Interview met Jules Muis, door Laurens Wijmenga en Ton Kok
Governance EU: ‘de verkoop is begonnen tijdens de bouw’ Jules Muis heeft een belangrijke staat van dienst op het terrein van de internationale accountantspraktijk en sinds 1995 in de publieke sector. Na vijf jaar vice-president en controller van de Wereldbank heeft hij als directeur-generaal en chief internal auditor van de Europese Commissie (21-24) gewerkt. In oktober 2012 is hij benoemd als lid van de board of auditors van het Europees Stabiliteit Mechanisme (ESM), het noodfonds voor de eurozone. Uit zijn presentaties en weblogs blijkt een scherpe en kritische blik op de governance van de Europese Unie en de instituties die daarin werkzaam zijn. Kortom, genoeg aanleiding voor de redactieraad van passievoorpubliekeverantwoording.nl voor een interview met Jules Muis. ESM Kunt u aangeven wat een board of auditors bij het ESM doet? Van brandbestrijding naar brandpreventie Je moet goed begrijpen dat het precieze eindplaatje nog ingevuld moet worden. Belangrijk is, dat er inmiddels extra langeretermijnwaarborgen zijn aangebracht die bij het eerdere crisisinstrument de European Financial Stability Facility (EFSF) nog ontbraken. In termen van governance past het begrip syndicated responsibility: ‘iedereen is verantwoordelijk, maar niemand voor het geheel'. De crisis maakte direct interveniëren door de regeringsleiders noodzakelijk. Nu de brandbestrijding is begonnen dient er tegelijkertijd nagedacht te worden over de periode daarna. Het aandachtsgebied van ESM zal zich ongetwijfeld ook ontwikkelen van brandbestrijding naar brandpreventie. Een rekenkamer voor de eurozone ontbreekt De situatie is nu als volgt: binnen de eurozone, niet te verwarren met de EU, is nog geen sprake van een afzonderlijke onafhankelijke rekenkamer. Bij het opzetten van het ESM heeft men wel gedacht aan de vraag: ‘Hoe het nu zit met de audit functie?’ Men wilde wel twee lines of defense: een interne auditfunctie én een externe auditfunctie. Vervolgens ontstonden er discussies: hoe zit het nu met toezicht? Moet er een rol voor de Europese Rekenkamer (ERK) zijn? Naast kwaliteit cijfers ook de doelmatigheid auditen Toen heeft men de specifieke eurozoneconstellatie bedacht: een onafhankelijke board of auditors (BoA). Met een mandaat á la rekenkamers, wat onderzoek van de integriteit van cijfers impliceert, maar ook onderzoek naar de doelmatigheid: de effectiveness, efficiency, economy. Een board met de bevoegdheid, nee de plicht, om audits uit te voeren, dan wel opdrachten daartoe te geven. Onafhankelijkheid auditors De BoA is als orgaan gepositioneerd binnen het ESM zelf, maar is onafhankelijk. De benoeming van de vijf leden is zo geregeld dat een lid wordt benoemd vanuit de ERK, twee leden uit nationale rekenkamers, en twee leden van de Board of Governors. Het gaat feitelijk om een toezichthoudende functie met audits als deel van de gereedschapskist. Maar hoe dat precies ingevuld zal worden is nog een zoekend, aftastend proces. Dit terwijl de verkoop al is begonnen. Wat ook wel eigen is aan de turbulente omgeving waarin het ESM moet opereren, voerend tot een zelf-lerende en hopelijk versterkende ontwikkeling van de financiële structuren in de eurozone. Is de board of auditors een Audit Committee of een rekenkamer? De board kan zelf audits initiëren of uitvoeren, maar zal ook steunen op de externe accountant. Goed beschouwd zit de board tussen een Audit Committee Plus en Rekenkamer Min in. Plus ten opzichte van Audit Committees, omdat het mandaat meer is dan toezicht alleen, de board of auditors kan ook audits uit (laten) voeren. Min ten opzichte van een rekenkamer want de BoA maakt formeel deel uit van het ESM, materieel met een zeer sterk onafhankelijke structuur.
Dit is voor de governance-liefhebbers overigens een interessant terrein. Immers in de private sector is de rol van een Audit Committee al behoorlijk uitgekristalliseerd. In de publieke sectoren op nationaal niveau is de ontwikkeling van de Audit Committee-functie nog in beweging. En op het niveau waar de board of auditors functioneert zie je beide ontwikkelingen bij elkaar komen. Op dit punt hoop ik ook iets te kunnen betekenen: in auditland wordt graag gedacht in de termen van de audit-centric lines of defense: interne controle - interne audit - externe audit - board of auditors. Graag wil ik die focus kantelen naar aandacht voor de positie van de Chief Financial Officer (CFO), de baseline. Daar is iets bijzonders aan de hand: in wezen zijn daar twee functies met elkaar verweven: namelijk enerzijds de beschikkende en bewarende functie horende bij de operationele verantwoordelijkheid voor het beheer van de financiële middelen (de treasury-functie) en anderzijds de registrerende functie in het kader van het voeren van de administratie, managementrapportering en het opstellen van het jaarverslag (de controllers-functie). De CFO is tegelijkertijd verantwoordelijk voor ‘het bonen produceren en het bonen tellen’. Die functievermenging telt bij financiële instellingen extra zwaar. De CFO is een powerhouse geworden, in de goede oude tijd was er functiescheiding, maar als dat op het hoogste niveau ontbreekt dan loop je risico's. Aan deze micromacro governancevraag hoop ik nog wat verdere aandacht te geven. Heel interessant, binnen het ESM is de accountingfunctie losgekoppeld van de CFO-functie en rapporteert aan de Secretaris Generaal. Dat is het UN-model, waar ook zo zijn bezwaren aan vastkleven. Wordt vervolgd! ESM en de verhouding tot de Trojka Een andere uitdaging of vraagstuk betreft het verkrijgen van helderheid over de collectieve en individuele verantwoordelijkheden van de individuele spelers. Zoals bekend gaat de Trojka (IMF, EU en ECB) over de voor-evaluatie alsmede het toezicht op de naleving van de condities waaronder de middelen aan de landen zijn verstrekt. Zeg maar de aanwending van de gelden. Het ESM heeft meer de kassiersfunctie, die het namens de aandeelhouders uitvoert. Een uitdaging is dan om te bezien waar de eigen verantwoordelijkheden voor het ESM nu precies beginnen en eindigen. Weer een andere uitdaging is het uitklimmen boven de door de huidige crisis gedreven wijze van opereren. Uiteraard is het een goede zaak dat de eurozonelanden middels de instelling van het ESM op daadkrachtige wijze kunnen optreden tegen de ontstane crisis. De kunst is wel om tegelijkertijd ook boven die sfeer van crisis uit te kunnen klimmen. Gijs de Vries noemde in een interview op onze site passievoorpubliekeverantwoording.nl de board of auditors van het ESM een ‘slordige constructie’ en een typisch Europees half ei. Dit omdat de auditors op persoonlijke titel zijn benoemd, zonder organisatorische ondersteuning, zonder immuniteit, en zonder sluitende parlementaire controle. Bent u het met hem eens? Wel, dat is duidelijk ‘het glas is half leeg’-taal. Als structureel optimist zeg ik dan ‘beter een half ei dan een lege dop’. Dat had ook nog gekund. De board of auditors is een wat verlate bijgedachte, waardoor er ook enkele weeffouten in de aangekondigde constructie zitten. Die weeffouten verdienen een aanpassing. Dat is een zekere onvermijdelijke imperfectie, inherent aan het eurozoneavontuur. Een vraag is aan welk parlement verantwoording moet worden afgelegd. De eurozone heeft anders dan de EU geen eigen parlement. Het EU-parlement zit in een ander samenwerkingsverband en is derhalve niet van toepassing. Dit alles staat een perfecte oplossing in de weg. Maar als Gijs de ERK zou willen verkopen als een veel effectievere oplossing zal hij toch even bij Brugman – die handige prater – te rade moeten gaan. Overigens als board of auditors kunnen wij wel degelijk vragen om ondersteuning, en ons jaarrapport gaat ook naar de nationale parlementen en het Europees Parlement.
Ten aanzien van die immuniteit: daar heeft Gijs wel een punt. Zo ongeveer voor alle partijen bij en rond het ESM is immuniteit geregeld, behalve voor de board of auditors. Als je de enige niet-immune partij bij het ESM bent, ben je interessant voor de omgeving en trek je als een magneet mogelijke claims naar je toe. Het positieve effect daarvan is dat je dan misschien wel weer meer op het puntje van je stoel zit! Als dat maar niet ten koste gaat van een inhoudelijke benadering van je taak, en niet een te formele verdedigende rol wordt. Wordt ook vervolgd. Europese Rekenkamer (ERK) Gijs de Vries is een mooi bruggetje naar de ERK. In uw weblogs (accountant.nl) en uw presentaties voor het Europese Parlement heeft u kritische kanttekeningen geplaatst bij de wijze waarop in Europa de verantwoording en externe controle van Europese subsidies is georganiseerd, en gepleit voor: • aanpassing van het governance-systeem van de Europese Rekenkamer, die elk land een stem in het College belooft (one country, one member); • het laten vervallen van de jaarlijkse controleverklaring van de Europese Rekenkamer (de zogenoemde DAS) of deze slechts eens in de vijf jaar doen; daarmee energie vrijmaken voor een veel inhoudelijker rol van de ERK gericht op de controle van de doelmatigheid; tijdige diagnose van het budgettaire risico’s in de EU door aanpassing van het mandaat van de Europese Rekenkamer, met meer accent op efficiëntie en effectiviteit - tot en met een signaalfunctie op het punt van systeem gedreven risico's; • de lidstaatverklaring als voorwaarde voor steun aan EU-lidstaten. Mijn kritiek op de DAS, die in het verleden best een goede signaalfunctie heeft gehad, betekent niet dat de controle op de getrouwheid van de Europese jaarrekening kan vervallen. Het betreft met name de jaarlijkse controle in alle lidstaten op de rechtmatigheid van de verstrekte subsidies die wat Gijs de Vries betreft aan toegevoegde waarde heeft ingeboet. De jaarlijkse 1000 steekproeven waarmee de ERK denkt tot uitspraken op Europees niveau te kunnen komen werken niet, omdat er geen sprake is van een homogene massa. Maar deze 1000 posten-steekproef kost wel heel veel tijd. Dat is zonde. Zeker gezien het feit dat we daarmee heel erg van boven naar beneden kijken, gebaseerd op regelgeving die haar oorsprong en doelstelling in een politieke context heeft gekregen van dertig jaar geleden. Je zou veel beter boven de materie uit kunnen stijgen door meer accenten te leggen op de grote systeemrisico’s, zoals de euro en de effectiviteit van de Europese bestedingen, waar de Europese Unie zich nu mee geconfronteerd ziet. Ziet u positieve ontwikkelingen bij de ERK en waarom gaan de ontwikkelingen zo langzaam? We gaan wel steeds vooruit, maar bereiken we ook het doel? Op tijd, en niet steeds crisis gedreven. Om overigens alle misverstanden te vermijden over mijn visie op de governance van de Europese Rekenkamer. Het College zou een representatief toezichtorgaan kunnen worden, maar met een professioneel volkomen onafhankelijk uitvoeringsorgaan waarvan een beperkt aantal leden primair gekozen wordt op basis van hun vaktechnische kwaliteiten, wat ook hun nationaliteit moge zijn. De voorzitter/ster daarvan zou mogelijk ook politiek gescreend kunnen worden. Zij dienen gewoon hun werk uit te voeren ongeacht wat ook de politieke consequenties hiervan kunnen zijn. Vorig jaar heeft de Controle Commissie van het Europees Parlement inderdaad een hoorzitting over het mandaat en de governancestructuur van de ERK gehouden, dat is al vooruitgang, een goed startpunt, waarbij ik ook best tevreden ben met de reacties, zowel voor als tegen aanpassingen. De discussie is begonnen. Ik zal in april dit jaar weer voor de Controle Commissie van het Europees Parlement verschijnen over het bredere vraagstuk van het controleframework van de EU. Over dit punt, en sommige andere punten die u noemt, zal ik niet stil blijven. Ja, deze ontwikkelingen gaan langzaam omdat iedere acteur in deze problematiek deel van de oplossing, maar zelf ook deel van het probleem is, het EP niet uitgezonderd. Je hebt dan de keus tussen horendol worden, of de natte versie van de wet van Bartjes zijn werk laten doen: onder druk wordt alles vloeibaar. Helaas is die laatste keus niet de sterkste, voorkomen is beter dan genezen, maar c’est la vie zoals ze deftig in Brussel zeggen.
Volgens Gijs de Vries doet de Europese Rekenkamer al in toenemende mate performance audits en heeft ze nu eenmaal de wettelijke taak om de DAS op te stellen. Deelt u zijn visie? Let op: het is een mythe dat de ERK jaarlijks een DAS moet opstellen op de tijdverslindende wijze waarop zij dat nu doet. Als je de tekst van de taken van de ERK er heel precies op naslaat dan zie je dat zij een taak heeft om transacties te testen. Nergens staat voorgeschreven op welke wijze dat bereikt moet worden. En er staat daarbij al helemaal niet bij dat dat op de huidige mechanistische wijze moet geschieden, met zo’n voorspelbare uitkomst, en met zo weinig consequenties voor de decharge, ieder jaar weer. Dat er meer performance audits worden uitgevoerd is fijn en goed nieuws, goede richting, maar komen we er ook? Op essentialia, landbouw, structuurfondsen, moeten we vaststellen dat de weerstand bij de ERK deze hete aardappelen op te pakken, om zichzelf fundamenteel opnieuw uit te vinden, om uit haar decennialange DAS-comfortzone te komen, veel te groot is. Zie ook mijn presentatie bij het EP, waarnaar u eerder refereerde. De doelmatigheid van Europese Fondsen In een van uw columns noemde u de structuurfondsen ‘aanvankelijk goed bedoelde change management-projecten die zijn verworden tot herverdelingspotten voor inkomen en welvaart’ waarop ‘de eerste integrale audit van echte efficiëntie en effectiviteit nog moet worden gedaan’. Volgens Corien Wortmann (EP) zal het gedeelde beheer van deze structuurfondsen op onderdelen gaan verdwijnen. Er wordt volgens haar al meer Europees getoetst of de programma’s en projecten bijdragen aan onze Europese doelen. Deelt u deze visie? Mijn pleidooi neemt geen afstand van zowel de behoefte aan top down Europese controles, als wel nationale verantwoording. Wat we vooral missen is een, via de lidstaatverklaring, bottom up gedreven verantwoording. Ik heb geen behoefte aan het vervangen van die essentiële link door het nog verder aanlengen van de controle-aanvoerlijnen vanuit Brussel. Wel zou ik, en dat bedoelt mevrouw Wortmann misschien, het versterken van een ‘Europees belang’-toets toejuichen. Het feit dat die gedachte nu pas opkomt, bewijst hoe mager, verschraald, de financiële controles in het verleden zijn geweest. Die Europese toets zou volgens Corien Wortmann in de eerste plaats gericht moeten zijn op het aansluiten van de projectvoorstellen op de Europese agenda. Is dit volgens u ook de eerste prioriteit bij verbeteren van het beheer van de structuurfondsen? Ja! Nationale verantwoording, lidstaatverklaring Volgens Corien Wortmann zou het Europees Parlement ook graag zien dat de lidstaten een nationale managementverklaring afgeven, waardoor ze ook de politieke verantwoordelijkheid nemen over de juiste besteding van het geld. Waarom gebeurt dit desondanks nog steeds niet? Omdat de landen weten dat ze zich misschien rot zullen schrikken hoe weinig ze weten of dat geld ook effectief, efficiënt en regulier wordt aangewend. Dat hebben Groot-Brittannië, Nederland, Denemarken en Zweden ook uitgevonden toen ze eenmaal aan de lidstaatverklaring begonnen te werken. De andere landen laten deze kelk, via sabotage in de Europese Raad, liever aan zich voorbijgaan. Wat ook de politieke prijs is voor deze grove nalatigheid. Hulde aan het EP, die zich wel sterk heeft gemaakt voor de lidstaatverklaring. Maar met een hand kun je niet klappen. Overigens geldt voor alle lidstaten dat zij zich niet willen verantwoorden over de volledigheid van de afdrachten aan de EU. Wat wel verwacht wordt van iedere EU-burger het jaarlijks indienen van een belastingaangifte en het instaan voor de juistheid en volledigheid van de cijfers geldt kennelijk niet voor de lidstaten. Wel lid zijn van een club, maar niet willen instaan voor de clubbijdragen. Een dubbele moraal, dodelijk voor het zo hoog nodige wederzijds vertrouwen, en dat van de EU-burgers.
Cultuur en controle Volgens Corien Wortmann hangt de gebrekkige verantwoording ook samen met de cultuur van een land. Door meer samenwerking op verschillende niveaus door overheden en controle-instanties zou de cultuur veranderd kunnen worden. Bijvoorbeeld een capacity building-project bij de Griekse rekenkamer door de Algemene Rekenkamer. Bent u het hier mee eens? Ja, prachtig. Maar gedragsverandering, vooral aan de top waar het grote geld gemaakt wordt, vraagt om meer. Van voorbeeldstelling, zie de lidstaatverklaring, tot de mogelijkheid de stekker uit het stopcontact trekken, of de vinger uit de dijk. Maar je kunt best het nodige doen met dit soort van voorbeeldprojecten, zoals het Verstehen van onderscheiden controleculturen. Dat was een belangrijke gedachten in mijn Verstehen- conferenties die ik een decennium geleden in Brussel organiseerde als DG Internal Audit Europese Commissie. Zelf ik zie meer het onmiddellijk rendement van lidstaatverklaringen met sancties en afrekening en persoonlijke verantwoordingsstelling, inside out, dan buitenlandse missionaire of strafexpedities door te veel mensen met boter op het hoofd. Wat waren de belangrijkste successen en lessen uit het Verstehen-project die u kunt gebruiken bij het ESM? En moeten wij de Angelsaksische controlestructuren exporteren naar de hulpontvangende landen of moeten wij meer begrip tonen voor hun cultuur? Indien dat laatste het geval is, wat houdt dat dan in? Ieder land heeft zijn eigen cultuur. Daar moet je natuurlijk rekening mee houden. Zeker ook wanneer je naar de gewenste situatie gaat waarin ieder land zijn lidstaatverklaring gaat afgeven. Dan zie je vanzelf de verschillen wel. En dat gaat leiden tot de vraag wat een handtekening betekent: is het niet meer dan een beste inspanning verklaring of een resultaatverklaring; een politiek vijgenblaadje of een behoorlijke biecht. Rekening houden met verschillen in cultuur dus. Op termijn zullen deze inderdaad convergeren. Zie de IFRS of IPSAS als eenheidstaal. En dan moeten wij niet de westerse arrogantie of illusie hebben dat onze werkwijzen per definitie beter of zelfs foutloos zijn. Zie de financiële debacles van de afgelopen jaren. Wij kunnen ook leren van andere landen. Bijvoorbeeld ten aanzien van het concept van sociale controle, waarbij de actoren en hun belangen zelf werken als (sociale) checks and balances. Dat zouden wij bijvoorbeeld ook voor de verdeling van de middelen in Europa kunnen toepassen. Waarom hebben wij bijvoorbeeld nog een Europese landbouwpolitiek met al z’n gedetailleerde bepalingen? Waarom erkennen wij niet veel meer dat de Europese fondsen gewoon een instrument zijn voor de herverdeling van middelen? Stuur die herverdeling dan gewoon aan via de nationale budgetten, maar dan inderdaad wel met behulp van uniforme stelsels, gecontroleerd en gesanctioneerd bij overtredingen, opgesteld. Dat is 1000 keer effectiever en efficiënter dan al die verschillende regels die door de 1000 steekproeven van de ERK gecontroleerd worden. Algemene Rekenkamer Zie u verbeterpunten voor een meer doelmatig governancesysteem van de AR? Ik heb geen revolutionair advies voor de AR. Niet alleen is Nederland te klein voor het soort van (cross-culturele, geografische) problemen die we in Europa kennen, we hebben ook nauwelijks te maken met gevoeligheden en opwellingen over nationale soevereiniteit, de zachte g is reeds decennia geassimileerd in het ABN, provincies zijn geen staten meer, en de AR heeft decennialang kwaliteitsvoorzitters van echt formaat te zien gegeven. De AR is het enige orgaan dat ik ken (sorry MvF, DNB, AFM!) dat leiderschap toont, en visie en durf. Ik heb wel zo mijn overwegend rapportering-technische verschillen van mening met de AR die we periodiek voluit tegen elkaar uitspreken. (Hoe kun je OOIT een ongekwalificeerde goedkeurende verklaring geven op ontwikkelingsgelden, met een controle omgeving die per definitie en alom bekend, zo lek is als een mandje?). Maar dat is meer voer voor psychologisch eingestellte Fachtrottels.
