 Mind az érintett földrajzi térséget, mind pedig a fejlesztési célokat érintő szűkítés a források fölaprózottságának kiküszöbölése és a hatékonyság növelése végett. 13 Az addicionalitás elve alapján az alapok forrásai nem válthatják ki a Tagállam strukturális ráfordításait valamely közösségi célkitűzés támogatására jogosultnak ítélt régió vagy fejlesztési terület problémáinak megoldásában. A Közösség intézkedései kiegészítik a megfelelő nemzeti intézkedéseket. 14

A tagállamnak be kell vonnia a tervezésbe a nemzeti szabályozás és gyakorlat alapján az érintett országos, regionális és helyi hatóságokat, gazdasági és szociális partnereket. Ennek ki kell terjednie a tervezés, finanszírozás, monitoring és értékelés folyamatára, amely során a folyamatos párbeszédnek kell biztosítania a közös cél elérését. 15 A reformcsomag tartalmazta többek között a mennyiségi korlátozások bevezetését, a piaci árak csökkentését és közvetlen kifizetésekkel történő kompenzációját, a kötelező területpihentetést stb. 16 5 éves vállalások formájában történő támogatás. A Nitrát irányelv, Élőhely irányelv, NATURA 2000, biotermelési rendeletek megjelenése. Környezetvédelmi szempontok figyelembe vétele a területpihentetésben. Extenzív gazdálkodás ösztönzése. Környezetvédelmi beruházások és ESA területek kiemelt támogatása 12

déki lakosság helybentartásához a mezőgazdaságon kívüli gazdasági tevékenységek ösztönzése kulcsfontosságú. A kilencvenes évek közepén több olyan támogatási eszköz került bevezetésre, amely a mezőgazdaság szerkezetátalakítását, térségi alapú helyi fejlesztéseket és a környezetvédelmi szempontok integrálását szolgálta. Ugyanakkor hiányzott ezeknek az eszközöknek az egységes, koherens keretbe foglalása. A változtatás szükségességét három különböző forrás erősítette: – Az első jelentős nyomást az 1996-ban Francz Fishler mezőgazdasági főbiztos által ösz-

szehívott cork-i vidékfejlesztési konferencián maguk a vidéki térségekben élők, a vidékfejlesztésben érintettek fogalmazták meg az ún. Corki Nyilatkozat formájában (lásd 1.sz. melléklet). A nyilatkozat többek között kifejezte annak szükségességét, hogy a vidékfejlesztési politika, mint a KAP integráns része növekvő jelentőséggel bírjon a piacszabályozási politikákkal szemben. Felhívta a figyelmet arra, hogy a fenntartható vidékfejlesztés elvének az EU minden vidéket érintő politikájában meghatározóvá kell válnia, valamint egyszerűbb, integráltabb vidékfejlesztési politikát sürgetett. – A folyamat a KAP és a Strukturális Alapok reformjának javaslatát tartalmazó dokumen-

tumban - Agenda 2000 - csúcsosodott ki, miszerint a megújítás célja az európai mezőgazdaság versenyképességének növelése, a környezeti megfontolások integrálása, a vidékfejlesztés rendszerének egységes keretbe foglalása, valamint felkészülés az EU történetének legjelentősebb bővítésére. – A harmadik, az előző kettőhöz és a nemzetközi trendekhez szervesen kapcsolódik, az

európai mezőgazdaság szerepének változó megítélése, mely szerint a termék előállításon felül a mezőgazdaságnak jelentős szerepe van a környezeti és társadalmi javak előállításában. A ’90-es évek végére egyre erőteljesebben jelentkezett egy átfogó vidékfejlesztési politika megalkotásának igénye, amely a mezőgazdaság szerkezetátalakításán túl előtérbe helyezi a környezeti megfontolásokat, valamint a vidéki térségekben élők szélesebb értelemben vett gazdasági és társadalmi igényeit.

2. Jelenlegi helyzet 2.1. Az Agenda 2000 A Bizottság 1997-ben közzétett dokumentuma, az Agenda 2000, amely a 2000-től kezdődő új költségvetési időszakhoz kapcsolódóan fogalmazza meg többek között Strukturális Alapok, a KAP és azon belül a vidékfejlesztési politika reformjának alapelveit és tovább hangsúlyozza a vidékfejlesztés fontosságát. A KAP reformjának szükségességét indokló fő tényezők: – A mezőgazdasági termékek magas árszintje miatt az EU fokozatosan kiszorul a világ-

piacról és belső piacai is jelentősen szűkülnek, ennek és a növekvő termelékenységnek következtében tovább nőnek az eladhatatlan feleslegek és azok költségvetési terhei. – A KAP a központi forrásokat meglehetősen egyenlőtlenül osztotta el, fokozva a térségi

egyenlőtlenségeket. A terméktámogatás által a kedvező mezőgazdasági adottságokkal rendelkező térségekbe és termelőknek juttatott többlettámogatásokat. Ezekben a térségekben erőteljesen ösztönözte az intenzív gazdálkodást, amely kedvezőtlen hatással volt a környezetre és az állatbetegségek előfordulására egyaránt. Ez a szabályozás hátrányosan érintette azokat a térségeket, ahol csökkent a mezőgazdasági tevékenységek volumene. Ezek a tényezők kedvezőtlenül hatottak a KAP népszerűségére.

13

– A fogyasztói igények változása által diktált növekvő minőségi követelményeknek az

intenzív, mennyiségi tömegtermelés nem felelt meg. – A Közös Agrárpolitika rendszere bonyolult, bürokratikus és működése érthetetlen volt a

gazdálkodók számára. Ez a modell még az eredeti hat tagállamra alapult, a tizenötökkel is nehezen működött, és nem lett volna képes befogadni a csatlakozni kívánó országokat. – Az Unió bővítése még indokoltabbá teszi a piacszabályozási intézkedések reformját és

az egyszerűsítési intézkedések meghozatalát, valamint a kiadások lefaragását. – A nemzetközi kereskedelmi tárgyalások (WTO tárgyalások és a különböző kétoldalú

kereskedelmi egyezmények) során erősödött a Közösség piacaira gyakorolt liberalizációs nyomás. Mindezekre a kihívásokra a csupán agrárpiaci intézkedések reformja és a mezőgazdaság modernizációja nem nyújtott volna kielégítő megoldást. Ezért a vidéki társadalom igényeit, a munkahelymegtartást és –teremtést, valamint a környezeti szempontokat fokozottabban figyelembe vevő fenntartható agrármodell kialakítása szükségeltetett. Az Agenda 2000 a reformok fő irányát az 1992-es reformfolyamat szerves folytatásaként az ártámogatások további csökkentésében és kieső jövedelmek ún. kompenzációs kifizetésekkel történő kiváltásában határozta meg. A kötelező területpihentetést mértékét a Közösség szántóterületének minimum 10%-án rögzítette, amely területeken a hektáronkénti kompenzáció összege megegyezett a szántóföldi növényekre járó közvetlen kifizetés összegével. Az egyes termékek esetén az árcsökkentési lépéseket követően kvótanövekedéseket irányozott elő, melynek megvalósítása azonban időben jelentősen eltolódott. Tej és marhahús piaci szabályozása esetén a decentralizáció elvét követve ún. „nemzeti borítékok” keretén belül a kompenzációs kifizetések egy részét (kb. 25%) a tagállamok saját hatáskörben használhatták föl, természetesen a Közösség versenyre vonatkozó szabályozásának figyelembevételével. Az egyenlőtlenségek csökkentésére irányuló javaslatok, úgymint a közvetlen támogatások felső határának megállapítása és a gazdaságméret növekedésével arányban történő degresszív csökkentése, a kölcsönös megfeleltetés és a moduláció ebben a szakaszban javaslat maradt. Ezek a fogalmak később a 2003-as reformcsomag kapcsán újra előtérbe kerültek. Az Agenda 2000, majd az 1999. március 24-25-i berlini Európai Tanács döntése alapján jóváhagyott 1257/99 EK Tanácsi rendelet, az ún. „vidékfejlesztési rendelet” hívta életre a Közösség első átfogó vidékfejlesztési politikáját. Ezzel a vidékfejlesztés hivatalosan is a KAP második pillérévé vált, valamint 1. célterületeken 17 beintegrálódott a Strukturális Alapok támogatási rendszerébe. Minden eddigi agrárszerkezet váltást szolgáló intézkedés ezáltal egy egységes jogi keretbe került, amelynek alapja a több évre szóló vidékfejlesztési programokon keresztül történő támogatás. Az új vidékfejlesztési politika alapelvei az Agenda 2000 alapján a következők: – A mezőgazdaság multifunkcionális jellegének, az élelmiszertermelésben és a vidéki

gazdaság és környezet alakításában betöltött változatos szerepének erősítése. Ez magában foglalja a gazdák által a társadalom számára nyújtott szolgáltatások felismerését és támogatását. – A vidék gazdaságának integrált és ágazatokat átfogó megközelítése a tevékenységek

diverzifikálása, új jövedelemforrások megteremtése és a vidék kulturális örökségének megőrzése végett. 17

A 2004 – 2006-os tervezési időszakban Magyarország teljes területe 1. célterületbe tartozik. Az Agenda 2000 alapján a Strukturális Alapok célterületeinek módosított rendszere a következő: 1) a gazdasági fejlődésben elmaradott régiók szerkezeti alkalmazkodásának és felzárkózásának elősegítése (maradt a régi). 2) a strukturális nehézségekkel küzdő területek gazdasági és szociális átalakulásának elősegítése, 3) az oktatási, képzési és foglalkoztatási rendszerek és politikák modernizálásának és adaptációjának elősegítése. 14

– Szubszidiaritáson alapuló decentralizált és rugalmas a régió/ország szükségleteit és

adottságait érvényre juttató vidékfejlesztési támogatási rendszer. – Partnerség és együttműködés a tervezés minden szintjén. – Átláthatóság és átfedés-mentesség a programok tervezésében és irányításában, amely-

nek alapja az egyszerűsített és elérhető jogszabályi háttér. 2.1.1. A vidékfejlesztési programok készítésének mechanizmusa Az EU forrásokhoz való hozzájutás alapfeltétele a 1257/99 EK Tanácsi rendelet alapján a több éves vidékfejlesztési programok elkészítése és Bizottság általi jóváhagyása. Azáltal, hogy az Unió csupán a támogatandó programok tartalmának és megvalósításának keretjogszabályait rögzíti, ezáltal mozgásteret hagy a tagállamok számára, hogy azok saját nemzeti vagy regionális szintű szükségleteik alapján töltsék meg programjaikat konkrét fejlesztési tartalommal. Tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy a Bizottság sok esetben a konkrét támogatási intézkedések tartalmi részleteinek és feltételeinek kialakításába is „beleszól”. Nemcsak az Operatív Programok (továbbiakban OP) tartalmába, de az OP-kat részletező Programkiegészítő Dokumentumok (továbbiakban PKD) tartalmába is, holott a PKD-kat a Bizottság csak információközlés, nem pedig jóváhagyás céljából kapja meg. Természetesen előnyösebb a támogatási konstrukciók előzetes alapos egyeztetése, mint később a szigorú ellenőrzések során felszínre kerülő jogosulatlan támogatások visszakövetelése és visszafizetése. A programok „normális esetben” 7 évre szólnak. Az EU új tagjai a 2000–2006-os tervezési időszak közepén csatlakoztak a rendszerhez, ezért az NFT és az NVT csak a maradék 3 év fejlesztéseit foglalja magában. A rendelet 22 intézkedést tartalmazó menüt (a 2003-as reformmal az újonnan csatlakozó országok számára a bővített lista 26 intézkedést tartalmaz) kínál a tagállamok számára, amelyből azok saját igényeikre és adottságaikra szabottan válogatnak. A rendelkezésre álló intézkedések nemcsak a gazdálkodókat, de a szélesebb vidéki társadalom és gazdaság támogatását is célozzák. Az intézkedések közül egyedül az agrár-környezetgazdálkodás alkalmazása kötelező minden ország számára. A Tagállamok által választható intézkedések kiegészített listáját a 2. ábra szemlélteti. Az ábrán látható, hogy az újonnan csatlakozott országok számára a Csatlakozási Szerződés alapján az EU néhány speciális intézkedést biztosít, amely elősegíti az új tagállamok mezőgazdaságának szerkezetátalakítását, pl. a „szerkezet átalakítás alatt álló félig önellátó gazdaságok támogatása”, és segíti a KAP-hoz történő csatlakozást pl. a „termelői csoportok létrehozásának és működtetésének támogatása” által. Ugyanakkor a közvetlen kifizetések hektáronkénti összege a csatlakozás évében csupán negyedét teszi ki annak, amit egy korábbi uniós tagállamban a gazdálkodó kap.

15

2. ábra A 2000-2006 tervezési időszakban választható intézkedések kibővített struktúrája Forrás: Európai Bizottság, Adatlap, Vidékfejlesztés az Európai Unióban

A tagállamok az általuk legmegfelelőbbnek tartott földrajzi egységre vetítve (országos szint, régiós szint) alakíthatják ki vidékfejlesztési programjaik javaslatait. A vidékfejlesztésre beállított forrás felosztása az intézkedések között szintén a tagállamok hatáskörébe tartozik. A legtöbb intézkedés tartalmi részleteit illetően a Tanács keretrendelete csak alapvető jogosultsági kritériumokat határoz meg. Külön terv készült a Garancia és az Orientációs részleg intézkedéseire (lásd NVT és AVOP). Az Unió forráselosztási mechanizmusát és a 2004-2006-os tervidőszakra az AVOP és NVT keretén belül alkalmazott intézkedéseket a 3. ábra szemlélteti.

16

3. ábra Az AVOP és NVT intézkedéseinek áttekintő ábrája

Mindkét típusú program elfogadásának feltétele az ún. ex-ante értékelés, amelyben független szakértő csoport elemzi a terv összhangját más politikákkal és célokkal, valamint belső koherenciáját, vagyis azt, hogy a stratégia választ ad-e a helyzetfeltárásban feltárt problémákra, valamint a tervezett intézkedések megvalósításával elérhetőek-e e kitűzött átfogó és specifikus célok. A tervek kötelező részei a következők: – a jelenlegi helyzet számszerű leírása, – az erre épülő stratégia, – a beavatkozások becsült számszerűsített eredményei, – a költségvetés, amely tartalmazza a nemzeti és európai forrásokat is, valamint – a megvalósításért felelős intézményrendszer és a végrehajtás mechanizmusának leírása. A hazai tervezési gyakorlat számára újdonságot jelentett a tervek kötelező társadalmi egyeztetésre bocsátása, amely a partnerség elvének megvalósulását szolgálja. A terveknek tartalmazniuk kell az egyeztetések eredményét, valamint azt, hogy a javaslatok milyen formában épültek be a dokumentumba. A fenti elv érvényesülését biztosítja a Monitoring Bizottságok működtetése is, amelyek összetétele és működési szabályzata rögzített, tartalmazza az érintett társtárcák, szakmai szervezetek és érdekképviseletek, valamint a társadalmi szervezetek képviselőit. A Monitoring Bizottság jóváhagyása szükséges a tervek mindennemű módosításához. A jelentősebb módosításokhoz (pl. a költségvetés prioritások közötti átcsoportosítása) az EU Bizottságának jóváhagyása is szükséges, amely a tapasztalatok alapján igen hosszadalmas folyamat. A szabályozás évente egyetlen tervmódosításra ad lehetőséget. A tervek Bizottság által történő elfogadásának menetét az 1260/99 EK Tanácsi rendelet rögzíteti. Az Európai Unió Bizottságának hat hónap áll rendelkezésére arra, hogy megvizsgálja, hogy a felterjesztett dokumentumok minden szempontból megfelelnek-e az uniós jogszabályoknak (pl vidékfejlesztési rendelet, a versenypolitikára, vagy az állami támogatásokra vonatkozó szabályozás), valamint kiszűri a benyújtott tervek közötti átfedéseket. 17

A tervek megvalósítása, a nyertes projektek kiválasztása a Tagállamok hatáskörébe tartozik. A tervek végrehajtását, az uniós források felhasználásának monitoringját és ellenőrzését a tagállam és az EU szigorú szabályok alapján végzi. A források felhasználásának szabálya, hogy az n évre tervezett kötelezettségvállalás terhére n+2 évig végezhetők kifizetések. A fel nem használt forrásokat és a szabálytalan (jogosulatlan) kifizetéseket az Unió a tagállamoktól visszaköveteli és a következő tervezési időszak költségvetésének arányos csökkentésével bünteti. Minden tervdokumentum megvalósításának hatékonyságát kötelező ún. félidős és expost értékelés elemzi. Az Agenda 2000 alapján a vidékfejlesztés fő fejlesztési irányai: – a mező- és erdőgazdaság megerősítése, – a vidéki térségek versenyképességének javítása, – a környezet és Európa különleges és egyedi vidéki kulturális örökségének megóvása.

2.1.2. A vidékfejlesztés finanszírozási rendszere A KAP második, vidékfejlesztési pillérének finanszírozását az EU egy igen bonyolult rendszeren keresztül, az EMOGA-ból és a tagállamok nemzeti társfinanszírozásával valósítja meg. Az, hogy az egyes intézkedéseket az EMOGA melyik részlegéből finanszírozzák annak függvénye, hogy a földrajzi térség, amelyet az adott terv lefed, a strukturális politika mely célkitűzésének területéhez tartozik. Mivel a 2004-2006-os tervezési időszakban Magyarország teljes területe az 1. célkitűzés alá tartozik, valamint 2007-től a jelenlegi rendszer jelentősen egyszerűsödik, ezért eltekintünk annak teljes komplexitásában történő részletes bemutatásától. A 2. ábra szemlélteti a jelenleg érvényben lévő finanszírozási struktúrát. A vidékfejlesztésnek az EMOGA Garancia részlegéből történő támogatása a 2000-2006 időszakra része a berlini csúcsértekezleten elfogadott KAP költségvetési csomagnak (lásd 1. táblázat). A KAP költségvetéséből vidékfejlesztés címszó alatt a Garancia részlegből finanszírozott négy kísérő intézkedés (agrár-környezetgazdálkodás, korai nyugdíjazás, mezőgazdasági területek erdősítése, kedvezőtlen adottságú területek támogatása) és a fiatal gazdálkodók pályakezdésének támogatása finanszírozható. A 1. táblázat mutatja a támogatások felosztását fenti intézkedések között a 2000-2006-os programozási időszakban. 1. táblázat A Közös Agrárpolitika kiadásai 2000-2006 (milliárd euró, 1999-es árszinten)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Összesen

40,92

42,80

43,90

43,77

42,76

41,93

41,66

297,74

Piacszabályozó in- 36,62 tézkedésekre 18

38,48

39,57

39,43

38,41

37,57

37,29

267,37

Vidékfejlesztésre 19 4,30

4,32

4,33

4,34

4,35

4,36

4,37

30,37

Össz. KAP kiadás

Forrás: Európai Bizottság Mezőgazdasági Főigazgatóság Hírlevél, 1999 március 11

Az 1. célkitűzés alá tartozó területeken, ahol az Orientációs részlegből finanszírozott vidékfejlesztési intézkedések a Strukturális Alapok programjainak keretén belül valósulnak meg. A Tagállamok maguk döntötték el, hogy a Strukturális Alapok rájuk eső részének mekkora hányadát fordítják vidékfejlesztési akciók támogatására. Ez az arány Magyarországon, más szóval az AVOP pénzügyi részesedése az NFT-n belül 16%.

18

Beleértve az állat- és növényegészségügyi intézkedéseket, nem tartalmazza a vidékfejlesztés kísérő intézkedéseit Beleértve a vidékfejlesztés kísérő intézkedéseit és az 1. Célkitűzésen kívüli vidékfejlesztési kezdeményezéseket, amelyek előzőleg a EMOGA Orientációs részlegéből voltak finanszírozva 19

18

Az EU a 2000-2006-os tervezési időszakban több mint 50 milliárd eurót fordít vidékfejlesztésre, ebből 33 milliárdot a Garancia részlegből, 18 milliárdot az Orientációs részlegből. Ezen felül kb. 2 milliárd euró a LEADER+ Közösségi kezdeményezés pénzügyi alapja. Az EU Bizottsága a 2000-2006-os időszakban 230 programot hagyott jóvá, amelyek tartalmaztak vidékfejlesztési intézkedéseket. Már a tervezési időszak elején felmerült e rendszer egyszerűsítésének igénye, amely alapján számos végrehajtási szabály 20 módosult a rugalmasság irányában, valamint a programok végrehajtásának monitoringja is egyszerűsödött, azonban a programok kötelező félidős értékelései alátámasztották a további radikális egyszerűsítés szükségességét. Az Agenda 2000 eredménye az agrárgazdaság modernizálásán túlmutató, a vidéki térségek gazdaságának és közösségeinek támogatására is hangsúlyt fektető támogatási politika kialakulása, amely elősegíti a KAP két pillérje között pénzügyi súlyok kiegyenlítettebbé válását. A vidékfejlesztés fent részletezett rendszerébe kapcsolódott be 2000-ben a SAPARD programmal a 10 csatlakozni kívánó ország. A SAPARD programot a taggá válás után az AVOP váltotta föl. 2.2. A 2003-as KAP reform A mezőgazdasági miniszterek tanácsa 2003. szeptemberében újabb fontos döntéseket hozott az agrárpolitika 1. pillérének további reformjával kapcsolatosan. A változtatások összhangban állnak az Agenda 2000 reformjaival, tovább erősítik a vidékfejlesztés jelentőségét a KAP-on belül és csökkentik a két pillér közötti pénzügyi egyensúlytalanságot a második pillér javára. A reformintézkedéseket 2005-től foganatosítják. Kulcselemei a következők: – A közvetlen kifizetések további leválasztása a termeléstől (decoupling) az egyszerűsí-

tett területalapú támogatások (SAPs) keretén belül, amely mértékét nem az előállított termék mennyisége, hanem korábbi referenciaérték alapján alakítják ki. – a termelés környezetbarát és biztonságos élelmiszert előállító jellegének erősítése

(cross-compliance) azáltal, hogy az SAP kifizetések folyósításának feltételévé tették a kötelező környezetvédelmi, élelmiszerbiztonsági, állatjóléti, köz-, növény- és állategészségügyi követelmények betartását (18 követelmény), és a termőterületek helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban tartását (abban az esetben is ha nem folyik rajtuk termelő tevékenység). – második pillér pénzügyi erősítése (moduláció) azáltal, hogy az évi 5000 eurónál na-

gyobb SAP kifizetésre jogosult gazdaságok esetén a jogosult összeg 2005-ben 3, 2006ban 4, 2007-ben pedig 5%-kal csökken és átcsoportosíthatóvá váltak a második pillér intézkedéseire (1,2 mrd euró/év). Ez az átcsoportosított összeg a mezőgazdasági területek nagysága, a mezőgazdasági foglalkoztatottság és az egy főre jutó GDP alapján oszlik meg a tagállamok között, biztosítva azt, hogy az egyes országban generálódott forrás legalább 80%-a az adott országban maradjon. Mivel a reformjavaslatok alapjául szolgáló félidős értékelés a vidékfejlesztési programok megvalósítására rendelkezésre álló 7 éves ciklus közepén történt, ezért a második pillért illetően nem lett volna célszerű fundamentális változtatásokat bevezetni. Néhány kiegészítéssel gazdagodott azonban az intézkedések menüsora. Ennek a bővítésnek a célja főként az előállított élelmiszerek minőségének és értékesítésének javítása, és az eddig kísérleti stádiumban lévő EU környezetvédelmi, élelmiszerbiztonsági, állatjóléti, köz-, növény- és állategészségügyi követelmények követelményeknek való megfelelés elősegítése. Egyidejűleg növekedtek a már korábban prioritást nyert területeken felhasználható források is 20

445/2002 EK Bizottsági rendelet, 963/2003 EK Bizottsági rendelet 19

(környezetvédelmi szempontból érzékeny területek, fiatal gazdálkodók, agrár-környezet gazdálkodás). Az erdőgazdálkodás területén jelentős változás, hogy az állami tulajdonú erdők szociális és környezetvédelmi célú beruházásait is támogatja az Unió. Abban az esetben, ha a tagállamoknak szándékukban áll a 2003-as reform kapcsán újonnan rendelkezésre bocsátott intézkedéseket alkalmazni, módosíthatják a megvalósítás alatt álló terveiket. A KAP 2003-as reformja alapján az 1. pillér az előállított terméktől és mennyiségtől függetlenül alap jövedelem-kiegészítést biztosít a gazdálkodók számára, akik ezáltal szabadon, a piac által diktált szükségletek alapján dönthetnek arról, hogy mit és mennyit termeljenek. A 2. pillér a mezőgazdasági termelést, mint a környezet és a vidéki társadalom számára szükséges közjavak előállítóját támogatja. Az 1. és 2. prioritás közötti kapcsolatot jelentősen leegyszerűsítve a 4. ábra szemlélteti.

4. ábra A KAP 1. és 2. pillérének kapcsolata Forrás: Európai Bizottság, Adatlap, Az EU vidékfejlesztési politikájának új perspektívái

3. 2007-2013-as időszakra várható változások Jelenleg folynak azok az egyeztető tárgyalások, amelyek a 2006 utáni vidékfejlesztési politika kereteit körvonalazzák. Ezeknek az egyeztetéseknek Magyarország először immáron aktív részesévé vált. 2005 június végén vált véglegessé a vidékfejlesztés alapjául szolgáló keretjogszabály. Jelenleg folynak az egyeztetések az új vidékfejlesztési rendelet végrehajtási szabályainak, az EU egységes vidékfejlesztési stratégiájának, illetve a 2007-2013-as időszak részletes, tagállamokra lebontott költségvetésének kialakításával kapcsolatosan. Az Európai Tanács 2002. októberi döntése, amelyben a 2007-2013-as időszakra a 2006-os szinten maximalizálta a KAP piaci kifizetéseire és közvetlen támogatásokra fordítható forrásokat, valamint hangsúlyozta a mezőgazdaság többfunkciós szerepének jelentőségét arra engedett következtetni, hogy az elkövetkezendő időszakban a KAP-on belül tovább növekszik a 2. prioritás jelentősége. A KAP további módosításainak figyelembe kell vennie a lisszaboni és

20

göteborgi Európai Tanács döntéseit is, amely ugyanebbe az irányba mozdítja a reformfolyamatokat. 21 . A 2006 utáni vidékfejlesztési politika alakulásának alapját képező Bizottsági javaslat tartalmát alapvetően két fő forrás befolyásolta: a jelenleg futó vidékfejlesztés programok félidős értékelésének elemzése, és a salzburgi vidékfejlesztési konferencia következtetései Az Agenda 2000 kötelezővé tette a tagállamok számára a vidékfejlesztési programjaik független szakértőcsoportok általi félidős értékelését, amelynek a Bizottsághoz történő benyújtásának határideje 2003 vége volt. Az értékelés egyik célja, hogy rámutasson azokra a pontokra, amelyek módosításával a programok végrehajtása, az azokban kitűzött célok elérése hatékonyabbá válik. A 2001-es göteborgi csúcs döntése alapján a Bizottságnak el kellett készítenie a fenti félidős értékelések mélyreható, összefoglaló elemzését. Ennek kiegészítéseként elkészült a jövő vidékfejlesztési politikájának kibővített hatáselemzése (Extended Impact Assessment, a továbbiakban EIA). Ez a dokumentum meghatározza a jövő vidékfejlesztési politikájának céljait, összegzi a témában folytatott társadalmi egyeztetések eredményeit, következtetéseket von le a 2006 utáni időszakot illetően, magyarázza a tartalmi és végrehajtási mechanizmusokat. Az EIA következtetései a Bizottság vidékfejlesztési rendelet tervezetében jogszabályi feltételként jelennek meg. A vidékfejlesztési politika jövőbeli alakításával kapcsolatos társadalmi egyeztetés egyik legjelentősebb eseménye a vidékfejlesztésben érintett szakmai és politikai szereplők széles körét aktivizáló 2003. novemberében megtartott salzburgi vidékfejlesztési konferencia volt. Az alkalom lehetőséget biztosított a 15-ök és az akkor még csatlakozó országok képviselői számára a jelenlegi vidékfejlesztési programok tapasztalatainak összegzésére, és a Bizottság képviselői által vezetett szekcióülések során a szükséges változtatásokra vonatkozó következtetések levonására. A konferencia, valamint a félidős értékelések fő következtetéseit a 2.sz. melléklet tartalmazza. Ezeket alapul véve a Bizottság a jövő vidékfejlesztési politikájának fő beavatkozási területeit a következő célkitűzések mentén határozta meg: – a mezőgazdaság és az erdészet versenyképességének javítása a szerkezetátalakítás, a fejlesztés és az innováció támogatása révén, – a környezet és a táj minőségének javítása a megfelelő földhasználat támogatása révén; – az életminőség javítása a vidéki területeken és a gazdasági tevékenység diverzifikálásának ösztönzése. 3.1. Az egyes fejlesztési tengelyek tartalma a következőkben foglalható össze A mezőgazdaság és erdészet versenyképességének növelése (1. tengely): célja a mezőgazdaság és erdészet versenyképességének növelése a KAP reformjával összhangban álló szerkezetátalakítás támogatásával, különös tekintettel az új tagokra. A versenyképesség növelését a termelési költségek csökkentésével, innovatív fejlesztésekkel és a piac igényeihez jobban igazodó termékstruktúra kialakításának támogatásával kívánják elérni. Ezzel egyidőben elengedhetetlen feltétel a mezőgazdasági üzemek gazdasági életképessége, a környezeti szempontok és a vidékfejlesztés szociális dimenziói közötti egyensúly megteremtése. Az 1. tengelybe tartoznak a mezőgazdaság és élelmiszer-feldolgozás fizikai beruházásaira, az emberi erőforrás fejlesztésére és az élelmiszerminőség javítására irányuló intézkedések. A versenyképesség fokozásához az EU-s javaslat alapján figyelembe kell venni a gazdasági te-

21

A lisszaboni célok alapján Európának 2010-re tudásalapú, versenyképes gazdasági térré kell válnia. Göteborg a fejlődés fenntarthatóságát, a környezetvédelmet helyezte előtérbe. 21

vékenységek diverzifikációja, a fogyasztói igényeknek megfelelő minőségi, magas hozzáadott értékkel rendelkező termékstruktúra, a biomassza előállítás, és a tisztább, környezetbarát termelési technológiák alkalmazása által kínált lehetőségeket is. A fejlesztések tehát egyrészt a mezőgazdaság kedvező adottságainak hatékonyabb kihasználását, a termelési színvonal emelését, a minőség fokozását másrészt, pedig a szerényebb versenyképességű tevékenységekről való átállítást, a diverzifikációt szolgálják. A versenyképesség tengely keretén belül megvalósul: – az agrárgazdaság (mezőgazdaság, erdő- és vadgazdálkodás, halászat és élelmiszeripar)

termelési potenciáljának, műszaki-technikai megújításának, infrastruktúrájának, üzemi rendszerének, termelési szerkezetének korszerűsítése, a termelési érték (hozzáadott érték) növelése, főként a mezőgazdasági termelés szempontjából kedvező adottságú területeken. – Az agrártermelés diverzifikálása, a termelés szerkezetének átállítása, extenzifikálása, a

mezőgazdasági termelés szempontjából kedvezőtlen adottságú területeken. – A mezőgazdasági termelés és termékek minőségének javítását célzó intézkedések első-

sorban a kis-és középvállalkozásokban (technológia-korszerűsítés, a kapacitások ésszerűbb területi eloszlása, logisztika és minőségjavítás, élelmiszerminőségi rendszerekhez való csatlakozás és promóció). – A humán feltételek javítása (a termelők kor- és szakképzettségi összetételének, új kö-

rülményekhez való alkalmazkodó képességének javítása, a termelői együttműködések ösztönzése, szaktanácsadás és helyettesítő szolgálatok megszervezése, támogatása). A természeti környezet és a vidéki táj fejlesztése (2. tengely): Célja a környezet állapotának javítása és a vidéki táj megőrzésének, gondozásának biztosítása a mezőgazdaság és erdészet, mint a legjelentősebb földhasználónak juttatott támogatásokon keresztül (beleértve a Natura 2000 területekkel összefüggő tevékenységek támogatását). A 2. tengely kifizetései a mezőgazdaság környezetvédelmi szolgáltatásainak megvalósulását biztosítják. Ezek a tevékenységek hozzájárulnak a mezőgazdasági területek fenntartható fejlesztéséhez azáltal, hogy arra ösztönzik a mező- és erdőgazdálkodókat, hogy az alkalmazott környezetbarát földhasználattal őrizzék és fejlesszék a természeti értékeket, és a kedvezőtlen termőhelyi adottságokkal rendelkező, vagy környezetvédelmi megszorítások alá eső területeken a kompenzációs kifizetések révén fenntartsák a gazdálkodást. Az agrár-környezetgazdálkodás az egyetlen intézkedés, melynek alkalmazása kötelező minden Tagállam számára. Az tengely intézkedései elsősorban az intenzív mezőgazdasági termelésből kikerülő területek fenntartható hasznosítását, illetve környezetvédelmi beruházások, fejlesztések ösztönzését, az intenzív mezőgazdasági termelést felhagyása miatt kieső jövedelmek kompenzálását, a többletköltségek részbeni átvállalását célozzák. Kiemelt fejlesztési terület az állatjólét uniós normáinak, követelményeinek megteremtése, minél szélesebb körű elterjedésének ösztönzése. Fontos a mezőgazdasági hasznosítású földterületek erdősítésének, agrár-és erdészeti rendszerek kialakításának támogatása, az erdészet termelési potenciáljának helyreállítás és növelése. A vidéki élet minőségének javítása és a vidéki gazdaság diverzifikációjának ösztönzése (3. tengely) olyan intézkedések megvalósításával, amelyek a mezőgazdaságon kívül a vidéki népesség szélesebb körét is célcsoportnak tekintik, segítenek megőrizni az EU vidéki térségeinek sokszínűségéből és gazdag épített és kulturális örökségéből eredő vonzerejét, erősítik a kapcsolatot a mezőgazdaság, erdészet és a helyi gazdaság többi szektora között.

22

A tengely fő célja az „élő vidék” megteremtése, az egészséges gazdaság és társadalomszerkezet megőrzése és fejlesztése, főként a távol eső (remote) és a „rurbanizációval” fenyegetett (peri-urban) térségekben. Az életminőség javítása az élhetőbb környezet kialakítása az alapvető szolgáltatásokhoz és infrastruktúrához való hozzáférés fejlesztésével, továbbá a falumegújítással, a vidék épített és szellemi örökségének védelmével. A vidéki térségek vonzerőnövelésének alapfeltétele a munkahelyteremtés. A gazdálkodók mezőgazdaságon kívüli tevékenységeinek fejlesztése, a nem mezőgazdasági mikrovállalkozások, és a falusi turizmus fejlesztése úgyszintén fontos szerepet játszik a tengely céljának elérésében. A rendelet tartalmazza azt a preferenciát, miszerint a Bizottság a tengely intézkedéseit a helyi, kistérségi szintű fejlesztési stratégiákon keresztül javasolja megvalósítani. Ezek lehetnek nemzeti, regionális vagy helyi hatóságokkal közösen kialakított, vagy a LEADER módszer alapján alulról jövő kezdeményezések formájában kialakított tervek. Ugyanakkor az EU meghagyja az intézkedések hagyományos horizontális megvalósításának lehetőségét. LEADER (4. tengely): A LEADER Közösségi Kezdeményezésről a IV fejezet tartalmaz rövid összefoglaló ismertetőt. A 2006. utáni vidékfejlesztési gyakorlat jelentős újítása, hogy beintegrálja a korábban különálló programként kísérleti jelleggel működő LEADER Közösségi Kezdeményezést az ún. ”fősodorvonalba” tartozó vidékfejlesztési intézkedések közé. Az integrációnak két megvalósítási módját tartalmazza a vidékfejlesztési rendelet. Az egyik a 3. prioritás intézkedéseinek megvalósítására vonatkozó javaslat, amely szerint ezeket az intézkedéseket helyi vidékfejlesztési stratégiákba ágyazottan, a LEADER végrehajtási mechanizmusnak megfelelően preferált megvalósítani. A másik módja, hogy minden vidékfejlesztési program kötelező jelleggel tartalmazza a LEADER tengelyt, melynek keretén belül a következő tevékenységek finanszírozhatók: 1) a helyi akciócsoportok által készített, a három másik tematikus tengely céljait megvalósító helyi vidékfejlesztési stratégiák LEADER-szerű (helyi pályáztatás útján történő) megvalósítása, 2) a helyi akciócsoportok működése, 3) a helyi akciócsoportok közös fejlesztései, 4) a helyi akciócsoportok kapacitásépítése és a stratégiák elkészítéséhez és megvalósításához szükséges animációs tevékenységek. A javasolt intézkedések tengelyek közötti csoportosítását a 2. táblázat szemlélteti.

23

2. táblázat Az EU 2007-2013 időszakra javasolt vidékfejlesztési szakpolitikája EU vidékfejlesztési stratégia Nemzeti vidékfejlesztési stratégia Vidékfejlesztési programok intézkedések Emberi erőforrás: Szakképzés és tájékoztatási tevékenységek, beleértve a tudományos ismeretek és az innovatív gyakorlat terjesztését a mezőgazdasági, élelmiszer és erdészeti ágazatban dolgozó személyek számára, A fiatal gazdák kezdő támogatása, A mezőgazdasági termelők és a mezőgazdasági dolgozók korengedményes nyugdíjazása, Tanácsadási szolgáltatások mezőgazdasági termelők és erdőtulajdonosok általi igénybevétele, Gazdaságirányítási, gazdaság tehermentesítési és gazdálkodási tanácsadási szolgáltatások, valamint erdészeti tanácsadási szolgáltatások létrehozása, Fizikai erőforrás: A mezőgazdasági üzemek korszerűsítése Az erdők gazdasági értékének növelése, A mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelése, Új termékek, eljárások és technológiák fejlesztésére irányuló együttműködés a mezőgazdasági és élelmiszer ágazatban, A mezőgazdaság és erdészet fejlesztésével és szerkezetkiigazításával összefüggő infrastruktúra javítása és fejlesztése, A természeti katasztrófák által károsított mezőgazdasági termelési potenciál helyreállítása és megfelelő megelőző intézkedések bevezetése; A mezőgazdasági termelés és termékek minősége (KAP 2003-as reformja): A mezőgazdasági termelők segítése a közösségi jogszabályokon alapuló, magas követelményeket támasztó előírásoknak való megfelelésben, Az élelmiszerminőségi rendszerekben résztvevő mezőgazdasági termelők támogatása, Termelői csoportok támogatása az élelmiszerminőségi rendszerek keretébe tartozó termékekre vonatkozó tájékoztatási és promóciós tevékenységek terén; Átmeneti intézkedések: A szerkezetátalakítás alatt álló félig önellátó gazdaságok támogatása Termelői csoportok felállításának támogatása Atengely forrásokból való minimum 10% részesedése EU társfinanszírozási arány maximum 50/75% intézkedések A mezőgazdasági földterület fenntartható használata: Hegyvidéki területek Egyéb kedvezőtlen adottságú területek Natura 2000 területek Agrár-környezetgazdálkodás és állatjólét (kötelező) Állat jólét, Nem termelő beruházások támogatása Az erdészeti földterület fenntartható használata: A mezőgazdasági földterület első erdősítése, Agrár-erdészeti rendszerek első létrehozása mezőgazdasági földterületeken, Nem mezőgazdasági földterület első erdősítése, Natura 2000 erdőterületek, Erdészeti környezetvédelem , Az erdészeti termelői potenciál fenntartása és megelőző tevékenységek bevezetése, Nem termelő beruházások támogatása. A tengely forrásokból való minimum 25% részesedése EU társfinanszírozási arány maximum 55/80% intézkedések Az életminőség javítása: Alapvető szolgáltatások a vidéki gazdaság és népesség számára (létrehozás és infrastruktúra) Falumegújítás és –fejlesztés, A vidéki örökség megőrzése Képzés és kapacitásfejlesztés Kapacitásfejlesztés helyi fejlesztési stratégiák készítése érdekében A vidéki gazdaság diverzifikációja: A mezőgazdaságon kívüli jövedelem-források támogatása Mikrovállalkozások támogatása Turisztikai tevékenységek ösztönzése Megvalósítás lehetőleg helyi fejlesztési stratégiákon keresztül A tengely forrásokból való minimum 10% részesedése EU társfinanszírozási arány maximum 50/75% Területi jogosultság valamennyi vidéki térség Megvalósítás LEADER megközelítés a kiválasztott térségekben a 3 tematikus tengely mentén A tengely forrásokból való minimum 5% részesedése EU társfinanszírozási arány maximum 55/80%

Célrendszer 1. tengely versenyképesség

2. tengely földhasználat

3. tengely tágabb vidékfejleszt és

LEADER tengely

Forrás: Európai Bizottság: Elnökségi kompromisszumos szöveg − 2005.4.27. Javaslat a Tanács rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról

24

3.1.1. A programok végrehajtása A három fő beavatkozási tengely definiálásán felül meg kellett határozni a módját annak, hogy hogyan lehet ezeket a célokat a leghatékonyabban elérni. A félidős értékelések és a salzburgi konferencia is alátámasztották a vidékfejlesztési programok tartalmának és végrehajtási mechanizmusainak szükségszerű egyszerűsítését. A programozási rendszerek és különböző pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszerek a jelenlegi formájukban jelentősen megnövelték a Bizottság és a Tagállamok adminisztratív terheit, valamint csökkentették a vidékfejlesztési politikának a különböző programokon keresztül megvalósuló koherenciáját és átláthatóságát. A Bizottság a Pénzügyi Keretterv (Financial Perspective) szükségessé tette a vidékfejlesztési intézkedések egy csoportba foglalását és egységes rendszerben történő megvalósítását az összes régió vonatkozásában, függetlenül attól, hogy az adott régió a strukturális politika mely célkitűzése alá tartozik. Ezzel egyidőben indítványozta az összes vidékfejlesztési intézkedés egyetlen alapból történő finanszírozását. 2006 után a vidékfejlesztés sem forrásait, sem tartalmát tekintve nem része többé a strukturális és kohéziós politikának. Ugyanakkor mind a programok tartalmát, mind a megvalósítását tekintve biztosítani kell a koherenciát és komplementaritást a fenti politikák célkitűzései és az azokat megvalósító intézkedések között. 3.1.2. A stratégiai megközelítés erősítése A vidékfejlesztési programok félidős értékeléseinek egyik legfontosabb tanulsága, hogy a vidékfejlesztési programok jelenlegi generációjánál nem érvényesül a kívánt mértékben a stratégiai megközelítés elve, a programok nem fókuszálnak eléggé a problémás térségekre, illetve problémákra, hanem többé-kevésbé egymással alig összefüggő intézkedések gyűjteményei. A fenti hiányosságok miatt a Bizottság a programkészítési folyamat első lépéseként egy egységes uniós szintű vidékfejlesztési stratégiát készít, amely meghatározza a fejlesztési tengelyekhez tartozó prioritásokat, az erősségeket és a gyengeségeket és azokat a közös alapmutatókat, amelyek segítségével a prioritások megvalósulása mérhetővé válik. A Bizottság által javasolt vidékfejlesztési stratégiát az Európai Parlament véleményezése után a Tanács hagyja jóvá, és ez szolgál majd a Tagállamok vidékfejlesztési stratégiáinak alapjául. A nemzeti vidékfejlesztési stratégiák a társadalmi egyeztetéseket is figyelembe véve mintegy „lefordítják” az uniós stratégiát nemzeti szintre, meghatározzák a nemzeti stratégia megvalósulásának eredménymutatóit és vázolják a vidékfejlesztési programkészítés kapcsolódását a többi EU-s politikához, különös tekintettel a területi kiegyenlítést szolgáló politikára. A nemzeti vidékfejlesztési stratégia (abban az esetben, ha a stratégiára épülő vidékfejlesztési program az egész ország területére irányul) része a vidékfejlesztési programnak. Továbbra is minden vidékfejlesztési programot a Bizottság hagy jóvá. A programok részletezik a nemzeti stratégiát mind a négy fejlesztési tengely vonatkozásában, tengelyenként számszerűsítik az elérendő célokat és az eredmény indikátorokat (ezek között szerepelnek az EU által kialakított mutatók is), és az intézkedéseket. A stratégia egyensúlyának biztosítása érdekében a vidékfejlesztési rendelet meghatározza minden egyes tengelyre az összes vidékfejlesztési támogatás arányában fordítandó minimális pénzügyi arányok mértékét. Az arányok az 1. tengelyre 10%, a 2. tengelyre 25%, a 3. tengelyre 10%, a LEADER tengelyre pedig 5%, azzal a kiegészítéssel, hogy az új tagállamok számára a LEADER tengely átlagos aránya 5%, amely az első években lényegesen alacsonyabb is lehet. A tengelyek közötti minimális arányok meghatározásával biztosított, hogy minden program tartalmazza az EU által meghatározott összes fő fejlesztési irányt, ugyanakkor hagy

25

bizonyos mozgásteret (55% 22 ) a tagállamok számára annak érdekében, hogy azt a tengelyt erősítse, amely az adottságait és problémáit tekintve a legszükségesebb. 3.1.3. Az új vidékfejlesztési alap A vidékfejlesztési rendelet újításai közül talán a legjelentősebb az, hogy vidékfejlesztést egy egységes költségvetési és programkészítési keretbe foglalja. Az eddigi EMOGA két részlege két külön alappá alakul. Az egyik (Európai Mezőgazdasági Garancia Alap) az 1 pillér, a másik (Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap, továbbiakban EMVA) pedig egységesen a 2. pillért hivatott finanszírozni. Az EMVA működési mechanizmusa részben megegyezik majd a korábbi EMOGA Orientációs részlegével, alapja a több éves programok készítése és jóváhagyása, és az n+2 szabály. Minden tagállam megkapja a 2007-2013-as időszakra számára a Pénzügyi Kerettervben megítélt forrást (kötelezettségvállalás szinten), éves lebontásban. A programozási és a pénzügyi év megegyezik a naptári évvel. A vidékfejlesztési program kötelező eleme a pénzügyi táblázat, amely tartalmazza a 9 évre tervezett kifizetéseket (nem a kötelezettségvállalást) elkülönítve a Közösségi, és nemzeti hozzájárulást és az ezáltal mobilizált saját erőt (ebben az esetben is el kell különíteni a köz- és magán forrást). Tartalmazza továbbá a források tengelyenkénti és azon belül az intézkedésenkénti felosztását. A tengelyek közötti átcsoportosítás csak a Bizottság jóváhagyásával lehetséges, a tengelyeken belül az intézkedések közötti átcsoportosítást a tagállamok rugalmasan, saját hatáskörben megtehetik. A vidékfejlesztésre a 2007-2013-as időszakban a 25 tagállam számára előre láthatóan 88,75 milliárd euró áll rendelkezésre abban az esetben, ha a Pénzügyi Keretterv ezen nem változtat. A fenti összeg évenkénti eloszlását az alábbi táblázat mutatja. 3. táblázatA kötelezettségvállalások évenkénti elosztása 2007–2013 Év

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

millió euró

11.759

12.235

12.700

12.825

12.952

13.077

13.205

Forrás: Európai Bizottság, Elnökségi kompromisszumos szöveg, Javaslat a Tanács rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról

22

A LEADER tengely módszertani tengelyként a másik három tematikus tengely céljait hivatott megvalósítani, így az, hogy melyik tengely pénzügyi részesedését növeli, az a tagállamoktól és a helyi akciócsoportok stratégiáinak tartalmától függ. Egyenlőre nem tisztázott, hogy a LEADER tengely pénzügyi részesedése beleszámít-e a másik három tengely megvalósítására minimálisan fordítandó arányba. 26

IV. A LEADER KÖZÖSSÉGI KEZDEMÉNYEZÉS A LEADER 2006-ig az EU-15-ök esetében az Unió által kezdeményezett programok (ún. Közösségi Kezdeményezések) közé tartozik. A Közösségi Kezdeményezések gondolata a Strukturális Alapok 1989-es reformjának kapcsán merült föl. Valamennyi Közösségi Kezdeményezés legfőbb célja, hogy új elképzeléseket és új módszereket kísérletezzen ki az Európai Unió országait érintő kulcsfontosságú témákat illetően annak érdekében, hogy ezt követően kiigazítsa, vagy gazdagítsa a „fősodorba” (mainstream) tartozó politikai eszközöket. Olyan területeket támogat, amelyeket nem fednek le a tagállamok fejlesztési tervei, viszont fejlesztésük az Unió érdekében áll. A kezdeményezések lehetőséget nyújtanak a Bizottságnak arra, hogy speciális eszközöket mozgósítsanak a Közösség számára rendkívüli jelentőségű tevékenységek megvalósításához. A Közösségi Kezdeményezések kapcsán a fejlesztések olyan hozzáadott értékekkel lesznek gazdagabbak, mint: – nemzetek közötti, határokon átnyúló és régiók közötti együttműködések fejlesztése, – az innováció erősítése, – a fejlesztések alulról jövő kezdeményezése és végrehajtása. Az Európai Unióban jelenleg négy Közösségi Kezdeményezés működik: az URBAN (célja: a válságban lévő városok és a városi agglomerációk gazdasági és szociális regenerációja), az EQUAL (célja: transznacionális együttműködés új eszközök kifejlesztésére a munkaerőpiacon előforduló diszkrimináció és az egyenlőtlenség ellen vívott harcban), az INTERREG (célja: a határon átnyúló, transznacionális és inter-regionális együttműködések támogatása, az Európai Unió egész területének kiegyensúlyozott és tartós fejlődése érdekében) és a LEADER+. A LEADER+ Közösségi Kezdeményezés része az Európai Unió vidékfejlesztési politikájának, forrása az EMOGA Orientációs részlege. Az európai mezőgazdasági modell kialakításával összhangban a LEADER (Liason Entre de Development de l'Economie Rurale; Akciók közötti kapcsolat a vidék gazdasági fejlesztéséért) célja a vidéki szereplők ösztönzése és támogatása a térségük hosszú távú lehetőségeiről történő együtt- gondolkodásban és a térség fenntartható fejlődésének integrált, innovatív stratégiák mentén történő megvalósításában, amely új utakat tár fel az alábbi kulcsterületeken: – a természeti és a kulturális adottságok gazdagítása, – a gazdasági környezet megerősítése, – a közösségek önszervező képességének javítása és – az együttműködések ösztönzése. A LEADER a helyi akciócsoportok – helyi szinten működő aktív partnerség – által kidolgozott integrált vidékfejlesztési programok megvalósítását és a csoportok közötti hálózaton keresztül történő tapasztalatcserét támogatja. A helyi akciócsoportok felelősek a helyi vidékfejlesztési terv elkészítéséért, a helyi pályázati rendszer működtetéséért a terv megvalósulása érdekében. Valamennyi projektnek hozzá kell járulnia a csoport által meghatározott átfogó stratégiai célok eléréséhez, úgy, ahogy azt a helyi vidékfejlesztési tervben közösen rögzítették. A projektek kisméretűek, innovatívak és pozitív hatással vannak a térségre a társadalmi, gazdasági és környezeti fenntarthatóság jegyében. A LEADER nagy hangsúlyt fektet a partnerségre és a helyi akciócsoportokat összekapcsoló hálózat működtetésére, melynek célja a tapasztalatcsere és a gyakorlati tudás minél szélesebb körben történő megosztása. A LEADER az Európai Unióban jelenleg a harmadik generációját éli. A LEADER+ (2000-2006) továbbra is kísérleti programként szolgál az integrált, fenntartható fejlesztés új megközelítése alakításához és teszteléséhez, amelynek célja az Európai Unió vi27

dékfejlesztési politikájának formálása, kiegészítése, megerősítése. A vidékfejlesztés ezen új modellje a kialakult LEADER kapcsolatrendszeren, hálózaton keresztül mindenki számára elérhető. A LEADER+ három fő célja: – horizontális partnerségen és alulról jövő kezdeményezéseken alapuló kísérleti jellegű integrált fejlesztési stratégiák létrehozása vidéki térségek fejlesztésére, – vidéki térségek közötti együttműködések fejlesztése országon belül és határokon túl, – a szereplők közötti kapcsolatrendszer fejlesztése. A LEADER+ megtartotta a két előző sikeres program fő jellemzőit, amelyek a következők: – térségi alapú, multi-szektorális, integrált stratégiákkal a helyi gazdasági potenciál egé-

szének hasznosítása, – az alulról jövő kezdeményezések felkarolása, – a helyi lakosság aktivizálása, bevonása a fejlesztési folyamatokba, – kapcsolatteremtés, élő kapcsolatrendszer és együttműködés kialakítása a vidéki térségek

között a megszerzett tudás és tapasztalatok közös hasznosítása céljából, – az innováció előmozdítása, – a helyi partnerség erősítése.

A LEADER+ az újonnan taggá vált országok számára nem önálló programként, hanem a vidékfejlesztési programjaik keretén belül egyik választható intézkedéseként valósul meg.

1. A LEADER jövője Minden kísérlet fő célja, hogy eredményei, a végrehajtása során szerzett tapasztalatok minél szélesebb körben hasznosuljanak. Ez a szándéka az Európai Bizottságnak is a LEADER közösségi kezdeményezés, mint vidékfejlesztési módszertani kísérlet eredményeivel is. A LEADER program működésének három generációja során bebizonyította, hogy tartalmában és módszerében alkalmas a vidékfejlesztés alapvető céljainak megvalósítására, ezért az új vidékfejlesztési rendelet kiszélesíti a helyi szintű programkészítés és döntéshozás rendszerét az úgynevezett „fősodorba” tartozó intézkedésekre is. Azzal, hogy 2006 után a LEADER önálló költségvetési hányaddal rendelkező fejlesztési tengellyé válik biztosított az 1994-óta sikeresen működő program továbbélése.

28

V. A VIDÉKFEJLESZTÉS GYAKORLATÁNAK ALAKULÁSA MAGYARORSZÁGON Magyarországon 1998-ban a vidékfejlesztés kormányzati szinten is legitimitást nyert, önálló szakterületként kezdte el működését a területfejlesztés döntéshozói mechanizmusán belül. A vidékfejlesztés lényegét tekintve kisléptékű, összehangolt döntések sorából áll, ennélfogva alapja a partnerség és a szubszidiaritás. A partnerség többszintű: a vidéki térségek szereplői különböző szinteken (közvetlen funkcionális kapcsolat, egymásrautaltság, területi összetartozás stb.) partnerei egymásnak, és ugyanakkor együtt partnerei a kormányzat különböző szintjeinek, a szakértőknek, stb. A vidékfejlesztésre fordítható erőforrások hatékony hasznosulásának kritériuma, hogy a támogatási eszközök cselekvőképes közösségeket és a feladathoz felnövő vállalkozásokat tudjanak megcélozni. Az ehhez szükséges működő, helyi szintű partnerség kialakítása több éves közösség- és humán-erőforrás fejlesztési előkészítést igényel.

1. Kistérségi szintű vidékfejlesztési programok A kistérségi szintű közös, strukturált gondolkodás fejlesztésének és a kilátásba helyezett források (SAPARD, Vidékfejlesztési Célelőirányzat) jobb hasznosulásának reményében indult 1999-ben az FVM Vidékfejlesztési Programok Főosztálya szakmai irányításával a kistérségi agrárstruktúra és vidékfejlesztési programok készítésének folyamata. A programkészítés során lehetővé vált a kistérségi szintű horizontális és a közigazgatás különböző szintjei közötti vertikális partnerkapcsolatok erősítése, aktív, a környezetükért felelősséget érző, cselekvőképes helyi munkacsoportok megalakulása, valamint helyi programokba illeszkedő projektek felszínre kerülése. A SAPARD fogadásának és a vidékfejlesztésre való felkészülésnek ilyen módját a tagjelölt országok közül egyedül Magyarország kezdeményezte. Az agrárstruktúra- és vidékfejlesztési programok készítésében résztvevő kistérségek (akár KSH-statisztikai kistérség, akár a programírás céljából szabadon megalakuló önkormányzati társulások) vissza nem térítendő állami támogatást kaptak, vállalva azt, hogy három fázisban megírják a saját térségükre szabott fejlesztési programjukat. A Minisztérium a pénzügyi segítségen kívül a program-menedzserek részére munkafázisonként képzéseket és tartalmi- módszertani útmutató anyagokat biztosított. Ezzel olyan kommunikációs fórumot létesített, amelyen az ország valamennyi térsége kapcsolatba került egymással, sokak számára először kerültek testközelbe azok a tervezési módszertani eszközök, amelyek a többszereplős közös gondolkodás alapeszközei, és amelyeket az unió a térségi tervezési gyakorlatában alkalmaz. A pályázati felhívásra mintegy 200 kistérség jelentkezett, melyek egy része frissen alakult önkormányzati társulás. A kistérségekkel szembeni követelmény csupán az összefüggő terület volt, és értelemszerűen minden település csak egy kistérségbe tartozhatott. Az összetartozás alapja a geopolitikai helyzet, vagy bármilyen más funkcionális szempont volt. A település- és lakosszámot tekintve jelentős szórás adódott, hiszen méretbeli kritérium gyakorlatilag nem volt. A kistérségi agrárstruktúra- és vidékfejlesztési programok három munkafázisa a helyzetfeltárás, a stratégiai program és az operatív program. A helyzetfeltárás célja a kistérség társadalmi, gazdasági (mezőgazdasági), környezeti állapotának feltárása, értékelése, a térség erősségeinek, gyengeségeinek, kitörési pontjainak feltérképezése és az elsődleges helyi szintű kommunikáció beindítása. A stratégiai programban a térség szereplőivel (önkormányzatok, vállalkozók, civil szervezetek) való további folyamatos egyeztetés során kialakult a kistérségek fejlesztési stratégiája, meghatározásra kerültek a fejlesztési prioritások, az alprogramok és azokon belül intézkedés-csoportok. A harmadik munkafázis az operatív program elkészítése, amelynek során a kistérség stratégiai programjában felvázolt lehetőségek konkretizálódnak a térségben feltárt és részletezett projektötletek formájában. 29

A programkészítés célja a helyi kezdeményezések felkutatása és segítése, helyzetbe hozása, elsődleges szempontja pedig a helyi szereplők mind szélesebb körének bevonása az együttgondolkodásba. A stratégiai és operatív programok kiértékelése néhány általános hiányosságra világított rá: – némely stratégia csak a SAPARD-ra összpontosított (teljesség és integráció hiánya), – túl általánosak, nem eléggé tükrözték az egyes térségek sajátosságait (egyediség hiánya), – bevásárló lista-szerű intézkedések, amelyek kapcsolata egymáshoz igen gyenge (koherencia hiánya), – a helyi részvétel szintje változó, – irreális költségvetési igények (megvalósíthatóság hiánya). A kistérségi agrárstruktúra és vidékfejlesztési programok programszerű megvalósítására nem volt mód. A programok részben a Vidékfejlesztési Célelőirányzatra és a SAPARD program intézkedéseire beadott pályázatok révén valósulhattak meg. Ma már nyilvánvaló, hogy a kistérségi programok készítésének számos közvetlen és közvetett eredménye született: – 150 területalapú stratégiai és operatív program készült el, amelyek projektjeinek jelentős része később nyertes pályázattá formálódott, – mintegy 450 helyi szereplő vett részt a tervezési és a helyi együttműködési technikákat és az unió vidékfejlesztési mechanizmusait ismertető képzéseken, – kb. 30-35.000 személy vett részt kistérségi fórumokon, – javult a kommunikáció és együttműködés hatékonysága és gyakorisága a helyi szereplők, valamint a régiós és nemzeti szint között, – számos máig aktív és életképes helyi együttműködés jött létre. A kistérségek projektjei ezúttal nem elszigetelt kezdeményezésekként jöttek létre, hanem a térség többi szereplőivel egyeztetve és a lehetséges együttműködési pontokat megtalálva alakultak ki. A kistérségekben megindult egy olyan kommunikáció, amelyben részt vettek az önkormányzatok, a civil szféra és a vállalkozói réteg egyaránt. Ennek során erősödött a közösségi tudat és megindult az együtt-gondolkodás, ami megalapozza a kis léptékben működő vidéki gazdaság piaci hatékonyságát. A programok felülvizsgálata 2004-re több okból is időszerűvé vált. Érdemes volt érvényesíteni az elkészítésük óta eltelt időszak pályázati tapasztalatait (pl. VFC, SAPARD). Emellett a csatlakozás után érvénybe lépő EU-s szakpolitikák által képviselt új szempontok és források, illetve az érintett kistérségekben a Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztésének szerepe és jelentősége miatt jogos és szükségszerű volt a jövőkép és a választott kitörési irányok újragondolása. A felülvizsgálat során tekintetbe kellett venni a Nemzeti Fejlesztési Terv Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Programja (továbbiakban: NFT AVOP) és a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv (továbbiakban: NVT) kínálta lehetőségeket, az ezekhez való kapcsolódás esélyeit és ennek várható hatásait a kistérségre. A felülvizsgálat az 1999-2000-ben elkészült agrárstruktúra- és vidékfejlesztési programok alapján készült az új KSH kistérségi besorolás figyelembe vételével, és egyetlen kötetben tartalmazta a helyzetelemzést, a stratégiát és az operatív programot. A felülvizsgálat során az eredeti programok rövidítésére, és az új szempontok megjelenítésére került sor.

2. LEADER típusú kísérleti program A LEADER típusú kísérleti program 2001-ben indult azzal a céllal, hogy előkészítse Magyarországon a LEADER+ Közösségi kezdeményezés bevezetését és megvalósítását a megfelelő dokumentumok és eljárásrend létrehozásával, valamint a helyi, regionális és nemzeti szinten nélkülözhetetlen gyakorlati tapasztalatok megszerzésével. A kísérleti programot meg30

hívásos pályázatként hirdette meg az FVM Vidékfejlesztési Programok Főosztálya a vidékfejlesztési célelőirányzat terhére. A Kísérleti Program két tevékenységre koncentrált: felkészítő képzések, korlátozott számú helyi vidékfejlesztési terv megvalósítása. A programban 40 potenciális helyi kezdeményezés vett részt meghívásos alapon. Tárcaközi Bizottság választotta ki azt a 14 helyi kezdeményezést, amelyek önkormányzatok, társadalmi szervezetek és a vállalkozások szövetségeként Helyi Akciócsoportot alakítottak. A Helyi Akciócsoportok minimum 5000 lakost és legalább 5 települést foglaltak magukba. A Helyi Akciócsoport tagjai konzorciumi szerződés kötöttek egymással a kísérleti program közös megvalósítására és támogatási keretszerződést kötöttek a Minisztériummal helyi vidékfejlesztési tervük végrehajtására. A kísérleti programok finanszírozására csoportonként 25 millió Ft állt rendelkezésre. A Helyi Akciócsoport kiválasztotta azt a jogi személyiséggel rendelkező szervezetet, amely felvállalta a program végrehajtásának gesztor szerepét, amely magában foglalta a helyi vidékfejlesztési terv elkészítésének koordinálását, a helyi kommunikációs terv megvalósítását, a projekt kiválasztási folyamat koordinálását, a program helyi szintű adminisztrációját, menedzsmentjét. A kísérleti program eredményeként a vidéki térségek közösségeinek egy része alkalmassá vált a LEADER+ elveinek megfelelő Helyi Akciócsoportok létrehozására, működtetésére, a stratégiakészítésre és megvalósításra, az akció végrehajtásához szükséges adminisztratív kapacitás megszerzésére. Hasznosítható és átadható gyakorlati tapasztalatokkal lett gazdagabb mind a kistérségi, mind pedig a nemzeti szintű szakembergárda. A kísérleti program kapcsán népszerűsödött és vált ismertté Magyarországon a LEADER megközelítés, ezáltal nőtt érdeklődés a vidéki térségekben az AVOP LEADER+ intézkedésben való részvételre.

3. A vidékfejlesztés jelenlegi forrásai: AVOP és az NVT A hazai vidékfejlesztés jelenleg két forrásból, az AVOP és az NVT intézkedéseiből táplálkozik. A két tervdokumentum intézkedéseit a 3. ábra sorolja föl, a megvalósításukra . a 20042006-ös időszakra rendelkezésre álló források a következők: – AVOP összesen: 107 823 millió Ft, – NVT összesen: 188 220 millió Ft. Működési mechanizmusát tekintve a két dokumentum közötti fő különbség az, hogy az AVOP forrásai elnyerésének feltétele részletes üzleti tervvel ellátott pályázatok benyújtása, amelyek közül összetett jogosultsági kritériumok és értékelési szempontrendszer alapján, a rendelkezésre álló források függvényében kerülnek ki a nyertesek. A pályázatok utófinanszírozásúak és jelentős önerő rendelkezésre állását követelik meg. Az NVT intézkedései normatív alapon működnek. Eszerint az igénylő, aki megfelel az intézkedés meghirdetését szolgáló közleményben foglalt jogosultsági feltételeknek és szabályos támogatási igénylést nyújt be, az intézkedés kedvezményezettjévé válik. Az igénylésekhez nem szükséges saját forrás. 3.1. AVOP Az AVOP intézkedéseire vonatkozó „előzetes” pályázati felhívások közzétételére 2004. március 31-én került sor, a pályázatok benyújtására pedig 2004. május 3-tól volt lehetőség. A pályázatok benyújtása ettől az időponttól folyamatosan történik, de feldolgozásuk – a SAPARD szerződéskötések 2004. szeptember 30-i lezárása után – 2004. október 1-én kezdődhetett el. Az AVOP-on belül az egyes intézkedésekre rendelkezésre álló pénzügyi kereteket a 4. táblázat mutatja be. Az AVOP intézkedéseire, a nyolc pályázati felhívás és a „Technikai segítségnyújtás” keretében összesen 3957 db pályázatot nyújtottak be 2004. december 31-ig. A pályázatok támogatá31

si igénye összesen 92,3 milliárd Ft volt. A fejlesztési források adszorpciós képességével kapcsolatos korábbi kételyek tehát nem igazolódtak, ugyanis a benyújtott pályázatok támogatásigénye 2004-ben elérte a 2004-2006 között rendelkezésre álló közösségi források 85%-át. A beérkezett pályázatok számáról, 4. táblázat adatai adnak tájékoztatást. 4. táblázat A beérkezett pályázatok és a támogatási igény Beérkezett pályázatok (2004) Rendelkezésre támogatási igé- álló forrás 2004száma, db 06, millió Ft nye, millió Ft 1. A versenyképes alapanyag-termelés megalapozása a 2896 55 010 61479 mezőgazdaságban 1.1. A mezőgazdasági beruházások támogatása 2792 53 701 55337 1.3. A halászati ágazat strukturális támogatása 7 144 3053 1.4. Fiatal gazdálkodók induló támogatása 83 556 1628 1.5. Szakmai továbbképzés és átképzés támogatása 14 608 1461 2. Az élelmiszer-feldolgozás modernizálása 124 10 724 15095 2.1. A mezőgazdasági termékek feldolgozásának és értéke124 10 724 15095 sítésének fejlesztése 3. Vidéki térségek fejlesztése 933 26 569 28562 3.1. Vidéki jövedelemszerzési lehetőségek bővítése 163 1 307 6445 3.2. Mezőgazdasághoz kötődő infrastruktúra fejlesztése 304 12 648 13501 3.4. Falufejlesztés, -megújítás a vidék tárgyi és szellemi 466 12 615 3731 örökségének védelme és megőrzése 4.1. Technikai segítségnyújtás 4 27 2687 AVOP összesen 3957 92 330 107823 Megnevezés

Forrás: Jelentés az Európai Bizottság számára az Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program2004. évi megvalósításáról

A pályázatok döntő többsége 73,2%-a (2896 db) az 1. prioritás („A versenyképes alapanyagtermelés megalapozása a mezőgazdaságban”) intézkedéseire érkezett. A 2. prioritás („Az élelmiszer-feldolgozás modernizálása”) iránt az intézkedés célja és kritérium rendszere miatt szerényebb érdeklődés mutatkozott. Az élelmiszer-feldolgozás modernizálásához a beérkezett pályázatok 3,1%-a (214 pályázat) kötődik. A vidéki térségek fejlesztésére irányuló 3. prioritás igen jelentős fejlesztési szándékot és támogatási igényt mobilizált. A pályázatok közel egynegyede (933 pályázat; 23,6%) a 3. prioritáshoz kapcsolódik. 3.2. NVT Az Európai Bizottság 2004. augusztus 26-i határozatával hagyta jóvá az NVT-t. Ezután kerül sor az intézkedések háttér jogszabályainak elkészítésére, majd a jogcímeinek meghirdetésére 2004 őszén került sor. A 2004-es igénylések leadására csupán néhány hónap állt rendelkezésre 23 . 2004. december 31-ig 40.346 támogatási kérelem érkezett be az MVH-hoz, döntő részben (81%) az „agrárkörnyezetgazdálkodási” intézkedés célprogramjaira. Itt az igények többszörösen meghaladják a támogatási lehetőségeket. A kérelmek által lefedett terület 1.840.191 hektár. Sikeresnek mondható az „erdőtelepítési” intézkedés is: közel 6700 hektár erdő telepítésére érkezett be pályázat. A többi intézkedésnél a szigorú a jogosultsági kritériumok („termelői csoportok létrehozása”), vagy a rövid előkészületi idő miatt (például az „EU-

23

Agrár-környezetgazdálkodás, 2004. október 15 – november 26. Kedvezőtlen adottságú területek, 2004. október 15 – november 26., EU-követelményeknek való megfelelés, 2004. november 1 – 2005. április 30. Mezőgazdasági területek erdősítése, 2004. szeptember 15. – október 15. Félig önellátó gazdaságok átalakítása, 2004. október 11 – november 7. Termelői csoportok létrehozása, 2004. november 1 – november 30. 32

követelményeknek való megfelelés” intézkedés esetében) kevesebb igénylés készült. A beérkezett pályázatok alapján keletkezett igények és a rendelkezésre álló források összehasonlítására a 5. táblázat nyújt lehetőséget. 5. táblázat A beérkezett pályázatok és a támogatási igény

Agrár-környezetgazdálkodás Kedvezőtlen adottságú területek EU-követelményeknek való megfelelés Mezőgazdasági területek erdősítése Félig önellátó gazdaságok átalakítása Termelői csoportok létrehozása Technikai segítségnyújtás ÖSSZESEN

Beérkezett pályázatok (2004) támogatási igészáma, db nye (millió Ft) 32.808 69.118 5.751 2.814 8 22 722 3.002 1.031 263 9 167 0 0 40.329 75.738

Rendelkezésre álló forrás 2004-2006 (millió Ft) 141.058 37.370 36.572 11.016 15.606 69.240 17.213 141.058

Forrás: MVH

Az uniós vidékfejlesztési források felhasználása témában immáron több mint öt évre visszanyúló tervezői, végrehajtói és pályázói tapasztalatok állnak rendelkezésre. A SAPARD, az AVOP és az NVT végrehajtása során ennek ellenére számos nehézséggel és buktatóval szembesültek mind a pályázók, mind pedig a közigazgatásban dolgozók. Mindez arra enged következtetni, hogy fokozott figyelmet kell fordítani: – az időben történő, rendszeres és részletes tájékoztatásra és felkészítésre valamennyi po-

tenciális érintett számára; – arra, hogy a pályázatok kiírását gondos helyzetelemzés előzze meg annak érdekében,

hogy a célcsoportok megalapítása, a jogosult tevékenységek meghatározása a valós igényeknek és szükségleteknek megfelelően történjék; – a hatékony megvalósítás és végrehajtáshoz szükséges intézményrendszer biztosítására; – átlátható és a lehető legegyszerűbb eljárásrend kialakítására; – pályázóbarát útmutatók és pályázati dokumentációk készítésére; – a programok megtervezése és végrehajtása során összegyűjtött hasznos tapasztalatok és

tanulságok visszacsatolásának, a jövőben történő alkalmazásának biztosítására.

33

VI. A VIDÉKFEJLESZTÉS SAJÁTOSSÁGAI A vidékfejlesztés sajátos szemlélete és módszertana azért alakult ki, hogy a vidék, amelynek sajátos értékei (táji, kulturális örökségbeli, gazdasági) vannak, ne tűnjön el, azaz fejlesztése ne úgy történjen meg, hogy azzal az értéktartalmú vidékisége veszik el, hanem úgy, hogy fejlettségbeli hátrányai csökkenjenek, de táji, települési sajátosságai megmaradjanak. A vidékfejlesztés a helyi közösségek és a helyi szereplők aktív közreműködése nélkül nem lehet igazán fenntartható és sikeres. Az alább részletezett sajátosságok tulajdonképpen megfelelnek a LEADER programban alkalmazott fejlesztési módszereknek.

1. Szemléleti sajátosságok 1.1. Térségi megközelítés Az unió új vidékfejlesztési rendelete alapján a vidékfejlesztés megvalósítási mechanizmusában egyre nagyobb szerepet kap a helyi, térségi megközelítésű tervezés és megvalósítás. Ez a szemlélet olyan egyéni, térség-specifikus fejlesztési utakat tesz lehetővé, amely során egy adott térség megtalálja és erősíti identitását, segít a helyi erőforrások és problémák feltárásában és egy a térség valós értékeire és igényeire épülő „testre szabott” fejlesztési koncepció helyi részvétellel, így helyi felelősséggel történő kialakításában és megvalósításában. A LEADER program az egy fejlesztési program által fedett térség optimális méretét a lakosságszám alapján állapítja meg, mely szerint az optimális tömeg 10 – 100 ezer fő. A LEADER térségek földrajzilag homogén egységet alkotnak és nem kell igazodniuk a mesterségesen kialakított közigazgatási határokhoz. 1.2. Integrált megközelítés; Az összetett helyzetek összetett megoldást kívánnak. Egy térség fejlesztése több szakterületet integrál, így a mezőgazdaságot, az erdészetet, a környezet- és természetvédelmet, a településés térségfejlesztést, a gazdaságfejlesztést, a közösségfejlesztést, a kulturális örökségvédelmet. Az egyes vidékfejlesztési intézkedések és fejlesztési programok, lehetőség szerint a projektek is, magukban is integráltak, amely esetükben elsősorban azt jelenti, hogy többcélúak, vagyis, egyszerre szolgálnak gazdasági, társadalmi és környezeti fejlesztési, értékmegóvási célt. A vidékfejlesztés alapjellemzője tehát a komplexitás, vele a szakterületek közötti kapcsolat, továbbá a környezet, a társadalom és a gazdaság közötti összhang kialakítása, biztosítása. Az egyes szakterületi fejlesztéseket úgy kell megtervezni és megvalósítani, hogy az összhangban legyen a térség jövőképével, és a többi szakterület fejlődési potenciálját is növelje. Ezen túl a vidékfejlesztés gyakran módszertanában is integrált, azaz programozást, közösségi részvételt, szakértői munkát, beruházás és nem beruházás jellegű fejlesztéseket egyaránt tartalmazhat.

34

5. ábra Integráció: az egész több, mint a részek összege Forrás: Európai Unió LEADER+ honlapja, LEADER

II archívum

1.3. Fenntartható fejlődés Az OECD a fenntarthatóságot a következőképpen definiálta: „A fenntartható fejlődés az emberi jólét gazdasági, társadalmi és környezeti dimenzióinak hosszú távú összeegyeztethetőségét nyomatékosítja, miközben elismeri azok rövid távú versengését.” A vidékfejlesztés egyik legfontosabb alapelve, egyben célja a fenntartható fejlődés elérése, amely az integrált megközelítésnél is említett környezeti, társadalmi és gazdasági szektorok összhangjával megvalósuló fejlődést jelent. A vidékfejlesztés szempontjából azért is fontos a fenntarthatóság elve, mert a vidék kiemelkedően hordoz táji és környezeti értékeket, melyek megóvása nemcsak az adott térség számára fontos, hanem össztársadalmi érdek is. A jövő generációk feltehetőleg fokozott mértékben fognak a vidék jelentette gazdasági és életpotenciálra támaszkodni, ezért a környezeti fenntarthatóság elvének figyelemben tartása a vidékfejlesztésben különösen lényeges. A térségi szereplők széles keresztmetszetének bevonása a jövőjüket érintő kérdések kritikai vizsgálatába és a térség jövőképének és céljainak meghatározásába önmagában még nem elegendő, de fontos kiindulási pont a fenntarthatóság megteremtésében. Elismert tény, hogy a fenntartható fejlődés számára létfontosságú az integrált keretszerkezet megléte. A keretszerkezet kidolgozásához a szakpolitikák következetes integrációja szükséges a gazdasági, társadalmi és környezeti területeken. 1.4. Alulról jövő kezdeményezések A vidékfejlesztés dominánsan, alulról építkezik. Szemléletileg így az alulról jövő kezdeményezésekre épít, lehetőleg olyanokra, amelyek több helyi szereplő összefogásával, és valamilyen közösségi cél érdekében valósulnak meg. Ennek érdekében a vidékfejlesztés már a 35

tervezés, programozás során aktivizálja a helyi szereplőket, hogy mind a problémákat, mind a fejlesztési lehetőségeket, igényeket, tennivalókat maguk tárják föl, így a problémák enyhítésére irányuló program valóban az ott élő embereké legyen. Mindez aktív helyi közösségeket és szereplőket feltételez, így együtt jár a közösségfejlesztéssel, a civil társadalom és a közösség érdekei iránt nyitott vállalkozói réteg erősítésével. Az új vidékfejlesztési rendelet tervezet kifejezetten megerősíti ezt az elvet. 1.5. Helyi erőforrásokra támaszkodás A vidékfejlesztés minden esetben egy térség, település, közösség meglévő adottságaiból és értékeiből indul ki, beleértve ebbe a táji-környezeti, a gazdasági és a társadalmi-közösségi és kulturális adottságokat egyaránt. Mindez összefügg az alulról jövő kezdeményezésekkel és a fenntartható fejlődéssel. Minden esetben tehát a meglévő potenciál felszínre hozását, értékteremtő használatát jelenti. Mivel minden térség valamilyen tekintetben más-más adottságokkal rendelkezik, a fejlesztés iránya, súlypontja is térségenként más-más lehet; ebből adódik a vidékfejlesztés sokszínűsége, a térségi potenciálhoz igazodó térségspecifikus jelleg; 1.6. Léptékbeli sajátosságok A vidékfejlesztés egyik legfontosabb sajátossága, hogy kisebb léptékű, mint a területfejlesztés, amely elsősorban régiókban és nagy projektekben gondolkodik. A kisebb lépték egyrészt a kisebb területegységet jelenti, azaz a vidékfejlesztés a helyi vagy a kistérségi szinten valósulhat meg. Másrészt a vidékfejlesztés jellemzően a kisebb projekteket támogatja, amelyek helyi erőforrásokra alapozva, lehetőleg helyi megoldásokkal valósulnak meg. 1.7. Együttműködés, partnerség A hatékony vidékfejlesztés a helyi szereplők együttműködésében valósulhat meg, amely az érintett települési önkormányzatok, társadalmi szervezetek, intézmények és gazdasági szervezetek, vállalkozások partnerségét jelenti. Ez kiterjed a térség adottságainak feltárására, a közös jövőkép és stratégia megalkotására, valamint a végrehajtásra és a forrásszerzésre is. Klasszikus példája a LEADER keretében megvalósítható fejlesztések, amelyeknél alapkövetelmény a több szereplő, a közös, konszenzusos stratégia alkotás és programvégrehajtás, elsődleges célja pedig a fejlesztések és szereplők kapcsolatában rejlő lehetőségek kihasználása.

6. ábra Együttműködés Forrás: Európai Unió LEADER+ honlapja, LEADER

II archívum 36

2. Módszertani sajátosságok 2.1. Programozás Habár az EU által támogatott vidékfejlesztés egészét a programalapú tervezés jellemzi, a végrehajtás a LEADER kivételével projekt alapon történik. A LEADER-szerű program alapú végrehajtás lehetővé teszi a vidékfejlesztés fent felsorolt sajátosságainak érvényesítését, a hosszú távú, együttműködésen alapuló, integrált gondolkodást és cselekvést. Ennek térségi fejlesztő hatása jóval jelentősebb, mint az egyes projektek megvalósulásának fizikai eredménye. Élhető, fenntartható, működőképes közösséget eredményez, amelynek egyértelműen pozitív hatása van a közösség minden tagjára, az aktív cselekvés által a kreativitás és össze- és hovatartozás érzésének erősítése által. 2.1.1. A stratégiai elemzés és tervezés eszközei: – SWOT-elemzés: a térség belső erősségeinek és gyengeségeinek, a külső környezet által

jelentett lehetőségek és veszélyek listaszerű összeírása, majd ezek párosításával stratégiai pontok kidolgozása (erősség+lehetőségÆoffenzív stratégiák stb.). – forgatókönyv (scenárió) elemzés: a jövőben bekövetkező trendek és tényezők követ-

kezményeinek, lehetséges kimeneteleinek elemzése (mi lenne ha?...) – jövőkép-alkotás: a közösség (az érintettek) közös elképzelése, látomása arról, hogy egy

adott jövő időpontban (5, 10 év múlva) milyennek szeretnék látni térségüket (illetve tágabb értelemben a program tárgyát). – probléma- és célfa elemzés: az érintettek és szakértők által felsorolt problémahalmaz

csoportosítása és hierarchizálása úgy, hogy a problémák közötti ok-okozati viszonyok világossá váljanak, és így azonosíthatóak legyenek az alapproblémák, az a szint, ahol a beavatkozás a leghatékonyabb (hiszen minden más probléma ezek következménye); a célfa a problémafa átfordításaként az intézkedéseket, illetve a különböző szintű célokat mutatja meg. – logikai keretmátrix: a beavatkozási hierarchiát foglalja össze (célpiramis – tevékenysé-

gek – eszközök – költségek), az egyes szintekhez tartozó feltételeket, amelyek teljesülése szükséges a program eredményességéhez, illetve a megvalósulás során mérhető mutatók rendszerét. 2.1.2. A programozási folyamat lebonyolításának eszközei: – érintettek elemzése: a program érintettjeinek azonosítása, hozzáállásuk, érintettségük,

az ezzel kapcsolatos tevékenységek összeírása (az egyes érintetteket miképpen lehet bevonni a tervezési folyamatba) – intézményi struktúra elemzése, fejlesztés: a program végrehajtásához (tervezés, kivite-

lezés, irányítás és felügyelet) szükséges, különböző szintű intézményrendszer rendelkezésre áll-e, ha nem, milyen intézményi elemeket kell létrehozni (helyi fejlesztési bizottság, felügyelő bizottság stb.), felelősségi körök meghatározása – kommunikációs terv készítése: a programozási folyamat során mely érintett rétegeket,

milyen szinten és milyen kommunikációs eszközökkel kell/lehet elérni, megszólítani. A felsorolt eszközök az adott programozási folyamat céljától, célcsoportjától, jellegétől függően alkalmazhatók a helyi közösség bevonásának különböző szintjein.

37

2.2. Részvételen alapuló tervezés és fejlesztés A vidékfejlesztés a helyi erőforrások azonosításán, feltárásán, mobilizálásán keresztül megvalósuló kisléptékű térségfejlesztés. Mivel a legfőbb helyi erőforrás maga az ember, a helyi érintett személyek és csoportok bevonása a folyamatba kardinális kérdés. Az általában külső szakértők által koordinált fejlesztési folyamat hozadéka akkor lesz a legnagyobb, ha a folyamat lefolytatása során generált valamennyi tudás és tapasztalat helyi kezekben, fejekben realizálódik. Ez az egyetlen garanciája annak, hogy a program valódi tulajdonosok – gazdák – kezébe kerül, akik elkötelezettek és elhivatottak annak megvalósítására, továbbvitelére, sőt bármely későbbi időpontban képesek annak újragondolására, felelevenítésére. Ezért a fent felsorolt eszközöket a közösség, a helyi érintettek részvételével érdemes használni, vagyis gyakorlatilag ezeket a helyiek kezébe kell adni. A szakértőknek ilyenkor csupán folyamatsegítőként (facilitátor) kell közreműködniük, illetve bizonyos – hiányzó – specifikus tudások tekintetében tanácsadó funkciót betölteniük. A közösségi részvétellel megvalósuló programozás történhet széles körben meghirdetett nagylétszámú műhelymunkákon, célzott, tematikus kisebb csoportokkal, illetve ezt kiegészítő fókuszált csoportos beszélgetéseken, interjúkon keresztül. A folyamat kulcskérdése mindig a tervezési feladatok delegálása, a helyi tervezési kapacitás létrehozása, és ezen keresztül az elkötelezettség, a folyamat iránti tulajdonosi szemlélet, önállóság kialakítása. 24

24

Közösségi tervezéssel kapcsolatos részletesebb információk találhatók „Az integrált vidékfejlesztés gyakorlata Magyarországon – kézikönyv a részvételen alapuló tervezéshez” (DLG, IAC, MTA RKK, VÁTI) című jegyzetben, amely letölthető az FVM vagy a VÁTI internetes portáljáról (www.fvm.hu, www.vati.hu). 38

VII. FELHASZNÁLT IRODALOM European Commission, Directorate General for Agriculture: CAP 2000 Working Document, Rural Developments, 1997 Dr. DorgaiL.-Dr. Soós K.-Dr. Tassy: A mezõgazdaságtól a területfejlesztésig, 2001 European Commission: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Mid-term Review of the Common Agricultural Policy, 2002 European Commission, Directorate General for Agriculture: Adatlap, CAP Reform: Rural Development, 1999 European Commission, Directorate General for Agriculture: Adatlap, New Perspectives for EU Rural Development, 2004 European Commission, Directorate General for Agriculture: Adatlap, Rural Development in the European Union , 2003 European Commission, Directorate General for Agriculture: Extended Impact Assessment, Rural Development Policy Post 2006 European Commission: Council Secretariat, Proposal for a Council regulation on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), 2005 Eijsackers D.-Holst F.-Jávor K.-Kovács K.-Magócs K.-Sain M.-Vugt S.- Woodhill J.: Az integrált vidékfejlesztés gyakorlata Magyarországon, Kézikönyv a részvételen alapuló tervezéshez, 2005 Sain M.-Magócs K.: LEADER+ Hírlevél, 2004

39

VIII. MELLÉKLETEK 1. Melléklet: A CORK-I DEKLARÁCIÓ (1996. november 9.) 1. pont. A vidék előtérbe helyezése A fenntartható vidékfejlesztés az EU programjai között az első helyen és meghatározó alapelvvé kell, hogy váljon minden vidéket érintő politikában mind a közeljövőben, mind a kibővülés után. Céljai: az elvándorlás megelőzése, a szegénység elleni küzdelem, a munkahelyteremtés serkentése, az esélyegyenlőség kialakítása, valamint az egészség, a biztonság, a személyiség fejlődés, a pihenés és a vidéki jólét területeken megfelelés a növekvő minőségi igényének. A vidéki környezetminőség megóvásának és javításának szükségességét a Közösség minden vidékfejlesztést célzó politikájában szem előtt kell tartani. Az állami kiadások igazságosabb elosztására van szükség a vidék és a városok között az infrastrukturális beruházások, az oktatás, az egészségügy és a távközlési szolgáltatások területén. A rendelkezésre álló források növekvő hányadát kell a vidékfejlesztés és a környezeti célok megvalósítására felhasználni. 2. pont. Integrált megközelítés A vidékfejlesztési politika koncepciójának több tudományterületet, megvalósításának pedig több ágazatot kell felölelnie, világos területi elhatárolással. Az integrált megközelítést az Unió minden vidéki területére alkalmazni kell úgy, hogy a nagyobb szükséget szenvedő területek a koncentrációs alapelvnek megfelelően a társfinanszírozás mértéke szerint legyenek megkülönböztetve. A vidékfejlesztést egységes jogi és politikai keretbe kell foglalni: mezőgazdaság alkalmazkodása és fejlesztése, a gazdaság változatossá tétele - nevezetesen a kis- és közepes méretű ipari tevékenységek és a vidéki szolgáltatások - gazdálkodás a természeti erőforrásokkal, a környezet funkcióinak kibővítése valamint a kulturális, a turisztikai és a pihenési lehetőségek fejlesztése. 3. pont. Változatosság kialakítása A gazdasági és társadalmi tevékenységek változatosságának kialakulását segítő támogatásokat koncentrálni kell az önfenntartó magán és közösségi kezdeményezések kereteinek megteremtésére: beruházások; technikai segítségnyújtás; üzleti szolgáltatások; megfelelő infrastruktúra; oktatás és képzés; az információs technológia eredményeinek integrálása; a kisvárosok szerepének a növelése, minthogy ezek szerves részei a vidéki területeknek és meghatározó tényezők a fejlődésben; ezen kívül az életképes vidéki közösségek fejlesztése és a falvak megújítása. 4. pont. Fenntarthatóság A politikának olyan vidékfejlesztést kell támogatnia, amely megőrzi az európai vidék szépségét és otthonosságát (természeti erőforrások, biodiverzitás és kulturális sajátosságok). A mai generációk úgy használják ezeket a javakat, hogy ne tegyék tönkre a jövő generációk lehetőségeit. A helyi szinten megvalósított akcióinkkal is tudatában kell lennünk globális felelősségünknek. 5. pont. Szubszidiaritás Ahhoz, hogy az Unió vidéki területeinek sokszínűsége kialakulhasson, a vidékfejlesztési politikának a kisegítés alapelvét kell követnie. A döntéshozatal legyen olyan decentralizált, amennyire lehetséges valamint érvényesüljön a partnerségi és együttműködési alapelv (a helyi, a regionális, a nemzeti és az európai szint között). A hangsúlyt a részvételre és az alulról jövő kezdeményezésekre kell helyezni, ami hasznosítja a vidéki közösségek kreativitását és összetartását. A vidékfejlesztés egy következetes európai keretben legyen helyi szintű és közösségi irányítású. 40

6. pont. Egyszerűsítés A vidékfejlesztési politikát, nevezetesen a mezőgazdasági komponens törvényi hátterét radikálisan egyszerűsíteni kell. Egyszerre kell elkerülni, hogy az agrárpolitika újra nemzeti szintre kerüljön és elérni azt, hogy a jelenlegi sokcsatornás folyamatok nagyobb következetességet mutassanak és az EU törvénykezés - az általános szabályozásról és a folyamatok irányításáról - korlátozottabb legyen, a döntésekben jobban érvényesüljön a kisegítés, a politikák végrehajtása decentralizáltabb legyen és az egész rendszer rugalmassága növekedjen. 7. pont. Programozás A vidékfejlesztési programok kialakításánál egy következetes és átlátható folyamatot kell követni. Minden programnak illeszkednie kell az egyes régiók vidékfejlesztésének egységes programjába. 8. pont. Finanszírozás A helyi finanszírozási forrásokat be kell vonni a vidékfejlesztési projektekbe. Több támogatást kell juttatni a vidéki hitelezési technikák pénzügyi tervezésére, hogy jobban mozgósítsuk az állami és a magán forrásokat, csökkentsük a kis és közepes vállalkozások pénzügyi hátrányait, serkentsük, a termelő-beruházásokat és növeljük a vidék gazdasági változatosságát. El kell érni a bankszektor (állami és magán) és más pénzügyi közvetítők nagyobb arányú aktivitását a vidékfejlesztésben. 9. pont. Irányítás Növelni kell a regionális és a helyi hatóságok valamint a közösségek közigazgatási kapacitásait és hatékonyságát, technikai segítségnyújtással, képzéssel, jobb kommunikációval, partneri kapcsolatokkal, a kutatási eredmények és az információk megosztásával valamint régióközi és vidéki csoportok közötti hálózatokon keresztül folytatott tapasztalatcserével. 10. pont. Értékelés és kutatás Meg kell erősíteni a programok felügyeletét, értékelését és a kedvezményezettek ellenőrzését, hogy biztosítsuk a folyamatok átláthatóságát, garantáljuk a közpénzek jó felhasználását, serkentsük a kutatások és a beruházások végzését és lehetővé tegyük a felmerülő kérdések jól informált, nyilvános megvitatását. A teherviselőket nemcsak a programok előkészítésébe és végrehajtásába kell bevonni, hanem a felügyelet és az értékelés elvégzésébe is. Következtetés A cork-i, Európai Vidékfejlesztési Konferencia résztvevői a következőket várják az európai politikusoktól: – A közvélemény figyelmét irányítsák rá a vidékfejlesztés új alapokra helyezésének szük-

ségességére. – Tegyék vonzóbbá a vidéki területeket, hogy az emberek szívesebben éljenek és dolgoz-

zanak ott és megfelelő lehetőségeket biztosítsanak minden korosztálynak. – Támogassák a deklarációban megfogalmazott tízpontos programot és partnerként mű-

ködjenek együtt az egyes célok megvalósításában. – Nemzetközi szinten is vállaljanak aktív szerepet a fenntartható vidékfejlesztés támoga-

tásában.

41

2. Melléklet: A vidékfejlesztési programok félidős értékelésének fő üzenetei 1. A vidékfejlesztés stratégiai és programalapú megközelítésével kapcsolatban – Az eredmények maximalizálása és a potenciális szinergia-lehetőségek elvesztésének el-

kerülése érdekében szükség van az egyes vidékfejlesztési programok egymás közötti és más uniós vagy nemzeti támogatási rendszerek közötti, valamint az egyes programokon belül az intézkedések közötti nagyobb összhang megteremtésére. – A vidéki térségek életképességének fenntartása és növelése leghatékonyabban a vidéki

gazdaság szektorait együttesen célzó területi megközelítés alkalmazásával lehetséges. Ennek szilárd helyi koordinációs és menedzsment szervezeti struktúrákon kell alapulnia, és már a tervezési fázistól elkezdve nyitottnak kell lennie a helyi szereplők alulról jövő bekapcsolódására és részvételére. – A rendelkezésre álló intézkedések nagy számából és sokféleségéből adódik, hogy van-

nak köztük olyanok, amelyek célja részben ellentétes egymással, de a választható intézkedések nagy száma egyúttal lehetővé teszi a Tagállamok számára, hogy specifikus szükségleteiknek megfelelő támogatási csomagot állítsanak össze. Ennek értelmében a sikeres programok előfeltétele a programok céljainak realisztikus, precíz meghatározása és számszerűsítése, az intézkedések átgondolt kiválasztása és a kedvezményezettek pontos meghatározása. A koncentráció hiánya a holt teher kialakulásának veszélyét hordozza, az erőforrások fókuszálása viszont javíthatja a program hatékonyságát. 1.1. A megvalósítási mechanizmusokkal kapcsolatban – A tapasztalatcsere és a hálózatok működtetése, a sikeres gyakorlati megoldások átadása,

mind nemzeti, mind határokon átnyúló szinten, egyértelműen növeli a programok hatékonyságát, ezért mind Uniós, mind pedig nemzeti szinten már a tervezés során támogatni kell az ilyen irányú kezdeményezéseket. Az intézkedések ismertetését és a potenciális pályázók számára történő segítségnyújtást erősíteni és javítani szükséges. – A finanszírozási rendszert és a megvalósítás mechanizmusokat egyszerűsíteni kell, kü-

lönös tekintettel arra, hogy a különböző alapok felhasználása ne különböző szabályokhoz legyen kötve. Ugyanakkor az intézkedések és a jogosultsági feltételek meghatározásának egyszerűsítése nem vezethet a programok céljainak összemosódásához, vagy az európai szintű koncentrációs kapacitás és hozzáadott érték csökkenéséhez. – A Tagállamokban alkalmazandó monitoring és értékelési elvárásokkal kapcsolatban a

Bizottságnak világos útmutatást kell adnia már a programozási szakaszban. A monitoring és értékelési rendszereket jobban egymáshoz kell illeszteni. 1.2. Az egyes intézkedésekkel kapcsolatban – Mezőgazdasági üzemek beruházásai: az intézkedés akkor hatékony (növekvő bevételek

a gazdálkodóknak), ha specifikus szükségleteket tud megcélozni, pl. a kevésbé versenyképes gazdaságok modernizálása irányába hat. Holt teher jöhet létre abban az esetben, ha a termelés növelését szolgáló hagyományos támogatásokat már eleve magas termelékenységű, versenyképes gazdaságok veszik igénybe. – Kedvezőtlen Adottságú Területek: az ilyen területek hátrányainak jelentős részét kom-

penzálja. Ez pozitív hatással van a termőterületek művelés alóli felhagyásának és az elvándorlás csökkentését illetően, a fenntartható gazdálkodás megőrzésén keresztül a környezetre gyakorolt pozitív hatása pedig egyértelmű. Mindamellett a jogosult terüle42

tek definiálásának tisztázatlan kritériumai rontják a hatékonyságot, az alul- ill. túlkompenzáció igen gyakori. – Feldolgozás és marketing: az elsődleges termelőkre gyakorolt pozitív hatása nem egyér-

telmű; ugyanakkor a higiéniás és állatjóléti, valamint az alkalmazottak egészségét és biztonságát érintő körülményeket javítják az intézkedés beruházásai. A szerkezetátalakítás beruházásait illetően nagy a kockázata a holt teher kialakulásának, ezért a források felhasználásának nagyobb koncentrációja szükséges. – Agrár-környezetgazdálkodás: a talaj és a vízminőség tekintetében egyértelműen pozitív

hatásai; hasonlóképpen az élőhelyvédelemben, a biodiverzitás és a táj védelmében is jelentős a szerepe, habár a környezeti állapot javulását nem mindig lehetséges számszerűsítve kimutatni. – Fiatal gazdálkodók: a fiatal gazdálkodó döntése, arra vonatkozóan, hogy mezőgazdasá-

gi vállalkozást indít nem teljes mértékben múlik a támogatáson, ezért ez az intézkedés csak részben tekinthető relevánsnak a fiatalok mezőgazdasági ágazatba való bekapcsolásához; a források jobb koncentrációja és a többi intézkedéssel való szorosabb összhang szükséges az intézkedés hatékonyságának javításához.. – Korai nyugdíj: egyes Tagállamokban a gazdaságok átadásának, és ezzel fejlődésük be-

indításának hatékony eszköze. – Képzés: a támogatás szükséges és az esetek nagy részében jelentősen javítja a képzettek

helyzetét; a többi intézkedéssel való koherenciáját erősíteni kell. – Erdészet: egyértelműen pozitív hatással van az erdők fenntartására, ugyanakkor nem

látszik jelentős hatása a vidékfejlesztés gazdasági és a társadalmi aspektusainak tekintetében. – Falufelújítás és a vidéki örökség védelme: a vidéki gazdaság és közösségek fejlesztését

célzó intézkedések közül különösen sikeres, köszönhetően többek közt a vidéki lakosság jelentős szintű részvételének. – LEADER: az intézkedést a különböző speciális adottságokkal és problémákkal, valamint

eltérő irányítási és közigazgatási rendszerrel működő vidéki térségekhez történő rugalmas adaptálhatóság jellemzi. Hatékonyan ösztönzi a kis léptékű tevékenységek beindítását és működtetését és átalakítja a vidéki térségek közösségeinek szerkezetét, aktivitását; nagy mértékben serkenti és mobilizálja az önkéntes tevékenységeket és növeli az esélyegyenlőséget.

2. A salzburgi vidékfejlesztési konferencia fő következtetései A 2003 novemberében a Bizottság által Salzburgban összehívott vidékfejlesztési konferencia a Cork-i konferencia folytatásának tekinthető. A konferencia sorsdöntő időben, a 2006-ot követő uniós vidékfejlesztési politika kialakítását megelőzően, annak előkészületeként, valamint a 3. Kohéziós Jelentés publikálására való előkészületek idején zajlott. A konferencia lehetőséget nyújtott a 2000-2006-os időszak vidékfejlesztési programjainak megvalósításából eredő tapasztalatok levonására és a 2007-2013-as időszakra vonatkozó következtetések és javaslatok megfogalmazására. A konferencián több mint 1000 résztvevő képviselte a 15 tagállamot és az akkor még csatlakozó országokat, az unió intézményeit, a nemzeti és regionális szintű vidékfejlesztési programokat megvalósító szervezeteket, LEADER akciócsoportokat, szakmai és társadalmi szervezeteket, akadémikusokat és szakértőket.

43

A konferencia következtetései a következők voltak: – Az élő vidék nem csak a vidéki társadalom érdeke, hanem az egész társadalomé. A szé-

lesebb vidéki gazdaságot és társadalmat célzó beruházások elengedhetetlenül szükségesek a vidéki térségek vonzerejének, fenntartható fejlődésének, foglalkoztatási helyzetének javulásához. A fejlesztésnek a különböző térségek speciális szükségletein és helyi térségek és közösségek adottságain és lehetőségein kell alapulnia. Az élő vidék elengedhetetlenül szükséges a gazdálkodáshoz, ugyanakkor a mezőgazdasági tevékenység is alapvetően szükséges az élő vidék fenntartásához. – Európa vidéki tájai sokszínűségének megőrzése, valamint a multifunkcionális mező-

gazdaság által biztosított szolgáltatások ösztönzése egyre nagyobb fontossággal bír. A mezőgazdasági területek és erdők művelése hozzájárul a gondozott tájkép, Európa sokszínű kulturális öröksége, főként a távol eső vidéki térségek jelentős természeti értékekkel bíró területeinek megőrzéséhez és javításához. – A fő célnak a mezőgazdasági ágazat versenyképességének kell lennie, figyelembe véve

a különböző vidéki területek mezőgazdasági potenciáljának sokszínűségét, valamint a diverzifikáció, az innováció és a fogyasztók által keresett magas hozzáadott értékkel rendelkező termékek növekvő fontosságát. – A vidékfejlesztési politikának a kibővült EU-ban minden vidéki területre vonatkoznia

kell, hogy a gazdák és a vidéki társadalom szereplői meg tudjanak felelni a mezőgazdasági szektor folyamatban lévő szerkezetátalakítás kihívásainak, a KAP reform hatásainak és a mezőgazdasági termékek piacának állandó változásainak. – A vidékfejlesztési politikának a vidéki térségek társadalmának szükségleteit kell szol-

gálnia, és hozzá kell járulnia a kohézióhoz. A szélesebb értelemben vett vidéki társadalom erősítése hozzájárul a vidéki térségek összes érintettje által óhajtott fenntartható fejlődéshez. – A vidékfejlesztési politika megvalósítása a magán- és köz-szervezetek, valamint a tár-

sadalmi szervezetek együttműködésén keresztül kell, hogy történjen eleget téve a szubszidiaritás elvének. A helyi és regionális szükségleteknek való hatékony megfelelés érdekében a programok tervezése, megvalósítása, monitoringja és értékelése során folyamatos aktív párbeszéd szükséges a vidékfejlesztés érintettjeivel. A jövő vidékfejlesztési politikájának biztosítania kell, hogy a támogatások alulról jövő, helyi együttműködéseken alapuló kezdeményezéseken keresztül, a LEADER megközelítés tanulságaira építve kerüljenek felhasználásra. – Nagyobb felelősséget kell biztosítani a tervezés kapcsán létrejövő együttműködések és

partnerségek számára, hogy azok egyértelműen definiált célkitűzésekre és elvárt eredményekre alapuló átfogó stratégiákat készíthessenek és valósíthassanak meg. Ennek feltétele az átláthatóság javítása és a hatékonyabb monitoring és értékelési rendszereken keresztül számon kérhető felelősség. Ennek kapcsán szükséges a humán kapacitás fejlesztése. Több lehetőséget kell biztosítani ezen együttműködések számára arra, hogy tanulhassanak egymástól a hálózatok működtetésén és tapasztalatcseréken keresztül. – Az EU vidékfejlesztési politikájának jelentős egyszerűsítése mind szükséges, mind sür-

gős. Végrehajtásának egy egységes, a vidékfejlesztés igényeivel összhangban lévő programkészítési, finanszírozási és ellenőrzési rendszeren keresztül kell megvalósulnia.

44