Eten is weten: nieuwe regels voor voedselinformatie aan consumenten

Dit artikel van BJu Tijdschriften is gemaakt voor Defares Advocaten BV

Vrij verkeer

Eten is weten: nieuwe regels voor voedselinformatie aan consumenten Mr. drs. K.J. Defares en mr. J.N. Bruggers*

De Voedselinformatieverordening brengt een ingrijpende wijziging van de weten regelgeving omtrent voedselinformatie op het etiket met zich mee. De belangrijkste bepalingen van deze verordening treden op 13 december 2014 in werking. Op die datum worden tevens het Warenwetbesluit Etikettering van levensmiddelen en het Warenwetbesluit Voedingswaarde-informatie levensmiddelen ingetrokken en treedt het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in werking. Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, Richtlijn 90/496/EEG van de Raad, Richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, Richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en Verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie, Pb. EU 2011, L 304/18 (rectificatie in Pb. EU 2012, L 247/17). Verordening (EU) nr. 1169/2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (hierna: de Voedselinformatieverordening of de Verordening) heeft als doel consumenten in staat te stellen een levensmiddel te identificeren en een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzes en een veilig gebruik van levensmiddelen volgens hun individuele voedingsbehoeften.1 Dat gebeurt door exploitanten van *

1.

Mr. drs. K.J. (Kenneth) Defares is advocaat bij advocatenkantoor Defares te Amsterdam. Mr. J.N. (Nino) Bruggers is advocaat bij advocatenkantoor Defares te Amsterdam. Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, Richtlijn 90/496/EEG van de Raad, Richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, Richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en Verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie, Pb. EU 2011, L 304/18 (gerectificeerd in Pb. EU 2012, L 247/17).

levensmiddelenbedrijven te verplichten specifieke voedselinformatie op de verpakking of het etiket van voorverpakte levensmiddelen aan te brengen. Gehakt vlees moet op 1 januari 2014 aan de nieuwe regels voldoen. Uiterlijk 13 december 2014 moeten levensmiddelenbedrijven alle etiketten van verpakte levensmiddelen hebben aangepast, met uitzondering van de verplichte voedingswaardevermelding. Dat geldt ook voor online verkoop (‘verkoop op afstand’). Dus ook in een webwinkel moet de verplichte etiketinformatie voor de consument beschikbaar zijn. Producenten hebben tot 13 december 2016 de tijd om producten waarop nu nog geen voedingswaardevermelding staat aan de nieuwe regels aan te passen. In deze bijdrage worden de belangrijkste nieuwe regels van deze kaderverordening besproken. Afgesloten wordt met een kort commentaar.

Inleiding Veilig en gezond voedsel staan in het brandpunt van de belangstelling. Daarbij draait het vooral om minder en niet te zout eten, minder verzadigde vetten en het elimineren van transvetzuren. De toegenomen maatschappelijke aandacht voor gezondheid en eten is terug te zien in diverse media. Ook kookrubrieken, kookprogramma’s op tv, websites met recepten, tijdschriften en (gratis) kranten dragen bij aan de informatievoorziening over gezond en lekker eten. Veel mensen willen gezonder gaan eten. In de Algemene levensmiddelenverordening2 was al geformuleerd dat het een algemeen beginsel van de levensmiddelenwetgeving is dat aan de consument een handvat voor doordachte keuzes wordt geboden voor de levensmiddelen die hij of zij consumeert en dat 2.

Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, Pb. EG 2002, L 31/1 (Verordening 2002/178/EG).

NtEr januari 2014 | nr. 01

1


2

voorkomen moet worden dat de consument wordt misleid. De Voedselinformatieverordening werkt dit beginsel nader en gedetailleerd uit. Heldere, begrijpelijke en leesbare etikettering van levensmiddelen zijn daarbij leidend. De Q&A’s die een werkgroep van het directoraatgeneraal gezondheid en consumenten van de Europese Commissie (DG SANCO) bestaande uit experts uit de verschillende lidstaten heeft opgesteld, verschaffen duidelijkheid en een beter begrip over de juiste toepassing van de Voedselinformatieverordening.3 De nieuwe etiketteringsregels zijn gegoten in de vorm van een verordening. Van dit rechtsinstrument maakt de Uniewetgever de laatste tijd op het gebied van levensmiddelen veelvuldig (nagenoeg uitsluitend) gebruik voor de vaststelling van wetgeving. Aantrekkelijk is dat in dat geval geen omzettingsmaatregelen nodig zijn. Een verordening is immers rechtstreeks verbindend en toepasselijk in al haar onderdelen. De keerzijde is evenwel dat de lidstaten geen vrijheid (meer) hebben bij de tenuitvoerlegging. Maar dat zal de Uniewetgever juist hebben beoogd. De Voedselinformatieverordening maakt een einde aan de versnippering van etiketteringseisen in verschillende Unierechtelijke regelingen. Er is nu één verordening. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en consistente handhaving van de nieuwe regels wordt daarom een groot aantal regelingen ingetrokken met ingang van 13 december 2014. De meest in het oog springende regelingen die worden ingetrokken zijn de Etiketteringsrichtlijn4 en de Voedingswaarderichtlijn.5

Verordening voedselinformatie aan consumenten Inhoud De Verordening bestaat uit negenenvijftig overwegingen, vijfenvijftig artikelen en vijftien bijlagen. De artikelen zijn weer onderverdeeld in zeven hoofdstukken. Een deel van deze hoofdstukken heeft een algemeen karakter, het andere deel is gedetailleerder van aard. Hoofdstuk I bevat algemene bepalingen en valt uiteen in onderwerp en toepassingsgebied6 en een groot aantal definities.7 Artikel 1 lid 2 maakt duidelijk dat de verordening algemene beginselen, voorschriften en verantwoordelijkheden in verband met voedselinformatie en met name voedseletikettering vaststelt. Artikel 1 lid 3 van de Voedselinformatieverordening bepaalt dat deze

3. 4.

5.

6. 7.

. Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, Pb. EG 2000, L 109/29. Richtlijn 90/496/EEG van de Raad van 24 september 1990 inzake de voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen, Pb. EG 1990, L 276/40. Art. 1 Verordening 2011/1169/EU. Art. 2 Verordening 2011/1169/EU.


verordening van toepassing is op exploitanten van levensmiddelenbedrijven in alle schakels van de voedselketen en alle levensmiddelen die voor de consument bestemd zijn. Ook grote cateraars zijn aan de voorschriften gebonden. De voedselinformatieverordening geldt niet voor de incidentele levering van levensmiddelen of het serveren van maaltijden en het verkopen van levensmiddelen tijdens liefdadigheidsactiviteiten of op buurfeesten en dergelijke. Doorslaggevend is of de activiteiten een zekere mate van continuïteit en organisatie hebben.8 Artikel 2 voorziet in een groot aantal definities. Zo wordt voedselinformatie gedefinieerd als informatie over een levensmiddel die ter beschikking van de eindverbruiker wordt gesteld door middel van een etiket, ander begeleidend materiaal of andere middelen, waaronder moderne technologie-instrumenten of mondelinge communicatie.9 Die informatie moet nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen zijn.10 Hoofdstuk II formuleert algemene beginselen ten aanzien van voedselinformatie. Indien de Verordening het geven van voedselinformatie verplicht voorschrijft, betreft dit informatie over de identiteit en samenstelling, eigenschappen of andere kenmerken van het levensmiddel, over de bescherming van de gezondheid van de consument en de veiligheid van het levensmiddel en over het effect op de gezondheid, waaronder de risico’s en de gevolgen van een schadelijke en gevaarlijke consumptie van een levensmiddel.11 Centraal in hoofdstuk III staat dat voedselinformatie niet misleidend mag zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie.12 Evenmin mogen aan een levensmiddel effecten of eigenschappen worden toegeschreven die het niet bezit. Hetzelfde geldt voor het suggereren van bijzondere kenmerken, zoals bijvoorbeeld een geneeskrachtige werking, terwijl alle soortgelijke levensmiddelen dezelfde kenmerken bezitten. Dit geldt ook voor het via de presentatie, beschrijving of afbeelding suggereren van de aanwezigheid van een bepaald levensmiddel of ingrediënt, terwijl het in werkelijkheid een levensmiddel betreft waarin een van nature aanwezig bestanddeel of ingrediënt is vervangen door een ander bestanddeel of ingrediënt.13 Het verbod van misleidende voedselinformatie geldt ook voor de reclame en presentatie van levensmiddelen.14 De exploitant van een levensmiddelenbedrijf onder wiens (handels)naam het levensmiddel in de handel wordt gebracht, is verantwoordelijk voor de voedsel8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

Overweging 15 van de preambule bij de Verordening. Art. 2 lid 2 onder a Verordening 2011/1169/EU. Art. 7 lid 2 Verordening 2011/1169/EU. Deze bepaling hoort eigenlijk thuis in de definitie van voedselinformatie. Art. 4 Verordening 2011/1169/EU. Art. 7 lid 1 Verordening 2011/1169/EU. Art. 7 lid 1 onder d Verordening 2011/1169/EU. Art. 7 lid 4 Verordening 2011/1169/EU.


informatie en moet instaan voor de aanwezigheid en de nauwkeurigheid van de voedselinformatie overeenkomstig de eisen van de verordening.15 Verplichte voedselinformatie In hoofdstuk IV draait het om verplichte voedselinformatie. Dit hoofdstuk vormt het hart van de Voedselinformatieverordening. Artikel 9 van de Verordening somt de lijst van verplichte vermeldingen op. Daarvan zijn de belangrijkste: de benaming van het levensmiddel, de lijst van ingrediënten, de hoeveelheid van bepaalde ingrediënten of categorieën ingrediënten, elke stof of technische hulpstof die wordt genoemd in bijlage II van de Verordening of die is afgeleid van een in bijlage II genoemd(e) stof of product welk(e) allergieën of intoleranties veroorzaakt, de nettohoeveelheid van het levensmiddel, de datum van minimale houdbaarheid of van uiterste consumptie en voedingswaardevermelding. De verplichte vermeldingen worden aangegeven in woord en getal. Daarnaast kunnen er nog bijkomende verplichte vermeldingen zijn voor specifieke typen of categorieen levensmiddelen.16 Dat zijn levensmiddelen die in bijlage III van de Verordening worden genoemd, bijvoorbeeld levensmiddelen die in bepaalde gassen zijn verpakt en levensmiddelen die zoetstoffen bevatten. De Verordening schrijft in artikel 13 de presentatie van de verplichte vermeldingen dwingend en gedetailleerd voor. Zo moet de verplichte voedselinformatie op een duidelijk zichtbare plaats en in duidelijk leesbare en zo nodig onuitwisbare letters gepresenteerd worden.17 Verder moeten de verplichte vermeldingen zodanig op de verpakking of het etiket worden aangebracht dat deze duidelijk leesbaar zijn met een lettergrootte met een x-hoogte van 1,2 mm of meer als omschreven in bijlage IV van de Verordening.18 De lettergrootte voor verpakkingen waarvan het grootste oppervlak minder dan 80 cm2 bedraagt, is minstens 0,9 mm.19 Verder moeten de benaming, nettohoeveelheid en het effectieve alcoholvolumegehalte voor dranken met een gehalte van meer dan 1,2 procent in ‘hetzelfde gezichtsveld’ staan. Dit betekent dat alle vermeldingen op de verpakking uit één gezichtspunt moeten kunnen worden gelezen.20 Verder moeten levensmiddelenetiketten voorzien zijn van informatie over de energetische waarde en de hoeveelheden vet, verzadigd vet, koolhydraten en zout van het desbetreffende levensmiddel.21 De vermelding van de hoeveelheid enkelvoudige en meervoudige vetzuren, polyolen, zetmeel, vezels en bepaalde vitaminen en mineralen is niet verplicht.22 Ook deze gegevens moeten in hetzelfde gezichtsveld worden aangebracht. De lijst van ingrediënten op het etiket bestaat uit een opsomming van alle ingrediënten in dalende volgorde van 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.

Art. 8 lid 1 en 2 Verordening 2011/1169/EU. Art. 10 Verordening 2011/1169/EU. Art. 13 lid 1 Verordening 2011/1169/EU. Art. 13 lid 2 Verordening 2011/1169/EU. Art. 13 lid 3 Verordening 2011/1169/EU. Vgl. art. 2 lid 2 onder k Verordening 2011/1169/EU voor de definitie van gezichtsveld. Art. 30 lid 1 Verordening 2011/1169/EU. Art. 30 lid 2 Verordening 2011/1169/EU.

gewicht waarin zij bij de bereiding van het levensmiddel zijn gebruikt.23 Op een aantal levensmiddelen, zoals verse groenten en vers fruit, hoeft geen ingrediëntenlijst te worden aangebracht.24 Indien bepaalde stoffen allergieën of intoleranties veroorzaken, dan moeten deze op het etiket benadrukt worden door middel van een topografie die zorgt voor een onderscheiding van de andere ingrediënten.25 Voorts is het verplicht om het land van oorsprong of de plaats van herkomst te vermelden voor vlees van varkens, schapen, geiten en pluimvee.26 Hetzelfde geldt voor andere levensmiddelen indien het weglaten van het land van oorsprong of de plaats van herkomst de consument zou kunnen misleiden.27 De Verordening bevat ook voorschriften voor de verkoop op afstand van voorverpakte levensmiddelen.28 Hoofdregel is dat voordat de aankoop plaatsvindt de verplichte voedselinformatie beschikbaar is op de website. Dat geldt niet voor de datum van minimale houdbaarheid of de uiterste consumptiedatum. Bij aflevering moet echter weer voldaan zijn aan alle vereisten, dus ook de vermelding van de datum van minimale houdbaarheid of de uiterste consumptiedatum. De eigenaar van de website is verantwoordelijk voor de verstrekking van de verplichte voedselinformatie voordat de koop wordt gesloten. Daarnaast staat de exploitant onder wiens (handels)naam het levensmiddel in de handel wordt gebracht in voor de aanwezigheid en de nauwkeurigheid van de voedselinformatie. De bepalingen inzake taalvoorschriften is voor een belangrijk deel codificatie van de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie.29 Op grond daarvan moet de exploitant van een levensmiddelenbedrijf de verplichte voedselinformatie aanbrengen in een taal die gemakkelijk te begrijpen is voor de consumenten van de lidstaten waar het levensmiddel in de handel wordt gebracht. De lidstaten waar een levensmiddel in de handel wordt gebracht mogen echter eisen dat op hun grondgebied gebruik wordt gemaakt van één of meer officiële talen van de Unie. Dit geldt ook voor online verkopen. Verdergaande verplichtingen zijn er niet, ondanks het universele karakter van het internet. Wij komen in ons commentaar op de taalvoorwaarden uitgebreider terug. Ten slotte bevatten de artikelen 22 tot en met 33 van de Voedselinformatieverordening gedetailleerde regels ten aanzien van kwantitatieve vermelding van de ingrediënten, nettohoeveelheid, minimale houdbaarheidsdatum, uiterste consumptiedatum en datum van invriezing, bewaarvoorschriften, land van oorsprong of plaats van herkomst,30 alcoholgehalte, de wijze van berekening van de energetische waarde en de uitdrukking in 100 g, 100 ml, per portie of consumptie-eenheid.

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30.

Art. 18 Verordening 2011/1169/EU. Art. 19 Verordening 2011/1169/EU. Art. 21 Verordening 2011/1169/EU. Art. 26 lid 2 onder b jo. Bijlage XI Verordening 2011/1169/EU. Art. 26 lid 2 onder a Verordening 2011/1169/EU. Art. 14 Verordening 2011/1169/EU. Art. 15 Verordening 2011/1169/EU. Art. 26 Verordening 2011/1169/EU.


3


Vrijwillige voedselinformatie

4

Hoofdstuk V gaat over vrijwillige voedselinformatie. Blijkens de preambule wordt bij vrijwillige verstrekking van voedselinformatie afbreuk gedaan aan de duidelijkheid van de verplichte voedselinformatie.31 Daarom moeten bepaalde criteria worden vastgesteld om de exploitanten van levensmiddelenbedrijven en de handhavingsautoriteiten te helpen bij het vinden van een goed evenwicht tussen de verstrekking van verplichte en vrijwillige voedselinformatie.32 Als de exploitant van een levensmiddelenbedrijf ervoor kiest vrijwillige voedselinformatie te verstrekken, dan dient die informatie op dezelfde wijze te worden gepresenteerd als verplichte voedselinformatie. Zo moet de vrijwillige voedselinformatie ook voldoen aan de vereiste lettergrootte, de etikettering van bepaalde stoffen en producten die allergieën of intoleranties veroorzaken, de kwantitatieve vermelding van de ingrediënten, de datum van minimale houdbaarheid, het land van oorsprong of de plaats van herkomst en inhoud van de verplichte voedingswaardevermelding. Dat geldt ook voor de vrijwillige vermelding van voedings- en gezondheidsclaim op voedseletiketten overeenkomstig de Claimsverordening.33 De vrijwillig verstrekte voedselinformatie mag niet misleidend, dubbelzinnig of verwarrend zijn voor de consument en moet in voorkomend geval gebaseerd zijn op relevante wetenschappelijke gegevens.34 Hoofdstuk VI biedt de lidstaten de mogelijkheid nationale maatregelen vast te stellen ten aanzien van bijkomende verplichte vermeldingen. Voorwaarde is, als het daarbij gaat om aangelegenheden die specifiek door de Voedselinformatieverordening worden geharmoniseerd, dat deze maatregelen volgens het Unierecht toegestaan moeten zijn. Hoe dan ook mag het vrije verkeer van goederen niet door dergelijke nationale maatregelen worden belemmerd en geen discriminatie van levensmiddelen uit andere lidstaten met zich meebrengen.35 In geval van aangelegenheden die niet onder de reikwijdte van de Verordening vallen, zijn nationale maatregelen toegestaan zolang het vrije verkeer van goederen niet wordt verboden, belemmerd of verhinderd. De lidstaten mogen voor specifieke typen of categorieën levensmiddelen aanvullende verplichte vermeldingen vaststellen, indien deze gerechtvaardigd zijn vanwege de bescherming van de volksgezondheid, consumentenbescherming, fraudepreventie en de bescherming van intellectuele-eigendomsrechten en aanduiding van herkomst en oorsprong.36 Hoofdstuk VII bevat slotbepalingen. Daarbij gaat het allereerst om overgangsmaatregelen. Om de exploitanten van levensmiddelenbedrijven de tijd te geven zich aan te passen aan de nieuwe regels is voorzien in ruime

overgangsmaatregelen. De Voedselinformatieverordening stelt namelijk wezenlijk andere eisen aan de etikettering van voedingsmiddelen. Het etiket op voorverpakte levensmiddelen dient ingrijpend te worden gewijzigd. Levensmiddelen die vóór 13 december 2014 in de handel zijn gebracht of geëtiketteerd en niet voldoen aan de voedselinformatiewetgeving mogen verkocht worden totdat de voorraden zijn uitgeput. Levensmiddelen die vóór 13 december 2016 in de handel zijn gebracht of geëtiketteerd en waaraan een voedingswaardevermelding ontbreekt, mogen worden verhandeld totdat de voorraden zijn uitgeput.37 Overigens mogen exploitanten van levensmiddelenbedrijven vóór 13 december 2014 producten in de handel brengen die geëtiketteerd zijn overeenkomstig de Voedselinformatieverordening, mits dit niet in strijd is met de etiketteringsvoorschriften van Richtlijn 2000/13/EG die tot 12 december 2014 van toepassing blijft. Naast de Etiketteringsrichtlijn en de Voedingswaarderichtlijn worden met ingang van 13 december 2014 ook de Richtlijnen 87/250/EEG,38 1999/10/EG,39 2002/67/EG40 en 2008/5/EG41 en Verordening 2004/608/EG42 ingetrokken. Ten slotte wordt de Claimsverordening op een enkel onderdeel aangepast.43 Voor de consistentie en samenhang van het Unierecht moet de vrijwillige vermelding van voedings- en gezondheidsclaims op voedseletiketten geschieden overeenkomstig de Claimsverordening.44 Het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen Het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen (hierna: het Warenwetbesluit)45 bevat regels die verband houden met de Voedselinformatieverordening. In deze regeling worden daaraan niet al te veel woorden vuil gemaakt. In de nota van toelichting blijft het bij het herhalen van artikel 288, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU), i.e. dat een verordening verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten. Daarom is het niet noodzakelijk om de Voedsel37. 38.

39.

40.

41.

42. 31. 32. 33.

34. 35. 36.

Overweging 47. Overweging 47. Verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, Pb. EU 2006, L 404/9. Art. 36 lid 2 Verordening 2011/1169/EU. Art. 38 lid 1 Verordening 2011/1169/EU. Art. 39 Verordening 2011/1169/EU.


43. 44. 45.

Art. 54 Verordening 2011/1169/EU. Richtlijn 87/250/EEG van de Commissie van 15 april 1987 inzake de vermelding van het alcoholvolumegehalte bij etikettering van voor de eindverbruiker bestemde alcoholhoudende dranken, Pb. EG 1987, L 113/57. Richtlijn 1999/10/EG van de Commissie van 8 maart 1999 houdende afwijkingen van artikel 7 van Richtlijn 79/112/EEG van de Raad inzake de etikettering van levensmiddelen, Pb. EG 1999, L 69/22. Richtlĳn 2002/67/EG van de Commissie van 18 juli 2002 betreffende de etikettering van levensmiddelen die kinine en levensmiddelen die cafeïne bevatten, Pb. EG 2002, L 191/20. Richtlijn 2008/5/EG van de Commissie van 30 januari 2008 betreffende de vermelding op het etiket van bepaalde levensmiddelen van andere verplichte gegevens dan die waarin Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad voorziet, Pb. EU 2008, L 27/12. Verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie van 31 maart 2004 inzake de etikettering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten met toegevoegde fytosterolen, fytosterolesters, fytostanolen en/of fytostanolesters, Pb. EU 2004, L 97/44 (Verordening 2004/608/EG). Art. 49 Verordening 2011/1169/EU. Overweging 38. Besluit van 3 april 2013, houdende regels inzake de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten (Warenwetbesluit informatie levensmiddelen), Stb. 2013, 146.


informatieverordening om te zetten in nationale wetgeving, aldus de nota van toelichting.46 Wel moeten om handhavingsredenen voorschriften uit de Verordening worden aangewezen als strafbaar of beboetbaar feit. Voorts behoudt de minister op grond van artikel 14 van het Warenwetbesluit de bevoegdheid nadere regels te stellen, indien die noodzakelijk zijn voor de goede uitvoering van de Voedselinformatieverordening, Claimsverordening en Verordening 2008/110/EG.47 Op grond van artikel 3 van het Warenwetbesluit wordt voor de verplichte voedselinformatie en de etiketvermeldingen in ieder geval gebruik gemaakt van de Nederlandse taal. Verder is van belang dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) belast wordt met het toezicht op de naleving van de voedselinformatiewetgeving.48 De nieuwe regels zullen bestuursrechtelijk worden gehandhaafd op grond van het Warenwetbesluit bestuurlijke boetes.49 De minister heeft de bevoegdheid boetes op te leggen voor de in de bijlage van het Warenwetbesluit bestuurlijke boetes omschreven overtredingen en de hoogte van de boetes vast te stellen. De rechtsbasis voor het Warenwetbesluit bestuurlijke boetes wordt gevormd door artikel 32a van de Warenwet. Het Warenwetbesluit treedt net als de Voedselinformatieverordening op 13 december 2014 in werking. Dat geldt dus ook voor de wijziging van de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boetes.50 Alsdan worden het Warenwetbesluit Etikettering van levensmiddelen en het Warenwetbesluit Voedingswaarde-informatie levensmiddelen ingetrokken.

Commentaar Aanvullende nationale maatregelen De Voedselinformatieverdeling mag worden beschouwd als een knap staaltje Uniewetgeving op het gebied van het levensmiddelenrecht, zowel wat betreft materiële inhoud als gedetailleerdheid. Beoogd is alle aspecten die van belang zijn voor het maken van een doordachte keuze van de consument voor veilig en gezond voedsel in deze verordening te regelen. Dat is gelukt. De poging om de versnipperde etiketteringswetgeving te stroomlijnen en terug te brengen tot één, alle onderwerpen omvattende verordening, kan geslaagd worden genoemd. Een en ander heeft geresulteerd in een betrekkelijk lijvige verordening met een groot aantal overwegingen, materiële bepalingen en bijlagen. Jammer is echter dat wij er met de Voedselinformatieverordening niet helemaal zijn. In de Verordening 46. 47.

48. 49. 50.

Nota van toelichting, p. 14. Verordening (EG) nr. 110/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 betreffende de definitie, de aanduiding, de presentatie, de etikettering en de bescherming van de geografische aanduidingen van gedestilleerde dranken en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1576/89 van de Raad, Pb. EU 2008, L 39/16 (Verordening 2008/110/EG). Art. 13 Warenwetbesluit. Stb. 2000, 527. Art. 18 Warenwetbesluit.

wordt voor de lidstaten namelijk de deur opengezet om nationale maatregelen vast te stellen voor bijkomende verplichtingen voor specifieke typen of categorieën levensmiddelen, naast de verplichte etiketinformatie. Voorwaarde is dat deze maatregelen gerechtvaardigd zijn in verband met de volgende dwingende redenen van algemeen belang. Deze komen wij gedeeltelijk ook tegen in artikel 36 VWEU, i.e. bescherming van de volksgezondheid, consumentenbescherming, fraudepreventie, bescherming van industriële en commerciële eigendomsrechten en aanduidingen van herkomst en oorsprong en het voorkomen van oneerlijke concurrentie.51 De lidstaat die nieuwe voedselinformatiewetgeving wil vaststellen, is verplicht de Commissie en de andere lidstaten van de beoogde maatregelen in kennis te stellen. Daarbij dient de lidstaat aan te geven welke redenen deze maatregelen naar zijn oordeel rechtvaardigen.52 De beoogde maatregel mag de betrokken lidstaat pas na drie maanden na deze kennisgeving nemen, op voorwaarde dat de Commissie niet negatief heeft geadviseerd.53 De bevoegdheid aanvullende nationale maatregelen vast te stellen met betrekking tot bijkomende verplichte vermeldingen biedt de lidstaten de nodige ruimte en zal ongetwijfeld aanleiding geven tot juridisch getouwtrek en geharrewar. Dit komt de gewenste vereenvoudiging van de rechtspraak en rechtszekerheid niet ten goede. Illustratief in dit verband is het recente Uitvoeringsbesluit van de Commissie waarin een Italiaans ontwerpdecreet voor de methoden voor de indicatie van de oorsprong voor diverse soorten melk centraal stond.54 In het ontwerpdecreet was bepaald dat de etiketten van de melkproducten het land van oorsprong van de melkveehouderij waar de behandelde melk vandaan komt, moesten vermelden. Als alternatief mocht het etiket voorzien zijn van een aanduiding van de EU of derde landen, indien de oorsprong van de melk van een of meer lidstaten of van derde landen was. De Commissie was van oordeel dat de door de Italiaanse autoriteiten aangevoerde redenen voor de verplichte vermelding van de plaats van oorsprong die verdergaan dan de Etiketteringsrichtlijn, niet overtuigden. Om die reden verzocht de Commissie de Italiaanse autoriteiten het decreet niet vast te stellen. Deze zaak laat zien dat de vrijheid van de lidstaten extra nationale regels vast te stellen op het gebied van levensmiddelenrecht niet bijdraagt aan de rechtszekerheid. Dat het in deze zaak om de toepassing ging van de Etiketteringsrichtlijn, doet aan de redenering uiteraard niet af. Consumentenbegrip Hoofddoel van de Voedselinformatieverordening is de consument in staat te stellen door middel van de infor51. 52. 53. 54.

Art. 39 Verordening 2011/1169/EU. Art. 45 lid 1 Verordening 2011/1169/EU. Art. 45 lid 3 Verordening 2011/1169/EU. 2013/444/EU: Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 28 augustus 2013 betreffende het Italiaanse ontwerpdecreet inzake de methoden voor de indicatie van de oorsprong voor houdbare melk, UHT-melk, gemicrofiltreerde gepasteuriseerde melk en op hoge temperatuur gepasteuriseerde melk, Pb. EU 2013, L 232/35.


5


6

matie op het etiket een levensmiddel te identificeren en hem te helpen bij het maken van een goed doordachte keuze. Ook om die reden mag de informatie op het etiket niet misleidend zijn. De Verordening is gericht op de menselijke taal. Niet op een willekeurige taal, maar een taal die voor de consument van de lidstaten waar het levensmiddel in de handel wordt gebracht ‘gemakkelijk te begrijpen’55 is. Daarom is het van belang te weten over welke consument de Verordening het heeft. ‘De consument’ of ‘de eindverbruiker’ aan wie de voedselinformatie moet worden verstrekt komen wij in de Verordening op tal van plaatsen tegen. Gek genoeg wordt ‘de consument’ in de Verordening niet nader gedefinieerd. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en om uitleggingsdiscussies op dit punt te voorkomen had het voor de hand gelegen in de Verordening aan het begrip consument aandacht te besteden. Temeer nu de Verordening in een groot aantal en gedetailleerde definities voorziet, bijvoorbeeld van verplichte voedselinformatie, grote cateraars, voorverpakt levensmiddel, gezichtsveld, hoofdgezichtsveld, leesbaarheid, beschrijvende benaming enzovoort. Ook in het interpretatiedocument van de werkgroep van DG SANCO komen wij een begripsomschrijving niet tegen. De Richtlijn oneerlijke handelspraktijken,56 die bepaalde aspecten bestrijkt van de verstrekking van consumenteninformatie, definieert het begrip ‘consument’ wel. Wel is in de preambule van deze richtlijn te lezen dat het door het Hof van Justitie ontwikkelde criterium van de gemiddelde redelijk geïnformeerde, omzichtige en oplettende consument als maatstaf wordt genomen.57 De definitie van een consument als bedoeld in artikel 2 onder a van de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken overtuigt echter niet: een natuurlijk persoon die die handelspraktijken verricht die onder deze richtlijn vallen en die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen. Wij denken dat ervan uit moet worden gegaan dat de Voedselinformatieverordening zich richt op de eindverbruiker die zich normaal en voorzichtig gedraagt en geen specifieke kennis heeft of bijzondere eisen stelt. Dus de gemiddelde normale eindverbruiker die de belichaming vormt van het kooppubliek in het algemeen. Aangezien de eindverbruiker in staat moet zijn het geschreven etiket met de vermeldingen over het levensmiddel te lezen, doelt de Verordening naar onze mening op de gemiddelde eindverbruiker die zijn taal voldoende kan lezen en schrijven. Eindverbruikers met individuele of bijzondere eigenschappen, zoals meertaligen of analfabeten, zijn net als eindverbruikers die tot bepaalde groeperingen, gemeenschappen of gebieden behoren, 55. 56.

57.

Vgl. art. 7 lid 2 en art. 15 Verordening 2011/1169/EU. Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad, Richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad (Richtlijn oneerlijke handelspraktijken), Pb. EU 2005, L 149/22. Overweging 18.


uitgesloten. Aldus zou het begrip consument in de Verordening moeten slaan op de gemiddeld geïnformeerde, omzichtige, oplettende gewone consument (waar het levensmiddel in de handel wordt gebracht). Het concept van de gemiddeld geïnformeerde, omzichtige, oplettende gewone consument is in Unierechtelijke context voor het eerst door het Hof van Justitie ontwikkeld in het arrest Gut Springenheide.58 In deze zaak ging het om een vermelding die op de verpakking stond van door Gut Springenheide verkochte eieren en een in die verpakking ingesloten informatieblaadje. Volgens de Duitse toezichthouder waren deze aanduiding en het informatieblaadje misleidend. Het Bundesverwaltungsgericht schorste de procedure en legde aan het Hof van Justitie de vraag voor van welk type consument moet worden uitgegaan voor de beoordeling van de vraag of een aanduiding ter bevordering van de verkoop van eieren de koper kan misleiden of niet. Het Hof van Justitie overwoog: ‘De nationale rechter moet uitgaan van de vermoedelijke verwachting van een gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument.’59 Dit is in lijn met de conclusie van advocaatgeneraal Mischo in die zaak. De advocaat-generaal merkte in deze conclusie op dat de gemiddelde consument de normaal oplettende consument is met een gemiddeld onderscheidingsvermogen.60 In het arrest Severi ging het om de uitleg van de Etiketteringsrichtlijn, meer in het bijzonder om de vraag of etikettering een koper kan misleiden ten aanzien van de oorsprong of herkomst van een levensmiddel.61 Ook in die zaak oordeelde het Hof van Justitie dat uit moet worden gegaan van de ‘vermoedelijke verwachting die een gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument heeft’. In het kader van de internetconsument heeft het Hof van Justitie in het arrest BergSpechte geoordeeld dat uitgegaan moet worden van de ‘normaal geïnformeerde en redelijk oplettende internetgebruiker’.62 Taalvoorschriften Artikel 15 van de Voedselinformatieverordening schrijft voor dat de verplichte voedselinformatie aangebracht moet worden in een taal die gemakkelijk te begrijpen is voor de consumenten van de lidstaten waar het levensmiddel in kwestie in de handel wordt gebracht. Daarnaast mogen de lidstaten voorschrijven dat op hun grondgebied voor de vermeldingen op de etiketten gebruik wordt gemaakt van één of meer talen die tot de officiële talen van de Unie behoren. De exploitanten van levensmiddelenbedrijven kunnen ook kiezen voor meer dan één taal op het etiket. Deze voorschriften zijn ook in de huidige Etiketteringsrichtlijn opgenomen en zijn in wezen een codificatie van de vaste rechtspraak van het 58. 59. 60. 61. 62.

HvJ EG 16 juli 1998, zaak C-210/96, Gut Springenheide, Jur. 1998, p. I-4657. Gut Springenheide, punt 37. Overweging 41 refereert aan ‘de gemiddelde consument’. HvJ EG 10 september 2009, zaak C-446/07, Severi, Jur. 2009, p. I-08041. HvJ EU 25 maart 2010, zaak C-278/08, BergSpechte, Jur. 2010, p. I-02517, punt 39.


Hof van Justitie op dit punt. Zo had het Hof van Justitie in Piageme I al uitgemaakt dat het vrije verkeer van goederen en artikel 14 van Richtlijn 79/112/EEG (de oude Etiketteringsrichtlijn)63 eraan in de weg staan dat een nationale wettelijke regeling het uitsluitend gebruik van een bepaalde taal voor de etikettering van levensmiddelen voorschrijft, zonder de mogelijkheid open te laten dat een andere voor de koper gemakkelijk te begrijpen taal wordt gebruikt, of dat de koper via andere maatregelen wordt ingelicht.64 In Piageme II preciseerde het Hof van Justitie dat de verplichting een bepaalde taal te gebruiken die overwegend wordt gesproken in het gebied waar het product te koop wordt aangeboden, ook al wordt het gelijktijdig gebruik van andere talen niet uitgesloten, evenmin is toegestaan.65 In Goerres ten slotte ging het om een nationale regeling, die weliswaar het gebruik van een bepaalde taal voor de etikettering van levensmiddelen verplicht stelde, maar tevens als alternatief het gebruik toestond van een andere gemakkelijk voor de koper te begrijpen taal.66 Door een dergelijke regeling wordt geen strengere verplichting opgelegd dan de verplichting een gemakkelijk te begrijpen taal te gebruiken. Om die reden oordeelde het Hof van Justitie dat de (oude) Etiketteringsrichtlijn zich niet tegen een dergelijk taalvoorschrift verzette.

Slot 7

De nieuwe regels voor etikettering stellen strengere etiketteringseisen die moeten leiden tot meer, heldere, nauwkeurige, begrijpelijke en leesbare voedselinformatie voor de consumenten. Hiertoe wordt de verplichte informatie op het etiket die de consument in staat moet stellen een goed doordachte keuze te maken bij het kopen van veilig en gezond voedsel ingrijpend gewijzigd. De levensmiddelenindustrie is volop bezig haar producten aan de nieuwe eisen aan te passen. Dat is een majeure (ombouw)operatie. Naar verluidt moeten ruim 100.000 verpakkingseenheden van nieuwe etiketinformatie worden voorzien. De belangrijke vraag is echter of deze nieuwe regels zullen zorgen voor vereenvoudiging van de rechtspraak, voor rechtszekerheid en terugdringing van de bureaucratie. De toekomst zal dat uitwijzen.

63.

64. 65. 66.

Richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, Pb. EG 1979, L 33/1. HvJ EG 18 juni 1991, zaak C-369/89, Piageme I, Jur. 1991, p. I-2971. HvJ EG 12 oktober 1995, zaak C-85/94, Piageme II, Jur. 1995, p. I-2955. HvJ EG 14 juli 1998, zaak C-385/96, Goerres, Jur. 1998, p. I-4469.


Eten is weten: nieuwe regels voor voedselinformatie aan consumenten

Recommend Documents