ČESKO, SVĚT NETUŠENÝCH MOŽNOSTÍ Ryba smrdí od hlavy Ing. Luděk Tesař, zástupce Regionservisu
Kvalita regulace a odstraňování nadměrné byrokracie – zkušenosti zemí OECD a srovnání s ČR Ing. Daniel Trnka
Ryba smrdí od hlavy Ing. Luděk Tesař, zástupce Regionservisu Předmluva kapitoly
Vážený čtenáři, dovol mi, abych v úvodu podotkl, že jsem univerzitním vzděláním ekonom a prošel jsem ústřední státní správou a prostředím vlády, takže dobře vím, o čem tu píšu. Zabýval jsem se veřejnými financemi a samosprávami na ministerstvu financí, kvalitou ústřední státní správy a kvalitou regulace na úřadu vlády a do současnosti pracuji pro samosprávy a občas také pro ústřední úřady státní správy v oblasti osvěty a vzdělávání. Říkám to proto, že ústřední státní správa se doslova hemží amatéry, které dosazují vládní činitelé, jež se velmi rychle střídají. Amatéři mají pro politiky obrovské výhody. Amatéři politikům rozumí a nekladou odpor, nebojí se a jsou velmi často neuvěřitelně odolní a sebevědomí. Udělají cokoliv bez ohledu na následky. To profesionál nedokáže. Profesionálové v ústřední státní správě mají na růžích ustláno a většinou dříve nebo později mnoho z nich uteče. Každý, kdo bude někdy usilovat o změnu, si této situace musí být vědom. Každému, kdo by chtěl ozdravit naše veřejné finance a chtěl změnit naší ústřední státní správu, by mohl pomoci známý seriál „Jistě pane ministře“, včetně pokračování a tato kapitola, kde shrnuji některé své zásadní poznatky za dobu své více než desetileté praxe z oblasti veřejných financí, ústřední státní správy a fungování samospráv ČR. Na konec kapitoly uvádím doporučující opatření.
Největší problémy veřejných peněz (rozpočtování)
Státní rozpočet se připravuje tak, že není naprosto určující kvalita práce resortu, protože nejsou určeny měrné jednotky této kvality. Důvod je, že to prý nejde. S tímto slovem se setkáte nejpozději do hodiny jednání na každém resortu. Faktem je, že to vždy jde. Pro rozpočet je určující historická výše rozpočtu a tzv. mandatorní a quasimandatorní výdaje. Jedná se o výdaje určené zákony nebo výdaje více méně povinné (platy cca milionu státních zaměstnanců, závazky ze smluv, platby státu do zahraničí apod.). Výše těchto výdajů ve státním rozpočtu je cca 90% po odečtení pravidelného deficitu. Proto není rozhodující, co resort dělá, ale že to dělá. Veřejnosti se od revoluce nikdo nezeptal, co chce mít hrazeno v daních, jaké služby státu a politici dodali nesmysl, že co je v daních, je zadarmo. Jde o katastrofu, kdy stát utrácí mnohem více než domácnosti a ono zadarmo se neuvěřitelně korupcí a mrháním státu lidem prodražuje.
2
Skoro každý státní úředník dělá koncepce a chce být šéf, aby měl vyšší plat Od revoluce, která proběhla v minulém století v roce 1989, u nás neproběhl audit ministerstev a systému státní správy. Na ministerstvech pracuje neuvěřitelných cca 20 tis. lidí, z toho odhaduji, že v náplni práce má koncepce tak 1/4 lidí. Příliš mnoho z těchto lidí je vedoucích zaměstnanců, to vše kvůli výši platu a vlivu. Plat na ministerstvech a správních úřadech neurčuje trh práce, ale tzv. katalog prací a mnoho záleží na délce praxe, zda jste vedoucí a kolik máte podřízených. Čím více koncepcí máte v náplni práce, čím více podřízených a čím déle se udržíte, tím vyšší je váš plat a vliv. Výsledkem je rakovinné bujení státní správy, stovky bezcenných koncepcí, kterými se nikdo neřídí a nikdo je nechce a stovky novel zákonů a zákony nové. Ze zkušenosti můžu s velkou jistotou tvrdit, že je možné z ministerstev okamžitě bez analýz propustit 25% lidí a po podrobnějším auditu docílit průměrně 50% redukce. Zrušíte-li agendu, padne i její činnost vytváření regulací a bujení na chvilku opadne. Pozor, úředníci jsou schopní dokonale zaměstnat sami sebe, takže analýza procesů ukáže, že jsou strašně zaměstnaní a oni jsou. Uzavřete-li hermeticky státní správu a oddělíte ji od společnosti, bude práce na ministerstvech stále strašně moc. Úředníci si vytváří agendu a problémy mezi sebou, nově mají silného do trojky, a sice EU. Stoprocentně by si vystačily ústřední správní úřady – EU – podřízené správní úřady. Ti lidé na těchto úřadech by se rozhodně nenudili, naopak, měli by stále mnoho práce a dělali do noci. Občan se dávno stal pro úředníka ministerstva nepodstatným, pro práci úředníci občany nepotřebují. Pokud platí občan daně, politici ani úřady jej dále pro svou činnost nepotřebují. Potřeby a přání občanů jsou v běžném provozu ústřední státní správy irelevantní veličina. Zde je ten zakopaný pes a politik ztrácí díky tomu kontakt s „terénem“ a brzo prohrává volby. Rozhodují úředníci ne volení zastupitelé Obrovský problém, který se ve světě rozrůstá, jsou dotace. Úředníci v Bruselu nebo v Praze, také politici vymýšlí a navrhují často i debilní dotační tituly. Obce, občané a dokonce i podnikatelé píšou žádosti o tyto dotace. Místo aby obce byly schopny naplňovat potřeby a přání svých občanů, měly zdroje na zvelebování obcí, místo toho aby občané měli nižší daně a podnikatelé podnikali, úředníci i vysocí politici chtějí, aby všichni psali žádosti o dotace a nosili úplatky. Systém je podporován v rámci celé EU a EU na to bohužel brzo doplatí. Vyplácet se má být zvolen a mít schopnost rozhodovat o věcech obecních, vyplácet se má pracovat a podnikat a ne psát žádosti o dotace, korumpovat a tvářit se jako schopný lobbista. Jeden podnikatel dostane na novou halu dotaci, jiný si na halu musí vydělat vlastní pílí a umem, to je ta nemoc, to je to zlo. Zlo je, že z jednoho děláme chudáka, že na to nemá a jiný je grázl, že na to má. Oba přitom dělají totéž.
3
Bankrotáři se podporují, úspěšní to platí U nás existují politici slibující peníze, které přitom nemají a lidé žijící v nevědomosti, že se budou mít lépe zvolením těchto politiků. Už Tomáš Baťa k velké světové depresi v roce 1932 prohlásil: „V naší zemi je mnoho lidí, kteří se domnívají, že hospodářský úpadek lze sanovat penězi. Hrozím se důsledku tohoto omylu. V postavení, v němž se nacházíme, nepotřebujeme žádných geniálních obratů a kombinací. Potřebujeme mravní stanoviska k lidem, k práci a veřejnému
majetku.
Nepodporovat
bankrotáře,
nedělat
dluhy, nevyhazovat hodnoty za nic, nevydírat pracující, dělat to, co nás pozvedlo z poválečné bídy, pracovat a šetřit a učinit práci a šetření výnosnější, žádoucnější a čestnější než lenošení a mrhání.“ Dnes se snaží politici a zejména odboráři podat současnou finanční krizi tak, že bankrotující sklárny jsou chudinky, které doplatily na světovou finanční krizi a je třeba jim pomoci. Úspěšné firmy jsou zločinci. Je třeba vybrat ty, kterým pomůžeme, kteří si pomoc zaslouží. To jsou velmi nebezpečné a zhoubné názory, které způsobují deformaci veřejných financí, svobody podnikání a podporují neschopné bankrotáře a korupčníky. Jak politici kradou a vytváří deficity financí? Politik vás dokáže okrást tak, že mu poděkujete. Jak to udělá? Poslouchejte. Lidé nevědí, kolik platí a kolik dluží díky slibům svých politiků a toho politici využívají. Vysocí státní politici a krajští politici dokážou dělat neuvěřitelné dluhy a deficity. Dokážou okrást lidi tak elegantně, že jim za to lidé dokonce tleskají, děkují a volí je. Jde o starý trik. Abych nechodil daleko, ukážu to na našich podmínkách z nedávné doby. Např. ono bezvýznamné vracení 30 Kč poplatků ve zdravotnictví, což je ukázková politická pornografie na důchodce a sociálně slabší. Jedná se o využití nevědomosti lidí k vychytralému okradení těchto lidí. Kraje zde „vrací“ peníze, které nemají, a stát to dělá v mnoha jiných kauzách podobně. Babička dostane v krajské lékárně poplatek 30 Kč, který by normálně zaplatila a šla domů. Administrace úkonu vracení poplatku 30 Kč bude stát dalších cca 20 Kč (někdo to musí zaúčtovat, poslat, sepsat smlouvu atd.), jsme na 50 Kč, které kraj nemá, tak si je půjčí. Kraj si půjčí 50 Kč na konto té babičky, aniž by o tom ona měla tušení, vzniká tzv. veřejný dluh. Banka, která kraji těch 50 Kč půjčí, chce úroky, např. 10 Kč. Aby kraj vrátil babičce 30 Kč v lékárně, bude ji to stát 60 Kč. Babička přesto politika bude milovat, protože nebude muset platit na místě hned oněch 30 Kč. Chudák babička neví o tom, že zaplatila 60 Kč v tu samou chvíli, kdy si vzala 30 Kč zpět. Dám ti třicet korun, ale bude tě to stát šedesát korun, ty o tom ale nebudeš vědět a já budu hrdina, to je celé. Je to moderní vzorec veřejných dluhů politiků nejen těch našich, je to vzorec, který nastartoval světovou finanční krizi. Je to způsob jak někoho okrást, aby vás za to miloval, do chvíle než to praskne. To může trvat i mnoho
4
desetiletí. Dost času na to díky oné babičce a jiným obětem tohoto podvodu vyhrát mnohé volby. Politici tímto způsobem úspěšně a veřejně okrádají nevědomé, staré a sociálně slabé a způsobují vysoké deficity veřejných rozpočtů. Toto jejich chování devastuje veřejné finance a díky tomu se sveze celý stát a všichni ostatní. Nejlepší obranou je dbát lidového moudra, že nic není zadarmo, vše něco stojí a za vše musíme zaplatit a nezúčastňovat se podobných akcí politiků a nevolit ty, kteří to dělají. To jsou totiž političtí zločinci, finanční prostituti a zloději. Skutečná ekonomická krize teprve přijde – jak vznikla ta současná? Hrozné je, že existují vedle sebe dotované firmy a firmy, které musí to samé zajistit bez dotací. Křivení trhu politiky je moderní, i když způsobilo první novodobou světovou finanční krizi. Krize má také ozdravné účinky. Ukázala vládám, že nemůžou rozdávat peníze, které nemají, ale stejně to dál dělají a někdy ve větším. Ozdravná je v tom, že zanikají ty subjekty a odvětví, které už lidem nemohou nabídnout budoucnost a rodí se nové. Přežijí silnější, slabí zemřou. V tom je finanční krize pro ekonomiku přínosná, ale nesmí politici vymýšlet protikrizová opatření typů dotací a pomáhání bankrotářům. Klaus má pravdu, krize skutečně přejde, neb je následkem uměle vyvolaných dešťů v horách. Hladiny řek neopadnou tím, že budeme budovat hráze a přehrady. Můžeme buď vyhnat politiky, kteří rozdávají peníze, jež nemají nebo počkat, či udělat obojí, to by bylo nejlepší, ale nejsem naivní.
Vláda spojených státu se zaručila za chudší lidi, kterým by banky na dům hypotéku normálně nedaly, a když tito lidé neměli na splátky, banky se dožadovaly slíbených záruk u vlády USA. Vláda ale peníze neměla, prasklo to, krize se projevila v plné síle. Kdyby vláda USA a jiné vlády nezasahovaly do trhu, nedošlo by k tak silné krizi bankovního sektoru a kapitálového trhu. Dlouhodobá budoucnost (50 let) i bez zásahů vlád není slibná. Světová ekonomika je založená na produkci a spotřebě (zbraní, aut a elektroniky) a těchto statků mají domácnosti ve vyspělých ekonomikách dostatek. V hospodářsky vyspělém světě se snižuje spotřeba a zároveň roste konkurence z Číny a Indonésie, ceny a marže firem klesají. To je vražedný koktejl. Cestou je vynalezení něčeho jiného místo aut nebo světová válka, která by vše zbořila, a lidé si to museli nakoupit znova. Je to kruté, ale je to tak. Po válce nebo velkém objevu následuje růst. Pravé velké krize nás teprve čekají. Udržitelný hospodářský růst je samozřejmě nesmysl a ten kdo s ním přišel, by měl být zařazen do sekce pohádek a pověstí.
5
Obce a města by měla být finančně posílena v neprospěch dotací
O rozvoji obcí a měst v ČR rozhodují úředníci v Praze, Bruselu nebo v Regionálních radách. Jsem přesvědčen o tom, že drtivá většina obcí a měst podporuje to, aby se dotace rozpustily do rozpočtového určení daní. Starosta si čističku postaví sám a bez blbých podmínek úředníků. Zrovna nedávno jsem byl v městečku, kde na čističku nedostanou dotaci jen proto, že už tam jedna stojí. Nikoho v Praze ani Bruselu nezajímá, že je zastaralá, nedostačuje kapacitou a prakticky již nečistí. Zajímá to jen to město. To ale nesplňuje od stolu vymyšlené hloupé podmínky dotace. Do Prahy ani Bruselu, dokonce ani na kraj ten potok cítit není. Podle mého soudu by měla rozhodovat o rozvoji měst a obcí volená zastupitelstva a ne úředníci. A nejsem v tom sám. V roce 2008 jsem inicioval v tom smyslu petici, kterou podepsalo 2000 starostů. U nás je ale demokracie, kdy si můžete říkat, co chcete, ale nic se nezmění, nikoho to nezajímá. U nás nikoho nezajímá 2000 starostů!
O dotacích na rozvoj měst a obcích rozhodují stále více úředníci v Praze, Bruselu nebo v tzv. regionálních radách. Rozhodují ti, kdo nemají zodpovědnost před voliči a to starostům vadí. Chtějí, aby o penězích rozhodovali volení zástupci měst a obcí, kteří se zodpovídají svým občanům. Dnes je situace taková, že o rozvoji rozhodují městům a obcím vzdálení úředníci. Státní finance dovedlo toto hospodaření do vysokých deficitů a na pokraj krachu státní kasy. Problém tzv. zákona o rozpočtovém určení daní, který posílá peníze z daní obcím, není podle čeho peníze rozdělovat, ale jaké peníze se mají rozdělovat. Svaz měst a obcí ale nemá kvalitní ekonomy a úředníci stále problém otáčejí a říkají starostům, ať se domluví na kritériích rozdělování peněz. Tito úředníci jsou mazaní. Na kritériích se starostové totiž nikdy nedomluví, to ví každý. Problém je posílit rozpočty měst a obcí převodem dotací do daňových příjmů (daných zákonem o rozpočtovém určení daní). Kdyby se dotace do daňových příjmů měst a obcí převedly, výrazně by posílily vlastní příjmy každé obce a každého města v ČR. Pak by starostové mohli na zastupitelstvech okamžitě řešit větší investice, které by pomohly občanům. To si ale státní úředníci a vysocí politici nepřejí, přišli by o moc, úplatky a o práci. Platí u nás systém jako za komunistů, požádej si stranu soudruhu o dotaci, nejsi-li soudruh, drž ústa a přijede-li papaláš do obce, tu utrousí dotaci, tam něco slíbí. Starostové jsou v roli, kdy jezdí s demižóny na ministerstva a někdy i přes různé firmy mažou, aby jeli. Mnoho firem má také „páky“ na různé dotace a mohou je starostům zajistit, když onu zakázku dostanou. Zastupitelstva jsou rukojmí. Tohle přece musíme změnit!
6
Shrnu li problémy samospráv, jak je vnímá 2000 starostů: •
Od listopadu 1989 se financování projektů samospráv nezměnilo – rozhodují úředníci
•
Zodpovědnost před občany mají samosprávy,
•
ale peníze má státní správa (úředníci) bez politické zodpovědnosti (korupce, nezájem, liknavost, nevhodná univerzální řešení)
•
Zastupitelstva obcí a měst nemají prostředky pro řešení místních problémů
•
Stát podporuje cíle mimo vůli občana obcí
•
Státní správa zasahuje protiústavně do samospráv (např. vláda určuje platy starostům)
•
Rozvoj venkova jde většinou mimo samosprávu
•
Dotace jsou složité a přebyrokratizované
•
Korupce kvete a pravidla dotací se rychle mění
Na čem závisí v současnosti příjmy měst a obcí dle významu: •
počet obyvatel (větší má více na obyvatele, nejhůře jsou na tom střední městečka cca od 2000 do 10 000 obyvatel),
•
dotace,
•
cizí kapitál –
úvěry komerčních bank a dodavatelské úvěry
–
peníze podnikatelů a domácností
•
počet bydlících živnostníků,
•
počet zaměstnanců pracujících v obci,
•
rozloha katastrálního území,
Stát se ročně zadluží více, než utratí všechny obce a města, včetně Prahy za celý rok! Stát plánuje deficit státního rozpočtu v roce 2009 170 mld. Kč! Všem obcím v ČR na zajištění života občanů posílá mnohem méně! Stát si obcí a měst neváží, přesto že dnes prakticky veškeré investice pro zlepšení života občanů zajišťují právě obce a města. Lidé by poznali okamžitě výrazné zlepšení života v obcích a ve městech kdyby dostaly tuto sumu a navíc by ji naprosto celou investovaly. Stát jí celou projí. Více než polovina obcí v ČR, celkem 3611 obcí, je ve velikosti do 500 obyvatel a od státu dostává celkem pouhých necelých 7 miliard. Všechny ostatní města v ČR bez Prahy, Brna, Ostravy a Plzně, kterých je v ČR cca 2629, dostávají pouhých 10 mld. Kč (data skutečností 2007). Je to zločin vlád na obce a města v ČR. Podrobněji viz graf nebo tabulka. RUD znamená zákon o rozpočtovém určení daní.
7
Financování obcí a deficit státního rozpočtu počet obcí, počet obyvatel nebo výměra území obcí a měst
12 000 000
140
120
10 000 000
100
80 6 000 000
mld. Kč
8 000 000
60 4 000 000 40 2 000 000
20
0
od 501 do 1000
do 500 Počet obcí Počet obyvatel Výměra katastrálních území (ha) DAŇOVÉPŘÍJMYOBCÍ a MĚST Kč* *
od 1001 do 5000
od 5001 do PraBOP*
Celkový součet
PraBOP*
3 611
1 302
1 059
268
4
6 244
852 284
911 387
2 084 406
4 409 762
2 027 296
10 285 135
2 229 941
1 023 553
107 816
7 757 040
2 699 046
1 696 684
6 890 982 042
6 981 963 512
0
15 481 995 808 39 701 410 507 54 143 648 131 123 200 000 000 Počet obyvatel v obci
* PraBOB = Praha, Brno, Ostrava a Plzeň
Zdroj: MFČR
Financování obcí a měst v RUD (data skutečností 2007)
Ukazatel Počet obcí Počet obyvatel Výměra katastrálních území (ha) % podíl obcí z katastrálního území celkem % podíl obcí na výnosu daní Počet zaměstnananců SDÍLENÉ DAŇOVÉ PŘÍJMY CELKEM (mil.Kč)
Velikost obcí dle počtu obyvatel od 501 od 1001 do 500 do 1000 do 5000 3 611 852 284
1 302
1 059
911 387 2 084 406
2 699 046 1 696 684 2 229 941
od 5001 do PraBOP* PraBOP* 268
4
4 409 762 2 027 296 1 023 553
107 816
35
22
29
13
1
6
6
13
32
44
151 976
188 458
592 871
6 891
6 982
15 482
2 159 702 1 232 695 39 701
54 144
Vysvětlivky: Data u počtu obyvatel a výměry katastrálního území k 1.1.2007, počet zaměstnanců k 31.12.2006. mil.Kč Celkové příjmy obcí v roce 2007 činily 152 500 mil. Kč *Praha, Brno, Ostrava, Plzeň
Zdroj: MFČRa Regionservis
8
Posilme obce a města, hospodaří mnohem lépe než stát Janota uvádí, že státní rozpočet v roce 2010, dopadne-li vše dobře, skončí deficitem 170 mld. Kč. Dluhy státu přesáhnou částku 120 tis. Kč na každého člena domácnosti. Naproti tomu obce a města mají dluhy nižší, než jsou jejich zůstatky na účtech. Obce a města jsou mnohem lepšími hospodáři než stát. Příčin je mnoho, ta zásadní je v tom, že za stát jednají velcí politici a úředníci, které často ani neznáme a za města politici, které, mohu-li říci s nadsázkou, potkáváme na ulicích. Velký politik splní politický slib tím, že rozdá lidem peníze, které stát nemá (viz sociální dávky, uvažované šrotovné, snížení daní a jiné), kdežto starosta musí opravit ten most, vybudovat tu zastávku na rohu ulic Tam a Tady, postavit tu čističku, opravit školu. Dluhy města jsou věcí veřejnou, obce plánují a šetří na větší projekty. Lidé vidí výsledky práce zastupitelstva. Výsledky a následky práce státních politiků vidí pouze a jen makroekonomové, běžní lidé tomu nemohou rozumět.
Přesto situace obcí není lehká. Obce sice v průměru jednu korunu ze tří investují, ale nemají peníze na větší projekty. Aby obce mohly realizovat větší akce, jsou odkázány na dotace, které realizují úředníci. Uspěje-li obec a napíše projekt, ještě nemá vyhráno, starosta musí být z té správné strany, protože pak rozhodují z mého pohledu zločinné Regionální rady regionu soudržnosti. U nás platí systém, že malé obce a městečka mají na obyvatele mnohem méně peněz než velká města. Problém je ale v národních dotacích, jejichž výše se rok od roku tenčí. Úředníci státních fondů zbytečně vypisují dotace na zateplování a čističky odpadních vod a na bydlení. Tyto peníze je nutné rozpustit do měst a obcí. I obec a město má zájem zateplit domy a vyčistit životní prostředí, opravit komunikace v obci a chodníky, ale na to ty správné dotace často nejsou. Často se stává, že obec nedodrží nějakou nesmyslnou podmínku či maličkost, např. zkolauduje stavbu o den později a kvůli tomu přijde o dotaci a ještě dostane velmi vysokou pokutu z finančního úřadu. Do dluhů obce tímto žene právě systém dotací. Dnes je nejlepší, když se obci podaří zkorumpovat poskytovatele dotace. Nejen finančně, i politicky to lze. Posílení měst a obcí by přineslo velmi silné zvýšení investic v obcích, což by pomohlo podnikání. Dále by se výrazně zlepšil život a prostředí v našich obcích a městech na celém území ČR. Bylo by to okamžitě vidět. Přitom by naprosto stačila částka cca 60 mld. Kč na to, aby se zdvojnásobily daňové příjmy všech měst a obcí v ČR vyjma statutárních měst. I statutární města by však měla cítit posílení. Proto vše, co tu zaznělo, posilme vlastní příjmy obcí a měst.
9
Kde na posílení měst a obcí vzít, je překvapivě jednoduché Možné zdroje posílení daňových příjmů měst a obcí: •
cca 70 mld.Kč posílá obcím stát v dotacích
•
Necelých 40 mld.Kč posílá stát do EU
•
Státní fondy disponují ročně sumou vyšší než 120 mld.Kč
•
Audity státních úřadů ušetří cca 20 mld.Kč
Kvalita regulace nehraje roli Albert Einstein jednou prohlásil „Kdybych měl jen hodinu na vyřešení problému, na kterém by závisel můj život, strávil bych 45 minut studiem problému, 10 minut analýzou a 5 minut navrhováním řešení.“ Kdyby se tímto řídli ti, kdo vládnou, nebylo by tolik problémů řešeno amatérsky. Mohlo by být možné domoci se v ČR práva, mít tu to nejlepší prostředí k podnikání a vždy nejlepší řešení vůbec. Politici si ale bohužel dávají již do programových prohlášení novely zákonů, aniž by bylo jasné, že daný problém vyřeší zrovna zákon. Aniž by politici nebo vysocí úředníci problém podrobněji znali, navrhují od stolu řešení. Vznikají nové regulace, nařízení a zákony, které jsou pro své nedokonalosti prakticky okamžitě novelizovány. Úřednici navíc problémy již z podstaty své existence řeší normou. Osvěta, motivační opatření a jiné formy řešení jsou pracné. Zde doporučuji kapitolu věnující se nesmírně důležité kvalitě regulace. Na závěr této kapitoly doporučuji při změnách vzít v úvahu tato opatření •
Ozdravit veřejné finance státu o
Zavést pravidelné a povinné ukazatele finančního zdraví veřejných financí a porovnávat je v čase při projednávání návrhu státního rozpočtu (poslanci Parlamentu by nesli zodpovědnost za své hospodaření tak jako to je u obcí a jejich zastupitelstev). Zejména sledovat tzv. provozní saldo státu, tedy kolik běžných příjmů státu zbude po úhradě všech běžných výdajů.
o
Provést reformu vedoucí ke snížení mandatorních výdajů státu a zároveň ke snížení daní.
o •
Provést důchodovou reformu.
O rozvoji měst a obcí musí rozhodovat volená zastupitelstva o
Posílit finanční samostatnost obcí a měst v neprospěch úředníků a politiků státu a EU
o
Možnost rozhodovat by měli politici v místě problému ne v Praze nebo Bruselu
o
Převést národní dotace do kompetence měst a obcí posílením tzv. rozpočtového určení daní
10
o
Rozpustit Státní fond životního prostředí a Státní fond rozvoje bydlení a jejich dotace převést do rozpočtů měst, obcí a krajů posílením tzv. rozpočtového určení daní
o
Usilovat o snížení nebo lépe rozpuštění dotací v rámci EU a o to samé snížit poplatky do EU, poplatky přeměnit na snížení daní pro občany a podnikatele celé EU.
o
Eliminace dotací z rukou úředníků zmírní korupci. Politik nese zodpovědnost, úředník nikoliv. Úředníka v Praze nebo Bruselu nemůžete zvolit, starostu ano, a to velmi snadno.
•
Snížit počty ústředních úředníků a změnit jejich motivační kritéria a odměňování o
Snížit počty zaměstnanců ústřední státní správy na 50%
o
Změnit systém odměňování zaměstnanců veřejné správy, zrušit katalog státní správy a tabulkového odměňování
o
Zavést ukazatele kvality práce ústředních správních úřadů i podřízených úřadů
o
U vedoucích zaměstnanců zavést manažerské smlouvy s uvedením cílů a odměn za jejich dosažení
•
Vyčistit dosavadní regulaci o
•
Provést reformu regulace a důsledně vyžadovat zásady moderní regulace
Podporovat plodný výzkum, kvalitní vzdělávání a mladou generaci
11
Kvalita regulace a odstraňování nadměrné byrokracie – zkušenosti zemí OECD a srovnání s ČR Ing. Daniel Trnka
Termíny jako byrokracie či administrativní zátěž v sobě automaticky skrývají negativní konotace a téměř každá politická strana má ve svém programu nějakým způsobem zakotveno jejich omezování. Nikdo dnes nepochybuje o tom, že stát musí do určité míry ovlivňovat chování svých občanů a některých jejich skupin, jako např. podnikatelů, a určovat pravidla tohoto chování především (ale nejen) pomocí právních předpisů – zákonů, vyhlášek apod. Na tom, co a do jaké míry má být regulováno, však již taková shoda nepanuje. Důkazem může být současná diskuse nad tím, co přesně zavinilo finanční krizi v USA a následné ekonomické problémy v celém světě. Ozývá se množství hlasů vinící z problémů nedostatečnou regulaci finančního sektoru a volající po zpřísnění pravidel, v EU dokonce po vytvoření nadnárodního regulátora. Na druhé straně sílí hlasy obviňující nadměrnou regulaci a administrativní zátěž z omezování hospodářského růstu. Míra regulace je ve všech zemích otázkou navýsost politickou. Odborníci i politici napříč politickým spektrem se však shodují v tom, že je třeba se zabývat otázkou kvality regulace. Nekvalitní regulace a nadbytečná administrativní zátěž totiž, jak dokazují například studie OECD, omezuje hospodářskou soutěž, inovace, a způsobuje podnikatelům zbytečné náklady, které by mohly být investovány především do rozvoje podnikání, a negativně tak ovlivňuje ekonomiku. V mnoha zemích se tak objevují snahy odstraňovat regulaci nadbytečnou, tedy tu, která neslouží původně stanoveným politickým cílům, omezující podnikání a investice, byrokracii, která slouží více jejím tvůrcům a orgánům, majícím za cíl její vynucování, než společnosti a jejímu rozvoji. Zabýváme-li se zvyšováním kvality regulace, je třeba se soustředit na tří její hlavní aspekty. a) existující regulací, její zjednodušování a zpřístupňování, tak aby sloužila stanoveným cílům, aniž by zbytečně zatěžovala regulované subjekty nadměrnou byrokracií, b) procesem vytváření regulace nové, tedy především právních předpisů, tak aby nedocházelo k dalšímu vršení zákonů a vyhlášek a zesložiťování již tak dost nepřehledného právního rámce,
12
c) fungování institucí, které regulaci vytvářejí a vynucují, tak aby regulace byla pokud možno nezávislá na momentálních politických výkyvech a založená spíše na expertním přístupu. Všem třem zmíněným aspektům je třeba věnovat pozornost zároveň, protože zanedbání jednoho z nich může podrývat snahy o zlepšení zbývajících. Odstraňování nadbytečné regulace tak nemá smysl, pokud zároveň nezamezíme permanentnímu vytváření regulace nové, sebekvalitnější regulace nefunguje, není-li správně vynucována apod. Jednotlivé aspekty kvality regulace si nyní rozeberme detailněji. Asi největší pozornost je v současnosti věnována existující regulaci. Velký boom zažívá především v EU odstraňování nadměrné administrativní zátěže (red tape). V devadesátých letech byl v Nizozemsku vyvinut tzv. Standardní nákladový model (Standard Cost Model – SCM), který umožňuje vyjádřit v penězích náklady, které právní předpisy způsobují podnikatelům tím, že jim ukládají nejrůznější informační povinnosti. Jde především o tzv. papírování – tedy vyplňování nejrůznějších formulářů, hlášení, vedení evidence, spolupráce s kontrolními orgány, ale i poskytování informací třetím subjektům, jako například povinné označování výrobků, uvádění jejich složení na obalech apod. SCM umožňuje odhadnout zátěž, kterou způsobují jednotlivé právní předpisy, vyjádřit tuto v penězích a identifikovat nejvíce zatěžující předpisy. Umožnil také stanovit si kvalitativní cíle snížení administrativní zátěže, např. v Nizozemsku to bylo snížení o 25% do roku 2007. To jednak usnadňuje vytvoření tlaku na zúčastněná ministerstva, aby provedla skutečné, dokumentovatelné snížení, jednak zlepšuje “marketing” podobných snah – čísla jsou atraktivnější pro média. Příklad Nizozemska následovaly další země, v první vlně např. Dánsko a Velká Británie, ale i Česká republika. V ČR bylo měření administrativní zátěže provedeno v roce 2005. Měření ukázalo, že administrativní zátěž způsobuje podnikatelům v ČR ročně náklady ve výši téměř 90 mld. Kč1. Byl stanoven cíl snížení o 20% do roku 2010, tento cíl je postupně naplňován,
nicméně
revitalizací
tohoto
programu
s vyšší
poltickou
podporou
lze
předpokládat mnohem vyšší redukci. Popularita SCM se rozšířila velmi rychle v rámci EU ale i za oceán, podobné programy tak existují prakticky ve všech zemích EU, ale i v Kanadě či Austrálii. V roce 2008 již měřilo administrativní zátěž 26 z 30 zemí OECD, většina z nich využívala SCM. Evropská komise vyhlásila snížení administrativní zátěže o 25% do roku 2012 a vyzvala členské státy EU, aby přijaly „obdobně ambiciózní cíle“. V současnosti tak učinilo již 24 z nich. Nizozemsko bylo také první zemí, kde byla odhalena úskalí obdobných projektů. Reakce ze strany podnikatelů nebyla nijak nadšená, alespoň ne tak, jak politici očekávali. 1
Vzhledem k tomu, že kvůli nedostatečné politické podpoře některé resorty nepřezkoumaly veškeré právní předpisy, bude skutečná zátěž nejspíš ještě vyšší, pravděpodobně více než 1000 mld. ročně.
13
Proto byl vyhlášen obnovený program s rozšířenou působností. V dalším boji s byrokracií se v Nizozemsku soustředí nejen na administrativní zátěž, ale rozšiřují program i na další zátěž způsobovanou právními předpisy, záběr je rozšiřován z podnikatelů i na občany jako takové a na orgány veřejného sektoru. Zvláštní pozornost je věnována nejen těm právním předpisům, které dle měření způsobují nejvyšší zátěž, ale i těm, které nejvíce iritují regulované subjekty. I v dalších zemích jsou vytvářeny metody pro měření „iritačního faktoru“ regulace a zvýšená pozornost je věnována komunikaci s regulovanými subjekty při identifikaci nejvíce obtěžující regulace. Bertelsmannova nadace pak vytváří modifikaci SCM, s jejíž pomocí by bylo možné měřit veškeré náklady způsobované regulací, včetně nákladů z iritace. Další metodou, jak se zbavit zbytečných právních předpisů je tzv. regulatorní gilotina. Ta je využívána především v rozvíjejících se ekonomikách, které zcela nebo z velké části přebudovávají svůj regulatorní rámec (balkánské země, země Středního východu a Severní Afriky). Zde jsou postupně revidovány veškeré existující předpisy a odpovědný resort musí obhájit opodstatnění jejich existence. Pokud to nedokáže k určitému datu, je předpis zrušen. I pokud regulace zůstává v platnosti, je možné zjednodušit plnění povinností v ní obsažených. Důležitým nástrojem je v této souvislosti elektronizace veřejné správ tzv. e-government. Umožnění výměny informací s orgány veřejné správy prostřednictvím Internetu, přehledné registry platných právních předpisů, specializované portály např. pro podnikatele, to všechno jsou nástroje usnadňující život těm, na něž má regulace největší dopad. Pro ČR se otevírá možnost využít těchto zahraničních zkušeností a vytvořit ucelený program snížení byrokracie pomocí existujících a v mezinárodním měřítku využívaných metod. Nezbytným předpokladem je však dostatečná politická podpora, stanovení jasných a měřitelných cílů a odpovídající institucionální struktura2. Kvalita procesu vytváření regulace je kruciální pro kvalitu samotného výstupu tohoto procesu, tedy především právních předpisů. Nejvíce rozšířeným nástrojem umožňujícím zkvalitnění tohoto procesu je hodnocení dopadu regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA). RIA nutí zpracovatele předpisů jasně stanovit cíle dané regulace, zvážit veškeré možnosti jejich splnění včetně nelegislativních (informační kampaně, ekonomické incentivy), ale i možnost nedělat nic. Všechny tyto možnosti jsou vyhodnoceny z hlediska nákladů a výnosů, doporučena je pak nejvhodnější varianta, v ideálním případě přinášející nejvyšší výnosy při vynaložení nejnižších nákladů. Ke srovnávání je využita analýza nákladů a užitků (BCA), ale i méně náročné metody. 2
To neznamená vytvoření další byrokratické instituce, spíše koordinujícího orgánu vytvářejícího tlak na jednotlivé resorty.
14
V současnosti zavedlo povinnost provádět RIA 29 z 30 zemí OECD. V mnoha zemích jde ovšem spíše o jakousi dodatečnou zátěž, kdy úředníci teprve po sepsání právního předpisu zpětně zdůvodňují jeho nezbytnost. Takový přístup však podkopává užitečnost nástroje. Obdobná situace panuje bohužel i v ČR, kdy byla povinnost provádět RIA zavedena v listopadu 2007. Díky nedostatečné kontrole kvality provádění RIA zatím neplní dostatečně svůj účel. Objevily se první pozitivní výsledky v podobě zablokování některých zjevně špatně připravených právních předpisů. Důležitým prvkem při přípravě právních předpisů jsou také konzultace s dotčenými subjekty. Zástupci těch, kterých se připravovaný předpis dotýká, tak mají dostatečnou možnost se k němu vyjádřit, navrhnout alternativní řešení a upozornit na možné nechtěné důsledky. Pro to je však nezbytné, aby tyto konzultace probíhaly pokud možno již od počátku přípravy daného předpisu, nikoliv až tehdy, je-li prakticky hotov a schválen a není-li již možné podstatně zasahovat do jeho obsahu. V zemích OECD existují různé nástroje podporující konzultace, ať již jde o pevně dané lhůty poskytované dotčeným subjektům pro vyjádření k návrhům právních předpisů (např. ve Švédsku jsou to tři měsíce), tak i kodexy popisující, jak by zapojení dotčených stran do rozhodovacího procesu mělo probíhat (Velká Británie). V ČR přes dílčí snahy dosud ucelená politika konzultací chybí. Posledním faktorem podmiňujícím kvalitu regulace je fungování regulatorních institucí. Podrobný popis této problematiky by vydal na samostatnou práci, zmiňme proto alespoň dva výrazné současné trendy. Prvním z nich je tzv. risk-oriented regulatory enforcement – vynucování regulace orientované na riziko. Tento nástroj je prosazován především v Británii a Nizozemsku. Jde v zásadě o rozložení zdrojů vynakládaných na vynucování právních předpisů v poměru k hrozícímu riziku. Zjednodušeně řečeno, inspekce jsou prováděny více u těch subjektů, které měly v minulosti více problémů s dodržováním právních předpisů, kontrola je soustřeďována spíše tam, kde hrozí větší nebezpečí (dodržování bezpečnosti v jaderné elektrárně), než tam, kde je inspekce snazší (hygienická kontrola v restauraci). Dalším z trendů je vytváření orgánů, která mají dohled nad kvalitou regulace v popisu práce. Jsou většinou umístěny poblíž tzv. centru vládnutí (úřad vlády, úřad premiéra apod.). Tyto orgány většinou kontrolují kvalitu vytvářených právních předpisů, především pak kvalitu zpracování RIA, zároveň často koordinují projekty zaměřené na odstraňování nadbytečné regulace (např. Better Regulation Executive ve Velké Británii, OIRA v USA). Zároveň jsou vytvářeny poradní orgány složené ze zástupců subjektů mimo správní struktury, především podnikatelů, spotřebitelů apod., které se vyjadřují k vytvářené regulaci a působí jako nezávislí „hlídací psi“. V ČR podobné struktury dosud vytvořeny nebyly, kvalitu regulace má
15
v kompetenci ministerstvo vnitra, tedy jedno z ministerstev nemající jakékoliv pravomoci donutit další resorty k plnění stanovených cílů. V České republice přes dílčí pokusy dosud nedošlo k vytvoření ucelené politiky zkvalitňování regulace a odbourávání nadbytečné byrokracie. Rovněž institucionální struktura, kdy odpovědnost za tuto problematiku nese ministerstvo vnitra, neodpovídá horizontálnímu charakteru a významu této problematiky. Nemá smysl vymýšlet vlastní cesty, jako například zákon na omezení byrokracie. Jako vhodné se spíše jeví inspirovat se příkladem nejpokročilejších zemí, jako jsou Nizozemsko, Velká Británie a skandinávské země, a přijmout obdobnou politiku včetně stanovení kvantitativních cílů na nejvyšší úrovni, nejlépe pod přímou koordinací předsedy vlády.
16
