Posudek kompatibility navrhovaného modelu reformy důchodového zabezpečení ve Slovenské republice s právem ES/EU Ivo Šlosarčík Navržený model reformy důchodového zabezpečení ve Slovenské republice neobsahuje zásadní strukturální rozpor s právem ES/EU. Nicméně v detailech systému by se mohly objevit problémy (či napětí) kompatibility se členstvím Slovenské republiky v Evropské unii. Hlavní otázky, kterým by měla být věnována pozornost: •
model struktury důchodového zabezpečení (I.+II.+III. pilíř). Právo ES/EU nevyžaduje žádný přesný model důchodového zabezpečení, ale pro jednotlivé navrhované pilíře důchodového systému ponechává Slovenské republice odlišnou míru volnosti co do nastavení jejich detailů.
•
institucionální zabezpečení reformy - společnosti, které budou mít na starosti spravování a ukládání kapitálu akumulovaného v rámci systému důchodového zabezpečení, musí splnit minimální požadavky práva ES/EU, pokud takové existují.
•
uplatnění zásady nediskriminace občanů z jiných států EU, zaměstnaných nebo podnikajících na Slovensku, při jejich zapojení do systému
•
koordinace politiky sociálního zabezpečení – jak zajistit zapojení občanů z jiných států EU, kteří dočasně pracují ve Slovenské republice, do nového systému, a jak zajistit zapojení občanů SR pracujících v zahraničí.
•
svoboda usazování a volný pohyb služeb – nakolik umožnit „cizím“ subjektům (penzijním fondům, investičním společnostem) účast na provádění důchodové reformy. Je třeba sladit požadavky na volný pohyb služeb a svobody usazování s požadavky stability těchto fondů a zájmy slovenských institucí.
•
volný pohyb kapitálu – nakolik bude možné umisťovat prostředky vybrané v rámci důchodového systému soukromými subjekty i v jiných státech EU
•
možný tvrdý dopad reformy na „staré“ důchodce“ a potenciální rozpor s Chartou základních práv EU a antidiskriminačními normami ES/EU
•
započítávání prostředků shromážděných v rámci důchodové reformy pro účely statistických a ekonomických ukazatelů Slovenské republiky – např. pro posouzení konvergenčních kritérií a kritérií pro strukturální/regionální pomoc
1
Poznámky k formátu posudku: •
Posudek vychází ze Návrhu koncepce dochodkového zabezpečenia v SR vypracované Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR. Tato koncepce obsahuje několik variant možného řešení problému, a to spíše na úrovni doktríny než podrobného řešení problematiky. Posudek proto nezachycuje všechny potenciální problémy, které může v otázce kompatibility s právem ES/EU přinést podrobné paragrafované provedení reformy, která bude muset mít svůj legislativní odraz v množství vnitrostátních norem SR.
•
Posudek se vztahuje na situaci na počátku roku 2003. Vzhledem k dynamice evropské integrace je ale možné, že během pokračování důchodové reformy dojde v právu ES/EU k vývoji, který tento posudek nepokrývá. Je proto nutné posuzovat kompatibilitu navrženého modelu důchodové reformy s acquis communautaire v době nastartování a průběhu reformy. V oblastech, kde je možné v právu ES/EU očekávat změny, je tato možnost v textu posudku uvedena i nástinem pravděpodobného směřování těchto směn. U sporných či nejasných otázek práva ES/EU je konečnou institucí pro interpretaci Evropský soudní dvůr (v přímých sporech např. mezi členskými státy a institucemi ES/EU nebo pomocí institutu předběžné otázky), jehož rozhodnutí je sice možné předvídat, ale ne určit s naprostou jistotou.
•
Posudek se zaměřuje na kompatibilitu navrhovaného modelu s právem ES/EU v situaci, kdy bude Slovenská republika členem Evropské unie. Nezabývá se současnou situací (platnou alespoň do 1.5. 2004), kdy jsou vztahy práva Slovenské republiky a práva ES/EU regulovány asociační dohodou.
•
Posudek popisuje situaci při plném členství SR v Evropské unii – tj. nepřihlíží k možným přechodným obdobím v oblasti volného pohybu osob – zde bude záležet na detailech přístupové smlouvy Slovenské republiky k EU, jejíž finální text ještě není v době přípravy posudku k dispozici.
•
Posudek se rovněž nevěnuje otázce navržené koncepce se soutěžním právem ES/EU – tuto otázku bude možné a vhodné posoudit v situaci, kdy budou jasné detaily nového systému.
•
Posudek používá pro právní normy Evropské unie termín „právo ES/EU“. Důvodem je situace, kdy je formálním referenčním rámcem
pro posouzení kompatibility navrženého slovenského
modelu právo ES (tj. právo I. pilíře Evropské unie), ale podle změn navrhovaných Konventem o budoucnosti Evropy se dá očekávat změna terminologie na „právo EU“ (v důsledku zrušení pilířové struktury EU).
2
1. Model reformy důchodového zabezpečení ve Slovenské republice V současnosti právo ES/EU závazně neupravuje model, jakým má být v jednotlivých členských státech prováděno důchodové zabezpečení. 1.1. Aktivity ES/EU v oblasti systémů důchodového zabezpečení ve členských státech Na úrovni EU opakovaně probíhala debata o problému stárnutí populace EU a o dopadu tohoto trendu na důchodový systém členských států. Problém byl dokonce nazván komisařem pro vnitřním trh Bolkensteinem „časovanou bombou důchodového zabezpečení“. Výstupem těchto debat v obecné rovině byla doporučení posílit doplňkové systémy důchodového zabezpečení, které by fungovaly paralelně se systémem sociálního zabezpečení (např. kombinace: I. pilíř – státní průběžné financování, II. pilíř důchodové spoření v rámci zaměstnání, III. pilíř – kapitálové osobní spoření) a umožnit fungování institucí poskytujících tyto služby (penzijní fondy, investiční společnosti, pojišťovny) plně v rámci vnitřního trhu EU, tj. i v jiných státech EU než kde jsou usídleny. Konkrétními výstupy této debaty na úrovni EU je doposud nezávazné právo ES (tzv. komunitární soft-law) – např. Zelená kniha Evropské komise o doplňkových důchodových schématech z roku 1997 nebo Akční plán na vytvoření jednotného trhu finančních služeb (který má být dokončen do roku 2005). Nejpokročilejším výstupem jsou novely směrnic o kolektivním investování (směrnice č. 85/611/EHS + novely) a připravovaná
směrnice o penzijních fondech (zaměřený na
dobrovolné důchodové spoření), které jsou ale zaměřeny omezení bariér pro přeshraniční poskytování služeb (včetně služeb spojených s důchodovým zabezpečením), a ne na sjednocení systému důchodového zabezpečení . Evropská komise opakovaně vyjádřila, že neplánuje navrhnout jednotný celoevropský systém důchodového zabezpečení (coby součásti systému sociálního zabezpečení) – např. ve formě povinného kapitálového nebo průběžného financování. Evropská komise ve svých sděleních a důvodových zprávách k navrhované sekundární legislativě ES/EU opakovaně vyjádřila svůj názor, že takové sjednocení systémů důchodového zabezpečení na úrovni celé by bylo porušením principu subsidiarity. Nelze proto ani v dohledné době očekávat změnu tohoto stavu – volba mezi kapitálovým/kapitalizačním a průběžným systémem, resp. nastavení jejich kombinace je a s velkou pravděpodobností zůstane zcela v diskreci členských států. Podobně je na volbě členských států ponechán způsob, jakým bude prováděn případný kapitalizační pilíř důchodového zabezpečení – zda bude např. využita některá forma
3
životního pojištění, penzijní fond nebo metoda kolektivního investování. Zde ale musí vnitrostátní úprava členského státu respektovat obecné normy ES/EU pro danou oblast aktivity – např. normy ES/EU pro životní pojištění (např. směrnice č. 79/267/EHS, 90/619/EHS a 92/96/EHS) a úprava kolektivního investování (zejm. směrnice č. 85/611/EHS). Dále musí členský stát respektovat pravidla související ze zákazem diskriminace – a to jak na straně institucí do ní zapojených (viz bod 2.), tak i individuálních účastníků důchodové reformy (body 3. + 4.). Jistým terminologickým problémem pro právní posouzení navrhované varianty reformy důchodového zabezpečení ve Slovenské republice je fakt, že navrhovaný systém tří pilířů úplně neodpovídá systému pilířů důchodové reformy, se kterými operuje právo ES/EU – opět je ale třeba zdůraznit, že „pilíře“ důchodového systému, se kterými operuje právo ES/EU, jsou pouze orientační a nejsou přímo závazné pro členské státy. Tento posudek dále používá terminů „I.+II. +III. pilíř“ tak, jak s nimi operuje návrh posuzované koncepce. 1. 2.
I. slovenský pilíř – povinný a státem spravovaný.
Zde jde o klasický státní systém sociálního zabezpečení – stát resp. jim pověřené instituce zde mají monopol na provádění činnosti + příspěvky do systému jsou povinné. Dle práva ES/EU je tato oblast mimo volný pohyb služeb – Slovenská republika nemusí do tohoto pilíře pustit žádné subjekty z jiných států EU. Na druhé straně musí SR
zajistit princip
nediskriminace zahraničních pracovníků (aby se mohli do systému I. pilíře zapojit za rovných podmínek jako slovenští občané) a nesmí např. nutit do systému přispívat ty zahraniční pracovníky, kteří dle práva ES/EU přispívají ve své domácí zemi (např. migrující pracovníky, dočasně přidělené pracovníky). Dále je třeba počítat se situací, kdy bude zahraniční pracovník na Slovensku pracovat jen poměrně krátkou dobu (několik měsíců až let), kdy bude třeba umožnit výpočet „částečného“ důchodu a jeho vyplácení poté, co pracovník dosáhne důchodového věku v jiné zemi EU (kde bude v té době pracovat). 1. 3. II. slovenský pilíř – povinný, ale soukromě spravovaný. Půjde rovněž o systém sociálního zabezpečení. Vzhledem k tomu, že se zde stát vzdal svého monopolu na aktivity spojené s provozováním systému (správa financí vybraných v rámci II. pilíře), je i omezena možnost Slovenské republiky zabránit, aby s nabídkou na správ těchto zdrojů přišly na slovenský „trh sociálního zabezpečení“ i společnosti z jiných států EU. Vzhledem k tomu, že půjde o povinné platby, a proto je nutné a vhodné nastavit i dosti přísné podmínky na instituce v systému působící (personální struktura, složení portfolia), bude ale slovenská strana zřejmě schopná obhájit požadování těchto přísných standardů i od subjektů se sídlem v jiné zemi EU – důvodem budou „naléhavé požadavky
4
veřejného zájmu“, tj. ochrana základních zájmů budoucích důchodců na stabilitě jejich důchodů. Proto se zde zřejmě neuplatní princip uznání standardů státu sídle instituce – i v případě, že bude přijata např. plánovaná směrnice o penzijních fondech – v situaci, kdy budou v jiném státě EU pro danou instituci „měkčí“ standardy, např. protože soukromě spravovaný penzijní systém tam nebude povinný. V rámci II. pilíře důchodové reformy bude rovněž třeba umožnit (nediskriminační) zapojení občanů jiných států EU pracujících na Slovensku do systému II. pilíře. I zde je třeba zohlednit situaci, kdy bude zahraniční pracovník na Slovensku pracovat jen poměrně krátkou dobu (několik měsíců až let), kdy bude třeba přepokládat v výpočtem „částečného“ důchodu a jeho vyplácení poté, co pracovník dosáhne důchodového věku v jiné zemi EU (kde bude v té době pracovat). Nejistou otázkou je možnost, že by byli zahraniční pracovníci ze systému povinného II. pilíře zcela vyňati – to by mohlo být interpretováno jako výhoda (nemusí platit povinné příspěvky do systému), ale i jako nevýhoda (nebudou mít důchod). Zatímco obrácenou diskriminaci (tj. zvýhodnění zahraničních pracovníků před vlastními) právo ES/EU nazakazuje, pokud ale by převážily negativní aspekty pro zahraniční pracovníky, byla by úprava s právem ES/EU nekompatibilní. 1.4. III. slovenský pilíř – dobrovolný a soukromě spravovaný. Tento pilíř nebude úplnou novinkou, již ve Slovenské republice existuje – dojde pouze k posílení jeho podpory se stany státu. Pokud dojde k daňovému zvýhodnění pracovníků, kteří se do III. pilíře zapojí, musí být tato možnost poskytnuta i pracovníkům s občanstvím jiných států EU – toto daňové zvýhodnění by bylo sociální a daňovou výhodou ve smyslu nařízení č. 1612/68/EHS, kde je zakázána přímá i nepřímá diskriminace zahraničních pracovníků. Ve III. pilíři se bude muset systém Slovenské republiky otevřít konkurenci institucí poskytující tyto služby v jiných státech EU – základními institucemi tak budou „dobrovolné“ penzijní fondy, pojišťovací instituce nebo instituce pro kolektivní investování. U pojišťovacích institucí a firem pro kolektivní investování již existuje balík práva ES, který upravuje jejich minimální standardy a zajišťuje volný pohyb jejich služeb. V oblasti penzijních fondů se zásadní směrnice teprve připravuje a bude zřejmě přijata v průběhu roku 2003. Po jejím přijetí nebude zřejmě
možné zabránit působení cizích penzijních fondů na území Slovenské
republiky (ani s odkazem na veřejný zájem). Základním principem u všech typů institucí (kolektivní investování, pojišťovací společnosti) je princip vzájemného uznávání licencí –
5
pokud je k příslušné činnosti vydáno povolení v jednom státu EU, mohou tyto instituce působit i v jiných státech EU (podrobnosti níže). Základním problémem i zde bude (ne)diskriminační zdanění a daňové výhody pro účastníky systému. Hlavními problémem ve III. pilíři bude možnost, aby mohl občan cizího státu, který pracuje na území SR svůj „naspořený“ důchod převést do jiné země. V této oblasti existuje jen omezená úprava právem ES – zejm. směrnice o doplňkovém důchodovém zabezpečení osob migrujících v rámci ES (č. 98/49/ES), ale připravuje se obecná úprava pro důchodové fondy. Následující text se zabývá jednotlivými kritickými body (potenciálními konflikty s právem ES) reformy důchodového zabezpečení,jak je obsahuje koncepce pro Slovenskou republiku.
2. Institucionální zabezpečení důchodového zabezpečení Právo ES/EU neurčuje, jaký institucionální model má být pro reformu důchodového zabezpečení zvolen. To je otázka vnitrostátního (politického) rozhodnutí Slovenské republiky. V rámci zvoleného modelu ale musí Slovenská republika respektovat pravidla nastavená právem ES. Právo ES/EU dosud neupravuje jednotný systém institucionálního zabezpečení systému (starobních) důchodového jako součásti systému sociálního zabezpečení – tj. povinné platby v rámci I. a II. pilíře plánované reformy. V této oblasti se právo ES/EU omezuje na koordinaci sociálních systému jednotlivých členských států, kterému se věnuje sekce 4 této analýzy. 2.1. Penzijní fondy V roce 2000 navrhla Evropská komise směrnici o „aktivitách institucí pro profesní důchodové spoření (důchodové spoření v rámci zaměstnání) – COM/2000/0507 (dále v bodu 2.1. jen „směrnice o penzijních fondech“ nebo „směrnice“). Tato norma dosud nebyla přijata, i když její legislativní proces (proces spolurozhodování Rady a Evropského parlamentu podle článku 151 Smlouvy o ES) postoupil do poměrně pokročilé fáze – doposud posledním krokem bylo schválení textu směrnice Evropským parlamentem dne 12. března 2003. Přijetí konečné verse směrnice je proto možné očekávat ještě v tomto roce. Evropská komise navrhla implementační lhůtu pro směrnici (tj. lhůtu, do které budou muset členské státy převést směrnici do svého domácího práva) na konec roku 2003. Vzhledem ke zpoždění, které má přijímání této normy oproti původnímu legislativnímu plánu (Evropská komise chtěla přijetí směrnice ještě v roce 2002), a komplikovanosti problematiky lze očekávat posun implementační lhůty až do roku 2004. V konečném textu směrnice ale mohou být
6
změny od současného textu návrhu – proto je třeba posoudit kompatibilitu slovenské verse důchodové reformy i s konečným textem směrnice. Navrhovaná směrnice se zabývá institucemi, které mají spravovat finance, které mají sloužit k vyplácení dodatkových profesní důchodů. Navrhovaná směrnice upravuje minimální požadavky na tyto instituce s tím, že jednotlivé členské státy mohou přijmout pro své domácí instituce (tj. instituce se sídlem na jejich území) přísnější pravidla. Směrnice ale nezavádí jednotný systém, podle jakého mají tyto organizace fungovat – např. podle pojistného modelu nebo modelu investičních společností. Návrh směrnice zavádí i možnost, aby instituce registrovaná v jednom členském poskytovala své služby i jiných státech EU. Tato zásada vzájemného uznávání licencí již platí např. v oblasti bankovních činností, pojišťovnictví nebo kolektivního investování. Navrhovaná směrnice se nevztahuje na některé typy institucí a aktivit, které jsou rovněž spojeny s plánovanou důchodovou reformou – navrhovaná směrnice se např. nezabývá společnostmi pro kolektivní investování (UCITS), pojišťovnami nebo zaměstnaneckými penzijními systémy fungujícími na bázi průběžného financování. Z materiální působnosti směrnice jsou rovněž vyňaty malé penzijní systémy do sto účastníků (pravidlo de minimis).
V oblasti penzijních fondů je v právu ES již fungující systém pro penzijní fondy u migrujících pracovníků (směrnice č. 89/49/EHS, jejíž implementační lhůta uplynula v roce 2001). Tato směrnice se vztahuje na pracovníky poslané zaměstnavatelem k výkonu práce do jiného státu EU. Takovému pracovníku musí být umožněno po dobu jeho nepřítomnosti v domovském státě i nadále přispívat do systému dodatečného důchodového zabezpečení (aby byl zachován jeho nárok na dodatečnou penzi a její výše). Zároveň nesmí být takový pracovník nucen přispívat do penzijního systému hostitelské země (tj. státu, kam byl zaměstnavatelem poslán).
2.2. Instituce kolektivního investování Pro účely II. a III. pilíře důchodové reformy je významná úprava kolektivního investování v právu ES/EU.
7
Základní normou pro požadavky na institucionální spravování kolektivního investování (UCITS) je směrnice č. 85/611/EHS, která již byla několikrát novelizována1 (dále
jen
„směrnice“). Prvým cílem této směrnice je úprava požadavků na společnosti provádějící kolektivní investování, depozitáře i kontrolní státní orgány. Druhým cílem směrnice je zajištění volného pohybu služeb kolektivního investování v rámci vnitřního trhu EU. Z působení směrnice jsou vyňaty některé typy kolektivního investování – zejména uzavřené investiční společnosti (closed ended), společnosti, které nenabízejí své podíly (units) veřejnosti v rámci EU a zejména + společnosti, které budou z účinnosti směrnice vyňaty rozhodnutím jejich členského státu (státu, kde mají sídlo), protože je pro ně směrnice nevhodná (konkrétně její požadavky na složení portfolia) – čl. 2, odst. 1, odr. 4. Tyto společnosti (které nespadají pod rámec směrnice) sice mohou působit v jednom členském státě (pokud to členský stát povoluje), ale nemohou využívat výhod vzájemného uznávání licencí zaváděného směrnicí. To by mohl být případ zvláštních společností v oblasti navrhovaného II. důchodového pilíře – důvodem pro zvláštní úpravu by mohla být zejména skutečnost, že je spoření v rámci II. pilíře je povinné, na rozdíl od dobrovolného investování v „klasických“ investičních společnostech. Pokud by byla pro správu prostředků v rámci II. pilíře zvolena varianta se zvláštním (novým) typem správcovské společnosti, bylo by zřejmě i snáze obhajitelné „nevpuštění“ zahraničních společností na tuto část slovenského trhu2. Nevýhodou vytvoření zvláštních společností (zvláštního typu společnosti) pro důchodové zabezpečení (II. pilíř) by bylo, že by neměly automatické právo poskytovat své služby i v jiných státech EU. Přesněji řečeno – mohly by poskytovat finanční služby mimo rámec kolektivního investování (ten je regulován směrnicí i UCITS) a jiných aktivit regulovaných specifickými normami ES/EU (bankovnictví, pojišťovnictví) na základě volného pohybu služeb v Evropské unii. Poté by ale i jiné státy EU měly širší možnost omezovat jejich činnost (např. z důvodu ochrany spotřebitele či účinnosti daňové kontroly) víc než je to možné u „klasických“ společností pro kolektivní investování. Konečná volba, zda budou pro správu zdrojů ve II. pilíře využity již existující struktury investičních společností, a nebo typ společnosti sui genesis, je by měla být výsledkem politické a ekonomické analýzy - právo ES/EU umožňuje obě cesty.
1
Novely: směrnice č. 88/220/EHS, směrnice č. 95/26/ES, směrnice č. 2000/64/ES, směrnice 2001/107/ES a směrnice 2001/108/ES 2 Další možností, která z předložené koncepce není zřejmá, by byla situace, kdy by byly společnosti spravující prostředky vybrané v rámci II. pilíře uzavřenými investičními společnostmi (closed ended) potom se na ně směrnice nevztahuje. Tato varianta se ale podle navržené koncepce nejeví jako pravděpodobná. 8
Zásadním principem směrnice povolovací režim – tj. princip, že služby kolektivního investování je možné poskytovat pouze po obdržení povolení ze strany státní instituce nebo instituce, na kterou stát tuto pravomoc delegoval (čl. 1). Instituce udělující povolení ke kolektivnímu investování musí být veřejnoprávní instituce (public authority) nebo orgán jmenovaný veřejnoprávní institucí (čl. 49). Nevylučuje se ani pluralita kontrolních institucí v rámci jednoho státu. Kontrolní instituce pak mají povinnost komunikovat se svými protějšky v jiných státech EU. Směrnice zavedla možnost, aby instituce registrovaná v jednom členském poskytovala své služby i jiných státech EU. Dále může taková instituce zakládat v jiných státech EU své pobočky (čl. 6 odst. 1).
Tato zásada vzájemného uznávání licencí je analogická
navrhovanému uznávání licencí penzijních fondů směrnice o důchodových fondech (viz bod. 2.1.) – čl. 6 odst. 2 – čl. 6b . Povolení k činnosti investiční společnosti v zahraniční (k vytvoření pobočky) vydává stát, kde má společnost sídlo. Hostitelský stát (stát, kde chce společnost působit jiný než je stát sídla instituce) má vůči takové společnosti jen omezené pravomoci – společnost nepodléhá jeho povolovacímu režimu, hostitelský stát
může od
společnosti vyžadovat jen statistické informace + směrnice obsahuje záchrannou klauzuli, pomocí které může hostitelský stát zabránit v činnosti zahraniční společnosti, která nesplňuje minimální standardy podle směrnice (čl. 6c). Tuto záchrannou klauzuli by bylo vhodné začlenit i do slovenské legislativy, pokud by se SR rozhodla využít pro správu prostředků ve II. pilíři „klasické“ investiční společnosti. Co se týče požadavků na společnosti, které provádějí kolektivní investování, směrnice stanoví jejich minimální základní jmění (alespoň 125 000 Eur + formule pro růst požadované základního jmění v závislosti na velikosti spravovaného portfolia, maximální požadovaná hranice minimálního základního jmění pak je
10 000 000 Eur), pro její personálního
obsazení a sídlo (formální sídlo a místo skutečného řízení společnosti se musí nacházet ve stejném státě) – čl. 4-5h. Směrnice výslovně neupravuje požadavek, aby měla společnost před tím, než začne kolektivní investování provozovat, specifické zkušenosti s touto činností. Místo toho vyžaduje, aby „osoby, které účinně řídí společnost měli dostatečně dobrou pověst/reputaci a dostatečnou zkušenosti s typem kolektivního investování, v němž chce společnost podnikat“ (čl. 5a odst. 1 písm. b). Minimální počet těchto osob stanoví směrnice na dva. O identitě těchto osob (a případných změnách) musí být kontrolní instituce informována. Obdobná ustanovení platí o depozitáři (čl. 4, odst. 3).
9
Detailní určení, co přesně požadavek „dobré pověsti“ a „dostatečné zkušenosti“ znamená, je ponecháno na členských státech. Vzhledem k charakteru kolektivního investování v rámci důchodového zabezpečení je možné (a pravděpodobné), že budou nastaveny poměrně přísně – pokud to bude (politické) rozhodnutí příslušného státu. Požadavek na „dostatečnou zkušenost“ se ale týká zkušenosti managementu příslušné společnosti, a ne společnosti jako takové. Klíčové je proto personální obsazení společnosti – např. i lidmi, kteří dříve působili v jiných společnostech, ale v příslušném oboru. Detaily požadované osobní zkušenosti – např. vzdělání, délku praxe, specializaci na konkrétní aktivitu – opět stanoví jednotlivé členské státy. Míra jejich volnosti při určování těchto paramentů může být pouze omezena např. zákazem diskriminace na základě státní příslušnosti (např. kdyby nebyly uznávána praxe z jiných států EU). Směrnice dále upravuje požadavky na strukturu a chování společnosti –
v poměrně
abstraktních termínech – jako je „kvalita administrativních a účetních mechanismů“, struktura minimalizující riziko pro klienty a riziko konfliktu zájmů a jednání v nejlepším zájmu klientů a integrity trhu. Směrnice rovněž obsahuje dosti přesné požadavky na složení portfolia spravovaného společnostmi (čl. 19 cont.) a nástrojů, do kterých mohou investovat. Směrnice upravuje problematiku kolektivního investování obecně a není specificky zaměřena na spravování kapitálového pilíře důchodového zabezpečení. Ve vztahu k penzijním fondům existuje ve směrnici jen jediný odkaz – instituce zabývající se kolektivním investováním se mohou zabývat i správou investičních portfolií vlastněných penzijními fondy (včetně individuálních portfolií), pokud k tomu domovský stát souhlas. Podmínkou k povolení takové činnosti musí být i obecná činnost kolektivního investování (čl. 5, odst. 2+3 ). Směrnice ale přesně neuvádí, že by muselo „klasické“ kolektivní investování správě portfolií vlastněných investičními fond předcházet – povolení k činnosti klasické investiční společnosti a správě portfolií penzijních fondů by mohla být udělena i současně. Dalšími problémy upravovanými směrnicí jsou požadavky na depozitáře (čl. 14-18) a kontrolní instituce (čl. 49-52b). 3. Uplatnění zásady nediskriminace občanů EU na základě státní příslušnosti Právo ES/EU zakazuje diskriminaci občanů z jiných států EU, kteří na území SR budou pracovat nebo podnikat. Je zakázána nejen přímá diskriminace, ale i diskriminace nepřímá.
10
O přímou diskriminaci by např. šlo v případě, kdy by bylo pro zahraniční pracovníky nastaveno rámci důchodového zabezpečení vyšší zatížení -
např. v sazbě pojistného,
odlišný (nevýhodnější) způsob určení základu pro výpočet odvodů, přísnější sankce za neplnění pro nebo i administrativní náročnosti operaci s důchodovým zabezpečením spojených (vyšší množství dokumentů vyžadovaných od cizinců). Komplikovanější požadavek práva ES/EU je zákaz nepřímé diskriminace, kdy může s právem ES/EU kolidovat i formálně neutrální ustanovení (tj. úprava, která explicitně nerozlišuje mezi občany SR a občany jiných států EU), ale jehož dopad na cizince je (výrazně) tvrdší než na tuzemce.
Nepřímou diskriminací může být např. situace, kdy
možnost napojení se na slovenský systém důchodového zabezpečení (nebo jeho výhodnější varianty) bude týkat jen osob s trvalým bydlištěm na Slovensku – zde by mohlo dojít k diskriminace osob, které na Slovensku pracují, ale trvalý pobyt mají v jiné zemi EU (což jsou častěji cizinci než slovenští občané). Nejčastější situací, kdy docházelo ve členských zemích k diskriminaci jednotlivců v souvislosti s důchodovým zabezpečením, byla daňová znevýhodnění – resp. situace, kdy byly daňové výhody poskytnuty, přímo či nepřímo, pouze vlastním občanům příslušného státu – typickým problémem byla možnost odečíst si příspěvky do důchodového systému z daňového základu. Obdobná situace by mohla nastat, pokud by bylo možné plně využít výhod zabezpečení pouze v situaci, kdy je do systému ukládáno po minimální dobu – i zde by mohli být nepřímo diskriminováni zahraniční občané, kteří v průměru zůstanou na Slovensku pracovat kratší dobu než občané SR. Zákaz diskriminace podle práva ES/EU je dále rozveden sekundárním právem – zde je nejdůležitější nařízení č. 1612/68/EHS, které rovněž zakazuje diskriminaci v oblasti sociálních a daňových výhod (čl. 7). Termín sociální a daňové výhody byl ESD interpretován dosti široce a zahrnuje nejen přímé sociální výhody poskytované zaměstnavatelem, ale i dávky poskytované státem pracovníkům a jejich rodinným příslušníkům (případy Reina, C65/81, Cristini, C-32/75). Další aspekty daňové problematiky jsou zmíněny v sekci 5. 4. Koordinace politiky sociálního zabezpečení Právo ES (alespoň v současnosti) jen omezeně harmonizuje materiální právo sociálního zabezpečení. Hlavní aktivitou zájmem je místo toho harmonizace (koordinace) procesních pravidel pro platby do systému sociálního zabezpečení a pro pravidla pro čerpání z něj.
11
Klíčovým dokumentem je nařízení č. 71/1408/EHS (+ novely) o koordinaci systémů sociálního zabezpečení ve členských státech. Tato norma upravuje pro jednotlivé kategorie sociálního zabezpečení způsob, jakým se dávky vypočítávají a kdo je vyplácí – v situacích, kdy jednotlivý pracovník během své pracovní kariéry pracuje (a přispívá do sociálního systému) více států EU. V nařízení jsou např. starobní důchody upraveny ve čl. 44-51a – ve zjednodušené podobě se konečný důchod konkrétního
pracovníka (podíl příslušného
členského státu na něm) vypočítá tak, že se vypočítá „teoretický“ plný důchod v jednotlivém členském státě (jako by pracovník celou svou kariéru pracoval v tomto příslušném státě) a poté se vyplácí část „teoretického“ důchodu podle skutečného počtu odpracovaných let nebo jiného rozhodujícího faktoru (v případě II. pilíře příspěvků do systému). Vzhledem ke stáří úpravy se v současnosti vážně debatuje o její zásadní novelizaci nebo přijetí zcela nové normy, která by odrazila nové trendy v sociálním zabezpečení, např. právě povinné spoření spravované soukromými fondy. Systém zavedený ve SR tak musí počítat se situací, že se u občanů SR, kteří budou pracovat v jiných státech EU (které budou např. mít pouze systém průběžného financování) bude skládat z několika složek vypočítaných podle odlišných metod. 5. Svoboda usazování a volný pohyb služeb Otázka svobody usazování a volného pohybu služeb souvisí se možností, že by své služby v rámci II. a III. pilíře důchodového systému poskytovaly i instituce se sídlem v jiných státech Evropské unie. Zásadou vzájemného uznávání licencí je, že společnost usazená v jednom členském státě může nabízet a poskytovat své služby i v ostatních zemích EU – tento princip platí např. pro společnosti pro správu fondů kolektivního investování
a je navržen (v
plánované směrnici o penzijních fondech) i pro oblast penzijních fondů. Obdobný systém platí v oblasti bankovních služeb. Princip vzájemného uznávání licencí na jedné straně stanoví minimální požadavky na kvalitu institucí (jejich struktura, složení rozhodujících orgánů, povolené aktivity, dozor státu) a na druhé straně zavádějí tzv. zásadu, že instituce registrovaná v jednom státě EU může poskytovat své služby i jiných státech EU, resp. si může v jiném státě EU zřídit pobočku.
V rámci II. pilíře (povinného + soukromě spravovaného) bude zřejmě možné omezit aktivitu těchto společností na území SR s odkazem na důležitý zájem Slovenské republiky, tedy otázku veřejného zájmu/politiky (public policy) podle čl. 46 SES – kde je veřejným zájmen zajištění integrity a stability systému, který bude základem důchodových příjmů veškeré populace. Při tomto diskriminačním omezení zahraničních společností by v rámci II. pilíře
12
důchodového systému měla Slovenská republika poměrně silný argument – právě pro povinný charakter systému. Tato situace se ale netýká např. společností se zahraničním kapitálem, které by měly sídlo ve Slovenské republice – a splňovaly by všechny požadavky, které by Slovenská republika kladla na své „domácí“ společnosti. Diskriminace podle „národnosti kapitálu“, např. že by se u správcovských společností ve II. pilíři vyžadovala většina slovenského kapitálu, by byla nepřípustná (Komise v. Velká Británie, C-246/89) Ve III. pilíři důchodového zabezpečení bude omezení působení zahraničních firem na území Slovenské republiky výrazně hůře obhajitelné – ve srovnání s otázkou veřejného zájmu ve II. pilíři je tento argument ve III. pilíři slabší. Ve III. pilíři budou navíc fungovat „standardní“ investiční společnosti, důchodové fondy a pojišťovny – u těchto institucí již byly přijaty nebo se připravují na Tato možnost sice v právu ES/EU existuje – důvodem může být např. úrovni ES/EU normy, které mají zajisti volný pohyb jejich služeb a svobodu sekundárního usazování (tj. zřizování poboček) v rámci celého EU. Stále ale bude být moci od zahraničních společností vyžadováno plnění např. slovenských norem pro reklamu (a získávání nových klientů). V oblasti III. pilíře (a pochopitelně i ve II. pilíři) bude zřejmě důležitějším/aktuálnějším problémem (než samotné vpuštění zahraničních společností na slovenský trh) zdanění zahraničních penzijních fondů, resp. odlišnost daňových úlev pro slovenské občany zapojených do domácích a cizích penzijních fondů. Tato možnost v právu ES/EU existuje – důvodem může být např. integrita domácího daňového systému. Takové omezení vnitřního trhu ale musí splnit tzv. test proporcionality - kumulativně musí být naplněny následující čtyři podmínky: •
musí být aplikováno nediskriminačním způsobem
•
musí být odůvodněno naléhavými požadavky veřejného zájmu
•
musí být vhodné k dosažení stanoveného cíle
•
nesmí překročit meze nutné k dosažení svého cíle (proporcionalita v užším smyslu)
I když Evropský soudní již ve sporu o legalitu daňového znevýhodnění při pojištění v zahraničí dal za pravdu členskému státu (případ Bachman, C-204/90), kde bylo dle belgické legislativy možné odečíst z daňového základu jen platby při životním pojištění u pojišťovny se sídlem (nebo alespoň pobočkou) v Belgii. Novější judikatura naznačuje spíše příklon k restriktivní interpretaci této výjimky (případy Safir, C-196/98 a Danner, C-136/2000). Evropská komise navíc v únoru 2003 zahájila řízení proti Dánsku pro (údajnou) diskriminaci zahraničních penzijních fondů v daňové oblasti a zahájila šetření v pěti dalších členských státech (Belgie, Francie, Itálie, Portugalsko a Španělsko). I možnosti preference domácích
13
subjektů prostřednictvím daňových zvýhodněních je proto omezená a je třeba ji nastavit ve světle výsledků výše zmíněné série sporů mezi Evropskou komisí a členskými státy.
6. Svoboda pohybu kapitálu V oblasti volného pohybu kapitálu půjde hlavně o otázku, zda mohou firmy (zejména ty operující ve II. pilíři systému důchodového zabezpečení) investovat vybrané prostředky i na trzích jiných států EU (resp. trzích jiných států, protože volný pohyb kapitálu, založený právem ES/EU, platí i vůči třetím zemím). Principem volného pohybu kapitálu je odstranění formálních a faktických bariér, které zabraňují volnému pohybu kapitálu mezi členskými státy (a jinými státy) – omezena jsou jak přímá omezení (tj. např. přímý zákaz investovat na zahraničních kapitálových trzích), tak i opatření znevýhodňující pohyb kapitálu (excesivní poplatky, nadbytečně komplikovaný administrativní režim nebo daňové znevýhodnění investic v zahraničí). Z volného pohybu kapitálu existují podle práva ES/EU výjimky, které jsou však vykládány dosti úzce. Volný pohyb kapitálu je možné omezit z následujících důvodů: •
uplatněné odlišného zdanění v závislosti na sídle plátce daně nebo místa, kde je investován jeho kapitál
•
z důvodu prevence porušování domácího daňového systému
•
z důvodu prevence vyhýbání se řádnému dohledu nad fungováním státních institucí
•
z důvodu administrativní a statistické evidence pohybu kapitálu
•
z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti
Pro možné omezení investičních aktivit firem zapojených do II. pilíře důchodového systému by v úvahu připadaly omezení dané požadavky veřejného pořádku/zájmu (public policy) – tj. kvůli mimořádně důležitému významu kontroly bezpečnosti investic v rámci II. pilíře. Druhou možností by bylo omezit volný pohyb kapitálu jako obranu před snahou firem vyhnout se řádné kontrole ze strany slovenských kontrolních institucí – pokud by úroveň kontroly (opět kvůli mimořádnému významu II. pilíře pro „sociální smír“) na Slovensku byla výrazně vyšší než v jiných státech EU. Není ale možné obhajovat omezení volného pohybu kapitálu (např. povinnost investovat určitou část vybraných prostředků na Slovensku) pouze ze zdůvodněním podpory ekonomiky Slovenské republiky (případ Verkooijen, C-35/98).
14
Vzhledem k úzké interpretaci výjimek z volného pohybu kapitálu obecně ale zřejmě schůdnější cestou bude přesné vymezení finančních nástrojů, do kterých mohou společnosti v II. a III. pilíři investovat. Až ve druhé linii (která bude snázeji napadnutelná) je možné uvažovat o stimulech, které by přiměly firmy spravující vybrané prostředky investovat přednostně na Slovensku. Podobně jako u potenciálního omezení činností zahraničních firem ve Slovenské republice bude i v otázce volného pohybu kapitálu mít Slovenská republika širší manévrovací prostor při omezení aktivit v II. pilíři – důvodem bude opět intenzivnější veřejný zájem na bezpečnosti investic. 7. Možný tvrdý dopad reformy na „staré“ důchodce“ Detaily ekonomického dopadu navrhované reformy na jednotlivé skupiny současných a budoucích důchodců nelze přesně odhadnout. Pokud by však byl dopad na jednu věkovou skupinu (např. osoby těsně před dovršením důchodového věku) výrazně tvrdší než na zbytek populace, mohou se objevit námitky na možný rozpor s Evropskou chartou základních práv (dále „Chartou“). Charta se věnuje zákazu diskriminace z důvodu věku ve čl. 21. Charta dosud nemá přesně stanovený právní charakter (v současnosti je to nezávazné softlaw, ale v roce 2004 bude zřejmě začleněn do závazného primárního práva EU) a má zavazovat primárně instituce EU, a ne členské státy. I když je proto použití Charty základních práv na otázku slovenské reformy důchodové reformy spíše teoretické, vyvážení dopadů reformy na všechny věkové skupiny by se mohlo vyhnout i tomuto potenciálnímu konfliktu. Z již dnes závazného práva umožňuje čl. 13 Smlouvy o ES přijímání specifických sekundárních norem ES/EU zaměřených
proti diskriminaci z důvodu věku. Rámcová
směrnice proti diskriminaci v zaměstnání (2000/73/ES) pak byla přijata v roce 2000 a její implementační lhůta uplyne v roce 2003. Tato směrnice se věnuje i diskriminaci na základě věku – z navržené koncepce reformy důchodového systému není zřejmé, zda by mohlo být případné znevýhodnění některé věkové skupiny směrnicí „zachyceno“, ale teoreticky taková možnost existuje.
15
8. Započítávání prostředků shromážděných v rámci důchodové reformy pro účely statistických a ekonomických ukazatelů Slovenské republiky Z rámci II. pilíře důchodového systému bude shromážděno nezanedbatelné množství finančních prostředků. Měla by proto být zpracována metodika, jak se tyto existující zdroje – které nebudou státními financemi stricto sensu, ale financemi povinně odváděnými na základě zákona – zohlední při výpočtu statistických údajů o Slovenské republice, např. při posuzování plnění konvergenčních kritérií a vstupu Slovenské republiky do Eurozóny.
16
