EM. Meijer H.J. Quist H. Priemus H.B. Winter A.G. Bregman O.A. Lubach

OE NIEUWE BOUWPLANPROCEOURE: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten bouw- en woningtoezicht

EM. Meijer H.J. Quist H. Priemus H.B. Winter A.G. Bregman O.A. Lubach

BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER

11 Delftse Universitaire Pers

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten Bouw- en woningtoezicht

Bibl iotheek TU DelF

111111 U 111

C 2108656

BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER

Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft telefoon: 015-783005

11

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten Bouw- en woningtoezicht

F.M. Meijer H.I. Quist H. Priemus

H.B. Winter A.G. Bregman D.A. Lubach

Onderzoeksinstituut OTB

Instituut voor Bouwrecht/Rijksuniversiteit Groningen

Delftse Universitaire Pers, 1994

De serie Bouwmanagement en technisch beheer wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut om Thijsseweg 11 2629 JA Delft

Dit boek is tot stand gekomen in een samenwerkingsverband tussen: Onderzoeksinstituut

om, Delft

Instituut voor Bouwrecht, Den Haag Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, RU Groningen

CIP-GEGEVENS KONINKUJKE BffiUOTHEEK, DEN HAAG De nieuwe bouwplanprocedure: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten bouw- en woningtoezicht / F .M. Meijer ... [et al.] - Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill.- (Bouwmanagement en technisch beheer: ISSN 0925-6466 ; 11) Uitg. van het Onderzoeksinstituut om in samenw. met het Instituut voor Bouwrecht en de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen. Met lito opg. ISBN 90-6275-962-9 NUGI 655 Trefw.: bouwvergunningen. No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microftlm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands

INHOUD

1.

2.

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING ... . ..... ... . ... .... 1.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Herziene Woningwet en Bouwbesluit ......... . . .. . . ...... 1.3 Probleemstelling en onderzoeksopzet ......... . . . .. . ...... 1.4 Opbouw van het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1

1 2 3 4

HET VERGUNNINGENSTELSEL VOLGENS DE HERZIENE WONINGWET ..... . . . . .... ... .. .... . .. .. .... . ... . ... . 5 2.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2.2 Woningwet 1901 en 1962 ... . . .. .......... .. ....... . .. 5 2.3 Achtergrond van de herziening van de Woningwet .. . .. .. .... 7 2.4 Het Bouwbesluit ........ . ... . ........... .. . .. ... . .. 9 2.4.1 Inhoudelijke wijziging naar prestatie-eisen . ....... . .. . .... 10 2.4.2 Normen, kwaliteitsverklaringen en aansluitvoorwaarden ... .. .. 11 2.4.3 Verhouding met Europese regelgeving ... . ........... . ... 12 2.4.4 Aanvullende verordenende bevoegdheid .............. . .. . 12 2.5 Vergunningenstelsel onder de Woningwet 1992 . . . . . . . . . . . .. 13 2.5.1 Vrije en meldingplichtige bouwwerken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.5.2 Vergunningplichtige bouwwerken . . . . . . ... .. ...... . . .. . 15 2.5.3 Toetsing aan welstand ............. . ....... . .. .. .... 16 2.5.4 Coördinatie met milieuvergunningverlening . ..... . .... . ... 17 2.6 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18

3.

4.

COMMENTAREN OP DE HERZIENE WONINGWET: BEKNOPT OVERZICHT ... .. . .. . . ............ . . .... ... 3.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.2 Reacties vanuit de Eerste en Tweede Kamer ......... .. .... 3.3 Context . . ...................................... 3.4 Vrije en meldingplichtige bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.5 Vergunningplichtige bouwwerken ..... ... ........... . .. 3.6 Coördinatie met milieuvergunnïngverlening ............... 3.7 Bouwbesluit ................... . ............ . ... . 3.8 Toetsing aan welstand ............ . ...... ... ........ 3.9 Samenvatting .................. . .................

HET 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.5. 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.5.5 4.6

S.

NIEUWE VERGUNNINGENSTELSEL IN DE PRAKTIJK . . Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Steekproef en respons .. .. . .. . .. . . ........ . . . ....... Gemeentelijk bouw- en woningtoezicht .... ..... . ........ Gemeentelijke praktijk voor oktober 1992 ......... .. ..... Belang van vooroverleg en bouwplannen in hoofdlijnen . . . . . .. Gemiddelde behandelingstermijn voor oktober 1992 ......... Bouwvergunning en milieuvergunning . . ................ . Kwantitatieve gegevens bouwplanprocedure ..... .. . .. ... . . Verwachtingen en eerste ervaringen met het nieuwe vergunningenstelsel ............. . .... .. ............ Anticiperen op de nieuwe regelgeving .......... . ....... . Voorlichting aan en vragen van publiek ......... . ........ Verwachtingen over fatale tenhijnen ............. . ...... Verwachtingen over de driedeling in bouwwerken . .. . ... .. .. Werken met de nieuwe procedures ... ....... . .......... Tot slot ..... ..... . .. ........... .. ..............

21 21 22 23 24 25 26 27 28 29

31 31 32 33 34 35 38 44 46 50 50 53 56 60 65 71

SAMENVATI1NG EN VOORLOPIGE CONCLUSIES . . . . . . . . .. 73 5.1 Achtergronden van het onderzoek ..... . ... . ........ .. .. 73 5.2 Eerste praktijkervaringen .......... .. . .... ........... 74

LITERATUUR

.......................... .. ............. . .. 77

BIJLAGE 1:

ENQUÊTE VERGUNNINGENSTELSEL

BIJLAGE 2:

TABELLEN

BIJLAGE 3:

OPZET VOOR VERVOLGONDERZOEK ....... . 101

.. . ..... . 81

.... ....... . ..... . . .. .. . ....... 95

1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.1

Inleiding

Op 1 oktober 1992 is de Woningwet herzien en het Bouwbesluit van kracht geworden. Bij de invoering van deze nieuwe regelgeving - waaraan overigens een lange voorbereidingstijd vooraf is gegaan - heeft staatssecretaris Heerma van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Tweede Kamer een evaluatie van de werking ervan beloofd. De evaluatie-onderzoeken zouden een meerjarig karakter moeten hebben en worden afgerond binnen drie jaar na de inwerkingtreding. De herziene Woningwet en het Bouwbesluit hebben consequenties voor verschillende - met elkaar samenhangende - beleidsterreinen en -thema's. Een van de uitgangspunten bij het uit te voeren evaluatie-onderzoek is dan ook geweest de verschillende thema's in deelprojecten te clusteren.

Eind 1992/begin 1993 heeft het ministerie van VROM de eerste onderzoeksopdrachten aan verschillende onderzoeksbureaus verstrekt. Het gaat daarbij om de eerste fasen van de evaluatie, die gericht zijn op de volgende thema's: vergunningenstelsel; het functioneren van het Bouwbesluit; openbaar register; aanschrijvingsbeleid; artikel 168 gemeentewet. Bij de eerste fase van het onderzoeksproject Vergunningenstelsel is een samenwerkingsverband tussen het Onderzoeksinstituut OTB (verbonden aan de TU-Delft) met het Instituut voor Bouwrecht en de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen tot stand gekomen. Zoals uit het voorgaande blijkt, vormt deze rapportage een onderdeel van het totale onderzoeksproject: dit onderzoek richt zich op het vergunningenstelsel. In dit hoofdstuk worden allereerst in paragraaf 1.2 de belangrijkste veranderingen in de bouwplanprocedure geschetst die als gevolg van de invoering van de herziene

1

Woningwet en het Bouwbesluit zijn opgetreden. Paragraaf 1.3 gaat vervolgens in op de probleemstelling en de onderzoeksopzet. De opbouw van de rapportage komt in paragraaf 1.4 aan de orde.

1.2

Herziene Woningwet en Bouwbesluit

De invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit heeft voor de bouwplanprocedure belangrijke consequenties. Een markant nieuw element is de invoering van meldingplichtige bouwwerken. Samen met de al bestaande vrije en vergunningplichtige bouwwerken, is er vanaf oktober 1992 sprake van een driedeling in bouwwerken. Een andere belangrijke wijziging is de introductie van positieve fatale termijnen voor de procedure van vergunningverlening en meldingen. Als men binnen een bepaalde termijn niet reageert op de aanvraag of melding, dan wordt de vergunning of mededeling van rechtswege verleend of gedaan. De derde verandering betreft een aanhoudingsplicht voor aanvragen, waarvoor een milieuvergunning noodzakelijk is. Deze aanhoudingsplicht geldt vanaf 1 maart 1993.

Driedeling in bouwwerken en fatale termijnen Vrije bouwwerken zijn bouwwerken die van een geringe afmeting of ondergeschikte betekenis zijn. Voor het bouwen van dergelijke bouwwerken is geen toestemming nodig. Wel moet er gebouwd worden volgens de eisen die in het Bouwbesluit geformuleerd zijn. Tot de meldingplichtige bouwwerken worden ondermeer kleine gebouwen, dakkapellen en dergelijke, gerekend. Deze bouwwerken moeten voldoen aan de eisen die in het Besluit Meldingplichtige Bouwwerken zijn omschreven. Ze moeten vooraf aan het college van Burgemeester en Wethouders (B&W) gemeld worden via een meldingformulier. B&W toetsen een binnengekomen melding vervolgens aan redelijke eisen van welstand en aan het vigerende bestemmingsplan. Zij moeten binnen een maand meedelen dat het bouwwerk een meldingplichtig bouwwerk is en voldoet aan de redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan. Indien ze niet binnen de termijn reageren volgt een mededeling van rechtswege. Meldingplichtige bouwwerken worden vooraf niet aan het Bouwbesluit getoetst. De bouwwerken die niet tot de bovenstaande twee behoren, zijn vergunningplichtig. Wanneer een aanvraag binnenkomt, moeten B&W binnen drie maanden een besluit nemen. Als de aanvraag wordt verdaagd, verlengt men dezé termijn tot zes maanden. Bij het overschrijden van de termijn wordt de vergunning van rechtswege verleend. Voor plannen waarvoor vrijstelling van het bestemmingsplan noodzakelijk is, gaat de fatale termijn pas in wanneer die vrijstelling is verleend. De termijn is een maand wanneer vrijstelling is verleend zoals bedoeld in de artikelen 15, 17 of 18 van de WRO en drie maanden wanneer een verklaring van geen bezwaar is afgegeven zoals als bedoeld in artikel 19 van de WRO . Het college van Burgemeester en Wethouders heeft de mogelijkheid om de aanvrager van een bouwvergunning niet-ontvankelijk te verklaren wanneer deze onvoldoende

2

gegevens overlegt. Binnen een maand na indiening van het plan kunnen B&W om aanvullende gegevens verzoeken. De aanvrager heeft dan twee weken de tijd om deze gegevens alsnog in te leveren. ~euvergunmdng

Op 1 maart 1993 is de coördinatieregeling die opgenomen is in de herziene Woningwet in werking getreden voor de afstemming van bouw- en milieuvergunning. Deze regeling houdt in dat het college van B&W, als er geen reden is om een bouwvergunning te weigeren, de beslissing aanhoudt wanneer er ook een milieuvergunning nodig is. De aanhoudingsplicht geldt tot het moment dat op de milieuvergunningaanvraag is beslist. Hierdoor wordt voorkomen dat er met de bouw van een werk gestart wordt terwijl de milieuvergunningprocedure nog moet starten of in volle gang is. In de hoofdstukken 2 en 3 komen de inhoudelijke aspecten van de nieuwe regelgeving uitgebreid aan bod.

1.3

Probleemstelling en onderzoeksopzet

In algemene termen gesteld, wil dit onderzoek de effectiviteit van de nieuwe wetgeving en de praktijk van het nieuwe vergunningenstelsel evalueren. Het is de bedoeling dat de resultaten van de evaluatie uiteindelijk uitmonden in aanbevelingen voor het wettelijk kader. Om deze doelstelling te bereiken, zijn er onderzoeksvragen geformuleerd. Deze hebben vooral betrekking op de driedeling in bouwwerken en de fatale termijnen. Het gaat daarbij ondermeer om de volgende vragen: hoe hanteerbaar is de driedeling in bouwwerken (voor zowel de aanvragers van een vergunning als voor de toetsers)? hoe verloopt de toetsingsprocedure in de praktijk? wat is de omvang van de drie categorieën bouwwerken? in hoeverre leidt de nieuwe regelgeving tot een vermindering van de regeldruk? hoe gaan gemeenten om met de geïntroduceerde fatale termijnen? wat is en wordt de rol en het belang van het vooroverleg? in hoeverre is er in de huidige praktijk en (in de toekomst) sprake van bouwplannen in hoofdlijnen? in hoeverre worden de aanvragen na oktober 1992 versneld afgehandeld? hoe zorgvuldig worden de toetsingsprocedures toegepast? in hoeverre is er sprake van verdagingen en aanhoudingen van besluiten? worden er veel vergunningen geweigerd? in hoeverre en in welke zin is er sprake van afstemming tussen bouw- en milieuvergunningen en hoe verloopt deze afstemming? Het onderzoek is gesplitst in drie fasen (A tot en met C). Deze rapportage presenteert alleen de resultaten van fase A. Het belangrijkste doel van fase A is een beeld

3

te krijgen van de veranderingen in de procedures en de eerste reacties vanuit de praktijk. Op basis daarvan kan een opzet gemaakt worden voor de deelonderzoeken B en C, die in een later stadium worden uitgevoerd en waarover afzonderlijk zal worden gerapporteerd. In bijlage 3 wordt het onderzoeksplan voor deze volgende fasen gepresenteerd. Fase A kent twee belangrijke onderdelen: een analyse van secundaire literatuur en een landelijk representatieve enquête. Met behulp van de literatuuranalyse wordt een overzicht gegeven van de inhoud van de bouwplanprocedure zoals die in de herziene Woningwet is vastgelegd (inclusief de verschillen met de situatie daarvoor) . Daarnaast worden de commentaren, kritieken, opmerkingen en dergelijke, die vanuit wetenschappelijke en maatschappelijke hoek op de nieuwe regelgeving zijn geuit, geanalyseerd. Het mR en de RUG hebben het eerste onderdeel van de literatuuranalyse uitgevoerd. Het Onderzoeksinstituut OTB heeft de tweede component van de literatuurstudie voor zijn rekening genomen. Om de eerste ervaringen en opmerkingen van gemeentelijke zijde te inventariseren, heeft het OTB in februari 1993 een schriftelijke enquête naar een groot aantal gemeenten verzonden. Deze enquête is te beschouwen als een 'nulmeting': er is gevraagd naar de bouwplanprocedure voor 1 oktober 1992 en er wordt ingegaan op de eerste ervaringen met de nieuwe procedure. Uitgaande van een verwachte netto-respons van 40% zijn er naar 305 gemeenten enquêtes verstuurd. Het OTB heeft de organisatie en verwerking van de enquête verzorgd. De inhoud en analyse van de enquête is een gezamenlijke activiteit van het OTB, het mR en de RUG. Op basis van de literatuuranalyse en de enquêteresultaten hebben OTB, mR en RUG samen een onderzoeksplan voor de volgende fasen (B en C) ontwikkeld.

1.4

Opbouw van het rapport

In hoofdstuk 2 komt de bouwplanprocedure, zoals die in de herziene Woningwet is omschreven, aan de orde. Met name de fatale termijnen en de driedeling in bouwwerken worden daar uitvoerig beschreven. Het derde hoofdstuk staat in het teken van de reacties (uit wetenschappelijke, maatschappelijke en parlementaire kring) die de herziene Woningwet (en het voorontwerp ervan) hebben uitgelokt. De commentaren, kritiek, aan- en opmerkingen worden themagewijs besproken. De enquêteresultaten komen vervolgens in het vierde hoofdstuk aan de orde. Dit hoofdstuk heeft vooral een beschrijvend karakter: het geeft de meningen en eerste ervaringen van de gemeenten weer. De samenvatting en belangrijkste conclusies komen in hoofdstuk 5 aan bod.

4

2 HET VERGUNNINGENSTELSEL VOLGENS DE HERZIENE WONINGWET

2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk stelt de wijzigingen die bij de herziening van de Woningwet zijn aangebracht in het vergunningenstelsel en de bouwvoorschriften aan de orde. Daarbij wordt ook aandacht geschonken aan de motieven die aan deze wijzigingen ten grondslag liggen. De herziene Woningwet staat niet op zichzelf. Hoewel de wet een grondige herziening is van de Woningwet 1962, zijn de uitgangspunten die sinds 1901 in de Woningwet zijn verankerd, niet wezenlijk veranderd. In paragraaf 2.2 wordt kort enig inzicht gegeven in de ontwikkeling van de regelgeving sinds de Woningwet 1901. In paragraaf 2.3 komt de voorgeschiedenis voor de herziening die resulteerde in de Woningwet 1992 aan de orde. Daarna geeft paragraaf 2.4 inzicht in de wijziging van de systematiek van de bouwvoorschriften. In paragraaf 2.5 worden de wijzigingen van het vergunningenstelsel meer uitgebreid besproken.

2.2

Woningwet 1901 en 19621

De Woningwet van 1901 is Nederlands oudste wet in formele zin op het terrein van de volkshuisvesting. De behoefte aan regeling bij wet ontstond eind vorige eeuw door de sterk verslechterende woonomstandigheden van de laagste inkomensgroepen. De belangrijkste doelstellingen van de wet lagen op het terrein van de volksgezondheid en veiligheid. De nieuwe wet introduceerde niet zozeer nieuwe instrumenten, maar wijzigde wel het karakter van een aantal daarvan. De bouwverordening, bouwvergunning, aanschrijving en onbewoonbaarverklaring bestonden al. De gemeentebesturen kregen er de verplichting bij om bouwverordeningen op te stellen met kwaliteitsvoorschriften voor het bouwen ('toetreding van licht en lucht'). Door een bouwvergunning verplicht te stellen kon toezicht op bouwactiviteiten worden gehouden. Nieuw in de wet van 1901 is de eis dat een woningcorporatie door het

Bij het schrijven van deze paragraaf is gebruik gemaakt van E.M. Peeters, Deregulering in de volkshuisvesting, Leiden 1992, hoofdstuk 2 en C.A. Adriaansens, A.Ch. Fortgens, Volkshuisvestingsrecht, Deventer 1990, hoofdstuk B.

5

Rijk toegelaten moet zijn als zij geldelijke steun voor werkzaamheden in het kader van de volkshuisvesting wil krijgen. De bepalingen omtrent deze geldelijke steun zijn ook nieuw. De Woningwet 1901 maakte verder het vaststellen van een plan van uitbreiding mogelijk. In een dergelijk plan werd de grond aangewezen die in de naaste toekomst is bestemd voor aanleg van straten, grachten en pleinen. Bij wetswijziging van 1921 kreeg dit plan van uitbreiding meer betekenis en werd het bestemmingsplan in de wet opgenomen. Dit bestemmingsplan werd een toetsingsgrond in de vergunningprocedure. Tijdens de parlementaire behandeling van de Woningwet 1901 is wel gediscussieerd over de vraag of het Rijk geen landelijke minimum bouwvoorschriften zou moeten opstellen, maar de regering achtte het niet mogelijk voor iedere gemeente gelijke bepalingen op te stellen. Later hebben met name de woningcorporaties het initiatief genomen de kwaliteitseisen te uniformeren en te normaliseren. Na de Tweede Wereldoorlog stelde de overheid inderdaad uniforme kwaliteitseisen als voorwaarde voor subsidiëring van nieuwbouw. Los daarvan werd in 1956 in het Besluit uniforme bouwvoorschriften voor het eerst een poging gedaan tot uniformering van de gemeentelijke bouwvoorschriften. Dit besluit was gebaseerd op artikel 22a van de Wederopbouwwet, gericht op het voorkomen van ondoelmatig gebruik van materiaal en arbeidskrachten. Bij de totstandkoming van de Woningwet 1962 is het besluit ingetrokken. Enige jaren later, in 1965, kreeg de uniformering van de kwaliteitsvoorschriften in de bouwverordeningen een nieuwe impuls omdat de Model Bouwverordening van de VNG tot stand kwam. De voornaamste achtergrond van de wijziging van de Woningwet in 1962 was de steeds wenselijker geachte splitsing van de voorschriften op het terrein van de volkshuisvesting en die op het terrein van de ruimtelijke ordening. In 1965 kwam dan ook de Wet op de ruimtelijke ordening tot stand. De voornaamste oogmerken van de Woningwet 1962 blijven de zorg voor de kwaliteit van de woningen en de geldelijke steun voor de woningbouw. De wet van 1962 bracht dus met name veranderingen op het terrein van de planologische voorschriften. Toch is de totstandkoming van de wet ook te zien als een belangrijk moment in de ontwikkeling van de regelgeving op het terrein van het bouwen. Aanvankelijk lag de nadruk sterk op het tegengaan van onhygiënische en onveilige woontoestanden en het bevorderen van efficiënte woningbouw. Vanaf het begin van de jaren zestig is de doelstelling echter meer en meer gericht op het bouwen van kwaliteit: bouwen voor de toekomst. Door deze wijziging kwam er een grotere overheidsbemoeienis. Deze komt niet in de Woningwet zelf tot uitdrukking, maar vooral in het subsidiebeleid en daaruit voortvloeiende regelingen. Daarnaast komt andere wetgeving in formele zin tot stand. In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog ontstonden de Woonruimtewet en de Wederopbouwwet. Later kwamen er belangrijke ontwikkelingen op het terrein van de huurwetgeving: de Huurwet, de Huurprijzenwet woonruimte en de Wet jaarlijkse huurverhogingen. Van meer recente datum zijn de Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing, de Leegstandswet, de Wet individuele huursubsidie en de Huisvestingswet.

6

Gezien deze tamelijk ingrijpende ontwikkelingen op het terrein van de huisvestingsen bouwregelgeving, mag het enige verbazing wekken dat de Woningwet 1962 zo lang ongewijzigd is gebleven. Uiteindelijk vormde het streven naar deregulering, dat wil zeggen een vermindering en vereenvoudiging van regelgeving, de aanleiding voor een grondige herziening van de Woningwet. Het Actieprogramma van de stuurgroep deregulering (woning)bouwregelgeving gaf hiertoe de eerste aanzet. Het was een andere grote operatie, de decentralisatie, die op het terrein van de woningbouwplanning en -subsidiëring leidde tot herziening.

2.3

Achtergrond van de herziening van de Woningwet

Een notitie van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening luidde de decentralisatie van de woningbouwplanning en -subsidiëring in 1979 in. De notitie geeft een aanzet voor een andere procedure van woningbouwplanning en -subsidiering. Voor de planning en programmering van woningbouw is dat uitgewerkt in een plannings- en programmeringscyclus. Bedoeling daarvan is dat de verantwoordelijkheden van provincies en gemeenten toenemen. De fInanciering van de woningbouw heeft vorm gekregen in een budgetstelsel voor de subsidiëring van sociale huurwoningbouw: het normkostensysteem (NKS). Uitbreiding van de gemeentelijke zeggenschap in dit systeem betekent een beperking van fmanciële risico's en betere beheersing van de uitgaven voor het Rijk. In de loop van de jaren tachtig heeft planning en subsidiëring van woningbouwactiviteiten langs deze weg vorm gekregen. De Woningwet 1992 legt de veranderingen die in de praktijk reeds gestalte hadden gekregen, juridisch vast. Dat is ook de reden waarom de discussie over de herziening van de Woningwet zich zo sterk heeft gericht op de dereguleringsdoelstelling. De dereguleringsvoorstellen zijn uitgewerkt in het Actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving. Deregulering waaide in het begin van de jaren tachtig over uit de Verenigde Staten. Het oorspronkelijke doel van de deregulering was de werking van de markt verbeteren door allerlei vormen van (beperkende) overheidsregulering af te schaffen. Het onderwerp kwam in het regeerakkoord van het kabinet Lubbers/Van Aardenne terecht. In februari 1983 werd daarop de Stuurgroep deregulering (woning)bouwregelgeving ingesteld. Deze stuurgroep formuleerde het Actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving dat op 22 september 1983 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken 11, 1983-1984, 17 931, nr.7). In hoofdlijnen betroffen de dereguleringsvoorstellen enerzijds de bouwvoorschriften en anderzijds het vergunningenstelsel. Vermindering van regels krijgt vooral gestalte op het terrein van de bouwvoorschriften. In een landelijk geldend Bouwbesluit worden bouwtechnische voorschriften uit een andere Algemene Maatregel van Bestuur (AMVB; geluidwering kantoorgebouwen) geüniformeerd. Voorts vindt in het Bouwbesluit centralisatie plaats van de bouwvoorschriften uit de gemeentelijke bouwverordeningen die na invoering van de wet hun rechtskracht verliezen. Door deze centralisatie en uniformering is de

7

•

doorzichtigheid van de regelgeving vergroot. De lasten die de regelgeving de bouwparticipanten oplegt zouden als gevolg daarvan kunnen verminderen. Uniformering en centralisatie van de bouwvoorschriften zou ook de rechtszekerheid van deelnemers aan het bouwproces groter moeten maken. In de eerste plaats kunnen gemeenten geen vrijstelling meer geven van de voorschriften uit de bouwverordening of daarbij nadere eisen stellen. Dit was onder het oude stelsel wel op ruime schaal mogelijk. In de tweede plaats stelt het Bouwbesluit prestatie-eisen die bepaalde eigenschappen van een bouwconstructie zo exact mogelijk aangeven. Een ander oogmerk van uniformering en centralisatie van de bouwvoorschriften is het terugdringen van de bestuurslasten. De nieuwe opzet moet het toetsen van bouwplannen en het houden van toezicht daarop eenvoudiger maken. De wijziging van de procedures voor de behandeling van bouwplannen kunnen de bouwregelgeving verder vereenvoudigen. Door de categorie vrije bouwwerken groter te maken en een nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken in te voeren, vermindert het aantal te toetsen bouwaanvragen en zou de toetsing minder arbeidsintensief worden. Door de categorie vrije bouwwerken groter te maken en de wat lichtere procedure van meldingplichtige bouwwerken in te voeren, zou er ook minder illegaal worden gebouwd. Invoering van fatale termijnen zou moeten leiden tot versnelling van procedures. Daarmee is vooral de rechtszekerheid van burgers en bedrijven gediend. Onvrede over de werking van de bouwregelgeving in de praktijk leidde tot bovenstaande wijzigingen. Van groot belang was het besef dat de gemeenten de bouwregelgeving op betrekkelijk gevarieerde wijze uitvoerden. De aanwijzingen daarvoor zijn talrijk en kunnen bij voorbeeld worden ontleend aan onderzoeken van de Consumentenbond (Consumentengids, 1985) en het Instituut voor Bouwrecht (IBR, 1990). De gemeenten hebben bijvoorbeeld op nogal verschillende manieren in de bouwverordeningen vastgelegd voor welke bouwwerken van geringe omvang en betekenis geen bouwvergunning vereist is. Ook bestaan er verschillen in de wijze waarop de vergunningverlening verloopt. Zo kent de praktijk tal van pseudo-rechtsfiguren zoals de voorwaardelijke vergunning, het hei-briefje, de principe-toestemming en het vooruitakkoord (IBR, 1990). Daaruit zou men een behoefte aan vereenvoudiging van de procedures kunnen afleiden. Daarnaast wordt verwezen naar de schaal waarop illegaal wordt gebouwd om de vereenvoudiging van de planprocedures te rechtvaardigen. Indien voor minder bouwwerken een vergunning wordt geëist, wordt er vanzelf minder vaak zonder vergunning gebouwd. In meer algemene zin ligt de wens om de rol van de overheid in het bouwproces terug te dringen ten grondslag aan de uitbreiding van de categorie vrije bouwwerken en het ontstaan van de meldingplichtige bouwwerken. De indruk bestaat dat de in de wet genoemde termijnen voor vergunningverlening bij de meer eenvoudige bouwwerken over het algemeen redelijk . gehaald worden. Anders is dat echter bij de zogenaamd bestuurlijk complexe aanvragen. Dat zijn aanvragen waarbij planologische procedures moeten worden gevolgd (anticipatie enlof vrijstelling). In de meeste van dergelijke gevallen is er niet gemandateerd en

8

moeten B&W er aan te pas komen. De termijnen voor behandeling zijn dan gemiddeld twee tot drie maanden langer. Gezien de belangen van de participanten in het bouwproces werd versnelling van procedures wenselijk geacht. In de herziene Woningwet is geprobeerd het geheel te versnellen door de termijnen een positief fataal karakter te geven. Als men niet binnen de termijn beslist, dan wordt de vergunning van rechtswege verleend. Om al te rigide gevolgen van dit nieuwe stelsel te vermijden is de beslistermijn langer gemaakt. In de oude wet was de beslistermijn twee maanden, met een uitloop van twee maanden. In de nieuwe wet is de termijn drie maanden. Als de gemeenteraad een verdagingsbeslissing goedkeurt, kan die termijn met nog eens drie maanden worden verlengd. De verlening van rechtswege past, volgens de memorie van toelichting, goed in de gedachte van deregulering. De aanvrager krijgt zekerheid dat binnen de geldende termijn over zijn aanvraag wordt beslist en, daarmee samenhangend, wordt de procedure versneld (Kamerstukken 11, 1986-1987,20066, nr. 3). Ook met de technische bouwvoorschriften waren er problemen. Vaak wordt gewezen op de grote belasting die bouwvoorschriften betekenen voor de overheid en de bouwparticipanten (bouwbedrijven, architecten, particulieren). De overheid heeft te maken met forse bestuurslasten: de aanvragen moeten worden getoetst aan een ingewikkeld en verbrokkeld geheel van bouwvoorschriften. Deze complexiteit maakt ook de handhavingstaak voor de overheid niet eenvoudig. Ook voor de andere betrokkenen in het bouwproces is de complexiteit van de voorschriften zeer belastend. Voor de eenmalige bouwer zorgt de ondoorzichtigheid van het geheel aan voorschriften voor vertraging. Professionele bouwers die in verschillende gemeenten werken, krijgen daar het probleem van de diversiteit van de voorschriften bij. Deze diversiteit in de toepassing van bouwvoorschriften ontstaat op drie te onderscheiden manieren. In de eerste plaats wijken gemeenten vaak af van de model-bouwverordening van de VNG. Ten tweede werken aanpassingen in de MBV vaak pas na lange tijd door in de gemeentelijke verordeningen, en dan ook nog in een tussen de gemeenten uiteenlopend tempo (Kamerstukken 11, 1987-1988, 20 066, nr. 6). Ten derde bestaan er voor de voorschriften in de bouwverordening ruime vrijstellingsbevoegdheden, naast vergaande mogelijkheden om nadere eisen te stellen. Zo noemt de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit 110 vrijstellingsbepalingen en 133 mogelijkheden om nadere eisen te stellen. Dit alles brengt de aspirant-bouwer in een rechtsonzekere positie en brengt voor hem hoge lasten mee.

2.4

Het Bouwbesluit

Zoals gezegd, treedt het Bouwbesluit voor de technische voorschriften over het bouwen in de plaats van de op de Model-verordening van de VNG geënte gemeentelijke bouwverordeningen. De gemeentelijke bouwverordening wordt daarmee qua omvang aanzienlijk kleiner; in artikel 8 van de herziene wet staat een limitatieve opsomming van onderwerpen die in de bouwverordening geregeld moeten worden. Daarbij gaat 9

het onder meer om voorschriften voor het gebruik van gebouwen en terreinen. Verder stelt de bouwverordening voorschriften voor de inrichting en de wijze van indiening van een bouwvergunningaanvraag en een melding. Naast de bouwtechnische bepalingen uit de bouwverordening centraliseert het Bouwbesluit ook de technische eisen uit de brandbeveiligingsverordening. Bovendien uniformeert het Bouwbesluit voorschriften uit andere AMVB's, zoals het Besluit geluidwering kantoorgebouwen en het Besluit schuilplaatsen bij bouw van woningen. 2.4.1 Inhoudelijke wijziging naar prestatie-eisen Uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid geeft het Bouwbesluit technische voorschriften over het bouwen van woningen, woonketen, woonwagens en andere gebouwen. Daarnaast vaardigt het voorschriften uit over de staat van bestaande woningen en over het bouwen en de staat van bouwwerken die geen gebouwen zijn (artikel 2). Deze technische voorschriften zijn geformuleerd in de vorm van concrete prestatie-eisen, waarin tevens de doelstelling in de vorm van een functionele omschrijving is gegeven. De voorschriften voor gebouwen die niet voor bewoning zijn bestemd, zijn slechts voor een deel geformuleerd in prestatie-eisen. Ook hier streeft men naar omzetting van de functionele omschrijvingen in prestatie-eisen. Het karakter van de technische bouwvoorschriften is met de invoering van het Bouwbesluit dus in aanzienlijke mate gewijzigd. Voorheen waren de voorschriften van de gemeentelijke bouwverordening immers globaal en functioneel geredigeerd. De prestatie-eisen worden gegeven in maten of getallen, die toegespitst zijn op een bepaalde eigenschap van een bouwconstructie. De geformuleerde grenswaarden zijn daarmee eenduidig te berekenen of te meten. Een functionele eis voor vloerafscheidingen kan inhouden dat die afscheiding zodanig is dat voorkomen wordt dat men niet van de vloer kan vallen. In artikel 74 van het Bouwbesluit is de prestatie-eis geformuleerd: "Een vloer moet, ter voorkoming van het van die vloer kunnen vallen, bij de randen zijn voorzien van een afscheiding waarvan de hoogte, gemeten vanaf de vloer, ten minste 0,9 m is" (Staatsblad, 1991, 680). Voordeel van de veranderde voorschriften is dat de prestatie-eisen meer duidelijkheid bieden, meetbaar en controleerbaar zijn en daarmee de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dienen. In vergelijking met het oude systeem van functionele eisen wil het stelsel dat in het Bouwbesluit is opgenomen in geringere mate innovatiebelemmerend zijn. Dat wordt nog versterkt door de gelijkwaardigheidsbepalingen die in veel afdelingen van het Bouwbesluit zijn opgenomen. Op basis van een dergelijke bepaling kan de vergunningaanvrager van de prestatie-eisen afwijken, indien hij tegenover B&W aantoont dat het bouwplan in kwestie voldoet aan de doelstelling en het niveau van de desbetreffende prestatie-eis. Is de gelijkwaardigheid aangetoond, dan mogen B&W de aanvrager niet meer aanschrijven tot het treffen van voorzieningen omdat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit. De wetgever acht het bevorderen van innovatief bouwen van belang. Dit blijkt ook uit de mogelijkheid die de minister krijgt op grond van artikel 7: hierdoor kan hij in bijzondere gevallen vrijstelling verlenen van de voorschriften die volgens het 10

Bouwbesluit zijn gegeven. Dit artikel moet helpen voorkomen dat het toepassen van innovatieve bouwmaterialen, -constructies of -systemen of het verwezenlijken van experimentele bouwprojecten onmogelijk zou worden door de voorschriften van het Bouwbesluit. Daarnaast biedt de term bijzondere gevallen ook de mogelijkheid om in andere, onvoorzienbare gevallen vrijstelling van een bij of krachtens het Bouwbesluit gegeven voorschrift te vragen. Opvallend in de regeling van artikel 7 is dat daarin geen termijn wordt genoemd waarbinnen de minister moet beslissen op een verzoek om vrijstelling. B&W hebben, als uitvloeisel van de bouwpraktijk en de systematiek van het Bouwbesluit, een aantal mogelijkheden tot het verlenen van vrijstelling. Dit blijkt uit de slotbepalingen van het Bouwbesluit. Bij vernieuwing of verandering van een bouwwerk zijn in principe de nieuwbouwvoorschriften van toepassing, net als bij het uitvoeren van een aanschrijving. Hiervoor kunnen B&W vrijstelling verlenen tot het niveau van de voorschriften die voor de voorraad gelden. Als deze er niet zijn, dan voorziet artikel 6 van de nieuwe wet in een specifieke vrijstelling. Een andere verandering van het Bouwbesluit in vergelijking met de bestaande regelgeving is het principe van de vrije indeelbaarheid. Binnen een aantal randvoorwaarden op het terrein van geluidwering, luchtverversing en daglichttoetreding, mogen ruimten met een verblijfsfunctie voor verschillende functies worden aangewend.

2.4.2 Normen, kwaliteitsverklaringen en aansluitvoorwaarden Op basis van artikel 3 van de herziene wet kan bij of krachtens het Bouwbesluit worden verwezen naar normen of delen van normen, kwaliteitsverklaringen en aansluitvoorwaarden van technische aard. Hoewel de meeste eisen bij of krachtens het Bouwbesluit zelf zijn gegeven, is in een beperkt aantal gevallen verwijzing nodig. Bij voorbeeld omdat de eisen te gedetailleerd en uitgebreid zijn om in het Bouwbesluit te worden omschreven. Verwijzing vindt ook plaats om de begrippen die bij een norm gedefinieerde en omschreven zijn, nader aan te duiden. Tenslotte wordt in de meeste gevallen verwezen naar een norm. Dit gebeurt met het oog op de bepalingsmethode van de prestatie-eis die bij of krachtens het Bouwbesluit is vastgelegd. Een norm is volgens artikel 1 een document, dat een deskundig, onafhankelijk instituut uitgeeft. Hierin omschrijft men ofwel de eisen waaraan een bouwmateriaal, bouwdeel of bouwconstructie moet voldoen ofwel een keurings-, meet- of berekeningsmethode. Als het gaat om te bouwen woningen of woongebouwen, verwijst men zoveel mogelijk naar de NEN-normen en, mochten deze ontbreken, naar de ministeriële regelingen in kwestie. In artikel 1 wordt een kwaliteitsverklaring omschreven als een schriftelijk bewijs, voorzien van een door de minister van VROM aangewezen merkteken, dat een door de minister aangewezen deskundig, onafhankelijk instituut afgeeft. Met dit bewijs moet een bouwmateriaal of bouwdeel, als dat materiaal of deel bij het bouwen toegepast wordt, voldoen aan de eisen die de herziene wet stelt. Een dergelijke verklaring levert dus voldoende bewijs dat er beantwoord wordt aan de normen waarnaar in de voorschriften wordt verwezen.

11

Aansluitvoorwaarden worden door representatieve organisaties van openbare nutsbedrijven, van andere instellingen of van gemeenten opgesteld. Een woning of gebouw moet aan deze voorwaarden voldoen om aangesloten te worden op het leidingnet van die bedrijven, instellingen of gemeenten. In dit verband willen we opmerken dat ex artikel 123 van de herziene wet op dit punt geen nadere voorschriften van bouwtechnische aard kunnen worden gesteld. Zo probeert men tegen te gaan dat individuele nutsbedrijven de uniformiteit van de aansluitvoorwaarden die de deregulering wenst, doorkruisen.

2.4.3 Verhouding met Europese regelgeving Reeds enige tijd wordt binnen de Europese Gemeenschap gestreefd naar de harmonisatie van regelgeving in de lidstaten op het terrein van het bouwen. Doelstelling daarvan is het internationale economische verkeer toegankelijker te maken en onderlinge concurrentie te bevorderen. Dit alles moet ook het innovatieve karakter van de bouw versterken. Verschillende lidstaten proberen de bouwvoorschriften landelijk gelijk te maken. Het Bouwbesluit is in die zin ook te zien als een eerste stap op weg naar verdere uniformering van de voorschriften voor het bouwen op EG-niveau. De Raad van de EG heeft op 21 december 1988 de Richtlijn voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-staten inzake voor de bouw bestemde produkten vastgesteld (pbEG, 1989). Het Bouwbesluit voert deze Richtlijn Bouwprodukten in ons land uit. De Richtlijn Bouwprodukten wil dat de lidstaten hun regelgeving zodanig inrichten dat deze overeenstemt met de eisen waaraan een bouwwerk volgens de richtlijn moet voldoen: mechanische sterkte en stabiliteit, brandveiligheid, hygiëne, gezondheid en milieu, gebruiksveiligheid, geluidshinder en energiebesparing en warmtebehoud. De technische specificaties die op grond van deze eisen zijn ontwikkeld, zijn vastgelegd in geharmoniseerde Europese Normen. De Nederlandse NEN-normen moeten in overeenstemming met deze normen worden gebracht. Het Bouwbesluit moet, zoals al gezegd is, deze conformiteit aan de Europese Normen realiseren. Het Bouwbesluit is daarom - in overeenstemming met EG-richtlijn (PbEG, 1983) - voorgelegd aan de Europese Commissie. Deze heeft hierop niet gereageerd. Aangenomen mag daarom worden dat de normen van het Bouwbesluit in overeenstemming zijn met de Europese Normen. Produkten die aan de vastgestelde standaards voldoen, mogen het EGmerkteken voeren. 2.4.4 Aanvullende verordenende bevoegdheid In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd de aanvullende verordenende bevoegdheid van gemeenten ex artikel 168 gemeentewet uitgesloten ten aanzien van het Bouwbesluit (naast uitsluiting hiervan ten aanzien van de AMVB waarin de meldingplichtige bouwwerken worden aangewezen en de AMVB met voorschriften over het toezicht op naleving van het Bouwbesluit). Nadat de leden Van den Burg en Van Noord op dit voorstel een amendement indienden, werd het verbod op het stellen van bouwtechnische voorschriften in de bouwverordening uit de wet gehaald (Kamerstukken 11, 1989-1990, 20 066, nr. 55).

12

Zowel in het parlement als in de literatuur is diverse malen de vraag gesteld welke ruimte de gemeenten hierdoor krijgen (Bruil en Drupsteen, 1991). Volgens artikel 168 van de Gemeentewet beperkt de aanvullende verordenende bevoegdheid zich tot zaken die de gemeentelijke huishouding, de openbare orde, de volksgezondheid en de goede zeden betreffen. De gemeentelijke verordening mag niet treden in hetgeen van algemeen rijksbelang is. Dat betekent in ieder geval dat de verordening het rijksbeleid niet mag doorkruisen. In de aanvullende verordening kunnen bijvoorbeeld voorschriften worden gegeven voor het inzamelen van chemisch bouwafval, energietoetsen voor de bouwen voorschriften op het terrein van de sociale veiligheid. Dit laatste voorbeeld noemt de staatssecretaris in een brief aan de Kamer (Kamerstukken 11, 1990-1991, nr. 66; zie ook: H. Moesker, 199Ob). De technische voorschriften die de gemeenteraad ex artikel 168 van de Gemeentewet vaststelt, mogen geen weigeringsgrond voor vergunningverlening vormen. Handhaving zal achteraf moeten gebeuren via aanschrijving of bestuursdwang. Men kan zich afvragen of dit systeem in de praktijk goed te hanteren is. De kans bestaat dat de aanvullende gemeentelijke voorschriften, door het ontbreken van een preventieve toetsing, in de lucht komen te hangen.

2.5

Vergunningenstelselonder de Woningwet 1992

Op het terrein van het vergunningenstelsel bevat de nieuwe wet drie belangrijke

wijzigingen. De belangrijkste is wellicht de introductie van de categorie meldingplichtige bouwwerken. Hierdoor kan - naast de reeds bestaande vrije en vergunningplichtige bouwwerken - gesproken worden van een driedeling van bouwwerken. Meldingplichtige bouwwerken zijn bijvoorbeeld kleine gebouwen op een zij- of achtererf en dakkapellen. Een melding moet voldoen aan de omschrijvingen die in het Besluit meldingplichtige bouwwerken geformuleerd zijn. Een melding wordt getoetst aan redelijke eisen van welstand en aan het bestemmingsplan. Een tweede belangrijke wijziging is de introductie van positieve fatale termijnen voor procedures van vergunningverlening en melding. Als binnen de gestelde termijnen niet beslist wordt op de aanvraag of de melding, dan is de vergunning van rechtswege verleend of de melding van rechtswege gedaan. Tot slot kent de nieuwe wet een aanhoudingsplicht voor aanvragen die betrekking hebben op een werk, waarvoor ook een procedure van milieuvergunningverlening loopt. 2.5.1 Vrije en meldingplichtige bouwwerken Waar de Woningwet 1962 twee categorieën bouwwerken kent, spreekt de nieuwe Woningwet van drie categorieën: vrije bouwwerken, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. Terwijl er een categorie is bijgekomen, is de categorie vrije bouwwerken opgerekt (artikel 43). Het gaat bij vrije bouwwerken om veranderingen en vernieuwingen van ondergeschikte betekenis of bouwwerken van geringe afmetingen, zoals bijvoorbeeld dierenverblijven, carports, pergola's, dakkapellen en

13

dakramen. Deze bouwwerken zijn niet-vergunningplichtig als ze worden gebouwd in overeenstemming met het Bouwbesluit. Ex artikel 20 Wro (nieuw) vinden bestemmingsplanvoorschriften geen toepassing op vrije bouwwerken. Een van de veronderstellingen achter de uitbreiding van de categorie vrije bouwwerken is dat daarmee de burgers meer vrijheid krijgen. Een andere veronderstelling is dat de lasten voor het bestuur zullen afnemen. Interessant in dit verband is de vraag naar de ontwikkeling van het aantal civiele procedures, die mogelijkerwijs zullen voortvloeien uit geschillen tussen buren. Onder meer omdat men de feitelijke situatie van het bouwen beter aan wilde laten sluiten bij de juridisch gewenste situatie, is de nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken in de Woningwet opgenomen (artikel 42). Een bouwwerk is meldingplichtig - en dus niet vergunningplichtig - als het valt onder het Besluit meldingplichtige bouwwerken en het vooraf schriftelijk is gemeld bij B&W via een meldingformulier . B&W moeten - op straffe van mededeling van rechtswege - binnen een maand meedelen dat het bouwwerk een meldingplichtig bouwwerk is en voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ook dient er te worden getoetst aan het bestemmingsplan. De mededeling en de fictieve mededeling zijn Arob-beschikkingen (artikel 42, lid 8). Hiertegen kunnen derden-belanghebbenden bezwaar maken. Dat geldt ook voor de beslissing van B&W niet mee te werken aan de vrijstelling ex 18a/19a Wro. Het verschil tussen de behandeling van meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is naarmate de parlementaire behandeling van het voorstel 'vorderde, steeds kleiner geworden: beiden moeten voldoen aan redelijke eisen van welstand en mogen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Als een meldingplichtig bouwwerk niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand wordt het vergunningplichtig. Meldingen die in strijd zijn met het (geldende of in voorbereiding zijnde) bestemmingsplan zijn niet vergunningplichtig, maar moeten als een verzoek om vrijstelling worden behandeld ex art. 18a119a Wro. Indien B&W hebben besloten de melding in behandeling te nemen als een verzoek om vrijstelling ex artikelen 18a/19a Wro, moeten ze binnen twee maanden na de dag waarop de melding is ontvangen, beslissen of ze datgene wat in het derde tot en met elfde lid van artikel 19a Wro bepaald is, gaan toepassen. Bij overschrijding van deze termijn volgt vrijstelling van rechtswege en wordt geacht dat de mededeling van rechtswege is gedaan (artikel 42, lid 7). Een essentieel verschil tussen meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is verder dat meldingplichtige bouwwerken niet vooraf aan het Bouwbesluit mogen worden getoetst. De wetgever staat met andere woorden een systeem voor waarbij B&W preventief toetsen aan het Besluit meldingplichtige bouwwerken, redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan, en repressief aan het Bouwbesluit. Als er sprake is van strijdigheid met het , Bouwbesluit moet na afloop van de bouw daartegen via bestuursdwang worden opgetreden. Indien B&W de melding binnen de fatale termijn van een maand beoordelen zijn er maar liefst acht (!) mogelijke uitkomsten. Ze moeten immers toetsen aan het Besluit meldingplichtige bouwwerken, aan redelijke eisen van welstand en aan het komende of bestaande bestemmingsplan (de acht varianten zijn te vinden in: Klaassen, 1992). 14

Voldoet het bouwplan niet aan redelijke eisen van welstand, dan is een bouwvergunning vereist. Omdat de aanvraag voor een bouwvergunning ook aan welstandsbepalingen wordt getoetst, zal een ongewijzigd bouwplan ook in tweede instantie worden afgewezen. Tegen die afwijzing kan men beroep doen op de rechter. Ook indien het bouwplan naar het oordeel van B&W niet valt onder het Besluit meldingplichtige bouwwerken, moet een bouwvergunning worden aangevraagd. De bouwwerken die vrij noch meldingplichtig zijn, vallen onder de categorie vergunningplichtige bouwwerken (artikel 40). De belangrijkste veranderingen die verband houden met deze categorie, komen hieronder aan de orde.

2.5.2 Vergunningplichtige bouwwerken Een van de meest in het oog springende wijzigingen in de herziene Woningwet wat de vergunningprocedure betreft, is de introductie van positief fatale beslistermijnen voor B&W. In de 'oude' situatie lag tussen aanvraag en beslissing maximaal vier maanden. Als voor het verlenen van een vergunning een zogenaamde verklaring van geen bezwaar van Gedeputeerde Staten nodig was, liep de totale behandelingsduur maximaal op tot zes maanden. Bij de behandeling van de meldingplichtige bouwwerken is al even ter sprake gekomen dat de herziene Woningwet fatale termijnen kent. Als B&W niet binnen een maand de mededeling ex artikel 42, eerste lid, derde lid of vierde lid, hebben gedaan, is die mededeling van rechtswege gedaan (artikel 42, zesde lid). Als het in strijd is met het bestemmingsplan, moeten B&W binnen twee maanden beslissen over het volgen van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19a Wro, op straffe van vrijstelling en mededeling van rechtswege (artikel 42, zevende lid). Voor vergunningplichtige bouwwerken geldt onder de nieuwe wet dat B&W binnen drie maanden (na verdaging zes maanden) moeten beslissen over een aanvraag om een bouwvergunning. Gebeurt dat niet, dan is de vergunning van rechtswege verleend (artikel 46, zesde lid). Zoals gezegd, was de maximale beslistermijn onder het regime van de Woningwet 1962 voor B&W vier maanden. Deze termijn was echter niet positief fataal van karakter; termijnoverschrijding leverde dus niet de consequentie van verlening op. Aanvankelijk wilde de regering vergunningverlening van rechtswege ook van toepassing verklaren op bouwplannen waarvoor ex artikel 15 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling, anticipatie of een verklaring van geen bezwaar moet worden gegeven. Op dat standpunt is men in het laatste stadium van de parlementaire behandeling teruggekomen. Hierdoor begint de positief fatale termijn voor bouwplannen, waarvoor wijziging van het geldende bestemmingsplan noodzakelijk is, pas op het moment dat die vrijstelling is verleend. Bij wetsvoorstel werd artikel 46, lid 3 herzien; de positief fatale termijn geldt niet voor bouwplannen waarvoor vrijstelling, zoals bedoeld in artikel 15, 17, 18 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, noodzakelijk is. Volgens het gewijzigde artikel 49 is daarbij de positief fatale termijn een maand wanneer vrijstelling is verleend zoals bedoeld in de artikelen 15, 17 of 18 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De positief fatale termijn is drie maanden wanneer een verklaring van 15

geen bezwaar zoals bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is afgegeven (Staatsblad, 1992, 509). Het gekozen stelsel komt er op neer dat de positief fatale termijnen alleen gelden voor de min of meer probleemloze gevallen. Onderzoek moet uitwijzen of het doel dat aan de positieve fatale termijnen ten grondslag lag, de wens om te komen tot verkorting van behandelingstermijnen, wordt gerealiseerd. De invoering van positief fatale termijnen en vergunningverlening van rechtswege hangt samen met de niet-ontvankelijkheidsregeling van artikel 47. Dit artikel bepaalt dat B&W de mogelijkheid hebben om de aanvrager van een bouwvergunning nietontvankelijk' te verklaren als deze onvoldoende gegevens overlegd. Binnen een maand na indiening van het plan kunnen B&W om aanvullende gegevens verzoeken. De aanvrager heeft vervolgens twee weken de tijd daaraan te voldoen. Het doel van de regeling is om B&W te laten vaststellen of de aanvrager voldoet aan de ex artikel 8, derde lid, in de bouwverordening gegeven voorschriften inzake inrichting en indiening van een vergunningaanvraag . Interessant is de vraag in hoeverre gemeenten deze niet-ontvankelijkheidsregeling zullen gebruiken om de werkdruk die de positief fatale termijn meebrengt, te verminderen.

2.5.3 Toetsing aan welstand De regeling op het punt van de welstandstoetsing heeft in de loop van de parlementaire behandeling een belangrijke wijziging ondergaan. Oorspronkelijk werd in het wetsontwerp voorgesteld het welstandsadvies te laten vervallen. Alleen als in een bestemmingsplan een bepaald gebied als 'gevoelig' wordt aangemerkt, zou welstandstoetsing verplicht zijn. De uiteindelijke regeling vormt het spiegelbeeld hiervan. Welstandstoezicht wordt in de gehele gemeente uitgeoefend, met uitzondering van die gebieden, die in het bestemmingsplan van welstandstoetsing zijn uitgezonderd: de 'ongevoelige gebieden' (artikel 12). Toch is er wel iets veranderd in vergelijking met het oude stelsel: de vrije bouwwerken worden niet meer getoetst aan welstandseisen. De meldingplichtige bouwwerken dienen aan welstand te worden getoetst, maar daarbij hoeft een welstandscommissie niet ingeschakeld te worden. Bij vergunning verlening is inschakeling van een onafhankelijke commissie verplicht voorgeschreven. In vergelijking met de situatie onder de Woningwet 1962 betekent dit dat in een aantal gemeenten commissies een andere samenstelling moeten krijgen. De Model Bouwverordening van de VNG geeft de commissie zes weken de tijd voor een advies. Voor inschakeling van de commissie bij toetsing van meldingplichtige bouwwerken is slechts twee weken de tijd. Op de regel dat vrije bouwwerken niet getoetst worden aan welstand is een uitzondering gemaakt voor monumenten: iedere wijziging blijft vergunningplichtig. Dit betekent dat ook telkens een welstandsbeoordeling moet worden gemaakt. Deze uitzondering geldt echter niet voor bouwwerken die geen monument zijn, maar wel in beschermde stads- en dorpsgezichten staan. Kleine veranderingen en vernieuwingen en het oprichten van nieuwe bouwwerken zijn vergunningvrij en dus vrijgesteld van welstandstoetsing . 16

De Bouwverordening moet criteria bevatten omtrent redelijke eisen van welstand en omtrent de wijze van toetsing (artikel 8, lid 6). Als een plan in strijd is met redelijke eisen van welstand levert dat een verplichte weigeringsgrond voor de bouwvergunning op (artikel 44). 2.5.4 Coördinatie met milieuvergunningverlening Artikel 52 van de nieuwe Woningwet bevat een coördinatieregeling voor de afstemming van bouw- en milieuvergunning. Deze regeling is van procedurele aard. Men vond een inhoudelijke afstemming te gecompliceerd. B&W houden, indien er geen reden is de bouwvergunning te weigeren, de beslissing aan als er tevens een milieuvergunning (onder meer ex artikel 6 Wabm) nodig is, tenzij deze vergunning reeds is verleend. Men heeft voor afstemming gekozen om de situatie te vermijden dat na een verleende bouwvergunning wordt gestart met de bouw, terwijl de benodigde milieuvergunningen nog moeten worden verleend. De milieuvergunningverlening wordt dan niet onnodig onder druk gezet door, hoewel deze in strijd is met de eisen, de vergunning te verlenen. Het is immers bijna onmogelijk of in elk geval veel bezwaarlijker, na voltooiing van de bouw alsnog veranderingen aan te brengen op basis van milieu-eisen. Het komt erop neer dat als er niet eerder een aanvraag om de tevens vereiste milieuvergunning is ingediend, aanvragen om bouwvergunning en milieuvergunning gelijktijdig moeten worden ingediend. In dat geval moet de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning worden aangehouden totdat de beschikking op de aanvraag voor de milieuvergunning is gegeven (artikel 52). Aanhouding tot op het moment waarop op de aanvraag om milieuvergunning is beslist, gebeurt alleen als tegen de ontwerpbeschikking geen bezwaren zijn ingebracht en de beschikking niet afwijkt van het ontwerp of als een maand na ter inzagelegging er geen verzoek tot schorsing of tot het treffen van een voorlopige voorziening is gedaan. Is een dergelijk verzoek wel gedaan, dan eindigt de aanhouding nadat men over het verzoek heeft beslist. Na beëindiging van de aanhouding begint een positief fatale termijn van een maand te lopen. Indien het bouwplan gewijzigd moet worden op grond van de verleende milieuvergunning(en), delen B&W dit binnen veertien dagen na de beëindiging van de aanhouding schriftelijk aan de aanvrager van de bouwvergunning mee (artikel 52, lid 5). De aanvrager kan dan binnen een maand een gewijzigde aanvraag indienen. Gelijktijdig met het bieden van deze mogelijkheid gaat voor B&W opnieuw de beslistermijn van een maand lopen. Als de aanvrager niet reageert op het verzoek het plan aan te passen, wordt op de dag na afloop van de termijn van een maand, de vergunning van rechtswege verleend (artikel 52, lid 6). Op het eerste gezicht doet deze constructie wat merkwaardig aan. Men moet de aanvrager een maand de tijd geven het plan aan te passen. Dit houdt ook in dat voor het verstrijken van deze termijn, geen afwijzende beslissing op de aanvraag mag worden genomen. Anderzijds wordt de bouwvergunning de dag na het verstrijken van de termijn fictief verleend. B&W hebben dus een dag de tijd om de negatieve beslissing te nemen. In de toelichting op de tweede nota van wijziging wordt uiteengezet dat er geen probleem is: de aanvrager bezit wel een bouwvergunning, maar die is niet afgestemd op 17

de voorschriften van de milieuvergunning. Dit betekent dat wanneer de bouw overeenkomt met de (fictief) verleende bouwvergunning, het gezag dat belast is met de handhaving van de milieuvergunning kan ingrijpen, zodra er sprake van is overtreding van de milieuvergunning (Kamerstukken, 1989-1990, 20066, nr. 18). De coördinatieregeling heeft betrekking op verschillende milieuvergunningen. Ten eerste vindt er afstemming plaats met de integrale milieuvergunning die in de nieuwe Wet milieubeheer is opgenomen in het onderdeel Vergunningen en algemene regels (VAR; Staatsblad, 1992, 551). De integrale milieuvergunning komt in de plaats van de huidige vergunning op basis van de Hinderwet, Wet geluidshinder, Wet inzake de Luchtverontreiniging, Afvalstoffenwet en de Wet chemische afvalstoffen. In de tweede plaats strekt de coördinatie zich volgens artikel 52 Woningwet ook uit tot vergunningverlening op basis van de Mijnwet. Ten derde is afstemming met vergunningverlening krachtens de Kemenergiewet verzekerd. De regeling betreft dus niet alle milieuvergunningen. Afstemming vindt niet plaats met vergunningverlening krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De Wet milieubeheer die tot een brede milieuwet is uitgebouwd, trad per 1 maart 1993 in werking (Staatsblad, 1993, 59). De coördinatiebepaling van de Woningwet gaat ook vanaf die datum werken. De uitgebreide inspraakprocedure uit de Wet milieubeheer wordt opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Deze wet zal naar verwachting begin 1994 in werking treden. Er is dan dus sprake van coördinatie van de bouwvergunningprocedure met milieuvergunningverlening, waarvan de procedure als een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4.A) is opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. De uitvoering van de coördinatiebepaling bestaat dus eigenlijk uit twee stappen.

2.6

Samenvatting

In dit hoofdstuk is de gewijzigde regelgeving van de nieuwe Woningwet aan de orde gesteld. Daarbij ligt de nadruk op de veranderingen die de wet brengt op het terrein van het vergunningenstelsel. Twee aspecten vallen daarbij in het bijzonder op. Een belangrijke verandering is het in de wet opnemen van de categorie meldingplichtige bouwwerken, zodat er een driedeling van bouwwerken ontstaat: vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. Een andere essentiële wijziging is de introductie van positief fatale termijnen. Bouwvergunningverlening moet binnen drie maanden (na verdaging zes maanden) zijn afgerond. Indien B&W niet tijdig reageren, is de vergunning van rechtswege verleend. De herziene Woningwet bevat verder veranderde bouwvoorschriften. Onder de Woningwet 1962 werden bouwvoorschriften opgenomen in gemeentelijke verordeningen, die werden gebaseerd op de modelbouwverordening van de VNG. In het nieuwe stelsel zijn de bouwvoorschriften van gemeenten in het Bouwbesluit gecentraliseerd. In dit Bouwbesluit zijn ook andere voorschriften die voorheen in andere AMVB's stonden, opgenomen, zoals het Besluit geluidwering kantoorgebouwen. 18

Van belang is dat het karakter van de bouwvoorschriften een verandering heeft ondergaan van functionele omschrijvingen naar prestatie-eisen. Het doel van deze verandering is dat de bouwer meer rechtszekerheid en meer innovatiemogelijkheden krijgt.

19

3 COMMENTAREN OP DE HERZIENE WONINGWET: BEKNOPT OVERZICHT

3.1

Inleiding

Het vorige hoofdstuk gaf een schets van de veranderingen in het vergunningenstelsel die de invoering van de herziene Woningwet heeft teweeggebracht. In dit derde hoofdstuk wordt ingegaan op het commentaar dat is geleverd op de nieuwe regelgeving. In algemene zin kunnen we stellen dat de herziening een stroom van reacties heeft losgemaakt. Het volgende citaat is wat dat betreft illustratief: "Over deze wet zijn meer vragen te stellen dan te beantwoorden" (peters, 1987). De vragen die de herziening oproept, zijn voornamelijk van juridische, wetstechnische en bestuurlijke aard. De achterliggende opvatting dat er veranderingen in de huidige procedures moeten worden aangebracht, wordt nauwelijks ter discussie gesteld. De aandacht richt zich met name op de wijze waarop in de herziening van de Woningwet is getracht op bepaalde gesignaleerde problemen in te spelen. Niet alleen de reacties op de wet (tot herziening van de Woningwet) komen aan bod. Ook enkele reacties op het voorontwerp en het wetsontwerp worden meegenomen. Daarmee wordt duidelijk Of, en zo ja in hoeverre, het commentaar dat in de loop van het wetgevingsproces geleverd is, van invloed is geweest op de totstandkoming van de uiteindelijke regelgeving. Commentaar wordt natuurlijk vanuit allerlei achtergronden geleverd: gemeenten kijken bijvoorbeeld eerder naar de consequenties van de veranderingen in de bouwplanprocedure voor de bestuurlijke en ambtelijke praktijk. Juristen zullen zich met name richten op de wetstechnische consequenties van de nieuwe regelgeving. De inventarisatie van het commentaar op de herziene Woningwet is onder meer van belang geweest voor de formulering van de vragen en aandachtspunten in de enquête. De resultaten hiervan zullen in de volgende hoofdstukken gepresenteerd worden. Allereerst gaat paragraaf 3.2 kort in op enkele reacties tijdens de behandeling van de wet (en het voorontwerp) in de Eerste en Tweede Kamer. In de paragrafen daarna

21

staan de kritieken vanuit het maatschappelijke en wetenschappelijke veld centraal. Niet al dit commentaar is overigens in deze enquête verwerkt. In paragraaf 3.3 komen enkele thema's aan bod die weliswaar belangrijk zijn bij de analyse van de reactie op de nieuwe wet maar die niet direct in het enquête-onderzoek zijn verwerkt. In deze paragraaf 3.3 gaan we ondermeer in op de samenhang tussen de diverse overheidsregelingen die geformuleerd zijn op het terrein van de volkshuisvesting en de onderlinge coördinatie van deze regelgeving. In de paragrafen 3.4 en 3.5 wordt vervolgens stilgestaan bij de driedeling in bouwwerken en de introductie van de fatale termijnen. Paragraaf 3.4 behandelt het onderscheid tussen de vergunningvrije en de meldingplichtige bouwwerken. In paragraaf 3.5 staan de vergunningplichtige bouwwerken centraal. De afstemming tussen vergunningenstelsel en de milieuwetgeving komt in paragraaf 3.6 aan bod. De rol van het Bouwbesluit in relatie met de behandeling van bouwaanvragen wordt daarna in paragraaf 3.7 belicht. In paragraaf 3.8 komt de welstandstoetsing aan de orde. Het hoofdstuk wordt afgesloten met paragraaf 3.9 waarin de belangrijkste inzichten worden samengevat.

3.2

Reacties vanuit de Eerste en Tweede Kamer

Alleen de opmerkingen die tijdens de kamerbehandeling gemaakt zijn over de bouwplanprocedure komen hier aan de orde. Commentaar over andere thema's, zoals de aanschrijvingsproblematiek, artikel 168 van de gemeentewet en het functioneren van het openbare bouwregister, blijven buiten beschouwing. De opmerkingen zijn voor een deel gemaakt in het kader van de aanstaande evaluatie van de Woningwet. Voor een ander deel gaat het om commentaar dat is geleverd tijdens de behandeling in de Eerste Kamer. Allereerst iets over de mogelijke effecten voor de (gemeentelijke) bestuurslasten. Van Noord (CDA) merkt tijdens de bespreking van de voorstellen in de Tweede Kamer op dat de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit de bestuurlijke lasten zou kunnen verhogen (Handelingen 11, 8 mei 1990). Zowel de CDA- als de PVDA-fractie in Eerste Kamer vragen de staatssecretaris - als uit de evaluatie zou blijken dat er aanzienlijke fmanciële consequenties voor de gemeenten zouden zijn of de rijksoverheid de gemeenten eventueel met terugwerkende kracht fmanciële compensatie wil geven (Kamerstukken I, 1990-1991, 20066, nr. 66). Ook over de fatale termijnen en fictieve vergunningverlening worden opmerkingen gemaakt. De staatssecretaris merkt tijdens de mondelinge beschouwingen zelf op dat het uitgangspunt van de nieuwe Wet inhoudt dat fictieve vergunningverlening eigenlijk niet voor dient te komen. Wellicht dat het in uitzonderingssituaties weleens zou kunnen voorkomen, maar dat zal de evaluatie moeten uitwijzen (Handelingen 11, 9 mei 1990). Ook in de Nadere memorie van antwoord aan de Eerste Kamer gaat staatssecretaris Heerma op de materie in. Hij merkt onder andere op dat de regeling van het Wetsvoorstel voor alle partijen (burger, bouwbedrijfsleven, derde-belanghebbenden en

22

overheid) voordelen biedt ten opzichte van de huidige Woningwet (Kamerstukken I, 1990-1991, 20066, nr. 66c). Ten aanzien van de coördinatie van de bouwvergunning en de milieuvergunningen vraagt de CDA-fractie in de Eerste Kamer zich af waarom niet is gekozen voor de constructie dat bij weigering van de milieuvergunning ook de bouwvergunning moet worden geweigerd (Kamerstukken I, 1990-1991, 20066, nr.66). Verschillende fracties gaan op de welstandstoetsing in. Ze stellen ondermeer vragen over de welstandsbeoordeling van meldingplichtige bouwwerken. Men twijfelt eraan of deze welstandsbeoordeling wel binnen een maand kan plaatsvinden en wat er gebeurt wanneer Burgemeester en Wethouders van mening zijn dat het gemelde bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.

3.3

Context

De overzichtelijkheid van de diverse regelingen op het gebied van de volkshuisvesting laat te wensen over. Het rapport Marges van volkshuisvestingsbeleid pleit voor het uitbouwen van de Woningwet tot een Basiswet voor de Volkshuisvesting (Adriaansens en Priemus, 1986). De kritiek die zowel op het voorontwerp als het wetsontwerp wordt gegeven, houdt nu juist in dat er geen aandacht is besteed aan de ontbrekende samenhang tussen regelingen op volkshuisvestingsgebied. Het ontwerp van de Woningwet wordt dan ook gekarakteriseerd als een bouwwet in plaats van een wenselijk geachte volkshuisvestingswet (Bruil, 1986a; Lubach, 1987). In hoofdstuk 2 is via het Actieprogramma deregulering (woningbouw)regelgeving al aangegeven dat de herziene Woningwet mede in het licht moet worden gezien van het dereguleringsstreven. Voor een uiteindelijk oordeel of er in vergelijking met de situatie onder de oude Woningwet sprake is van deregulering is een grondige evaluatie van de gemeentelijke praktijk noodzakelijk. Op basis van de veranderingen in de regelgeving zijn de verwachtingen bij sommigen evenwel niet hooggestemd: "Dat de herziening van de Woningwet per saldo een deregulering van de bouwregelgeving betekent, kan de objectieve waarnemer nauwelijks volhouden" (Priemus, 1992). Een laatste algemene opmerking die in de 'context' geplaatst kan worden, heeft betrekking op het stelsel van limitatieve en imperatieve vergunningverlening in de herziene Woningwet: het wordt opvallend genoemd dat dit stelsel van vergunningverlening in de Woningwet is gehandhaafd (Lubach, 1987). Volgens Lubach verdient het aanbeveling om de weigeringsgronden die in de wet worden opgesomd, uit te breiden zodat de vergunningenstelseis gecoördineerd kunnen worden. Zo zou de weigering van een milieuvergunning gezien moeten worden als een weigeringsgrond voor de bouwvergunning. In paragraaf 3.5 wordt hierop nader ingegaan. Daarnaast pleit hij ervoor het limitatief-imperatieve stelsel zelf aan te pakken door over te stappen van plancoördinatie naar projectcoördinatie. Hierdoor wordt een bouwvergunning niet getoetst aan een vastgesteld bestemmingsplan, maar vinden de beleidsafwegingen plaats bij de vergunningverlening zelf (Lubach, 1987).

23

3.4

Vrije en meldingplichtige bouwwerken

Een van de nieuwe elementen in de herziene Woningwet is de in paragraaf 2.5 geschetste driedeling in bouwwerken. Vanuit de praktijk zijn er nogal wat opmerkingen gemaakt over de mogelijkheid om een onderScheid te maken tussen vergunningplichtige bouwwerken, meldingplichtige bouwwerken en vrije bouwwerken. De opmerkingen kwamen zowel van gemeentelijke ambtenaren als van de vergunningaanvragers (Weerkamp, 1985; Lubach, 1987). Brui! en Drupsteen (1991) zijn van mening dat door een driedeling de zekerheid voor aanvragers afneemt. De bouwer weet niet in welke categorie zijn bouwplan valt. Onder de Woningwet van 1962 was duidelijk dat in beginsel voor elk bouwwerk een vergunning vereist werd. Het volgende voorbeeld over antennes illustreert de problematische grensatbakening: antennes tot drie meter zijn vergunningvrij, antennes tussen drie en vijf meter zijn meldingplichtig en antennes van meer dan vijf meter zijn bouwvergunningplichtig (Bruil, 1986b). Hij stelt dan ook een indeling in twee categorieën voor: de vrije en vergunningplichtige bouwwerken. De laatste categorie kan dan ingedeeld worden in 'kleinere' (korte fatale termijnen met fictieve vergunningverlening) en 'gewone' bouwwerken. De Raad van Advies voor de Volkshuisvesting (RAva, 1986) heeft een vergelijkbare indeling voorgesteld. De RAVO komt met een alternatieve driedeling van bouwwerken. In plaats van onderscheid te maken tussen de meldingplichtige en de vergunningplichtige bouwwerken, stelt de raad voor onderscheid te maken tussen bouwwerken met een gewone en een verkorte vergunningprocedure. De vrije bouwwerken vormen in het voorstel de derde categorie bouwwerken. Bovengenoemde suggesties zijn - zoals bekend - niet in de uiteindelijke wet opgenomen. De oorspronkelijke driedeling is in de wet gehandhaafd. De gemeente Den Haag heeft - alvast vooruitlopend op de invoering van de nieuwe regelgeving- vanaf eind 1989 een nieuwe procedure voor de afhandeling van bouwaanvragen ingevoerd. Deze gemeente maakt nu onderscheid gemaakt tussen zogenaamde loketplannen, ambtelijke plannen en bestuurlijke plannen. Bij binnenkomst beoordeelt een panel elke aanvraag aan de hand van checklisten en zet de bijbehorende procedure in. De voorlopige ervaringen met deze vernieuwde procedure zijn positief. Door de invoering van dit systeem is de gemiddelde behandeltermijn van bouwaanvragen aanmerkelijk verkort (Kooijman en Schuur, 1993). Het onderscheid tussen vergunningvrij en meldingplichtig heeft veel stof doen opwaaien. In hoofdstuk 2 constateerden we dat het verschil tussen de behandeling van meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken gaandeweg de parlementaire behandeling van het voorstel steeds kleiner is geworden. Het voorontwerp voorziet nog in een zeer beperkte preventieve toetsing voor meldingplichtige bouwwerken. Meldingplichtige bouwwerken kunnen volgens het voorontwerp alleen getoetst worden aan bouwverboden die in het bestemmingsplannen voorkomen. Maar wat is nu precies een bouwverbod. Men vreest dat dit zou leiden tot een wildgroei van bouwverboden in bestemmingsplannen (RAva, 1986; Peeters, 1988). Als reactie op deze kritiek voorziet het wetsontwerp in een volledige planologische en welstandstoetsing voor meldingplichtige bouwwerken. Het verschil in behandeling 24

van meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken berust nu op het feit dat meldingplichtige bouwwerken niet vooraf aan het Bouwbesluit mogen worden getoetst. Op dit systeem van repressieve technische toetsing zijn veel reacties gekomen. Lok (199Ib) meent dat in de gemeentelijke praktijk de toetsing aan het Bouwbesluit ofwel preventief, ofwel in het geheel niet zal plaatsvinden. Een verbod op preventieve toetsing kan volgens Weerkamp leiden tot een grijs gebied waarin weliswaar een niet (wettelijk) juiste situatie voorkomt, maar die ook niet als onveilig betiteld kan worden (Lubach e.a., 1992). Lubach (1987) vindt dat de procedure voor meldingplichtige bouwwerken betrekkelijk veel op die van vergunningplichtige bouwwerken lijkt. In het verlengde van dit oordeel menen andere critici dat er geen rechtvaardigingsgrond bestaat voor het gemaakte onderscheid (Bruit en Drupsteen, 1991; Van Geest, 1992a). Uit hoofdstuk 2 bleek dat de introductie van een categorie meldingplichtige bouwwerken en een uitbreiding van de categorie vrije bouwwerken onder andere de regeldruk zou moeten verminderen. Weerkamp vreest echter dat de invoering van de categorie meldingplichtige bouwwerken juist voor extra werk zal zorgen (Lubach e.a., 1992). De enquête onder gemeenten zal moeten uitwijzen wie er gelijk heeft gekregen.

3.5

Vergunningplichtige bouwwerken

Het principe dat er in de nieuwe Wet sancties gesteld worden voor gemeenten of aanvragers die bepaalde termijnen overschrijden, heeft weinig beroering teweeggebracht. De 'vereniging eigen huis' waardeert het positief dat gemeenten door de wettelijke regeling moeten gaan werken aan strikte termijnbewaking (Lubach, e.a., 1992). De invoering van positieve fatale termijnen heeft daarentegen wel veel reacties uitgelokt. Met name vanuit juridische hoek is gewezen op verschillende mogelijke consequenties van de invoering van een fictief verleende vergunning. Thema's als de planstrijdigheid, de mogelijke aansprakelijkheid, de rechtszekerheid, de ontvankelijkheid en vergunningweigering komen daarbij aan bod. In deze paragraaf wordt een overzicht van de reacties gegeven. Allereerst enkele opmerkingen over het rechtzekerheidsbeginsel in de nieuwe wet. De behandeling van het wetsontwerp in de Eerste Kamer heeft uiteindelijk geleid tot een cruciale inperking van de vergunningverlening van rechtswege. Als er sprake is van strijd met bestemmingsplan-voorschriften vindt na het overschrijden van de fatale termijn geen vergunningverlening van rechtswege plaats. Deze inperking van de fictieve vergunningverlening is na veel kritiek op het systeem in het voorontwerp en het wetsontwerp in de Woningwet opgenomen. De kritiek heeft zich met name toegespitst op de vraag welke consequenties verbonden mogen worden aan een fictief verleende vergunning, wanneer deze in strijd blijkt te zijn met het geldende bestemmingsplan. Als men op basis van het bestemmingsplan de bouw achteraf alsnog kan tegenhouden, dan zou het systeem van de

25

fictieve vergunningverlening worden aangetast. De rechtszekerheid van de aanvrager wordt dan ondergraven. In het andere geval - de bouwaanvrager mag op basis van een fictief verleende vergunning bouwen hoewel het in strijd is met de voorschriften - wordt het bestemmingsplan geweld aangedaan. Er is dan sprake van rechtsonzekerheid bij de aanvrager of bij andere belanghebbenden. Deze situatie die door de wetsvoorstellen ontstaan is, wordt wel aangeduid met de term normtegenstrijdigheid (Bruil en Drupsteen, 1991). Met de eerder genoemde inperking is volgens Weerkamp de angel uit de regeling van de fictieve vergunningverlening getrokken (Lubach, e.a., 1992). Als alternatief voor de fictieve vergunningverlening is overigens ook wel de fictieve weigering naar voren gebracht: "Het systeem van de fictieve weigering lijkt mij sterk de voorkeur te verdienen boven de constructie van de fictieve verlening" (Van Buuren, 1987). Er wordt dus gepleit voor negatieve in plaats van positieve fatale termijnen. Hoewel de fictieve weigering aan veel bezwaren tegen de fictieve verlening tegemoet kan komen, is de fictieve weigering goed beschouwd geen oplossing. In geval van een fictieve weigering van de bouwaanvraag is er namelijk geen sprake van een sanctie voor de gemeente. Enkele auteurs hebben zich dan ook uitgesproken voor een fictieve weigering in combinatie met een sanctie (Lubach, 1987; Lok, 1991b). Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het laten vervallen van de bouwleges. Over de termijn van drie maanden werden eveneens opmerkingen gemaakt (zie bijvoorbeeld: Noordanus, 1987). Deze termijn is zo krap dat men zich afvraagt of er geen vlucht gaat optreden naar het vooroverleg en naar zelfs het vóórvooroverleg. Dit informele overleg zou weleens zeer belangrijk kunnen worden om met de praktijk van drie maanden uit de voeten te kunnen. Weerkamp meent dat de termijnen niet zoveel problemen zullen opleveren voor gemeenten. Bij hamerslag is immers verlenging van de fatale termijn van drie naar zes maanden te vragen (Lubach, e.a., 1992). De 'vereniging eigen huis' is van mening dat door deze mogelijkheid gemeenten de behandeling van bouwaanvragen zelfs onnodig kunnen verlengen (Lubach, e.a., 1992).

3.6

Coördinatie met milieuvergunningverlening

In zijn eerste reactie op het voorontwerp van de wet heeft Bruil (1986b) een tweeledig oordeel over de voorgestelde relatie tussen de milieuvergunning en de bouwvergunning. Volgens de letter van het Voorontwerp kan een bouwaanvraag worden aangehouden als kan worden aangenomen dat er ook een milieuvergunning vereist is. Als men uiteindelijk negatief beslist over deze milieuvergunning kan de bouwvergunning niet automatisch geweigerd worden. Enerzijds stelt Bruil dat het doel om niet te bouwen zonder redelijke zekerheid dat de milieuvergunning verleend wordt, niet bereikt wordt met de voorstellen in het voorontwerp. Anderzijds signaleert hij wel dat door het voorstel in ieder geval een soort coördinatie in het leven wordt geroepen. Bovendien komt het risico van het bouwen zonder milieuvergunning duidelijk bij de initiatiefnemer te liggen. 26

Andere critici pleiten voor een directe koppeling tussen de bouw- en milieuvergunning (RARO, 1983; Lubach, 1987). Een weigering van een milieuvergunning zien zij als een weigeringsgrond voor een bouwvergunning (zie ook paragraaf 2.5.3). Ook tijdens de parlementaire behandeling heeft de CDA-fractie, in de Nadere Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer, gevraagd waarom er niet gekozen is voor een constructie zodat bij weigering van de milieuvergunning ook de bouwvergunning wordt geweigerd (Kamerstukken, 1990-1991, 20066, nr. 66c). Het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (in: Lubach, e.a., 1992) heeft echter geen behoefte aan coördinatie met de milieuwetgeving. Het verwacht een vertraging van de procedure om een bouwvergunning te kunnen krijgen. Volgens Broil schuilt achter deze mening wellicht de opvatting dat onder de oude Woningwet zelden een milieuvergunning werd geweigerd voor het hebben van een inrichting die met een rechtmatig verkregen bouwvergunning was opgericht (Lubach, e.a., 1992). Ook hij is van mening dat de coördinatiebepaling van invloed zal zijn op de behandeltermijnen. Hij acht het zeer wel mogelijk dat ook door de coördinatie met milieuvergunningen, het vooroverleg aan betekenis zal winnen (Lubach, e.a., 1992). De Vries stelt dat de korte lijnen tussen gemeente-ambtenaren die zich met de bouwvergunningverlening bezighouden en provinciale vertegenwoordigers, belangrijk worden. Doordat de provincie verschillende milieuvergunningen verleent, geeft de coördinatiebepaling aanleiding tot een versterking van de verticale coördinatie (Lubach, e.a., 1992). Weerkamp wijst erop dat het voor gemeenten binnen het Rijnmondgebied moeilijk zal zijn om met diverse (hogere) instanties tot informatieuitwisseling te komen, om geheel op de hoogte te zijn van de stand van zaken rond de milieuprocedures (Lubach, e.a., 1992). We nemen aan dat dit voor meer gemeenten in Nederland een probleem zal zijn.

3.7

Bouwbesluit

Bij de inventarisatie van het commentaar dat inmiddels op het Bouwbesluit is geleverd, gaat de aandacht uit naar de relatie tussen het Bouwbesluit en de behandeling van bouwaanvragen. Op dit punt neemt de wetgever aan dat door de nieuwe opzet de toetsing van bouwplannen eenvoudiger zal worden en dat bouwparticipanten meer zekerheden zullen hebben. Dit zal het gevolg zijn van het werken met prestatieeisen, de beperkte mogelijkheden voor het verlenen van vrijstelling en voor het stellen van nadere eisen. Barth, voorzitter van het Algemeen Verbond Bouwbedrijf (AVBB), verwacht bij de behandeling van bouwaanvragen problemen met de gelijkwaardigheidsbepaling uit het Bouwbesluit. Als de gelijkwaardigheid bij het ontbreken van kwaliteitsverklaringen op een andere wijze moet worden aangetoond, dan dienen de bewijsstukken van geval tot geval op hun waarde te worden beoordeeld. Hij verwacht dat de behandeling van aanvragen in deze gevallen aanmerkelijk langer zal duren (De Mos, 1992). Een afwijking van een prestatie-eis uit het Bouwbesluit die door een gemeente goedgekeurd is, moet echter, als de omstandigheden dezelfde zijn, ook voor andere

27

gemeenten geldig zijn. De Mos (1992) twijfelt eraan of dit in de praktijk wel zo vlekkeloos zal werken als feitelijk zou moeten. Tot en met het wetsvoorstel vond de regering dat gemeenten geen aanvullende verordenende bevoegdheid mochten hebben voor de bouwtechnische regelgeving in het Bouwbesluit. Dit paste bij de wens om de bouwtechnische regelgeving voor alle gemeenten gelijk te maken. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is echter bij amendement Van der Burg-Van Noord bepaald dat de gemeenteraad wel aanvullende bouwtechnische eisen in een verordening mag vaststellen. Naar de mening van velen strookt het amendement niet goed met het voorgestelde systeem voor uniformering van de bouwtechnische regelgeving (Moesker, 1990b). Vijlbrief-Van der Schaft (1992b) deelt deze mening, maar stelt dat aanvullende bouwtechnische voorschriften algemeen bindend moeten zijn binnen de gemeentegrenzen. Dit zorgt in elk geval op gemeentelijk niveau voor eenheid en duidelijkheid. Op grond van de limitatief-imperatieve formulering van art. 44 van de Woningwet vormen de technische voorschriften die de gemeenteraad heeft vastgesteld (ex art. 168 van de Gemeentewet) geen weigeringsgrond voor vergunningverlening. Dit betekent dat handhaving van de aanvullende technische verordening alleen repressief, door middel van aanschrijving of bestuursdwang, valt af te dwingen. Sommige reacties op de wet leveren hierop kritiek. Als de regering meent dat op lokaal niveau aanvullende technische eisen gesteld moeten kunnen worden, dan dienen die regels ook afdwingbaar te zijn bij de vergunningverlening (Van Geest, 1992a; Winter en Hoekzema, 1992). Vijlbrief-Van der Schaft (1992b) is blij dat dergelijke voorschriften geen reden zijn om een bouwvergunning te weigeren. "De wetgever heeft op dit punt een veiligheid ingebouwd" . Evaluatie van de gemeentelijke praktijk zal duidelijk maken in hoeverre gemeenten daadwerkelijk gebruik maken van de bevoegdheid om aanvullende bouwtechnische eisen te stellen. Moesker meent dat zeker in de beginfase gemeenten zullen experimenteren met wat nog wel en wat niet meer kan. Volgens Weerkamp zullen de gemeenten echter incidenteel aanvullende technische eisen stellen (Lubach, e.a., 1992).

3.8

Toetsing aan welstand

Volgens de herziene Woningwet heeft de categorie vrije bouwwerken geen welstandstoetsing nodig. Voor monumenten geldt de uitzondering dat iedere verandering vergunningplichtig blijft. Dit betekent dat elke verandering aan een monument tevens getoetst moet worden aan redelijke eisen van welstand. Deze uitzondering geldt niet voor niet-monumenten in beschermde stads- en dorpsgezichten. Kleine veranderingen en vernieuwingen aan deze bouwwerken of het oprichten van bouwwerken van geringe afmetingen zijn in dit geval vergunningvrij en dus vrijgesteld van welstandstoetsing. 28

De gemeente Veere vreest dat deze regeling voor een sluipende ondergang van het karakteristieke stadsgezicht zal zorgen. Uit de vele adhesiebetuigingen blijkt dat veel Nederlandse gemeenten de bezorgdheid van Veere delen (PZC, 1992). Staatssecretaris Heerma gaat, uit naam van de regering, ervan uit dat de invloed van kleine bouwseltjes op het stadsgezicht uitermate klein zal zijn. Wel heeft hij een toezegging gedaan: als uit de evaluatie blijkt dat de regeling toch een aantasting van beschermde stads- en dorpsgezichten tot gevolg heeft, dan zal de regeling voor vergunningvrije bouwwerken niet langer van toepassing zal zijn in dergelijke gebieden (Ten Cate, 1992). De rijksdienst voor de Monumentenzorg steunt Veere in haar bezorgdheid en heeft er bij de staatssecretaris van VROM op aangedrongen eerder maatregelen te nemen (Renovatie en Onderhoud, 1993). De secretaris van de Federatie Welstandstoezicht gelooft niet dat het verzoek om herziening van de regelgeving op dit punt veel kans heeft. Over drie jaar, op basis van de evaluatie, rekent hij echter wel op ingrijpende wijzigingen (Ten Cate, 1992). Meldingplichtige bouwwerken vallen wel onder het welstandstoezicht, maar de gemeente hoeft voor deze bouwwerken geen welstandscommissie in te schakelen. Ten Cate (1992) gelooft dat voor gemeenten de verleiding groot zal zijn een ambtenaar te machtigen een welstandsoordeel te vellen en de welstandscommissie te passeren. Dit komt door de snelheid waarmee meldingplichtige bouwwerken beoordeeld moeten worden, op straffe van een fictieve mededeling, waarbij zonder verdere belemmering gebouwd kan gaan worden. Uit de Nadere Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer blijkt dat diversen fracties gevraagd hebben of de welstandsbeoordeling van meldingplichtige bouwwerken wel binnen een maand kan plaatsvinden (Kamerstukken, 1990-1991, 20 066, nr. 66c).

3.9

Samenvatting

Tijdens de kamerbehandeling van de nieuwe bouwplanprocedure is ondermeer ingegaan op de bestuurlasten (worden die niet te hoog), fatale termijnen (in combinatie met de fictieve vergunning), de welstandstoetsing van meldingen (is de gestelde termijn niet te kort) en de coördinatie tussen de bouw- en milieuvergunningen. Het commentaar in algemene zin vanuit maatschappelijke en - vooral - wetenschappelijke hoek gaat in op het gebrek aan samenhang tussen de wetten en op de vraag of er met de nieuwe regelgeving wel sprake is van deregulering. De regeldruk lijkt eerder toe te nemen. Verder plaatst men vraagtekens bij de werkbaarheid van de driedeling in bouwwerken (zo zou het verschil tussen melding- en vergunningplichtig minimaal zijn en zal de repressieve technische toetsing niet werken). De werking van positieve fatale termijnen leidt volgens sommige commentatoren tot rechtsonzekerheid. In plaats van de fictieve vergunningverlening pleiten ze voor een systeem van fictieve weigering. De termijn van drie maanden is te krap; men vraagt zich af of het werk van de ambtenaren niet naar 'voren' wordt geschoven. Om de termijnen te halen zal het 29

vooroverleg veel belangrijker gaan worden. De werkdruk van de medewerkers van het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht zal daarmee zeker niet kleiner worden. Wat betreft de coördinatieproblematiek wordt voorgesteld het weigeren van een milieuvergunning een weigeringsgrond te laten zijn voor een bouwvergunning. In het volgende hoofdstuk zullen we zien hoe de gemeentelijke praktijk reageert op de nieuwe bouwplanprocedure.

30

4 HET NIEUWE VERGUNNINGENSTELSEL IN DE PRAKTIJK

4.1

Inleiding

In februari 1993 is een enquête verstuurd naar de diensten/afdelingen bouw- en woningtoezicht van 305 aselect gekozen gemeenten (zie bijlage 1). Dit hoofdstuk presenteert de resultaten van deze enquête. In de enquête zijn vragen gesteld over de wijze waarop de bouwvergunningverlening verliep voordat de herziene Woningwet in werking trad. Zo'n retrospectieve vraagstelling maakt een nulmeting mogelijk, ondanks het gegeven dat de nieuwe procedures al worden toegepast. Een retrospectieve vraagstelling kan goed gebruikt worden als de gevraagde gegevens zijn vastgelegd en geen bijzonder gebruik hoeft te worden gemaakt van het geheugen. Bij het opstellen van de enquête is aangenomen dat gemeenten bepaalde aspecten van de bouwvergunningverlening vastleggen. De resultaten bevestigen dit. Slechts in een klein aantal gevallen kon door een gebrek aan (snel opvraagbare) gegevens geen antwoord worden gegeven. De nulmeting gebruiken we in de volgende fasen van het onderzoek om veranderingen in de procedures te kunnen aangeven. In deze fasen zal daartoe een follow-up enquête worden gehouden (voor het vervolgonderzoek: zie bijlage 3). Een ander belangrijk doel van de enquête is een beeld te krijgen van de eerste ervaringen met de nieuwe procedures in de gemeentelijke praktijk. Naast meningen en verwachtingen van de medewerkers van de BWT's is gevraagd naar de wijze waarop met de nieuwe regelgeving wordt omgegaan. Het zal duidelijk zijn dat de resultaten alleen een eerste beeld van de praktijk geven. Het onderzoek is namelijk verricht op het moment dat de nieuwe regelgeving ongeveer zes maanden van kracht was (van februari tot juni 1993). De opbouw van hoofdstuk 4 is als volgt: In paragraaf 4.2 is de steekproef en de respons op de enquête aangegeven. Paragraaf 4.3 gaat kort in op de organisatie van het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht. Paragraaf 4.4 geeft de resultaten van de nulmeting weer: de gemeentelijke praktijk voor de inwerkingtreding van het gewijzigde vergunningenstelsel. Aandachtspunten zijn het vooroverleg, de behandelingstermijnen, de afstemming tussen bouw- en milieuvergunning en een aantal meer algemene, kwantitatieve aspecten. Paragraaf 4.5 geeft een beeld van de gemeentelijke

31

praktijk na de inwerkingtreding van de Woningwet. Aan de orde komen onder andere de wijze waarop gemeenten zich hebben voorbereid op het nieuwe vergunningenstelsel en de verwachtingen en eerste praktijkervaringen met de fatale termijnen en de driedeling in bouwwerken. In paragraaf 4.6 worden enkele afsluitende opmerkingen gemaakt.

4.2 Steekproef en respons Het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht behandelt onder andere bouwaanvragen. De enquêtes zijn dan ook aan de directeuren bouw- en woningtoezicht gestuurd. Iedere gemeente is verplicht een dergelijk bouw- en woningtoezicht te hebben, maar deze wettelijke verplichting is verder niet uitgewerkt. Hierdoor is het bouw- en woningtoezicht op verschillende manieren binnen de gemeentelijke organisatie ondergebracht. Voor het gericht uitzetten van de enquête is daarom besloten alle geselecteerde gemeenten (zie hieronder) telefonisch te benaderen met de vraag waar het bouw- en woningtoezicht is ondergebracht. Bij het uitzetten van de enquête is rekening gehouden met een netto-respons van 40%. Om betrouwbare uitspraken te kunnen doen was het, op basis van deze verwachting, noodzakelijk om in totaal 305 gemeenten aan te schrijven. Deze gemeenten zijn op basis van een a-selecte steekproef geselecteerd. Bij de steekproeftrekking is rekening gehouden met een indeling naar gemeentegrootte (aantal inwoners). De volgende indeling is gehanteerd: - 0 - 20.000 inwoners; - 20.000 - 50.000 inwoners; - 50.000 - 100.000 inwoners; - meer dan 100.000 inwoners. We veronderstellen dat gemeentegrootte en de met deze grootte samenhangende variabelen - aantal bouwaanvragen, soort bouwaanvragen, werkapparaat van het bouwen woningtoezicht - van invloed zijn op de wijze waarop de bouwplanprocedure verloopt en op de gevolgen van de nieuwe regelgeving voor de gemeenten. Uit de enquête-resultaten wordt duidelijk voor welke aspecten van de bouwplanprocedure deze verwachting opgaat en voor welke aspecten gemeenten een overeenkomstig beeld vertonen. In tabel 4.1 is de respons op de enquête weergegeven. In totaal heeft 68% van de aangeschreven gemeenten de enquête ingevuld. De respons naar gemeentegrootte geeft een wisselend beeld te zien. Met een respons van 55 % blijven de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners achter bij de gemiddelde respons. Gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners hebben juist meer dan gemiddeld op de enquête gereageerd (74%). Voor de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten heeft dit overigens geen consequenties. Voor alle gemeentecategorieën ligt de respons aanzienlijk hoger de verwachte 40% .

32

Tabel 4.1

Respons op de enquête

Gemeentecategorie

verstuurde enquêtes

respons

0-20.000 inwoners

125

88 (70%)

20.000 tot 50.000

125

83 (66%)

50.000 tot 100.000 inwoners

35

26 (74%)

100.000 en meer 4 grote steden

16 4

11 (55%)

305

208 (68%)

Totaal

Bron: OTB/mRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Uit deze hoge respons mogen we afleiden dat het onderwerp sterk leeft binnen het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht. Deze conclusie wordt ondersteund door het gegeven dat 97 % van de respondenten interesse heeft in een korte samenvatting van de onderzoeksresultaten. Dankzij de hoge respons kan er een goede basis gelegd worden voor de vergelijking tussen de situatie voor en na de inwerkingtreding van de Woningwet. Naarmate de nulmeting en de follow-up meting op meer reacties zijn gebaseerd, neemt de kans op afwijkingen af. Bij een lage respons kan de groep van gemeenten in de nulmeting sterk verschillen van de groep van gemeenten in de follow-up meting. De veranderingen die we waarnemen kunnen dan voor een deel veroorzaakt worden door verschillen in gemeenten, in plaats van door veranderingen in de wettelijke procedures. Tot slot moeten we bij de enquête-resultaten bedenken dat alle percentages in de tabellen die op de grootste gemeentecategorie (meer dan 100.000 inwoners) betrekking hebben, gebaseerd zijn op een klein absoluut aantal gemeenten (n=11).

4.3

Gemeentelijk bouw- en woningtoezicht

Uit de vorige paragraaf blijkt dat gemeenten zelf bepalen hoe ze het BWT vormgegeven. Voor de plaats van het BWT in de gemeentelijke organisatie is van drie mogelijkheden uitgegaan. De eerste is een zelfstandige afdeling of dienst. De tweede mogelijkheid is een onderdeel van een andere gemeentelijke afdeling of dienst. De derde optie is een onderdeel van een regionaal georganiseerd bouw- en woningtoezicht (zie tabel 4.2) .

33

Tabel 4.2

Organisatie van het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht 0-20.000

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal

n=88

20.000 tot 50.000 n=83

Een zelfstandige afdeling of dienst

25.0

37.3

53.8

45.5

34.6

Onderdeel van een andere gemeentelijke afdeling of dienst

67.0

61.5

46.2

54.5

61.6

Onderdeel van een regionaal georganiseerd bwt

8.0

1.2

100.0

100.0

Totaal

n=208

3.8 100.0

100.0

100.0

Bron: OTB/mRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Hoewel de onderlinge verschillen niet groot zijn, blijkt dat het BWT in gemeenten met 50.000-100.000 inwoners in meerderheid (54%) zelfstandig georganiseerd is. In gemeenten met meer dan 100.000 inwoners functioneert het BWT in meerderheid als onderdeel van een andere gemeentelijke afdeling of dienst. Gemeenten werken voor het uitoefenen van het BWT nauwelijks samen. Uiteraard komt zo'n samenwerking voornamelijk bij de kleinste gemeenten voor. In de meeste gemeenten maakt het BWT onderdeel uit van een andere afdeling of dienst. Bij welke afdeling of dienst het BWT is ondergebracht, is niet gevraagd. Uit de telefonische gesprekken blijkt echter een grote diversiteit: Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Stadsontwikkeling, Openbare Werken en dergelijke. Verder is duidelijk geworden dat veel gemeenten de afgelopen jaren een reorganisatie hebben doorgemaakt, waarbij ook de plaats van het BWT in de organisatie is veranderd. Naast bouwplantoetsing heeft het BWT nog taken op het terrein van de bouwverordening, het bouwtoezicht, aanschrijvingen, subsidie-aanvragen, monumenten en andere vergunningen. In tabel 4.3 is aangegeven hoeveel werknemers (technisch, administratief en juridisch geschoold) zich met deze taken bezighouden. Uit de omvang van het takenpakket en het kleine aantal medewerkers in de kleine en middelgrote gemeenten (respectievelijk drie en vijf) kan geconcludeerd worden dat er weinig specialisatie voorkomt. Medewerkers die alleen de bouwplantoetsing verzorgen, komen in deze gemeenten nauwelijks voor. In de grote gemeenten zal er veel meer sprake zijn van taakverdeling en specialisatie.

4.4

Gemeentelijke praktijk voor oktober 1992

Deze paragraaf geeft de resultaten van de nulmeting weer; hoe verliep de bouwplan procedure voor de inwerkingtreding van de herziene Woningwet? In de enquête is 34

Tabel 4.3

Personele bezetting van het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht (in full-time eenheden) 0-20.000 n=84

Gemiddeld aantal werknemers (in fie)

2.9

20.000 tot 50.000 n=83

5.3

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=10

11.5

26.4

totaal gem. n=203

6. 1

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

gevraagd naar het gebruik van vooroverleg en bouwplannen in hoofdlijnen, naar behandelingstermijnen, naar de afstemming tussen bouw- en milieuvergunning en naar een aantal meer algemene, kwantitatieve en procedurele aspecten. De enquêtevragen zijn niet alleen afgeleid van de doelstellingen van de wetgever om de bouwplanprocedure te wijzigen (zie hoofdstuk: 2). Ook de inzichten uit de literatuurstudie (hoofdstuk: 3), waarin op allerlei mogelijke gevolgen van de herziening wordt gewezen, hebben een rol gespeeld. 4.4.1 Belang van vooroverleg en bouwplannen in hoofdlijnen In de literatuur is veelvuldig aangegeven dat door de herziening het belang van het zogenoemde vooroverleg zal toenemen. Hiermee wordt het overleg bedoeld tussen de aanvrager van een bouwvergunning en een vertegenwoordiger van het bouw- en woningtoezicht, voordat er een officiële aanvraag voor een bouwvergunning wordt ingediend. Dit vooroverleg kan zich beperken tot advisering van de kant van BWT, maar bouwplannen kunnen ook alvast inhoudelijk besproken worden. Tabel 4.4 geeft aan dat bijna alle gemeenten voor 1 oktober 1992 gebruik hebben gemaakt van vooroverleg. De verschillen tussen de gemeentecategorieën zijn verwaarloosbaar klein.

Tabel 4.4

Was er sprake van vooroverleg? (voor oktober 1992; in procenten) 0-20.000 n=88

Ja Nee Totaal

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

94.3

97.6

96.2

5.7

2.4

3.8

100.0

100.0

100.0

100.000 en meer n= 11 100.0

totaal n=208 96.2 3.8

100.0

100.0

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

35

Tabel 4.5

Het belang van het vooroverleg als percentage van totaal aantal ingediende bouwaanvragen (voor oktober 1992) 0-20.000 n=83

20.000 tot 50.000 n=80

50.000 tot 100.000 n=25

100.000 en meer n=ll

totaal n=199

Minder dan 25%

27.7

36.2

48.0

18.2

33 .2

Tussen 25 % en 50 %

36.1

33 .8

36.0

81.8

37.6

Tussen 50% en 75%

21.7

22.5

8.0

19.1

Meer dan 75%

14.5

7.5

8.0

10.1

100.0

100.0

100.0

Totaal

100.0

100.0

Bron: OTB/lBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Uit tabel 4.5 blijkt dat bij een kwart tot de helft van het aantal bouwaanvragen sprake is van vooroverleg. De verschillen tussen de gemeenten zijn groter. Met name de kleine gemeenten maken bij veel bouwaanvragen gebruik van het vooroverleg. De kleinschaligheid van de gemeentelijke organisatie maakt in deze gemeenten een directe band met de burgers eerder mogelijk.

Tabel 4.6

Toetsing tijdens de fase van vooroverleg (voor oktober 1992; in procenten) 0-20.000 n=83

20.000 tot 50.000 n=80

50.000 tot 100.000 n=25

100.000 en meer n=ll

totaal n=199

Aan ontvankelijkheid

41.0

48.8

40.0

27.3

43 .2

Aan redelijke eisen van welstand

78.3

91.3

92.0

90.9

85 .9

Aan stedebouwkundige eisen! bestemmingsplan

96.4

96.3

96.0

72.7

95.0

Aan bouwtechnische voorschriften

50.6

55 .0

56.0

81.8

54.8

1.2

8.8

4.0

18.2

5.5

Anders: brandpreventie

Bron: OTBIlBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

36

Naast de mate waarin vooroverleg wordt gepleegd, is het relevant na te gaan wat tijdens het vooroverleg inhoudelijk besproken wordt. Het maakt verschil of BWT alleen toetst of de aanvraag ontvankelijk zal zijn, of dat een meer inhoudelijke toetsing plaats vindt. Tabel 4.6 laat zien dat tijdens het vooroverleg voor 1 oktober 1992 de nadruk lag op een inhoudelijke toetsing (welstand, planologisch, technisch). Binnen deze inhoudelijke invalshoek toetste men in de meeste gevallen of het bouwplan aan redelijke eisen van welstand voldeed. Dit beeld geldt in grote lijnen voor alle gemeentecategorieën. Vooroverleg vindt plaats voordat de officiële bouwplanprocedure start. Het einde van de bouwplanprocedure wordt gekenmerkt door het verlenen of weigeren van een vergunning. De bouwplanprocedure is hierbij opgevat in enge zin. Het bouwtoezicht wordt niet meegerekend. Vergunningverlening of -weigering vindt plaats nadat op alle door de wet voorgeschreven punten is getoetst. In de praktijk is echter de vergunning onder voorwaarden ontstaan. Zo'n vergunning houdt in dat de aanvrager mag bouwen onder voorwaarde dat de gegevens die op een later tijdstip aangeleverd worden, voldoen aan de gestelde eisen. Een vergunning onder voorwaarden is gebaseerd op een bouwplan in hoofdlijnen: bouwplannen die nog niet volledig zijn uitgewerkt. De literatuur (zie hoofdstuk 3) geeft aan dat door de herziening van de Woningwet de bouwplannen in hoofdlijnen en de daarmee samenhangende vergunning onder voorwaarden, belangrijker zullen worden. Tabel 4.7 geeft aan in hoeverre voor 1 oktober 1992 werd gewerkt met bouwplannen in hoofdlijnen. Het toetsen van bouwplannen in hoofdlijnen hangt duidelijk samen met de gemeentegrootte. In 60% van de kleine gemeenten kwam het bouwplan in hoofdlijnen niet voor, terwijl alle grote gemeenten ermee werken.

Tabel 4.7

Het belang van bouwplannen in hoofdlijnen (voor oktober 1992; in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=ll

totaal n=208

Nee

60.3

34.9

34.6

Ja, incidenteel

19.3

41.0

23.1

27.3

28.8

Ja, regelmatig

17.0

19.3

30.8

54.5

21.6

3.4

4.8

11.5

18.2

5.8

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Ja, kwam veel voor Totaal

43.8

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

37

Tabel 4.8

Soort plannen dat in hoofdlijnen werd ingediend (voor oktober 1992; in procenten) 0-20.000 n=35

20.000 tot 50.000 n=54

Nee, uiteenlopende aanvragen

71.4

70.3

64.8

90.9

71.8

Ja, met name om relatief dure plannen

20.0

24.1

17.6

9.1

20.5

Ja, met name beeldbepalende plannen

5.7

1.9

Anders, nl. :

2.9

3.7

17.6

100.0

100.0

100.0

Totaal

50.000 tot 100.000 n=17

100.000 en meer n=l1

totaal n=117

2.6 5.1 100.0

100.0

Bron: OTB/ffiR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 4.8 geeft aan wat voor soort plannen 'in hoofdlijnen' werden ingediend. De verscheidenheid was groot. In bijna driekwart van de gevallen waren het uiteenlopende aanvragen. Bij een kleine 20% van de 'bouwplannen in hoofdlijnen' ging het om aanvragen met een relatief hoge bouwsom. Onder de categorie 'anders' (met name van belang bij gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners) vallen vrijwel uitsluitend plannen van projectontwikkelaars. Gezien de aard van het bouwplan in hoofdlijnen, zal het duidelijk zijn dat de toetsing van het plan niet volledig kan zijn. Aan de gemeenten is dan ook gevraagd waarop deze plannen bij de (eerste) behandeling van de bouwaanvraag nog niet getoetst werden (zie tabel 4.9). In verreweg de meeste gevallen bleef de technische toetsing in eerste instantie achterwege. In de tabel is de technische toetsing uitgesplitst in constructieve eisen (84%), installatie-technische eisen (77%) en detaillering (66%). Omgekeerd betekent dit dat bouwplannen in hoofdlijnen wèl werden getoetst aan ontvankelijkheid, aan redelijke eisen van welstand en aan stedebouwkundige eisen. Bij de categorie 'anders' gaat het om toetsing aan brandpreventie-eisen. 4.4.2 Gemiddelde behandelingstermijn voor oktober 1992 Het tweede aspect waarop de praktijk wordt doorgelicht, is de gemiddelde behandelingstermijn van bouwplannen. Met de wijzigingen in het vergunningenstelsel wil de wetgever onder meer bouwaanvragen sneller afhandelen.

38

Tabel 4.9

Aspecten waaraan bouwplannen in hoofdlijnen nog niet werden getoetst (voor oktober 1992; in procenten) 0-20.000 n=35

Ontvankelijkheid

20.000 tot 50.000 n=54

50.000 tot 100.000 n=17

100.000 en meer n=l1

totaal n=117

11.4

11.1

5.7

5.6

Stedebouwkundige eisenl bestemmingsplan

17.1

5.6

Constructieve eisen

80.0

81.5

88.2

Installatie-technische eisen

77.1

70.4

82.4

Detaillering

51.4

72.2

70.6

72.7

65.8

Anders, nl.:

2.9

1.9

23.5

9.1

6.0

Redelijke eisen van welstand

11.8

27.3

12.8 4.3

9.1

8.5

100.0

83 .8 76.9

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

In de enquête zijn vragen gesteld over behandelingstennijnen en over factoren die van invloed zijn op deze tennijnen. Naast een nulmeting geven deze gegevens ook een indicatie van de mate waarin gemeenten problemen zullen hebben om bouwaanvragen binnen de fatale tennijnen (drie maanden) af te handelen. Tabel 4.10 geeft de gemiddelde behandelingstennijn van bouwaanvragen in 1991 weer. De behandelingstermijn is gedefInieerd als het traject vanaf de offIciële bouwaanvraag tot aan de uiteindelijke beschikking. De tijd die aan vooroverleg be-

Tabel 4.10

Behandelingstermijn van 'grote' en 'kleine' aanvragen in 1991 (in maanden) 0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

totaal

Kleine aanvragen

1.5 (62)

1.4 (64)

1.8 (24)

2.0 (8)

1.5 (158)

Grote aanvragen

3.0 (60)

2.9 (65)

4.0 (24)

4.9 (8)

3.2 (157)

Totaal gemiddeld

2.3 (73)

2.2 (69)

2.7 (21)

3.2 (10)

2.3 (173)

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

39

steed is, wordt dus niet meegerekend. Er is een onderscheid gemaakt tussen de 'kleine' aanvragen (bijvoorbeeld verbouwingen) en de 'grote' aanvragen (nieuwbouwplannen en dergelijke). In 1991 werd een bouwplan in gemiddeld 2,3 maanden afgehandeld. Bij kleine aanvragen werd de uiteindelijke beslissing in 1,5 maand genomen en voor grote aanvragen was gemiddeld 3,2 maanden nodig. De gemeentegrootte beïnvloedt de gemiddelde behandelingstermijn. De afhandeling van bouwaanvragen kost in de grote gemeenten het meeste tijd. De behandelingstermijnen nemen echter niet rechtevenredig toe met de gemeentegrootte. Gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners handelen hun bouwaanvragen gemiddeld namelijk iets sneller af dan gemeenten met minder dan 20.000 inwoners (zie tabel 4.10). De grote gemeenten hebben in verhouding veel tijd nodig om de ingediende grote bouwaanvragen af te handelen. In tabel 4.11 is de behandelingstermijn in zes categorieën uitgesplitst. Door deze uitsplitsing kunnen we nagaan in hoeverre gemeenten in 1991 meer dan drie maanden nodig hadden om tot een beschikking te komen. In de nieuwe Woningwet wordt tenslotte voor een bouwvergunning een positief fatale termijn van drie maanden aangehouden. In 1991 was er nog geen sprake van meldingplichtige bouwwerken. Een vergelijking tussen 1991 en de nu gestelde termijn van een maand is dan ook niet mogelijk.

Tabel 4.11

Aantal afgegeven beschikkingen naar behandelingstermijn (in

procenten), in 1991 0-20.000 n=74

20.000 tot 50.000 n=67

50.000 tot 100.000 n=23

100.000 en meer n=8

totaal n=l72

1 maand of korter

26.3

20.7

11.4

14.2

21.6

Tussen 1 - 2 maanden

34.0

35.4

39.3

18.0

34.5

Tussen 2 - 3 maanden

22.9

23.2

20.6

32.4

23.1

Tussen 3 - 4 maanden

8.0

9.1

13.4

19.0

9.7

Tussen 4 - 5 maanden

4.6

4.7

7.0

6.6

5.0

Tussen 5 - 6 maanden

1.8

2.5

3.6

5.5

2.5

Meer dan 6 maanden

2.4

4.4

4.7

4.3

3.6

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/ffiR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

40

In gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, werd ruim een derde van de be-

schikkingen pas na meer dan drie maanden afgegeven. Voor de overige gemeenten van klein naar groot was dit respectievelijk: 17%, 21 % en 29%. Bij de interpretatie van deze gegevens moeten we overigens bedenken dat in 1991 voor de afhandeling van een bouwaanvraag een wettelijke tennijn van vier maanden gold. Bovendien zijn in deze tennijnen de behandeling van bouwaanvragen opgenomen, waarvoor vrijstelling verleend moest worden. Deze bouwplannen zijn in de nieuwe regelgeving van het systeem van fatale tennijnen uitgesloten. Ruim 90% van de gemeenten geeft aan dat de behandeltennijn in 1991 niet of nauwelijks verschilde met de jaren daarvoor. In de behandeltennijnen is dus geen dalende of stijgende ontwikkeling waar te nemen. Van het kleine aantal gemeenten dat wel een verschil in behandelingstennijn constateert, zegt ruwweg 20% dat de behandeltermijn langer is geworden. De overige 80% meent dat de aanvragen juist sneller worden afgehandeld. Als de in 1991 geldende wettelijke tennijn van vier maanden wordt aangehouden, blijkt dat een deel de termijn is overschreden. In 1991 werd 11 % van de beschikkingen op bouwaanvragen na meer dan vier maanden afgegeven. In de enquête is dan ook een aantal factoren opgenomen die de behandelingstermijn

Tabel 4.12

Factoren die de afhandeling van bouwaanvragen vertraagden (voor oktober 1992; in procenten)

factoren

grote rol

Ingediende bouwaanvraag is niet compleet (n=207)

36.7

56.5

3.9

2.9

Coördinatie/afstemming tussen de verschillende gemeentelijke diensten (n=207)

11.1

48.3

38 .2

2.4

Andere deskundigheid wordt ingeschakeld, omdat deze bij gemeente ontbreekt (n=205)

5.4

30.2

61.0

3.4

Vergunningverlening wordt aangehouden t.b.v. afstemming met een milieuvergunning (n=208)

8.7

29.3

58.7

3.4

Verlenen van vrijstelling op basis van de WRO (art. 15, 17, 18, en 19)(n=208)

76.9

21.6

0.5

1.0

Afwachten van het advies van de welstandscommissie (n =208)

17.8

59.6

22.1

0.5

De aanvrager heeft geen of te laat leges betaald (n=208)

2.9

9.6

83.2

4.3

kleine rol

geen rol

weet niet

Bron: OTB/IBR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993 .

41

mogelijk kunnen vertragen. De medewerkers van de diensten BWT kregen de vraag voorgelegd in hoeverre deze factoren in de eigen gemeente een rol speelden. Tabel 4.12 geeft de resultaten weer. De enige factor die een grote vertragende rol speelde, was het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan dat van kracht was of voorbereid werd, op basis van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het systeem van positief fatale termijnen uit de herziene Woningwet is niet van toepassing op het verlenen van vrijstelling. Dit is juist de factor die voor oktober 1992 ervoor zorgde dat de afhandeling van bouwaanvragen vertraging opliep. Het inschakelen van de welstandscommissie, het niet compleet zijn van de bouwaanvraag en de coördinatie tussen verschillende gemeentelijke diensten speelden een kleinere, maar niet onbelangrijke vertragende rol. Uit tabel 4.12 blijkt verder dat het niet of te laat betalen van leges, het inschakelen van externe deskundigheid en aanhouding van de vergunning verlening voor de afstemming met een milieuvergunning nauwelijks een vertragende invloed hadden op de beslistermijnen. Met name de laatste factor is in verband met de invoering van de

Tabel 4.13

Factoren die een grote vertragende rol speelden bij de atbandeling van bouwaanvragen naar gemeentegrootte (voor oktober 1992; in procenten) 0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

totaal

Ingediende bouwaanvraag is niet compleet

27.6

45 .8

34.6

45 .5

36.7

Coördinatie/afstemming tussen de gemeentelijke diensten

5.7

12.0

19.2

27 .3

11.1

Andere deskundigheid wordt ingeschakeld, omdat deze bij gemeente ontbreekt

8.0

2.5

7.7

5.4

Vergunningverlening wordt aangehouden t.b.v. afstemming met een milieuvergunning

12.5

6.0

7.7

8.7

Verlenen van vrijstelling op basis van de WRO (art. IS, 17, 18, en 19)

76.1

72.3

84.6

100.0

76.9

Afwachten van het advies van de welstandscommissie

19.3

15.7

15.4

27.3

17.8

De aanvrager heeft geen of te laat leges betaald

3.4

3.6

Bron: OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

42

2.9

coördinatieregeling interessant. Paragraaf 4.4.3 gaat hier verder op in. De gemeenten noemen zelf weinig andere vertragende factoren. Om er enkele te noemen: onderbezetting van de dienst (zes keer), trage administratieve afhandeling (vijf keer) en tussentijdse wijzigingen van bouwplannen (vier keer). Tabel 4.13 geeft per gemeentegrootte-categorie een beeld van de factoren die een grote vertragende invloed hadden op de afhandeling van bouwaanvragen. De gemeentegrootte blijkt de mate waarin de factoren een rol speelden te beïnvloeden. In relatief veel middelgrote (20.000 - 50.000 inwoners) en grote gemeenten (meer dan l00.()()() inwoners) speelde het feit dat de aanvraag niet compleet was een belangrijke vertragende rol. De kleine gemeenten wijzen relatief vaak op het inschakelen van externe deskundigen en de afstemming met een milieuvergunning. Grote gemeenten noemen de interne coördinatie, het verlenen van vrijstelling en het inschakelen van de welstandscommissie vaak vertragende factoren. Duidelijk is dat het verlenen van vrijstelling een grote vertragende invloed heeft gehad op de behandeltermijnen. Op zich is dit niet verwonderlijk. Voor elke stap in de vrijstellingsprocedure in de WRO (artikel 19a) zijn termijnen bepaald om de rechtszekerheid te waarborgen. Zo dient bijvoorbeeld het verzoek tot vrijstelling op grond van de artikelen 17, 18, 18a en 19 veertien dagen op de gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage te liggen. Op het overschrijden van de termijnen staat geen sanctie. Bovendien is voor het afgeven van een verklaring van geen bezwaar door Gedeputeerde Staten (voor vrijstelling op grond van art. 19) helemaal geen termijn in de wet genoemd. Naast het feit dat vrijstelling grote invloed had op de behandeltermijnen is nagegaan voor hoeveel bouwplannen een bepaalde vrijstelling noodzakelijk was (zie tabel 4.14). In ruim de helft van de gemeenten komt vrijstelling in minder dan een op de

Tabel 4.14

De mate waarin vrijstellingen werden verleend (voor oktober 1992; in procenten) 0-20.()()() n=86

20.()()() tot 50.()()() n=78

50.()()() tot loo.()()() n=26

100.000 en meer n=9

totaal n=199

Minder dan 25 % van de gevallen

59.3

56.4

50.0

33.3

55.8

Tussen 25% en 50% van de gevallen

25 .6

34.6

30.8

44.5

30.7

Tussen 50% en 75% van de gevallen

5.8

6.4

11.5

Meer dan 75% van de gevallen

9.3

2.6

7.7

22.2

7.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

6.5

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

43

vier bouwaanvragen voor. Een uitzondering vormen de grote gemeenten. Een groot deel van deze gemeenten (44 %) verleende in een kwart tot de helft van het aantal bouwplannen vrijstelling. Voor de overige gemeentecategorieën geldt dat in de meeste gemeenten in minder dan 25% van de bouwaanvragen vrijstelling nodig was. Toch verleende zeven procent van alle gemeenten voor meer dan driekwart(!) van de bouwplannen vrijstelling. Van de grote gemeenten geeft zelfs 22% aan dat ze voor meer dan driekwart van de bouwplannen vrijstelling verleenden. In deze gemeenten is vrijstelling dus meer regel dan uitzondering geworden. 4.4.3 Bouwvergunning en milieuvergunning In de Woningwet van 1992 is een coördinatieregeling opgenomen voor de afstemming tussen de bouw- en milieuvergunning. Deze regeling houdt in dat het college van Burgemeester en Wethouders de beslissing aanhoudt, wanneer er voor het bouwwerk of de inrichting tevens een milieuvergunning vereist is en als er geen reden is om de bouwvergunning te weigeren. Deze coördinatieregeling gaat voor de wettelijk gestelde termijnen. De eis dat gemeenten binnen drie maanden moeten beslissen, geldt dan niet. Na beëindiging van de aanhouding begint wel een positief fatale termijn van een maand te lopen. Voor de beslissing over de milieuvergunning gelden ech~r geen fatale termijnen. Zo'n coördinatieregeling was in de Woningwet van 1962 niet opgenomen. Omdat een nieuwe coördinatieregeling de beslistermijnen van bepaalde bouwvergunningen beïnvloedt, is nagegaan bij hoeveel bouwaanvragen sprake zal zijn van een koppeling met de milieuvergunning (zie tabel 4.15). Het aantal bouwwerken of inrichtingen waarvoor een milieuvergunning nodig was, lijkt samen te hangen met de gemeentegrootte. In kleine gemeenten kwam de combinatie bouw- en milieuvergunning het meest voor en in de grootste gemeenten het minst (n=3!). In totaal geldt voor tien procent van de in 1991 verleende bouwvergunningen dat er ook een milieuvergunning nodig was. Deze gegevens over 1991 zeggen niet zonder meer iets over de omvang van de afstemming in de toekomst. De cijfers geven wel een duidelijke indicatie. Zo zullen kleine gemeenten in verhouding meer met de aanhoudingsplicht te maken krijgen dan

Tabel 4.15

Verleende bouwvergunningen in combinatie met een milieuvergunning (in 1991; in procenten van het totaal) 0-20.000 n=74

Percentage

11.0

20.000 tot 50.()()() n=58 9.1

Bron: OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

44

50.()()() tot loo.()()() n=21 9.9

100.000 en meer n=3 6.0

totaal n=156 10.1

Tabel 4.16

Werd de toetsing van bouw- en milieuvergunning in 1991 onderling afgestemd? (in procenten) 0-20.000 n=86

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal 206

Ja

55 .8

65 .1

65.4

27.3

59.2

Nee

44.2

34.9

34.6

72.7

40.8

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

grote gemeenten. We kunnen heel voorzichtig stellen dat, op basis van de coördinatieregeling, voor een op de tien bouwaanvragen het principe van positief fatale termijnen (in eerste instantie) niet zal gelden. Aan de gemeenten is verder gevraagd of ze de behandeling van de bouwvergunning en van de milieuvergunning op elkaar afstemmen (zie tabel 4.16). Het blijkt dat de toetsing van de bouwaanvraag in 1991 in de meeste gevallen werd afgestemd op de toetsing van de inrichting aan milieu-eisen. Alleen de grootste gemeenten stemden de behandeling in de meeste gevallen juist niet op elkaar af. Bij de vraag waaruit deze afstemming bestond is een onderscheid gemaakt tussen een procedurele en een inhoudelijk afstemming. Het aanhouden van de beslissing over de bouwaanvraag totdat men besloten heeft of de milieuvergunning verleend wordt, betekent een procedurele afstemming. De in de Woningwet van 1992 opgenomen coördinatieregeling is procedureel van aard. Het niet verlenen van de milieuvergunning vormt namelijk geen weigeringsgrond voor de bouwvergunning. De enquête gaat voor een inhoudelijke afstemming uit van ambtelijk of bestuurlijk overleg. Tabel 4.17 geeft aan op welke wijze de afstemming tussen bouw- en milieuvergunning in 1991 plaats vond. Bij bijna alle aanvragen, waarbij sprake was van een bepaalde afstemming, werd ambtelijk overleg gevoerd. Aanhouding en bestuurlijk overleg kwamen in 1991 veel minder frequent voor. Dit betekent dat de aanhoudingsplicht uit de Woningwet van 1992 grote consequenties zal hebben. In 1991 werd nog gemiddeld 16% van de bouwaanvragen, waarvoor een milieuvergunning nodig was, aangehouden. Dit percentage zal na oktober 1992 op honderd moeten liggen. De tabel is namelijk gebaseerd op het aantal verleende bouwvergunningen (in combinatie met de vereiste milieuvergunning). In het geval van verleende bouwvergunningen is er geen sprake van een weigeringsgrond. Dit zal in de nieuwe situatie dus altijd een aanhoudingsplicht tot gevolg hebben. Voor de grote steden is de overstap het grootst. In deze gemeenten werden in 1991 in relatie tot milieuvergunningen helemaal geen bouwaanvragen aangehouden.

45

Tabel 4.17

Wijze van afstemming bouw- en milieuvergunning in 1991 (in procenten) 0-20.000 n=48

20.000 tot 50.000 n=53

50.000 tot 100.000 n=16

Aanhouden bouwvergunningverlening

16.7

17.0

12.5

Ambtelijk overleg

93.8

92.5

100.0

Bestuurlijk overleg

18.8

7.5

6.3

100.000 en meer n=3

totaal n=120

15.8 100.0

94.2 11.7

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

4.4.4 Kwantitatieve gegevens bouwplanprocedure Tot slot is in de enquête naar aantallen gevraagd: ten eerste het aantal beschikkingen (onderverdeeld naar bouwsom). Ten tweede naar bijstellingen van bouwplannen tijdens de behandeling en het aantal formele weigeringen. Daarnaast naar het gebruik van de bouwverordening bij de technische toets en naar de wijze waarop gegevens uit het bouwplanproces worden opgeslagen. Deze gegevens completeren de nulmeting en leggen de basis voor het maken van vergelijkingen in het vervolg-onderzoek. Op basis van de doelstellingen en de literatuurstudie zal het aantal bouwvergunningaanvragen waarschijnlijk afnemen en het aantal formele weigeringen en de automatisering van het bouwplanproces toenemen. De follow-up meting zal het gebruik van de bouwverordening vergelijken met het gebruik van het Bouwbesluit. Er is gevraagd naar het aantal beschikkingen op bouwaanvragen over 1991 (zie tabel 4.18). Het gemiddeld aantal afgegeven beschikkingen loopt logischerwijs op naarmate de gemeente groter is. De meeste beschikkingen worden afgegeven voor bouwplannen van minder dan f 50.000,-: kleine bouwwerken, veranderingen en vernieuwingen. Met name in de grote gemeenten komen relatief veel dure plannen (van meer dan een miljoen gulden) voor. Om uitschieters zoals bijvoorbeeld toevallige grootschalige nieuwbouw- en renovatieprojecten in dat jaar, vast te kunnen stellen, hebben we gevraagd of het aantal beschikkingen in 1991 duidelijk verschilt met de aantallen die in de jaren daarvoor zijn afgegeven. In 85% van de gemeenten was 1991 geen afwijkend jaar. Van de gemeenten die wel verschillen constateren, heeft ongeveer de helft meer en de ander helft minder beschikkingen afgegeven.

46

Tabel 4.18

Beschikkingen op bouwaanvragen, onderverdeeld naar bouwsom, in 1991 (in procenten; tussen haakjes staat het gemiddeld aantal afgegeven beschikkingen per grootteklasse) 0-20.000 n=75

20.000 tot 50.000 n=62

50.000 tot 100.000 n=20

100.000 en meer n=5

totaal 162

Minder dan! 50.000,-

65 .6

64.8

60.1

45.0

62.3

! 50.000,- tot! 300.000,-

27.4

26.3

27.3

28.3

26.9

! 300.000,- tot! 1000.000,-

5.5

6.6

8.5

16.4

7.6

! 1000.000,- en meer

1.5

2.3

4.1

10.3

3.2

100.0 (186)

100.0 (387)

100.0 (548)

100.0 (919)

100.0 (342)

Totaal

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Uit tabel 4.19 blijkt dat in 1991 zeven procent van de beschikkingen uit een formele weigering bestond. De grote gemeenten gaven verreweg het minst aantal weigeringen af en de kleine gemeenten het meest. Het aantal weigeringen lijkt samen te hangen met de gemeentegrootte. Het omgekeerde ging op voor het aantal bijstellingen van het bouwplan tijdens de behandeling. In 1991 werd in de kleine gemeenten bij acht procent van de bouwaanvragen tijdens het behandelingsproces veel bijgesteld

Tabel 4.19

Bijstellingen van bouwplannen en formele weigeringen (in 1991; in procenten) 0-20.000 n=84

20.000 tot 50.000 n=77

50.000 tot 100.000 n=25

100.000 en meer n=10

totaal n=196

Geen problemen

63 .2

57.8

52.3

38.3

58.4

Lichte bijstellingen

20.4

23.8

29.0

31.5

23.4

Veel bij stellingen

7.8

12.1

12.6

27.1

11.1

Formele weigering

8.6

6.3

6.1

3.1

7.1

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTBtmRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

47

aan het bouwplan. Grote gemeenten stelden in 27 % van de gevallen veel bij. De grote gemeenten zijn ook bij de lichte bijstellingen het meest actief. Naarmate de gemeentegrootte toeneemt, wordt meer moeite ondernomen om bouwplannen bij te stellen en een formele weigering te voorkomen. Overigens geldt voor de gemeenten gezamenlijk dat een meerderheid van de bouwplannen geen problemen opleverde (58 %) en dat de gemeenten zonder verdere bijstelling de (positieve) beschikking konden afgeven. De grote gemeenten vormen een uitzondering. Kennelijk zijn de grote gemeenten verhoudingsgewijs niet alleen actiever in het bijstellen van bouwplannen, maar hebben zij daarbij relatief ook het meest te maken met bouwplannen die problemen opleveren. Mogelijk zijn de grote gemeenten ook kritischer. . Uit tabel 4.20 blijkt dat tweederde van de gemeenten bij de technische toetsing van bouwplannen de bouwverordening (vrijwel) altijd gebruikt. Met gebruiken bedoelen ze dat de bouwverordening er daadwerkelijk op wordt nageslagen. Het betekent dus niet dat gemeenten die de bouwverordening niet gebruiken, de voorschriften uit de bouwverordening negeren. De gemeentegrootte beïnvloedt het gebruik van de bouwverordening. Naarmate de gemeentegrootte afneemt, wordt de bouwverordening er minder vaak op nageslagen. De automatiseringsgraad neemt toe met de gemeentegrootte (zie tabel 4.21). Dit is geen verrassende uitkomst; de uitkomsten van andere studies wijzen in dezelfde richting (Graafland, 1993). De verschillen tussen de gemeentecategorieën zijn echter zeer groot. Bijna alle gemeenten met meer dan 100.000 inwoners sloegen voor okto-

Tabel 4.20

Mate waarin de bouwverordening bij technische toets werd gebruikt (in procenten)

0-20.000 n=86

20.000 tot 50.000 n=82

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=205

(Vrijwel) altijd gebruikt

60.5

69.5

76.9

81.8

67.3

Regelmatig gebruikt

30.2

20.7

23.1

18.2

24.9

Incidenteel gebruikt

8.1

8.5

6.8

(Bijna) nooit gebruikt

1.2

1.2

1.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/ffiR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

48

100.0

100.0

100.0

Tabel 4.21

Werden de gegevens uit het bouwplanproces geautomatiseerde opgeslagen? (in procenten) 0-20.000 n=87

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=207

Ja

19.5

41.0

57 .7

90.9

36.7

Nee

80.5

59.0

42.3

9.1

63 .3

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

ber 1992 de gegevens uit het bouwplanproces in geautomatiseerde vorm op. Dit in tegenstelling tot de kleine gemeenten. Een kleine tachtig procent van deze gemeenten legde de gegevens juist niet in computerbestanden vast. Tot slot maakt tabel 4.22 duidelijk dat met name de lopende bouwaanvragen en de verleende bouwvergunningen automatisch werden verwerkt. Gegevens over klachten en beroepsprocedures werden daarentegen in de meeste gemeenten niet geautomatiseerd opgeslagen. In tegenstelling tot de automatiseringsgraad, vertoont het soort opgeslagen gegevens geen relatie met de gemeentegrootte.

Tabel 4.22

Welke administratieve gegevens werden opgeslagen? (in procenten) 0-20.000 n=17

20.000 tot 50.000 n=34

50.000 tot 100.000 n=15

100.000 en meer n=lO

totaal n=76

Lopende bouwaanvragen

82.4

91.2

100.0

100.0

92.1

Verleende bouwvergunningen

82.4

85.3

93.3

100.0

88.2

Klachtenlberoepsprocedures

17.6

8.8

33.3

70.0

23 .7

Lopende hinderwet-vergunningen

52.9

47.1

53.3

20.0

46.1

Verleende hinderwet-vergunningen

58.8

47.1

53.3

20.0

47.4

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

49

4.5 Verwachtingen en eerste ervaringen met het nieuwe vergunningenstelsel Het tweede deel van de enquête gaat zoals vermeld in op de bouwplanbehandeling nadat de Woningwet op 1 oktober 1992 in werking was getreden. Naast vragen over de (eerste) ervaringen met de nieuwe regelgeving in de praktijk, gaat de enquête in op het invoeringsproces. Zijn gemeenten op de nieuwe regelgeving voorbereid en welke consequenties zullen naar verwachting optreden als gevolg van de nieuwe regelgeving?

4.5.1 Anticiperen op de nieuwe regelgeving De herziening van de Woningwet heeft zo'n acht jaar in beslag genomen. Gezien deze lange voorbereidingstijd is het goed mogelijk dat gemeenten ingespeeld hebben op de inwerkingtreding van de nieuwe procedures. De consequenties voor de eigen gemeente kunnen ze in kaart hebben gebracht en/of het gemeentelijk beleid is wellicht al aangepast. Tabel 4 .23 geeft aan in hoeverre gemeenten nagingen welke consequenties mogelijk zouden optreden op grond van de bestaande, specifieke gemeentelijke praktijk. Gevraagd is overigens naar de consequenties van de invoering van fatale termijnen en de driedeling in bouwwerken. De gemeenten blijken zich voor de invoering van de nieuwe wetgeving in grote getale bezig te hebben gehouden met de mogelijke consequenties. Ook hier is een invloed van de gemeentegrootte te bespeuren. De grotere gemeenten hebben zich vaker beziggehouden met de komende veranderingen dan de kleinere gemeenten. Deze cijfers bevestigen de indruk dat de nieuwe regelgeving sterk leeft binnen de gemeenten. Daarnaast kregen de gemeenten de vraag voorgelegd welke inzichten deze inventarisatie heeft opgeleverd. Deze vraag is in open vorm gesteld. De antwoorden zijn achteraf tot negen categorieën teruggebracht. In tabel 4.24 staan de verkregen inzichten. Opvallend is dat alle consequenties die de gemeenten noemen, Van organisatorische

Tabel 4.23

Zijn de mogelijke consequenties voor de eigen gemeente geïnventariseerd? (in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

Ja

61.4

78.3

88.5

Nee

38.6

21.7

11.5

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

50

100.000 en meer n=l1 100.0

totaal n=208 73.6 26.4

100.0

100.0

en procedurele aard zijn. Gevolgen voor de kwaliteit van stads- en dorpsgezichten noemen ze bijvoorbeeld niet. Het zal, later in dit hoofdstuk, nog blijken dat veel gemeenten deze factor wel degelijk van belang vinden. De belangrijkste conclusie die de gemeenten getrokken hebben, is dat de administratieve procedures op korte termijn verbeterd moeten worden. Maar liefst 83 % van de gemeenten, die een inventarisatie hebben verricht, komt tot deze conclusie. Een belangrijk onderdeel van deze verbetering is volgens de gemeenten de invoering van een geautomatiseerd systeem van procesbewaking. Hoe groter de gemeente, des te meer men overtuigd is van de noodzaak om de procedures aan te passen. Alle grote gemeenten noemen dit. Daarnaast vindt bijna de helft van de gemeenten het opstellen van een ontvankelijkheidsregeling noodzakelijk. Opvallend is dat minder dan tien procent van de gemeenten verwacht dat door overschrijding van de fatale termijnen fictieve vergunning verlening zal optreden. Uit de gegevens over 1991 blijkt namelijk dat in dat jaar gemiddeld 21 % van de beschikkingen pas na meer dan drie maanden werd afgegeven. Deze cijfers lopen voor de grootste gemeenten het meest uiteen. Tabel 4.24

Verkregen inzichten op basis van inventarisatie (in procenten) 0-20.000 n=48

20.000 tot 50.000 n=57

50.000 tot 100.000 n=21

100.000 en meer n=l1

totaal n=137

Noodzaak van ontvankelijkheidsregeling

41.7

42.1

61.9

54.5

46.0

Noodzaak tot aanpassen/verbeteren van administratieve + geautomatiseerde procedures

72.9

86.0

90.5

100.0

83.2

Personele consequenties (capaciteit en deskundigheid)

14.6

28.1

9.5

27 .3

20.4

Noodzaak van mandatering

12.5

10.5

9.5

27.3

12.4

Grotere rol van vooroverleg

20.8

22.8

19.0

27.3

21.9

Meer weigeringen verwacht

10.4

3.5

4.8

18.2

7.3

Noodzaak van betere externe en interne coördinatie

20.8

21.1

28.6

45.5

24.1

Een formelere en ambtelijkere opstelling wordt verwacht

10.4

8.8

8.3

10.5

Optreden van termijnoverschrijding/fictieve vergunningverlening

8.0

9.5

8.0

Bron: OTB/IBR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

51

Terwijl in 1991 in de grote gemeenten 35% van bouwaanvragen na meer dan drie maanden was afgehandeld, verwacht geen enkele van deze gemeenten dat fictieve vergunningverlening zal optreden. Afgezien van vrijstelling ex artikel 15, 17, 18 of 19 WRO en verdaging, is een mogelijke verklaring dat de gemeenten bij beantwoording van de vraag hebben vooruitgelopen op de voorgenomen verbeteringen in de organisatie. De gemeenten hebben er kennelijk vertrouwen in dat, onder druk van de nieuwe regelgeving, onderdelen van de organisatie verbeterd kunnen worden. In de literatuur is de verwachting uitgesproken dat het aantal weigeringen zal toenemen. Deze verwachting deelt slechts zeven procent van de gemeenten. Van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners verwacht echter 18% dat het aantal officiële weigeringen zal toenemen. Hierbij moet bedacht worden dat juist in deze gemeenten het aantal weigeringen in verhouding zeer laag was (zie tabel 4.19). Naast de al genoemde consequenties heeft de inventarisatie van gemeenten de volgende inzichten opgeleverd: meer en betere personele inzet, noodzaak van mandatering, grotere rol van het vooroverleg, noodzaak van betere interne en externe coordinatie en de verwachting van een formelere en ambtelijke opstelling. De veranderingen in de organisatie die noodzakelijk en wenselijk geacht worden, zullen gemeenten zelf tot stand moeten brengen. We hebben de gemeenten daarom gevraagd of zij de verkregen inzichten hebben laten uitmonden in concrete beleidslijnen (zie tabel 4.25). De vraag of er bepaalde beleidslijnen zijn vastgesteld naar aanleiding van de invoering van fatale termijnen en de driedeling in bouwwerken hebben we overigens ook gesteld aan de gemeenten die geen inventarisatie van mogelijke consequenties hebben verricht. Vergelijking van tabel 4.23 en 4.25 leert dat de inventarisatie van de mogelijke gevolgen van het nieuwe vergunningenstelsel in lang niet alle gemeenten tot beleidsnotities heeft geleid. Onderscheiden naar gemeentecategorieën is het beeld verschillend. Van de grote gemeenten heeft bijna driekwart bepaalde beleidslijnen vastgesteld, terwijl de meeste kleine gemeenten dit juist niet hebben gedaan. Tabel 4.26 geeft een beeld van de thema's in het nieuwe beleid.

Tabel 4.25

Zijn er bepaalde beleidslijnen vastgesteld naar aanleiding van de nieuwe vergunningenstelsel? (in procenten) 0-20.000 n=86

20.000 tot 50.000 n=81

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=204

Ja

32.6

35.8

42.3

72.7

37.3

Nee

67.4

64.2

57 .7

27.3

62.7

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

52

Tabel 4.26

Thema's in het nieuwe beleid van gemeenten (in procenten) 0-20.000 n=23

20.000 tot 50.000 n=23

50.000 tot 100.000 n=ll

Nieuwe regeling t.a.v. mandatering, coördinatie, e.d.

69.6

Grotere nadruk op vooroverleg

26.1

Bij meldingplichtige bouwwerken geen advies van welstand

13.0

4.3

Strakke termijnbewaking

21.7

13.0

54.5

13.0

9.1

Invoeren van principeplannen Controle achteraf

47.8

63 .6

100.000 en meer n=7

71.4

18.2

8.7

totaal n=64

60.9 12.5

6.3 42.9

26.6 6.3 3.1

Bron: OTB/IBR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Logischerwijs wijkt de inhoud van het vastgestelde beleid voor de behandeling van bouwplannen niet veel af van de inzichten die de inventarisatie heeft opgeleverd. De richtlijnen om bij meldingplichtige bouwwerken geen welstandscommissie in te schakelen, om principeplannen in te voeren en om de controle achteraf te verscherpen, zijn niet eerder genoemd. Deze zijn echter van minder betekenis, omdat zowel de percentages als de absolute aantallen klein zijn.

4.5.2 Voorlichting aan en vragen van publiek De gemeenten is ook gevraagd in hoeverre ze voorlichtingsmateriaal hebben ontwikkeld en of er meer publiek kwam met vragen over het nieuwe systeem (zie tabel 4.27). Het leeuwedeel van de gemeenten heeft de inhoud van het nieuwe beleid voor potentiële bouwers op papier gezet (n=158). Van deze gemeenten heeft 55% (n=87) dit materiaal meegestuurd. Een nadere analyse van het meegestuurde materiaal levert het volgende beeld op. Het overgrote deel van de gemeenten (72 %) verstrekt informatie over wat er allemaal verandert en hoe men volgens de wettelijke procedures moet handelen bij een aanvraag of melding. De tekst hebben ze gebaseerd op materiaal van het ministerie van VROM. Ze raden onder andere aan om met vragen naar de gemeente te stappen en omschrijven vooroverleg als raadzaam. Een klein deel van de gemeenten (28 %) wijkt hiervan af door bijvoorbeeld een grotere nadruk op het vooroverleg of zelfs een complete regeling voorafgaande aan de officiële indiening te geven. De volgende citaten geven daarvan een beeld:

53

Tabel 4.27

Eigen voorlichtingsmateriaal voor potentiële bouwers? (in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=208

Ja, er is een folder gemaakt

64.8

80.7

96.2

81.8

76.0

Nee, geen specifiek voorlichtingsmateriaal

35.2

19.3

3.8

18.2

24.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

"Heeft u momenteel concrete bouwplannen, dan verzoeken wij u nadrukkelijk met de gemeente in vooroverleg te treden alvorens een officiële bouwaanvraag of melding in de dienen." Het vooroverleg kan in sommige gevallen voorkomen dat aanvragen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Andere gemeenten zien het vooroverleg daarnaast als een middel om een formele weigering te voorkomen. In dit verband kan men spreken van principe-indiening en principe-plannen: "Om te voorkomen dat uw plan, bij onvolledigheid van gegevens, niet wordt behandeld, is het mogelijk dat u verklaart dat uw verzoek om vergunning dan wel de melding nog niet als zodanig beschouwd hoeft te worden. U dient daartoe bijgevoegd formulier ondertekend in te leveren. " Een ander citaat: "Het verdient de voorkeur uw plan voor te leggen aan de afdeling Bouwen. Daar kan men nagaan of het bouwplan in principe op grond van het bestemmingsplan of uit oogpunt van welstand aanvaardbaar is. " Een gemeente heeft een aanvraagformulier Voorlopige beoordeling opgesteld en een andere gemeente heeft voor de beoordeling die vooraf gaat aan de officiële indiening, een hele procedure ingesteld met bespreking in de werkgroep bouwplannen en het welstandscollege. Pas na een positief advies kan een officiële aanvraag worden ingediend. Naast informatie over regelgeving komt het voor dat de gemeente een uitspraak doet over de gevolgen van de regelgeving voor de burgers: "Voor u maakt het niet veel uit of het bouwsel meldingplichtig of vergunningplichtig is, te meer daar voor beide categorieën behoorlijke informatie (tekeningen, foto 's etc.) moet worden ingediend". Het informatiemateriaal dat de gemeenten hebben opgesteld, is gericht op burgers. Twee gemeenten hebben informatie specifiek voor bouwbedrijven en architecten opgesteld. Over het Bouwbesluit wordt het volgende opgemerkt: "Tenslotte wijzen wij u er nu reeds op dat om capacitaire redenen het vooroverleg niet kan worden gebruikt om bouwplannen door onze bouwkundige inspecteurs van 54

de afdeling Ruimtelijke Ordening te laten aanpassen aan de normen en eisen van het Bouwbesluit ".

Een gemeente geeft expliciet aan dat alle meldingen preventief aan het Bouwbesluit zullen worden getoetst: "De gemeente is van mening dat het beter is om er van tevoren op te wijzen, dat een bepaalde constructie of indeling niet zal gaan voldoen, dan dat men dit tijdens de bouw doet. Er zal dus als extra dienst naar de melder toe een globale toetsing aan de hand van het Bouwbesluit plaatsvinden ".

Tabel 4.28

Werden er na 1 oktober 1992 meer vragen over bouwinitiatieven gesteld dan daarvoor? (in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

Meer vragen dan anders

59.1

66.2

57.7

Evenveel vragen

39.6

32.4

42.3

1.3

1.4

100.0

100.0

Minder vragen dan anders) Totaal

100.000 en meer n=l1 100.0

totaal n=208 63.8 35.0 1.2

100.0

100.0

100.0

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 4.29

Waarop hadden deze vragen betrekking? (in procenten) 0-20.000 n=52

20.000 tot 50.000 n=55

50.000 tot 100.000 n=15

100.000 en meer n=l1

totaal n=133

Driedeling in bouwwerken in het algemeen

82.7

74.5

86.7

90.9

80.5

Het verschil tussen een vrij en een meldingplichtig bouwwerk

57.7

72.7

53.3

81.8

65.4

Het verschil tussen een meldingen vergunningplichtig bouwwerk

67.3

74.5

53.3

81.8

69.6

Indienen van een bouwaanvraag

3.8

9.1

26.7

27.3

10.5

Wettelijke termijnen

5.5

Bouwbesluit

7.3

2.3 13.3

18.2

6.0

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

55

De gemeenten is gevraagd of er rond de invoeringsdatum van de nieuwe regelgeving meer vragen over bouwinitiatieven werden gesteld dan in de periode daarvoor. Uit de gegevens die in tabel 4.28 zijn opgenomen blijkt dit inderdaad het geval zijn geweest. Tabel 4.29 geeft een overzicht van de aard van de gestelde vragen. De meeste vragen gingen over de driedeling in bouwwerken in het algemeen. Kennelijk is het onderscheid tussen de bouwwerken voor velen niet duidelijk. Enkele gemeenten geven zelfs aan dat er bij burgers soms de indruk bestaat dat bijna alles vergunningvrij is geworden. Over de wettelijke termijnen kwamen er weinig vragen. Deze vragen hebben de respondenten naar alle waarschijnlijkheid voor een belangrijk deel gerangschikt onder het thema 'driedeling in bouwwerken in het algemeen' .

4.5.3 Verwachtingen over fatale termijnen We hebben de gemeenten in de vorm van 'prikkelende' stellingen een aantal mogelijke consequenties van de invoering van fatale termijnen voorgelegd. De gemeenten konden, op grond van de gegroeide praktijk van bouwvergunningverlening, aangeven of zij verwachten dat deze gevolgen daadwerkelijk zullen gaan optreden. Daarbij konden ze vijf mogelijkheden aankruisen; van zeker wel tot zeker niet. In bijlage 2 zijn de categorieën zeker wel en zeker niet naar gemeentegrootte uitgesplitst. De tussenliggende antwoordmogelijkheden zijn daar weggelaten. In totaal kregen de gemeenten negen mogelijke effecten van de invoering van fatale termijnen voorgelegd. Twee van deze effecten zijn afgeleid van de doelstellingen van de wetgever met de invoering van fatale termijnen; een snellere afhandeling van bouwaanvragen en - daaraan gerelateerd - een betere organisatie van het proces van vergunningverlening. De overige zeven effecten zijn op basis van de literatuurstudie geformuleerd. Voor de wetgever zorgen enkele van deze mogelijk optredende gevolgen voor onbedoelde en ook ongewenste neveneffecten van de nieuwe regelgeving. Voorbeelden zijn: minder nauwgezette toetsingsprocedures, een toename van het aantal weigeringen, veel vergunningverlening van rechtswege en het toepassen van de mogelijkheid tot verdaging als 'hamerstuk'. Tabel 4.30 geeft de verwachtingen van de gemeenten over de effecten van fatale termijnen weer. Een op de vier gemeenten geeft aan dat de afhandeling van bouwaanvragen zeker sneller zal verlopen dan voor de invoering van fatale termijnen het geval was. En bijna een op de drie respondenten denkt dat een snellere afhandeling waarschijnlijk wel zal optreden. Een meerderheid van de gemeenten (55 %) heeft dus positieve verwachtingen over het optreden van dit beoogde en gewenste effect. De respondenten die verwachten dat de afhandeling van aanvragen in hun gemeente (zeker of waarschijnlijk) niet sneller zal verlopen dan voorheen zijn in de minderheid. Toch gaat het om ruim veertig procent van de respondenten. Mogelijk is voor een aantal van deze gemeenten een snellere afhandeling van aanvragen minder noodzakelijk, omdat ze voor de invoering van fatale termijnen de aanvragen al binnen drie maanden afhandelden.

56

Tabel 4.30

Mogelijke consequenties van de invoering van fatale termijnen (in procenten) zeker wel

De afhandeling van aanvragen zal sneller verlopen (n=207)

waarschijnlijk wel

weet niet

waarschijnlijk niet

zeker niet

totaal

24.2

30.9

2.4

28.5

14.0

100.0

4.8

12.6

4.8

27 .1

50.7

100.0

De rol van het vooroverleg zal belangrijker worden (n=205)

83.8

12.7

1.0

1.0

1.5

100.0

Het aantal weigeringen zal toenemen (n=207)

21.3

38.1

9.2

26.1

5.3

100.0

1.9

9.2

50.3

38.6

100.0

De toetsingsprocedures zullen minder nauwgezet plaatsvinden (n=207)

Er zullen veel vergunningen van rechtswege verleend worden (n=207) De organisatie van het proces van vergunningverlening zal beter worden (n=207)

25.1

39.7

9.2

18.8

7.2

100.0

De aanvragen zullen nadrukkelijker getoetst worden aan ontvankelijkheidseisen (n=207)

76.8

18.8

1.0

2.9

0.5

100.0

Verdaging van aanvragen zal een 'hamerstuk' worden (n=206)

10.7

20.4

21.4

24.2

23.3

100.0

Het verlenen van een vergunning onder voorwaarden zal vaker gaan voorkomen (n=206)

5.8

22.3

12.6

44.3

15.0

100.0

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel I, bijlage 2) blijkt dat naarmate de gemeente groter is, ze vaker verwachten dat de aanvragen sneller zullen worden afgehandeld. En omgekeerd: hoe kleiner de gemeente, des te vaker verwachten ze dat de aanvragen niet sneller zullen worden afgehandeld dan voorheen het geval was. Uit de gemiddelde behandeltermijnen in 1991 blijkt dat een snellere atbandeling van aanvragen inderdaad voor de kleinste gemeenten het minst noodzakelijk is. Hier wordt volstaan met het aangeven van een mogelijk verband tussen verwachtingen over een versnelling van de atbandeling en de behandeltermijnen in 1991. Conclusies kunnen op basis van de cijfers niet getrokken worden. 57

Ongeveer de helft van de gemeenten geeft aan dat de toetsing van bouwaanvragen zeker niet minder nauwgezet zal plaatsvinden dan voor de invoering van fatale termijnen. Een op de vier denkt dat dit effect waarschijnlijk niet zal optreden. Tachtig procent van de gemeenten is het oneens met de - in de literatuur uitgesproken - verwachting dat ze door de invoering van fatale termijnen minder nauwgezet bouwplannen zullen gaan toetsen. Desalniettemin verwacht toch nog 17 % van de gemeenten dat de toetsing van bouwaanvragen (zeker of waarschijnlijk) minder nauwgezet zal plaatsvinden. Deze gemeenten verwachten met andere woorden dat het halen van de positief fatale beslistermijnen ten koste zal gaan van de kwaliteit van de toetsing van bouwaanvragen. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 2, bijlage 2) blijkt dat hoe kleiner de gemeente, des te groter de verwachting is dat de toetsing zeker niet minder nauwgezet zal plaatsvinden. Bijna alle gemeenten verwachten dat de rol van het vooroverleg belangrijker zal worden. Het is niet duidelijk of we deze ontwikkeling als een gewenst of als een ongewenst effect van de nieuwe regelgeving moeten beoordelen. In het voorlichtingsmateriaal van het ministerie van VROM over de nieuwe vergunningenstelsel beschouwt men het plegen van vooroverleg als raadzaam. Als gemeenten het vooroverleg evenwel gaan gebruiken voor het doorlopen van een soort schaduwprocedure, worden de bedoelingen met de nieuwe regelgeving, snellere afhandeling van bouwaanvragen, doorkruist. Uit nader onderzoek zal moeten blijken hoe gemeenten inhoudelijk vorm geven aan het vooroverleg onder de nieuwe regelgeving. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 3, bijlage 2) blijkt dat hoe groter de gemeenten, des te vaker ze verwachten dat het vooroverleg zeker niet belangrijker zal worden. Gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners verwachten meer dan gemiddeld dat het vooroverleg zeker belangrijker zal worden. Een meerderheid van de gemeenten denkt dat het aantal weigeringen door de invoering van fatale termijnen (waarschijnlijk) zal toenemen. Aan de andere kant is er echter ook een (forse) groep gemeenten die juist aangeeft dat het aantal weigeringen waarschijnlijk niet zal toenemen. Gemeenten verschillen niet alleen over de vraag of het aantal weigeringen zal toenemen, maar ze zijn ook niet geheel zeker van hun eigen verwachting (de categorieën waarschijnlijk wel en waarschijnlijk niet zijn het grootst). Dit blijkt ook uit het gegeven dat bijna een op de tien gemeenten niet weet of het aantal weigeringen al dan niet zal toenemen. De cijfers uit deze tabel corresponderen niet met de cijfers uit tabel 4.19, waarin slechts 7 % van de gemeenten meer weigeringen verwacht. De vraag naar de verkregen inzichten op basis van de inventarisatie (tabel 4.19) was echter als open vraag gesteld en bovendien kregen alleen die gemeenten die een inventarisatie hadden uitgevoerd, deze vraag voorgelegd. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 4, bijlage 2) blijkt dat hoe groter de gemeente, des te vaker wordt verwacht dat het aantal weigeringen zal toenemen. De verschillen tussen de onderscheiden gemeentecategorieën zijn groot. Van de gemeen58

ten met 0-20.000 inwoners verwacht 13 % dat het aantal weigeringen zeker wel zal toenemen, tegen 64% van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. Gemeenten zijn er van overtuigd dat het verlenen van vergunningen van rechtswege geen veelvoorkomend verschijnsel zal worden. Gemeenten die aangeven dat zeker veel fictieve vergunningen zullen worden verleend, komen niet voor. De verwachting dat dit ongewenste effect weinig zal optreden, is voor een beoordeling van de wet positief. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 5, bijlage 2) blijkt dat naarmate de gemeente groter is, ze vaker verwachten dat vergunningverlening van rechtswege zeker niet veel zal voorkomen. Mogelijk hangt dit samen met een grotere automatiseringsgraad in deze gemeenten, waardoor een strakke termijnbewaking mogelijk is. Een meerderheid van de gemeenten verwacht dat het proces van vergunningverlening beter georganiseerd zal worden. Dit komt overeen met het ontstane inzicht van de gemeenten dat het noodzakelijk is om de administratieve en geautomatiseerde procedures aan te passen en te verbeteren (zie tabel 4.19). Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 6, bijlage 2) blijkt dat grotere gemeenten vaker verwachten dat de organisatie van het proces van vergunningverlening beter zal worden. Alleen de grootste gemeenten (meer dan 100.000 inwoners) wijken van dit beeld af. Deze gemeenten verwachten minder vaak dan gemiddeld dat de organisatie (zeker) beter zal worden. Uit tabel 4.19 blijkt dat hoe groter de gemeente, des te meer men overtuigd is van de noodzaak om tot aanpassingen in de procedures te komen. Kennelijk gaan in deze gemeenten de overtuiging van de noodzaak en de verwachting van het optreden van daadwerkelijke verbeteringen niet helemaal gelijk op. Gemeenten zijn zeer eensgezind in hun verwachting dat bouwaanvragen nadrukkelijker aan ontvankelijkheidseisen getoetst zullen worden. Bouwaanvragers weten hierdoor aan welke eisen de bouwaanvraag dient te voldoen. Het houdt ook in dat precies aan de regels voldaan moet worden. Uit tabel 4~ 19 blijkt dat een aantal gemeenten verwacht dat de nieuwe regelgeving tot een formelere en ambtelijke opstelling leidt. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 7, bijlage 2) blijkt dat hoe groter de gemeente, des te vaker ze verwachten dat aanvragen zeker nadrukkelijker aan ontvankelijkheidseisen getoetst zullen worden. Over de vraag of de verdaging van aanvragen een hamerstuk zal worden, verschillen de gemeenten van mening. Het zal duidelijk zijn dat dit volgens de wetgever een negatieve ontwikkeling zou zijn. De wetgever heeft om de rechtszekerheid bij het toepassen van verdaging te waarborgen, juist de toestemming van de gemeenteraad ingebouwd. Bijna de helft van de gemeenten verwacht dat verdaging (zeker of waarschijnlijk) geen hamerstuk zal worden. Ruim een op de vijf gemeenten geeft aan niet te weten of verdaging van aanvragen al dan niet een hamerstuk zal worden. En

59

bijna een op de drie gemeenten verwacht dat verdaging zeker of waarschijnlijk een hamerstuk zal worden. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 8, bijlage 2) blijkt dat de kleinste gemeenten meer dan gemiddeld verwachten dat verdaging een hamerstuk zal worden. Een meerderheid van gemeenten verwacht niet dat het verlenen van de vergunning onder voorwaarden vaker zal gaan voorkomen. Juist uit het gebruik van tal van pseudo-rechtsfiguren in de praktijk, zoals de voorwaardelijke vergunning, het heibriefje, de principe-toestemming en het vooruitakkoord, heeft de wetgever een behoefte aan vereenvoudiging van de procedures afgeleid. Niettemin verwacht ruim een op de vier gemeenten dat door de invoering van fatale termijnen een vergunning onder voorwaarden vaker verleend zal gaan worden. De uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 9, bijlage 2) laat zien dat de grootste gemeenten vaker dan gemiddeld verwachten dat er meer vergunningen onder voorwaarden verleend zullen worden. De gemeenten kregen negen mogelijke effecten van de invoering van fatale termijnen voorgelegd. Daarnaast konden ze zelf nog andere mogelijke consequenties aangeven. De meest genoemde andere consequentie was een verhoging van de werkdruk (elf keer), gevolgd door het minder flexibel omgaan met de regelgeving (drie keer).

4.5.4 Verwachtingen over de driedeling in bouwwerken. De gemeenten kregen ook een lijstje van zeven mogelijke gevolgen voorgelegd die zouden kunnen optreden door de ingevoerde driedeling in vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. Drie van deze effecten zijn afgeleid van de doelstellingen van de wetgever met de invoering van de driedeling in bouwwerken; een afname van het aantal bouwvergunningaanvragen en daaraan gerelateerd een afname van de werkdruk van de medewerkers van BWT en een afname van de omvang van illegale bouwactiviteiten. De overige vier effecten zijn op basis van de literatuurstudie geformuleerd. Voor de wetgever vormen drie van deze mogelijk optredende gevolgen onbedoelde en ook ongewenste neveneffecten van de nieuwe regelgeving; een preventieve technische toetsing van meldingplichtige bouwwerken, de aantasting van stads- of dorpsgezichten door het oprichten van vrije bouwwerken en de afbakening tussen bouwwerken, die problemen zal geven voor bouwaanvragers. Voor een mogelijke toename van het belang van het vooroverleg geldt hetzelfde als bij de fatale termijnen is opgemerkt. Het ministerie van VROM vindt het plegen van vooroverleg over het soort bouwwerk raadzaam. Tabel 4.31 geeft de verwachtingen van de gemeenten over de effecten van de driedeling in bouwwerken weer. De gemeenten geloven niet dat door de geïntroduceerde driedeling in bouwwerken de werkdruk gaat verminderen. Gemeenten die aangeven dat de werkdruk zeker zal verminderen komen niet voor. 60

Tabel 4.31

Mogelijke consequenties van de invoering van een driedeling in bouwwerken (in procenten) zeker wel

De werkdruk van de medewerkers van bwt zal afnemen (n=206)

waarschijnlijk wel

weet niet

waarschijnlijk niet

zeker niet

totaal

3.4

0.5

13.6

82.5

100.0

1.0

7.7

6.3

37 .2

47.8

100.0

84.0

15.0

0.5

0.5

100.0

18.1

39.8

5.4

22.5

14.2

100.0

Het oprichten van vrije bouwwerken zal het stads- of dorpsgezicht aantasten (n=207)

30.4

39.6

19.3

9.7

1.0

100.0

Het aantal bouwvergunningaanvragen zal afnemen (n=206)

17.0

40.3

9.7

21.8

11.2

100.0

De afbakening tussen bouwwerken zal problemen geven voor bouwaanvragers (n=206)

36.9

36.4

15.5

10.2

1.0

100.0

De omvang van de illegale bouwactiviteiten zal afnemen (n=207) Het belang van het vooroverleg zal toenemen (n=206) De technische toetsing van meldingplichtige bouwwerken zal preventief plaatsvinden (n=204)

Bron: OTB/mRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

De uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 10, bijlage 2) laat zien dat hoe groter de gemeente, des te vaker ze verwachten dat de werkdruk van de medewerkers van BWT zeker niet zal afnemen. Een ruime meerderheid van de gemeenten verwacht ook niet dat de omvang van illegale bouwactiviteiten zal afnemen. Slechts een op de elf gemeenten verwacht dat de omvang van illegale bouwactiviteiten zal afnemen. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 11, bijlage 2) blijkt dat gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners meer dan gemiddeld verwachten dat het aantal illegale bouwactiviteiten zeker niet zal afnemen. Vrijwel alle gemeenten menen ook dat door de driedeling van bouwwerken het vooroverleg belangrijker zal worden.

61

Wanneer we de uitsplitsing naar gemeentegrootte bekijken (tabel 12, bijlage 2), zien we dat de twee grootste gemeentecategorieën meer dan gemiddeld verwachten dat het vooroverleg belangrijker zal worden. Opmerkelijk is dat ruim de helft van de gemeenten aangeeft dat ze meldingplichtige bouwwerken zeker of waarschijnlijk wel preventief aan de voorschriften in het Bouwbesluit zullen toetsen. In de wettelijke procedure voor het toetsen van meldingplichtige bouwwerken is de preventieve technische toets namelijk nadrukkelijk uitgesloten. Ruim een op de drie gemeenten denkt dat de technische toetsing van meldingplichtige bouwwerken niet preventief zal plaatsvinden. Als gemeenten meldingplichtige bouwwerken daadwerkelijk aan een preventieve toets gaan onderwerpen, betekent dit dat de inhoudelijke toetsing van meldingplichtige bouwwerken in deze gemeenten niet meer afwijkt van de toetsing van vergunningplichtige bouwwerken. Meldingplichtige bouwwerken dienen zelfs extra getoetst te worden aan het Besluit Meldingplichtige Bouwwerken. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 13, bijlage 2) blijkt dat de grootste gemeenten vaker dan gemiddeld verwachten dat er zeker geen preventieve toets zal plaatsvinden. De kleinste gemeenten verwachten juist minder dan gemiddeld dat zeker niet preventief getoetst zal worden. Bijna drie op de vier gemeenten vreest dat het oprichten van vrije bouwwerken het stads- of dorpsgezicht van hun gemeente zal aantasten. Deze gemeenten menen met andere woorden dat als de burgers meer vrijheid op het terrein van het bouwen krijgen dit ten koste gaat van de ruimtelijke kwaliteit. In ruim een op de tien gemeenten bestaat geen vrees voor een dergelijke ontwikkeling. Uit het onderscheid naar gemeentegrootte (tabel 14, bijlage 2) komt naar voren dat naarmate de gemeente kleiner is, ze vaker verwachten dat door het oprichten van vrije bouwwerken het stads- of dorpsgezicht zal worden aangetast. Een meerderheid van de gemeenten verwacht dat door de invoering van een driedeling in bouwwerken, het aantal bouwvergunningaanvragen zal afnemen. Een op de drie gemeenten denkt evenwel dat het aantal bouwvergunningaanvragen niet zal afnemen. Dit houdt in dat in deze gemeenten voor de herziene Woningwet voornamelijk vergunningen werden aangevraagd voor bouwwerken die na 1 oktober 1992 vergunningplichtig blijven of dat men in deze gemeente een stijging verwacht van het aantal bouwvergunningaanvragen. Uit de uitsplitsing naar gemeentegrootte (tabel 15, bijlage 2) blijkt dat de kleinste gemeenten minder dat gemiddeld verwachten dat het aantal vergunningaanvragen zeker zal afnemen. Dit is een opvallende uitkomst. Vooraf is aangenomen dat juist in deze gemeenten veel vergunningen werden aangevraagd die onder de nieuwe regelgeving vergunningvrij of meldingplichtig zijn. Bijna een op de vier gemeenten vreest dat bouwaanvragers problemen zullen hebben

met de indeling van de drie wettelijk onderscheiden soorten bouwwerken. De gemeenten verwachten dat de met de nieuwe regelgeving beoogde helderheid voor 62

bouwaanvragers niet ten uitvoer gebracht zal worden. Uit het onderscheid naar gemeentegrootte (tabel 16, bijlage 2) blijkt dat met name de grootste gemeenten dit verwachten. Naast deze zeven aan gemeenten voorgelegde mogelijke effecten van de invoering van de driedeling in bouwwerken, konden gemeenten zelf nog andere mogelijke consequenties aangeven. Ze hebben van deze mogelijkheid weinig gebruik gemaakt. Drie gemeenten wijzen erop dat de atbandeling van een melding hun evenveel tijd kost als de atbandeling van een bouwvergunning. Twee gemeenten denken dat de controle achteraf veel meer tijd zal gaan kosten dan voor de invoering van de nieuwe regelgeving het geval was. Een meerderheid van de gemeenten geeft aan dat het aantal bouwvergunningaanvragen naar verwachting zal afnemen. Om een indruk te krijgen van de verschuiving in bouwaanvragen hebben we aan de gemeenten gevraagd om, op basis van de in 1991 ingediende plannen, aan te geven hoe de procentuele verdeling zou zijn over de categorieën vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. De vraag is dus gebaseerd op de veronderstelling dat deze driedeling in bouwwerken al in 1991 van kracht zou zijn geweest (zie tabel 4.32). Meer dan 70% van de in 1991 ingediende plannen zou volgens de respondenten in het nieuwe systeem nog vergunningplichtig zijn.

Tabel 4.32

Geschatte indeling in drie categorieën op basis van de in 1991 ingediende plannen (in procenten) 0-20. ()()() n=81

20.()()() tot 50.()()() n=72

50.()()() tot l00.()()() n=26

l00.()()() en meer n=l1

totaal n=l90

Vergunningvrij

7.9

6.4

7. 1

7.1

7.2

Meldingplichtig

23.0

19.9

25.0

16.4

21.7

Vergunningplichtig

69.1

73.7

67.9

76.5

71.1

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

63

Tabel 4.33

Gevolgen van de herziene Woningwet voor de categorie vrije bouwwerken (in procenten) 0-20.000 n=84

20.000 tot 50.000 n=79

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=2oo

Categorie vrije bouwwerken is groter geworden

78.6

77.2

69.2

72.7

76.5

Categorie vrije bouwwerken is (ongeveer) gelijk gebleven

20.2

15.2

23.1

9. 1

18.0

1.2

7.6

7.7

18.2

5.5

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Categorie vrije bouwwerken is kleiner geworden Totaal

OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

In de enquête vroegen we eveneens in hoeverre de categorie vrije bouwwerken, zoals gefonnuleerd in de herziene Woningwet, afwijkt van de categorie vrije bouwwerken, zoals die was omschreven in de oude gemeentelijke bouwverordening. Deze vraag geeft aan in hoeverre de omvang van de categorie vrije bouwwerken door de nieuwe regelgeving is veranderd (zie tabel 4.33). In ruim driekwart van de gemeenten is de categorie vrije bouwwerken door de nieuwe regelgeving groter geworden. In bijna een op de vijf gemeenten komt de omvang van de categorie vrije bouwwerken ongeveer overeen met de oude bepalingen in de gemeentelijke bouwverordening. In ruim vijf procent van de gemeenten is de categorie vrije bouwwerken verkleind. Voor de inwoners van deze gemeenten is de vrijheid om zonder voorafgaande toestemming van de gemeenten veranderingen en vernieuwingen aan te brengen of kleine bouwwerken op te richten, juist ingeperkt. Voor de grootste gemeenten geldt deze conclusie in versterkte mate. Van deze gemeenten geeft namelijk bijna een op de vijf aan dat de categorie vrije bouwwerken onder de nieuwe regelgeving kleiner is geworden. De gemeenten is ook gevraagd aan te geven welke type bouwwerken die voor oktober 1992 vergunningvrij waren, door de nieuwe regelgeving meldingplichtig zijn geworden (zie tabel 4.34). Logischerwijs stelt een groot aantal gemeenten dat geen enkel type vrij bouwwerk door de nieuwe regelgeving meldingplichtig is geworden. Het blijkt dat met name zonweringen en rolluiken en - in iets mindere mate dakkapellen en kleine bouwwerken hun vergunningvrije etiket hebben verloren.

64

Tabel 4.34

Welke bouwwerken gaan onder het nieuwe regime van vergunningvrij naar meldingplichtig? (in procenten)

Weet niet/geen bouwwerken

58.0

Dakkapellen

10.2

Zonwering/rolluiken

15.9

Kleine bouwwerken geen gebouw zijnde

9.1

Kleine bouwwerken

10.2

Kleine veranderingen of aanpassingen

3.4

Gevelwijzigingen

0.6

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

4.5.5 Werken met de nieuwe procedures De voorgaande paragrafen geven de verwachtingen van gemeenten over de gevolgen van de het nieuwe vergunningenstelsel weer. Daarbij is tevens duidelijk geworden welke verschuivingen er tussen de categorieën bouwwerken zijn opgetreden. Op het moment van enquêteren was de nieuwe regelgeving al in werking getreden. Daarom hebben we ook vragen gesteld over de wijze waarop de bouwplanprocedure daadwerkelijk in de praktijk verloopt. Eerste aandachtspunt hierbij vormt de welstandstoetsing van meldingplichtige bouwwerken. Bij het toetsen van een meldingplichtig bouwwerk aan redelijke eisen van welstand zijn gemeenten bevoegd, maar niet verplicht, advies in te winnen bij een welstandscommissie. Aan de gemeenten is gevraagd of ze de welstandscommissie inschakelen (zie tabel 4.35). Een ruime meerderheid geeft aan dat ze voor het toetsen van een meldingplichtig plan de welstandscommissie altijd om advies vragen. Een op de vier gemeenten schakelt af en toe de welstandscommissie in. Aan deze laatste groep gemeenten (n=48) vroegen we in welke gevallen dat gebeurt. Met name wanneer er twijfel bestaat of een bouwplan aan redelijke eisen van welstand voldoet, raadplegen ze de commissie (door 16 gemeenten genoemd). Ook wanneer er een ambtelijk weigeringsvoorstel op tafel ligt of als het gaat om vanaf de weg zichtbare ingrepen, raadplegen de gemeenten de welstandscommissie (negen gemeenten voeren deze redenen aan).

65

Tabel 4.35

Wordt de welstandscommissie bij het toetsen van een meldingplichtig plan ingeschakeld? (in procenten)

0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=ll

totaal n=208

Altijd

72.7

66.3

65 .4

72.7

69.2

Af en toe

20.5

25 .3

23 .1

18.2

22.6

6.8

8.4

11.5

9.1

8.2

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Nee Totaal

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Verder is nagegaan of de gemeenten de binnengekomen meldingen preventief aan het Bouwbesluit toetsen (zie tabel 4.36). Bijna een op de drie gemeenten blijkt meldingen (vrijwel) altijd preventief aan het Bouwbesluit te toetsen. Tussen de gemeentecategorieën bestaan grote verschillen. De kleinste gemeenten passen een preventieve toets in verhouding het meest toe. De grootste gemeenten in verhouding het minst. Slechts een op de vier gemeenten toetst meldingplichtige bouwwerken (bijna) nooit preventief aan het Bouwbesluit. Voor de grootste gemeenten geldt evenwel dat twee op de drie (bijna) nooit een preventieve toetsing toepast.

Tabel 4.36

Worden binnengekomen meldingen preventief aan het Bouwbesluit getoetst? (in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=25

100.000 en meer n=ll

totaal n=207

(Bijna) nooit

19.3

28.9

24.0

63 .6

26.1

Incidenteel

28.4

24.1

28.0

9.1

25.6

Regelmatig

15.9

19.3

20.0

8.2

17.9

(Vrijwel) altijd

36.4

27.7

28.0

9.1

30.4

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

66

Tabel 4.37

Levert toetsing van bouwplannen aan het Bouwbesluit problemen op? (in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=ll

totaal n=208

Geen problemen

13.6

4.8

7.7

Enige aanloopproblemen

53 .5

59.1

57.7

36.4

55.3

Redelijk veel problemen

18.2

27 .7

23.1

63.6

25.0

Omvangrijke problemen

4.5

4.8

3.8

4.3

10.2

3.6

7.7

6.7

100.0

100.0

100.0

Weet (nog) niet Totaal

8.7

100.0

100.0

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Bouwvergunningaanvragen die bij de gemeenten worden ingediend, moeten volgens de wet altijd preventief aan het Bouwbesluit getoetst worden. Het Bouwbesluit vraagt echter een andere manier van beoordelen dan op basis van de gemeentelijke bouwverordening gebruikelijk was. Uit tabel 4.37 blijkt in hoeverre de technische toetsing aan het Bouwbesluit voor de medewerkers van het BWT problemen oplevert. Voor minder dan een op de tien gemeenten levert toetsing aan het Bouwbesluit geen problemen op, terwijl ruim de helft van de gemeenten enige aanloopproblemen kent. In bijna een op de drie gemeenten echter blijkt de technische toetsing redelijk problematisch te zijn. Met name de grote gemeenten ervaren hierbij problemen. Aan de gemeenten met redelijk veel tot omvangrijke problemen vroegen we deze kort te omschrijven (n=61). De (complexiteit van de) inhoud en materie van het Bouwbesluit (door veertien gemeenten genoemd) in combinatie met de werk- en tijdsdruk van de medewerkers van BWT (zestien keer aangegeven) veroorzaken relatief de meeste problemen. Verder leveren de prestatie-eisen die in het Bouwbesluit geformuleerd zijn, moeilijkheden op (in dertien gemeenten). De verwijzingen naar NEN-normen en circulaires ervaren elf gemeenten als zeer onoverzichtelijk. Gemeenten zijn bevoegd om in een verordening aanvullende voorschriften op het Bouwbesluit te formuleren. Tabel 4.38 geeft weer in hoeverre gemeenten aanvullende voorschriften hebben geformuleerd of hiertoe plannen hebben. Tot op heden heeft slechts een op de dertig gemeenten van de bevoegdheid gebruik gemaakt om in een verordening aanvullende voorschriften op te nemen. De grote gemeenten zijn op dit terrein actiever dan de kleine gemeenten.

67

Tabel 4.38

Hebben de gemeenten aanvullende voorschriften op het Bouwbesluit geformuleerd? (in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=208

3.4

1.2

7.7

9.1

3.4

Nee, maar er zijn wel plannen

11.4

8.4

11.5

27.3

11.1

Nee, en ook geen plannen

85.2

90.4

80.8

63 .6

85.5

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Ja

Totaal

Bron: OTB/mRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Door de nieuwe regelgeving zijn gemeenten verplicht een bouwregister in te stellen. Uit tabel 4.39 blijkt dat bijna negentig procent van de gemeenten al een functionerend bouwregister heeft. Tien procent van de gemeenten - met name de grotere - is nog bezig met het opstellen ervan. Verder vroegen we de gemeenten of zij beschikken over een - al dan niet geautomatiseerd - voortgangscontrole-systeem waarmee de fatale termijnen bewaakt kunnen worden (zie tabel 4.40). Ruim acht op de tien gemeenten beschikt over een dergelijk systeem. In de meeste gemeenten gaat het om een geautomatiseerd systeem. Nog eens 12% van de gemeenten heeft plannen om een systeem op te zetten. Wat de automatiseringsgraad van de voortgangscontrole betreft, blijven de kleinste gemeenten ver achter bij de grotere gemeenten.

Tabel 4.39

Heeft de gemeente een bouwregister opgesteld? (in procenten) 0-20.000 n=88

Ja, functioneert al

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=208

90.9

88.0

73.1

81.8

87.0

De gemeente is er mee bezig

5.7

7.2

26.9

18.2

9.6

(Nog) niet

3.4

4.8

100.0

100.0

Totaal

Bron: OTB/mRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

68

3.4 100.0

100.0

100.0

Tabel 4.40

Is er een operationeel voortgangscontrolesysteem aanwezig? (in procenten) 0-20.000 n=88

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=208

Ja, een geautomatiseerd systeem

33.0

59.0

88.5

81.8

52.9

Ja, het wordt handmatig bijgehouden

39.8

25.3

7.7

9.1

28.4

Nee, maar er zijn wel plannen

13.6

13.3

3.8

9.1

12.0

Nee, voorlopig ook geen plannen

13.6

2.4

100.0

100.0

Totaal

6.7 100.0

100.0

100.0

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Het nieuwe vergunningenstelsel verplicht de gemeenten om niet alleen de inwoners op de hoogte te stellen van de beschikkingen die de gemeente afgeeft, maar ook van bouwvergunningaanvragen en meldingen van het voornemen tot bouwen die bij de gemeente binnenkomen. Onder de afgegeven beschikkingen vallen ook de fictief verleende vergunningen en de fictief afgegeven mededelingen. We vroegen de gemeenten of de bekendmaking van deze gegevens problemen oplevert (zie tabel 4.41).

Tabel 4.41

Hoe verloopt de bekendmaking van aanvragen, meldingen en beschikkingen? (in procenten) 0-20.000 n=87

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

Zonder problemen

88.6

90.4

96.2

Enigszins problematisch

10.3

8.4

3.8

1.1

1.2

100.0

100.0

Erg problematisch Totaal

100.0

100.000 en meer n=l1 90.9

totaal n=207 90.4 8.2

9.1

1.4

100.0

100.0

Bron: OTB/IBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

69

Bij negen op de tien gemeenten verloopt de bekendmaking van aanvragen, meldingen en beschikkingen zonder problemen. We moeten wel bedenken dat in de literatuur met name benadrukt is dat het onwaarschijnlijk is dat gemeenten die de vastgestelde behandeltermijnen overschrijden, wel zo accuraat zullen zijn om deze fictieve bouwgoedkeuring te publiceren. Mogelijk hangt het gegeven dat weinig gemeenten problemen met de publikatie-verplichting hebben, samen met de recente invoering van de nieuwe regelgeving. Veel gemeenten zullen nog nauwelijks met overschrijding van de behandeltermijnen te maken hebben gehad. Tot slot staan in tabel 4.42 een aantal kwantitatieve gegevens over de bouwplanprocedure in de periode van oktober 1992 tot en met januari 1993. De gegevens hebben dus betrekking op de eerste vier maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe vergunningenstelsel. De gegevens hebben betrekking op aantallen meldingen, fictieve mededelingen, meldingen die niet voldeden aan het Besluit Meldingplichtige Bouwwerken, ingediende bouwaanvragen, bouwaanvragen die niet-ontvankelijk zijn verklaard, afgegeven vergunningen, fictief verleende vergunningen en aantal verdagingen van fatale termijnen. In de tabel staan absolute aantallen en het gaat om gemiddelden per gemeentecategorie. De aantallen in de tabel worden in het vervolgonderzoek (zie bijlage 3) als vergelijkingsmateriaal gebruikt. Hier volstaan we met het presenteren van een aantal, op de tabel gebaseerde verhoudingsgetallen. Deze verhoudingsgetallen geven een indicatie van bepaalde ontwikkelingen. Conclusies kunnen op basis van deze cijfers zeker nog niet getrokken worden. Voor 2,5% van het aantal ingediende meldingen is de mededeling van rechtswege gedaan. In de onderzocht periode hebben de kleinste gemeenten relatief veel fictieve mededelingen afgegeven (bijna vijf procent). Van het aantal ingediende meldingen van het voornemen tot bouwen voldeed bijna vijftien procent niet aan het Besluit Meldingplichtige Bouwwerken. Met name in de grootste gemeenten voldeden de meldingen niet aan het besluit (18%). Van de in oktober 1992 tot en met januari 1993 ingediende bouwaanvragen is zes procent niet ontvankelijk verklaard. De grootste gemeenten verklaren relatief veel (bijna negen procent) vergunningaanvragen niet-ontvankelijk. Het is niet zinvol om fictieve vergunningverlening als percentages van het totale aantal ingediende bouwaanvragen te berekenen. Van alle aanvragen die na 1 november zijn ingediend kan op 31 januari namelijk nog geen sprake zijn van fictieve vergunningverlening .

70

Tabel 4.42

Gegevens over de bouwplanprocedure in de periode van oktober 1992 tot en met januari 1993 (in absolute aantallen) 0-20.000 n=81

Meldingen van het voornemen tot bouwen

20.000 tot 50.000 n=75

50.000 tot 100.000 n=24

100.000 en meer n=9

totaal n=189

10.8

21.7

36.8

54.0

20.4

Fictieve mededelingen

0.5

0.6

0.3

0.4

0 .5

Meldingen die niet voldeden aan het besluit MPBW1

1.7

3.6

3.4

9.5

3.0

Ingediende bouwaanvragen

33.6

73.7

121.5

213.4

68.9

2.2

4.1

5.7

18.4

4.1

25 .6

56.7

79.0

97.4

48.7

Fictief verleende vergunningen

0.6

0 .3

1.3

0.2

0.5

Verdagingen van fatale termijnen

0.8

1.2

1.4

0.2

1.0

Bouwaanvragen die niet-ontvankelijk zijn verklaard Afgegeven vergunningen

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993. 1

het besluit Meldingplichtige Bouwwerken

4.6

Tot slot

Dit hoofdstuk presenteert de resultaten van de enquête. De hoge respons op de enquête maakt duidelijk dat de nieuwe regelgeving sterk leeft bij de medewerkers van het gemeentelijke BWT. Door de hoge respons en de 'kwaliteit' van de ingevulde enquêtes (slechts in een klein aantal gevallen kon men door een gebrek aan snel opvraagbare gegevens geen antwoord geven) is een goede basis gelegd voor het vervolgonderzoek. In deze eerste fase van het onderzoek (nulmeting, eerste ervaringen) kunnen we nog geen definitieve conclusies trekken. Duidelijk is wel dat veel medewerkers uit de bouwplanpraktijk dezelfde verwachtingen hebben over het optreden van bedoelde en onbedoelde effecten, als vanuit wetenschappelijke en maatschappelijke hoek zijn geopperd. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste reacties uit de praktijk van het gemeentelijk BWT samengevat.

71

5 SAMENVATTING EN VOORLOPIGE CONCLUSIES

5.1

Achtergronden van het onderzoek

Vanaf 1 oktober 1992 zijn de herziene Woningwet en het Bouwbesluit van kracht. Bij de invoering van dit nieuwe beleid heeft de staatssecretaris toegezegd de werking ervan te evalueren. Deze evaluatie-onderzoeken - die diverse onderzoeksbureaus uitvoeren - strekken zich over een aantal jaren uit en richten zich op verschillende beleidsterreinen en -thema's. Bij de eerste fase van dit onderzoeksproject dat is gericht op een evaluatie van het vergunningenstelsel, hebben het Onderzoeksinstituut OTB (verbonden aan de TUDelft), het Instituut voor Bouwrecht en de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen samengewerkt. De invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit hebben voor de bouwplanprocedure belangrijke gevolgen gehad. Zo is vanaf oktober 1992 de categorie meldingplichtige bouwwerken geïntroduceerd, zodat er een driedeling van bouwwerken is Olitstaan: vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. Een andere wezenlijke verandering is de invoering van positief fatale termijnen geweest. Het verlenen van een bouwvergunning en een mededeling moet binnen een vastgestelde termijn zijn afgerond. Indien het college van B&W niet tijdig reageert, wordt de vergunning of mededeling van rechtswege verleend cq. gedaan. De herziene Woningwet kent verder een geheel nieuwe formulering van de bouwvoorschriften. Het nieuwe stelsel introduceert het Bouwbesluit dat de bouwvoorschriften van gemeenten centraliseert. Van belang is dat het karakter van de bouwvoorschriften een verandering heeft ondergaan van functionele omschrijvingen naar prestatie-eisen. Het doel hiervan is het bieden van meer rechtszekerheid. Op 1 maart 1993 is de coördinatieregeling die in de herziene Woningwet is opgenomen voor de afstemming van bouw- en milieuvergunning, in werking getreden. Wanneer er geen reden is om een bouwvergunning te weigeren, moet de beslissing worden aangehouden als er ook een milieuvergunning nodig is. Hierdoor wordt voorkomen dat er met de bouw van een werk gestart wordt, terwijl de milieuvergunningprocedure nog moet starten of in volle gang is.

73

Dit onderzoek wil de effectiviteit van de nieuwe wetgeving en de praktijk van de bouwplanprocedure evalueren. Het is de bedoeling dat de resultaten van de evaluatie uiteindelijk uitmonden in aanbevelingen voor het wettelijk kader en de praktijk. Om deze doelstelling te bereiken, zijn er onderzoeksvragen geformuleerd, die vooral betrekking hebben op de driedeling in bouwwerken, de fatale termijnen en de coordinatie. Onderzoeksthema's die daarbij aan de orde komen zijn onder meer de hanteerbaarheid, omvang van het aantal vergunningen, regeldruk, fictieve vergunningverlening, behandeltermijnen, toetsingsprocedures en de coördinatieproblematiek Het onderzoek is gesplitst in drie fasen (A tot en met C). Deze rapportage presenteert alleen de resultaten van fase A. Het belangrijkste doel van fase A is een beeld te krijgen van de veranderingen in de procedures en de eerste reacties vanuit de praktijk. De volgende paragraaf behandelt in het kort de conclusies voor zover die betrekking hebben op de hiervoor genoemde thema's.

S.2

Eerste praktijkenaringen

In het vierde hoofdstuk zijn de resultaten van de enquête voor het voetlicht gebracht. Deze worden hier niet zonder meer herhaald. In het navolgende staan we kort stil bij de verwachtingen die de gemeentelijke diensten BWT hebben uitgesproken en de eerste ervaringen met de driedeling in bouwwerken en de fatale termijnen. Vooropgesteld moet worden dat de respons op de enquête hoog is geweest. Een teken dat de materie in ieder geval leeft bij de gemeenten.

Voorbereiding op het nieuwe vergunningenstelsel De meeste gemeenten - bijna driekwart - hebben geanticipeerd op de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit. Het blijkt dat naarmate de gemeentegrootte toeneemt, de voorbereiding verhoudingsgewijs vaker plaatsvond. Het meest voorkomende inzicht dat de gemeenten tijdens de voorbereiding verworven hebben, is de noodzaak de administratieve en geautomatiseerde procedures aan te passen en te verbeteren (meer dan 80% van de gemeenten noemden dit). Ongeveer de helft van de gemeenten wijst verder op de noodzaak van het in het leven roepen van een ontvankelijkheidstoets. Een op de vijf gemeenten zegt het noodzakelijk te vinden de externe en interne coördinatie te verbeteren. Eenzelfde aantal gemeenten verwacht een grotere rol van het vooroverleg en voorziet personele consequenties door de invoering van de nieuwe regelgeving. Er zijn overigens geen duidelijke verschillen tussen de diverse gemeentegrootteklassen. Ongeveer een derde van de ondervraagde gemeenten heeft de verkregen inzichten geconcretiseerd in beleidsnotities. Hoe groter de gemeente, des te vaker dit is gebeurd. Ruim driekwart van de Nederlandse gemeenten heeft voorlichtingsmateriaal ontwikkeld voor bouwaanvragers. In de meeste gevallen bestaat dit materiaal uit een beschrijving van de procedures. In een beperkt aantal gevallen gaat het voorlich-

74

tingsmateriaal verder; het belang van het vooroverleg wordt bijvoorbeeld benadrukt of er wordt aangegeven dat de aanvrager eerst een principeplan moet indienen.

Fatale termijnen Over het onderwerp fatale termijnen hebben we de gemeenten een aantal mogelijke consequenties voorgelegd. Voor een deel zal het bij de antwoorden zijn gegaan om verwachtingen, voor een ander deel zijn de uitspraken gebaseerd op de eerste ervaringen van de gemeenten met de nieuwe procedure. De belangrijkste zes conclusies sommen we hieronder op. Allereerst kunnen we constateren dat meer dan de helft van de gemeenten verwacht zeker of waarschijnlijk wel - dat de afhandeling van de aanvragen sneller zal verlopen. De grotere gemeenten zijn hier iets meer van overtuigd dan de kleinere gemeenten. De gemiddelde behandelingstermijn in de oude situatie van kleine aanvragen in gemeenten met minder dan 50.000 inwoners lag zo rond de 1,5 maand. In gemeenten met meer dan 50.000 inwoners zat dit rond de twee maanden. De afhandeling van grotere aanvragen duurde ongeveer twee keer zo lang: respectievelijk drie en vier à vijf maanden. Bijna 80% van de bouwaanvragen in 1991 werd binnen drie maanden afgegeven (in kleine gemeenten 83 % en in grote gemeenten 65 % van de ingediende aanvragen). Ten tweede is bijna elke gemeente er vrijwel zeker van dat door de invoering van de fatale termijnen het belang van het vooroverleg belangrijker gaat worden. Ongeveer 60% van alle gemeenten is van mening dat het aantal weigeringen gaat toenemen. Binnen de grotere gemeenten leeft deze verwachting sterker dan bij de kleinere gemeenten. Ten vierde zijn de gemeenten er redelijk van overtuigd dat er waarschijnlijk of zeker geen vergunningen van rechtswege worden verleend (bijna 90% denkt dat dit waarschijnlijk of zeker niet gaat gebeuren). Verder denkt twee op de drie gemeenten dat de orgarusatie van het proces van vergunningverlening wordt verbeterd door de invoering van de fatale termijnen. Tot slot zegt ruim 95 % van de gemeenten dat de aanvragen nadrukkelijker getoetst worden aan de ontvankelijkheidseisen.

Driedeling in bouwwerken Ook op de gevolgen van de driedeling is de enquête ingegaan. De belangrijkste conclusies worden in het navolgende op een rij gezet. Een opmerkelijke eerste conclusie is dat bijna 85 % van de gemeen~n meent dat de werkdruk zeker niet zal gaan afnemen door de introductie van drie soorten bouwwerken. Deze gedachte wordt niet beïnvloed door de gemeentegrootte. De beoogde deregulering van de bouwregelgeving leidt dus voorlopig niet tot een minder arbeidsintensieve bouwplanbehandeling . Daarnaast is een zelfde aantal gemeenten er (waarschijnlijk) zeker van dat de omvang van illegale bouwactiviteiten niet zal gaan afnemen. Ongeveer 70 % stelt dat het oprichten van vrije bouwwerken het stads- of dorpsgezicht (waarschijnlijk) zal gaan

75

aantasten. De kleinere gemeenten zijn hier iets meer beducht voor dan de grotere gemeenten. Hoewel het wettelijk niet is toegestaan, zegt meer dan de helft (55 %) van de gemeenten de technische toetsing van meldingplichtige bouwwerken preventief te zullen gaan uitvoeren. Bijna de helft van de gemeenten blijkt in de praktijk meldingen preventief aan het Bouwbesluit te toetsen. Hoe kleiner de gemeente, des te vaker wordt er preventief getoetst. Verder geeft twee derde van de gemeenten aan dat ze de welstandscommissie bij toetsing van een meldingplichtig plan altijd inschakelen. De kleinste gemeenten en de grootste gemeenten schakelen doen even vaak een beroep op de welstandscommissie. Ten vijfde verwacht de helft van de gemeenten dat het aantal vergunningaanvragen in de toekomst gaat afnemen. Ruim 70% denkt dat de afbakening tussen de verschillende soorten bouwwerken de bouwaanvragers voor problemen zal gaan stellen. De praktijk heeft trouwens uitgewezen dat aanvragers na 1 oktober 1992 duidelijk met meer vragen dan daarvoor naar de gemeenten zijn gekomen (in twee op de drie gemeenten is dit het geval). Dit kan een overgangskwestie zijn. Op basis van de in 1991 verstrekte vergunningen verwachten de Nederlandse gemeenten de volgende verdeling over de drie categorieën: rond de 7 % vergunningvrij , 22% meldingplichtig en 71 % vergunningplichtig. Deze verhouding geldt in globale zin voor alle gemeentecategorieën. De achtste en laatste conclusie is, dat in iets meer dan de helft van de gemeenten toetsing aan het Bouwbesluit 'enige aanloopproblemen' oplevert. Toch nog een kwart zegt redelijk veel problemen te ervaren. Het kost wat tijd om te wennen aan het werken met prestatie-eisen, NEN-normen, de verwijzing naar circulaires en dergelijke. De verwachtingen in de praktijk over de nieuwe vergunningenstelsel komen vooralsnog in grote lijnen overeen met de reacties en commentaren uit wetenschappelijke en maatschappelijke hoek. Verder kunnen we stellen dat fase A een goede basis vormt voor het geplande vervolgonderzoek. Deze eerste resultaten verhogen de nieuwsgierigheid naar de echte ervaringen die pas na verloop van tijd zullen worden gemeten.

76

LITERATUUR

Adriaansens, C.A., en H. Priemus, 1986, Marges van volkshuisvestingsbeleid, Den Haag (WRR). Adriaansens, C.A., en A.Ch. Fortgens, 1990, Volkshuisvestingsrecht, Deventer (Kluwer), (proefschrift TU-Delft). Bruil, O.W., 1986a, Het voorontwerp van Wet tot herziening van de Woningwet (1), de Gemeentestem, 136, nr. 6809, 11 april, pp. 117-120. Bruil, O.W., 1986b, Het voorontwerp van Wet tot herziening van de Woningwet (II), de Gemeentestem, 136, nr. 6810, pp. 140-142. Bruil, O.W. , en Th. G. Drupsteen, 1991, De nieuwe Woningwet: machteloze deregulering, NJB, nr. 20, 16 mei, pp. 816-820. Buuren, P.J.J. van, 1987, Resumé van de discussie, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, p. 885. Cate, F. ten, 1992, Nieuwe Woningwet verplicht gemeenten tot formuleren van welstandscriteria, Binnenlands Bestuur, 28 augustus, pp. 20-22. Consumentengids, 1985, Voor kleinere klussen is bouwvergunning niet altijd nodig, 11 augustus, pp. 350-353. Geest, H.J.A.M. van, 1992a, De nieuwe Woningwet: heimwee naar consistentie, de Gemeentestem, 142, nr. 6936, 31 januari, pp. 29-34. Geest, H.J.A.M. van, 1992b, De (komende) Wet milieubeheer: milieubeleidsplannen, de Gemeentestem, 142, nr. 6948, 7 augustus, pp. 397-403 . Graafland, A., 1993, Geo-informatievoorziening in Nederlandse gemeenten, Technisch-Bestuurskundige Verkenningen, nr. 17, Delft (Delftse Universitaire Pers). 77

Handelingen IT, 1990, Plenaire behandeling wetsvoorstel Herziening van de Woningwet, 8 mei 1990, p. 3524. Handelingen IT, 1990, Plenaire behandeling wetsvoorstel Herziening van de Woningwet, 9 mei 1990, pp. 3584-3586. Instituut voor Bouwrecht, 1990, Bouwplanprocedures en de nieuwe Woningwet, Deventer (Kluwer), Bouwrecht Monografieën, nr. 9. Kamerstukken IT, 1983-1984, 17 931, nr. 7, Deregulering van overheidsregelingen, 22 september 1983. Kamerstukken IT, 1983-1984, 17 931, nr. 9, Deregulering van overheidsregelingen, 7 maart 1984, eindverslag commissie vermindering en vereenvoudiging van regelgeving. Kamerstukken IT, 1986-1987, 20 066, nr. 3, Herziening van de Woningwet, Memorie van Toelichting, 28 augustus 1986, p. 15. Kamerstukken IT, 1987-1988, 20 066, nr. 6, Herziening van de Woningwet, Ontwerp Bouwbesluit en Nota van Toelichting, 16 februari 1988, pp. 35-35. Kamerstukken IT, 1989-1990, 20 066, nr. 18, Herziening van de Woningwet, Tweede Nota van wijzigingen, 24 oktober 1989, pp. 8-12. Kamerstukken IT, 1989-1990, 20 066, nr. 22, Herziening van de Woningwet, Ontwerp-Bouwbesl:uit en Nota van Toelichting, 28 december 1989. Kamerstukken IT, 1989-1990,20066, nr. 55, Amendement Van den Burg en Van Noord, 10 mei 1990. Kamerstukken IT, 1990-1991, 20066, nr. 66, Brief staatssecretaris VROM, 12 juli 1991, p. 3. Kamerstukken I, 1989-1990, 20 066, nr. 207, Herziening van de Woningwet, Gewijzigd voorstel van wet, 22 mei 1990. Kamerstukken I, 1990-1991, 20 066, nr. 66, Herziening van de Woningwet, voorlopig verslag, 13 november·199O, p. 2. Kamerstukken I, 1990-1991, 20 066, nr. 66c, Herziening van de Woningwet; Nadere Memorie van Antwoord, 28 mei 1991. Klaassen, A.W., 1992, Herziene Woningwet, Zwolle (W.E.J. Tjeenk Willink) , Monografieën Ruimtelijk Bestuursrecht 3. 78

Kooijman, D.C., en R. Schuur, 1993, Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage, Onderzoeksinstituut OTB, Delft (Delftse Universitaire Pers). Lok, I.A., 1991a, Toepassing artikel 19 WRO en artikel 50 WW onder de nieuwe Woningwet, Bouwrecht, 28, nr. 1, pp. 20-24. Lok, I.A., 1991b, De nieuwe Woningwet is er (toch), Agrarisch recht, 51, nr. 10, oktober, pp. 477-490. Lubach, D.A., A.G. Bregman, A. Hoekzema en H.B. Winter, 1992, Onderzoeksplan juridisch-bestuurskundige evaluatie van de herziene Woningwet, Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde RUG en Instituut voor Bouwrecht, Groningen, Den Haag, (concept). Lubach, D.A., 1987, De herziening van de Woningwet, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, pp. 873-877 en pp. 883-888. Lubach, D.A., 1991, De nieuwe Woningwet in vergelijkend perspectief, Deventer (Kluwer). Moesker, H.C.W.M., 1988, Privatisering van het bouw- en woningtoezicht?, Bouwrecht, 25, pp. 570-573. Moesker, H.C.W.M., 1990a, De toekomst van het bouw- en woningtoezicht, Bouwrecht, 27, nr. 10, oktober, pp. 740-747. Moesker, H.C.W.M., 1990b, Het Bouwbesluit, Bouwrecht, 27, nr. 12, december, pp. 890-908. Mos, P. de, 1992, Opdrachtgever en Bouwbesluit. Effecten nieuwe regelgeving in kort bestek, Bouw, 47, nr. 24, december, p. 29. Noordanus, P.G.A., 1987, De herziening van de Woningwet, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, pp. 877-883 en pp. 883-888. Peeters, E.M., 1988, Wetsvoorstel tot herziening van de Woningwet, de Gemeentestem, 138, nr. 6847, 8 januari, pp. 1-4. Peeters, E.M., 1992, Deregulering in de volkshuisvesting. De herziene Woningwet en de Huisvestingswet, Leiden, (proefschrift). Peters, I.A ., 1987, Resumé van de discussie, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, p. 885.

79

Priemus, H., 1992, Kritische kanttekeningen bij herziene Woningwet, Staatscourant, nr. 188, 29 september, p. 5. Publikatieblad van de Europese gemeenschap (pbEG), 1983, nr. LI09, 83/189/EEG, Straatsburg/Brussel. Publikatieblad van de Europese gemeenschap (pbEG) , 1989, nr. lAO, 89/106/EEG, Straatsburg/Brussel. PZC, 1992, Staatssecretaris kwetst Veere, 28 november. Raad van Advies voor de Volkshuisvesting, 1986, Advies inzake het voorontwerp van Wet tot herziening van de Woningwet, Zoetermeer, adviesnr. 123. Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO), 1983, RARO-advies over de relatie tussen de ruimtelijke ordening en het milieubeleid, deel 2: Coördinatie vergunningverlening en projectmatige besluitvorming, Den Haag. Renovatie en Onderhoud, 1993, Bouwbesluit schaadt dorpsgezicht, 18, nr. 1, januari, p. 13. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1991, Besluit van 16 december 1991, houdende technische voorschriften omtrent het bouwen van bouwwerken en de staat van bestaande bouwwerken (Bouwbesluit), 680. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1992, Besluit Meldingplichtige Bouwwerken, nr. 196. Vijlbrief-Van der Schaft, J., 1992a, Opdrachtgever en Bouwbesluit. Bouwvergunning aanvragen blijft spannend, Bouw, 47, nr. 24, december, p. 34. Vijlbrief-Van der Schaft, J., 1992b, Opdrachtgever en Bouwbesluit. Gemeente krijgt alsnog meer bevoegdheden, Bouw, 47, nr. 24, december, p. 35. Weerkamp, J.W., 1985, De Woningwet herzien?, TvO, p.447. Weerkamp, J.W. , 1992, De nieuwe model-bouwverordening (I). Enkele aspecten nader belicht, Bouwrecht, 29, nr. 10, oktober, pp. 742-749. Wijnja, J.G., en H. Priemus, 1990, De toekomst van het bouw- en woningtoezicht, Technisch-Bestuurskundige Verkenningen, nr. 8, Delft (Delftse Universitaire Pers). Winter, H.B., en A. Hoekzema, 1992, De herziene Woningwet, Bouwrecht, 29, nr. 10, oktober, pp. 733-741. 80

BIJLAGE 1 " ENQUETE VERGUNN1NGENSTELSEL

BLOK 1: ALGEMENE GEGEVENS 1.

Wilt u zo vriendelijk zijn eerst de volgende algemene gegevens over uzelf en de gemeente waarvoor u werkt te verstrekken?

uw NAAM: UW FUNcnE:

TELEFOON: GEMEENTE: . AANTAL INWONERS: PROVINCIE:

2.

In deze vraag wordt ingegaan op het bouw- en woningtoezicht (BWT) in uw gemeente. Heeft uw gemeente een zelfstandige afdeling of dienst BTW?

o

IA, EEN ZELFSTANDIGE AFDELlNG/DIENST

o NEE, ONDERDEEL VAN EEN ANDERE GEMEENTEUJKE AFDELING/DIENST

o

NEE, ONDERDEEL VANEEN REGIONAAL GEORGANISEERD BWT ANDERS NL.:

3.

De taak van het bouw- en woningtoezicht is ruim (van plantoetsing tot en met toezicht op de uitvoering).

Kunt u aangeven hoeveel werknemers (technisch, administratief en juridisch geschoold) zich met deze taak bezighouden (in fuII-time eenheden)

AANTAL WERKNEMERS: . ... ... . .FI1!

81

BLOK 2: SITUATIE ONDER DE OUDE WONINGWET, VÓÓR OKTOBER 1992 De vragen in dit blok hebben betrekking op de praktijk van de bouwplanprocedure in uw gemeente zoals deze is verlopen tot aan de invoering van het Bouwbesluit en de herziene Woningwet (tot 1-10-1992). 4a.

In sommige gevallen wordJ, v66rdaJ er een officiële indiening van een aanvraag voor een bouwvergunning plQQ/svindl, van Ie voren overlegd tussen de CIIl1fV1'Qget' en een amblenaar het bouwen woningtoezicht. Dil vooroyerleg Ium zich alleen beperken lot ad!1uering van de kant van BWT. dit hoeft echter niet. Tijdens het vooroverleg kunnen - nog niet geheel definitieve - plannen ook inhoudelijk besproken worden.

4b.

Vond in uw gemeente dergelijk vooroverleg plaats?

0 IA

o NEE_ _ _ _ _ _ _ _ _.....!(Dur Sa)

4c.

In boeveel procent van bet totaal aantal bouwaanvragen was er gemiddeld sprake van vooroverleg?

o

MINDER DAN 25%

o

ruSSEN 25% EN 50%

o ruSSEN 50% EN 75% o IN MEER DAN 75%

4d.

Welke toetsing vond er over bet algemeen tijdcm de fase van bet vooroverleg plaats?

o

AAN ONTVANKELUKHEID VAN DE AANVRAAG

o AAN REDEU1KE EISEN VAN WELSTAND

(U lamt meer mogelijkheden aanJvuuen) o AAN SlllDEBOUWKUNDIGE ElSENlBES11lMMINOSPLAN o AAN BOUWTECIINISCHE VOORSCHRIFTEN o GEEN TOETSING o ANDERS, NL.:

5a.

In deze vraag wordt ingegaan op offiCiële bouwaanvragen, die nog niet volledig zijn llitgewerkl en waarvoor de gemeente een vergunning onder voorwaarden ventrekl. Deze plannen noemen _ 'bO!fl!l//lqnnen In hoofd/lm '.

Sb.

Werden er in uw gemeente bouwplannen in boofdlijnen besproken en op basis daarvan een bouwvergunning onder voorwamden afgegeven?

o

NEE, KWAM NIET VOOR,_ _ _ _( -

o

IA. lNCIDEImlEL

o IA. REGELMATIG o

82

IA. KWAM VEEL VOOR

6a)

Sc.

Kunt u aangeven of het daarbij om specifieke plannen ging?

NEE, HET GING OM UITEENWPENDE AANVRAGEN IA, HET GING MëT NAME OM RELATIEF DURE PLANNEN

o

IA, HET GING MET NAME OM BEELDBEPALENDE PLANNEN ANDERS, NL.:

Sd.

Waarop werden deze bouwplannen in hoofdlijnen bij de behandeling van de bouwaanvraag nog niet getoetst?

o ONlVANKEUlKHEID o

VAN DE AANVRAAG

REDEUJKE EISEN VAN WELSTAND STEDEBOUWKUNDIGE EISENIBESTEMMINGSPLAN

o

CONSTRUCTIEVE EISEN INSTALLATIE-TECHNISCHE EISEN DëTAILLERING ANDERS, NL.:

6a.

6b.

Wat was in 1991 de gemiddelde behandelingstermijn van bouwvergunningaanvragen in uw gemeente, vanaf de officiEle bouwaanvraag tot de uiteindelijke beschikking? U fcunI desgewenst onderscheid maken tussen de 'kleinere' aanvragen (bijvoorbeeld verbouwingen) en de 'grotere aanvragen' (nieuwbouwplannen en dergelijke). Wanneer deze gegevens op papier staan kunt u ook een copie meesturen.

GEMIDDELD TOTAAL:

..... MAANDEN

KLEINE AANVRAGEN:

..... MAANDEN

GROTE AANVRAGEN:

... . . MAANDEN

Kunt u in het onderstaande schema de percentages van de in 1991 afgegeven beschikkingen naar behandelingstermijn aangeven? ~------------------T-------'

II

BEHANDELINGSTERMIJN

I

II I

% BOUWPLANNEN IN 1991

II I

~-----------------------~--------~ I MAAND OF KORTER I I

I

~----------------------+---------l TUSSEN I - 2 MAANDEN I I ~-----------------------+-------------l I TUSSEN 2 - 3 MAANDEN I I ~--------------------+------l I

I

TUSSEN 3 - 4 MAANDEN

I

I

~----------------------+---------l I TUSSEN 4 - 5 MAANDEN I ~-----------------------~----l I TUSSEN 5 _ 6 MAANDEN I I ~----------------------+-----------l I MEER DAN 6 MAANDEN I ~-----------------------~----l :L-____________________ TOTAAL

I

~

_ _ _100: _~

83

6c.

Verschilt de gemiddelde bebandelingstermijn in 1991 veel met die in de jaren daarvoor?

NEE, ONOEVEER. HETZELFDE _ _ _(nur 7.)

o

JA, EEN BEETJE

o JA, VEEL 6d.

Kunt u in het kort aangeven welk(e) venchil(len) er is (zijn) tussen de gemiddelde behandelingstermijn in 1991 en die in de jaren daarvoor?

7a.

In het onderstaand schema staan enkele fadoren die de bebandelproc:edure mogelijkerwijs kunnen vertragen.

BELANORIJKSTE VERSCHIL:

Kunt u per regel aanJauisen, of en zo ja in welke mate, deze factoren in uw gemeente een rol speelden bij de duur van de bouwplanproc:edure?

...-------------T-------T-----, --T-------T------., I MOGEWKE VERTRAGENDE I GROTE I KLEINE I GEEN I WEET I I

FACTOREN I ROL I ROL I ROL I Nm' I ~------------+-------+-------+-------+-------~ INOEDIENDE BOUWAANVRAAO IS NIET I I I I I : COMPLEET : : : I I

I I

I

I

I

I

I

J

I I I

I I

i-------------+-------+-------+-------+-------~ rus.: I I

t I I

I

I

I

I

I

I I I

I I I

I I I

I I I

I I I

I I I

COÖRDINATIE EN AFSTEMMING

I

MEENTE ONTBREEKT

I I I

VEROUNNJNOVERLENINO WORDT AANOEHOUDEN T.B.V. AFSTEMMINO MET

SEN DE VERSCHIlLENDE GEMEENTEUJKE DIENSTEN

I I

.~ +-------+-------+-------+-------~ II ANDERE DESKUNDIOIIEID WORDT IN- II II II II II I OESCHAKELD, OMDAT DEZE BU OE- I I I I I I

I

+-------+------+-------+_-----~

EEN MILIEUVERGUNNING ~------------+-------+-------+-------+-------~

I VERLENEN VAN VRUSTELLINO OP BA- I I I I SIS VAN DE WRO (ART. 15. 17, 18, EN 19 jI ~~~~~--------_L_------~-------~-------~------I AFWACHI1!N VAN HET ADVIES VAN I I I I I I

I I

DE WELSTANDCOMMISSIE

I

DE AANVRAGER HEEFf GEEN OF TE

I

I

I

I I

I I

I I

I I

I I

I

I

I

I

II

I

I

I

+_------+-------+-------+-------~

I

I

i LAAT LEOFS BEI'AALD

1

I

I

It I I I

,

84

I

ANDERE FACIOREN, NL.:

II I I I

1 ! ! I -----+------+------+------~

I I • 1 I I • I I I , I I I I _-----_..&.._------~._-----~----~

..

7b.

In het schema bij vraag 7a wordt het verlenen van vrijstelling van bestemmlngsplanvoorschriften op basis van de art . 15, 17, 18, en 19 WRO) als een van de mogelijlce vertragende factoren genoemd Kunt u aangeven in hoeveel procent van de gevallen het verlenen van vrijstelling de bouwplanprocedure vertraagd?

MINDER DAN 25".

0

o TUSSEN 25% EN 50% o TUSSEN 50% EN 75% IN MEER DAN 75%

8a.

Kunt u aangeven hoeveel beschikkingen op bouwvergunningaanvragen, zo mogelijk onderverdeeld naar bouwsom, er in 1991 in uw gemeente zijn afgegeven?

I""--------------r--------, I I BESCHIKI II KINGEN IN II II BOUWSOM I

I

1991

I

~------------~

I

I

I

I

TOT / 50.000,-

~-------------~---~

I /

50.000,- TOT /300.000,-

I

I

I /

300.000,- TOT / 1000.000,-

I

I

I

I

~------------~--~ ~-------------~--~

.

I //

1000.000,- EN MEER

------------~-~

: TOTAAL : : ~------------~-----'

8b.

Verschilt het aantal beschikkingen dat in 1991 is afgegeven met de aantallen die in de jaren daarvoor zijn afgegeven?

(invullen a.u.b.)

NEE, ONGEVEER HETZELFDE BEElD

IA. lIET AANTAL VERSCHILT DUIDElJlK, NL. GEMIDDElD: .. MEER

. . MINDER

9a.

Deze vraag gaal in op de '~' van de bouwplanprocedure. In sommige gevallen doen er zich tijdens de procedure in het geheel geen problemen voor en kan de beschikking snel afgegeven worden. In andere gevallen moel er tijdens het proces nogal wat worden bijgesteld. wat S01tl8 resulteert in een formele weigering.

9b.

Kunt U, over het jaar 1991, een (globale) schatting geven van de verdeling van de soepele en minder soepel lopende procedures (in percentages)?

GEEN PROBLEMEN UCHI1l

BUSTEUJNGEN

VEEL BUSTEUJNGEN FORMELE

TOTAAL

WEIGERING

.. % .. % .. % .. % 100%

85

1Oa.

Kunt u (in procenten) aangeven bij hoeveel van de in 1991 verleende bouwvergunningen er ook een vergunning is afgegeven op basis van de milieuwetgeving?

lOb.

Werd de toetsing van de aanvraag van een bouwvergunning afgestemd met de toetsing van de milieuvergunning aan de milieu-eisen?

IOe.

PROCENT

0 JA

NEE._ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _,(naar 11)

Kunt u aangeven waaruit deze afstemming bestond?

AANHOUDEN BOUWVERGUNNINGVERLENING

AMBTELIJK OVERLEG BES11JURUJK OVERLEG

11.

Werd bij de technische toetsing van de bouwaanvraag de bouwverordening van uw gemeente geraadpleegd?

o

ANDERS, NL.:

o

(VRIJWEL) ALTIJD

REGELMATIG INCIDENTEEL (BIJNA) NOOIT

12a.

Deze vraag gaal In op de wijze waarop in uw gemeente de verschillende gegevens uit het houwplanproces worden W13tgelegd

12b.

Werden de gegevens uit het bouwplanproces in uw gemeente in een geautomatiseerd systeem opgeslagen?

0 JA NEE _ _ _ _ _ _ _ _ _ _(naar 13.)

12e,

Kunt u aangeven welke van de volgende administratieve gegevens geautomatiseerd werden opgeslagen?

LOPENDE BOUWAANVRAGEN

o

VERlEENDE BOUWVERGUNNINGEN

(U kunt meer mogelijkheden aankruisen)

o

KLACHTENIIIEROEPSPROCEDURES LOPENDE HlNDERWET·VERGUNNINGEN VERlEENDE HINDERWET-VERGUNNINGEN

ANDERS, NL.:

86

BLOK 3: SITUATIE ONDER DE HERZIENE WONINGWET, NA OKTOBER 1992 De vragen in dit derde blok gaan over de behandeling van bouwaanvragen na de invoering van het Bouwbesluit en de herziene Woningwet (vanaf 1 oktober 1992). Vanaf die .datum gelden zogenaamde fatale termijnen waarbinnen een beslissing moet worden genomen of een bouwvergunning wordt verleend. Bovendien maakt men sinds die tijd onderscheid tussen: vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. De vragen in dit blok gaan in op de volgende onderwerpen: - invloed van de nieuwe regelgeving op het gemeentelijk beleid; - verwachtingen over de nieuwe regelgeving; - eerste praktijkervaringen met de nieuwe regelgeving. In de ondentaande vragen wordt nagegaan or uw gemeente vanwege de nieuwe regelgeving bepaalde beleidslijnen beeft uitgezet om bouwplannen te bebandelen. Ook komt aan de orde or uw gemeente beeft bekeken welke consequenties de nieuwe regelgeving mogelijk heeft voor de gemeentelijke praktijk. Zowel bij bet nagaan van de consequenties als het vaststellen van beleidslijnen kunt u aan de volgende, niet uitputtende lijst van onderwerpen denken: ontvankelijkbeldsregeling; fictieve vergunnlngverlenlng; welgerlnaen; verdaama; toetslnpprocedures; drIedeIlna; bestunndwang; organisatie van bet BWT.

13a.

13b.

Is er in uw gemeente voor of nadat de herziene Woningwet in werking trad, gefnventariseerd welke consequenties invoering van fatale tennijnen en het onderscheid in drie soorten bouwwerken heeft?

Kunt u kort aangeven welke inzichten deze inventarisatie heeft opgeleverd?

0 JA 0 NEE _ _ _ _ _ _ _ _ _ _,(naar 14)

VERKREGEN INZICIITEN:

(Hierboven zijn als handreiking enkele mogelijke thema'30pguOmd).

87

14a.

Zijn er binnen uw gemeente bepaalde beleidslijnen vastgesteld naar aanleiding van de invoering van fatale tennijnen en de drieling in bouwwerken?

o

JA

o NEE_ _ _ _ _ _ _ _---'(nur 15)

Zo ja, wilt" dan eventuele nota 's of rapporten meestll1'en?

14b.

Kunt u de inhoud van deze beleidslijnen kort weergeven?

INHOUD BELElDSUJNEN:

(Aan het begin van blok J zijn als handreiking enkele mogelijke thema's opgesomd).

IS.

Heeft uw gemeente eigen voorlichtingsmateriaal . voor potentiele bouwers vervaardigd, waarin bijvoorbeeld de driedeling in bouwwerken wordt uitgewerkt?

o

JA, ER IS EEN FOLDER GEMAAKT

o

NEE, ER IS GEEN SPECIFIEK VOORUCHJ1NOSMATERIAAL

Zo ja, wilt " een exemplaar meezenden?

168.

Merkt u dat er na I oktober 1992 meer mensen bij uw dienst langskomen met vragen over bouw initiatieven dan vóór I oktober 1992?

MEER VRAGEN DAN ANDERS EVENVEEL VRAOEN _ _ _ _ _,(nur 17.) MINDER VRAGEN DAN ANDERS _ _(nur 17.)

16b.

Waarop bebben deze vragen betrekking?

(U kunt

meet'

mogelijkheden aankruuen)

o

DRIEDELING IN BOUWWERKEN IN HET ALGEMEEN HET VERSCHIL ruSSEN EEN VRU EN EEN MELDINOPUCHI1G BOUWWERK HET VERSCHIL ruSSEN EEN MELDING- EN VERGUNNINOPUCHI1G BOUWWERK

o ANDERS, NL.:

88

178.

In de aanloop naar de nieuwe Woningwet speculeerden velen over de gevolgen die de gewijzigde procedures om bouwplannen te behandelen, zouden Iamnen hebben voor de gemeentelijé pra/rtijk. Het onderstaande schema geeft In de "orm 'IIQ1/ 'prilcA:elende' stellingen een aantal mogelijé consequenties 'IIQ1/ de invoering "on fatale termijnen.

17b.

Kunt u - op grond "an de gegroeide praktijk van bouwverguoningverlening in uw gemeente - per regel aankruisen welke gevolgen mogelijk zullen optreden? r-----------~--------T_--------,.._--------~--------_r__-------.,

I I I

I

I I

MOGEWKE EFFECJ'EN VAN INVOI:-

RING FATALE TERMUNEN

ZEKER WEL

I

I WAARI SCHUNI

LUK

I I I

WEET NIET

I WAARI SClDJNI

WK

I I I

ZEKER NIET

I I I

I (WEL I I NIET I I ~------------+_--------+_--------+_--------+_-------+_-------ol

I II

I II

DE AFHANDELING VAN AANVRAGEN

ZAL SNEUER VERLOPEN

I

I

I II I

I II I

I II I

I II I

I II I

~-----------+_--------+_--------+_--------+---------+_-------ol

I DE TOE:I'SINGSPROCEDURES ZUllEN I II MINDER NAUWOfZET PLAATS-VINDEN ' I I

I

I I I

I II

I II

I II

I II

I II

I II

I II

I II

I II

I

I

I

I

I

1-------------+_-------+--------+_--------+_--------+_-------ol I DE ROL VAN HET VOOROVERLEG II BELANORUKER WORDEN

ZAL

I

I II I

I

I

I

I

I

~-----------+_------+_-------+_--------+_--------+_----ol HET AANTAL WEIGERINGEN ZAL TOe.

I

• NEMEN

I I

I I I

! I I I

! I , I

! I I I

! I I I

! I I I

-+---------+_-------+_--------+_--------+_------l

I

I

!

I I I I I I I I I I I I I I I I I 1-------------+---------+_------+_--------+_--------+_------01 I DE ORGANISATIE VAN HET PROCES I I I I I I I VAN VERGUNNINOVERLENING ZAL I I I I I I I BETER WORDEN I I I I I I ~-------------+---------+---------+--------+---------+------I I DE AANVRAGEN ZUllEN NADRUKI I I I I I I KEUJKEIl GETOETST WORDEN AAN I I I I I I I ONlVANKELlJXHEIDSFJSEN I I I I 1--1' ~ +--------+------+-------+---------+-I VERDAOINO VAN AANVRAGEN ZAL I I I I I I II EEN "HAMERSltJK' WORDEN II II II II II tI I I

ER ZUllEN VEEL VERGUNNINGEN

I

VAN RECHTSWEGE VERLEEND WORDEN

I

I

I

I

I

I

I

I HET VEIUJ!NEN VAN EEN VERGUNI NINO ONDER VOORWAARDEN ZAL

I I I

I I I

I I I

I I I

I I I

I I I

! NL.: ANDERE MOGELIJKE CONSEQUEN11FS. !

!

I

I

I

I

~----------+------+------+------+--------+-----I

I

VAKER GAAN VOORKOMEN

I

I L -

1Sa.

+_------ I I

I

-+_-----+-----+_-----1 ! ! I !

I I , -L _______LI ______LI ______LI _______L-----1

In deze \ll'QQg /crijgt 11 een aantal I1II8prt1ken lIOOTge/egd over de mogelijé consequenties die de In "'ije, me/dJngplichtlge en vergomningplichtlge bouwwerken heeft.

~

89

ISb.

Kunt u - op grond van de gegroeide praktijk van bouwvergunningverlening in uw gemeente- per regel aankruisen welke van deze gevolgen mogelijk zullen optreden?

..

,..-------------~-- -----~----- --T_--------T---

. -----T_--------,

I MOGELIJKE EFFECTEN VAN DRIEDE- I ZEKER I WAAR- I WEET I WAAR- I ZEKER I I WEL I SCHUN- I NIET I SCHIJN- I NIET I I LING IN BOUWWERICEN I I ILUK I IWK I I I I I WEL I I NIET I I 1-------------+--------+---------+---------+---------+--------ol I DE WERKDRUK VAN DE MEDEWERI I I I I I II

KERS VAN BWT ZAL AFNEMEN

I

II I

tI

II I

I

II I

II

II

I

I

1-------------+---------+---------+---------+---------+---------ol IDEOMVANOVANDEIUEOALE

I

I

I

: BOUWAcnvrmTEN ZAL AFNEMEN:

:

:

:

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I II

I :I

I

I

1-------------+--------+---------+---------+---------+---------ol I HET BELANG VAN HET VOOROVERLEG I

II

ZAL TOENEMEN

I

I

I

I :I I I

I,

I

I

I

:I I

I

I

:I

II

I

I

1-----------+---------+---------+---------+---------+---------ol i MELDINOPUCH110E DE lECHNISCHE TOETSING VAN I ! I i I i BOUWWERKEN I

I

I

ZAL PREVENTIEF PLAATSVINDEN

I

I

I

I

:

I

I

I

I

I

:

1-------------+---------+-------+---------+---------+---------ol

I HET OPRICHTEN VAN VRUE BOUWI I I I I I I WERKEN ZAL HET STADS- OF I I I I I I I ooRPSGEZICIIT AANTASTEN I I I I I : I-----------+-------+---------+---------+---------+--------ol I HET AANTAL BOUWVERGUNNINGI I I I I I I :I :, I I :I I AANVRAOEN ZAL AFNEMEN I I I I I

I

I DE AFBAKENING TUSSEN

I I

BOUWWERKEN ZAL PROBLEMEN GEVEN VOOR BOUWAANVRAGERS

I

I

I

I

I

I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I

II

I

+---------+---------+--------+--------+----l I I I I I I

1-------------+---------+---------+---------+---------+---------ol : ANDERE MOOELUKE : : : I : I I CONSEQUENTIES. NL:

I

I

I

I

I

I

I

I

I

_____ ~ IL - -_ _ _ _ _ _ _ _ _ _..... I I ________ ~ I ________ ..L. I _________.I. ._______ .JI

19.

Stel dat in 1991 de driedeling in bouwwerken al van knIdIt zou zijn geweest. Kunt u dan globaal aangeven, op basis van het soort ingediende bouwaanvragen in 1991, hoe de procentuele verdeling over de categoric6'n vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken zou zijn geweest?

20.

90

Kunt u aangeven in hoeverre de categorie vrije bouwwerken, zoals geformuleerd in de herziene Woningwet, afwijkt van de categorie vrije bouwwerken, zoals geformuleerd in de oude gemeentelijke bouwverordening?

VERGUNNINGVR/J

.. %

MELDINOPUCH110

.. %

VERGUNNlNOPUCH110

.. %

TOTAAL

.. %

CATEGORIE VRUE BOUWWERKEN IS 0R011lIl GEWORDEN

o

CATEGORIE VRUE BOUWWERKEN IS (ON<JE. VEER) OEUJK GEBLEVEN

o

CATEGORIE VRUE BOUWWERKEN IS KLEINEIl GEWORDEN

21.

Welk type bouwwerken die in uw gemeente onder de oude Woningwet als vergunningvrij werden beschouwd, worden nu onder de herziene Woningwet meldingplichtig?

TYPE BOUWWERKEN: ..... .

De lutste vragen van deze enquEte gaan In op de eente

praktlikervarIngen met de nieuwe regelgeving In uw gemeente

22.

In deze vraag wordt gevraagd naar de aantallen meldingen, bouwaanvragen en dergelijke, van bouwplannen die in uw gemeente in de periode oktober 1992 tot en met 31 januari 1993 zijn binnengekomen. Wilt u de gevraagde gegevens in het onderstaand schema invullen?

r------------------------------------------T--------, : PERIODE OKTOBER 199% TOT EN MET JANUARI 1993 I I

: AANTAL : I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

1--------------------------------------+---------1 : MELDINGEN VAN HET VOORNEMEN TOT BOUWEN : : 1---------------------------------+---------1 : FlcnEVE MEDELlNGEN : : 1-----------------------------+---------1 : MELDINGEN DIE NIET VOLDEDEN AAN HET : : : BESLUIT MELDINGPUamGE BOUWWERKEN : : 1------------------------------------+---------1 : INGEDIENDE BOUWAANVRAGEN : : 1------------------------------+---------1 : BOUWAANVRAGEN DIE NlET.QNTVANKEWK : : I~~~ I I 1--------------------------+---------1 : AFGEGEVEN VERGUNNINGEN : : 1----------------------------+---------1 : F1C11EF VERLEENDE VERGUNNINGEN : : 1--------------------------------+---------1 : VERDAGINGEN VAN FATALE TERMIJNEN : : I I I IL. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ..L. I ________ ~I

23L

Bij het toetsen van een meldingplichtig bouwwerk aan redelijke eisen van welstand zijn gemeenten bevoegd, mtlQI' niet verplicht. advies in te winnen bij een welstandscommissie.

23b.

Wordt in uw gemeente een dergelijke commissie ingeschakeld om te toetsen of meldingplichtige bouwwerken aan redelijke eisen van welstand voldoen?

JA. ALlUD _ _ _ _ _ _ _ _(naar 24) IA. MAAR AF EN TOE NEE

(naar 24)

91

23c.

In welke gevallen wordt de welstandscommissiè ingeschakeld?

INSCHAKELEN WELSTANDSCOMMISSIE BU:

(gevallen opschrijven a.u.b.)

24.

Worden de binnengekomen meldingen in uw gemeente preventief getoetst aan het Bouwbesluit?

o

(BIJNA) NOOIT

INClDENlEEL REGELMATIG (VRUWEL) ALTIJD

2Sa.

Het Bouwbesluit vraagt een andere manier van beoordelen (functionele omschrijvingen en prestatie-eisen) dan op basis van de bouwverordening gebruikelijk WIS. Levert dit voor uw dienst problemen op?

o

GEEN PROBLEMEN _ _ _ _ _,(naar

168)

o

ENIGE AANLOOPPROBLEMEN _ _(naar

168)

o

OMVANGRUKE PROBLEMEN

o

WEET (NOO) N1ET_ _ _ _ _......:(nur 168)

REDELIJK VEEL PROBLEMEN

2Sb.

Kunt u kort omschrijven welke problemen dit zijn?

PROBLEMEN:

(Invullen a.u.b.)

26a.

Zijn er in uw gemeente aanvullende voorschriften geformuleerd op het Bouwbesluit?

0

IA

o NEE, MAAR ER ZIJN WEL PLANNEN_(naar 17) NEE, EN OOK GEEN PLANNEN _ _ _(nur 17)

26b.

Kunt u aangeven waarop deze aanvullende voorschriften betrekking hebben?

(Invullen a. u. b.)

92

AANVULLENDE VOORSCHRIFTI!N:

27.

Heeft uw gemeente een bouwregister opgesteld?

o

JA, FUNCIlONEERT AL DE GEMEENTE IS ER MEE BEZIG (NOG) NIET

28.

Heeft uw gemeente een operationeel voortgangscontrolesysteem waannee bijvoorbeeld de fatale termijnen ' bewaakt' kunnen worden?

o

JA, EEN GEAUTOMATISEERD SYSTEEM

o

JA, HET WORDT HANDMATIG BUGEHOUDEN

o NEE. MAAR ER ZIJN

WEL PLANNEN

NEE. VOORLOPIG OOK GEEN PLANNEN VOOR

29a.

ZONDER PROBLEMEN _ _ _ _ _ (naar 30)

Hoe verloopt de bekendmaking van aanvragen, meldingen en beschikkingen in uw gemeente?

ENIGSZINS PROBLEMATISCH

o 29b.

Kunt aangeven waar de problemen liggen?

ERG PROBLEMATISCH

PROBLEMEN:

(i1Mlllen a.u.b.)

30.

Heeft u nog verdere suggesties of opmerkingen naar aanleiding van deze enquête?

SUGGESTIESIOPMERKINGEN:

31 .

Bent u gefnteresseerd in een korte samenvatting van de onderzoeksresultaten?

o

JA

NEE

HARTELIJK BEDANKT VOOR UW MEDEWERKING AAN DIT ONDERZOEK

U kunt de vragenlijst (zonder postzegel) retour zenden in de bijgevoegde antwoordenvelop Vergeet u niet eventuele nota's, brochures en dergelijke mee te zenden?

93

BIJLAGE 2

TABELLEN

Tabell

De afhandeling van aanvragen zal 'zeker wel' of 'zeker niet'

sneUer verlopen, naar gemeentegrootte De afhandeling van aanvragen zal sneUer verlopen

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

totaal

n=87

n=83

n=26

n=l1

n=207

Zeker wel

21.8

19.3

42.3

36.4

24.2

Zeker niet

16.1

16.9

3.8

14.0

Bron: OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 2

De toetsingsprocedures zullen 'zeker wel' of 'zeker niet' minder nauwgezet plaatsvinden, naar gemeentegrootte

De toetsingsprocedures zullen minder nauwgezet plaatsvinden

0-20.000 n=87

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

Zeker wel

4.6

3.6

11.5

Zeker niet

52.9

50.6

46.2

100.000 en meer n=11

totaal n=207 4.8

45.5

50.7

Bron: OTB/IBR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

95

Tabel 3

De rol van het vooroverleg zal 'zeker wel' of 'zeker niet' belangrijker worden (agv de fatale tennijnen), naar gemeentegrootte

De rol van het vooroverleg zal belangrijker worden

0-20.000 n=86 83 .7

Zeker wel Zeker niet

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=205

81.7

92.3

81.8

83.9

1.2

3.8

9.1

1.5

Bron: OlB/lBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 4

Het aantal weigeringen zal 'zeker wel' of 'zeker niet' toenemen, naar gemeentegrootte

Het aantal weigeringen zal toenemen

0-20.000

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal

n=87

20.000 tot 50.000 n=83

Zeker wel

12.6

20.5

34.6

63 .6

21.3

Zeker niet

2.3

7.2

11.5

n=207

5.3

Bron: OTB/ffiR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 5

Er zullen 'zeker wel' of 'zeker niet' veel vergunningen van rechtswege verleend worden, naar gemeentegrootte

Er zullen veel vergunningen van rechtswege verleend worden

0-20.000 n=87

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=207

Zeker wel Zeker niet

36.8

38.6

Bron: OlBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

96

42.3

45 .5

38.6

Tabel 6

De organisatie van het proces van vergunningverlening zal 'zeker

wel' of 'zeker niet' beter worden, naar gemeentegrootte De organisatie van het proces van vergunningverlening zal beter worden

0-20.000 n=87

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100 .000 n=26

Zeker wel

21.8

25.3

38.5

Zeker niet

6.9

8.4

7.7

100 .000 en meer n=ll 18.2

totaal n=207 25 .1 7.2

Bron: OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 7

De aanvragen zullen 'zeker wel' of 'zeker niet' nadrukkelijker

getoetst worden aan ontvankelijkheidseisen, naar gemeentegrootte De aanvragen zullen nadnJkkelij- 0-20.000 ker getoetst worden aan ontvanken=87 lijkheidselsen

Zeker wel

72.4

Zeker niet

1.1

20.000 tot 50.000 n=83 74.7

50.000 tot 100 .000 n=26 88.5

100 .000 en meer n=l1 100.0

totaal n=207 76.8 0.5

Bron: OTB/ffiRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 8

Verdaging van aanvragen zal 'zeker wel' of 'zeker niet' een 'hamerstuk' worden, naar gemeentegrootte

verdaging van aanvragen zal een 'hamerstuk' worden

0-20.000 n=86

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100 .000 n=26

100 .000 en meer n=l1

totaal n=206

Zeker wel

12.8

9.6

7.7

9.1

10.7

Zeker niet

16.3

27.7

23.1

45.5

23.3

Bron: OTBIIBRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

97

Tabel 9

Het verlenen van een vergunning onder voorwaarden zal 'zeker wel' of 'zeker niet' vaker gaan voorkomen, naar gemeentegrootte

Het verlenen van een vergunning onder voorwaarden zal vaker gaan voorkomen

0-20.000 n=86

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=206

Zeker wel

5.8

4.8

3.8

18.2

5.8

Zeker niet

15.1

14.5

19.2

9.1

15.0

Bron: OTBIIBR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 10

De werkdruk van de medewerkers van BWT zal 'zeker wel' of

'zeker niet' afnemen, naar gemeentegrootte De werkdruk van de medewerkers van bwt zal afnemen

0-20.000 n=87

20.000 tot 50.000 n=82

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=ll

totaal n=206

Zeker wel Zeker niet

79.3

82.9

88.5

90.9

82.5

Bron: OTB/ffiR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 11

De omvang van illegale bouwactiviteiten zal 'zeker wel' of 'zeker

niet' afnemen, naar gemeentegrootte De omvang van de illegale bouwactiviteiten zal afnemen

0-20.000 n=87

20.000 tot 50.000 n=83

Zeker wel

1.1

1.2

Zeker niet

47.1

45.8

Bron: OTBIIBR/RuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

98

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=207 1.0

57 .7

45.5

47 .8

Tabel 12

Het belang van het vooroverleg zal 'zeker wel' of 'zeker niet' toenemen (door de driedeling in bouwwerken), naar gemeentegrootte

Het belang van het vooroverleg zal toenemen

0-20.000 n=86

Zeker wel

82.6

Zeker niet

20.000 tot 50.000 n=83 81.9

50.000 tot 100.000 n=26 92.3

100.000 en meer n=l1 90.9

1.2

totaal n=206 84.0 0.5

Bron: OTB/mRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 13

De technische toetsing van meldingplichtige bouwwerken zal 'zeker wel' of 'zeker niet' preventief plaatsvinden, naar gemeentegrootte

De technische toetsing van meldingplichüge bouwwerken zal preventief plaatsvinden

0-20.000 n=84

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

100.000 en meer n=l1

totaal n=204

Zeker wel

20.2

15.7

19.2

18.2

18.1

Zeker niet

9.5

16.9

11.5

36.4

14.2

Bron: OTBtmRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

Tabel 14

Het oprichten van vrije bouwwerken zal 'zeker wel' of 'zeker niet' het stads- of dorpsgezicht aantasten, naar gemeentegrootte

Het oprichten van vrije bouwwerken zal het stads- of dorpsgezicht aantasten

0-20.000 n=87

Zeker wel

33.3

Zeker niet

1.1

20.000 tot 50.000 n=83 32.5

50.000 tot 100.000 n=26 23.1 3.8

100.000 en meer n=l1 9.1

totaal n=207 30.4 1.0

Bron: OTB/mRlRuG, enquête vergunningenstelsel, 1993.

99

Tabel 15

Het aantal bouwvergunning aanvragen zal 'zeker wel' of 'zeker niet' afnemen, naar gemeentegrootte

Het aantal bouwvergunnlngaanvragen za) afnemen

0-20.000 n=86

20.000 tot 50.000 n=83

50.000 tot 100.000 n=26

Zeker wel

10.5

19.3

15.4

Zeker niet

9.3

15.7

7.7

100.000 en meer n=l1 54.5

totaal n=206 17.0 11.2

Bron: OTB/ffiRlRuG. enquête vergunningenstelsel. 1993.

Tabel 16

De afbakening tussen bouwwerken zal 'zeker wel' of 'zeker niet'

problemen geven voor bouwaanvragers, naar gemeentegrootte De afbakening tussen bouw-

0-20.000

werken za) problemen geven voor bouwaanvragers

n=87

Zeker wel

33 .3

Zeker niet

1.1

20.000 tot 50.000 n=82 36.6

Bron: OTB/ffiRlRuG. enquête vergunningenstelsel. 1993.

100

50.000 tot 100.000 n=26 34.6 3.8

100.000 en meer n=l1 72.7

totaal n=206 36.9 1.0

BIJLAGE 3 OPZET VOOR VERVOLGONDERZOEK

1.

Inleiding

In dit eerste onderdeel van het onderzoeksproject hebben we de reacties van de gemeenten op de nieuwe vergunningenstelsel in globale zin geïnventariseerd. Dit rapport heeft daarvan verslag gedaan. Het belangrijkste doel van de volgende onderzoeksfasen (B en C) is inzicht te verkrijgen in de wijze waarop gemeenten de nieuwe vergunningenstelsel in de praktijk hanteren. Eventuele knelpunten op juridisch, technisch en bestuurlijk gebied kunnen daarbij worden gesignaleerd. Mogelijke oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten kunnen worden aangedragen. In vergelijking met de eerste fase (A) wordt er in het vervolgtraject veel dieper op het vergunningenstelsel ingegaan. Er worden drie belangrijke onderzoeksonderdelen onderscheiden: I: follow-up fase A: gemeentelijke organisatie (paragraaf 2); 11: casestudies onder gemeenten (paragraaf 3); ill: landelijke enquête evaluatie bouwplanprocedure (paragraaf 4). In aanvulling op deze drie onderdelen zijn er een vierde en een vijfde onderdeel; 'literatuurstudie' (IV) en respectievelijk 'conclusies en aanbevelingen' (V). De literatuurstudie zal gedurende de gehele looptijd plaatsvinden. De conclusies en aanbevelingen worden vooral gebaseerd op de casestudies en de landelijke enquête. De onderzoeksmethoden die in de geplande onderzoeksfase gehanteerd worden, variëren van het analyseren van secundaire literatuurbronnen, het enquêteren en interviewen van direct betrokkenen (ambtenaren, bestuurders) tot aan het (op een beperkte schaal) bijwonen van relevant geachte ambtelijke bijeenkomsten (bouwplanoverleg; welstandscommissie en dergelijke). In het navolgende worden de verschillende onderzoeksonderdelen uitvoeriger belicht.

2.

Follow-up fase A: gemeentelijke organisatie

Zoals uit hoofdstuk 4 blijkt, geeft de enquête die in fase A onder de gemeenten is gehouden, een kwantitatief en globaal beeld van de eerste ervaringen van deze gemeenten met de nieuwe bouwplanprocedure. Deze beschrijvende informatie wordt in

101

de onderzoeksfasen B en C aangevuld met meer verklarende informatie. Van vijfentwintig à dertig gemeenten - die uit de respondenten van de enquête uit fase A worden getrokken - belichten we de bouwplanprocedure nader. Bij deze selectie vormt de gemeentegrootte het hoofdcriterium: de te kiezen gemeenten moeten evenredig verspreid zijn over de gemeentegrootte-klassen die wij onderscheiden hebben. Daarnaast is het natuurlijk van belang dat de desbetreffende gemeenten bereid zijn om aan deze onderzoekscomponent mee te werken. De kwalitatieve analyse wordt voor een belangrijk deel uitgevoerd aan de hand van nota' s en notities die de gemeenten samen met het enquêteformulier hebben geretourneerd. Aanvullend kunnen er met de hoofden van de gemeentelijke diensten Bouw- en Woningtoezicht interviews worden gehouden. Het doel van het eerste onderdeel van het vervolgonderzoek is zicht te krijgen op de wijze waarop de vergunningverlening in de verschillende gemeenten is georganiseerd. Ook willen we een eerste overzicht verwerven van de mogelijke knelpunten die in de praktijk gesignaleerd kunnen worden. Verder worden uit deze vijfentwintig tot dertig gemeenten enkele gemeenten geselecteerd die het onderwerp van de casestudies gaan vormen.

3.

Bestudering vergunningenstelsel via casestudies

Allereerst wordt 'ingezoomd' op de ervaringen en eventuele knelpunten met de bouwplanprocedure op gemeentelijk niveau. Hiertoe zullen casestudies worden verricht in een select aantal gemeenten. De enquêteresultaten die in fase A zijn verkregen, vormen het uitgangspunt bij de selectie van de gemeenten. Selectiecriteria Het zal duidelijk zijn dat enkele casestudies geen landelijk representatief beeld kunnen opleveren. Door middel van de casestudies wordt de werking van de bouwplanprocedure diepgaand geanalyseerd. Het is de bedoeling dat daardoor alle voor- en nadelen van de nieuwe regelgeving inzichtelijk worden. . Op basis van de eerste inventariserende enquête uit fase A, maken we een selectie van gemeenten. Als invalshoek bij deze selectie kan de vraag naar mogelijke problemen worden gehanteerd. Gemeenten waar grote problemen verwacht of al ervaren worden en gemeenten waar het proces soepel en probleemloos verloopt, kunnen zo het onderwerp van een casestudie worden. Bij de selectie houden we de spreiding naar gemeentegrootte nadrukkelijk in het oog. Er moet worden voorkomen dat alleen in de grotere of alleen in de kleinere gemeenten casestudies worden verricht. Uitgaande van de gemeente-indeling die bij de steekproeftrekking van de eerste enquête (fase A) is gehanteerd, wordt de volgende verdeling voorgesteld: 2 casestudies; tot 20.()()() inwoners 20.()()() tot 50.()()() inwoners 2 casestudies; 50.()()() tot loo.()()() inwoners 2 casestudies; 100. ()()() en meer inwoners + de vier grote steden 2 casestudies.

102

In totaal nemen we het gemeentelijk beleid ten aanzien van het vergunningenstelsel in acht casestudies nader onder de loep.

Thematische aanpak casestudies Het doel van de casestudies is inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten de bouwplanprocedure hanteren. Daarbij komen onder meer de volgende aspecten onder meer aan bod: de hanteerbaarheid van de driedeling en effecten ervan; de wijze waarop een bouwplan in de praktijk getoetst wordt; de gevolgen voor de gemeentelijke organisatie; de omvang van de verschillende categorieën; de ontvankelijkheidstoets; het welstandsbeleid; het gebruik van aanschrijvingen en de toepassing van bestuursdwang; de snelheid van atbandeling van de aanvragen; de coördinatie met ruimtelijke ordenings- en milieuproblematiek; de mate, aard en redenen van verdagingen, aanhoudingen en weigeringen; de omvang van van rechtswege verleende vergunningen/mededelingen. het aantal geschillen (juridische procedures) In de navolgende subparagrafen wordt ingegaan op de thema's en onderzoeksmethoden die gehanteerd worden om de genoemde aspecten te onderzoeken.

3.1

Algemene analyse van het gemeentelijk beleid

In eerste instantie wordt op basis van gemeentelijke nota's en notities een beeld geschetst van de bouwplanprocedure: op welke wijze heeft de desbetreffende gemeente ingespeeld op de nieuwe regelgeving en hoe is het vergunningenbeleid procedureel vormgegeven? Thema's als de driedeling in bouwwerken, de fatale termijnen en de coördinatieproblematiek ten aanzien van de ruimtelijke ordening en milieuwetgeving vormen binnen deze secundaire literatuuranalyse belangrijke aandachtspunten. We brengen niet alleen het gevoerde beleid in kaart, maar presenteren ook de eerste kwantitatieve 'resultaten'. Het gaat daarbij om een overzicht van het aantal aanvragen, de doorlooptijden van de vergunningen, het aantal verstrekte/geweigerde vergunningen, het aantal afgegeven vergunningen en mededelingen van rechtswege en dergelijke. Ter completering van het beeld wordt door middel van interviews met direct betrokkenen (zowel vanuit de ambtelijke als de meer bestuurlijke hoek) ingegaan op de werkbaarheid van de bouwplanprocedure in de gemeente. Het resultaat van bovenstaande activiteiten is een eerste en globale rapportage per gemeente waarin wordt ingegaan op de gemeentelijke procedure, de resultaten en de eventuele knelpunten die optreden.

103

3.2

Onderzoek op bouwplanniveau

De analyse van het gemeentelijk beleid levert een algemeen beeld op van de bouwplanprocedure in de verschillende gemeenten. Daarnaast wordt er in de gemeenten die het onderwerp van de casestudie vormen, aanvullend een onderzoek op bouwplanniveau uitgevoerd. Alleen het volgen van bouwplannen vanaf het begin van indiening tot aan de afdoening levert een helder inzicht op van de gehanteerde procedure en de knelpunten die daarbij kunnen optreden. Bij dit onderdeel gaat het om plannen die de procedure geheel of goeddeels hebben doorlopen. Het ligt in de bedoeling om gemiddeld tien à vijftien bouwplannen per gemeente nader te bekijken. Het is voorstelbaar dat in de kleinere wat minder en in de grotere gemeenten wat meer bouwplannen aan bod komen. In totaal worden er 70 à 105 bouwplannen geanalyseerd. Bij de selectie streven we ernaar om alle soorten en typen bouwplannen mee te nemen: melding- en vergunningplichtige plannen; nieuwbouw- en verbouwingsplannen; goedkope en dure plannen (hoogte bouwsom); plannen die een afstemming met de milieuwetgeving, respectievelijk de ruimtelijke ordeningsproblematiek behoeven; plannen die 'aangehouden of 'verdaagd' zijn; De verschillende categorieën zullen elkaar voor een belangrijk deel overlappen (bijvoorbeeld: vergunningplichtig-nieuwbouw-duur-). Het overzicht dat op deze wijze per gemeente wordt verkregen, levert een goed beeld op van het functioneren van de bouwplanprocedure en de eventuele problemen en tekortkomingen. De methoden die we hierbij hanteren, variëren van dossieranalyse tot aan het bijwonen van vergaderingen. De meeste bouwplannen zullen zijn afgedaan, hier volstaat dossieranalyse. Voor een ander deel van de plannen zal dit niet gelden. Hier wordt naast het desbetreffend dossier op beperkte schaal gebruik gemaakt van het bijwonen van vergaderingen (welstandscommissie, bouwplanoverleg). Zo krijgen we uit de eerste hand een idee van de procedure en de wijze waarop toetsing plaatsvindt. Aanvullend kunnen er interviews met direct betrokkenen worden gehouden. Bij de uitvoering van dit onderdeel leveren het IBR en het DTB een gelijkwaardige onderzoeksinspanning . Zowel de technisch-bestuurskundige aspecten (organisatorisch, handhavingsproblematiek, interne en externe afstemming en procedureel) als de juridische kant van de procedure (overschrijden termijnen, milieuwetgeving, geschillen en dergelijke) worden in het oog gehouden.

4.

Landelijk representatieve enquête onder gemeenten

Als follow-up van de enquête die in deze rapportage centraal staat, wordt in het najaar van 1994 een tweede landelijk representatieve enquête onder de gemeenten gehouden. De eerste enquête was nog te beschouwen als een nulmeting. De tweede enquête heeft tot doel de ervaringen met de herziene Woningwet en Bouwplanproce-

104

dure nader te evalueren. De gemeenten hebben op het moment dat de vragenlijsten verstuurd worden, bijna twee jaar ervaring met de nieuwe regelgeving. Bij het opstellen van de vragenlijsten wordt gebruik gemaakt van de enquête die in 1993 is gehouden. Daarnaast zullen de inzichten die in de casestudies zijn opgedaan een rol spelen. In vergelijking met de eerste enquête zal de vraagstelling directer van aard zijn (niet vragen naar de verwachtingen maar naar de feitelijke praktijk); de omvang en opmaak: zullen vergelijkbaar zijn. De steekproef is in beginsel dezelfde als die in fase A gebruikt is. Naast de hiervoor genoemde onderzoeksmethoden speelt ook het literatuuronderzoek een rol bij het vervolgonderzoek. Gedurende de looptijd van de fasen B en C wordt de actuele literatuur geanalyseerd over dit thema. Het is te verwachten dat er de komende tijd veel publikaties (en congressen) zullen komen over de nieuwe regelgeving.

105

Het belangrijkste doel om de herziene Woningwet en het Bouwbesluit in te voeren (oktober 1992) was om de regels te verminderen en te vereenvoudigen. Het Onderzoeksinstituut OTB, het Instituut voor Bouwrecht en de Rijksuniversiteit Groningen onderzoeken samen de veranderingen die de bouwplanprocedures daardoor hebben ondergaan. Met name de positieve fatale termijnen en de driedeling in bouwwerken zijn belangrijke nieuwe elementen. In het voorjaar van 1993 is nagegaan wat driehonderd gemeenten verwachten van de nieuwe bouwplanprocedures en wat hun eerste ervaringen ermee zijn. In dit boek presenteren de onderzoekers onder meer de enquêteresultaten. Ze sluiten het onderzoek begin 1995 af. Pas dan kan geconcludeerd worden of de doelstellingen die de wet beoogt, zijn gehaald.

ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT