„Černé listiny“ - více bezpečnosti v letecké dopravě? Andreas Knorr Dne 17. srpna 2005 oznámil komisař EU pro dopravu Jacques Barott brzké uveřejnění centrální „černé listiny" (domnělých) nespolehlivých leteckých společností. Důvodem byla série pádů letadel v první polovině srpna. Zatímco naštěstí všichni cestující nouzové přistání Airbusu A340 společnosti Air France dne 2. srpna přežili, zemřelo při třech dalších pádech letadel celkem 270 lidí, převážně občanů EU. Již o několik dní později uveřejnily příslušné dozorčí úřady Francie (Direction Générale de l´Aviation Civile - DGAC), Belgie (Service public fédéral Mobilité et Transports) a Švýcarska (Bundesamt für Zivilluftfahrt) vlastní národní „černé listiny" těch leteckých společností, kterým bylo v této době odepřeno, vzhledem k závažným porušením bezpečnostních předpisů, právo vstupu do vzdušného prostoru státu. Stanovisko k problému Požadavek na zavedení „černé listiny" není samozřejmě nový. Zatímco tehdejší spolková vláda, po pádu Boeingu 757 turecké charterové společnosti Birgenair dne 6.února 1996 v Dominikánské republice se 176 převážně německými turisty a 13 členy posádky na palubě, požádala o odpovídající iniciativu EU - ovšem bezúspěšné - je sestavování veřejně přístupných „černých listin" v USA již od roku 1992 běžnou praxí. Na rozdíl od praxe v EU, kde se o tomto problému v současné době opět diskutuje, nepřezkušuje Federální letecká správa (FAA) v rámci svého programu International Assessment Program (IASA) ovšem bezpečnostní standardy jednotlivých leteckých společností. Místo toho posuzuje, zda národní dozorčí úřady nad leteckou dopravou dodržují minimální standardy, stanovené mezinárodní organizací pro civilní letectví (ICAO). Obdobnou cestou postupuje již několik let i Velká Británie. Dodatečně k těm zemím, jejichž osvědčení pro provozování letecké dopravy nejsou v současné době uznávána, zařazuje Department of Transport do seznamu ovšem i jednotlivé letecké společnosti, proti nimž byly vzneseny pochybnosti o jejich bezpečnostních standardech a které proto v současné době neobdržely povolení ke vstupu do vzdušného prostoru. Přínos „černých listin" je ovšem nanejvýš sporný. Jejich zastánci sice zdůrazňují právo veřejnosti na úplné informace a transparentnost. Nadto argumentují tím, že prostá existence „černé listiny" zvýší ekonomický tlak na všechny letecké společnosti k dodržování bezpečnostních standardů, neboť jinak jim hrozí masivní ekonomické nevýhody až po konkurz. Vzhledem ke značným metodickým problémům se naproti tomu někteří odborníci, jako např. vedoucí francouzských dozorčích úřadů pro leteckou dopravu Michel Wachenheim, přimlouvají za pozitivní listinu ve formě pečeti kvality (Label bleu) pro mimořádně bezpečné společnosti. Každý národní dozorčí úřad je odjakživa rovněž oprávněn uložit dočasný nebo trvalý zákaz letů těm leteckým společnostem, proti jejichž bezpečnostním standardům existují věcně důvodné pochybnosti. Autor tohoto příspěvku sdílí námitky proti „černým listinám". Cílem tohoto příspěvku je proto poukázat na metodické slabiny, jakož i na alternativy vedoucí k cíli.
2. Bezpečnost letů jako ekonomický statek (jmění) Podle ústředního poznatku informační ekonomie může, za stávajících podmínek, dojít k selhání na trhu, jestliže ten, který požaduje nějaký výkon, nemůže před uzavřením smlouvy pro nedostatek informací rozpoznat rozdíly v kvalitě, které existují na trhu mezi konkurujícími si poskytovateli služeb. Např.: průměrný cestující v letadle nemůže objektivně přezkoušet bezpečnostní standard jím zvolené letecké společnosti, letové schopnosti nasazeného stroje nebo kvalifikaci posádky. Žadatelé tedy vycházejí (modelově) mylně z toho, že kvalita produktu je u všech nabízejících identická. Protože se dále (zjednodušeně) předpokládá, že vyšší kvalita se vždy vyskytuje spolu s vyššími výrobními náklady a následkem toho i s vyššími cenami pro konečného spotřebitele, vede to nevyhnutelně k rozporné volbě: kvalitativně méně hodnotní poskytovatelé služeb vytlačují z trhu kvalitativně hodnotnější konkurenty. V teoreticky extrémním případě by se trh nakonec zhroutil. Přeneseno na trh leteckých služeb to znamená, že žadatel změní, vzhledem k nárůstu pravděpodobnosti nehod, způsobenému tímto procesem, letadlo za jiný - (domněle) bezpečnější dopravní prostředek. Přirozeně, že při každém podpisu smlouvy vystupují i informační asymetrie. Pro další analýzu je proto účelné rozlišovat mezi statky vyhledávacími, příp. kontrolními, empirickými, jakož i důvěryhodnými, příp. hodnověrnými. Tato klasifikace má zásadní význam, protože na něm v podstatě závisí, jakými mechanizmy může být informační problém nejlépe překonán, případně přinejmenším zmírněn. Nejmenší problémy přitom způsobují tzv. vyhledávací resp. kontrolní statky. Jejich kvalitu si může zjistit sám potencionální poptávající se (kupující) bez větších nákladů před uzavřením smlouvy a porovnat ji se svými preferencemi. Naproti tomu hodnocení kvality empirických statků způsobuje před koupí vysoké náklady nebo vysoké časové ztráty a nelze je u komplexních hodnot laicky často vůbec provést. Skutečná kvalita produktu se tak projeví teprve po spotřebě. V (teoretickém) extrémním případě kvalitu čistých důvěryhodných statků není možno ani po využití objektivně změřit. V praxi se mohou informační asymetrie zpravidla překonat nebo podstatně zmírnit činnostmi dotčených účastníků trhu v kombinaci s úkoly státu. Ti přitom používají převážně tzv. strategií "screeningu" a "signallingu". U screeningu se pokouší hůře informovaný účastník trhu - tedy cestující - nebo při charterové dopravě zástupně organizátor cesty - zlepšit svoji informační pozici rešeršemi nebo zapojením odborníků. K posledně jmenovaným patří v letecké dopravě, jak je snadno pochopitelné, i posádky pilotní kabiny, v jejichž zřejmém vlastním zájmu je letadlo před odletem důkladně zkontrolovat. U signallingu se naproti tomu lépe informovaný účastník trhu - zde tedy letecká společnost - pokouší demonstrovat potenciálnímu zákazníkovi svůj standard kvality. Protože ale mezi leteckými společnostmi je propagace, zvláště srovnávací propagace bezpečnostních standardů, zakázaná, má v této souvislosti dobrá pověst, které se příslušná letecká společnost těší, základní význam. Alternativu, která v uplynulých letech nabyla na důležitosti, představují soukromé systémy osvědčení (certifikace), jejichž osvědčení jakosti mají signalizovat minimální kvalitativní, resp. bezpečnostní standard. I když odhlédneme od toho, že všechny dříve jmenované činnosti jsou pro dotčeného spojeny s náklady, neměly by se podceňovat jejich občas značné problémy funkčnosti. Tak se u screeningu jeví, právě u vysoce komplexních produktů, jako hlavní problém to, že informující se nemůže posoudit znalosti odborníků - včetně těch velmi vlivných, avšak často přímo medii ustanovených expertů. Musí se spolehnout na jejich odbornost, objektivitu a nezávislost. Totéž platí pro signallingu prostřednictvím osvědčení jakosti. Protože přitom mají
1
náklady hodnocení nést zadavatelé, je i v této souvislosti na řadě otázka kvality a nezávislosti těchto agentur. Podpůrné státní zásahy pro zajištění bezpečnosti jsou proto v zásadě nepostradatelné, především mohou-li představovat u obzvláště narůstajících informačních asymetrií též celohospodářsky nákladově příznivé řešení. Ve zde diskutované oblasti bezpečnosti letecké dopravy jsou to obvykle především striktní omezující pravidla - částečně ve spojení s nátlakem na pojištění, s povinností zveřejňovat data a události, důležitá z hlediska bezpečnosti, příslušným úřadům a - kromě jiného - zákonné předpisy pro vzdělávání, výcvik, údržbu a provedení letu. Neměla by se ovšem přeceňovat ani efektivita těchto státních zásahů. Tak se teprve v roce 2004 podařilo, současně s nabytím platnosti montrealské úmluvy mezi (v té době) 66 smluvními státy (a nařízení ES 889/2002 a zákona k harmonizaci odpovědnostního práva v letecké dopravě), zrušit dříve platné omezení odpovědnosti za škody na osobách - s výjimkou nezavinění. Úmluva dbá kromě toho na povinnost pojištění leteckých společnostní a organizátorů cest. Tím jsou poprvé formálně zabezpečeny případné odpovědnostně-právní nároky dotčených nebo jejich příslušníků. V této souvislosti jsou naproti tomu obtížněji ocenitelné tři další aspekty: přiměřenost stávajících bezpečnostních předpisů, problém možných, z hlediska bezpečnosti důležitých, mezer v soustavě pravidel a otázka, jak dalece jsou státní dozorčí úřady skutečně odhodlány a schopny odkrývat porušení zákonem předepsaných minimálních standardů a radikálně je sankcionovat. Podstatné předpoklady absolutní nezávislost na politických vlivech, dostatečný počet odborně kompetentních, neúplatných kontrolorů a tvrdé, včas veřejně oznámené sankce až po odejmutí licence nejsou v praxi vždy uplatňovány. Tak ICAO v důvěrném průzkumu potvrdila, že mnohé z jejich členských států neplní standardy ICAO, aniž by to ovšem zveřejnily. Podle zprávy z amerického deníku USA Today mělo by se přitom jednat o 26 z dosud 100 členských států, které byly ICAO v tomto směru prověřovány, z nichž nejvíce bylo z Afriky, Karibiku a Jižní Ameriky. 3. Vnější vymezení pojmu bezpečnost letu Z pohledu cestujících nesou výhradní zodpovědnost za bezpečnou realizaci letu letecké společnosti. Ve skutečnosti lze převážnou většinu všech nehod primárně vyvozovat ze selhání pilota. Řada ukazatelů bezpečnosti letu se ovšem odvozuje z části nebo zcela z kontroly leteckých společností. To záleží, jak se bezprostředně ukáže, především na kvalitě státního dohledu. To platí i pro případné a výrobcem a povolovacími úřady neodhalené konstrukční nedostatky nasazených letadel. Naprosto podstatně je bezpečnostní standard letecké společnosti ovlivněn dále i prostředím nasazení, ve kterém má provést přepravní výkon. Jsou tím míněna, vedle vybavení obsluhovaných letišť pozemními, pro bezpečnost důležitými zařízeními, jako jsou navigační a přistávací podpora, vyznačení rozjezdové dráhy i pro zajištění kvality zabezpečení letu podobná zařízení, především při nepříznivé topografické dané skutečnosti. Důležitý faktor dále představují i povětrnostní podmínky, panující na odletovém letišti, na trase letu, na cílovém letišti a na případných odkloněných letištích. Konečně je letecká doprava, jak se, nikoliv naposledy, ukázalo 11. září 2001, daleko častěji než ostatní dopravci postihována teroristickými útoky.
2
4. Ukazatele bezpečnosti letu a jejich vypovídací hodnota Bez spolehlivých ukazatelů bezpečnosti letu by se sestavování „černých listin" stalo zvůlí. V praxi jsou ovšem obvykle uplatňované ukazatele všeobecně zatíženy značnými nedostatky, což silně stěžuje jejich jednoznačnou analýzu. 4.1 Statistiky nehod a pravděpodobností neštěstí Průměrná četnost nehod, zjišťovaná z dat z minulosti a především změna těchto hodnot v časovém průběhu, platí obvykle za přesvědčivý ukazatel bezpečnostního standardu letecké společnosti nebo země. Podle definice ICAO je nehodou (dodatek 13 dohody s Chicaga) každá nepředvídaná událost, která způsobí smrt nebo značná zranění minimálně jedné osoby na palubě nebo na zemi a/nebo při níž je letadlo tak těžce poškozeno, že vzniká potřeba jeho opravy (výjimka: poruchy pohonu) a/nebo při níž letadlo zmizí případně jeho trosky nejsou dosažitelné. Pro výpočet pravděpodobnosti nehody je nutné dát počet takto definovaných nehod do vztahu k měřené veličině dopravního výkonu. Protože se tento výkon může stanovovat různým způsobem, lze v porovnávaném časovém úseku dosaženou úroveň bezpečnosti výpočtem zjistit velmi rozdílně. Obzvlášť nejisté jsou ukazatelé (smrtelných) nehod na jeden milion počtu cestujících x kilometry, případně (smrtelných) nehod na každých 100 000 letů. I když je pravděpodobnost nehod sama o sobě pro srovnání bezpečnostních standardů jednotlivých leteckých společností vhodná pouze velmi podmíněně, kolují přesto po těžkých nehodách v médiích často žebříčky (údajně) (ne)spolehlivých leteckých společností. To má v podstatě tyto důvody: - nehody v živnostenské letecké dopravě jsou statisticky mimořádně vzácné. Z toho vyplývá, že výpočet statistické pravděpodobnosti nehod letecké společnosti je na základě mimořádně malého počtu relevantních událostí ve vysoké míře závislý na volbě období pozorování, - statistické riziko nehody letecké společnosti závisí rozhodujícím způsobem také na jejím operačním prostředí - tedy na shora diskutovaných vnějších faktorech - a zároveň na jejím specializačním modelu. Tak je pravděpodobnost nehod na letištích, hůře vybavených zařízeními pro zabezpečení letu a navigaci - některá regionální letiště a především mnohá místa ve třetím světě - výraznější, - zkreslování statistických rizik nehod jsou dále umožněna volbou měřené veličiny pro docílený dopravní výkon. Jestliže zvážíme, že 71 % všech nehod se stane během startovací a přistávací fáze a pouze 5 % za letu s cestujícími, potom by snaha, zjišťovat pravděpodobnost nehody na základě srovnávací veličiny počet cestujících x kilometry systematicky zkreslil výsledek na vrub těch společností, které obsluhují převážně krátké trasy - v porovnání tedy provádějí významně vyšší počet letů - a/nebo nasazují menší typy letadel, - vzhledem k mimořádně malé vypovídací hodnotě tohoto ukazatele je třeba obecně odmítnout i výpočet rizika nehod pomocí tzv. "Fatality rates" (osudových ukazatelů). Při té se dosazuje absolutní počet cestujících, kteří při nehodě zahynuli a tento počet se poměřuje k dopravnímu výkonu dané letecké společnosti. Problematika této metody je v tom, že počet smrtelných obětí podléhá, případ od případu, mimořádným výkyvům a vymyká se většinou vlivu příslušné letecké společnosti. Závisí v daleko větší míře na úhlu dopadu a rychlosti dopadu, funkčnosti nouzových východů, reakční době záchranných služeb a letištních hasičských posádek a především stupni vytížení daného letadla, - konečně statistické pravděpodobnosti nehod nenabízejí v žádném případě informace o příčině (příčinách) nehody. V podstatě nejdůležitější otázku po (spolu)zavinění dané
3
letecké společnosti nebo po případném selhání dozorčích úřadů nelze s jejich pomocí zodpovědět. 4.2 Včasné ukazatele Na základě malé vypovídací hodnoty pravděpodobností nehod a vzhledem k jejich expost charakteru získávají na důležitosti včasné ukazatele. Přitom je třeba rozlišovat mezi včasnými ukazateli, orientovanými na vstupy (input-orientované) a založené na události (incidentu). 4.2.1 Včasné ukazatele, orientované na vstupy Zastánci včasných ukazatelů, orientovaných na vstupy, předpokládají statisticky významný vztah příčiny a účinku mezi pro bezpečnost důležitými věcnými a personálními investicemi, a bezpečnostním standardem, docíleným leteckou společností nebo zemí. Za tím se skrývá předpoklad, že trvale ztrátové letecké společnosti a takové, které nasazují starší letadla, případně chudší státy, podléhají srovnatelně vyššímu riziku nehod. Statisticky nelze takový vztah, přinejmenším u leteckých společností, dosud prokázat. Tato argumentace zaprvé nesprávně posuzuje, že pozitivní provozní výsledek může být důsledkem úspor, které by se mohly projevit po dlouhé době jako kritické pro bezpečnost. Za druhé existence zisků, posuzována sama o sobě, nevypovídá nic o tom, zda se zdroje používají pro dodatečné investice v oblastech, důležitých z hlediska bezpečnosti. I v případě, že by tomu tak bylo, není tím ještě nic řečeno o účelnosti použití těchto prostředků. Tak mohou samy větší rozdíly výdajů na údržbu a výcvik místo rozporovaných bezpečnostních standardů odrážet rozdíly v produktivitě. Zřetelných a především bezpečnostně neutrálních úspor lze v těchto oblastech docílit např. stejnorodou flotilou (heslo: Commonality) nebo vyčleněním těchto činností specializovaným cizím dodavatelům. Protože se ale náklady na údržbu starších letadel zvyšují a výrobcům letadel se pravidelně daří prodlužovat intervaly údržby, závisejí náklady povinné údržby, při shodné volbě typu, též i na věkové struktuře flotil posuzovaných leteckých společností. Dodržování předpisů pro údržbu a důsledné trestání jejich porušování dozorčími úřady a pojišťovnami se ovšem předpokládá, takže nakonec stáří využívaných letadel samo o sobě nepředstavuje žádný bezpečnostní problém. Výrobci udávaná technická životnost dosahuje již pravidelně 40 a více let. Podstatně obtížněji zodpověditelnou otázkou, vzhledem k nedostatku příslušných studií, je vztah mezi vybavením dozorčích úřadů zdroji a množstvím nehod leteckých společností, registrovaných v dané zemi. Ve skutečnosti ICAO musela konstatovat, že mnohé z jejich 188 členských států - aniž by ovšem tyto jednotlivě jmenovala - nejsou ve stavu, nebo pouze omezeně, prosadit bezprostředně její standardy. 4..2.2 Události ("Incidents") Podle běžné definice se událostí rozumí každá příhoda, jejímž nástupem hrozí zásadní ovlivnění bezpečného provedení letu, aniž by ovšem muselo dojít k nehodě. Příkladem jsou výpadky pohonu, selhání důležitých palubních systémů, chyby posádky atd. Různé snahy o systematické podchycení takových událostí, případně namátkovými kontrolami technického stavu letadel na zemi jim preventivně zabránit, jsou založeny na předpokladu, že záleží často na náhodě, zda se událost ("incident") rozvine do nehody. Ve skutečnosti se rozsáhlá analýza příčin podobných poruch, obdobně jako výzkum příčin nehod, jeví jako vhodná metoda k předání cenných informací pro odhalování skrytých nedostatků v bezpečnosti. Při všeobecné
4
ohlašovací povinnosti je ovšem nutno počítat s vysokými počty nezaznamenaných případů, jestliže příslušná posádka považuje hlášení za ztrátu času nebo jí hrozí sankce od dozorčích úřadů nebo zaměstnavatele. Důvodem by snad mohlo být vlastní selhání nebo situace, kdy se management společnosti snaží hlášení obecně znemožnit. 5. „Černé listiny" v praxi 5.1 Metody, výsledky a sankce Porovnáme-li v současné době seznamy, sestavené v úvodu jmenovanými státy, lze rozlišit dva základní typy „černých listin", ale v případě Velké Británie se jedná o smíšenou formu. Dozorčí úřady Francie, Švýcarska a Belgie uvádějí jména leteckých společností, kterým, vzhledem k chybějícím bezpečnostním standardům, dočasně zamítly vstup do vzdušného prostoru. Podkladem pro rozhodování jsou přitom v rámci předletové kontroly ("Ramp checks") zjištěné, pro bezpečnost důležité, nedostatky (technické poruchy, propadlé licence, neúplné doklady) nebo (opakovaný) výskyt závažných, těžko zařaditelných událostí. Na „černé listině" jmenovaných zemí jsou v současné době tyto společnosti: - Francie: Air Koryo (Severní Korea), Air Saint - Thomas (US Panenské ostrovy), International Air Service (Liberie), Air Mozambique (LAM) včetně její dceřiné společnosti Transairways (Mozambik), Phuket Airways (Thajsko) a Cameroon Airlines (Kamerun), - Švýcarsko: Flash Airlines (Egypt), Air Van Airlines (Arménie), - Belgie: Africa Lines (Středoafrická republika), Air Memphys (Egypt), Air Van Airlines (Arménie), Central Air Express (Demokratická republika Kongo), I.C.T.T.P.W. (Libye), International Air Tours Ltd. (Nigerie), Johnsons Air Ltd. (Ghana), Silverback Cargo Freighters (Rwanda) a South Airlines (Ukrajina). FAA (Federal Aviation Administration - USA) naproti tomu rozlišuje mezi státy, jejichž národní dozorčí úřady jsou schopny prosadit minimální standardy ICAO a těmi, které to podle jejího názoru nezajišťují. Do druhé skupiny, zahrnuté do tzv. 2. kategorie, počítá v této době Bangladéš, Belize, Bulharsko, Demokratickou republiku Kongo, Dominikánskou republiku, Ecuador, Pobřeží slonoviny, Gambii, Ghanu, Guatemalu, Haiti, Honduras, Kiribati, Nauru, Nikaraguu, Organizaci východokaribských států (Anguilla, Antigua a Barbuda, Dominica, Grenada, Montserrat, St. Lucia, St. Vincent a Grenada, St. Kitts a Nevis), Paraguay, Srbsko a Černou Horu, Svazijsko, Turks a Caicos, Ukrajinu, Uruguay, Venezuelu a Zimbabwe. Velká Británie nakonec v současné době odmítla všechny letecké společnosti, registrované v Demokratické republice Kongo, Rovníkové Guineji, Libérii, Sierra Leone, Svazijsku a Tádžikistánu - rovněž pro nedodržování standardů ICAO - a nadto, hlavně z důvodů závažných bezpečnostních nedostatků, zamítla vstup do svého vzdušného prostoru pro Air Mauritanie (Mauretánie), Phoenix Aviation (Kyrgyzstán) a Phuket Airlines (Thajsko). Na rozdíl od FAA hodnotí Velká Británie ovšem jen státy, jejichž společnosti skutečně (by chtěly) přiletět. Zásadně platí, že uvedené společnosti a státy budou, za předpokladu odpovídajících následných zlepšení, ze stávající „černé listiny" vymazány. Program IASA v USA se ovšem liší od ostatních „černých listin" tím, že zařazení do 2. kategorie neznamená automaticky odepření práva na přistání zde registrovaných leteckých společností. Ty společnosti, které již obsluhují americká letiště, jsou FAA nejdříve v rámci předstartovních kontrol důkladněji prověřovány. Nadto je těmto společnostem, až do dohody FAA s dozorčími úřady pro letectví jejich domovské země o plánu odstranění FAA zjištěných nedostatků, zakázáno uplatňovat
5
dosud nevyužitá dopravní práva z a do USA. Udržet si mohou pouze stávající služby. V tomto časovém údobí jim zůstává zakázáno vstupovat do jednání o kódovém podílnictví (Codesharing) s některou americkou leteckou společností. Pokud nejsou ve stanovené době FAA vytknuté nedostatky odstraněny, může ministerstvo dopravy USA těmto zahraničním leteckým společnostem odebrat dopravní práva zcela. Leteckým společnostem, které dosud nejsou činné na trhu USA, je naproti tomu až do odstranění nedostatků, zjištěných jejich národními dozorčími úřady, vstup do vzdušného prostoru USA všeobecně odmítnut. 5.2 Kritické hodnocení Porovnáme-li letecké společnosti, zařazené do jednotlivých „černých listin", jsou nápadné tři věci: zařazovány jsou jednak malé až velmi malé zahraniční letecké společnosti, převážně ze zemí třetího světa, jejichž služeb, vzhledem k nepatrnému obchodnímu propojení v bilaterální dopravě do a z EU, využívá beztak pouze málo cestujících. Ochranný efekt „černých listin" je proto minimální. Je zajímavým faktem, že překrývání je absolutní výjimkou. Některými výjimkami jsou arménská nákladní letecká společnost Air Van Airlines, která se objevuje na „černé listině" jak ve Švýcarsku, tak v Belgii a thajská Phuket Airways, která má v současné době zákaz jak ve Francii, tak ve Velké Británii. Ale i „černé listiny" USA a Velké Británie, založené na zemích, se vzájemně liší s výjimkou dvou států a to Demokratické republiky Kongo a Svazijsko. Tento překvapující výsledek může opět mít dva důvody: - v úvahu připadající společnosti létají jen do jedné z těchto zemí, - v úvahu připadající společnosti létají do těchto zemí s různě bezpečnými letadly, - zákonem předepsané bezpečnostní standardy států, které „černé listiny" sestavují, jsou nestejně přísné, - národní dozorčí úřady jsou při odkrývání přestupků proti bezpečnostním předpisům rozdílně efektivní, - s ohledem na politické tlaky, vyvíjené na dozorčí úřady, nejsou přestupky leteckých společností z určitých zemí, případně zanedbání tamních dozorčích orgánů, trestány, protože se jedná o důležité politické spojence domácí vlády nebo důležité obchodní partnery, - výměna informací mezi národními dozorčími úřady nefunguje. Rovněž nejsou zpravidla zveřejňována kriteria, podle kterých zařadil dozorčí úřad leteckou společnost mezi nespolehlivé. Bez ohledu na to, že belgická „černá listina" neobsahuje ani jednu leteckou společnost pro dopravu cestujících, nýbrž pouze nákladní společnosti, je v této souvislosti nápadné, že s výjimkou Flash Airlines, se žádná v „černé listině" jmenovaná letecká společnost v uplynulých letech nezapletla do závažnější nehody. Některé z nich, např. Air Saint-Thomas, operují dokonce více než třicet let bez nehody. Naproti tomu existují mnohé společnosti, a nikoliv v neposlední řadě renomované společnosti jako Air France nebo American Airlines, jenž byly v uplynulých letech, přes jejich pozoruhodně vysoký bezpečnostní standard, postihovány sice vzácně, ale přece (smrtelnými) nehodami a závažnými událostmi. Zákaz vstupu do vzdušného prostoru pro letecké společnosti, vyjmenované na „černé listině" nenabízí cestujícím žádnou absolutní ochranu před rizikem (smrtelné) nehody - přirozeně ani se společností, která (z dobrých důvodů) není zde klasifikována jako nespolehlivá. Velmi omezená je přitom i účinnost přestartovních kontrol. Při nich se kontrolorům daří, již vzhledem k omezenému času - obvykle mezi 15 - 45 minutami - zjistit jen zřejmá porušení technických a operačních bezpečnostních předpisů, a to ještě pouze u jednotlivých
6
letadel a/nebo posádek, ovšem nikoliv u letecké společnosti jako celku. Především je ale jejich vypovídací hodnota omezená proto, protože některé hlavní faktory bezpečného provedení letu nejsou v průběhu prostoje na zemi principiálně hodnotitelné. Vzpomeňme si, že chyby pilota byly zjištěny u více než poloviny nehod jako jejich hlavní příčina a je proto třeba v této souvislosti zvlášť zmínit jednání a spolupůsobení posádky kokpitu během letu a přirozeně především v kritických situacích (heslo: "Crew Resource Management"). Jako překážka k tomu nakonec přichází fakt, že se předstartovní kontrola v jednotlivých zemích velmi silně liší kvalitativně s ohledem na zdroje a z politických důvodů co do kvality i pokud se týká jejich četnosti. To dokládá působivě Komisí EU zadané hodnocení programu Safety Assessment of Foreign Aircraft Programme (SAFA), hrazeného Evropskou konferencí pro civilní letectví ECAC a po nabytí platnosti směrnice EU 2004/36/ES z 21.dubna 2004 závazného pro všechny členské státy EU. Nelze navíc přehlédnout hlavní slabinu „černých listin": jejich již zmíněnou napadnutelnost pro politické ovlivňování a odvetná opatření. V konkrétním případě to sice nelze objektivně vně stojícími pozorovateli prokázat, ale závažné nepřímé důkazy pro toto podezření určitě existují. K tomu dva příklady: na jaře 2005 uložily holandské dozorčí úřady dne 12.května 2005 po dvou zveřejněných událostech (bez poškození osob) proti turecké charterové společnosti Onur Air dočasný zákaz vstupu do jeho vzdušného prostoru, ke kterému se o něco později připojily německé, francouzské a švýcarské úřady. Nato turecká vláda zamítla, přes masové protesty leteckých společnosti EU, které měly odvézt výměnou asi 40 000 lidí z dovolené na tureckém pobřeží, krátkodobě a proti platnému mezinárodnímu právu, povolení příletů. Zákaz letů pro Onur Air byl jen o málo později opět zrušen. Rovněž USA zvolily v rámci svého programu IACA při prvním hodnocení Číny a Ruska v 90. letech zřetelně jiný způsob jednání v porovnání ke standardním postupům: FAA zařadila obě země do kategorie 1. Nejprve se ovšem zřídila společná vyšetřovací komise národních dozorčích úřadů těchto zemí a FAA, aby odkryla případné systémové nedostatky a vypracovala návrhy na jejich odstranění. I od jejich hodnocení se ale ustoupilo - z ne zcela nepodložené obavy, že Boeing by se mohl dostat proti Airbusu na trzích do značně nevýhodné pozice. Přitom Rusko v té době ještě nemělo schváleno národní právo pro letectví ve smyslu zkušebních kriterií FAA, což znamená, že země v tomto čase by bývala měla být jednoznačně zařazena do dnešní kategorie 2 (dřívější kategorie III) - se všemi již shora uvedenými negativními ekonomickými důsledky pro v Rusku sídlící letecké společnosti. Místo toho, což je v samotném programu nepředpokládaná technická novinka, udělila FAA všem mezinárodně činným ruským leteckým společnostem "minimaly passing marks" a tím i právo létat bez omezení do USA i nadále podle ustanovení bilaterálních ujednání o letecké dopravě. Při realistickém posuzování se samozřejmě zdá rovněž absolutně nemyslitelné, že by např. Francie umístila na svoji „černou listinu" leteckou společnost, která je nebo by mohla být důležitým zákazníkem konsorcia Airbus. Zvláště „černé listiny", vztahující se k zemím, jsou nakonec ze dvou dalších důvodů zpochybnitelné. Za prvé neexistuje mezi kontrolními možnostmi libovolného národního dozorčího úřadu pro letectví a bezpečnostním standardem v této zemi sídlící letecké společnosti v žádném případě příčinná souvislost. Řada leteckých společností třetího světa provádí údržbové práce a školení svých pilotů v průmyslových zemích, často u samotných výrobců jimi používaných letadel, podle tam běžných vysokých standardů - vlastně jde o nanejvýš vítanou praxi, kterou program IASA Federální letecké správy úmyslně přehlíží, nebo naopak dokonce trestá. Právě to vysvětluje nepřiměřený diskriminační potenciál, který spočívá v „černých listinách", vztahujících se k zemím. Zatímco zahraniční letecké společnosti jsou pro nedostatky státního dozoru nad letectvím v jejich zemích téměř paušálně
7
umisťovány do "vězení rodového společenství", jsou domácí (zde američtí a britští) konkurenti pro ojediněle prokázané zaviněné přestupky proti bezpečnostním předpisům trestáni. „černé listiny" za druhé neřeší základní problém, jak se hospodářsky slabým zemím může podařit naplnit minimální standardy ICAO. 6. Alternativy Vzhledem ke zjevným nedostatkům nástroje „černé listiny" nabízí se otázka efektivních alternativ. Jako doporučitelný se přitom jeví tento soubor opatření: - je nepochybně žádoucí zlepšit informační tok mezi národními dozorčími úřady. Ten zahrnuje povinnost včasné výměny všech informací, týkajících se bezpečnosti - např. ve společné databance, jaká je dnes budována v programu SAFA, - žádoucí by rovněž byla zostřená pravidla ručení. Přes nedávné reformy není princip plného ručení - včetně povinnosti pro všechny společnosti uzavřít pojištění zákonné odpovědnosti proti osobním a věcným škodám, především v zemích třetího světa, kde lze očekávat větší výskyt nehod - stále ještě plně uskutečněn, - je třeba zvýšit snahy po dodatečném ještě větším rozlišování pojišťovacích prémií, proplácených jednotlivým leteckým společnostem za škody na jimi nasazeném letadle. Proto musí být pojišťovací podniky pojištěnci informovány o, z bezpečnostního hlediska důležitých, výsledcích předstartovních kontrol, prokázaných porušení bezpečnostních předpisů a závažných událostech, - rovněž veřejnost - včetně organizátorů cest - by měla být dozorčími úřady a vyšetřovateli leteckých nehod zpravena o důležitých bezpečnostních případech u jednotlivých společností. FAA např. poskytuje oznámením v tisku, jaké sankce a z jakého důvodu uložila, případně doporučila, zatímco německý spolkový úřad pro letectví se zcela zřekl odpovídajících pokynů. A zatímco je mezinárodně obvyklé (USA, Švýcarsko, Velká Británie a další), že vyšetřovatelé nehod ve svých zprávách vždy jmenují dotčenou leteckou společnost, chybí tato klíčová informace ve zprávách německých spolkových míst pro vyšetřování leteckých nehod úplně, - jako reakci na program IASA Spojených států iniciovala ICAO v roce 1998 svůj Universal Safety Oversight Audit Programme (USOAP). Slouží pro hodnocení národních dozorčích úřadů 188 členských států a představuje první vážný pokus organizace poprvé systematicky zjišťovat právě ve státech třetího světa stále ještě časté porušování minimálních standardů ICAO a - dlouhodobě - prostřednictvím cíleného využití finančních prostředků a know how, jakož i pomocí politických tlaků ostatních členských států, je překonat, - v roce 2001 začala konečně IATA se svým vlastním postupem ověřování. V rámci tohoto tzv. IATA Operational Safety Audit (IOSA) vyhodnocují nezávislé, IATA určené soukromé agentury, důležité bezpečnostní metody a procesy leteckých společností. Program s povinností úhrady pro objednatele je v současné době přístupný nejen 265 členům IATA, nýbrž především všem zainteresovaným leteckým společnostem. Ve veřejně přístupném registru jsou uvedeny všechny společnosti, které se podrobily hodnocení, po němž se stanou držiteli potvrzení IOSA na dobu dvou let. Potom je nutné provést nové hodnocení. Zprávy o hodnocení zůstávají v držení dotčených společností, mohou do nich ovšem se souhlasem nahlížet další letecké společnosti - např. během přípravy kódového podílnictví.
8
7. Souhrn „Černé listiny" nedokáží z důvodů, uvedených v tomto pojednání, vytvořit pozitivní příspěvek ke zlepšení bezpečnosti letů v letecké dopravě. Nepředstavují ani účinný indikátor jednou společností nebo jednou zemí skutečně dosaženého bezpečnostního standardu. Jsou i věcně nadbytečné, protože příslušné dozorčí úřady jsou i bez tohoto nástroje v každé době oprávněné, při podezření o nedostatcích v bezpečnosti, uložit příslušné letecké společnosti zákaz letů (vstupu do vzdušného prostoru). Konečně „černé listiny" nemohou dostát vlastní výzvě - zajištění trvale vyššího bezpečnostního standardu v mnohých státech třetího světa.
Název originálu: "Schwarze Listen" - mehr Sicherheit im Luftverkehr? Zdroj: Internationales Verkehrswesen (58) 3/2006, s. 79 - 85 Překlad: Jiří Mencl Korektura: ODIS
9
