Energievoorziening in Nederland Overzicht en achtergrond t.b.v. leden WBS-commissie

Energievoorziening in Nederland Overzicht en achtergrond t.b.v. leden WBS-commissie Frans Becker, Pieter Hoekstra en Paul Kalma

Inleiding Nederland is de weg ingeslagen van meer marktwerking en minder regelgeving via een beleid van privatisering, deregulering en liberalisatie van de goederen- en dienstenmarkten, waaronder de markten voor gas en elektriciteit. De vraag die centraal staat, is in welke mate en op welke manier de markt zijn intrede doet en op welke punten er een taak voor de overheid blijft. Bij dit zoeken naar een nieuwe balans tussen marktwerking en overheidsingrijpen nemen de voorzieningen van algemeen nut een bijzondere plaats in. Uit oogpunt van volksgezondheid, milieubescherming, eerlijke verdeling over het land en het belang van algemene beschikbaarheid heeft de overheid een sterke bemoeienis met nutsvoorzieningen als gas, water, elektriciteit en afvalverwijdering. Het streven naar marktwerking in de energiesector is nauwelijks omstreden. Maar het is het ondenkbaar dat daarmee alle overheidsbemoeienis met de sector verdwijnt. De manier waarop de overheid zich met elk van deze nutssectoren bezig houdt is echter verschillend en hangt af van bepaalde karakteristieke eigenschappen. Hoe zijn die karakteristieke eigenschappen van invloed op de afweging tussen marktwerking en overheidsingrijpen? Wat blijft er van de argumenten die aan het begin van deze eeuw de doorslag gaven voor overheden om deze voorzieningen in eigen hand te nemen of te houden overeind? Wat is er veranderd in het ‘nutsdenken’? En wat is er veranderd in het denken over publieke taken? Door liberalisering verliest energie in hoge mate het karakter van een collectief goed. Het gevolg is dat de in het normale marktverkeer geldende regels van toepassing worden. Capaciteit, productievermogen en brandstofinzet (behalve ten aanzien van milieurandvoorwaarden) zijn geen zaak meer voor de overheid. Wel bepaalt de overheid via regelgeving het speelveld en zorgt zij via toezicht dat deze regels worden nageleefd. De liberalisering van de energiesector heeft onder meer gevolgen voor aansprakelijkheid bij risico's. De maatschappelijke gevolgen van bijvoorbeeld een stroomstoring zijn erg groot. De overheid kan eisen stellen met betrekking tot deze risico's. Het blijft echter een zaak van de bedrijven die de primaire verantwoordelijkheid hebben om daaraan te voldoen. Energievoorziening heeft de afgelopen 100 jaar het karakter van een nutsvoorziening gehad. De samenleving is in die jaren steeds meer afhankelijk geworden van energie. Het is ongeveer de motor waar de economie op draait en leveringszekerheid is van vitaal belang. Daar staat tegenover dat de energievoorziening een grote invloed heeft op de leefomgeving en het milieu. De rol en het belang van de overheid hierin zijn in de loop van tijd veranderd. Waren begin deze eeuw gemeenten en provincies actief betrokken bij elektriciteitsproductie en de ontsluiting van het platteland, tegenwoordig is zowel het juridische als het economische eigendom van elektriciteitswerken veel minder automatisch een zaak van de overheid en spitst haar rol zich toe op het investeren in kernenergie, groene stroom en het stimuleren van decentrale opwekking, rendementsverbeteringen en kennisontwikkeling over zaken als warmtekrachtkoppeling. Hoe de toekomst van de sector er uiteindelijk uit gaat zien is afhankelijk van de manier waarop aan mededingingspolitiek invulling wordt gegeven. De vraag zal moeten worden beantwoord of nieuwe producenten en distributeurs onder dezelfde voorwaarden gebruik kunnen maken van de netten als de grote producenten en bestaande distributeurs. Hoe zal uitbreiding van de netten gefinancierd worden? Hoe wordt een efficiënt gebruik van de netten bevorderd? Al deze zaken zijn mede bepalend voor de prijsontwikkeling van energie. De prijsontwikkeling bepaalt de rentabiliteit van kleinschalige productie. Technologische vernieuwingen en de mate waarin kleinschalige productie plaatsvindt bepalen de structuur van de elektriciteitsector in Nederland. Zet de concentratietendens door? Hoe ontwikkelt kleinschalige productie zich? Al dit soort kwesties betreffende de structuur van de sector plaatsen de overheidsregulering in een nieuw daglicht.

Begripsbepaling

-1-

In het debat rond marktwerking, liberalisering en privatisering worden begrippen niet eenduidig gehanteerd. Wij definiëren enkele begrippen, vasthoudend aan de inhoud die zij in de economische literatuur hebben. Met liberalisatie bedoelen we de introductie van (meer) marktwerking. Marktwerking wordt hier opgevat als de intensiteit van mededinging. De intensiteit van mededinging beweegt zich tussen monopolie en volmaakte mededinging zoals beschreven in het economisch theoretische vrije marktmodel. Regulering wordt opgevat als een opgelegde beperking van de vrijheid van vragers en of aanbieders om te beslissen. Deze beperking wordt ondersteund door de 1 dreiging van sancties. Deregulering betekent minder regels of zelfs het afschaffen van regels. Meer marktwerking in de energiesector betekent dat de overheid in de markt waarin energiebedrijven opereren de voorwaarden schept voor meer concurrentie. Indien een energiebedrijf in overheidshand is, gaat dit meestal gepaard met privatisering om oneerlijke concurrentie tussen publieke en private 2 partijen te voorkomen . Privatisering betekent dat het eigendom van de overheid uit handen wordt gegeven.

Voorgeschiedenis Tegen het eind van de negentiende eeuw was opwekking en levering van elektriciteit hoofdzakelijk een particuliere aangelegenheid. Installatiebedrijven verkochten complete verlichtingsinstallaties aan winkels, hotels, werkplaatsen en soms huizen. Deze installaties waren op zichzelf staande systemen die zowel generatoren, leidingen als lampen bevatten. Geleidelijk namen de technische mogelijkheden toe om elektriciteit over grotere afstand te transporteren en werden er kleinschalige 3 elektriciteitscentrales gebouwd die meerdere panden van elektriciteit voorzagen. De uit radicale hoek afkomstige roep om een redelijker verdeling en vergroting van de welvaart en om overheidsbemoeiing met openbaar vervoer, gas, water en elektriciteit kwam rond diezelfde tijd op. Deze roep om gemeente-exploitatie van velerlei ondernemingen had een onloochenbaar antikapitalistische klank. De doelstellingen van het gemeentebeheer waren bestrijding der monopolistische uitwassen, opruiming van de corrupte bestuurspraktijken, democratisering van het gemeentelijke leven, leniging van de ergste materiële nood onder de volksklasse en het scheppen 4 van gelijke kansen voor iedere ingezetene. Illustratief is de discussie in de Amsterdamse gemeenteraad, waar tegenstanders van exploitatie van bedrijven door de gemeente de voordelen van particuliere exploitatie verdedigden door zich te beroepen op het verbod op commerciële boekhouding uit de gemeentewet. Verder bestreden ze het recht van de gemeente om met de belastinggelden van ingezetenen te gaan speculeren in de vorm van eigen bedrijven. En tenslotte zou bureaucratisering van de bedrijfsvoering dreigen. Voorstanders brachten daar tegenin dat het om monopolies ging en dat dus elke concurrentie, voorwaarde voor een juiste werking van het liberale economische systeem, ontbrak. Het juridische bezwaar werd onder verwijzing naar andere Nederlandse gemeenten van tafel geveegd. De risico’s van gemeentelijke exploitatie werden afgezet tegen de eindeloze juridische procedures die het gevolg waren van enkele eerder verleende concessies; de winsten uit gemeentelijke exploitatie werden geïnterpreteerd als een welkome aanvulling op de al te krappe stadskas. (Zonder deze inkomsten zou een sociale politiek als 5 Wibaut voorstond volstrekt onbetaalbaar zijn geweest). De vraag of gemeenten bedrijven mochten exploiteren verschoof in de richting van de vraag welke ondernemingen voor overheidsbeheer in aanmerking kwamen. In 1895 was de eerste gemeentelijke 1

J.J.M. Theeuwes en J.W. Veldhuijsen, ‘Marktwerking en Energie; Position paper’ EZ (DGE), november 1998 2

zie in dit verband ook het rapport Markt en Overheid van de commissie Cohen, TK 24036, nrs. 32 en

45 3

Deel III van :‘Geschiedenis van de techniek in Nederland; De wording van een moderne samenleving’, Walburg Pers, Zutphen, 1993 4

P.F. Maas, ‘Sociaal-democratische gemeentepolitiek in katholiek Nijmegen 1894-1927' Drukkerij gebr. Janssen B.V, Nijmegen, 1974 5

idem p. 13

-2-

elektriciteitscentrale in Nederland een feit. Het Rotterdams gemeentebestuur was aanvankelijk bang geweest voor de concurrentie met stadsgas, maar mede door ervaringen in buitenlandse havensteden was ze overtuigd geraakt van de voordelen van licht- en beweegkracht voor het 6 havenbedrijf. In de jaren die volgden werd het Rotterdamse voorbeeld in vele grote steden gevolgd. Mede door toepassing van nieuwe technieken, zoals wisselstroom en transport door hoogspanningsleidingen, breidden het verzorgingsgebied en het stroomgebruik zich snel uit. In 1911 werd de staatscommissie Van IJsselsteyn ingesteld om te beoordelen welke kant het uit moest met de Nederlandse elektriciteitsvoorziening. Onder invloed van deze commissie werd gekozen voor grootschaligheid. Met grote centrales kon elektriciteit tegen een lage prijs worden geproduceerd. De Staatscommissie benadrukte ook het belang van elektriciteit voor de industrialisatie van het platteland: ‘Thans worden in ons vaderland tal van industrieën, als het ware kunstmatig, in de grootere steden te zamen gedrongen(...) Daardoor ontstaat een trek naar de groote steden, die in 7 onderscheiden opzicht bedenkelijk mag heeten.’ Noch gemeentelijke noch particuliere producenten voelden er echter voor om het platteland te elektrificeren. Daarom werden rond 1920 in een groot aantal provincies elektriciteitsproductiebedrijven opgericht. Deze zorgden voor productie en voor de distributie op het platteland; ook leverden zij aan gemeenten die op hun beurt weer voor de distributie in de steden 8 zorgden. Gemeenten hielden zich niet langer met elektriciteitsproductie bezig. In de jaren die volgden vonden regulering en politieke controle hoofdzakelijk plaats via de overheidseigendomsverhoudingen. De elektriciteitswetten uit die jaren handelen over zaken als veiligheid en deugdelijkheid van elektriciteitsinstallaties en -toestellen. Tarieven en de organisatie van 9 de sector werden echter niet bij wet maar door de ondernemingen zelf geregeld. In 1949 werd de NV Samenwerkende Elektriciteits-Produktiebedrijven (SEP) in het leven geroepen. De samenwerking was er op gericht dat centrales elkaar bij storingen via onderlinge koppelingen konden ondersteunen. In 1953 waren alle Nederlandse centrales onderling verbonden en in de jaren zestig en zeventig werd het net verbeterd en verzwaard. Door koppeling van centrales werd het mogelijk om de meeste elektriciteit door het meest efficiënte bedrijf te laten produceren. Toch zou het nog tot 1981 duren eer een programma voor Landelijke Economische Optimalisatie (LEO) werd ingevoerd en het opstarten en stilleggen van de Nederlandse centrales vanuit Arnhem werd gecoördineerd. In 1981 sprak de regering zich uit voor hechtere samenwerking binnen de SEP en op termijn voor een fusie van alle stroomproducenten tot één grootschalig elektriciteitsproductiebedrijf (GPB) in Nederland. De minister van Economische Zaken zwakte dat standpunt af. In het Voorontwerp Elektriciteitswet 1986 hield hij het op drie tot vijf grote productiebedrijven. Mede in het licht van de internationale concurrentiepositie van Nederland bleef het idee van één grootschalig productiebedrijf, voortvloeiend uit de samenwerking in de SEP op de achtergrond een rol spelen. Voor distributiebedrijven werden voorstellen gedaan voor concentratie en waar mogelijk integratie met gas en water en kabel. Een inventarisatiecommissie onder leiding van J.S. Brandsma onderzocht de bereidwilligheid tot concentratie en heeft daarna ook als Begeleidingscommissie Reorganisatie Energiesector gefungeerd. Mede door de Elektriciteitswet van 1989 veranderde de structuur van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening ingrijpend. De gedachte achter deze wet was dat door productie en distributie in afzonderlijke bedrijven onder te brengen productiebedrijven ongestoord konden doorgroeien, terwijl de distributiesector een betere aansluiting kon vinden bij de ontwikkelingen in de regio. Om de productieschaal te vergroten werden toetredingsdrempels opgeworpen. Elektriciteitsproductie was alleen toegestaan voor ondernemingen met een minimaal vermogen van 2.500 MW. Omdat de totale

6

J. van Noort, ‘Licht op het GEB; Geschiedenis van het Gemeente-Energiebedrijf Rotterdam’, Hoonte Holland, Utrecht, 1993 7

Historische Bedrijfsarchieven, deel IV, ‘Openbare nuts- en communicatiebedrijven; een geschiedenis en bronnenoverzicht’, Amsterdam, NEHA, 1993 8

A.E.H. Huygen, ‘Regulering bij concurrentie; De Nederlandse elektriciteitssector’ DSWO Press, Leiden, 1999 9

idem p.44

-3-

Nederlandse productiecapaciteit ruim 15.000 MW bedraagt, bood de wet ruimte aan hooguit zes centrale productiebedrijven. De vijftien producenten fuseerden in korte tijd tot vier grote bedrijven. Tweejaarlijks moesten zij een elektriciteitsplan ter goedkeuring voorleggen aan de overheid. Dit elektriciteitsplan en de goedkeuringsbevoegdheid maakten het voor de overheid mogelijk om ervoor te zorgen dat elektriciteit werd geproduceerd uit verschillende bronnen, zodat de landelijke voorziening ook gegarandeerd zou zijn als een van deze bronnen zou komen te ontbreken (=diversificatiepolitiek). Overigens is het wel verwonderlijk dat in een tijd waarin planning een vies woord was en alom vraagtekens werden gezet bij het sturend vermogen van de overheid, met de invoering van de elektriciteitsplannen in de Elektriciteitswet van 1989 een stuk planmatig werken aan de energiesector werd opgelegd. Prikkels tot concurrentie in de distributiesector die in de wet waren vastgelegd, zoals importmogelijkheden en de mogelijkheid voor distributiebedrijven om stroom af te nemen van andere producenten, bleken niet of nauwelijks te werken. In de eerste plaats omdat de prijzen in het buitenland hoger waren en bovendien omdat veel distributiebedrijven aandelen in een van de vier productiebedrijven hadden, hetgeen het niet interessant maakte stroom van een andere producent af te nemen. Decentrale productie daarentegen (kleinschalige productie door andere ondernemingen dan de vier grote producenten) bleek, mede door overheidssteun een groot succes. De capaciteit van deze decentrale productie overtrof al snel de verwachtingen. Dit leidde bij de reguliere producenten tot ongerustheid omdat er een overcapaciteit ontstond. De kosten van de reguliere (openbare) productie moesten worden verdeeld over de afnemers waardoor bij overcapaciteit de tarieven stegen. Met hogere tarieven werd investeren in decentrale opwekking interessanter, waardoor de overcapaciteit weer zou toenemen. Het doorbreken van deze vicieuze cirkel was binnen het kader van de Elektriciteitswet 1989 niet mogelijk. Daar kwam nog bij dat het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie eind 1996 een richtlijn uitvaardigden betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit 10 . De maatregelen tot uitvoering van de richtlijn dienden uiterlijk 19 februari 1999 in werking te treden. Het was dan ook noodzakelijk dat de wetgever ingreep. De elektriciteitswet 1998 moest een oplossing brengen door een verdere versterking van de concurrentie. De elektriciteitsplannen werden 11 afgeschaft.

Elektriciteitswet 1998 Op 1 augustus 1998 en 1 januari 1999 zijn gedeelten van de Elektriciteitswet 1998 in werking getreden. Deze wet vloeit voort uit een Europese richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit. Lidstaten zijn verplicht om de productie van elektriciteit vrij te maken, dan wel om een systeem van centrale planning van de productie te combineren met openbare aanbesteding van nieuwe centrales. De afnemers dienen stap voor stap vrijgemaakt te 12 worden, totdat in het jaar 2007 ongeveer 33% van de markten geopend zijn. De nieuwe wet gaat verder en beoogt:

t t

Vrije marktwerking voor opwekking, in- en uitvoer en levering van elektriciteit Non-discriminatoire toegang tot de elektriciteitsnetten met in achtneming van het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functioneren van de elektriciteitsvoorziening.

Productie De toetredingsdrempels voor de productie van elektriciteit, die in ‘89 waren opgeworpen om de productieschaal te vergroten, verdwijnen. Dit zou kunnen leiden tot een vermindering van de concentratie van de elektriciteitsproductie. Er zijn vier productiebedrijven: EPON en EPZ, waarvan

10

Richtlijn nr. 96/92 PbEB 1997, L27

11

A.E.H. Huygen, ‘Regulering bij concurrentie; De Nederlandse elektriciteitssector’ DSWO Press, Leiden, 1999, p.52 12

idem. p.217

-4-

13

aandelen in handen zijn van distributiebedrijven, EZH en UNA waarvan aandelen in handen van zijn van provincies en gemeenten, en die op het punt staan in Duitse resp. Amerikaanse handen over te gaan. Allen zijn nog in gelijke mate aandeelhouder van SEP (Samenwerkende Nederlandse Elektriciteitsproducenten). Tevens zijn er een aantal distributiebedrijven en industriële bedrijven die met eigen decentrale elektriciteitsopwekking in een deel van hun eigen elektriciteitsbehoefte voorzien.

Transport Het beheer van de (regionale) laagspanningsnetten voor elektriciteitsdistributie is gescheiden van productie- en leveringsbedrijven en ondergebracht in nieuwe vennootschappen (netbeheerderbedrijven). Het management en een meerderheid van de leden van de raad van commissarissen van de netbeheerbedrijven moeten onafhankelijk zijn. Het landelijk netbeheerbedrijf Tennet (Transmission System Operator BV) beheert het hoogspanningnet (380 en 220 kV) en regelt het transport van elektriciteit technisch. Alle vier stroomproducenten en alle laagspanningsnetten zijn hierop aangesloten en daardoor ook onderling verbonden. Tennet verzorgt tevens de grensoverschrijdende verbindingen.

Handel en levering Stapsgewijs wordt afnemers meer vrijheid geboden in de keuze van leverancier. Zo’n 650 grootverbruikers met een aansluiting van minstens 2 MW kunnen sinds 1998 al op de vrije markt 'winkelen'. Deze categorie ‘vrije afnemers’ neemt ongeveer 33% van de totale elektriciteitsproductie af. In 2002 zullen ook afnemers (bedrijven) met een aansluiting tussen 3x80 Ampère en 2 MW vrij zijn in hun keuze van energieleverancier. Daarna volgen in 2007 de kleinverbruikers. Tot die tijd zijn de midden- en kleinverbruikers ‘beschermde afnemers’. In de wet is de mogelijkheid opengelaten dat dit traject van marktopening sneller wordt doorlopen. In dat geval zou de markt voor kleinverbruikers al in 2004 vrij kunnen zijn. Sinds dit jaar vindt de dagelijkse handel in elektriciteit die de dag daarop wordt geleverd, plaats via de Amsterdam Power Exchange (APX). De APX is een elektriciteitsbeurs, gericht op het samenbrengen van vraag en aanbod op een day-ahead spotmarkt. De komst van de APX heeft gezorgd voor nieuwe partijen op de markt zoals internationale handelaren, brokers en traders. Nu de APX enkele maanden bestaat, wordt 5 tot 10% van het dagelijkse elektriciteitsaanbod via deze beurs verhandeld.

Buitenlandse handel Producenten kunnen de door hen opgewekte elektriciteit exporteren. Evenzo bestaat voor vrije afnemers en distributiebedrijven de mogelijkheid stroom te importeren. Nederland gaat hierin verder dan de richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, die lidstaten verplicht om minimaal 25,37% van hun markt open te stellen. De lidstaten van de Europese Unie openen hun elektriciteitsmarkt niet allen even snel. Om ervoor te zorgen dat verschillende fases van marktopening leiden tot oneerlijke concurrentie tussen lidstaten onderling is in de Europese richtlijn een clausule opgenomen die het lidstaten toestaat om de toegang tot hun markt te beperken voor stroomproducenten uit lidstaten die hun markt zelf minder snel openstellen. Deze zogenoemde reciprociteitsclausule is in Nederland overgenomen in de Elektriciteitswet. Geconstateerd moet worden dat de handel op de Nederlandse markt nog niet echt op gang is gekomen. Gedeeltelijk heeft dit te maken met een prijs- en volume afspraak tussen distributiebedrijven en de vier producenten. Vrije afnemers (waaronder bijvoorbeeld de Nederlandse Spoorwegen) hebben een grote belangstelling getoond voor het importeren van elektriciteit uit het buitenland. De vraag naar importcapaciteit is op dit moment dan ook groter dan het aanbod. De export van elektriciteit is nog niet op gang gekomen, mede door problemen met betrekking tot de 14 toegang tot de buitenlandse markten.

Tarieven 13

EZ-Minister Jorritsma beslist uiterlijk 3 september over het 40% aandeelhoudersbelang van het Amerikaanse Reliant Energy Inc. (vh. Houston Industries), toenemend tot 100% in 2007. 14

Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet, ‘Transportcapaciteit op internationale elektriciteitsverbindingen; Informatie en consultatiedocument’, augustus 1999

-5-

De elektriciteitswet verplicht om in het tarief onderscheid te maken tussen een leveringscomponent en een netwerkcomponent. De leveringscomponent omvat alle kosten die verband houden met de elektriciteitsinkoop en met de aflevering aan eindverbruikers. De netwerkcomponent moet de kosten voor het gebruik van het hoogspanningsnet en van de regionale distributienetten dekken. De tarieven voor de gebonden klanten worden vastgesteld door de Minister van Economische Zaken. Begin 1999 is er een aanvulling gekomen op de elektriciteitswet waarin de structuur van de tarieven voor gebruik van het elektriciteitsnet is geregeld. Netbeheerders dienen zelf een voorstel in met betrekking tot de tariefstructuren. De directeur van de Dienst uitvoering en toezicht elektriciteitswet (Dte) heeft een taak bij het beslissen over de tariefstructuur. In de elektriciteitswet 1998 zijn enige richtlijnen hieromtrent opgenomen. De structuur van de transporttarieven in de elektriciteitswet is gebaseerd op een combinatie van een afstandsonafhankelijk (postzegel-) tarief (de hoogte van de tarieven kunnen wel verschillen per spanningsniveau, maar deze zijn verder onafhankelijk van de afstand waarover wordt getransporteerd) en het cascadestelsel (dit houdt in dat in het transporttarief voor een bepaald spanningsniveau ook de tarieven voor het transport van elektriciteit over de hogere 15 spanningsniveaus naar rato van het gebruik daarvan worden verrekend) . Begin juli van dit jaar zijn de gezamenlijke netbeheerders met een voorstel voor de tariefstructuur gekomen. De Dte zal de tariefstructuur toetsen aan de uitgangspunten van de Elektriciteitswet. Deze tariefstructuur dient op 1 januari 2000 te worden ingevoerd. In het voorstel worden zowel de hogere spanningsniveaus als de transportnetten betrokken. Het is, stellen de gezamenlijke netbeheerders, gerechtvaardigd dat producenten mee betalen aan de transportnetten aangezien deze netten er (mede) liggen om de geproduceerde energie te transporteren naar de lagere netniveaus. Daarbij wordt in het hele land een gelijk tarief toegepast. De lagere netniveaus worden beschouwd als de marktplaats; deze zijn er primair voor de distributie van de energie naar de aangesloten verbruikers. Alle kosten van deze netten worden dan ook aan de verbruikers toegerekend. Dit betekent dat producenten op lagere netvlakken (decentrale productie) niets betalen; zodoende wordt productie dicht bij afname bevorderd. Om een prikkel uit te laten gaan ten faveure van productie dicht bij de verbruikers, stellen de gezamenlijke netbeheerders voor om een producententarief te introduceren dat kosten in rekening brengt bij producenten die invoeden op de (hoogspannings-) transportnetten. De producenten die aangesloten zijn op het hoogspanningsnet zullen een transporttarief in rekening gebracht krijgen op 16 basis van 25% van de netkosten. De hoofdlijn van de te hanteren vorm van economische regulering van de elektriciteitssector is geregeld in de Elektriciteitswet. De regulering van de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers (middelgrootverbruikers tot 2002, kleinverbruikers tot 2007) is een tijdelijke taak van de Dte. Immers na 2007 neemt na de markt de regulerende taak over waarbij de Nederlandse Mededingingsautoriteit het toezicht uitoefent op correcte mededingingsverhoudingen. De regulering van het transport van elektriciteit is een permanente taak van de Dte. Het is namelijk onwaarschijnlijk dat daar op overzienbare termijn een vorm van effectieve concurrentie zal ontstaan. In de elektriciteitswet is gekozen voor een reguleringsmethodiek die bekend staat als price-cap- of cpi-x regulering. Dit houdt in dat de tariefontwikkeling voor gereguleerde diensten (dus voor zowel netdiensten als voor levering van elektriciteit aan beschermde afnemers) voor een langere periode wordt vastgesteld. Daarbij worden de tarieven jaarlijks gecorrigeerd voor de ontwikkeling van het algemeen prijspeil (de consumentenprijsindex ‘cpi’) en bijgesteld voor een haalbaar geachte stijging van de efficiëntie van de dienstverlening (de ‘x’-factor). Ook in een competitieve markt, zo luidt de redenering, is het aannemelijk dat de eindprijzen uiteindelijk aangepast worden aan de kosteninflatie en aan de gerealiseerde productiviteitsverbeteringen. Het jaar 2000 is het eerste jaar waarin de 17 nieuwe vorm van economische regulering wordt ingevoerd.

15

A.E.H. Huygen, ‘Regulering bij concurrentie; De Nederlandse elektriciteitssector’ DSWO Press, Leiden, 1999, p.111 16

Dienst uitvoering en toezicht elektriciteitswet ‘Voorstel TarievenCode’ en ‘Over de totstandkoming van de Tarievencode’ internet: http://www.nma-dte.nl/ 17

Dienst uitvoering en toezicht elektriciteitswet ‘Samenvatting Informatie- en Consultatiedocument price cap-regulering in de elektriciteitsssector’ juli 1999, internet: http://www.nma-dte.nl/

-6-

Uitvoering en toezicht op naleving Voor de uitvoering en het toezicht op de naleving van de Elektriciteitwet is de Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet (DTE) opgericht. De DTE is belast met:

t t t

t

t

Vaststellen van de tariefstructuur en voorwaarden voor het transport van elektriciteit Vaststellen van de individueel door de beheerders van elektriciteitsnetten te hanteren tarieven, met inbegrip van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering van de netbeheerders (de ‘x’-factor). Eenmaal in de twee jaar beoordelen of de netbeheerders in voldoende mate en op doelmatige wijze in de totale behoefte aan transport kunnen voorzien, aan de hand van de door de netbeheerders ingediende ramingen van de behoefte aan transportcapaciteit. Eenmaal in de twee jaar beoordelen of de vergunninghouders in voldoende mate en op doelmatige wijze kunnen voorzien in de behoefte, aan de hand van de door vergunninghouders voor de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers ingediende ramingen van de totale behoefte aan elektriciteit van de beschermde afnemers Adviseren van de Minister van EZ over: aanvragen om instemming met de aanwijzing van de netbeheerders, aanvragen om leveringsvergunningen, aanvragen om ontheffingen tot aanwijzing van een netbeheerder en tarieven voor de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers.

Privatisering Voor de privatisering van aandelen in de beheerders van regionale netten en in het landelijk hoogspanningsnet gelden twee voorwaarden: de netwerken dienen onafhankelijk te zijn gepositioneerd en de toezichthouder moet in staat zijn adequaat toezicht te houden. Indien aan deze voorwaarden is voldaan zal de minister van Economische Zaken wat betreft de regionale netbedrijven tot 2000 in beginsel alleen instemming verlenen voor een privatisering van ten hoogste 33% van de aandelen en tot 2002 voor een privatisering van ten hoogste 49%. Dit omdat het toezicht van de Dte zich nog verder dient te ontwikkelen en om niet vooruit te lopen op de evaluatie van de elektriciteitswet 1998 die voor 2002 is voorzien. Voor het landelijk hoogspanningsnet voorziet de wet erin dat op enig tijdstip 50% en 1 aandeel in de beheerder van het net (Tennet) van rechtswege overgaan op de Staat. Privatisering van productiebedrijven wordt door de minister van Economische Zaken wenselijk geacht, aangezien het in beginsel niet aan de overheid is belangen te hebben in bedrijven die commerciële marktactiviteiten verrichten. Desalniettemin is op grond van de wet ook voor privatisering van productiebedrijven tot 2002 instemming van de minister van Economische Zaken vereist. Dit houdt verband met de verdeling die nog plaats dient te vinden van gezamenlijke verplichtingen van de productiesector die voortvloeien uit bestaande Overeenkomsten van Samenwerking in de SEP en uit het aandeelhouderschap in de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet (Tennet). Bij privatisering van een productiebedrijf betekent dit dat er afdoende in voorzien moet zijn dat de nieuwe aandeelhouders de niet-marktconforme kosten (ook wel bakstenen 18 genaamd) moet kunnen dragen.

Kwesties Energiebeleid en duurzaamheid Elke vier jaar presenteert het kabinet een energienota, waarin het aangeeft welke stappen het wil zetten om te komen tot een meer duurzame energiehuishouding. De Vierde energienota is in voorbereiding en zal eind dit jaar worden gepresenteerd. 19 In de Derde Energienota (1995) zijn als doelstellingen geformuleerd: 18

Brief van de minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer m.b.t. voorwaarden bij de privatisering van elektriciteitsbedrijven. Juni 1999 19

Derde energienota, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24525, nrs. 1-2

-7-

- meer competitie in de elektriciteitssector (meer marktwerking) - duurzaamheid en brandstofdiversificatie - gecontroleerde transitie naar marktmodel Als de belangrijkste doelstellingen van de energievoorziening worden genoemd: - voorzieningszekerheid (ongestoorde betrouwbare levering) - betaalbaarheid (voor iedereen en overal) - schoon milieu (duurzame energiehuishouding, energie-efficiency) In 2020 moet, volgens de Derde Energienota, tien procent van het Nederlandse energieverbruik duurzaam worden opgewekt. Om dit te halen zullen alle zeilen moeten worden bijgezet. De tussendoelstelling, 3 procent in 2000, wordt in ieder geval niet gehaald. Om deze reden heeft de Tweede Kamer er bij de minister van Economische Zaken op aangedrongen om alle energiegebruikers zo snel mogelijk te verplichten om een bepaald percentage duurzame energie af te nemen. De voorkeur van de minister gaat uit naar een meer marktconforme aanpak: “Een verplichting leidt altijd tot marktinefficiënties, en die voorkom ik liever. Bovendien zit het probleem niet bij de onwil van de afnemers, maar - in het geval van windenergie - bij de problemen om voldoende geschikte 20 locaties te vinden.” De eerste effecten van het uit die nota voortvloeiende beleid zijn inmiddels zichtbaar. Daarbij constateert de Algemene Energieraad een zekere spanning tussen marktwerking en andere overheidsdoelen: 'dit betreft met name de realisatie van de traditionele doelstellingen van het 21 energiebeleid: betrouwbaar, betaalbaar en schoon.'

Internationalisering Gegeven de Europese richtlijn staat de Nederlandse overheid voor de taak om een doelmatig Europees en internationaal beleid te bevorderen en daarbij de Nederlandse belangen goed voor het voetlicht te brengen. Onderstaand overzicht geeft aan hoever de Europese lidstaten van plan zijn hun elektriciteitsmarkt te openen, voor welke vorm van regulering ze hebben gekozen en of ze wel of niet gebruik maken van de reciprociteitsclausule die de Europese richtlijn biedt. Op grond van deze clausule hebben lidstaten die hun markten verder openstellen dan andere lidstaten de mogelijkheid om import uit dit soort landen te verbieden. Het gaat hierbij om een formele openstelling van de markten en niet om een feitelijke openstelling. Dit betekent dat de reciprociteitsclausule geen wettelijke basis biedt om elektriciteit tegen te houden uit landen die hun markt wel formeel openstellen, maar waar in de praktijk barrières blijven bestaan.

Tabel 1: Ontwikkeling in andere EU-lidstaten Marktopening

Nettoegang

Reciprociteits-clausule

Nederland

stapsgewijs naar 100%

Gereguleerd

Wel gebruik

Duitsland

100%

Onderhandelbaar

Verenigd Koninkrijk

stapsgewijs naar 100%

Gereguleerd

Wel gebruik

Zweden

100%

Gereguleerd

Geen gebruik

Spanje

stapsgewijs naar 100%

Gereguleerd

Wel gebruik

22

Wel gebruik

23

20

J.W. van Gelder ‘Liberalisering van de gasmarkt kan wellicht sneller; Interview met minister Annemarie Jorritsma van Economische Zaken’ In: Contrast Advies, Den Haag, 1999 21

Algemene Energieraad: 'Overheidsbeleid voor de lange termijn energievoorziening; adiveis aan de minister van economische zaken', vastgesteld op 20 juli 1999 22

met de mogelijkheid om tijdelijk op lokaal niveau een systeem met een exclusieve koper te hanteren.

23

waarbij opgemerkt dat de fysieke toegang tot hun markten beperkt is.

-8-

23

Finland

100%

Gereguleerd

Geen gebruik

Luxemburg

circa 40%

?

Wel gebruik

Frankrijk

verplichte 25,37%

?

Nog onbekend

Denemarken

circa 30%

Onderhandelbaar

Geen gebruik

Oostenrijk

verplichte 25,37%

?

Wel gebruik

Portugal

verplichte 25,37%

Gereguleerd

Wel gebruik

Italië

circa 30%

?

Geen gebruik

België, Griekenland en Ierland hebben uitstel van implementatie van de Europese richtlijn.

Bakstenen Uit de ‘erfenis’ van de SEP zijn een aantal onrendabele investeringen en contracten uit het verleden overgebleven. Omdat de overheid tot begin 1998 heeft vastgehouden aan het idee van één grootschalig productiebedrijf, zijn tot die tijd langlopende investeringen gedaan en contracten afgesloten; nu de SEP zichzelf opheft en het ene na het andere productiebedrijf op het punt staat in buitenlandse handen over te gaan, blijven de contracten bestaan. Een contract tot levering van stroom aan de SEP door Electricité de France loopt tot 2009. De aanleg van een hoogspanningskabel naar Noorwegen en de gezamenlijke uitwisseling van elektriciteit via deze kabel met Statkraft / Statnett bevinden zich nog in de fase van ‘Letter of intent’. Momenteel verricht de commissie Herkströter onderzoek naar de omvang en de verdeling van deze ‘bakstenen’. De vrees bestaat dat als de last van deze onrendabele investeringen teveel bij de spelers op de elektriciteitsmarkt komt te liggen dit gevolgen heeft voor de internationale concurrentiepositie. De ‘gebonden klanten’ zouden dan de enigen zijn op wie de kosten verhaald kunnen worden.

VRAGEN 1. Te liberaal? Er is in ons land brede overeenstemming ontstaan over noodzaak en wenselijkheid van marktwerking in de elektriciteitsvoorziening. Minder eensgezindheid is er over de vraag: in welk tempo en tot hoever? Doet Nederland er verstandig aan om al direct voor meer marktwerking te kiezen dan de Europese Unie voorschrijft? Geeft dat ons land een voorsprong? Of breken het gebrek aan commerciële ervaring in de sector zelf (management, bestuurders) en het terughoudender beleid in andere EU-landen ons land op? 2. Oranjegevoel? Hoe moet het vergeefse streven van het Ministerie van Economische Zaken om tot één grootschalig productiebedrijf in ons land te komen achteraf worden beoordeeld? Als een beleid dat een achterhaalde nationale kaart speelde ('Oranje-gevoel') en dat tot een marktverstorende concentratie zou hebben geleid? Of als een toe te juichen poging om Nederlandse bedrijven niet bij voorbaat te laten wegspelen. Hoe nadelig is het (in economisch en energiepolitiek opzicht) dat de besluitvorming over (des)investeringen in de elektriciteitssector in ons land in de toekomst grotendeels elders zal plaatsvinden? 3. Onderregulering? De Verenigde Staten kennen een sterk gereguleerde elektriciteitsmarkt. Alleen al het aantal 'regulators' is zeer omvangrijk; bedrijven zijn onderworpen aan een groot aantal regels m.b.t. (de aarde van) investeringen, dienstverlening, hoogte van de tarieven en de 'toegestane' winst.

-9-

Vraagt liberalisering van de elektriciteitsvoorziening in onze contreien om een vergelijkbaar regiem? Is het reguleringsapparaat in ons land voldoende opgetuigd? En hoeveel zelfregulering gaat er plaatsvinden? Zijn er onderdelen van de elektriciteitsvoorziening aan te wijzen die duidelijk 'ondergereguleerd' zijn (bijvoorbeeld: rechtspositie van de consument)? 4. Grenzen aan de privatisering? Is de 'hamvraag' bij de liberalisering van de elektriciteitsmarkt, nl. het debat over het eigendom van de infrastructuur, overgeslagen - zoals A.Huygen heeft gesteld? Dient het landelijk hoogspanningsnet in overheidshanden te komen; en welke overwegingen (markt-technisch, aard van de betreffende infrastructuur) moeten daarbij een rol spelen? Is de gekozen constructie m.b.t. de regionale netten (onafhankelijke netbeheerders) de best denkbare of een 'juridisch monstrum'? Zijn er redenen om de betrokkenheid van lagere overheid bij het eigendom van distributiebedrijven in de toekomst te continueren? 5. Lagere prijzen? De liberalisering van de elektriciteitssector zo hebben alle grote politieke partijen beloofd, komt ook ten goede aan de consument. De prijzen voor kleinverbruikers zullen dalen. In de sector zelf gaat echter menigeen ervan uit dat die prijzen gelijk zullen blijven of zelfs zullen stijgen - onder meer vanwege de verwachte concurrentieslag op de grootverbruikersmarkt (basislast). Wie heeft er gelijk? Speelt het tijdsperspectief (bijvoorbeeld: vóór en na 2007) een rol? Is bij de beloofde prijsdaling een vergaande tariefdifferentiatie en een daarop inspelend consumentengedrag verondersteld? Wat leert in dit opzicht de gang van zaken in andere landen (V.S., Engeland)? 6. Schonere energie? De AER constateert een 'zekere spanning' tussen marktwerking en traditionele overheidsdoelstellingen, 'met name de traditionele doelstellingen van het energiebeleid: betrouwbaar, betaalbaar, schoon'. Toegespitst op de milieuproblematiek: op welke terreinen is de spanning tussen 'marktgericht' en 'schoon (en minder)' het meest manifest? Hoe kan de productie van duurzame energie de impuls krijgen die ze om ecologische redenen behoeft; hoe kan energiebesparing verder worden bevorderd - gegeven de huidige neerwaartse druk op de elektriciteitsprijzen (overcapaciteit, grondstoffenprijzen)? Is de voorgestelde verplichting voor energieverbruikers om een bepaalde percentage duurzame energie af te nemen gewenst en uitvoerbaar? Zijn er alternatieven? 7. Decentrale opwekking? Verdient de tendens tot decentralisering van de elektriciteitsproductie zoals die zich onder invloed van de technische ontwikkeling heeft voorgedaan, van overheidswege verder bevorderd te worden; op welke gronden? Zo ja, dient bijvoorbeeld de tariefstelling dan niet te worden toegesneden op een dergelijke decentrale opwekking en distributie - zelfs als daardoor levering van verre (w.o.: het buitenland) benadeeld wordt? In het algemeen: is een zo neutraal mogelijke tariefstelling niet in strijd met de sturende rol die de overheid ook in een geliberaliseerde elektriciteitsvoorziening te spelen heeft? 8. Multi-utilities? Mocht de productie en distributie van (drink)water buiten het huidige liberaliserings- en privatiseringsproces blijven - wat zijn daarvan dan de consequenties voor de organisatie van de elektriciteitsvoorziening? Hoe gaat het toezicht verlopen wanneer er sprake is van verschillende regiems voor elektriciteit, gas en water? Verdient in die omstandigheden een -10-

scheiding van activiteiten de voorkeur? En welke prijs wordt daarvoor in termen van efficiency e.d. betaald?

-11-