Erasmus Universiteit Rotterdam; Europese Fiscale Studies
Buiten de EU gevestigde onderneming en de vergunning ‘toegelaten exporteur’
Door: mr Jeanneke M.W. Timman - Boeijen 2011/2012
NADRUK VERBODEN
INHOUDSOPGAVE
Inleiding
Handel en samenwerkingsvormen de
16-17 eeuw ste 19-20 eeuw Oorsprong van goederen De economische werkelijkheid anno nu Onderzoeksvraag
Hoofdstuk 1
Probleemstelling en aanpak 1.1 De casus 1.2 Uitwerking casus
Hoofdstuk 2
6 6
Preferentiële oorsprong bij bilaterale overeenkomsten 2.1 Preferentiële oorsprong van goederen 2.2 Bepalingen in het Communautair douanewetboek 2.3 Bepalingen in Protocol nr. 4 2.3.1 Aantonen oorsprong 2.3.2 Vergunning toegelaten exporteur 2.3.3 Sancties 2.3.4 De vestigingsplaats van de exporteur 2.4 Bewijs van oorsprong: het certificaat 2.4.1 Aanvraag certificaat EUR 1 of EUR-MED 2.4.2 Kan BV CH een certificaat aanvragen? 2.4.3 Conclusie inzake aanvraag certificaat door BV CH 2.5 Bewijs van oorsprong: de factuurverklaring 2.6 Voorlopige conclusie inzake vergunning toegelaten exporteur
Hoofdstuk 3
7 8 9 9 9 10 10 10 10 11 12 12 12
Preferentiële oorsprong bij unilaterale regelingen 3.1 De eenzijdig vastgestelde regelingen nader beschouwd 3.1.1 Het Algemeen Preferentiële Systeem 3.1.2 Preferentiële tariefmaatregelen voor bepaalde landengroepen of gebieden 3.2 Voorlopige conclusie vestigingsplaats van de exporteur
Hoofdstuk 4
3 4 4 5 5
13 13 14 14
Douanebeleid afgifte vergunning toegelaten exporteur 4.1 Werkwijze Douane 4.1.1 Uittreksel uit het handelsregister 4.1.2 Het initiële onderzoek 4.2 Resumé
1
15 15 16 16
Hoofdstuk 5
Het territorialiteitsbeginsel 5.1 De jurisdictie van de EU 5.1.1 Jurisdictie EU in relatie tot de lidstaten 5.1.2 Jurisdictie EU in relatie tot de burgers van de lidstaten 5.2 De jurisdictie van een (lid)staat 5.2.1 Jurisdictie van een staat in relatie tot de EU 5.2.2 Jurisdictie van een staat in relatie tot andere staten 5.3 Het toepassingsgebied van het CDW 5.4 Toetsing voorlopige conclusie aan het territorialiteitsbeginsel 5.5 Conclusie 5.6 Netelige kwesties
Hoofdstuk 6
Hoofdstuk 7
17 17 17 17 17 18 18 19 19 20
Ontwikkelingen oorsprong en tariefspreferenties 6.1 Het Groenboek van de Commissie 6.1.1 Het gemoderniseerde douanewetboek 6.1.2 Het Europese Parlement 6.2 De Wereldhandelsorganisatie 6.3 Slotconclusie 6.4 Rol Douane; een aanbeveling
21 21 22 22 22 23
Samenvatting
24
Bijlage Vergunning toegelaten exporteur
25
2
INLEIDING
“De voltooiing van de interne markt, de afbouw van obstakels voor de internationale handel en investeringen, en de grotere noodzaak om de veiligheid en de beveiliging aan de buitengrenzen van de Gemeenschap te garanderen, hebben de rol van de douaneautoriteiten ingrijpend gewijzigd, waardoor zij een leidende rol in de toeleveringsketen hebben gekregen en zij bij het toezicht op en het beheer van het internationale handelsverkeer als katalysator voor het concurrentievermogen van landen en bedrijven fungeren. De douanewetgeving moet derhalve beantwoorden aan de nieuwe 1 economische realiteit en de nieuwe rol en missie van de douaneautoriteiten”
Handel en samenwerkingsvormen Handel en handigheid daarin, is altijd al een wezenlijk onderdeel geweest van de welvaart van Nederland.
16 – 17de eeuw 2
Het politieke klimaat in de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden was na het overlijden van Philips II in rustiger vaarwater gekomen. De Republiek was in staat zich te richten op het exploreren en exploiteren van nieuwe gebieden ten behoeve van de handel. Daar bestond ook aanleiding toe omdat na 1558 de invoer stokte van Aziatische producten 3 door de Portugezen. De Portugezen hadden het alleenrecht op deze handel. Alhoewel de 4 Nederlandse scheepvaart van oudsher sterk georiënteerd was op het Oostzee gebied - de Noord-Nederlandse schippers waren in feite de vrachtvaarders van Europa - gingen zij zich nu ook richten op de handel met Azië. 5
In 1595 zond de ‘Compagnie van Verre’ , onder leiding van Cornelis Houtman een expeditie van zwaarbewapende schepen uit. Zij verkenden de handelsroute naar de ‘Oost’. De Verenigde Nederlanden stonden aan de vooravond van belangrijke ontwikkelingen op economisch, wetenschappelijk en cultureel gebied. In 1602 werd - onder politieke druk - de 6 VOC opgericht voor de handel met Azië. De VOC kreeg niet alleen het alleenrecht op de handel met Azië; de VOC mocht eveneens verdragen sluiten, oorlogen voeren en, indien nodig, lokale besturen elders installeren. De VOC had dus rechten die normaliter waren voorbehouden aan een soevereine staat. De Verenigde Nederlanden ontwikkelden zich in enkele decennia tot een wereldmacht.
1
2 3
4 5
6
Zesde overweging van (ontwerp) VO Nr 450.2008 van het Europese Parlement en de Raad; van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek. Opgericht bij de Acte van Verlatinghe van 1581. Nadat Christoffel Columbus in 1492 Amerika had ontdekt en Vasco da Gama een zeeroute naar India had gevonden, werd bij pauselijk decreet de wereld verdeeld tussen Spanje en Portugal. Ook werd wel gevaren op de Levant; het gebied ten oosten van de Middellandse zee. In 1594 opgericht door negen Amsterdammers. Initiatiefnemer was dominee Petrus Plancius. De Vereenigde Oostindische Compagnie.
3
19 – 20ste eeuw Vier eeuwen later, aan het begin van de 21 ste eeuw maakt Nederland deel uit van de Europese Unie, hierna: de EU. Samen met Frankrijk, Duitsland, Italië, België en Luxemburg 7 heeft Nederland aan de wieg gestaan van deze Unie, die in drie fasen tot stand is gekomen . Een van de belangrijkste doelstelling van de EU is de economische integratie. Dit betekent, kort gezegd, het wegnemen van economische grenzen tussen lidstaten zodat een vrij verkeer 8 9 mogelijk is van goederen, personen, diensten en kapitaal . De EU kent een Douane Unie waarbij aan de EU volledig bevoegdheid toe komt om ten behoeve van deze Douane Unie verdragen te sluiten of regelgeving te ontwerpen die uniform van kracht is. De EU is op wereldniveau geen onbelangrijke partij; zij is goed voor een vijfde van de wereldhandel. Een ander belangrijk doel van de EU is de welvaart van de EU lidstaten te bevorderen. De markten van de lidstaten worden door de EU als een gemeenschappelijke markt benaderd en gestimuleerd. Binnen de EU bestaat een daadwerkelijk vrij verkeer van personen en goederen. Ten aanzien van het vrije verkeer van goederen houdt dit in dat op het moment dat de goederen de buitengrenzen van de EU - dat zijn de grenzen met de landen die buiten het grondgebied van de EU liggen - overschrijden, pas heffing van in- of uitvoerrecht aan de orde komt. Over de hoogte van de invoertarieven onderhandelt de EU met derde landen in de hele wereld en sluit overeenkomsten af of stelt eenzijdig regelingen vast ter zake van tariefpreferenties (tariefsverlagingen). Onder andere op deze wijze bevordert of beschermt zij de handel binnen de EU.
Oorsprong van goederen Om bepaalde landen te laten profiteren van tariefsvoordelen, ofwel tariefpreferenties, is het van belang aan te tonen dat de goederen uit het desbetreffende land afkomstig zijn. Hierbij draait het om het begrip ‘oorsprong van een goed’. Een goed heeft de oorsprong Nederland als het hier is verkregen of hier een substantiële be- of verwerking heeft ondergaan. Met behulp van een certificaat kan worden aangetoond dat een goed, bijvoorbeeld, de oorsprong Nederland heeft. Ook is het mogelijk de oorsprong aan te tonen met een zogenoemde ‘factuurverklaring’ geplaatst op de factuur van de goederen. Het op een factuur mogen plaatsen van een rechtsgeldige factuurverklaring waaruit de preferentiële oorsprong van een goed blijkt, kan alleen onder bepaalde voorwaarden en op basis van een door de Douaneautoriteiten verleende vergunning ‘toegelaten exporteur’. Zie hierna, paragraaf 2.1 bij het onderdeel ‘Preferentiële oorsprong’.
7
8 9
Fase 1: 1952-1993: de Europese Gemeenschappen (de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal; de Europese Economische Gemeenschap; de EEG, en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie; EGA ( Euratom)) fase 2: 1993-2009: de Europese Unie en de Europese Gemeenschappen; fase 3: sinds 2009: de Europese Unie. Zie artikel 3 VEU (oud artikel 2 VEU) Zie artikel 28 VWEU. Kenmerken Douane-unie: (1) omvat het gehele goederenverkeer; (2) heffing van douanerechten of soortgelijke heffingen tussen de lidstaten is verboden en (3) een gemeenschappelijk douanetarief is van toepassing voor de invoer van goederen uit derde landen.
4
De economische werkelijkheid anno nu Zolang een onderneming gevestigd is binnen de EU kan de EU direct haar invloed uitoefenen via haar beleid dat is neergelegd in regelgeving. Je zou kunnen zeggen dat een onderneming dan keurig past binnen ‘de geldende modellen van regelgeving en beïnvloeding’ en kan profiteren van rechten of is onderworpen aan plichten. Ondernemingen echter opereren veelal in concernverband waarbij moeder- en dochtervennootschappen zich vestigen in landen waar het economische en fiscale klimaat het meest gunstig is. Met andere woorden: een onderneming is niet of in de EU gevestigd of daar buiten. De realiteit anno nu is dat het speelveld van een onderneming in beginsel - sinds enkele decennia en mede als gevolg van 10 de ICT ontwikkelingen - is uitgebreid tot de gehele wereld. Een onderneming kan met meerdere landen een sterke band ontwikkelen. In het kader van de winstmaximalisatie maken concerns actief gebruik van de economische, technologische en fiscale mogelijkheden welke een land, waar ook ter wereld, hen kan bieden. Een concern kan dus gerust haar hoofdvestiging in Zwitserland hebben, haar productiebedrijven in Nederland en Duitsland, haar callcenter in India en haar administratiekantoor in Hongarije.
Onderzoeksvraag In dit kader is het interessant te onderzoeken of een buiten de EU gevestigde vennootschap in aanmerking kan komen voor een vergunning toegelaten exporteur zelfafgifte oorsprongsbewijzen voor goederen welke zij laat exporteren van een binnen de EU gevestigde dochtervennootschap. Op deze vraag wordt antwoord gegeven aan de hand van de behandeling van een casus.
10
Informatie en Communicatie Technologie.
5
1
PROBLEEMSTELLING EN AANPAK
1.1
De casus
De vraag: •
Kan de Nederlandse Douane aan een in Zwitserland gevestigde vennootschap een vergunning ‘toegelaten exporteur zelfafgifte oorsprongsbewijzen’ verstrekken indien deze vennootschap goederen exporteert, rechtstreeks uit Nederland, welke zij heeft betrokken van haar dochtervennootschap welke de goederen in Nederland heeft geproduceerd?
De feiten: • • • •
• • •
1.2
Een internationaal concern BV CH heeft een verkoopmaatschappij gevestigd in Zwitserland. Een van haar dochtervennootschappen, BV NL, is gevestigd in Nederland. BV NL, produceert goederen die de Nederlandse oorsprong hebben. BV NL verkoopt direct na de productie de goederen aan haar Zwitserse moeder. De goederen blijven echter in Nederland. De Zwitserse moeder verkoopt de goederen vervolgens aan een onderneming in Tunesië. De moeder factureert ter zake van de verkoop aan de onderneming in Tunesië. Vanuit Nederland worden de goederen door BV NL rechtstreeks vervoerd naar Tunesië. Goederen met de oorsprong EU komen in aanmerking voor een preferentieel 11 invoertarief in Tunesië gelet op Protocol nr. 4 , hierna: het Protocol. Het bewijs dat de goederen de oorsprong EU hebben kan eenvoudig worden verstrekt door middel van een factuurverklaring. BV CH verzoekt de Nederlandse Douane om een vergunning ’toegelaten exporteur’ zelfafgifte oorsprongsbewijzen.
Uitwerking casus
Voor de beantwoording van bovenstaande vraag wordt allereerst in hoofdstuk 2 onderzocht hoe een en ander is geregeld in de huidige relevante regelgeving ter zake van preferentiële oorsprong welke bij bilaterale overeenkomst zijn bepaald. Dit leidt tot een voorlopige conclusie. Deze voorlopige conclusie wordt in hoofdstuk 3 aangehouden tegen vergelijkbare regelgeving ter zake van preferentiële oorsprong, bepaald bij eenzijdig vastgestelde regelingen. In hoofdstuk 4 wordt het beleid van de Nederlandse Douane onderzocht inzake het afgeven van vergunningen ‘toegelaten exporteur zelfafgifte oorsprongsbewijzen’. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens het territorialiteitsbeginsel behandeld. Gekeken wordt wat het effect is van dit beginsel op de bovenstaande casus. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 aandacht besteed aan recente ontwikkelingen op het terrein van preferentiële oorsprong. Ook is in dit hoofdstuk de slotconclusie opgenomen met aanbevelingen voor de Douane. In hoofdstuk 7 volgt de samenvatting.
11
Protocol nr. 4 bij de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en de Republiek Tunesië betreffende de definitie van het begrip “producten van oorsprong” en de methoden van administratieve samenwerking (Besluit 2006/612/EG).
6
2
PREFERENTIELE OORSPRONG BIJ BILATERALE OVEREENKOMSTEN
In de casus verzoekt BV CH om een vergunning toegelaten exporteur zelfafgifte oorsprongsbewijzen. Met deze vergunning kan zij op haar facturen een verklaring plaatsen dat de goederen van oorsprong EU zijn. Als zij hiermee aantoont dat de goederen van preferentiële oorsprong zijn kan vervolgens een tariefsvoordeel worden genoten bij invoer van de goederen in Tunesië. In dit hoofdstuk bekijken we of BV CH in aanmerking kan komen voor de vergunning toegelaten exporteur. De volgende onderdelen passeren hierbij de revue. Allereerst wordt nader stil gestaan bij het begrip preferentiële oorsprong. Daarna wordt gekeken naar de relevante bepalingen in de douanewetgeving en die in de betreffende preferentiële oorsprongsovereenkomst. Vervolgens worden de procedures inzake het bewijs van oorsprong, een certificaat of een factuurverklaring, behandeld. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een voorlopige conclusie.
2.1
Preferentiële oorsprong van goederen
Oorsprong Wereldwijd verschaffen landen aan elkaar om handelspolitieke redenen tariefsvoordelen bij invoer van goederen. Het gaat dan om goederen uit dat specifieke land die worden begunstigd. Voor het van toepassing zijn van een bepaald begunstigend douanetarief is het dus van belang om de oorsprong van een goed te kunnen bepalen. Zo kunnen om handelspolitieke redenen bepaalde producten met oorsprong land X een tariefvoordeel bij invoer in land Y genieten. Overigens is de oorsprong van een goed niet het enige criterium op grond waarvan een tariefspreferentie wordt toegepast. Naast de oorsprong van een goed moet ook worden voldaan aan belangrijke andere criteria zoals: het rechtstreekse vervoer van de goederen van, bijvoorbeeld, het land van uitvoer naar de Gemeenschap en het gebruik van bepaalde bewijsmiddelen van oorsprong zoals een certificaat. Voor sommige producten is het zonder meer duidelijk dat zij afkomstig zijn uit een bepaald land. Zij zijn dan van oorsprong uit dat bepaalde land omdat zij daar geheel en al zijn verkregen uit materialen van dat land. In de meeste gevallen zijn producten evenwel het resultaat van be- of verwerkingen waarbij de gebruikte materialen zijn ingevoerd vanuit een ander land- en dus niet uit het land van oorsprong komen. Toch kan ook in zo’n situatie het goed de oorsprong krijgen wanneer deze be- of verwerkingen voldoende substantieel zijn.
Preferentiële oorsprong De Gemeenschap kent begunstigde tarieven voor bepaalde landen of gebieden waarmee zij een bilaterale overeenkomst heeft afgesloten. Ook kent de Gemeenschap eenzijdig, unilateraal, door haar vastgestelde regelingen waarbij begunstigde tarieven worden toegekend aan bepaalde derde landen en gebieden. Op grond van bepaalde criteria, afhankelijk van de overeenkomst of regeling, kunnen goederen met oorsprong land X tariefsvoordelen genieten. We spreken in zo’n situatie van de preferentiële oorsprong van een goed.
7
Zoals opgemerkt moet de preferentiële oorsprong van een goed worden aangetoond. Dat kan, bijvoorbeeld, met een certificaat. Ook kan een vereenvoudigde procedure van toepassing zijn. Aan exporteurs kan namelijk, onder voorwaarden, de zogenoemde vergunning ‘toegelaten exporteur zelfafgifte oorsprongsbewijzen’ worden verleend. Die vergunning geeft de mogelijkheid bij export, een verklaringen van de preferentiële oorsprong te plaatsten op de factuur of op een ander handelsdocument. In de meeste preferentiële regelingen wordt deze verklaring aangeduid als: ‘factuurverklaring’. Gelet op het feit dat het bij preferentiële oorsprong om aanzienlijke fiscale – en commerciële belangen kan gaan is de controle door de Douaneautoriteiten op de oorsprong van goederen van groot belang. In alle bilaterale overeenkomsten of unilaterale regelingen zijn ten aanzien van tariefpreferenties controlemogelijkheden opgenomen op de overgelegde certificaten of factuurverklaringen bij in- en uitvoer.
2.2
Bepalingen in het Communautair douanewetboek 12
In het Communautair douanewetboek , hierna: het CDW, wordt in de artikelen 22 tot en met 27 de oorsprong van goederen geregeld. De niet-preferentiële oorsprongsregels, opgenomen in de artikelen 22 tot en met 26, worden hier niet verder besproken. In deze casus gaat het immers om de preferentiële oorsprong. De preferentiële oorsprong is geregeld in artikel 27 van het CDW. Artikel 27 bepaalt, in samenhang met artikel 20, lid 3, letters d en e, dat de regels voor: (1) preferentiële oorsprong, gebaseerd op door de Gemeenschap bilateraal afgesloten overeenkomsten, zijn te vinden in die overeenkomsten; (2) preferentiële oorsprong, gebaseerd op door de Gemeenschap unilateraal vastgestelde regelingen, zijn te vinden in de Toepassingsbepalingen van het CDW, 13 hierna het TCDW in de artikelen 66 tot en met 123. Ad (1) Preferentiële oorsprong bij bilateraal afgesloten overeenkomsten De voorwaarden waaraan de goederen moeten voldoen om in aanmerking te kunnen komen voor preferentiële oorsprong, zijn geregeld in een overeenkomst met dat land of groepen van landen. Deze overeenkomsten kunnen onderling verschillen. Bij de overeenkomsten horen protocollen die naast regels over de preferentiële oorsprong van goederen ook bepalingen bevatten met betrekking tot een goede administratieve samenwerking tussen de Douaneautoriteiten van de verdragspartijen. Deze laatste bepalingen zijn toegespitst op de controle door de Douaneautoriteiten van de oorsprongsbewijzen en het regelen van daaruit voortvloeiende geschillen. Ad (2) Preferentiële oorsprong bij unilateraal vastgestelde regelingen Deze regelingen worden nader behandeld in hoofdstuk 3.
12
13
Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad, tot vaststelling van het communautair douanewetboek (CDW). Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie, houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (TVo. CDW)
8
2.3
Bepalingen in Protocol nr. 4
In de voorliggende casus zijn, zoals we zagen, de tariefpreferenties geregeld in het Protocol behorend bij de overeenkomst die de EU heeft gesloten met de Republiek Tunesië hierna: de overeenkomst. Het Protocol geeft aan deze overeenkomst een nadere uitwerking. Hierna worden eerst de van toepassing zijnde artikelen van het Protocol met betrekking tot het ‘aantonen van oorsprong’, de status van ‘toegelaten exporteur’ en de ‘sancties’ op een rij gezet. Vervolgens wordt de ‘vestigingsplaats van de exporteur’ en het ‘aantonen van de oorsprong’, nader beschouwd.
2.3.1
Aantonen oorsprong
Zoals hiervoor al is opgemerkt moet de oorsprong van een goed worden aangetoond. Het Protocol heeft hier omtrent, de artikelen 16, 17, 22 en 23 opgenomen: • artikel 16 bepaalt dat het protocol van toepassing is op producten van oorsprong uit de Gemeenschap die in Tunesië worden ingevoerd op vertoon van een EUR 1, 14 EUR-MED certificaat of door middel van een verklaring van de exporteur, de zogenoemde factuurverklaring, op een handelsbescheid. • artikel 17 regelt de procedure voor de afgifte van een certificaat EUR 1 of EUR-MED. Deze certificaten kunnen worden aangevraagd, door de exporteur bij de douaneautoriteiten van het land van uitvoer. In onze casus is dat dus bij de Nederlandse Douane. Zie hiervoor paragraaf 2.4. • artikel 22 verwijst naar de mogelijkheid tot een meer praktische regeling om de oorsprong van een goed aan te kunnen tonen. Dit artikel geeft nadere regels voor het opstellen van een zogenoemde factuurverklaring. Een toegelaten exporteur ex artikel 23 van het Protocol kan zo een factuurverklaring afgeven. Zie hiervoor paragraaf 2.5. • Artikel 23 van het Protocol werkt het begrip toegelaten exporteur nader uit.
2.3.2
Vergunning toegelaten exporteur
Volgens artikel 23 van het Protocol, kan iedere exporteur die veelvuldig producten verzendt waarop de overeenkomst van toepassing is, een vergunning toegelaten exporteur aanvragen. Volgens datzelfde artikel zijn het de Douaneautoriteiten van het land van uitvoer die deze kunnen verlenen. Dit kunnen zij doen indien de nodige waarborgen worden geboden met betrekking tot de controle op de oorsprong van de producten en de naleving van alle andere voorwaarden van het Protocol. Het tweede lid van artikel 23 bepaalt vervolgens nog eens afzonderlijk dat de Douaneautoriteiten aan de status van toegelaten exporteur de door hun noodzakelijk geachte voorwaarden kunnen verbinden.
14
Het certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 kan in vrijwel alle op de oorsprong van goederen gebaseerde regelingen (het APS uitgezonderd) als bewijsmiddel dienen. Het certificaat inzake goederenverkeer EUR-MED kan als bewijsmiddel inzake de oorsprong van goederen dienen binnen de Pan-Euro-Mediterrane Zone. De PanEuro-Mediterrane Zone omvat: de EU, IJsland, Noorwegen, Zwitserland, Liechtenstein, Algerije, Egypte, Jordanië, Libanon, Marokko, Syrië, Tunesië, Turkije, Palestina en de Faeröer.
9
2.3.3
Sancties
In het Protocol is ook een sanctiebepaling opgenomen. Artikel 35 bepaalt dat sancties worden getroffen tegen een ieder die een document met onjuiste gegevens opstelt of doet opstellen met het doel de goederen onder de preferentiële regeling te brengen. Deze sanctiebepaling is niet nader uitgewerkt in het Protocol. Daarvoor moeten we kijken in de nationale regelgeving. Bestuurlijke boeten kunnen, in dit kader, worden opgelegd op grond van, bijvoorbeeld, de artikelen 9:4 en 9:5 van de Algemene Douanewet, juncto de artikelen 10:1 en 10:2 van de Algemene Douaneregeling. Ter zake van de strafrechtelijke bepalingen kunnen, bijvoorbeeld, gelden de artikelen 10:5, 10:10 en 10:11 van de Algemene Douanewet, juncto de artikelen 11:2 en 11:3 van de Algemene Douaneregeling.
2.3.4
De vestigingsplaats van de exporteur
Opvallend is dat in het Protocol nergens melding wordt gemaakt van een voorwaarde die ziet op de vestigingsplaats van de exporteur. Eerder hebben we gezien dat artikel 27 CDW de kaderbepaling vormt voor preferentiële oorsprong. De specifieke bepalingen van het Protocol zijn aldus limitatief. Meer bepalingen kent het CDW niet. De conclusie is dan ook dat op basis van de letterlijke tekst van het Protocol, iedere exporteur in beginsel in aanmerking kan komen voor een vergunning toegelaten exporteur.
2.4
Bewijs van oorsprong: het certificaat
In de nationale douanewetgeving zijn nadere regels opgenomen met betrekking tot bewijzen van oorsprong. Zo bepaalt artikel 2:2, lid 1 van het Douanebesluit dat nadere regels gesteld kunnen worden met betrekking tot de in het internationale verkeer te bezigen verklaringen inzake de oorsprong van goederen. Hieraan is uitvoering gegeven in de Algemene Douaneregeling en wel in artikel 1:13. Dit artikel definieert tal van begrippen waaronder: ‘certificaat van oorsprong’, ‘certificaat inzake goederenverkeer’ en ‘leveranciersverklaring’. De artikelen 1:14 tot en met 1:17 geven vervolgens nadere regels met betrekking tot de aanvraag van certificaten om de oorsprong van goederen te kunnen aantonen.
2.4.1
Aanvraag certificaat EUR 1 of EUR-MED
Artikel 1:16 van de Algemene Douaneregeling regelt hoe - dus onder welke voorwaarden - en waar een aanvraag voor de afgifte van het certificaat moet worden ingediend. Een dergelijke aanvraag voor een certificaat moet in ieder geval ingediend worden bij de Kamer van Koophandel zoals bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van de Wet op de kamers van koophandel en fabrieken 1997. De Kamer van Koophandel voorziet de aanvraag van haar bevindingen en maakt deze bekend aan de inspecteur. Deze bevindingen van de Kamer van Koophandel hebben met name betrekking op de verificatie van de oorsprong van het goed. Aan de hand van overgelegde stukken van leveranciers en de producent, stelt de Kamer van Koophandel de juistheid van de geclaimde oorsprong van het goed vast. Vervolgens maakt de Kamer van Koophandel haar bevindingen bekend aan de Douane (de inspecteur).
10
Het opvallende aan artikel 1:16 is, dat het gedetailleerd aangeeft bij welke Kamer van Koophandel de aanvraag moet worden ingediend. Dat hangt af van: (1) Waar de onderneming of rechtspersoon is ingeschreven in het Handelsregister conform artikel 6 van de Handelsregisterwet 2007; of (2) Waar de aanvrager woont dan wel is gevestigd; of (3) Waar de goederen zich bevinden in geval van een onderneming die in een andere lidstaat van de Europese Unie is gevestigd en waarvan de goederen via Nederland uitgaan.
2.4.2
Kan BV CH een certificaat aanvragen?
BV CH kan op basis van artikel 1:16 Algemene Douaneregeling niet zelf een certificaat aanvragen! Zij kan namelijk aan geen van de voorwaarden van dit artikel voldoen. Dit houdt verband met het feit dat zij niet in de EU is gevestigd want: • Aan voorwaarde (1) kan zij niet voldoen omdat zij haar statutaire zetel niet in Nederland heeft waardoor inschrijving door BV CH in het handelsregister gelet op artikel 6, eerste lid, van de Handelsregisterwet 2007, niet mogelijk is. • Aan voorwaarde (2) kan zij evenmin voldoen want zij is gevestigd in Zwitserland en in Zwitserland is geen Kamer van Koophandel in de zin van de Wet op de kamers van koophandel en fabrieken 1997. Zie hiervoor hetgeen gedefinieerd is in artikel 1:13, letter d, van de Algemene Douaneregeling. • Ook aan voorwaarde (3) kan zij niet voldoen omdat zij in een derde land is gevestigd. Nu BV CH zelf geen certificaat kan aanvragen is de vraag aan de orde of zij dat wel kan bereiken door zich te laten vertegenwoordigen.
Vertegenwoordiging in douanezaken De mogelijkheid van vertegenwoordiging in douanezaken is geregeld in artikel 5 van het CDW. Op grond van artikel 5, lid 2, is zowel directe als indirecte vertegenwoordiging mogelijk. Bij directe vertegenwoordiging wordt in naam en voor rekening van de vertegenwoordigde gehandeld. Bij indirecte vertegenwoordiging wordt in naam van de vertegenwoordiger maar voor rekening van de vertegenwoordigde gehandeld. Als BV CH zich wil laten vertegenwoordigen zal deze vertegenwoordiger, gelet op artikel 5, lid 3, CDW in de Gemeenschap moeten wonen. Via de vorm van indirecte vertegenwoordiging kan BV CH een certificaat van goederenverkeer aanvragen. Dit is dan mogelijk op grond van artikel 1:16, lid 1, letter b, Algemene Douaneregeling; dus op naam van de vertegenwoordiger doch voor rekening (en risico) van BV CH. De vertegenwoordiger moet overigens wel in Nederland wonen of zijn gevestigd! Dit vloeit voort uit het feit dat de aanvraag moet plaatsvinden bij een Kamer van Koophandel in het gebied waar de aanvrager woont of is gevestigd. Dat gebied moet dan logischerwijze een gebied zijn ergens in Nederland aangezien met ‘kamer’, gelet op artikel 1:13, letter d, van de Algemene Douaneregeling, bedoeld wordt: de Kamer van Koophandel in de zin van de Wet op de kamers van koophandel en fabrieken 1997.
11
2.4.3
Conclusie inzake aanvraag certificaat door BV CH
De vraag of BV CH een certificaat EUR 1 of EUR-MED - beide ook aangeduid met de algemene term: certificaat inzake goederenverkeer - kan aanvragen, moet bevestigend worden beantwoord. Via indirecte vertegenwoordiging kan zij het certificaat inzake goederenverkeer aanvragen om het vervolgens te laten viseren door de Douane. Met dit certificaat kan BV CH de oorsprong van de Nederlandse goederen aantonen. Dit is dus gebaseerd op artikel 17 van het Protocol, juncto: artikel 5, lid 3, CDW en artikel 1:16 van de Algemene Douaneregeling.
2.5
Bewijs van oorsprong: de factuurverklaring
Het behoeft waarschijnlijk geen nader betoog dat de procedure om een certificaat aan te vragen via de Kamer van Koophandel en de Douane, een tamelijk tijdrovende en omslachtig methode is. BV CH zal daarom graag gebruik willen maken van de vereenvoudigde procedure van de factuurverklaring waarvoor de vergunning toegelaten exporteur nodig is. De geldende regels daarvoor zijn enkel opgenomen in het Protocol. In de nationale bepalingen van de Algemene Douanewet blijken geen nadere regels opgenomen te zijn met betrekking tot de vergunning toegelaten exporteur.
2.6
Voorlopige conclusie inzake vergunning toegelaten exporteur
Eerder hebben we gezien, bij paragraaf 2.2, dat in de Communautaire douanewetgeving geen nadere bepalingen zijn opgenomen die zien op de vereenvoudigde procedure van de factuurverklaring. Bij paragraaf 2.5 zien wij dat ook in de nationale bepalingen van de Algemene Douanewet ter zake geen nadere regels zijn opgenomen. De bepalingen van het Protocol zijn dus bepalend. In het Protocol zijn ter zake van de (vergunning) toegelaten exporteur, gelet op de artikelen 22 en 23, geen voorwaarden opgenomen met betrekking tot de vestigingsplaats van de exporteur. Pure grammaticale interpretatie van de vigerende wet- en regelgeving - zijnde de artikelen 27, letter a, juncto artikel 20, lid 3, letter d, van het CDW en de artikelen 16, 17, 22 en 23 van het Protocol, leidt tot de voorlopige conclusie dat aan BV CH - een niet in de EU of begunstigd land gevestigde onderneming - een vergunning toegelaten exporteur zou kunnen worden verleend. Nergens in het Protocol of in de Algemene Douanewet staat immers vermeld dat de exporteur in de EU moet zijn gevestigd!
12
3
PREFERENTIELE OORSPRONG BIJ UNILATERALE REGELINGEN
Het preferentiële stelsel van EU is niet alleen gebaseerd op conventionele akkoorden maar ook op autonome of unilaterale regelingen. Het douanetarief van de EU omvat dus mede preferentiële tariefmaatregelen die door de EU ten gunste van bepaalde landen, groepen van landen of gebieden, eenzijdig zijn vastgesteld. In het kader van deze casus wordt bekeken hoe in deze eenzijdige regelingen wordt omgegaan met het vereenvoudigd kunnen aantonen van de preferentiële oorsprong van goederen. Werpt dit mogelijk een ander licht op de voorlopige conclusie bij paragraaf 2.6?
3.1
De eenzijdig vastgestelde regelingen nader beschouwd
De eenzijdig door de Gemeenschap vastgestelde preferentiële regels zijn in het CDW opgenomen in artikel 27, letter b van het CDW, juncto artikel 20, lid 3, letter e, en nader uitgewerkt in het TCDW onder de artikelen 66 tot en met 123. Uit het TCDW valt op te maken dat er twee ‘hoofd’systemen zijn van eenzijdig vastgestelde preferentiële regels, namelijk: (1) regels ten behoeve van ontwikkelingslanden, het zogenoemde Algemeen Preferentiële Systeem, hierna: het APS en. (2) de eenzijdig vastgestelde preferentiële regels ten gunste van bepaalde landen en 15 gebieden .
3.1.1
Het Algemeen Preferentiële Systeem
Onder de eenzijdige door de Gemeenschap ten gunste van bepaalde landen unilateraal 16 vastgestelde regels, wordt dus begrepen het APS . Wat direct opvalt is dat het APS niet het begrip ‘toegelaten exporteur’ kent. Er wordt namelijk volgens een andere - meer eenvoudige methodiek gewerkt. In het APS wordt gewerkt met het begrip ‘geregistreerde exporteur’ in combinatie met een zogenoemd ‘attest van oorsprong’. Een exporteur komt in aanmerking voor de status van geregistreerde exporteur als hij zich laat registreren in de gegevensbank van de Commissie. Dit bepaalt artikel 92 in samenhang met artikel 69 van het TCDW. In beide artikelen wordt melding gemaakt van het formulier ‘van het model in bijlage 13quater’. De voorwaarden waaraan de geregistreerde exporteur moet voldoen staan vermeld in artikel 94. Een verwijzing naar de vestigingsplaats wordt daar niet gemaakt. Ook in artikel 67, waar de van toepassing zijnde begrippen zijn gedefinieerd, worden de in lid 1, letters t en u, gegeven definities van de begrippen ‘exporteur’ en respectievelijk ‘geregistreerde exporteur’ niet nader uitgewerkt ter zake van de vestigingsplaats van de (geregistreerde) exporteur. Kortom, in geen enkele toepassingsbepaling wordt een directe of indirecte verwijzing gemaakt naar de vestigingsplaats van de (geregistreerde) exporteur. Conclusie: noch in de bepalingen van de toepassingsverordening noch in het formulier van het model in bijlage 13quater staat bepaald dat de (geregistreerde) exporteur in de EU of het begunstigd land moet zijn gevestigd!
15 16
Ten behoeve van, bijvoorbeeld, Moldavië en Kosovo. De van toepassing zijnde bepalingen in het CDW zijn die van artikel 20, lid 3, letter e, en artikel 27, letter b, en de artikelen 66 tot en met 97 TCDW.
13
3.1.2
Preferentiële tariefmaatregelen voor bepaalde landengroepen of gebieden
In de artikelen 98 tot en met 123 van het TCDW is de ‘andere ‘hoofd’regeling opgenomen van de eenzijdig door de Gemeenschap vastgestelde tariefpreferenties. Bij deze regeling zijn in artikel 109 nadere regels vastgesteld omtrent het bewijs van oorsprong. Hier geldt wel weer het systeem van de factuurverklaring van de exporteur zoals dat ook van toepassing is bij de door de Gemeenschap met bepaalde landen of groepen van landen afgesloten bilaterale overeenkomsten. In de artikelen 116 en 117 van het TCDW wordt het begrip ‘toegelaten exporteur’ nader gedefinieerd. Hier zien wij in artikel 116, lid 1, letter a, dat een factuurverklaring mag worden opgesteld door een toegelaten exporteur in de Gemeenschap in de zin van artikel 117. In artikel 117 staat niet vermeld dat de exporteur in de EU moet wonen of gevestigd moet zijn. Wat bedoeld wordt in artikel 116 met de aanduiding: ‘een toegelaten exporteur in de Gemeenschap in de zin van artikel 117’ is niet eens zo duidelijk. De zinsnede ‘in de Gemeenschap’ duidt wellicht op wonen of gevestigd zijn in de Gemeenschap. Maar het zou ook kunnen betekenen: een exporteur die zijn werkzaamheden of activiteiten verricht in de Gemeenschap.
3.2
Voorlopige conclusie vestigingsplaats exporteur
In de artikelen 66 tot en met 97 van het TCDW wordt ter zake van de eenzijdig door de Gemeenschap bepaalde tariefpreferenties, het zogenoemde APS, noch bij het begrip geregistreerde exporteur noch bij het begrip exporteur als voorwaarde gesteld dat deze moet zijn gevestigd in de EU of het begunstigd land. Dit is wellicht anders bij de eenzijdig door de 17 Gemeenschap vastgestelde tariefpreferenties ten gunste van bepaalde landen en gebieden . Daar zou uit artikel 116, lid 1, letter a, van het TCDW opgemaakt kunnen worden dat een factuurverklaring mag worden opgesteld door een toegelaten exporteur die woont of is gevestigd in de Gemeenschap! Kortom, ook al is de regelgeving ten aanzien van de vestigingsplaats van de exporteur beslist niet duidelijk geregeld in het TCDW, het feit dat artikel 116 van het TCDW er wel op zou kunnen duiden, geeft natuurlijk te denken.
17
Zie de artikelen 98 tot en met 123 TCDW
14
4
DOUANEBELEID AFGIFTE VERGUNNING TOEGELATEN EXPORTEUR
In hoofdstuk 3 hebben we gezien dat bij de eenzijdig vastgestelde preferentiële regelingen, alleen in artikel 116 van het TCDW mogelijk is bepaald dat een exporteur in de Gemeenschap moet wonen of zijn gevestigd wil deze in aanmerking kunnen komen voor een vergunning toegelaten exporteur. Dat geeft twijfel aan de juistheid van onze voorlopige conclusie aan het slot van hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk wordt het beleid en de werkwijze van de Douane onderzocht ter zake van de vergunningverlening toegelaten exporteur.
4.1
Werkwijze Douane
De Douane heeft haar uitvoeringsbeleid neergelegd in het zogenoemde Handboek Douane en het Handboek Veiligheid, Gezondheid, Economie en Milieu, of wel het handboek VGEM. Beide handboeken zijn gepubliceerd op de officiële website van de Belastingdienst. Volgens vaste jurisprudentie zijn gepubliceerde handboeken geldend recht en kan hierop een beroep worden gedaan. Het Handboek Douane bevat uitvoeringsregels met betrekking tot de oorsprong van goederen. In Hoofdstuk 8.00.00 Preferentiële oorsprong en herkomst, bij onderdeel 7, ‘Vereenvoudigde procedures’, wordt de vergunning toegelaten exporteur nader uitgewerkt. Opvallend is ook hier dat nergens expliciet in de tekst is opgenomen dat de exporteur in de Gemeenschap moet zijn gevestigd. Echter wanneer we de, aan de ambtenaren van de Douane, voorgeschreven beoordelingsprocedures nader bestuderen blijkt dat bij de afgifte van een vergunning in de praktijk voorwaarden worden gesteld aan de aanvraagprocedure waaruit impliciet kan worden afgeleid dat de exporteur in Nederland moet zijn gevestigd. Bij de onderdelen 4.1.1 en 4.1.2 wordt dit nader uitgewerkt.
4.1.1
Uittreksel uit het handelsregister
In het Handboek Douane, bij onderdeel 7.2.3. ‘Behandeling verzoek om afgifte van een vergunning toegelaten exporteur’ is te lezen dat bij een aanvraag de exporteur een recent uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel moet voegen. Geduid wordt op een inschrijving van de onderneming in de Kamer van Koophandel in Nederland. Volgens de Wet op de kamers van koophandel en fabrieken 1997, moeten personen die een onderneming in Nederland drijven, zich inschrijven. Met betrekking tot niet in Nederland gevestigde ondernemers is bepaald dat een buitenlandse vennootschappen zich alleen kan inschrijven als deze een vestiging in Nederland heeft. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat de Douane in haar beleid er vanuit gaat dat een onderneming in Nederland moet zijn gevestigd. Het gevolg is dat - nu BV CH zelf geen uittreksel uit het handelsregister kan overleggen - BV CH geen vergunning toegelaten exporteur kan aanvragen bij de Douane. Bij subparagraaf 2.4.2 hadden wij ook al geconstateerd dat BV CH ook niet zelf - op eigen naam dus - een certificaat bij de Kamer van Koophandel kan aanvragen gelet op de 18 bepalingen van artikel 1:16 van de Algemene Douaneregeling .
18
BV CH kan echter wel, via indirecte vertegenwoordiging, dus op naam van een vertegenwoordiger (en voor eigen rekening), een certificaat verkrijgen!
15
4.1.2
Het initiële onderzoek
Bij een nieuwe aanvraag voor een vergunning toegelaten exporteur stelt de Douane een zogenoemd initieel onderzoek in. Dit onderzoek wordt ter plaatse in de administratie van de exporteur verricht. Een dergelijk onderzoek ‘in de administratie’ verwijst, naar mijn mening, naar een onderzoek op het vestigingsadres van de exporteur in Nederland. Immers de Douane controleert, bijzondere omstandigheden daargelaten, in Nederland. Dit op grond van het feit dat de jurisdictie - de rechtsmacht - van de Nederlandse Douane, in beginsel, niet verder reikt. In het volgende hoofdstuk wordt bij dit territorialiteitsbeginsel nader stil gestaan.
4.2
Resumé
Uit het gepubliceerde uitvoeringsbeleid van de Douane kan, zij het impliciet, worden geconcludeerd dat bij de beoordeling of een vergunning toegelaten exporteur kan worden verleend aan een exporteur, de Douane er van uit gaat dat de exporteur in Nederland, dus in de EU moet zijn gevestigd!
16
5
HET TERRITORIALITEITSBEGINSEL
5.1
De jurisdictie van de EU
5.1.1
Jurisdictie EU in relatie tot de lidstaten
De huidige EU steunt op twee verdragen. Enerzijds is er het Verdrag betreffende de EU, hierna: de VEU. Het VEU regelt de hoofdzaken van de EU. Anderzijds is er het Verdrag betreffende de werking van de EU, hierna de VwEU. Het VwEU geeft aldus een nadere uitwerking van het VEU. Artikel 4 van het VEU bepaalt dat bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toebehoren aan de lidstaten. Artikel 5 herhaalt dit nog eens in de laatste zin van het tweede lid. Tevens geeft artikel 5 aan, de wijze waarop de EU dient om te gaan met haar bevoegdheden. In het VwEU worden de bevoegdheden van de EU vervolgens nader uitgewerkt. De EU kan dus enkel optreden op de terreinen die genoemd zijn in de VwEU; zie hiervoor de artikelen 1 tot en met 6 VwEU. 19
De EU voert ten behoeve van haar 27 lidstaten een gemeenschappelijke handelspolitiek uit. Zij is exclusief bevoegd tot de Douane-unie op grond van artikel 3 VwEU. Dat betekent dus dat de EU, bij uitsluiting van de lidstaten, geheel vrij is te bepalen hoe de Douane-unie vorm wordt gegeven. Je zou kunnen zeggen dat de lidstaten op het terrein van Douane aangelegenheden hun jurisdictie - zolang zij lid zijn van de EU - hebben overgedragen aan de Unie.
5.1.2
Jurisdictie EU in relatie tot de burgers van de lidstaten
De EU regelgeving is gericht op personen die gevestigd zijn binnen de EU. Dit vloeit rechtstreeks voort uit artikel 20 van het VwEU. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Dit burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap. De burgers van de Unie genieten rechten en hebben plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Waar gesproken wordt over burger kan daarvoor in de plaats worden gelezen een vennootschap welke zijn statutaire zetel, het hoofdbestuur of de hoofdvestiging binnen de EU heeft. Dit bepaalt artikel 54 van het VwEU.
5.2
De jurisdictie van een (lid)staat
5.2.1
Jurisdictie van een staat in relatie tot de EU
Het kenmerk van een staat is dat zij zich op ieder terrein bevoegd kan verklaren op te treden zolang de grondwet van die staat dat niet uitsluit of beperkt. De EU daarentegen kan enkel op die terreinen optreden die de VEU en VwEU aan haar hebben toebedeeld. Op grond van artikel 3, lid 1, letter a, van de WVEU is de EU exclusief bevoegd op het gebied van de Douane Unie. Zoals bekend heeft de EU bij verordening nr. 2913/92 het CDW, vastgesteld. Het CDW vormt, tezamen met nog andere communautaire en nationale
19
Zie artikel 3 VEU (oud artikel 2 VEU)
17
regelgeving zoals de Algemene Douanewet, het Algemeen Douanebesluit, de Algemene Douaneregeling, de douanewetgeving. Ter zake van de bepalingen van het CDW en de daarop betrekking hebbende toepassingsverordening, het TCDW, hebben de lidstaten hun jurisdictie als het ware overgedragen aan de EU.
5.2.2
Jurisdictie van een lidstaat in relatie tot andere staten
Voor zover de lidstaten op bepaalde terreinen geen samenwerking zijn aangegaan binnen de 20 EU dan wel dat de EU het aan lidstaten vrij laat bepaalde onderwerpen zelf te regelen , kennen lidstaten hun eigen jurisdictie. Dat wil zeggen: een lidstaat is dan vrij in de wetgevende en uitvoerende macht binnen het territorium van haar eigen grondgebied. Een lidstaat heeft, echter, zonder nadere regelgeving, geen rechtsmacht over het grondgebied van een andere lidstaat. Een staat heeft dus nimmer rechtsmacht over enige andere soevereine staat waar ook ter wereld. Concreet betekent dit bijvoorbeeld, dat een parlement van een staat, geen wetten kan uitvaardigen die van toepassing zijn op het grondgebied van een andere staat. Ook de uitvoerende macht van een staat kan geen bevoegdheid uitoefenen in een andere staat. Dat de reikwijdte van de nationale Douanewetgeving niet verder reikt dan het territorium van Nederland blijkt ook direct uit de praktijk van alle dag. De Nederlandse Douane kan geen - los nog van de praktische uitvoerbaarheid - controles uitvoeren op het grondgebied van een andere staat indien dit niet nadrukkelijk in wet- of regelgeving is opgenomen. Ook bij het opleggen van sancties zien wij hetzelfde probleem rijzen. De Nederlandse Douane kan weliswaar sancties opleggen, op grond van nationale regelgeving, ter zake van begane verzuimen, vergrijpen of het plegen van strafbare feiten door een niet in Nederland gevestigde onderneming op Nederlands grondgebied. Echter het effectueren ervan jegens een vennootschap die niet in de EU is gevestigd, is naar mijn mening problematisch. De Nederlandse Douaneautoriteiten kunnen hun rechtsmacht niet op het grondgebied van een andere staat uitoefenen. Dit laatste zou alleen mogelijk zijn als de communautaire regelgeving daar, bijvoorbeeld in het CDW, in zou voorzien.
5.3
Het toepassingsgebied van het CDW
Het CDW geeft regelen met betrekking tot het handelsverkeer tussen de Gemeenschap en 21 derde landen voor zover het goederen betreft . De communautaire douanewetgeving is in het gehele douanegebied van de Gemeenschap op eenvormige wijze van toepassing gelet op artikel 1 CDW. Het douanegebied van de Gemeenschap behelst, grosso modo, de grondgebieden van de 27 lidstaten met hun territoriale wateren en luchtruim. Artikel 2 CDW staat overigens een ruimere werkingssfeer toe. Dit is het geval wanneer er sprake is van specifieke regelingen of van internationale overeenkomsten. Dat is natuurlijk ook logisch. De hoofdregel is dat het toepassingsgebied van het CDW reikt tot het gezamenlijke grondgebied van de 27 lidstaten. Wanneer de EU echter overeenkomsten sluit met derde landen zijn sommige bepaalde communautaire regels ook van toepassing buiten de EU.
20 21
Zie artikel 4. Lid 1 VEU Het communautair douanewetboek bepaalt en definieert de wetgeving die van toepassing is op de in- en uitvoer van goederen tussen de Gemeenschap en derde landen.
18
5.4
Toetsing voorlopige conclusie aan het territorialiteitsbeginsel.
Alhoewel een letterlijke uitleg van artikel 27 CDW in samenhang met Protocol nr. 4, leidt tot de conclusie dat een niet in de EU gevestigde ondernemer in aanmerking kan komen voor een vergunning toegelaten exporteur, blijkt uit hetgeen in dit hoofdstuk nader uiteen is gezet, dat een nadere nuancering op zijn plaats is. Het territorialiteitsbeginsel begrenst de rechten en plichten van burgers en bedrijven. Zo kan BV CH nimmer een beroep doen op rechten gebaseerd op het recht van de EU. Immers, rechten en plichten komen enkel toe aan inwoners van een staat en - op basis van de EU verdragen - enkel toe aan de inwoners, zijnde burgers of vennootschappen van de EU. De rechten en plichten van de EU regarderen burgers en vennootschappen die niet in de EU zijn 22 gevestigd, in beginsel niet! Het territorialiteitsbeginsel begrenst eveneens de rechtsmacht van een staat. De Nederlandse Douaneautoriteiten kunnen niet autonoom hun toezichtstaken uitoefenen op het grondgebied van een andere, niet EU staat, tenzij met instemming van die staat. Op grond van het territorialiteitsbeginsel kan de Nederlandse Douane op het grondgebied van Zwitserland waar BV CH is gevestigd dus niets uitrichten.
5.5
Conclusie
De vraag in de onderzochte casus zou, gelet op het voorgaande, moeten worden geherformuleerd. De vraag die, gelet op het territorialiteitsbeginsel, dan beantwoord moet worden is de vraag of een niet in de EU gevestigde vennootschap een beroep kan doen op wettelijke bepalingen van de EU. Het antwoord daarop is ontkennend. Rechten en plichten toegekend aan inwoners van de EU 23 (burgers en bedrijven) kunnen enkel deze inwoners regarderen. Het behoeft ook geen nader betoog dat het stelsel van de preferentiële tariefmaatregelen valt of staat met een adequaat toezicht op de oorsprongsbepalingen. Door het ontbreken van jurisdictie - van rechtsmacht - van de Nederlandse Douane is het voor haar niet mogelijk, autonoom de opgedragen toezichtstaken uit te voeren ten aanzien van een niet in de EU gevestigde vennootschap. De slotconclusie is dan ook dat aan een niet in de EU gevestigde vennootschap geen vergunning toegelaten exporteur kan worden verleend. Het territorialiteitsbeginsel staat daaraan in de weg.
22
23
Uitzondering hierop vormen, bijvoorbeeld, de (preferentiële) overeenkomsten welke de EU met een derde land sluit. Dat is pas anders als de EU een vereenkomst sluit met een derde land en in die overeenkomst bepaalde rechten en plichten opneemt.
19
5.6
Netelige kwesties
De onder 5.5 verwoorde conclusie wringt; het kan niet maar het zou wel moeten kunnen! Dit houdt, met name, verband met de volgende aspecten. (1) De niet binnen de EU gevestigde ondernemer kan wel een certificaat inzake goederenverkeer krijgen bij een Kamer van Koophandel maar kan geen beroep doen op de vereenvoudigde regeling! Weliswaar controleert de Kamer van Koophandel de oorsprongsstatus van de betreffende zending. Daar houdt het dan echter mee op. Want als achteraf blijkt dat de oorsprongsstatus toch ten onrechte is vastgesteld dan is het maar de vraag in hoeverre de Douane doeltreffende sancties kan treffen jegens een niet in de EU gevestigde vennootschap. Men zou kunnen betogen dat hier dan ook precies de grens ligt van hetgeen de EU aan faciliteiten heeft willen geven aan niet in de EU gevestigde ondernemingen. (2) Met deze gedachte zou mee gegaan kunnen worden ware het niet dat niet zozeer aan de niet in de EU gevestigde ondernemer een tariefsvoordeel wordt geboden maar aan de importeur van het derde land waarmee de EU een overeenkomst heeft gesloten! De exporteur vervult in deze slechts de rol van intermediair. (3) Ook als we ons richten op de oorsprong van de goederen wringt de conclusie al helemaal. De oorsprong van de goederen blijft in de casus, immers EU. Met andere woorden: is het gemaakte onderscheid naar de vestigingsplaats van de exporteur binnen deze context in alle gevallen dan wel zo gerechtvaardigd? (4) De EU heeft zich onder andere ten doel gesteld het stimuleren van de economie en 24 het verhogen van de welvaart van de lidstaten . Dat impliceert dat de EU de handel zoveel mogelijk zou moeten stimuleren. In deze casus wordt de handel van de exporteur niet echt bevorderd als deze voor iedere zending van de goederen een oorsprongscertificaat moet laten ophalen door een vertegenwoordiger! Deze omslachtige procedure is tijdrovend en betekent een lastenverzwaring voor de ondernemer. (5) Het punt blijft bestaan dat zowel in artikel 27 van het CDW als in de bepalingen van Protocol nr. 4 niets is bepaald ten aanzien van de vestigingsplaats van de exporteur! Dat gaat, op vergelijkbare wijze, ook op voor de eenzijdige regeling van het APS! De communautaire regels lijken het toe te staan dat een exporteur ook buiten de EU gevestigd kan zijn.
Kortom, er zijn voldoende argumenten om nader stil te staan bij het feit dat er sprake lijkt te zijn van een onevenwichtigheid in deze kwestie.
24
Zie artikel 3 VEU
20
6
ONTWIKKELINGEN OORSPRONG EN TARIEFSPREFERENTIES
In de voorgaande hoofdstukken is voornamelijk gekeken naar de wijze waarop ‘preferentiële oorsprong’ is geregeld in wet- en regelgeving en in de praktijk van alle dag. In dit hoofdstuk wordt stil gestaan bij een aantal ontwikkelingen van het laatste decennium op Europees en op mondiaal niveau ter zake van preferentiële oorsprong.
6.1
Het Groenboek van de Commissie 25
De Europese Commissie, hierna de Commissie, heeft een Groenboek opgesteld over de toekomst van de preferentiële oorsprong. Het doel van dit Groenboek is een oplossing te vinden voor problemen in de praktijk inzake de preferentiële oorsprong van producten. Met name is gezocht naar oplossingen voor de procedures waarbij oorsprong wordt vastgesteld 26 en de controle op oorsprong. In 2005 doet de Commissie een mededeling , onder andere aan de Raad, over het onderwerp van de preferentiële oorsprong. Het doel van die mededeling is een algemene oriëntatie te geven over de basisbeginselen die de Commissie in acht zal nemen bij de verbetering van de oorsprongsregels in de verschillende vrijhandelsovereenkomsten en autonome preferentieregelingen. Samengevat behelst de aanpak van de Commissie om te streven naar: (1) eenvoudigere regels met betrekking tot de vaststelling van de preferentiële oorsprong; (2) efficiëntere procedures en het neerleggen van verantwoordelijkheid van bedrijven en de overheid bij het vaststellen van de preferentiële oorsprong en de controle dan wel handhaving op de preferentiële oorsprong. In de aanpak van de Commissie is echter, met name op het concrete niveau, niet veel nieuws onder de 27 horizon te bespeuren .
6.1.1
Het gemoderniseerd douanewetboek 28
Op 23 april 2008 is het gemoderniseerde communautair douanewetboek, hierna: het MCC vastgesteld. Het MCC ziet voornamelijk op de modernisering en de vergemakkelijking van regels met betrekking tot de handel. Tegelijkertijd wordt met de aangepaste regelgeving beoogd aan de buitengrenzen een hoog veiligheidsniveau te geven. Ten aanzien van de oorsprong van goederen lijken geen inhoudelijke wijzigingen beoogd te zijn. De bepalingen over preferentiële oorsprong in het MCC wijken namelijk inhoudelijk niet wezenlijk af van die van het CDW..
25
26
27
28
Groenboek over de toekomst van de oorsprongsregels in de preferentiële handelsregelingen COM(2003) 787 van 18.12.2003 Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité. De oorsprongsregels in de preferentiële handelsregelingen Oriëntaties voor de toekomst. CM(2005) 100 van 16.03. 2005. Initieel standpunt Nederlandse regering hierop: Nederland verwelkomt de mededeling van de Commissie en de daarin uitgesproken wens de gecompliceerde en handelsverstorende preferentiële oorsprongsregels aan te pakken. De daarbij gehanteerde uitgangspunten van versimpeling en versoepeling worden van harte ondersteund. Met name de focus op ontwikkeling en het verbeteren van markttoegang zijn voor Nederland van belang. De concrete voorstellen van de Commissie zijn echter weinig ambitieus. Verordening (EG) Nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek
21
6.1.2
Het Europese Parlement , 29
Op 5 juni 2008 heeft het Europese Parlement een Resolutie uitgevaardigd over ‘efficiënte procedures van de handelspolitiek’: Bij het onderdeel: ‘Tariefindeling, waarde, oorsprong en economische stelsels’, bij de punten 7 en 8 merkt zij op: “Het Europees Parlement herinnert aan het bijzondere belang van de voorschriften betreffende de tariefindeling, de waarde en de oorsprong - preferentieel en niet-preferentieel - van de goederen; spoort de Commissie aan om onafgebroken te werken aan de verbetering van deze voorschriften, zowel op communautair niveau als binnen de multilaterale kaders van de WTO en de WDO, met het oog op transparantie, voorspelbaarheid, vereenvoudiging en efficiëntie;”.
6.2
De Wereldhandelsorganisatie 30
31
De Wereldhandelsorganisatie , hierna: de WTO maakt in haar ‘World Trade Report 2011’ melding van het groeiend aantal preferentiële handelsovereenkomsten en signaleert daarbij geparafraseerd - het volgende. “Bij de huidige preferentiële handelsovereenkomsten ligt de nadruk steeds minder op het verstrekken van tariefsvoordelen. Veel van deze overeenkomsten gaan verder en bevatten een breed scala aan bepalingen met betrekking tot het eenvoudig kunnen toetreden tot en het deelnemen aan elkaars markt”. De WTO verklaart deze zogenoemde ‘diepte overeenkomsten’ vanuit de huidige internationale handelsontwikkelingen. Hierbij duidt de WTO, naar mijn mening, op het fenomeen van de ‘verkaveling van het productieproces’. Dat wil zeggen: ondernemingen splitsen hun productieproces dusdanig op zodat zij in staat zijn de diverse fasen te laten uitvoeren daar in de wereld waar dat qua kosten en productiemiddelen het meest aantrekkelijk is. Deze vorm van productie vraagt om wereldwijde faciliterende regels welke landen klaarblijkelijk bilateraal regelen in het afsluiten van - wat de WTO dus omschrijft als - diepte overeenkomsten.
6.3
Slotconclusie
Preferentiële oorsprong is een onderwerp dat volop in de belangstelling staat en nog steeds in ontwikkeling is. Zowel op Europees als mondiaal niveau wordt gewerkt aan verbetering van de regelgeving van tariefpreferenties. Daarbij signaleert de WTO dat binnen deze preferentiële overeenkomsten de tariefsvoordelen aan belang inboeten maar dat het eenvoudiger kunnen toetreden tot elkaars markt juist aan belang wint. Dit laatste houdt verband met de huidige ontwikkeling dat bedrijven hun productieproces in fasen hebben opgesplitst en hebben verspreid over de wereld. BV CH past, qua bedrijfsstrategie - zij heeft immers haar productieproces ook in diverse fasen opgesplitst en laat de diverse productie activiteiten verspreid over de wereld plaatsvinden precies in de door de WTO gesignaleerde ontwikkeling. Het is naar mijn mening een ontwikkeling waar rekening mee moet worden gehouden. Dat impliceert bijvoorbeeld dat voorschriften inzake tariefpreferenties zo flexibel als mogelijk, dat wil zeggen zonder de essentie van de preferentiële oorsprongsregeling aan te tasten, zouden moeten kunnen worden toegepast. De Douane zou daar een belangrijke rol in kunnen spelen. 29 30
31
Resolutie van het Europees Parlement van 5 juni 2008 over efficiënte in- en uitvoervoorschriften en -procedures in dienst van de handelspolitiek (2007/2256(INI)) Opgericht op 1 januari 1995 naar aanleiding van de zogenoemde Uruguay-Ronde – een onderhandelingsronde van de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). De deelnemende landen besloten tot een nieuwe en krachtiger internationale organisatie mat als taak de uitoefening van het toezicht op de internationale handel. Haar voornaamste doelstelling is het bevorderen van de wereldhandel; en daarbinnen het wegnemen van allerlei handelsobstakels. Nagenoeg alle handeldrijvende landen zijn lid van de WTO. Gezamenlijk hebben zij onder de paraplu van de WTO juridische grondregels vastgesteld met betrekking tot de internationale handel. World Trade Report 2011; The WTO and preferential trade agreements: From coexistence to coherence.
22
Zij zou in deze casus de rol van katalysator kunnen oppakken overeenkomstig de zesde overweging van het MCC. Dat is niet alleen in het belang van BV CH. Dat is ook in het belang van de Nederlandse werkgelegenheid. Dat is tegelijkertijd ook in het belang van de economie en het concurrentievermogen van de EU.
6.4
Rol Douane; een aanbeveling
Op grond van het vorenstaande is het naar mijn mening niet mogelijk aan BV CH een vergunning toegelaten exporteur te verstrekken. Het CDW en Protocol nr. 4 sluit overigens deze mogelijkheid op basis van haar bepalingen geenszins uit! Het is op grond van het territorialiteitsbeginsel en met name de nationale bepalingen dat een vergunning toegelaten exporteur niet kan worden verstrekt. Bovenstaande conclusie betekent evenwel niet dat de Douane een dergelijk verzoek van BV CH zonder meer moet afwijzen. De Douane kan in mijn ogen twee wegen bewandelen. (1) De casus voorleggen met positief advies aan het Directoraat-generaal Belastingdienst en het Directoraat-generaal voor Fiscale Zaken met het verzoek de kwestie op EU niveau te agenderen ten behoeve van een adequate oplossing. (2) De vergunning toegelaten exporteur te verstrekken aan BV NL, zijnde de indirecte vertegenwoordiger van BV CH, met de mogelijkheid: voor BV CH om op haar facturen de volgende factuurverklaring te plaatsen: “BV CH, de exporteur van de goederen waarop dit document van toepassing is, wordt ter zake van deze vergunning toegelaten exporteur (vergunning douanekantoor Nijmegen, nummer 0001) vertegenwoordigd door BV NL. Deze laatste verklaart, behoudens uitdrukkelijk andersluidende vermelding, dat deze goederen van preferentiële EU-oorsprong zijn.” Aan deze vergunning worden de volgende extra voorwaarden verbonden: -
BV NL vertegenwoordigt BV CH in alle rechten en plichten die gelden ter zake van de vergunning toegelaten exporteur;
-
BV NL staat er voor in dat alle bescheiden betrekking hebbend op de oorsprong van de in Nederland gefabriceerde goederen en alle andere ter zake van deze vergunning te controleren bescheiden, daaronder begrepen alle kopieën van de door BV CH verstrekte factuurverklaringen uit hoofde van deze vergunning, bij de vestiging van BV NL aanwezig zijn, worden bewaard gedurende de wettelijke bewaartermijn, en voor daadwerkelijke controle door de Nederlandse Douane beschikbaar worden gehouden op de vestiging van BV NL in Nederland;
-
BV NL staat er voor in dat de Nederlandse Douane de oorsprong van de in Nederland gefabriceerde goederen en alle andere ter zake van de vergunning te controleren bescheiden daadwerkelijk kan controleren op het vestigingsadres van BV NL in Nederland;
-
BV NL verstrekt aan de Nederlandse Douane extra zekerheid ten bedrage van X euro ten behoeve van de nakoming van al haar verplichtingen voortvloeiende uit deze verleende vergunning aan BV NL, daaronder begrepen de, ter zake, op te leggen wettelijke sancties door de Nederlandse Douane.
23
7
SAMENVATTING
In deze verhandeling wordt de vraag beantwoord of een buiten de EU gevestigde onderneming in aanmerking kan komen voor een vergunning ‘toegelaten exporteur zelfafgifte oorsprongsbewijzen’. Zo’n vergunning stelt een onderneming op eenvoudige wijze in staat - door een voorgeschreven verklaring op de factuur te plaatsen - de oorsprong van een goed aan te tonen. Het aantonen van de oorsprong van een goed is essentieel om bepaalde gunstige invoertarieven te kunnen krijgen. Wereldwijd heffen landen invoerrechten ter regulering en bescherming van hun eigen handel en economie. In dat verband verlenen vele landen aan elkaar tariefsvoordelen of wel tariefspreferenties bij invoer. Het is daarbij dus cruciaal dat de oorsprong van een goed kan worden bepaald en kan worden aangetoond. Goederen die in aanmerking komen voor tariefspreferenties duidt men vaak aan met de term ‘goederen met een preferentiële oorsprong’. De EU beslaat ongeveer een vijfde van wereldmarkt. Zij heeft de afgelopen decennia vele bilaterale en unilaterale overeenkomsten afgesloten ter zake van preferentiële oorsprong met het oog op eenzijdige of wederzijdse tariefsvoordelen bij invoer. Ondernemingen die in de EU zijn gevestigd kunnen in beginsel profiteren van dit uitgebreide stelsel van tariefspreferenties. In de voorliggende casus gaat het om een Zwitsers (moeder)vennootschap die goederen koopt van haar Nederlandse (dochter)vennootschap. De Nederlandse dochter heeft deze goederen zelf in Nederland geproduceerd; de Nederlandse, ofwel de EU oorsprong ervan, staat vast. De goederen worden verkocht door de Zwitserse moeder aan een onderneming in Tunesië. De goederen worden rechtstreeks vanuit Nederland door de Nederlandse dochter verzonden naar Tunesië. Tussen de EU en Tunesië is een overeenkomst van kracht waarin over en weer tariefspreferenties bij invoer worden toegekend. In het zogenoemde Protocol nr. 4 van die overeenkomst staat geregeld aan welke voorwaarden moet worden voldaan om aanspraak te kunnen maken op tariefspreferenties. Daarin is ook geregeld dat de preferentiële oorsprong van een goed moet worden aangetoond door middel van een certificaat of een factuurverklaring op basis van een vergunning toegelaten exporteur. Dat Protocol laat echter in het midden of die exporteur in de EU moet zijn gevestigd. Dat had er wel moeten staan want het territorialiteitsbeginsel staat er aan in de weg om zondermeer rechten en plichten te verlenen aan niet EU burgers of bedrijven. Ook belet het territorialiteitsbeginsel dat de Douane rechtsmacht kan uitoefenen in Zwitserland waar het bedrijf is gevestigd. Aan een niet in de EU gevestigde vennootschap kan, naar mijn mening, geen vergunning toegelaten exporteur worden verstrekt. De conclusie dat de Zwitserse moedervennootschap geen vergunning toegelaten exporteur kan krijgen, wringt. Het kan niet maar het zou wel moeten kunnen! In dat kader wordt de rol van de Nederlandse Douane aangehouden tegen de zesde overweging van het gemoderniseerde douanewetboek. Bepleit wordt enerzijds dat de Douane de casus voorlegt aan het bevoegde gremium op het departement voorzien van een positief advies teneinde de zaak op EU niveau te regelen. Anderzijds wordt aan de Douane een praktische oplossing voorgesteld zodat de Zwitserse moedervennootschap op haar facturen toch een factuurverklaring kan plaatsen waardoor op eenvoudige wijze alsnog de tariefspreferenties bij invoer kunnen worden verkregen.
24
Bijlage vergunning toegelaten exporteur Voorwaarden die de Douane stelt aan de vergunning toegelaten exporteur: Administratieve verplichtingen - Voer een administratie zodat de Douane de oorsprong en de bestemming van de uitgevoerde goederen kan controleren. - Richt uw administratie, de administratieve organisatie en het interne beheersingssysteem zo in dat u alle transacties en overige handelingen juist, tijdig en volledig kunt verantwoorden. Hierbij moet de Douane op een eenvoudige manier het verband kunnen leggen tussen de gegevens van de gebruikte materialen en producten en de gegevens van de aangiften in de administratie. In uw administratie neemt u de gegevens op van de gebruikte materialen en producten en van de goederen (soorten, codes, hoeveelheden, waarden, verhoudingen, bestemmingen, enz.). Ook moet de Douane in de administratie op een eenvoudige manier het verband kunnen leggen tussen de bewijsstukken over de oorsprong van de gebruikte materialen en producten en de afgegeven factuurverklaringen. Voorbeelden daarvan zijn: - leveranciersverklaringen - certificaten inzake goederenverkeer EUR 1 - certificaten inzake goederenverkeer EUR-MED - factuurverklaringen - factuurverklaringen EUR-MED - Bewaar de administratie, de gegevens en de documenten 7 jaar. Deze termijn begint op de datum waarop de goederen zijn uitgevoerd. - Neem ook in uw administratie op: rapportages over inventarisaties die betrekking hebben op de gebruikte materialen en producten. Voor de inrichting van de administratie en vastlegging van de gegevens kunnen speciale regels gelden. Lees hiervoor de Individuele voorwaarden. Wijzigingen Veranderen gegevens die van invloed zijn op deze vergunning? Geef deze dan door aan de Douane. Deze vergunning geeft u toestemming om verklaringen af te geven of te laten afgeven over de preferentiële oorsprong van goederen (zogenaamde factuurverklaringen) op de facturen, pakbonnen, afleveringsbonnen of andere handelsdocumenten bij de uitvoer naar de landen die in bijlage 1 zijn genoemd
1. FACTUREN MET OORSPRONGSVERKLARING “De exporteur van de goederen waarop dit document van toepassing is (vergunning douanekantoor duiven, nummer 0001), verklaart dat, behoudens uitdrukkelijk andersluidende vermelding, deze goederen van preferentiële EU-oorsprong zijn. .............................................................................. ........ (Plaats en datum)
.............................................................................. ........ (Handtekening van de exporteur gevolgd door zijn naam in blokletters)”
25
26
