El recorrido del transporte urbano

El recorrido del transporte urbano Een verkenning van kansen en uitdagingen in duurzame mobiliteit in Santiago de Chile

Luuk Nijman Universiteit van Amsterdam Instituut voor Interdisciplinaire Studies Studentnummer: 0513733

Stagebegeleider: Dhr. Maarten Rusch Stagecoördinator: Mw. Femke Bokma E-mail: [email protected] December 2009

Dit document is opgesteld door een stagiaire van Harer Majesteits Ambassade te Santiago de Chile. De Ambassade aanvaardt geen enkele juridische aansprakelijkheid voor de inhoud van dit document, noch het gebruik ervan. This study has been carried out with the assistance of the Royal Netherlands Embassy in Santiago de Chile. The views expressed herein are those of the author and do not represent any official view of the Embassy.

El recorrido del transporte urbano: kansen en uitdagingen in duurzame mobiliteit in Santiago de Chile

Oda a la bicicleta Iba por el camino crepitante: el sol se desgranaba como maíz ardiendo y era la tierra calurosa un infinito círculo con cielo arriba azul, deshabitado. Pasaron junto a mí las bicicletas, los únicos insectos de aquel minuto seco del verano, sigilosas, veloces, transparentes: me parecieron sólo movimientos del aire. Obreros y muchachas a las fábricas iban entregando los ojos al verano, las cabezas al cielo, sentados en los élitros de las vertiginosas bicicletas que silbaban cruzando puentes, rosales, zarza y mediodía Pensé en la tarde cuando los muchachos se laven, canten, coman, levanten una copa de vino en honor del amor y de la vida, y a la puerta esperando la bicicleta inmóvil porque sólo de movimiento fue su alma y allí caída no es insecto transparente que recorre el verano, sino esqueleto frío que sólo recupera un cuerpo errante con la urgencia y la luz, es decir, con la resurrección de cada día. [Pablo Neruda, 1956, Tercer libro de las odas]

-2-


Inhoudsopgave Samenvatting ................................................................................................................................................ 5 Executive Summary .................................................................................................................................... 9 1. Inleiding .................................................................................................................................................. 13 2. Kenmerken van mobiliteit in de stadsregio Gran Santiago ............................................................ 15 2.1 Welvaartsgroei ................................................................................................................................. 15 2.2 Suburbanisatie ................................................................................................................................. 15 2.3 Mobiliteit in Santiago ..................................................................................................................... 16 2.4 Waarom reist men en waarheen? ................................................................................................. 18 2.5 Infrastructuur .................................................................................................................................. 18 2.6 Het mobiliteitsbeleid in Santiago ................................................................................................. 19 3. Kosten van mobiliteit ........................................................................................................................... 22 3.1 Luchtvervuiling ............................................................................................................................... 22 3.2 Broeikasgassen ................................................................................................................................ 23 3.3 Inkomensongelijkheid.................................................................................................................... 23 3.4 Productiviteitsverlies ...................................................................................................................... 24 3.5 Congestie ......................................................................................................................................... 24 3.6 Geluidshinder .................................................................................................................................. 24 3.7 Cultuuromslag ................................................................................................................................. 25 3.8 Beleid ................................................................................................................................................ 25 4. Transantiago........................................................................................................................................... 27 4.1 Opzet................................................................................................................................................ 27 4.2 Evaluatie Transantiago .................................................................................................................. 28 4.3 Politieke consequenties .................................................................................................................. 30 4.4 Aanpassingen .................................................................................................................................. 31 4.5 Resultaten en resterende uitdagingen .......................................................................................... 32 5. Fietsgebruik ............................................................................................................................................ 34 5.1 Voordelen van fietsgebruik ........................................................................................................... 34 5.2 Beleid ................................................................................................................................................ 36 5.3 Evaluatie fietsgebruik in Santiago ................................................................................................ 37 5.4 Overige infrastructurele mogelijkheden ...................................................................................... 39 6. Een integraal transportbeleid .............................................................................................................. 39 6.1 Institutionele integratie .................................................................................................................. 39 6.2 Integratie tussen beleidsterreinen ................................................................................................. 42 6.3 Publiek-private samenwerking ...................................................................................................... 43 7. Integratie transportbeleid en stadsontwikkeling ............................................................................... 44 7.1 Wederzijdse impact transportsysteem en stadsvormgeving ..................................................... 45 7.2 Planning van stadsuitbreiding en transport in Santiago ............................................................ 45 7.3 Politiek-institutionele context ....................................................................................................... 46 7.4 Nederlandse ervaring met ruimtelijke ordening en eventuele baten voor Santiago ............. 48

-3-


8. Mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven en instellingen ........................................................... 49 8.1 Technische assistentie .................................................................................................................... 49 8.2 Transportplanning .......................................................................................................................... 51 8.3 Ruimtelijke ordening ...................................................................................................................... 52 9. Conclusie ................................................................................................................................................ 53 Lijst met gebruikte afkortingen ............................................................................................................... 55 Lijst met figuren en tabellen .................................................................................................................... 56 Bibliografie ................................................................................................................................................. 57 Beleidsdocumenten............................................................................................................................... 57 Kranten en tijdschriften ....................................................................................................................... 58 Wetenschappelijke literatuur ............................................................................................................... 59 Interviews ............................................................................................................................................... 61 Lezingen en toespraken ....................................................................................................................... 62 Overig ..................................................................................................................................................... 62 Bijlage 1: Institutioneel kader van de transportsector in Santiago ..................................................... 64 Bijlage 2: Aanpassingen Transantiago in de periode febr. 2007 – okt. 2009 .................................... 66 Bijlage 3: Vergelijking milieubelasting van verschillende vervoermiddelen ...................................... 67 Bijlage 4: SECTRA-tenders op het gebied van mobiliteit in Gran Santiago .................................... 68 Bijlage 5: Relatie tussen benutting en wachttijden ................................................................................ 70

-4-


Samenvatting De invoering van Transantiago, een drastische reorganisatie van het openbaar vervoerssysteem in Santiago de Chile, kende ernstige problemen in de beginfase. Het project was onderdeel van een breder beleidsplan de transportsector te moderniseren en minder belastend voor het milieu te maken. Dit onderzoek brengt de ontwikkeling van een duurzamer transportsysteem in Santiago in kaart en identificeert eventuele mogelijkheden voor Nederlandse ondernemingen op dit gebied. De belangrijkste conclusie is dat de transportsector in Santiago zou profiteren van een integrale benadering op drie vlakken: institutioneel door de creatie van één overkoepelende instantie, inhoudelijk door meer samenhang in het beleid dat verschillende vervoermiddelen aangaat en de intermodale connectie daartussen, en tenslotte op macroniveau door het transportbeleid te koppelen aan stadsontwikkeling en ruimtelijke ordening. Succesvolle ervaring in Nederland met het door middel van planologie beïnvloeden van het transportgebruik zou tot vergelijkbare resultaten in Santiago kunnen leiden. Kenmerken van mobiliteit in de stadsregio Gran Santiago Twee tendensen hebben een sterke invloed op het transportgebruik in Santiago, welvaartsgroei en suburbanisatie. Vestigingspatronen hangen nauw samen met de scheve inkomensverdeling: oostelijke delen van de stad kennen hoge gemiddelde inkomens terwijl de laagste inkomenscategorieën in het zuiden en het westen wonen. Zowel het stijgend welvaartsniveau als de snelle stadsuitbreiding hebben geleid tot een flinke groei van het autoverkeer en een dalend gebruik van het openbaar vervoer. Er wordt fors geïnvesteerd in de constructie van nieuwe snelwegen. Ook wordt het metronet aanzienlijk uitgebreid en bestaan concrete plannen voor de aanleg van infrastructuur voor fietsers. Vanaf de jaren ’70 totaan het einde van de dictatuur was de transportsector volkomen gedereguleerd. Er vormde zich een informeel stelsel met een enorm aantal bussen en duizenden micro-ondernemingen. Deze extreme liberalisering had ernstige negatieve gevolgen. Het verkeer was zeer onveilig, tarieven waren hoger dan noodzakelijk en luchtvervuiling en congestie waren in toenemende mate een probleem. Kosten van mobiliteit De transportsector legt op diverse manieren kosten op aan de bevolking. De luchtvervuiling wordt grotendeels veroorzaakt door het transport. Ook draagt de sector sterk bij aan de uitstoot van broeikasgassen. Sociaaleconomische externaliteiten zijn inkomensongelijkheid en productiviteitsverlies. Daarnaast zijn congestie en geluidshinder negatieve effecten van het transportgebruik. Geleidelijk is duurzaamheid een factor geworden die wordt meegewogen in beleid en een thema dat leeft onder de bevolking. Een efficiënter en duurzamer transportsysteem wordt in Santiago ontwikkeld langs drie lijnen. In het kader van het Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana (PPDA), als één van de steden in het Global Environment Facility (GEF) project van de Wereldbank en als doelstelling van het Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS). Transantiago Voor de openbaar vervoerpijler van PTUS, Transantiago, werd gekozen voor een zogenaamd Bus Rapid Transit (BRT) systeem. Een degelijk systeem voorziet in vrije busbanen, bussen met hoge capaciteit en een elektronisch betaalsysteem. Efficiëntere routes en milieunormen dragen bij aan een lagere uitstoot van milieubelastende stoffen. Het netwerk werd verdeeld in hoofdlijnen (troncales) en toevoerlijnen (alimentadores), wat een flinke toename van het aantal overstappen impliceerde. Transantiago was een van de meest ingrijpende hervormingen van een transportsysteem ter wereld. Van de ene dag op de andere zou een ongereguleerd informeel stelsel worden vervangen door een gereguleerd modern systeem met enkele concessiehouders.

-5-


Een aantal essentiële onderdelen ontbrak toen Transantiago werd gelanceerd waardoor het openbaar vervoerssysteem gedurende de eerste maanden niet functioneerde werd gekenmerkt door chaos en verwarring. Tegelijkertijd verdubbelde het aantal metropassagiers. Infrastructurele tekortkomingen betroffen het aantal bussen en kilometers vrije busbaan, het elektronisch betaalsysteem en het GPS-besturingssysteem. Deze tekortkomingen waren niet onverwacht, daar bij het ontwerp meer gelet werd op economische haalbaarheid en electoraal voordeel dan op de kwaliteit van het systeem. Andere belangrijke gebreken waren de slechte communicatie en het niet aansluiten van het routenet op de behoeften van passagiers. De impact van de verandering van een stelsel waarbij passagiers van vrijwel elke locatie in de stad een rechtstreekse bus overal heen kunnen nemen naar een netwerk waarbij diverse keren overgestapt moet worden werd onderschat. Contracten met busondernemers boden verkeerde prikkels. Tenslotte ontbrak er één centrale autoriteit met voldoende bevoegdheden en budget om autonoom beslissingen te kunnen nemen. De Transantiago crisis vormt een smet op de waardering voor presidente Bachelet en draagt bij aan het wantrouwen van de bevolking in de capaciteit van de politiek dergelijke projecten te ondernemen. Inmiddels is het netwerk drastisch omgevormd, zijn er meer bussen en zijn essentiële infrastructurele en contractuele aanpassingen gedaan. Het systeem functioneert vrijwel naar behoren en is een aanmerkelijke verbetering ten opzichte van de oude situatie. Uitdagingen die resteren zijn het financiële tekort en de perceptie van de bevolking. Fietsgebruik Een ander onderdeel van PTUS om het transportsysteem duurzamer te maken is het bevorderen van fietsgebruik. Het meest prominente beleidsprogramma is het Plan Maestro de Ciclovías van de Gobierno Regional, dat voor het jaar 2012 als doel heeft gesteld 690 kilometer fietspad en 200 fietsenstallingen te hebben gerealiseerd. Ook is er wetgeving ontworpen die het fietsgebruik moet faciliteren. Momenteel is ongeveer vier procent van het verkeer op de fiets, dit kan de komende jaren groeien tot meer dan tien procent. De aanleg van fietsinfrastructuur is echter niet zonder kritiek. Er bestaan vooral doelen voor het aantal kilometer terwijl kwalitatieve maatstaven vooralsnog ontbreken. Fietspaden worden zonder oversteekplaats onderbroken door drukke wegen, worden door voetgangers gebruikt en er is eerder sprake van een verzameling losse stukken dan van een netwerk. Voor daadwerkelijk gebruik van de geplande fietsinfrastructuur is het belangrijk dat het ontwerp hiervan in samenspraak met bewoners en belangengroepen plaatsvindt. Ook het bevorderen van fietsgebruik zou baat hebben bij een integrale aanpak van de transportsector. In de huidige situatie is er onvoldoende aansluiting tussen de fiets en andere vervoermiddelen zodat voor langere afstanden het afleggen van een deel van het traject per fiets niet aantrekkelijk is. Behalve Transantiago en fietsgebruik zijn er nog overige infrastructurele maatregelen denkbaar voor een duurzamers systeem, zoals treinen of Light Rail – een mengvorm van railvervoermiddelen die goedkoop in de stedelijke publieke ruimte ingepast kan worden. Een integraal transportbeleid Zowel de grote hoeveelheid actoren met bevoegdheden in de transportsector als tegenstrijdige belangen daartussen leidt tot coördinatieproblemen en bemoeilijkt de vorming van een duurzamer systeem. Vier ministeries zijn verantwoordelijk – MOP, MTT, MVU en MPC – en deze werken niet zelden langs elkaar heen. Dit coördinatiegebrek is een restant uit de periode tot de jaren ’90 waarin de sector volkomen gedereguleerd was. Over de creatie van een overkoepelende regionale transportautoriteit met voldoende bevoegdheden, een Autoridad Metropolitana de Transporte, wordt al jaren gesproken. Vooralsnog is dit nog niet gerealiseerd. Van bestaande organisaties zouden Transantiago-SE en SECTRA in aanmerking kunnen komen, een nieuwe institutie daarentegen zou bijvoorbeeld onder de regionale intendente kunnen vallen zodra deze op een democratischer wijze wordt gekozen.

-6-


Mede door institutionele versplintering is het transportbeleid af en toe tegenstrijdig. Maatregelen ter verduurzaming zoals fietsinfrastructuur en openbaar vervoer worden tegelijkertijd genomen met de constructie van snelwegen. Een ander punt waarop een integrale benadering van de sector winst kan boeken is wat betreft het multimodale vervoer. Een reistraject kan uit meerdere vervoermiddelen bestaan die elkaar niet per se uitsluiten. Hiertoe is wel infrastructuur vereist, bijvoorbeeld fietsenstallingen op metrostations. Tenslotte is een interessant aspect de precieze vormgeving van publiek-private samenwerking. Pure marktwerking functioneert niet in de transportsector en een bepaalde graad van overheidsinvloed is noodzakelijk. Negatieve ervaringen met contracten van Transantiago en de aanbestedingen van het snelwegennet tonen dat de precieze mate van overheidsinvloed in een publiek-private samenwerking in Santiago nader onderzocht moet worden. Integratie transportbeleid en stadsontwikkeling Het transportsysteem en de ontwikkeling van een stad beïnvloeden elkaar wederzijds. Het type stadsinrichting bepaalt de noodzaak tot mobiliteit. De kwaliteit van het transportsysteem beïnvloedt de economische ontwikkeling en productiviteit in een stad. In Santiago zijn voorzieningen geconcentreerd in het centrum en oosten. Ook de bevolkinsgroei concentreert zich in slechts een derde van de gemeentes. Er ontbreekt een koppeling tussen stadsontwikkeling en transportbeleid. Ook op dit terrein bemoeilijken institutionele coördinatieproblemen succesvol beleid. Terwijl het ene minsterie maatregelen neemt voor duurzamer transport, maakt het andere ministerie bouwplannen op goedkope grond ver buiten de stad die autoverkeer genereren. Doordat het transportsysteem zich pas later aan de stadsuitbreiding aanpast worden bepaalde nieuwe wijken niet bereikt. Stadsuitbreiding zorgt voor een groei van het autoverkeer, de noodzaak tot verlenging van bus- en metrolijnen en het uitvoeren van relatief dure diensten in dunbevolkte wijken. Ook het gebrek aan planning en ruimtelijke ordening is een restant van de tijd waarin de opvatting heerste dat bestemmingsplannen interfereerden met vrije marktwerking. In Nederland is vanaf de jaren ’70 ruimtelijke ordening op een succesvolle manier gebruikt als instrument om transportgebruik te beïnvloeden en duurzamer mobiliteit te bevorderen. Dit zou ook in Santiago positieve resultaten kunnen hebben. Mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven en instellingen Vergelijkbare kenmerken tussen Santiago en Nederland en jarenlange expertise op vlakken waar dit in Santiago nodig is bieden mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven en instellingen een rol van betekenis te spelen. Ten eerste technische assistentie, in het kader van de diverse beleidsplannen die in concrete uitvoering moeten worden vertaald. Dit betreft het op microniveau geven van advies bij het ontwerp van fietspaden en kruispunten, verkeersveiligheid of uitstootbesparende maatregelen. Een tweede vlak is op macroniveau bij transportplanning in bredere zin. Een onafhankelijke buitenlandse instelling zou kunnen assisteren bij het opzetten van een regionale transportautoriteit. Een ander aspect is het creëren van intermodale verbindingen door infrastructuur te plannen die het mogelijk maakt gemakkelijk tussen vervoermiddelen te wisselen zodat een reistraject uit meerdere transportmiddelen bestaat. Het derde vlak is het werken aan integratie tussen de stadsontwikkeling van Santiago en het transportbeleid door het formuleren van een visie op ruimtelijke ordening. Conclusies De transportsector in Santiago de Chile zou profiteren van verregaande beleidsintegratie op drie vlakken, en Nederlandse ervaring op dit gebied zou daarbij een rol van betekenis kunnen spelen. Het eerste vlak is institutioneel. Het ontbreken van coördinatie vanuit één een gedeelde visie voor de lange termijn is een terugkerend probleem. Duidelijkheid ontbreekt en het beleid is vaak tegenstrijdig: het bevorderen van het openbaar vervoer geschiedt tegelijkertijd met maatregelen

-7-


die zonder twijfel autoverkeer genereren. Het tweede terrein betreft de inhoudelijke kant van het transportbeleid. Een coherentere aanpak van de sector als geheel waardoor multimodaal vervoer bevorderd wordt, in plaats van verschillende vervoermiddelen afzonderlijk, zou een positieve werking hebben. Ten derde is een integratie van het transportbeleid met stadsontwikkeling en ruimtelijke ordening onontbeerlijk voor het ontwikkelen van duurzamere en efficiëntere mobiliteit, daar de twee elkaar wederzijds beïnvloeden. Nederlandse ervaring met ruimtelijke ordening als instrument voor het beïnvloeden van transportgebruik zou ook in Santiago toepasbaar zijn. Voor Nederlandse bedrijven en instellingen liggen kansen op drie niveaus: technische assistentie, transportplanning en ruimtelijke ordening. Het toenemend bewustzijn van de noodzaak van een duurzamer transportsector op korte termijn in combinatie met de politieke wil omtrent de ontwikkeling daarvan biedt perspectieven voor Nederlandse instellingen.

-8-


Executive Summary A troubled start-up phase characterized the launch of Transantiago, a major overhaul of Santiago de Chile’s public transportation system. Transantiago was part of a broader policy plan to modernize the transportation sector, thereby reducing its externalities on the environment and public well-being. This study explores the development of a more durable transportation system in Santiago the Chile and seeks to identify opportunities for Dutch organizations in this field. Its main conclusion is that Santiago’s transportation sector would benefit from an integrated approach on three levels. First, institutionally by setting up a single authority coordinating the sector. Secondly, at the policy level by more coherence in various plans concerning different means of transportation and the intermodal connection between them. Finally on the macro level by linking transportation policy to urban planning. Successful experiences in the Netherlands with the use of urban planning as a means to influence mobility could render comparable results in Santiago. Mobility features in the Gran Santiago urban region Two tendencies exert a strong influence on the use of transport in Santiago: increasing standards of living and suburbanization. Patterns of settlement have a close connection to the city’s unequal distribution of income: average incomes in eastern parts of the city are significantly higher than in less affluent areas in the south and the west of Santiago. Both increased standards of living as well as a rapid expansion of the city have led to a significant growth in car traffic and a steep decline of the use of public transportation. Considerable investments are being made in the construction of new freeways. Also, the metro network is being extended and concrete plans are being formulated for the construction of bicycle infrastructure. From the 1970s towards the end of dictatorial rule in Chile, the transportation sector was completely deregulated and left free to market forces. An informal system emerged with a huge number of buses and thousands of micro-enterprises. The effects of this extreme liberalization include an enormous increase in road accidents that disproportionally involved buses, an economically inefficient rise in tariffs and operating costs, road congestion and high levels of environmental contamination. Costs of mobility Santiago’s transportation sector imposes costs on its population in several ways. Transportation is the main cause of air contamination. Also, the sector majorly contributes to greenhouse gas emissions. Socioeconomic externalities include productivity losses and the distribution of income, by particularly affecting low-income groups who spend a relatively large share of their disposable income on public transportation. Some other negative effects of mobility are road congestion and sound pollution. Sustainability has slowly become a factor that is being taken into account in public policies and a topic citizens are concerned about. A more efficient and more sustainable transportation system in Santiago is developed along three lines. As part of the Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana (PPDA), as one of the cities in the World Bank Global Environment Facility (GEF) project and as an objective of the Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS). Transantiago For the public transportation pillar of PTUS, Transantiago, a so-called Bus Rapid Transit (BRT) system was opted for. Such a system involves exclusive bus lanes, high capacity buses and an electronic payment system. More efficient routes and environmental standards for buses contribute to lower emission levels. The network was divided into trunk (troncal) and feeder (alimentador) lines, requiring passengers to change buses more often. Transantiago represented one of the most fundamental reforms to a transportation system ever undertaken. From one day

-9-


to the next, a completely unregulated system consisting of thousands of small enterprises was replaced by a modern one that involved only a few concessionaries. When Transantiago was launched, a number of requirements that were considered essential for its adequate functioning were not in place. This resulted in a situation that can be described as a complete chaos. Commuters massively opted for the metro as an alternative to buses that did not appear or that were extremely overcrowded. The daily number of metro passengers more than doubled, which occasionally resulted in a collapse of the system. Infrastructural shortcomings concerned the amount of exclusive bus lanes, the number of buses, the electronic payment system and the GPS control system. These defects were not unexpected. Rather, they were the result of a design that was not so much concerned with the system’s quality as with economic profitability and electoral gain. Other flaws included poor public communication and a misfit between the network design and passengers’ actual travel needs. The impact of the switch from a system that allowed people to take a direct bus from virtually any place in the city to almost every destination, to a system that implied a number of transfers during a typical trip, was grossly underestimated. Also, contracts with bus operators offered the wrong incentives. Finally, a single authority with the competences to autonomously take decisions was lacking. The Transantiago crushed president Bachelet’s approval ratings and contributed to the lack of confidence among the public in the state’s capacity to undertake such public policy projects. Meanwhile, Transantiago has undergone many modifications. Buses were added and crucial changes have been made to the infrastructure and to operator contracts. The system is currently functioning nearly as planned and represents a significant improvement compared to the situation before Transantiago. Remaining challenges are the financial deficit and the public’s perception. The use of bicycles Another part of PTUS that aims to make the transportation system more sustainable is the promotion of the use of bicycles. The most prominent policy plan in this case is the Plan Maestro de Ciclovías, drawn up by the Gobierno Regional, which set the contruction of 690 kilometers of bike-ways by 2012 as one of its targets. Also, it plans to place 200 racks to store bikes. Legislation that should facilitate the use of bikes is adopted. Currently, bike rides make up four percent of total traffic, in the next few years this may increase up to more than ten percent.The construction of bicycle infrastructure has received some criticism however. For example, the plan’s targets are all quantitative whereas quality standards to evaluate the infrastructure are lacking. Bike-ways intersect with busy roads without a place to cross and are being used by pedestrians. Moreover, because different stretches are not interconnected, an actual network does not exist. For people to actually use the bike-ways, the design has to take place in close cooperation with interest groups and citizens. The promotion of the use of bikes, too, would benefit from an integrated approach to the transportation sector. Currently, there are insufficient ‘intermodal’ connections that would allow people to combine different means of transport during the same trip. Apart from Transantiago and the promotion of bicycles, there are a few other conceivable measures to develop a more sustainable system. These include conventional trains as well as “Light Rail” – a mixture of different rail transportation modes that can be fitted into the urban public space at low cost. An integrated transportation policy The formation of a more sustainable transporation system is hampered by coordination problems. These are the result of both the large number of government bodies as well as their conflicting interests and competition for funding. Four ministries – MOP, MTT, MVU and MPC – have competences in the area of transportation policy. More often than not, these ministries do not coordinate their policies which the result that outcomes are at times contradictory. This

- 10 -


lack of coordination among government agencies and ministries is a direct effect of the period that lasted until the 1990s during which the sector was completely unregulated. For years now, policy makers have expressed the idea to set up a regional transportation authority, an Autoridad Metropolitana de Transporte, with adequate financial means and sufficient competences. To this day, no such authority is created. Out of the organizations that are currently active in the field, Transantiago-SE and SECTRA could potentially assume such a role. A new institution on the other hand, could for example fall under the autority of the regional intendente. One precondition seems to be that the intendente is elected democratically instead of being appointed. The institutional atomization makes transportation policies from time to time seem contradictory. Measures aimed at more environmental sustainability such as the planning of bicycle infrastructure or the improvement of the public transportation system, are implemented at the same time as the construction of new freeways. In the sphere of multimodal transportation, likewise, the sector may reap benefits from a more integrated approach. A trip can be split into several modes of transportation, as these are not mutually exclusive. For this purpose, infrastructure such as bike-racks at metro stations is needed. Another interesting aspect regarding the institutional framework concerns the specific nature of public-private partnerships. The transportation sector is not appropiate to purely be dictated by market forces, a certain degree of government regulation seems to be required. The negative experiences surrounding the contracts with Transantiago bus operators, as well as in constructing and operating freeways by public-private parnerships, demonstrate that the accurate level of government intervention in this sort of projects still needs to be assessed. Integrated transportation policy and urban planning A city’s transportation system and its development influence one another. The particular type of urban layout determines the need for mobility. At the same time, economic development and productivity are affected by the quality of the transportation system. All facilities in Santiago are concentrated in the center and the eastern part of the city. Population growth, too, is centred in only a third of Santiago’s municipalities. Urban development is not linked to transportation planning. Institutional coordination problems hinder succesful policy formulation in this area as well. At the same time as the one ministry takes measures to promote more sustainable transportation, the other plans new residential districts in remote areas which will undoubtedly generate new car traffic. Because the transportation system adapts to city expansion only when construction has already taken place, new parts of the city are insufficiently covered by the public transportation network. City expansion adds to car traffic, creates the need to extend bus- and metro lines, and forces public transportation to operate relatively expensive services in more thinly populated areas. The lack of urban planning is an effect of the period when zoning schemes where considered to interfere with free market forces. In the Netherlands, since the 1970s urban planning has succesfully been used as an instrument to influence mobility and to promote more sustainable transportation patterns. This could have positive results in Santiago too. Opportunities for Dutch organizations Similarities in a number of basic characteristics between Santiago and the Netherlands, as well as years of expertise in areas Santiago would benefit from, opens up opportunities for Dutch organizations to play a role in the creation of a more sustainable transportation sector. A first area concerns technical assistance, with regards to the various policy plans that need to be put into force. For instance, this includes assistance in designing bike-ways and intersections, in enhancing road safety and in devising emission-cutting measures. A second level is on the macro level, regarding transportation planning more generally. An independent foreign organization could be of help in setting up a regional transportation authority, without being biased by party politics.

- 11 -


Another aspect in this case is the creation of intermodal connections by designing infrastructure that permits switching between various means of transportation, making it more attractive to use a sustainable means of transportation for at least part of the trip. A third sphere is the formulation of a clear vision on urban planning and the integration of transportation policy and urban development. Conclusions The transportation sector in Santiago the Chile would benefit from far-reaching policy integration in three areas, and Dutch experience in these fields could play a significant role in achieving this. The first area is institutional. The lack of coordination or a shared long-term vision is a recurring theme. Clarity is missing and policies are often contradictory: measures promoting public transport are taken at the same time as policies are being implemented that will certainly generate more car traffic. The second field concerns the content of transportation policy. A more coherent approach to the sector as a whole, instead of targeting every means of transport individually, would promote multimodal connections and have positive results for the whole sector. Thirdly, recognizing the link between transportation policy and city development in urban planning is a first step in developing a more sustainable transportation system, as the two affect each other and should not be disentangled. Dutch experience with urban planning as a means to influence mobility and the use of transportation could be applicable in Santiago too. Opportunities for Dutch organizations exist on three levels: technical assistance, transportation planning and urban planning. An increasing awareness of the need to develop a more sustainable transportation system in the short term, in combination with the currently existing political will to achieve this offers perspectives for Dutch organizations.

- 12 -


1. Inleiding 10 februari 2007 is een dag die veel inwoners van Santiago de Chile niet snel zullen vergeten. Op deze zaterdag trad van de ene dag op de andere een compleet nieuw openbaar vervoerssysteem in werking: Transantiago. De chaos was niet te overzien. Passagiers hadden geen idee welke bus ze moesten nemen, áls er al een bus bij de halte arriveerde. Het aantal metroreizigers verdubbelde op slag. In de maanden die volgden op de invoering, waarin verantwoordelijke politici aanzienlijke politieke schade ondervonden, zijn diverse aanpassingen gedaan. Inmiddels functioneert Transantiago naar behoren, vrijwel op de manier zoals de ontwerpers voor ogen hadden. Het wordt tot de meest geavanceerde openbaar vervoerssystemen van Latijns Amerika gerekend. De invoering van Transantiago was onderdeel van een breder beleidsplan de transportsector te moderniseren en minder belastend voor het milieu te maken. De luchtvervuiling en congestie in Santiago zijn berucht. Bovendien daalt de afgelopen jaren het relatieve gebruik van het openbaar vervoer gestaag, in tegenstelling tot het autogebruik dat een aanzienlijke groei heeft doorgemaakt. Meer mensen rijden auto, en maken er ook intensiever gebruik van. Tegelijkertijd breidt de stad zich met een enorme snelheid uit. Deze en overige sociaaleconomische factoren zoals een stijgend welvaartsniveau vormen uitdagingen voor het ontwikkelen van een duurzamer openbaar vervoerssysteem in Santiago de Chile. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Enerzijds wordt getracht door middel van een uitvoerige verkenning het personenvervoer in Santiago in kaart te brengen en de stappen richting de ontwikkeling van een duurzamer transportsysteem nader te beschouwen. Anderzijds biedt deze verkenning de mogelijkheid eventuele kansen voor Nederlandse bedrijven en instellingen te identificeren op het gebied van mobiliteit in de stadsregio Santiago. De probleemstelling van dit onderzoek luidt dan ook: Wat zijn de institutionele en technische belemmeringen die het ontwikkelen van duurzamer en efficiënter vervoer in de stadsregio Santiago de Chile bemoeilijken, en hoe kan juist Nederlandse expertise bijdragen aan het opheffen van die belemmeringen? Naast het bestuderen van beleidsdocumenten en wetenschappelijke literatuur, geeft een aantal interviews en lezingen inzicht in de visie van betrokkenen op de ontwikkelingen in deze sector. Voor een evenwichtig beeld wordt het persectief van experts van overheidsinstellingen, internationale organisaties, het bedrijfsleven, NGO’s en academici betrokken. Het volgende hoofdstuk schetst de kenmerken van de mobiliteit in Santiago de Chile en geeft een nauwkeuriger beeld van het transportgebruik en de aanwezige infrastructuur, sociaaleconomische factoren die een rol spelen en van de geschiedenis van het openbaar vervoersbeleid. Hoofstuk drie belicht de kosten van mobiliteit, die uiteenlopen van milieuverontreiniging tot verlies van economische productiviteit. Ook evalueert dit hoofdstuk beleidsprogramma’s die zijn ontwikkeld rondom duurzamer transport. Hoofdstuk vier gaat in op het meest ingrijpende onderdeel van het Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS), het ontwerp en de implementatie van Transantiago. Dit hoofdstuk zoekt een antwoord op de vraag wat de belangrijkste oorzaken zijn van de problemen rondom de invoering en beschrijft welke aanpassingen er sindsdien zijn geweest aan Transantiago en wat de resterende uitdagingen zijn. Hoofdstuk vijf bestudeert het beleid ten aanzien van het bevorderen van fietsgebruik, en neemt de plannen voor de aanleg van infrastructuur en de implementatie van die plannen onder de loep. Het volgende hoofdstuk behandelt het institutionele kader rond de transportsector. Dit hoofdstuk onderzoekt hoe de politiek-institutionele context de ontwikkeling van een duurzaam en efficiënt transportsysteem beïnvloedt. Ook wordt de noodzaak van het opzetten van een overkoepelende regionale transportautoriteit beoordeeld. Hoofdstuk zeven beschrijft hoe het vervoerssysteem en de ruimtelijke ordening elkaar beïnvloeden en gaat na hoe transportbeleid en

- 13 -


stadsontwikkeling in Santiago op een samenhangender manier ontwikkeld zou kunnen worden. Ook wordt er gekeken naar Nederlandse ervaringen met ruimtelijke ordening als middel om duurzamer transport te bewerkstelligen. Hoofdstuk 8 identificeert vlakken waarop Nederlandse expertise een rol van betekenis zou kunnen spelen binnen de transportsector in Santiago de Chile. Het laatste hoofdstuk concludeert.

- 14 -


2. Kenmerken van mobiliteit in de stadsregio Gran Santiago Economische factoren zijn voor een groot deel bepalend voor het transportgebruik in een stad. Twee tendensen karakteriseren de sociaal-economische context van de transportsector in Santiago: welvaartsgroei en suburbanisatie. Omdat er in Santiago bovendien een sterke samenhang is tussen woonplek en inkomensniveau, hebben huisvestingsbeleid en stadsuitbreiding een direct effect op het transportsysteem. Dit illustreert de noodzaak beide terreinen integraal te benaderen.

2.1 Welvaartsgroei Van de 16,6 miljoen inwoners die Chili telt wonen meer dan 5 miljoen in de hoofdstad, Santiago de Chile.1 De grotere stadsregio van Santiago, Gran Santiago, is de meest relevante schaal in het licht van urbane mobiliteit aangezien dit gebied de 38 gemeenten omvat die onder het openbaar vervoerssysteem van Santiago vallen. Gran Santiago heeft 7,2 miljoen inwoners, ongeveer 43% van de Chileense bevolking, een aantal dat vergelijkbaar is met de Nederlandse Randstad. De bevolkingsdichtheid ligt op 467 inwoners per vierkante kilometer, equivalent aan Nederland dat een bevolkingsdichtheid van 488 inwoners per vierkante kilometer kent. Chili heeft de afgelopen jaren een stabiele economische groei doorgemaakt. De recente mondiale recessie heeft het land relatief licht geraakt. Voor het jaar 2009 voorspelt de Chileense centrale bank een krimp van de economie van 2%, de verwachting voor 2010 is een groei van 4 tot 5 procent.2 Het investeringsklimaat is stabiel: de invloedrijke “Business Environment Ranking” van The Economist kent aan Chili de zeventiende positie toe.3 Het open karakter van de economie maakt het land gevoelig voor externe factoren zoals fluctuaties in de wereldconjunctuur of de prijs van Chileense exportproducten, zoals koper waarin Chili de mondiale marktleider is. Niettemin is het land betrekkelijk geïsoleerd gebleven van de economische crisis in buurland Argentinië in de periode 1999-2002, evenals van de mondiale recessie in 2008-2009.4 Het gemiddelde inkomen in Santiago ligt met 8,5 miljoen pesos (US$ 15.815) per jaar iets meer dan acht procent hoger dan in de rest van het land.5 De inkomensverdeling is zeer scheef: de rijkste twintig procent verdient 50% van het nationaal inkomen, de twintig procent laagste inkomens 5%. Deze verdeling vertaalt zich binnen Santiago in een sterke geografische segregatie. Gemeenten in het noordoosten van de stad als Lo Barnechea, La Reina en Las Condes hebben gemiddeld een zeer hoog inkomen. De middeninkomens wonen in de centraal gelegen gemeenten Santiago, Providencia en Ñuñoa. De laagste inkomenscategorieën bevinden zich in het zuiden en westen van de stad, in Lo Prado, San Ramón en Lo Espejo. 55% van de inwoners van het zuiden van de stad vallen onder de lage inkomenscategorie, terwijl van de mensen in de hoogste inkomenscategorie 81% in het oosten woont.6

2.2 Suburbanisatie Gedurende de afgelopen decennia heeft zich een trend van suburbanisatie ingezet. Tussen 1992 en 2002 groeide de bevolking met vijftien procent, terwijl de oppervlakte van de stad met 30 procent toenam.7 Twee factoren dragen hieraan bij. Ten eerste trekken, net als in Nederland in

1

CIA “The World Factbook: Chile”, september 2009 Banco Central de Chile, “Informe de Política Monetaria”, september 2009, p.9 3 “Business Environment Rankings”, in: The Economist, 11 februari 2009 4 “Prudent Chile Thrives amid Downturn”, in: Wall Street Journal, 27 mei 2009 5 Instituto Nacional de Estadísticas, “Disminuye la brecha de ingresos en el Gran Santiago”, mei 2008 6 SECTRA (2002). “2001 Mobility Survey for Santiago de Chile” 7 Figueroa, O. & Orellana, A. (2007). “Transantiago: Gobernabilidad y Institucionalidad”, Revista Eure, 23:100, pp. 165-171 2

- 15 -


de jaren ’70,8 mensen met hoge inkomens het centrum uit naar wijken ten oosten van de stad waar meer leefruimte is. Tussen 2002 en 2008 groeide het aantal inwoners in rijkere wijken in het oosten aanmerkelijk: in Lo Barnechea met 25,4%, in Colina met 25,3% en in Las Condes met 10,7%.9 Ten tweede vinden overheidsprojecten voor sociale huisvesting plaats ver buiten de stad, waar de grond goedkoop is. De bevolking van Maipú groeide tussen 2002 en 2008 met 36,2% en van Quilicura met 33,1%. Reisafstanden worden groter nu de oppervlakte van de stad 70% sneller groeit dan de bevolking.10 Een bescheiden bevolkingsgroei van bijvoorbeeld 1,25% impliceert al meer dan een miljoen extra inwoners over dertig jaar.

2.3 Mobiliteit in Santiago Welvaartsgroei en suburbanisatie hebben geleid tot een verschuiving van het openbaar vervoer naar de auto. Figuur 1 geeft deze ontwikkeling tussen 1991 en 2001 weer. Hoewel het merendeel van de 17,4 miljoen dagelijkse verplaatsingen nog steeds te voet of met het openbaar vervoer geschiedt is dit aandeel dalend.11 Figuur 2 toont de verdeling over diverse vervoermiddelen. Veel hangt overigens af van de tijd van de dag. Tijdens het spitsuur geschiedt 75% van het verkeer gemotoriseerd, buiten de spits is het aandeel een stuk lager met 54%. Fig. 1: Mobiliteit per type vervoermiddel in Santiago de Chile, in 1991 en 2001

Fig. 2: Verplaatsingen in Santiago de Chile per type transportmiddel, 2008

50

47

45

Aandeel (in %)

40

Overig 2%

36

35 30

25

25 20

1991 2001

24

21 15

15

8

10 7 5

5

3

6

4

Te voet

Metro 11% Bus 22% Auto 22%

Taxi 3%

Te voet 37%

Fiets Taxi Auto

Fiets 3%

Bus Metro Overig

0 Te voet

Bus

Bron: SECTRA (2002)

Auto

Metro

Taxi

Overig

Bron: SECTRA (2008)

Het aantal auto’s in Santiago, nu ongeveer anderhalf miljoen, stijgt snel. De autoverkoop neemt jaarlijks meer dan 15% toe, wat neerkomt op een stijging met 220.000 voertuigen.12 Nederland kende deze situatie rond 1973, vlak voor de oliecrisis. De sociaal-economische segregatie werkt door in de kenmerken van het transportgebruik in Santiago.13 In Vitacura, één van de de meest welvarende gemeenten, had men in 2001 per 1000

8 Intussen is deze trend omgekeerd. Veel binnenstadswijken hebben een upgrading ondergaan (gentrification) terwijl in Nederland de periferie krimpt. 9 “El Crecimiento Poblacional del Gran Santiago se Concentra en Sólo un tercio de sus Comunas”, in: El Mercurio, 19 oktober 2009 10 Zegras, C. & Gakenheimer, R. (2000) “Urban Growth Management for Mobility: The Case of the Santiago, Chile Metropolitan Region” 11 SECTRA (2008). “Encuesta de Origen y Destino de Viajes del Gran Santiago 2006” 12 “Las Ventas de Autos Crecieron en 15%”, in: El Mercurio, 9 december 2007 13 Thomsom, I. (2002). “Impacto de las Tendencias Sociales, Económicas y Technológicas sobre el Transporte Público: Una Investigación Preliminar en Ciudades de América Latina”

- 16 -


inwoners 429 auto’s, in Lo Espejo 68.14 In Lo Barnechea lag het aantal auto’s per huishouden (1,6) gemiddeld zes keer zo hoog als in San Ramón. In westelijke gemeentes als Pudahuel en Lo Prado maakt men relatief het vaakst gebruik van het openbaar vervoer. Toch is met name in de laagste inkomenscategorie de groei van het autogebruik enorm. Thomsom e.a. (2002) bewijzen dat de elasticiteit van het aantal auto’s per huishouden omgekeerd evenredig is met het inkomen.15 Juist de middenklasse en lage inkomensgroepen zijn eerder geneigd een auto aan te schaffen bij een stijging van het inkomen. De auto wordt in Chili gezien als statussymbool waardoor het openbaar vervoer als het ware een inferieur goed is: als het inkomen toeneemt daalt het gebruik ervan.16 Tussen 1991 en 2001 nam het autogebruik onder lagere inkomensgroepen met 175% toe van 8% tot 22%. Figuur één toont dan ook dat in deze periode het gebruik van het openbaar vervoer met meer dan twintig procentpunt daalde. Sommige schattingen voorspellen dat in 2010 70% van de mensen de auto zal verkiezen boven het openbaar vervoer. Bij focusgroepen in Santiago bleken zelfs gebruikers van het openbaar vervoer aan te geven voorstander te zijn van beleid dat gunstig is voor automobilisten, omdat zij wanneer ze dat kunnen veroorloven ook van plan zijn de auto te nemen. 17 Tabel 1: Vergelijking autobezit Nederland en Santiago de Chile Bronnen: CBS (2009), SECTRA (2002)

Santiago de Chile 1977 1991 2001 Nederland 1964 1979 2000

Voertuigen per 1000 inwoners

Marktaandeel OV

59,9 93,6 143,1

83,4% 70,5% 51,8%

78 289 423

48% 22% 12%

De regionale VN-afdeling CEPAL wijt in een studie de groei van het autogebruik aan de relatief sneller toenemende kosten van het openbaar vervoer in vergelijking met de auto.18 Hierin worden zowel het tarief als de subjectieve kosten die de gebruiker ondervindt qua reistijd en service meegenomen. Reële prijzen van de bus en metro stegen tussen 1991 en 2001 met respectievelijk 45% en 43%, terwijl de auto slechts 15% duurder werd. Zij pleiten dan ook voor meer subsidie voor het OV vanwege de gevoeligheid voor de prijs. Ook de chaos rond de invoer van Transantiago wordt genoemd als belangrijke factor in de toename van het autoverkeer. Het aantal auto’s neemt kortom niet alleen fors toe, er wordt ook intensiever van gebruik gemaakt. De snelle uitbreiding van de stad en de economische groei van de afgelopen decennia heeft een vicieuze cirkel tot gevolg gehad waarbij toenemend autobezit leidde tot meer verkeersopstoppingen. Hierdoor lopen bussen vertraging op en kunnen per uur minder afstand afleggen, waardoor het busvervoer duurder en minder aantrekkelijk wordt. Dit heeft tenslotte weer tot gevolg dat mensen de auto verkiezen boven het OV en congestie verder toeneemt.19 Volgens Fernández & Osses (2004), in een studie naar het transportsysteem in Santiago, kan deze cirkel worden doorbroken op drie plekken:20 door bussen prioriteit te geven in bijvoorbeeld busbanen waardoor deze niet worden gehinderd door het toegenomen verkeer,21 door subsidies 14

SECTRA (2002). “2001 Mobility Survey for Santiago de Chile” Thomsom, I. (2002). “Urban Traffic Congestion: Its Economic and Social Causes and Consequences” 16 Zodra de auto gemeengoed is geworden, neemt de waardering voor OV weer toe. Witsen, M. van (1989) 17 Hernán Silva, Coordinador SECTRA, Área Centro. Interview op 13 oktober 2009 18 ECLAC (2003). “Politica y Plan de Transporte Urbano Santiago 2010”, mei 2003 19 Figueroa, O. & Orellana, A. (2007). “Transantiago: Gobernabilidad y Institucionalidad” 20 Fernández, R., & Osses, M. (2004). “Evolution of the Transport System in Santiago de Chile: Stopping the Car Vicious Circle?”, Centre for Transport Studies, UCL, mei 2004 21 Nederland vanaf de jaren ’70. 15

- 17 -


die ervoor zorgen dat het tarief niet hoeft te worden verhoogd, en door maatregelen zoals een ‘congestion tax’ die het autogebruik ontmoedigen. Politiek impopulair beleid, maar op den duur onvermijdelijk gezien de verwachte toename van het autoverkeer.

2.4 Waarom reist men en waarheen? Het motief om te reizen verschilt sterk per moment van de dag. In de spits reist driekwart voor werk of studie. Buiten de spits slechts dertig procent. Van de autoritten heeft buiten de spits meer dan de helft een ander doel dan studie of werk.22 In de delen van de stad met een lager gemiddeld inkomen heeft relatief een groter deel van het verkeer een ander doel dan studie of werk en legt men deze afstand vaak lopend af. Overig 25%

Werk 23%

Werk 50% Studie 25%

Fig. 3a: Verplaatsingen per motief buiten de spitsuren, Santiago de Chile

Studie 7% Overig 70%

Fig. 3b: Verplaatsingen per motief tijdens de spitsuren, Santiago de Chile

Het grootste deel van het verkeer, bijna driekwart, vindt plaats vlakbij huis binnen het eigen deel van de stad. 23 Bijlage 1 toont de herkomst en bestemming van het verkeer in Santiago per stadsdeel. Het meeste verkeer wordt gegenereerd in het zuiden van Santiago. Dat ligt in de lijn der verwachtingen, aangezien daar de meeste mensen wonen. Gelet op de bevolkingsdichtheid is het welvarender oostelijk deel van de stad het meest verkeersintensief. Behalve dit ‘intrasectoraal’ verkeer, binnen de eigen regio, heeft het verkeer grofweg een oost-west oriëntatie. Omdat de belangrijkste bestemmingen – scholen, universiteiten en werkgelegenheid – niet verspreid over de stad zijn maar geconcentreerd in het centrum en oosten, terwijl het zuiden en westen het meest dichtbevolkt zijn, ontstaat de noodzaak tot deze collectieve verplaatsing. Ook de bezetting van de metro reflecteert dit: meer dan 40% van de passagiers neemt de oost-west lijn 1.

2.5 Infrastructuur Meer auto’s en een groeiende stad gaan gepaard met forse investeringen in de bouw van nieuwe stadssnelwegen. Aan de huidige 808 kilometer moet volgend najaar een kwart zijn toegevoegd.24 Het net van de ‘Autopistas Urbanas de Santiago de Chile’ bestaat uit vijf tolwegen. Daarnaast is er nog één in aanbouw en bevindt een zevental zich in de planningsfase. De aanleg en het beheer van deze stadssnelwegen vinden plaats door middel van een publiek-private samenwerking. Deze bestuursvorm is in Latijns Amerika een ontwikkeling van de jaren ’90 van de vorige eeuw. De vormgeving van het ‘Red de Autopistas’ is niet zonder kritiek geweest. Zo zouden de snelwegen de stad fragmenteren wat sociale segregatie tot gevolg heeft gehad, zouden er geen aansluitingen met de wijken waar de wegen doorheen lopen zijn, en leidde het tot een drastische toename van het autoverkeer en daarmee de luchtvervuiling.25 Het metronet van Santiago, waarvan de staat volledig eigenaar is, bestaat uit vijf lijnen met een totale lengte van 74 kilometer. Momenteel worden lijn 1 en lijn 5 verlengd, naar Los Dominicos in het oosten en Maipú in het zuidwesten, wat een significante uitbreiding van het netwerk richting de buitenwijken inhoudt, waardoor de metro ook toegankelijker wordt voor lagere 22

SECTRA (2002). “2001 Mobility Survey for Santiago de Chile” SECTRA (2008). “Encuesta de Origen y Destino de Viajes del Gran Santiago 2006” 24 Gob. Reg. Metropolitano (2009). “Santiago Sustentable”, in Cuenta Pública 2008, p.40 25 Lupano, J. & Sánchez, R. (2008). “Políticas de Movilidad Urbana e Infraestructura Urbana de Transporte” 23

- 18 -


inkomensgroepen. In 2010 zal het metronet verdubbeld zijn ten opzichte van 2000 en 103 kilometer tellen.26 In 2008 vervoerde de metro 642 miljoen passagiers, wat neerkomt op meer dan 2,2 miljoen personen op een werkdag.27 In 2004 was dit nog slechts de helft daarvan. Deze verdubbeling valt bijna volledig toe te schrijven aan de invoering van Transantiago. Begin februari 2007, voordat het project van start ging, namen dagelijks 0,9 miljoen mensen de metro.28 Een maand later was dit toegenomen tot 2 miljoen. Concreet betekent dit dat er gemiddeld zeven mensen een vierkante meter delen in de metro’s tijdens het spitsuur. In de begindagen van Transantiago moesten diverse metrostations gesloten worden omdat de capaciteit tekort schoot voor de enorme toestroom van passagiers die voorheen de bus namen. Behalve uitbreiding van het netwerk zoekt men oplossingen in de frequentie van de stops die de treinen maken. Er is een ‘servicio expreso’ ingevoerd, waarbij de metrostations werden verdeeld in ‘rode’ en ‘groene’ stations die elkaar afwisselen. Een metro met een rood licht stopt tijdens de alleen op rode stations, een metro met groen licht stopt in de spits alleen op groene stations. Voor meer dan 90% van de reizigers nam hierdoor de reistijd af, met een gemiddelde tijdwinst van 5 minuten in de ochtendspits.29 De bus vormt het meestgebruikte openbaar vervoermiddel. Santiago heeft een uitgebreid busnetwerk, dat in februari 2007 in het kader van Transantiago ingrijpend is gewijzigd. Sinds de invoering zijn bus- en metrosysteem geïntegreerd. Een meer gedetailleerde analyse van het huidige systeem volgt in hoofdstuk drie. De fiets speelt een marginale rol. Rond de drieënhalf procent van het verkeer is per fiets, zo’n 600.000 verplaatsingen per dag.30 Toch zijn er bijna net zoveel fietsen als auto’s in Santiago, meer dan één miljoen. Momenteel is de infrastructuur nog niet geschikt voor fietsers. Er zijn diverse beleidsprogramma’s opgesteld om het fietsgebruik te promoten. In het kader van de Bicentenario is de regionale overheid voornemens de huidige 216 kilometer aan fietspaden uit te breiden tot 690 kilometer, onder de noemer van het “Plan Maestro de Ciclorutas”. Toch bestaat er van de kant van belangenorganisaties kritiek met betrekking tot de uitwerking van deze plannen in de praktijk.31 Een belangrijk punt is dat fietspaden niet op elkaar aansluiten zodat er geen sprake is van een netwerk. In het centrum maken fietsers bij gebrek aan fietspaden gebruik van de stoep, wat leidt tot gevaarlijke situaties voor voetgangers.

2.6 Het mobiliteitsbeleid in Santiago Het mobiliteitsbeleid in Santiago is een afspiegeling geweest van gelijktijdige politieke ontwikkelingen. Het openbaar vervoer was vóór 1979 volledig gereguleerd door de overheid, en van zeer lage kwaliteit.32 In dat jaar besloot de regering Pinochet in het kader van algehele liberalisering ook het openbaar veroer geheel overgelaten aan de markt. Het opzetten van een busdienst en het bepalen van de routes en frequenties was volledig vrij. Vanaf 1983 werden ook tariefcontroles losgelaten met de gedachte dat concurrentie automatisch voor lagere prijzen zou zorgen. Het wegennet werd intussen opgezet naar Amerikaans voorbeeld, gericht op autoverkeer met brede avenues. 26

Metro de Santiago (2009). “Ampliacion de la Red Metro”, september 2009 INE (2009). “Transporte y Communicaciones. Informe Anual 2008”, augustus 2009 28 “La Obligación de Compartir el Estrecho Metro Cuadrado”, in: El Mercurio, 10 februari 2008 29 Metro de Santiago (2008). “A contar del 17 de noviembre: Metro implementará Servicio Expreso en Línea 5”, november 2008 30 “Gobierno Apoya Proyecto sobre Uso de Bicicletas”, in: El Mercurio, 27 juli 2008 31 “Ciclovías Extienden Rutas en Santiago, Pero Arrecian Críticas por Sus Diseños”, in: El Mercurio, 27 september 2009 32 Strenio, J. (2006). “La Economía del Transporte Público en Santiago de Chile” 27

- 19 -


De liberalisering van het OV leidde tot de vorming van een informeel stelsel en een enorme toename van het aanbod. Waar in Santiago in 1979 rond de vijfduizend bussen rondreden, waren dat er in 1983 al zevenduizend en bereikte dit aantal in 1990 het haast onvoorstelbare maximum van meer dan dertienduizend.33 De gemiddelde bezetting van een bus halveerde hierdoor. Tegelijkertijd verdubbelde de reële ritprijs omdat het grote aantal ondernemers schaalvoordelen verhinderde. Vanaf 1990, toen de democratie was hersteld, dwongen de congestie en de luchtvervuiling die het enorme aantal bussen tot gevolg had de overheid tot maatregelen. Lijnen werden per stuk aanbesteed. 2600 bussen werden uit de roulatie gehaald en er werden milieunormen opgesteld. Dit zorgde in de loop van de jaren ’90 een verlaging van de reële ritprijs en een verdubbeling van het gemiddeld aantal passagiers per bus op een dag, zonder dat de wachttijd en frequentie significant verslechterden. Vanaf vrijwel elke locatie was het mogelijk een rechtstreekse bus te nemen naar elke andere plek in de stad. Daardoor hoefde in 2004 slechts 18% van de passagiers over te stappen. Meer dan 98% van de mensen woonde binnen 8 blokken van een bushalte en de wachttijd voor een bus was gemiddeld niet meer dan vier minuten.34 Hoewel voor gebruikers deze situatie zeer gemakkelijk was, waren er een aantal ernstige problemen inherent aan deze situatie van extreme marktwerking in het OV en politieke bevordering van autogebruik. Vier belangrijke negatieve externaliteiten zijn te onderscheiden: verkeersonveiligheid, een ritprijs die hoger dan noodzakelijk was, luchtverontreiniging en congestie. Het eerste probleem was de verkeersveiligheid. Oorzaak hiervan was dat de houder van een licentie voor een route niet vanzelfsprekend ook de eigenaar van een busbedrijf was, maar quota voor zijn route kon verkopen aan kleine ondernemingen. Hoewel er 199 licentiehouders waren, had elke busonderneming gemiddeld slechts 2 bussen en bestond 70% van de busbedrijven uit vijf of minder bussen. Er was dus niet alleen concurrentie om de markt bij de aanbesteding, maar ook nog concurrentie in de markt, in de praktijk op straat. Daarnaast ontvingen chauffeurs een inkomen op basis van het aantal verkochte buskaartjes. Deze twee factoren droegen bij aan wat de “lucha por el pasajero” is komen te heten waarbij chauffeurs racend de halte probeerden te bereiken om eerder dan de concurrent de passagiers op te pikken.35 Ook kwam het voor dat mensen die tegen gereduceerd tarief konden reizen, zoals ouderen en studenten, werden voorbij gereden omdat het voor een chauffeur aantrekkelijker was reizigers te zoeken die het volle tarief betaalden. De “lucha por el pasajero” leverde gevaarlijke verkeerssituaties op. Gemiddeld was elke bus jaarlijks bij een ongeval betrokken. In 2000 gebeurden in de stadsregio Santiago 4943 ongevallen waarbij een bus betrokken was, hierbij overleden 116 personen. Het jaar daarop zelfs 7392 met 112 dodelijke slachtoffers. Elke drie dagen was er dus een bus bij een dodelijk ongeval betrokken. Ten tweede waren de tarieven hoger dan noodzakelijk. Het grote aantal kleine ondernemingen belette het ontstaan van schaalvoordelen waardoor kosten en dus de ritprijzen hoger waren dan in het geval van grotere busbedrijven. Omdat een wachtende passagier niet de ware kosten van een onderneming kent is het gevolg dat alle bussen, ook die met lagere bedrijfskosten, het hoogste tarief gaan rekenen. Ook werd marktwerking steeds minder succesvol: in 1998 was er voor 76% van de lijnen die werden aanbesteed slechts één bieder.36 Belangrijke gevolgen voor de volksgezondheid hadden ten derde de luchtvervuiling en de geluidsoverlast. Dit kwam door en combinatie van een grote hoeveelheid bussen, rond de 9000 in 2002, en uitzonderlijk lange routes. Oost-west verbindingen waren gemiddeld 35 kilometer 33

Díaz, G., Gómez-Lobo, A. & Velasco, A. (2004). “Micros En Santiago: De Enemigo Público a Servicio Público”. Ter vergelijking: In de Randstad rijden nog geen 4000 bussen rond, in Nederland 6500. 34 Ibid. 35 “The Mass Transit System from Hell”, in: Time Magazine, 14 december 2007 36 Díaz, G., Gómez-Lobo, A. & Velasco, A. (2004). “Micros En Santiago: De Enemigo Público a Servicio Público”

- 20 -


langs, noord-zuid routes 28; 37 elke route reed dus gemiddeld van de ene kant van de stad naar de andere wat voor een onnodige hoeveelheid uitstoot van milieuvervuilende stoffen zorgde. Een ander aspect dat ten grondslag lag aan de vervuiling was het informele en versplinterde karakter van de sector. Kleine ondernemingen zijn minder geneigd investeringen te doen in nieuwe, efficientere, voertuigen omdat kredietaanvragen lastiger zijn. In 2002 was de helft van de bussen acht jaar of ouder. Ten vierde werd congestie in toenemende mate een probleem. 80% van de routes ging over 6 centrale wegen. De grote hoeveelheid bussen had niet alleen een direct effect op de verkeersdrukte, de lage kwaliteit maakte de auto een aantrekkelijker alternatief wat indirect weer voor extra opstoppingen zorgde. In een enquête uit 2004 gaven ondervraagden de kwaliteit van het openbaar vervoer een score van 11,9 punten op een schaal van 1 tot 100. Integratieproblemen op institutioneel vlak speelden ook in de oude situatie de sector parten. Er bestond nauwelijks coördinatie tussen de verschillende autoriteiten, lokale overheden en ondernemingen. CEPAL noemde coördinatie in de sector in 2003 “vrijwel afwezig of pover”.38 Omdat de markt duidelijk tekort schoot besloot de overheid het systeem te moderniseren en lanceerde de regering Lagos eind 2000 het Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS), dat onder meer een verregaande hervorming van het openbaar vervoersysteem bevatte. Hoofdstuk 3 e.v. gaan hier nader op in. In de toekomst lijkt Santiago aan te willen sturen op een brede benadering, door zowel in het snelwegennet als in het openbaar vervoer te investeren. Er wordt gewerkt aan een radiaal wegennetwerk van een aantal cirkels rondom de stad, kruisend met enkele transversale oost-west assen die lopen van de bergen tot aan de kust.39 “De eerste prioriteit op transportgebeid ligt bij het ontwikkelen van private snelwegen. Als een bepaalde weg rendabel zou zijn wordt deze aangelegd” geeft Gianpaolo Fuentes van de afdeling wegenplanning van het Ministerio de Obras Publicas aan. Hierdoor ontstaan verbindingen tussen de stedelijke gebieden rondom Santiago. Daarnaast wordt verder gewerkt aan de uitbreiding van het metronetwerk, dat nu ook sectoren aan de buitenkant van de stad bereikt waardoor de metro toegangelijker is geworden voor mensen met lagere inkomens.

37

Díaz, G., Gómez-Lobo, A. & Velasco, A. (2004). “Micros En Santiago: De Enemigo Público a Servicio Público” 38 CEPAL (2003). “Politica y Plan de Transporte Urbano Santiago 2010”, mei 2003 39 Gianpaolo Fuentes, Subdepartamento de Planificación Vial, Departamento de Proyectos, Ministerio de Obras Públicas. Interview op 29 oktober 2009

- 21 -


3. Kosten van mobiliteit De verwachting is dat bevolkingsgroei, stadsuitbreiding en economische ontwikkelingen factoren zijn die bij zullen dragen aan een verdere toename van het verkeer in Santiago. De projectie is dat het autobezit zal verdriedubbelen tot 2030, zoals in Nederland tussen 1973 en 2000. De transportsector legt op diverse manieren kosten op aan de bevolking. Voorbeelden zijn achtereenvolgens luchtvervuiling, uitstoot van broeikasgassen, inkomensongelijkheid, productiviteitsverlies en congestie. Ook hiervoor geldt dat veel van deze problemen en het geringe slagen van plannen om ze bestrijden te herleiden zijn tot tegenstrijdig beleid en institutionele coördinatieproblemen.

3.1 Luchtvervuiling De luchtvervuiling in Santiago is berucht. De situatie wordt verergerd doordat de stad wordt omgeven door bergen waardoor de lucht minder circuleert en de smog blijft hangen. De luchtvervuiling in Santiago wordt voornamelijk gevormd door fijnstof (PM10), ozon en koolstofmonoxide (CO). Tabel 3 laat zien dat het overgrote deel van de luchtvervuiling in Santiago door de transportsector wordt veroorzaakt.40 Fijnstofniveau’s in Santiago liggen meer dan 75% boven de Chileense norm.41 Koolstofmonoxide overschrijdt de norm met 80%, terwijl de ozon meer dan twee keer zo veel is. Zorgelijker is dat de luchtkwaliteit de laatste jaren eerder afneemt dan toeneemt, ondanks diverse beleidsplannen. Tussen 2000 en 2004 groeide CO-uitstoot jaarlijks met 4%, ozonniveau’s stegen jaarlijks met 1%. Hoewel de vervuiling door fijnstof jaarlijks met 2% afneemt, is dit een stuk langzamer dan vóór die tijd toen het 6% was en ligt deze nog steeds ruim boven de Europese norm. Tabel 2: Jaarlijkse vervuiling in Santiago per vervoermiddel als percentage van het totaal Bron van luchtvervuiling Organische Fijnstof CO NOx stoffen SO2 NH3 Ozon (PM10) (VOCs) Voertuig Bussen 30% 3,2% 37,9% 3,1% 8,8% 0% 22% Vrachtwagens 19% 1,8% 17,1% 3,0% 5,2% 0% 14% Auto’s 31% 88,8% 32,3% 24,8% 10,3% 3,2% 28% Transport totaal 80% 93,8% 87,3% 30,9% 24,3% 3,2% 64% Bron: IISD (2005), Conama (2006)

Deze luchtvervuiling heeft schadelijke gevolgen voor de gezondheid en de economische ontwikkeling van de stad. In ontwikkelingslanden overlijden naar schatting jaarlijks meer dan een half miljoen mensen als gevolg van luchtverontreiniging.42 In Santiago zou fijnstof alleen al jaarlijks duizend slachtoffers eisen. Daarnaast is er socioeconomische schade. Niet alleen zijn de kosten voor gezondheidszorg inefficiënt hoog, het schrikt buitenlandse investeerders af en het doet afbreuk aan het straatbeeld door de beschadiging van gebouwen. Tabel 2 geeft een kwantificering van de gezondheidsschade door luchtverontreiniging in Santiago.

40

IISD (2005). “Getting on Track: Finding a Path for Transportation in the CDM. Final Report” Conama (2006). “Second International Audit PPDA” 42 World Bank (2006). “Promoting Global Environmental Policies in the Urban Transport Sector” 41

- 22 -


Tabel 3: Jaarlijkse kosten van de effecten fijnstofdeeltjes (PM2,5) en ozon, in Euro’s (1999) in Santiago de Chile Effect Ziektekosten ProductiviteitsTotaal verlies Overlijden 66 miljard 66 miljard Chronische bronchitis 2 miljard 43 miljard 45 miljard Ziekenhuisopname, 1 miljard 194 miljoen 1.2 miljard ademhalingsproblemen Ziekenhuisopname, hart2,4 miljard 256 miljoen 2,6 miljard en vaatziekten 35 miljoen Acute ontstekingen aan 149 miljoen 184 miljoen luchtwegen Eerste hulp, 158 miljoen 357 miljoen 199 miljoen ademhalingsproblemen Verloren werkdagen 26 miljoen 26 miljoen Bron: Fuccaro, D. (2003)

3.2 Broeikasgassen Hoewel CO2-uitstoot in Latijns Amerika stukken lager is dan in Westerse landen, is deze aanzienlijk hoger dan op basis van bevolking en inkomen verwacht zou kunnen worden. De transportsector is voor meer dan een derde debet aan de uitstoot van broeikasgassen in Santiago. Hieronder vallen onder meer koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4) en distikstofmonoxide (N2O). In de jaren ’90 werd de jaarlijkse CO2-uitstoot door de transportsector geschat op 4,2 miljoen ton.43 De sector draagt daarmee voor 34% bij aan de totale uitstoot van koolstofdioxide.44 Tabel 4: Uitstoot per type voertuig

Technologische veranderingen zouden besparingen tot 30% per voertuig op kunnen leveren, maar door de enorme verwachte groei van het aantal auto’s zal er echter meer nodig zijn. Als in Gran Santiago al het autoverkeer zou worden vervangen door openbaar vervoer, zou de uitstoot van CO2 afnemen met 9,6% en van fijnstof met 8%.45

Voertuig

Uitstoot broeikasgassen, gram per passagierskilometer

Benzine auto Diesel auto Diesel bus LNG bus Diesel gelede bus

244 143 15 16 7

Bron: World Bank (2006)

3.3 Inkomensongelijkheid Het gemiddelde inkomen van een automobilist in Santiago is ongeveer drie keer zo hoog als dat van een OV-passagier. Investeringen in het OV hebben daardoor een effect op de inkomensverdeling in een stad. Lagere inkomensgroepen geven relatief een groot deel van hun maandelijks budget uit aan het OV, rond de 7% voor de armste 20% in Santiago.46 Het gebruik van het openbaar vervoer in Santiago is veel groter in de armere westelijke wijken dan in de welvarender oostelijke deelgemeenten: 65% tegenover 19%. De prijs en kwaliteit van het openbaar vervoer raken de lagere inkomensgroepen dus significant meer dan hogere inkomensgroepen. PTUS had daarom ook een aantal sociaaleconomische doelstellingen.

43

World Bank (2006). “Promoting Global Environmental Policies in the Urban Transport Sector” 21 % in Nederland. 45 World Bank (2006). “Promoting Global Environmental Policies in the Urban Transport Sector” 46 Strenio, J. (2006). “La Economía del Transporte Público en Santiago de Chile” 44

- 23 -


3.4 Productiviteitsverlies Het transportsysteem heeft belangrijke externaliteiten voor de kwaliteit van leven in een stad als geheel, aangezien de kwaliteit van het transport het gemak bepaalt waarmee mensen zich bewegen tussen werk, onderwijs, wonen en commerciële voorzieningen.47 Bovendien beïnvloedt transport de economische ontwikkeling. Tijdsverlies aan reistijd betekent immers een verlies aan productiviteit. Niet alleen is de tijd die mensen in het verkeer doorbrengen een verlies aan werktijd, werknemers zijn ook minder productief als het hun veel tijd en moeite kost hun werkplek te bereiken. Ook is de kwaliteit van het vervoerssysteem een belangrijke factor in de keuze van bedrijven voor een vestigingslocatie. Inwoners van Santiago zijn dagelijks gezamenlijk 5 miljoen uur kwijt aan het zich verplaatsen door de stad.48 In steden in Latijns Amerika van meer dan 100.000 inwoners is men naar schatting 3,5% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) kwijt aan mobiliteit.49 De sociale kosten van het tijdsverlies zijn bovendien nog een extra drie procent.

3.5 Congestie De groei van het autoverkeer in Santiago heeft gezorgd voor een toenemende verstopping van het wegennet. De reële autoprijs in Chile is de laatste decennia gedaald, en met name onder lageen middeninkomens is het autobezit aanzienlijk gegroeid. De verkeersopstoppingen die hieruit voortvloeien blijken uit het feit dat een autorit van 10 kilometer tijdens de spits in Santiago steeg van 22 tot 32 minuten tussen 1991 en 1997.50 Het is niet eenvoudig de kosten van congestie te kwantificeren. In Latijns Amerika zou elke automobilist US$0,18 per kilometer kosten aan congestie, elke buspassagier US$0,02. Een toename van de gemiddelde snelheid van het autoverkeer in Santiago met 1 kilometer per uur, of van het openbaar vervoer met 0,5 kilometer per uur, zou door reistijdbesparing een positief effect op het BBP hebben van 0,1%. Maar ook het openbaar vervoer zelf wordt duurder door congestie. Als een bus langzamer wordt, zijn er meer bussen en chauffeurs nodig om dezelfde capaciteit te leveren. Per vervoerde passagier nemen de kosten daardoor toe. Een CEPAL-studie schatte dat als de gemiddelde snelheid van het OV van 15 tot 17,5 kilometer per uur toe zou nemen, de ritprijs met 5% zou kunnen dalen.51 Het promoveren van het openbaar vervoer als alternatief voor de auto is een zeer effectief middel om verkeersdrukte op te lossen. Immers, de gemiddelde bus bevat evenveel passagiers als 47 auto’s dus neemt veel minder ruimte in.52 Waar in 2003 bijna 80% van het gemotoriseerde vekeer in Santiago bussen betrof, namen deze 20% van de ruimte op de weg in.53 Ook is er een enorm verschil in regeltijd voor verkeerslichten: anderhalve seconde per autopassagier tegenover 0,05 seconde per buspassagier.

3.6 Geluidshinder Een type vervuiling die misschien minder voor de hand ligt is geluidshinder. De meest luidruchtige plekken in Santiago bleken in oktober 2009 snelwegen, metrotreinen en –perrons en bushaltes te zijn.54 Hoewel geluidsniveaus op openbare plekken in Chili volgens wettelijke normen de 65 decibel niet mogen overschrijden, werd langs wegen gemiddeld 89 dB gemeten, 80 47

Mollet, P. & Pulichino, M. (2003). “Por una Mejor Movilidad Urbana en los Países en Desarollo” Garrido, C. (2008). “Ciclovías: Las Bicicletas No Son Sólo para el Verano”. Dit is vergelijkbaar met het wereldwijde gemiddelde van 72 minuten per dag. 49 Thomsom (2002). “Impacto de las Tendencias Sociales, Económics y Tecnológicas sobre el Transporte Público: Una Investigación Preliminar en Ciudades de América Latina 50 Thomsom, I. & Bull, A. (2002). “Urban Traffic Congestion: Its Economic and Social Causes and Consequences”. Zie ook tabel 4 in paragraaf 5.1. 51 Ibid. 52 Pardo, C. (2009). “Los Cambios en los Sistemas Integrados de Transporte Masivo en las Principales Ciudades de América Latina” 53 Sagaris, L. & Quijada, R. (2003). “Nuestra Propuesta”, p.73. 54 “Metro, Autopistas y Paraderos de Buses Son los Lugares Más Ruidosos”, in: El Mercurio, 2 november 2009 48

- 24 -


dB in de metro en 76 dB bij bushaltes. Voor het openbaar vervoer bestaan al geluidsnormen, voor personenauto’s worden deze momenteel door Conama bepaald om vanaf 2010 in werking te treden.55

3.7 Cultuuromslag Duurzaamheid is een factor die steeds vaker genoemd wordt binnen het transportbeleid. Bij politici en bevolking is een toenemende bewustwording omtrent dit thema. Onenigheid over de energietoevoer vanuit Argentinië heeft energiebesparing op de publieke agenda gezet. Bij politici is ‘groen’ een onderwerp waarover in toenemende mate wordt nagedacht, hoewel het daadwerkelijke beleid nog weinig verandert en het meer een toezegging is.56 Er is een politieke trend in de richting van meer duurzaamheid, met plannen voor fietspaden en metrouitbreiding, maar het is te vroeg om te spreken van een paradigmaverschuiving. Volgens sommige betrokken beleidsmakers zijn links en rechts het erover eens dat de luchtvervuiling en klimaatverandering een halt toegeroepen moeten worden.57 Anderen zijn cynischer en stellen dat de mentaliteitsverandering vooral op papier is.58 Politici verwelkomen onderzoek, maar doen er vervolgens weinig mee. Veel beleid is nog steeds pro-auto, aldus vertegenwoordigers van milieuorganisaties.59 Het aanleggen van een weg zou worden gepresenteerd als een bijdrage aan werkgelegenheid voor mensen met lage inkomens omdat het voor hen gemakkelijker wordt naar hun werk te gaan, terwijl het in werkelijkheid onwaarschijnlijk is dat ze een auto hebben. De bevolking van Santiago lijkt ook bewust van de noodzaak tot verandering. Bij een recente enquête antwoordde slechts 6% “niets” op de vraag “wat bent u bereid te doen om het milieu te helpen?”, terwijl maar liefst 57% aangaf bereid te zijn de auto te laten staan. 60 Desondanks meende bijna 80% dat het openbaar vervoer geen voldoende alternatief biedt voor de auto.

3.8 Beleid Duurzamer transport wordt in Santiago langs drie lijnen ontwikkeld: in het kader van het Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana (PPDA), als één van de steden in het Global Environment Facility (GEF) project van de Wereldbank en als doelstelling van het Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS).61 PPDA Het PPDA is sinds 1998 in werking en bestaat uit een serie geplande maatregelen om de uitstoot van gas en fijnstof in Santiago in 2010 verminderd te hebben tot niveaus die niet schadelijk zijn voor de gezondheid. De tweede fase van het plan ging in 2006 in werking. Over het algemeen heeft PPDA weinig bereikt. De luchtverontreiniging en de uitstoot van broeikasgassen zijn sinds 1998 alleen maar toegenomen. Een succesvol voorbeeld van PPDA is het invoeren van emissierechten voor stikstofoxiden (NOx), waarvan de uitstoot significant afnam. Een internationaal onderzoek naar de stand van zaken en de bereikte resultaten in 2006 uitte hevige kritiek op de autoriteiten in Santiago. Er wordt te weinig onderzoek gedaan naar de luchtkwaliteit en voor bepaalde vormen van luchtvervuiling, zoals vluchtige organische stoffen (VOC’s), zijn er geen normen. Meest belangrijke punt is dat het formuleren van beleid en 55

“Conama Estudia Norma para Rebajar Índice de Contamincación Acústica de Autos y Motos”, in: El Mercurio, 12 novermber 2009 56 Silva, Hernán (2009). Interview. 57 Hectór Olivo, Coordinador Regional del Plan Santiago en Bicicleta, División de Planificación y Desarrollo Regional, Gobierno Regional Metropolitano de Santiago. Interview op 2 oktober 2009 58 Martín Urrutia, Jefe Unidad Ambiental & Territorial, Coordinación Transantiago. Interview op 6 oktober 2009 59 Magdalena Morel, Coordinadora Centro Transporte Activo, Ciudad Viva. Interview op 13 oktober 2009 60 CESOP-UCEN (2009). “Sondeo sobre Transporte y Medio Ambiente”, september 2009 61 Carmach, Marco (2009). Toespraak op het Seminaro Internacional “Promoviendo la Bicicleta como Medio de Transporte”, 22 september 2009

- 25 -


handhaving van de normen door een zeer groot aantal ministeries en autoriteiten wordt uitgevoerd, elk met eigen prioriteiten en budgetten. Het ontbreekt aan één instantie met de bevoegdheden om normen te stellen en te handhaven. Mede vanwege deze institutionele versplintering is er besloten tot het oprichten van een Ministerie van Milieu. De Comisión Nacional de Medio Ambiente (Conama) zal vervangen worden door een ministerie dat beleid ontwerpt, een gedecentraliseerde Servicio de Evaluación Ambiental die dit beleid en de resultaten ervan evalueert, een Superintendencia del Medio Ambiente die boetes en sancties oplegt en een Tribunal Ambiental waar bezwaar kan worden ingediend tegen de boetes van de Superintendencia. Een positief aspect van deze verandering is dat ministeries voorheen veel vrijheid hadden in de uitvoering van een verordening door Conama waardoor beslissingen meer politiek dan technisch gemotiveerd waren. Beslissingen worden vanaf nu in één ministerie geconcentreerd. Een nadeel is dat een structuur met vier nieuwe entiteiten misschien weer nieuwe coördinatieproblemen met zich meebrengt. De oprichtingswet voor het nieuwe ministerie en de overige entiteiten is pas in november 2009 aangenomen, dus dit nieuwe institutionele kader zal waarschijnlijk pas in 2011 of 2012 in werking treden en resultaten boeken. GEF Een ander project dat betrekking had op Transantiago en het transportbeleid werd ontwikkeld in het kader van het Global Environment Facility-programma (GEF) van de Wereldbank. Dit programma richt zich op het verminderen van de milieuvervuiling door de transportsector in dertig verschillende wereldsteden, waarvan Santiago er één is. GEF is eind september 2009 afgerond en wordt momenteel geëvalueerd. Het project, waar een bedrag van in totaal 14 miljoen Dollar mee gemoeid was, richtte zich op infrastructuur voor fietsen en reductie van emissies door Transantiago.62 PTUS PTUS richt zich specifiek op het transport in de regio Santiago en is voor deze studie dan ook het meest interessant. In het kader van de aankomende ‘Bicentenario’, de tweehonderdjarige onafhankelijkheid van Chili in 2010, ontwierp de Chileense overheid een uitgebreid programma om het transportsysteem in het land te moderniseren. Belangrijke doelstellingen waren het verbeteren van de kwaliteit van leven van de bevolking en het bestrijden van armoede en ongelijkheid. Voor Santiago werd in 2000 het Plan de Transporte Urbano de Santiago 2000-2010 (PTUS) gepresenteerd, waarvan het deel dat op het openbaar vervoer betrekking had onder de naam Transantiago het meest bekend is geworden. In het beleidsprogramma uit 2005 van de regering Bachelet wordt als doel geformuleerd door middel van een modernisering van het transportsysteem Santiago een competitieve wereldstad te maken en het welzijn van de inwoners, met name uit lagere inkomensgroepen, te verbeteren door het openbaar vervoer efficiënter en minder vervuilend te maken.63 Het plan was veel breder opgezet dan alleen het openbaar vervoer. Beleidsmakers erkenden het nauwe verband tussen ruimtelijke ordening en het transportsysteem. Door middel van aanpassingen in onder meer huisvesting, locaties van onderwijsinstellingen en infrastructuur voor niet gemotoriseerd vervoer hadden de ontwerpers voor ogen de stadsplanning in bredere zin te hervormen zodat er minder noodzaak voor lange afstandsverkeer zou zijn. De Wereldbank stelde in 2005 twee leningen ter beschikking met een looptijd tot 2009. De eerste bedroeg 4,8 miljoen dollar voor technische assistentie bij het ontwerp van Transantiago. Deze assistentie bestond uit onderzoek naar efficiëntie van het netwerk en een kosten/baten analyse. De tweede

62 63

World Bank (2008). “Status of Projects in Execution in Latin America and Caribbean Region” Gob. de Michelle Bachelet (2005. “Estoy Contigo. Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2006-2010”

- 26 -


lening van 30,16 miljoen Dollar was bestemd voor de invoer van Transantiago.64 PTUS had twaalf doelen:65 1. Modernisering van het openbaar vervoer. 2. Reguleren van autoverkeer en investeringen in wegenbouw. 3. Minder concentratie van onderwijsinstellingen. 4. Bevorderen van nieuwe werkgebieden. 5. Veranderen van trends in huisvesting, bevorderen vestiging in centrum. 6. Bevorderen van niet-gemotoriseerd transport. 7. Uitvoeren reeds geplande initiatieven voor exclusieve busstroken op de Alameda. 8. Reguleren van vrachtvervoer in de stad. 9. Handhaving verkeersregels. 10. Adequate financiering PTUS. 11. Betrokkenheid creëren door communicatie naar de bevolking. 12. Creëren van een regionale autoriteit op transportgebied. Vooral de tekortkomingen ten aanzien van de laatste institutionele doelstelling zouden uiteindelijk bepalend zijn voor het oorspronkelijk falen van Transantiago.66 In plaats van een transportautoriteit werd in 2001 een directoraat gecreëerd waarin diverse ministeries (transport, publieke werken, huisvesting), de regionale overheid, de nationale milieucommissie Conama, SECTRA, de metro en Transantiago waren vertegenwoordigd. Bovendien zal blijken dat in plaats van een harmonie tussen vestigingsbeleid en transportbeleid binnen PTUS, planning op deze twee terreinen in de praktijk op een tegenstrijdige manier plaatsvond. Hoofdstuk vier evalueert doelstelling 1, Transantiago, waarna hoofdstuk vijf kijkt naar doelstelling 6, het bevorderen van het fietsgebruik. Hoofdstuk zes zet uiteen hoe institutionele coördinatieproblemen en het falen van doelstelling 12 een hindernis vormen in het formuleren van een samenhangend transportbeleid. In hoofdstuk zeven wordt gepleit voor het integreren van ruimtelijke ordening met transporbeleid, zoals doelstelling 3-5 voor ogen hebben.

4. Transantiago 4.1 Opzet Voor de openbaar vervoerpijler van PTUS, Transantiago, werd gekozen voor een zogenaamd Bus Rapid Transit (BRT) systeem, voor het eerst op grote schaal geinstalleerd in Curitiba (Brazilië) en daarna in Bogotá onder het Transmilenio project en vervolgens in diverse LatijnsAmerikaanse steden. De invoer van een BRT-systeem is te vergelijken met het omvormen van het bussysteem naar het voorbeeld van een metronet.67 Hoewel metro’s en trams hoge gemiddelde snelheden bereiken, door grotere afstand tussen stations en het feit dat ze geen hinder ondervinden van het overige verkeer, zijn de bouwkosten zeer hoog: zo’n 25 tot 30 miljoen dollar per kilometer.68 Binnen een BRT-systeem echter bereiken bussen gemiddelde snelheden die vergelijkbaar zijn met die van de metro, tegen slechts 5 tot 10% van de kosten. Voorwaarde daarvoor is dat bussen beschikking hebben over vrije busbanen, een hoge capaciteit (bijv. 180 passagiers) en een elektronisch betaalsysteem. De invoering betekent doorgaans een reorganisatie waarbij elke lijn aan één onderneming wordt aanbesteed. Dit houdt een grote verandering in ten opzichte van een in Latijns Amerika gebruikelijk informeel systeem van grote aantallen ondernemers op dezelfde route. Daarnaast worden de busdiensten vanuit een centraal 64

World Bank (2009). “Integrated Safeguards Datasheet, Appraisal Stage” Quijada, R. (2002). “Conociendo el PTUS” 66 Figueroa, O. & Orellana, A. (2007). “Transantiago: Gobernabilidad y Institucionalidad” 67 Pardo, C. (2009). “Los Cambios en los Sistemas Integrados de Transporte Masivo en las Principales Ciudades de América Latina” 68 Férnandez, R. (2003). “Transporte Público: Las Opciones que Tenememos”, p.147 65

- 27 -


controlecentrum geregeld en zijn er vaste stations, in tegenstelling tot een systeem waarbij een passagier op vrijwel elke gewenste plek langs de route uit kan stappen. Tenslotte gaat de implementatie van een BRT-systeem doorgaans gepaard met een aanzienlijke vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Het kleiner aantal bussen, de milieu-eisen die worden gesteld aan nieuwe voertuigen en de kortere reistijd dragen bij een lagere uitstoot. Ook zorgen vrije busbanen en efficiëntere routes voor minder onregelmatige stops en dus lager dieselverbruik. De grootste voordelen zijn indirect, als passagiers de auto laten staan en in plaats daarvan de bus gaan gebruiken. In theorie draagt dit bij tot 80% van de totale uitstootvermindering, terwijl de schonere technologie en de efficiëntie van het systeem elk voor tien procent zorgen. Transantiago was één van meest ingrijpende hervormingen van een transportsysteem ter wereld. Van de ene dag op de andere zou een grotendeels ongereguleerd, informeel stelsel van bijna 4000 micro-ondernemingen worden vervangen door een modern openbaar vervoerssyteem met vijftien concessiehouders dat zichzelf zou kunnen meten met systemen in economisch ontwikkelde landen. Er zou een met de metro geïntegreerd tariefsysteem komen, met een elektronische betaalwijze. Transantiago zou bovendien een aanzienlijke verbetering van de luchtkwaliteit met zich meebrengen. Het BRT-systeem waarvoor werd gekozen was een zogenaamd troncal/alimentador (‘hub and spoke’, trunk/feeder) systeem met hoofdroutes (troncales) die de stad doorkruisen en lokale toevoerroutes (alimentadores) die daarop aansluiten. De alimentadores bleven elk binnen één van de tien zones waarin Santiago werd verdeeld. De metro, waarvan het netwerk onder PTUS verdubbeld werd, wordt beschouwd als één van de troncales. Een logische implicatie van dit systeem is het grotere aantal overstaps dat de gemiddelde passagier moet maken. De oorspronkelijke verwachting was een toename van 17,3% tot 80%.69

4.2 Evaluatie Transantiago Transantiago trad op 10 februari 2007 in werking. Twee aspecten aan het moment van de lancering van het systeem waren optimaal: de politieke steun was breed en het vond plaats tijdens een periode dat de scholen zomervakantie hadden waardoor er minder passagiers zouden zijn. Een aantal essentiële onderdelen ontbrak echter. Cruciale tekortkomingen die hieronder aan bod komen waren infrastructureel, communicatief, planmatig en contractueel van aard. Daarnaast waren ook in het geval van Transantiago het ontbreken van coördinatie tussen autoriteiten en een zwakke koppeling met ruimtelijke ordening in bredere zin oorzaken van het oorspronkelijke falen. Een eerste gebrek was infrastructureel. Het essentiële elektronische betalingssysteem werkte bijvoorbeeld niet. Het plan was dat vanaf augustus 2005 al geëxperimenteerd zou worden met elektronische betaling, maar daar kwam niets van terecht. Het tariefsysteem, dat oorspronkelijk voorzag in een opbouw waarbij bovenop een basistarief voor elke overstap kosten werden gerekend, moest door falen van de software worden veranderd in een flat fare. Een andere techniek die ontbrak was het GPS-systeem waardoor busfrequenties aangestuurd konden worden. Doordat bussen van elkaars locatie op de hoogte zouden zijn, zouden er geen trencitos (treintjes) ontstaan van drie bussen tegelijk en vervolgens lange tijd niets. Bovendien zou door efficiëntere planning het totaal aantal benodigde bussen kleiner zijn. Een verkeerskundige regel is namelijk dat de benodigde capaciteit onevenredig toeneemt met de verstoring van het interval. Een derde infrastructurele tekortkoming betrof het aantal kilometers vrije busbaan. Hoewel vooraf berekend was dat voor een goed functioneren van het BRT-systeem in Santiago 300 kilometer nodig zou zijn, was er slechts 11 kilometer. Ook de haltes waren nog niet gereed. Bij bushaltes zouden betalingszones komen, wat het instappen aanzienlijk versnelt. Een laatste niet 69

World Bank (2009). “Implementation Completion and Results Report […] for a Santiago Urban transport Programmatic Development Policy Loan”, augustus 2009

- 28 -


onbelangrijk tekort lag in het aantal bussen. Hoewel oorspronkelijke berekeningen een benodigd aantal van 6500 impliceerden, ging Transantiago van start met slechts 4800. Aan de basis van deze infrastructurele tekortkomingen ligt een ontwerp waarbij meer gelet werd op economische haalbaarheid dan op de kwaliteit van het systeem. Een onderzoek van de Universidad de Chile dat in december 2007 werd gepresenteerd stelde dat er met opzet was gekozen voor een ‘low-budget model’.70 Het minimum aantal bussen was geen rekenfout, maar een bewuste keuze, aldus het rapport. Van tevoren was geschat dat er voor een adequaat functioneren 6500 bussen nodig zouden zijn, desondanks waren het er oorspronkelijk 4800. Dit aantal werd gekozen op basis van een studie waaruit bleek dat dit de hoeveelheid was waarbij het systeem financieel rendabel zou zijn voor de busbedrijven. Bij gebrek aan investeerders en financiële middelen werd het aantal bussen toen verlaagd tot een niveau waarbij het voor ondernemers aantrekkelijker zou worden. In de berekeningen werd voor schattingen voor de bezetting van bussen 90 passagiers aangehouden, in plaats van de werkelijke capaciteit van 80. Tegelijkertijd werd hiermee gepoogd de metro tot maximumcapaciteit te benutten. De 7 passagiers per vierkante meter was als zodanig gepland om de uitbreiding van het netwerk – politiek prestigeproject van president Lagos – te financieren. De keuze om Transantiago toch in te voeren, ondanks dat men niet goed was voorbereid, was grotendeels politiek gemotiveerd en had te maken met electorale winst.71 De prioriteit voor het metroproject blijkt ook uit de grootte van de respectievelijke investeringen: voor de uitbreiding van de Metro en die van het wegennet werd elk US$ 1,4 miljard gereserveerd, tegenover minder dan US$ 200 miljoen voor Transantiago. Ten tweede was er een belangrijk communicatieprobleem. Pas enkele maanden van tevoren was een informatiecampagne op gang gekomen die de bevolking van de invoering van Transantiago op de hoogte bracht zou moeten brengen. Deze campagne slaagde er niet in duidelijk te maken wat precies de werking van het systeem was. De impact van het grote aantal overstappen – in het begin moesten vier keer zo veel mensen een overstap maken als daarvoor – werd onderschat. Na diverse aanpassingen is het aantal mensen dat moet overstappen nu ongeveer de helft en sluiten routes beter aan op de behoeften van passagiers.72 Door het gebrek aan communicatie was voor alle betrokkenen de invoering te plotseling. In het oorspronkelijke ontwerp zouden concessiehouders die ook al voor de invoering actief waren de nieuwe werkwijze geleidelijk implementeren maar in de praktijk gebeurde dit niet. In Bogotá werd het nieuwe systeem over een periode van enkele jaren geleidelijk geïmplementeerd. Door het raadplegen van belangenorganisaties en inspraakgelegenheden, zou het ontwerp waarschijnlijk beter door de bevolking ontvangen zijn. Hoewel er bij diverse NGO’s zoals Ciudad Viva verkeerskundige expertise aanwezig is en de bevolking vertegenwoordigd wordt, werden deze pas toen de plannen al gemaakt waren op de hoogte gesteld.73 Volgens Oscar Figueroa, verkeerskundige aan de Universidad Católica, vatte men de hervorming op als slechts een aanpassing van het netwerk. “Men besefte niet dat het een bredere reorganisatie van het systeem was. De hervorming impliceerde andere contracten met ondernemers, aanbestedingen zouden op een andere manier plaatsvinden, de publiek-private samenwerking veranderde. Rondom het transportbeleid in Chili heerst een haast aristocratische manier van besturen met een zeer technische opvatting over het transportsysteem. Er wordt gedacht in

70

“Por Qué Falló el Plan de Transporte”, in: El Mercurio, 16 december 2007 Silva, Hernán (2009). Interview. 72 “Transantiago Inlcuye Recorridos tan Largos como los Ex Amarillos”, in: El Mercurio, 18 december 2007 73 Morel, Magdalena (2009). Interview. 71

- 29 -


voertuigverplaatsingen en niet in mensen. Participatie van de bevolking wordt daarbij eerder gezien als hindernis dan als steun.”74 Een derde punt betrof de planning van het netwerk en de dienstregeling. Busroutes correspondeerden niet met de behoeften van passagiers. Als snel bleek het ontbreken van een koppeling tussen het ontwerp van het transportsysteem enerzijds en de verkeersstromen die volgden uit het huisvestingsbeleid anderzijds. Verre buitenwijken waren niet gedekt door Transantiago, en in minder welvarende stadsdelen waar juist de behoefte aan openbaar vervoer groter is waren diensten over het algemeen minder intensief of afwezig. Ten vierde schortte er contractueel het een en ander. Aan busbedrijven werd een vast inkomen gegarandeerd. Deze betaling vond plaats op basis van een vooraf geschat aantal passagiers waarvoor dan een bepaald aantal bussen nodig zou zijn. Ondernemers zouden pas een boete krijgen als ze hier tien procent onder zouden zitten. Busbedrijven hadden hierdoor geen enkele prikkel bussen daadwerkelijk te laten rijden, aantallen passagiers te rapporteren of te controleren of mensen wel betaalden. Dit verergerde niet alleen het tekort aan bussen maar ook de financiële gezondheid van de organisatie. Het “Reserva Técnica Operativa”, een fonds dat was opgezet als buffer tegen tariefverhogingen en dat gefinancierd zou worden door de winst van Transantiago, werd al in de eerste maanden uitgeput. Uit onderzoek is later gebleken dat genoegen werd genomen met deze contracten met verkeerde incentives, uit vrees voor het helemaal niet tot overeenstemming komen met ondernemers. Een belangrijk falen is ten vijfde institutioneel geweest. Er miste één autoriteit met de bevoegdheden en het budget om autonoom beslissingen te kunnen nemen. Hoewel PTUS wel voorzag in de creatie van een dergelijke autoriteit, werd uiteindelijk slechts een Comisión Asesora Presidencial (presidentiële adviescommissie) opgezet. In deze commissie namen de ministers van publieke werken en volkshuisvesting plaats, de staatssecretaris van transport, de intendente (een soort gouverneur) van de regio Santiago, de directeur van de nationale milieucommissie Conama, een vertegenwoordiger van SECTRA en de directeur van de metro. Tenslotte maakte de coördinator van Transantiago-SE er deel van uit. Deze had, hoewel Transantiago het belangrijkste onderdeel van PTUS was, binnen deze commissie de minste eigen bevoegdheden. Transantiago valt immers officiëel onder het onderministerie van transport. Volgens Oscar Figueroa, professor aan de Universidad Católica, zaten in de adviescommissie teveel mensen met evenveel macht.75 Transantiago had geen eigen budget en was afhankelijk van de rest. In twee jaar tijd zijn er vier coördinatoren geweest. De eerste, Germán Correa, was een voormalig minister, een invloedrijk figuur die veel aanzien genoot. Zijn opvolgers hadden steeds minder bekendheid. Hoofdstuk 6 gaat nader in op coördinatieproblemen in de transportsector.

4.3 Politieke consequenties De Transantiago crisis had een vernietigende werking op het vertouwen van de bevolking in de regering en president Bachelet. In de publieke opinie vormt het project een smet op haar ongekend hoge waardering. In september 2007, een half jaar nadat Transantiago in werking werd gezet, was het waarderingscijfer van president Bachelet 35,3%, waar het in april 2006 nog 62,1% was.76 Zoals te verwachten valt was haar populariteit in de regio Santiago nog lager: slechts 26,9% van de mensen steunde haar en niet meer dan 9,6% van de ondervraagden keurden de wijze waarop de regering Transantiago invoerde goed. Tegen het eind van haar presidentschap

74

Oscar Figueroa, Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Católica de Chile. Interview op 16 oktober 2009 75 Figueroa, Oscar (2009). Interview. 76 Adimark, “Encuesta Evaluación Gestión de Gobierno. Informe Mensual Septiembre 2007”, September 2007

- 30 -


leek ze deze politieke schade overigens ruim te boven gekomen te zijn: met een waarderingscijfer van meer dan 73% was de ze meest populaire president ooit.77 In december 2007 presenteerde een parlementaire onderzoekscommissie haar resultaten. De meeste kritiek werd geuit op voormalig president Lagos als ontwerper van Transantiago. Als politiek verantwoordelijke werd hem “onvergeeflijke nalatigheid in het ontwerpen, goedkeuren en uitvoeren van het plan” verweten.78 Het ontwerp zou te gehaast zijn gepresenteerd om er electoraal voordeel voor de presidentsverkiezingen van 2005 mee te behalen. Bachelet werd redelijk ontzien. Niet alleen begon haar presidentschap toen het plan er al lag, ook had zij intussen excuses gemaakt. Het ontwerp en de implementatie van Transantiago, evenals de financiële consequenties, zouden een blijvende invloed kunnen hebben op de bereidheid van de bevolking tot dergelijke grootschalige infrastructurele projecten in de toekomst. Minister van Transport Cortázar noemde Transantiago “het slechtste beleidsplan ooit van de Concertación coalities”, die sinds 1990 onafgebroken hebben geregeerd.79 Voormalig president Lagos, initiator van het project, verklaarde dat als hij vooraf had geweten hoe de invoering zou verlopen, hij de hoognodige substantiele verandering van Santiago’s transportsysteem tien jaar zou hebben uitgesteld.80 Voor presidentskandidaat Sebastian Piñera staat Transantiago symbool voor het mislukken van grootschalige overheidsprojecten.81 Mede ten gevolge van beschuldigingen van corruptie en rapporten van de Chileense Algemene Rekenkamer over financieel wanbeleid bij de nationale spoorwegmaatschappij EFE, zullen met name in de transportsector politici huiverig zijn grote investeringen te ondernemen.82

4.4 Aanpassingen Sinds februari 2007 zijn voortdurend maatregelen genomen om het systeem te optimaliseren, waardoor het nu bijna zoals verwacht opereert. Na de oorspronkelijke chaos traden autoriteiten snel op en stelden alles in het werk verbeteringen door te voeren. Bijlage 3 geeft in tabelvorm weer hoe een aantal kenmerken veranderden in de periode februari 2007 – oktober 2009. Tussen februari en december 2007 werd het aantal bussen verhoogd naar 6400. Bijeffect daarvan was wel dat de busvloot voor een aanzienlijk deel bestond uit enchulados, ‘gepimpte’ oude bussen, die niet voldeden aan de milieunormen die men voor ogen had. De perikelen rond het elektronisch betaalsysteem met de Bip-passen (genoemd naar de toon die klinkt bij het scannen ervan) werden vrij snel opgelost. Toch bestaat het tariefsysteem nog steeds uit een flat fare, wat bijdraagt aan de zwakke financiële positie van Transantiago. In juli 2007 werden contracten voor het eerst heronderhandeld, waarbij belangrijke aanpassingen werden gedaan in de incentives voor ondernemers. Diverse contractwijzigingen volgden later, waardoor deze geleidelijk werden geoptimaliseerd. Een zeer belangrijke aanpassing was die van de routes. Niet alleen werd het aantal routes aanzienlijk vergroot en beter afgestemd op de behoeften van passagiers, ook werd het systeem minder rigide. Alimentadores werd toegestaan andere zones dan de eigen te doorkruisen en op bepaalde trajecten van de troncales mochten meerdere bedrijven dan alleen de concessiehouder passeren. Elke drie maanden heeft de minister van Transport sindsdien aanpassingen aan 77 “President Bachelet’s Popularity Soars; Not So for Concertación”, in: The Santiago Times, September 21st 2009 78 “La Alianza Acusa a Lagos de “Negligencia Inexcusable” y a Bachelet de “Condescendencia””, in: El Mercurio, 12 december 2007 79 “El Plan Transantiago Ha Sido la Peor Política Pública de los gobiernos de la Concertación”, in: El Mercurio, 9 februari 2008 80 “El Costo Que He Pagado por el Transantiago Es Enorme”, in: El Mercurio, 23 december 2007 81 Coalicion por el Cambio (2009). “Propuesta para la Solución Definitiva a los Problemos del Transantiago”, juli 2009 82 “Informe de Contraloría Revela Pérdidas Multimillonarias en EFE”, in: La Tercera, 17 januari 2009

- 31 -


Transantiago gepresenteerd waarbij routes toegevoegd, geoptimaliseerd of geintensiveerd zijn. Begin december 2007 ging Transantiago op de schop, met 300 routewijzigingen, wat 700.000 mensen ten goede zou komen. Enkele weken later kwam daar een nieuwe set aanpassingen bij, waarvan 600.000 profiteerden. Daarmee was sinds het begin 80% van het routeontwerp veranderd en het aantal lijnen toegenomen van 223 tot 317. Veel werden bovendien verlengd. Onder het oude systeem was een lijn gemiddeld 31 kilometer. Bij de start van Transantiago was een troncal gemiddeld 18 kilometer. Na de hervormingen in december 2007 was dit verlengd tot 29 kilometer.83 Ook zijn een aantal buitenwijken, oorspronkelijk niet aangesloten op Transantiago, nu bereikbaar. De gemiddelde wachttijd was sinds februari van dat jaar gehalveerd. In juni 2007 wachtte 21% van de mensen minstens tien minuten, dat was in december nog maar 7,1%. Bovendien is het aantal busbanen aanzienlijk uitgebreid. Hoewel de 300 kilometer die voorzien waren bij lange na niet gerealiseerd zijn, is er meer dan 100 kilometer bestemd voor bussen. Dit is een belangrijke stap in de perfectionering van het BRT-systeem. Op korte termijn betekent het een toename in de gemiddelde snelheid van de bussen, die nog steeds beneden plan ligt. Op lange termijn wordt de bus naar verwachting een beter alternatief voor de auto omdat exclusieve busbanen ten koste gaan van de doorstroming van het autoverkeer.84 De verwachting is dat er in 2014 in totaal 225 kilometer aan busbanen is. Hoewel het elektronische gestión de flota systeem momenteel wordt aanbesteed en naar verwachting eind 2010 naar behoren zal werken, is wel al snel een improvisorisch GPS-systeem in de bussen geinstalleerd waardoor de locatie van bussen bekend is. In november trad een controlecentrum in werking waar aan de hand van 82 videocamera’s op diverse plekken in de stad de voortgang van de bussen in de gaten wordt gehouden. Binnenkort kunnen passagiers gebruik maken van extra diensten, zoals het op hun mobiele telefoon verkijgen van actuele informatie wanneer de bus zal arriveren.85 Als het elektronisch systeem uiteindelijk werkt zal op basis van een vergelijking van de daadwerkelijke locatie van een bus met de geplande locatie, de software aan de chauffeur duidelijk maken of deze sneller of langzamer moet rijden. Dit draagt bij aan het arriveren van bussen met regelmatige frequentie in plaats van in treintjes.

4.5 Resultaten en resterende uitdagingen Ondanks dat er op de invoering het een en ander valt aan te merken is men er in Santiago in geslaagd een modern openbaar vervoerssysteem te implementeren dat zich kan meten met systemen in Europa en de VS. Transantiago wordt gezien als het meest geavanceerde systeem in Latijns Amerika. Eén succes is het op een efficiënte manier toegepassen van marktwerking. Aanbestedingen van routes zijn succesvol geweest waardoor de concurrentie in de markt, de lucha por el pasajero, is vervangen door concurrentie om de markt wat een flinke daling van het aantal ongevallen met een bus tot gevolg heeft gehad. Waren er in 2005 nog 6366 ongelukken met een bus, in 2008 was dit 3291, een daling van bijna 50%. Bovendien zijn er voor gebruikers essentiële zaken verbeterd. Passagier profiteren van iets minder wachttijd en worden niet meer voorbijgereden als ze in een lagere tariefsoort vallen. Ook is de gemiddelde reistijd afgenomen. Metrolijnen zijn aanzienlijk uitgebreid en bereiken ook wijken met lagere inkomens. De invoer van het Bip-systeem zorgt niet alleen voor gemak voor passagiers en integratie tussen bus en metro, maar heeft bijgedragen aan een enorme toename van de veiligheid van chauffeurs. Het milieu heeft baat bij kortere, efficiëntere routes en de afname van het aantal bussen. Zestig procent van de bussen is nieuw of verbeterd ten opzichte van het oude systeem. Er zijn ook dingen verslechterd. Busroutes mijden bijvoorbeeld bepaalde 83

“El Costo Que He Pagado por el Transantiago Es Enorme”, in: El Mercurio, 23 december 2007 Guevara, C. & Fernández, R. (2007) “¿Cómo Viabilizar Transantiago?” 85 “Chile: Transantiago Getting New Software”, in: The Santiago Times, 2 november 2009 84

- 32 -


wijken waarheen voorheen wel bussen reden. Ook wordt een aantal nieuwe buitenwijken niet gedekt door het netwerk. Er resteren nog twee belangrijke uitdagingen voor Transantiago: het financiële tekort en de perceptie van de bevolking. Het financiële tekort is al vanaf het begin een ernstig probleem. Transantiago maakt meer dan een miljoen dollar per dag verlies. Sinds februari 2007 is dit opgeteld een verlies van meer dan anderhalf miljard dollar. Het eerste jaar is er uitgebreide politieke discussie gevoerd over hoe dit verlies gefiancierd zou moeten worden. De eerste overheidsinjectie, van 38 miljoen dollar werd al in maart 2007 gedaan om de eerste calamiteiten op te lossen. Eind 2007 werd een steunpakket van 290 miljoen dollar door het congres goedgekeurd. Dit dekte, in combinatie met het geld uit het reservefonds, het verlies tot dan toe. In 2008 werden er leningen aangegaan met de BancoEstado en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (BID) voor respectievelijk 170 miljoen en 400 miljoen dollar. Een politiek gevoelige beslissing werd in september 2008 genomen, toen gebruik werd gemaakt van een grondwettelijk artikel dat toestaat 2% van het overheidsbudget te gebruiken voor calamiteiten.86 De mogelijkheid was in de geschiedenis slechts drie keer eerder aangegrepen, voor het laatst naar aanleiding van de aardbeving van 1985. Deze beslissing leverde US$800 miljoen aan financiering op. Een belangrijke stap voor financiering op de lange termijn tenslotte was het wetsvoorstel voor de “Subsidio Nacional para el Transporte Público Remunerado de Pasajeros” dat in augustus 2009 door de senaat werd goedgekeurd. Dit voorstel was een jaar eerder nipt met 57 tegen 56 stemmen door het huis van afgevaardigden aangenomen. Deze subsdie voorziet in de bestemming van US$ 3,5 miljard voor het OV in Santiago in de periode 2009-2014, waarvan een miljard dient voor de financiering van de verliezen van Transantiago in deze periode.87 Het team dat namens de Wereldbank in augustus 2009 PTUS evalueerde identificeerde vier oorzaken van het huidige financieel tekort: de politieke beslissing tarieven voor twee jaar te bevriezen, de technische moeilijkheden met de tariefstructuur voor een rit met meerdere segmenten, een toename van het aantal lijnen door intensievere en uitgebreidere dekking van het netwerk en tenslotte de hoge mate waarin wordt zwartgereden.88 Wat betreft de eerste factor, de ritprijs, lijkt het onvermijdelijk dat deze op termijn omhoog gaat. Het huidige tarief is ongeveer 70 procent van de daadwerkelijke kosten. Bovendien daalde het sinds Transantiago werd ingevoerd in reële termen van 354 tot 318 pesos. Qua koopkracht en het overheidsaandeel in de dekking van de kosten zijn deze cijfers vergelijkbaar met Nederland, maar omdat in Chili een andere opvatting bestaat over de gewenste mate van overheidsinmenging wordt dit als problematisch gezien. De grootte van de tariefstijging wordt een politiek spel en hangt af van de hoeveelheid subsidie die men bereid is te geven. Julio Tuyos van busmaatschappij Subus meent dat extra subsidies noodzakelijk zijn: “Ouderen en scholieren reizen tegen gereduceerd tarief. Het is niet rechtvaardig als andere passagiers daar door een hogere ritprijs de kosten van dragen. Dit is een verplichting van de staat, niet van andere passagiers.”89 Ook de tariefstructuur en uitbreiding van de dekking zullen voorlopig niet in het voordeel van Transantiago werken. Voor het aanpassen van de tariefstructuur zijn geen plannen. Het is waarschijnlijk dat de flat fare voorlopig behouden blijft. Ook de uitgebreidere dekking van het netwerk zal door de voorziene stadsuitbreiding niet stoppen. Bovendien worden ter optimalisatie van Transantiago regelmatig extra lijnen en intensievere dienstregelingen gepresenteerd. Daarentegen kunnen nieuwe contractonderhandelingen wel weer zorgen voor een scherpere prijs. Het vermoeden bestaat dat 86

“Gobierno Anuncia Aplicación del 2% Constitucional para Financiar el Transantiago”, in: El Mercurio, 5 september 2008 87 “Senado Retome Debate sobre Ley de Subsidio para el Transantiago”, in: El Mercurio, 4 augustus 2009 88 World Bank (2009). “Implementation Completion and Results Report […] for a Santiago Urban transport Programmatic Development Policy Loan”, augustus 2009 89 Julio Toyos, Encargado de comunicaciones, Subus Chile, interview op 10 november 2009

- 33 -


licentiehouders in vorige contractonderhandelingen hun kosten te hoog hebben doen voorkomen, maar dit is moeilijk hard te maken.90 De laatste factor, het aantal zwartrijders, is sinds het begin van Transantiago aanzienlijk gedaald maar is een blijvend probleem. De eerste dagen was men toegestaan gratis te reizen, door de problemen met het elektronisch betaalsysteem. Toen de Bip-passen vervolgens hun intrede maakten, bleef ongeveer de helft van de mensen reizen zonder te betalen. Dit percentage daalde in de loop van 2007 tot ongeveer twintig procent. Huidige schattingen liggen rond de tien procent. In sommige delen van de stad is dit cijfer meer dan twintig procent. Zorgelijker is dat het in veel zones toeneemt.91 Bij veel bushaltes zijn zonas pago ingericht waar passagiers hun Bip-kaart moeten scannen voordat ze aan boord kunnen. Ook zijn in veel bussen tourniquets geïnstalleerd. Volgens Julio Toyos van Subus draagt zwartrijden voor een belangrijk deel bij aan het financieel tekort van Transantiago: “In geen enkele bedrijfstak zou dit houdbaar zijn. Mensen moeten bewust worden gemaakt van de noodzaak te betalen. De zonas pago werken goed maar zijn geen oplossing. Een cultuurverandering vindt alleen plaats door middel van onderwijs.” Gelinkt hieraan is de tweede uitdaging voor Transantiago, de perceptie van de bevolking. De perikelen rond de lancering hebben tot een blijvend imagoprobleem geleid, ook al zijn veel zaken objectief verbeterd. Er is een bredere cultuuromslag in het voordeel van Transantiago nodig waarbij het openbaar vervoer gezien wordt als redelijk alternatief voor de auto, het ook vanzelfsprekend is hiervoor te betalen, en dat de opzet van het systeem eventueel één of meerdere overstappen impliceert. Behalve Transantiago zijn de overige, meer ‘sociale’, plannen van PTUS nauwelijks of niet ten uitvoer gebracht. Van de twaalf zijn er drie gerealiseerd. Een belangrijke oorzaak daarvan was simpelweg dat door de chaos rond de invoering van Transantiago iedereen werd ingezet om de problemen ‘op de straat’ op te lossen, en men minder toekwam aan “secundaire” doelen.92 Nu het systeem redelijk loopt is er ruimte om ook daaraan aandacht te besteden.

5. Fietsgebruik Naast het moderniseren van het openbaar vervoer is een andere stap in het duurzamer maken van het transportsysteem het bevorderen van het gebruik van niet-gemotoriseerde vervoermiddelen zoals de fiets. Ook dit was één van de beleidsdoelen van PTUS. Hoewel er diverse beleidsprogramma’s worden ontwikkeld, valt ook op dit vlak een gebrek aan een integrale benadering van de transportsector als geheel te onderscheiden. Voor het aantrekkelijk maken van de fiets is een goede aansluiting met andere transportmiddelen essentieel. Dit hoofdstuk evalueert het beleid rond fietsgebruik in Santiago.

5.1 Voordelen van fietsgebruik Vanuit het perspectief van een duurzamer transportsector heeft de fiets drie belangrijke voordelen: de fiets is efficiënter in termen van tijd en geld, draagt niet bij aan milieuverontreiniging en heeft tenslotte een aantal sociale externe effecten. 93 Ten eerste is de fiets voor korte afstanden efficiënter in termen van tijd en geld vergeleken met andere vervoermiddelen. Fietsen kost relatief weinig reistijd over korte afstanden. Zie tabel 5 voor een vergelijking tussen verschillende vervoermiddelen in Santiago over een afstand van 10 kilometer. De kenmerken van het verkeer in Santiago maken de fiets een goed alternatief voor de auto. Driekwart van het verkeer in Santiago geschiedt binnen het eigen deel van de stad. Naar schatting is meer dan de helft van de verplaatsingen in Santiago 5 kilometer of minder. 90

Interview met anonieme betrokkene financiering en evaluatie PTUS, oktober 2009 Espinoza, R. (2009). “Usabilidad y Pago de los Usarios de Transantiago 2009”, april 2009 92 Urutia, Martín (2009). Interview. 93 Garrido, C. (2008). “Ciclovías: Las Bicicletas No Son Sólo para el Verano” 91

- 34 -


Auto Gewone weg Tolweg

Tabel 5: Reistijd verschillende vervoermiddelen over 10 km in Santiago de Chile.

30-35min

Bron: Garrido (2008)

6-10min

Bus Gewone Exclusieve weg busbaan 45-50min 30-45min

Fiets

25-30min

.

Bovendien is fietsen een stuk goedkoper. Niet alleen worden kosten uitgespaard voor benzine of openbaar vervoer, ook de infrastructuur is minder kostbaar. Het budget van circa 28 miljoen Euro voor de uitbreiding van het netwerk van fietspaden in Santiago, steekt schril af bij de publieke investering in de Costanera Norte van US$420 miljoen en de metro-uitbreiding van circa US$1 miljard. Garrido (2008) schat de kosten van de aanleg van 1000 kilometer fietspad op US$100 miljoen met 450.000 mensen die ervan profiteren, terwijl 1000 kilometer snelweg US$1,6 miljard zou kosten waarvan 400.000 mensen profiteren.94 Fietspaden die fysiek gescheiden zijn van de rest van de weg kosten rond de US$70.000-100.000 per kilometer. Een fietsstrook die gecreëerd kan worden door simpelweg een lijn te trekken op de weg, kost ongeveer 5% daarvan. Een schatting voor een netwerk in Santiago met beide is ongeveer US$58.000 per kilometer.95 Ten tweede is de ontwikkeling van fietsinfrastructuur een belangrijke stap in de richting van minder vervuiling van lucht en geluid. De bijdrage aan de uitstoot van broeikasgassen en luchtvervuiling door fietsers is nul. Zie bijlage 4 voor een vergelijking van verschillende vervoermiddelen in termen van energiegebruik, broeikasgassen en luchtvervuiling. Volgens schattingen van de Wereldbank veroorzaakt een afname van het autogebruik in Santiago met drie procent voor een jaarlijkse uitstootvermindering van 126.000 ton CO2, oftewel 1,15% van de totale uitstoot (het verkeer draagt voor ca. 30% bij aan de totale uitstoot). De aanleg van een uitgebreid fietspadennetwerk kan daar een belangrijke rol in spelen. Een studie van de Intenational Institution for Sustainable Development (IISD) – die onder een ‘uitgebreid’ netwerk in Santiago de 1200 kilometer aan fietspaden die PTUS ambieerde verstaat – projecteert een vermindering van de CO2-uitstoot tussen de 27.000 en de 100.000 ton in conservatieve en gematigde scenario’s indien een dergelijk netwerk wordt aangelegd.96 Fietsgebruik Scenario Conservatief Gematigd Extreem

3% 6% 33%

Jaarlijkse reductie CO2-uitstoot, in ton 27.300 99.600 795.000

Tabel 6: Potentiële CO2-reductie PTUS Bron: IISD (2005)

Tenslotte zijn er een aantal sociaaleconomische voordelen te onderscheiden. Ten eerste zorgt de lichaamsbeweging voor een verbetering van de volksgezondheid. Daarnaast nemen fietsen een aanzienlijk kleiner deel van de publieke ruimte in beslag waardoor deze voor andere doeleinden dan transport kan worden gebruikt. Ten derde is een direct gevolg van meer fietsgebruik een afname van verkeersopstoppingen en reistijd. Dit komt ten goede aan alle verkeersdeelnemers (zie bijlage 5). Hiermee gaan productiviteitsvoordelen gepaard, doordat deze tijd op een economisch efficiëntere manier kan worden ingezet. Een onderzoek naar de aanleg van fietspaden in een drietal gemeenten in Gran Santiago waarin reistijd, CO2-beparing, brandstofbesparing en verkeersongevallen werden gemonetariseerd, concludeerde dat het project jaarlijks 628 duizend dollar opleverde. Op lange termijn zouden er bovendien tweedeorde

94

Garrido, C. (2008). “Ciclovías: Las Bicicletas No Son Sólo para el Verano” IISD (2005) “Getting on Track: Finding a Path for Transportation in the CDM. Final Report” 96 Ibid. 95

- 35 -


effecten optreden: doordat het aantal fietsers zal groeien en de wijk interessanter wordt voor bewoners en bedrijven zijn financiële voordelen nog groter dan oorspronkelijk geschat.97

5.2 Beleid Gaandeweg wordt er steeds meer beleid ontwikkeld om het fietsgebruik in Santiago de stimuleren. Het plan “Plan Maestro de Ciclovías” is daarvan het meest prominent. In het kader van de Bicentenario heeft de Gobierno Regional, in samenwerking met het Ministerio de Vivienda y Urbanismo en het Ministerio de Obras Públicas, zich voor het jaar 2012 tot doel gesteld in 690 kilometer aan fietspaden te hebben aangelegd.98 Bovendien moeten er 200 stallingen worden bijgebouwd. Momenteel ligt er 216 kilometer aan fietspaden in Santiago en zijn er ongeveer 500 stallingen.99 Met het plan is een investering van in totaal 22 miljard pesos (circa 28 miljoen euro) gemoeid. Financiering is afkomstig uit het Regionaal Ontwikkelingsfonds en de Wereldbank in het kader van GEF. Op het vlak van verkeersveiligheid is de campagne “Pedalea Seguro” van de Gobierno Regional een initiatief om in ieder geval fietsers bewust te maken van verkeersveiligheid. Op lokaal niveau worden er in diverse deelgemeentes initiatieven ondernomen. In Providencia zijn bijvoorbeeld ondergrondse stallingen gebouwd, met als doel een intermodale combinatie mogelijk te maken voor gebruikers van het metrostation Manuel Montt, het fietspad op Av. Antonio Varas en de voetgangers op de Av. Providencia. Ook is er in Providencia een succesvol project gestart met publieke huurfietsen. In de gemeentes Ñuñoa, Macul en La Cisterna zijn kantoorgebouwen met fietsenstallingen uitgerust. In het kader van GEF zijn in Providencia, Ñuñoa en het centrum van Santiago fietspaden aangelegd. Het effect daarvan was een aanzienlijke toename van het aantal fietsers. Op een lentedag in 2003 maakten er gemiddeld 5212 fietsers gebruik van de paden, in de lente van 2006 waren dat er op een vergelijkbaren werkdag 7048, een toename van meer dan tien procent. 100 Van de nieuwe fietsers gebruikte het grootste deel voorheen de bus, rond de zestig procent, terwijl ongeveer vijf procent daarvoor de auto nam. CO2-uitstoot zou hierdoor jaarlijks 700 tot 1000 ton minder zijn. Ook in het kader van regelgeving zijn er stappen ondernomen. De meest belangrijke is de ‘fietswet’ die in juli 2009 door presidente Bachelet werd ondertekend. Dit is een aanpassing van de Ley de Tránsito waarin de regels omtrent fietsverkeer wettelijk zijn vastgelegd, om het gebruik van fietsen te bevorderen en bovendien veiliger te maken. Het meest significant is het feit dat bij ongevallen op fietspaden of wegen die door auto’s en fietsen worden gedeeld de bestuurder van de auto verantwoordelijk wordt geacht.101 Door de ambitie fietsgebruik te stimuleren juridisch vast te leggen wordt deze vanaf nu als een taak voor de staat beschouwd, aldus presidente Bachelet.102 Ook worden er aan fietsers een aantal verplichtingen opgelegd, zoals het dragen van een helm in steden en het hebben van reflectoren. Een andere maatregel werd in september 2009 afgekondigd door de Minister van Huisvesting en Stedenbouw en stelt dat bij de constructie van nieuwe woningen, kantoren en publieke gebouwen voortaan fietsenstallingen moeten worden geplaatst, met een ratio van 1 plek voor een fiets per 10 autoparkeerplaatsen.103 97 Schipper, Deakin e.a. (2009). “Considering Climate Change in Latin American and Carribean Urban Transportation” 98 Gob. Reg. Metropolitano (2009). “Santiago en Bicicleta”, in Cuenta Pública 2008, p.42 99 Gob. Reg. Metropolitano (2009). “Autoridades Inauguran Ciclovía en Lo Prado”, 21 september 2009 100 Oñate, Brisa (2009). Lezing op het Seminaro Internacional “Promoviendo la Bicicleta como Medio de Transporte”, 22 september 2009 101 S.E. Presidente de la Républica (2009). “Proyecto de Ley que Incentiva el Uso, Fomento e Integración de la Bicicleta”, juni 2009 102 “Los Ciclistas Tnedrán la Preferencia en Caso de Accidentes”, in: El Mercurio, 2 juli 2009 103 “Anuncian Obligatoriedad de Estacionamientos para Bicicletas”, in El Mercurio, 27 september 2009

- 36 -


5.3 Evaluatie fietsgebruik in Santiago Dagelijks gebruiken ongeveer 600.000 personen in Santiago een fiets. In 55% van de huishoudens is minimaal één fiets aanwezig.104 Het aantal fietsen stijgt snel, getuige de toename met 20% van de fietsverkoop in 2008.105 Er zijn er nu ongeveer een miljoen. Bij het meest recente mobiliteitsonderzoek, uit 2006, bleek dat bijna vier procent van de mensen de fiets gebruikt, maar Héctor Olivo, coördinator van het Plan Maestro van de Gobierno Regional, vermoedt dit inmiddels zo’n vijf a zes procent van het totale verkeer bedraagt.106 Tussen 2001 en 2006 steeg het aandeel van 2,1% naar 3.9%. De schatting van Olivo is dat in 2010 rond de 10 procent de fiets gebruikt en dat dit in de toekomst zelfs richting 15 procent kan groeien, daar het aantal gebruikers jaarlijks met 17% toeneemt. Fietsers zijn afkomstig uit diverse sociale klassen en leeftijdscategorieën. Opmerkelijk is wel dat op werkdagen 90% man is.107 Olivo noemt drie drijfveren voor de groei van het aantal gebruikers. Ten eerste bestaat er in de stad een toenemende bewustwording omtrent klimaatverandering en luchtvervuiling. Daarnaast is er een economisch motief. De fiets is goedkoper en vaak sneller dan de auto of het OV. Tijdens de recente economische recessie daalde de autoverkoop met 40% terwijl er 8% meer fietsen werden verkocht. De derde reden is dat veel mensen fietsen vinden passen in een gezondere leefwijze. Langzaam begint zich in Santiago een voorzichtige fietscultuur te ontwikkelen. Behalve het genoemde beleid van overheidswege, zijn er belangengroepen zoals de Movimiento Furiosos Ciclistas, autovrije dagen waarop gezamenlijke massafietstochten worden ondernomen, en fietscultuurfestivals. Sinds 2006 is er jaarlijks een verzameling aan activiteiten gebundeld in het Festival de Bicicultura, waarbij Nederland een financiële bijdrage heeft gegeven aan de tweede (2007) en derde (2008) versie van dit festival. Toch is de huidige situatie van de fietsinfrastructuur en het beleid daaromtrent niet zonder kritiek. Verschillende belangenorganisaties wijzen erop dat het plan 690 kilometer aan te leggen in 2012 achterblijft bij de oorspronkelijke belofte van de regering van Eduardo Frei (1994-2000), uiteengezet in het PTUS, van 1200 kilometer in 2010.108 De huidige planning is dat er in dat jaar 320 kilometer ligt. De belangrijkste kritiek betreft echter niet de kwantiteit maar de kwaliteit van de fietspaden. Er wordt vooral gekeken naar het aantal kilometers als maatstaf voor de fietsinfrastructuur, kwalitatieve standaards ontbreken vooralsnog. Fietspaden worden neergelegd waar het uitkomt, ongeacht of er scherpe bochten inzitten, het fietspad als parkeerplek wordt gebruikt of dat er drukke kruispunten op de route liggen.109 Het is in Santiago niet ongewoon dat een fietspad zonder oversteekplaats wordt onderbroken door een drukke weg. Daarnaast zijn volgens César Garrido van de belangenorganisatie Furiosos Ciclistas de meeste fietsstroken veel te smal, zo’n 45 tot 50 centimeter, terwijl er minstens 75 centimeter nodig is.110 Ook is er een gebrek aan complementaire infrastructuur, zoals stallingen. Voor de uitvoering van het Plan Maestro is men bezig kwaliteitsstandaards te ontwikkelen. Op macroniveau wordt daarbij gebruik gemaakt van een handleiding van SECTRA, de Recomendaciones para el Diseño del Espacio Vial Urbano (REDEVU). Op kleinschaliger niveau, het technisch ontwerp van fietspaden en kruispunten, wordt er met Nederlandse steun van I-CE gewerkt aan het aanpassen aan de Chileense context van een handleiding hiervoor. 104

CESOP-UCEN (2009). “Sondeo sobre Transporte y Medio Ambiente”, september 2009 “Construirán red de 550 km de Ciclovías en Santiago”, in: El Mercurio, 1 december 2008 106 Olivo, Héctor (2009). Interview. 107 Schipper, Deakin e.a. (2009). “Considering Climate Change in Latin American and Carribean Urban Transportation” 108 “Ciclovías Eaxtienden Rutas en Santiago, Pero Arrecian Críticas por sus Diseños”, in El Mercurio, 27 september 2009 109 Morel, Magdalena (2009). Interview. 110 “Ciclovías Eaxtienden Rutas en Santiago, Pero Arrecian Críticas por sus Diseños”, in El Mercurio, 27 september 2009 105

- 37 -


Voor het daadwerkelijk gebruik van de fietspaden is het noodzakelijk dat ontwerp in samenspraak met bewoners en belangengroepen plaatsvindt. De Gobierno Regional streeft ernaar diverse stakeholders te betrekken bij de uitvoering van het Plan Maestro de Ciclovías. Met dit doel is er een overlegorgaan opgericht, de Mesa Ciudadania-Gobierno. Deelnemers aan dit overleg zijn onder meer de Subsecretaría de Transporte, SECTRA, de Gobierno Regional, belangengroepen van fietsers en Ciudad Viva voor technische expertise en vertegenwoordiging van bewoners. Ook het bedrijfsleven is betrokken. De Nederlandse steun wordt als prettig ervaren, juist omdat er een horizontale werkwijze wordt gehanteerd waarbij niet zo is dat buitenlandse experts hun visie opleggen, maar er ruimte is voor flexibiliteit en er ervaringen worden uitgewisseld met economisch thans nog minder ontwikkelde landen in Afrika en Azië.111 Een aanzienlijke belemmering voor fietsers is van culturele aard. Fietsers kunnen op weinig respect rekenen van andere weggebruikers. Behalve de genoemde tekortkomingen in het ontwerp van de infrastructuur is dit een belangrijke factor in de relatieve onveiligheid van fietsgebruik in Santiago. Niet alleen automobilisten houden weinig rekening met fietsers, ook worden fietspaden door voetgangers gebruikt wat voor zowel fietsers als voetgangers gevaarlijke situaties oplevert. César Garrido van de belangengroep Ciclistas Furiosos zegt daarover: “Voor fietsers is niet infrastructuur essentieel, maar een cultuurverandering tegenover dit vervoermiddel.”112 Ook de Gobierno Regional roept op tot een cultuuromslag onder verkeersgebruikers naar meer respect voor fietsers en voetgangers.113 Ook het bevorderen van fietsgebruik zou baat hebben zowel bij een integrale aanpak van de transportsector als van een koppeling met stadsontwikkeling. Wat betreft de transportsector is een belangrijke tekortkoming namelijk dat er onvoldoende aansluiting is met andere (openbaar) vervoermiddelen zodat voor langere reisafstanden het gebruik van de fiets voor een deel van het traject niet wordt aangemoedigd. Beleid omtrent fietsinfrastructuur zou profiteren van meer samenspraak met beleid dat zich richt op andere transportmiddelen. Aansluiting met de metro komt vooralsnog langzaam van de grond. Op vijf metrostations (Vespucio Norte, Escuela Militar, Cristóbal Colón, Grecia en Las Mercedes) zijn bewaakte stallingen aanwezig. Bij de uitbreiding van het metronetwerk zullen op vier nieuwe stations stallingen komen. Jaarlijks gebruiken nu iets meer dan vijftienduizend mensen de stallingen. Het succes ervan blijkt volgens Héctor Olivo uit het feit dat op de stations Escuela Militar en Cristóbal Colón, beide gelegen in welvarender delen van de stad met veel autobezit, de fietsenstallingen altijd vol zijn.114 Er is wel degelijk behoefte naar dergelijke intermodale transfers, getuige de verdubbeling van 3,4% tot 6,8% van de mensen in Santiago, Providencia en Ñuñoa in de periode 2005-2008 na de aanleg van fietspaden in deze gemeenten.115 Bewaakte stallingen zijn echter de enige mogelijkheid op dit moment. Onbewaakte gratis stallingen zijn er niet. Hierdoor zijn gebruikers meer kwijt aan het stallen van hun fiets dan dat ze aan de bus naar het metrostation kwijt zouden zijn. Een andere optie, naar Nederlands voorbeeld, is bijvoorbeeld de OV-fiets. Gezien het succes van de openbare fietsen in Providencia zou dit ook op metrostations in Santiago de Chile overwogen kunnen worden om intermodaal transport te faciliteren. Ook zou meer koppeling tussen de planning van fietsinfrastructuur en de patronen van woonwerkverkeer het succes ervan ten goede komen. De fietspaden die er liggen hebben een noord-

111

Morel, Magdalena (2009). Interview. “Santiago Pedaleará Mucho Más gracias a la Construcción de cicloviás y Estacionamientos”, in: El Mercurio, 10 februari 2008 113 Gob. Reg. Metropolitano (2009). “New Regional Transport System” 114 Olivo, Héctor (2009). Interview. 115 Oñate, Brisa (2009). Lezing. 112

- 38 -


zuid oriëntatie, terwijl het overgrote deel van het verkeer zich langs een oost-west as begeeft.116 Een belangrijke tekortkoming aan de huidige infrastructuur is dat er geen sprake is van een daadwerkelijk netwerk, maar van losse stukken. De fietspaden gaan als het ware van nergens naar nergens.

5.4 Overige infrastructurele mogelijkheden Behalve Transantiago en het bevorderen van fietsgebruik zijn er meerdere vormen van infrastructurele maatregelen denkbaar die een rol kunnen spelen in een duurzamer transportsysteem. Eén ervan is “Light Rail”. Op veel plaatsen in de wereld bestaan mengvormen tussen trein, tram en metro onder dit verzamelbegrip. Light Rail beoogt in stedelijke regio’s tegen zo gering mogelijke aanlegkosten de voordelen van railvervoer – veel passagiers tegelijk en relatief snel – uit te buiten en te mengen met wegverkeer en zo slim mogeljik in de publieke ruimte te plaatsen.117 Nederlandse voorbeelden hiervan zijn Randstadrail (zowel op spoorbaan als trambaan) of de Amsterdamse lijn 51 (ondergronds in de binnenstad en als sneltram bovengronds daarbuiten). De gemeente Las Condes laat in 2010 een Light Rail systeem aanleggen, in de vorm van een tramlijn.118 Ook zijn er in Gran Santiago een aantal treinstations. Hoewel het spoornetwerk in Chili een bescheiden rol voor het personenvervoer speelt, zijn er vanuit de stad wel een aantal verbindingen naar de nabije omgeving binnen een straal van ongeveer 100 kilometer. In de toekomst zou dit misschien een interessant alternatief kunnen zijn. Een manier om de snelheid en daarmee de capaciteit van het bestaande OV te verhogen is tenslotte het creëren van corridors door verkeerslichtbeïnvloeding en vrije stroken.

6. Een integraal transportbeleid Eén van de belangrijkste oorzaken voor het falen van Transantiago was een gebrek aan coördinatie tussen de vele ministeries en instanties met verantwoordelijkheid op transportgebied. Zie bijlage 1 voor een schematisch overzicht hiervan. Over de creatie van een Autoridad Metropolitana de Transporte (AMT), één autonome regionale instantie met voldoende bevoegdheden, wordt al jaren gesproken. Zowel bij de aanpak van milieuproblemen, de lancering van Transantiago als bij het bevorderen van fietsgebruik bemoeilijkt onvoldoende coördinatie, enerzijds op institutioneel vlak en anderzijds tussen verschillende beleidsterreinen, de succesvolle ontwikkeling van een efficiënt transportsysteem.

6.1 Institutionele integratie Het gebrek aan institutionele coördinatie heeft twee aspecten. Zowel de grote hoeveelheid actoren als de tegenstrijdige belangen van instanties maakt afstemming lastig. Ten eerste is het aantal instanties, gemeenten, regionale onderministeries en ministeries dat verantwoordelijkheid heeft voor transportbeleid aanzienlijk. De betrokken ministeries zijn Transporte y Telecomunicaciones (MTT), Obras Públicas (MOP), Vivienda y Urbanismo (MVU) en Planificación y Cooperación (MPC). Voorheen waren MOP en MTT één ministerie, onder president Lagos werd dit gesplitst. De verdeling van taken tussen MOP en MVU is puur geografisch: MOP is verantwoordelijk voor infrastructuur in de regio en MVU in de stad. MTT stelt meer normen op dan dat het uitvoerende capaciteiten heeft. MPC zorgt voor een connectie van de planning van infrastructurele projecten met die van sociale beleidsprogramma’s. Deze ministeries werken niet zelden langs elkaar heen.119 116

Ricardo Sánchez, Área Infraestructura y Transporte, División de Recursos Naturales y Infraestructura, CEPAL. Interview op 14 oktober 2009 117 Werkgroep Light Rail Railforum, “Concept Brochure Light Rail”, oktober 2009 118 “Las Condes Approves New Light Rail System”, in: The Santiago Times, 1 december 2009 119 Morel, Magdalena (2009). Interview.

- 39 -


Een geïnformeerde die voor de Wereldbank nauw betrokken was bij de financiering en evaluatie van PTUS zegt daarover op persoonlijke titel: “Zelfs na uitgebreid onderzoek weet ik nog niet welke institutie of welk ministerie er verantwoordlijk is voor het transportbeleid. We kregen nooit de juiste mensen te spreken en op Transantiago-SE na had men totaal geen interesse.” Ook de private sector beklaagt zich over een gebrek aan duidelijkheid. Volgens Rodrigo Celis van busterminalexploitant La Rural is voor de ontwikkeling van infrastructurele projecten toestemming nodig van 17 verschillende instanties.120 Subus, concessiehouder op 45 lijnen van Transantiago, wijst op de overmaat aan bureaucratie in de huidige situatie. “Als Subus een advertentie op een bus wil plaatsen moet daarvoor toestemming worden gevraagd bij het ministerie van transport, wat minstens tien dagen duurt. Dat is veel te lang voor adverteerders, waardoor we veel inkomsten mislopen.” Ten tweede is er tussen de diverse instanties een botsing van belangen. Elk ministerie heeft bevoegdheid op een ander specifiek aspect van het transportbeleid en heeft andere belangengroepen die druk uitoefenen. Uiteindelijk probeert elk ministerie het eigen budget veilig te stellen.121 Ministeries achten elkaar verantwoordelijk voor onsamenhangend beleid en het gebrek aan transparantie. Het Departamento de Proyectos van MOP, beweert MTT regelmatig te benaderen maar dat deze pogingen eenzijdig zijn en dat de technische experts aldaar zich liever gesloten houden van de buitenwereld.122 Een adviseur van de minister van transport, beschuldigt MOP juist weer ervan de creatie van een AMT tegen te houden omdat het hen teveel autonomie op infrastructureel gebied zou kosten. De directeur van de metro de Santiago op zijn beurt accepteerde het weer niet dat de metro als onderdeel van Transantiago autonomie zou verliezen.123 In de speltheorie spreekt men van een "Prisoner's Dilemma": een situatie waarin niemand de eerste stap durft te zetten voor het gemeenschappelijk belang uit angst dat de anderen daar misbruik van maken. Het resultaat is dat iedereen slechter af is. Het gebrek aan institutionele coördinatie en planning is een restant van het beleid onder de dictatuur tot de jaren ’90. In deze periode werd de transportsector volkomen aan de markt overgelaten en speelde de staat slechts een minimale rol. Het ministerie van transport werd in de jaren ’70 in deze context van volkomen deregulering gecreëerd. Hoewel er na het einde van de dictatuur verscheidene stappen tot meer regulering zijn genomen zijn de taken van het ministerie ongewijzigd gebleven en heeft het een vrij beperkte invloed. Daarnaast is een complicerende factor de gefragmenteerde overheidsstructuur in Santiago. Elk van de meer dan dertig locale overheden op gemeenteniveau heeft competenties wat betreft de infrastructuur in die gemeente. Door het ontbreken van een overkoepelende transportautoriteit in Santiago viel de invoering van Transantiago in handen van de nationale overheid.124 Daar komt bij dat Santiago het centrum van de media-aandacht in Chili is dus dat zaken die in Santiago spelen al snel van nationaal belang worden geacht. Het transportbeleid wordt dan ook gezien als taak voor de president en de minister van transport, in plaats van een regionale functionaris. De minister van Transport en Telecommunicatie is vrijwel voortdurend bezig met het optimaliseren van het stadsstransport in Santiago.

120

Rodrigo Celis, directeur van busterminalexploitant La Rural, interview op 4 november 2009 Julio Briones, Asesor Gabinete Ministro, Ministerio de Transporte y Telecomunicación. Interview op 13 oktober 2009 122 Fuentes, Gianpaolo (2009). Interview. 123 Sánchez, Ricardo (2009). Interview. 124 “The Mass Transit System from Hell”, in: Time Magazine, 14 december 2007 121

- 40 -


Autoridad Metropolitana de Transporte Over een Autoridad Metropolitana de Transporte (AMT) wordt al jaren gesproken. Het was onder andere één van de doelen van PTUS. In het regeringsprogramma van de regering Bachelet wordt de belofte gedaan een “Autoridad Metropolitana de Transporte Público de Pasajeros” te creëren die alle betrokken partijen coördineert op het gebied van openbaar vervoer in Santiago.125 Hoewel ook met PTUS deze instantie niet gecreëerd werd, bleef de intentie bestaan. In mei 2008 kondigde Minister van Transport Cortázar de oprichting aan van de AMT. Deze autoriteit zou als ‘transporttsaar’ de verschillende instanties op transportgebied in Santiago moeten overzien, maar bestaat tot op heden nog niet omdat de minister het voorstel nog steeds in overweging heeft. Volgens Julio Briones, zijn adviseur, is het plan dat er nu ligt verre van perfect omdat het overhaast in de chaos rond de lancering van Transantiago is ontworpen. Voor de creatie van de AMT bestaan twee mogelijkheden: óf een bestaande partij krijgt meer bevoegdheden, óf er wordt een nieuwe institutie gecreëerd. Van de bestaande instanties zouden Transantiago-SE en SECTRA bijvoorbeeld in aanmerking komen. SECTRA omdat zij al interministerieel opereren en Transantiago-SE omdat ze zowel de meeste praktijkkennis hebben alsook onderzoek uitvoeren naar planning van transport en ruimtelijke ordening. Volgens Martín Urrutia van Transantiago zou de rol van AMT zijn organisatie beter passen: “SECTRA houdt zich meer bezig met plannen en onderzoeken. Zij denken in modellen en missen het contact met de ondernemers in de straat, wat Transantiago wel heeft. In de realiteit van de praktijk, waarin Transantiago opereert, worden de daadwerkelijke beslissingen genomen. Momenteel is de organisatie echter te fragiel en ontbreekt de benodigde autonomie.” SECTRA doet voornamelijk studies, planningen en evaluaties. De ondersteuning is technisch van aard en niet in de vorm van beleidsontwikkeling. Het kan tenslotte ook zo zijn dat een organisatie als Transantiago niet formeel de rol van transportautoriteit toegewezen krijgt maar gaandeweg bevoegdheden verwerft en zo prestige opbouwt. De andere mogelijkheid is het oprichten van een nieuwe institutie met vergaande bevoegdheden. Het voordeel daarvan is dat een organisatie kan worden opgezet die de diverse ministeries overstijgt in plaats van onderdeel is daarvan. Julio Briones van MTT ziet daar meer in: “De aanpak is nu sectoraal, waarbij ministeries op hun beleidsterrein bevoegdheden afstaan. Een ‘transversale’ benadering zou een AMT inhouden die de sectoren overziet.”126 Briones stelt voor het regionaal transportbeleid onder de intendente van de regio Santiago te laten vallen, omdat deze in theorie bevoegdheden heeft op de betreffende terreinen. Een probleem is echter dat de intendente wordt benoemd dus geen democratische verantwoording hoeft af te leggen en weinig politieke slagkracht heeft. Onlangs is een wetsvoorstel ontworpen waarbij de intendente democratischer wordt gekozen. Dit biedt mogelijkheden voor het verschuiven van transportbeleid naar dit niveau. Bovendien zijn er geluiden dat er een tendens van decentralisatie gaande, waarbij grotere autonomie en meer budget beleidsvorming op regionaal niveau makkelijker maakt.127 Een bijkomend voordeel is dat transport één van de weinige thema’s is waarop een intendente zou worden afgerekend, zoals dat ook in bijvoorbeeld Berlijn en Londen het geval is, terwijl het slechts één van de vele onderwerpen is die een president behandelt. De creatie van de AMT lijkt met andere woorden een kwestie van tijd. De presidentskandidaten Marco Enriquez-Ominam en Sebastian Piñera zijn bijvoorbeeld voornemens de AMT alsnog te verwezenlijken.128 Laatstgenoemde heeft een uitgebreid plan gepresenteerd voor de hervorming van Transantiago.

125

Gob. de Michelle Bachelet (2005). “Estoy Contigo. Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2006-2010” Briones, Julio (2009). Interview. 127 Olivo, Héctor (2009. Interview. 128 Coalicion por el Cambio (2009). “Propuesta para la Solución Definitiva a los Problemos del Transantiago”, juli 2009 126

- 41 -


6.2 Integratie tussen beleidsterreinen Op punten is, mede door de institutionele versplintering, het transportbeleid tegenstrijdig. CEPAL geeft bijvoorbeeld aan dat er evenveel geïnvesteerd wordt in het openbaar vervoer als in de aanleg van wegen. “Tegelijk met het opleggen van beperkingen voor het parkeren in de binnenstad werd begonnen met de bouw van ondergrondse parkeergarages.”129 Gianpaolo Fuentes van de afdeling wegenplanning van het MOP erkent dat het paradoxaal lijkt te investeren in openbaar vervoer en fietsinfrastructuur en tegelijkertijd in een uitgebreid snelwegennetwerk dat juist nieuw autoverkeer genereert. “Enerzijds zijn we ons ervan bewust dat het autoverkeer toe zal nemen door nieuwe snelwegen. Anderzijds is het een natuurlijke noodzaak. Moderne steden hebben nou eenmaal veel autoverkeer.” Hoewel op korte termijn de aanleg van een snelweg de reistijd voor een gegeven afstand verkleint, verkiezen daardoor ook mensen die van verderaf komen nu de auto en wordt de nieuw gecreëerde capaciteit al snel gevuld door autoverkeer dat er voorheen niet was. Een hieraan verwant effect is dat mensen mobiliteitstijdwinst vooral benutten om van verder te gaan reizen.130 Wil Santiago echter een verduurzaming van het transportsysteem bewerkstelligen, dan zou een integrale benadering van de sector – in plaats van openbaar vervoer, niet-gemotoriseerd en autoverkeer afzonderlijk en op punten tegenstrijdig – vermoedelijk een positieve werking hebben. Daarbij past de notie dat verschillende vervoermiddelen elkaar niet uit hoeven te sluiten maar complementair kunnen zijn. Het is gebleken dat beleid dat bestaat uit een pakket maatregelen en zich op de integratie van meerdere vervoermiddelen richt effectiever is dan beleid dat zich óf op fietsen óf op een efficiënt OV-systeem richt.131 Het faciliteren van een combinatie van fietsgebruik met OV- of autogebruik is voor veel reizigers een belangrijke voorwaarde een deel van het reistraject met de fiets af te leggen. Door particulier en openbaar vervoer op een slimme manier te combineren kunnen beide systemen optimaal benut worden.132 Zeker naar het centrum van stedelijke gebieden heeft dit veel potentieel. Om dergelijk ‘multimodaal vervoer’ te bevorderen is een integraal transportbeleid onmisbaar. De aansluiting tussen de metro en de bus werkt binnen Transantiago vrij efficiënt, met een geïntegreerd tariefsysteem. Maar de connectie van Transantiago met interurbane bussen en rurales (bussen naar bestemmingen binnen 100 kilometer van de binnenstad) laat te wensen over, aldus Rodrigo Celis van La Rural dat dergelijke intermodale busterminals exploiteert.133 Door naast overstapmogelijkheden ook voor commerciële diensten als winkels en restaurants te zorgen poogt La Rural busterminals niet alleen rendabel te maken maar ook een veiliger uitstraling te geven. Alleen de terminal San Borja biedt een goede verbinding tussen metro, stadsbus, regionale bus en (inter)nationale busroutes. Terminals bij La Cisterna, Quinta Normal en Vespucio Norte worden veel minder gebruikt dan oorspronkelijk gepland. Een optie om de combinatie met rurales te bevorderen is bijvoorbeeld ook met deze bussen het betaalsysteem te integreren. Voor deze afstand is ook het railvervoer een mogelijkheid die de moeite waard is in de toekomst verder te ontwikkelen. Met de nabije omgeving van Santiago bestaan diverse treinverbindingen, die momenteel slechts door weinigen gebruikt worden. Ook zijn er nog te weinig faciliteiten voor het combineren van fietsen met Transantiago. Een centraal element in het Nederlandse advies aan de lokale overheid in Bogotá bij het ontwerp van

129

Sánchez, Ricardo (2009). Interview. Studiegroep Brever, Rijkswaterstaat, Een Constante in Bewging, studieverslag, 2001. 131 Arora, Anvita (2009). Lezing op het Seminario “El Transporte en Bicicleta: un Camino para Enfrentar el Cambio Climatico en la Región Metropolitana”, 22 oktober 2009 132 Nes, R. van (2002). “Design of Multimodal Transport Networks.” 133 Celis, Rodrigo (2009). Interview. 130

- 42 -


het BRT-systeem aldaar was het bevorderen van de fiets als transportmiddel naar de bus toe.134 Fietsenstallingen op metro- en busstations zijn een eerste stap in die richting. Op vijf metrostations in Santiago zijn bewaakte fietsenstallingen, evenals op enkele stations die in aanbouw zijn. Een veelgehoorde kritiek is echter dat de stallingen vrij duur zijn, het kost bijvoorbeeld meer om naar het metrostation te fietsen dan een bus te nemen. Transmilenio in Bogotá voorziet in gratis fietsenstallingen bij busstations. Voor elke tien keer dat een reiziger de combinatie fiets-OV-fiets maakt krijgt hij een gratis buskaartje. Het resultaat van dit beleid was een vervijfvoudiging van het fietsverkeer.135 Deze toename betrof grotendeels mensen die voorheen met de auto naar het busstation of hun werk reden. Een Nederlands initiatief dat nog verder gaat dan alleen het stallen van fietsen op stations is de OV-fiets. Op vrijwel elk treinstation en op veel busstations en P+R terreinen is het mogelijk een fiets te huren. Dit is een uitstekende manier om niet-gemotoriseerd verkeer te integreren met het openbaar vervoer. Een andere manier om de combinatie fiets-bus te bevorderen, welke in veel Amerikaanse steden gebruikt wordt, is het plaatsen van een fietsenrek voorop de bus. Nu zijn fietsenstallingen en de bewaking daarvan op elk station verschillend geregeld en bij lange na niet overal mogelijk. Het ontbreken van één duidelijk geïntegreerd beleid rondom het faciliteren van de combinatie tussen verschillende vervoermiddelen is zo debet aan de trage ontwikkeling van een duurzamer transportsysteem. Faciliteren van multimodaal vervoer vereist geen drastische verandering of een nieuw netwerkontwerp. Het garanderen van kwalitatieve overstappunten en vervoerdiensten spelen een grotere rol. Zoals Rob van Nes in zijn proefschrift over multimodaal vervoer concludeert: “Het stimuleren van multimodaal vervoer vraagt niet om grote maatregelen […], maar heeft meer baat bij het goed doen van kleine dingen.”136 De politieke discussie rond het bevorderen van het openbaar vervoer draait om de keuze hetzij het tarief te subsidiëren, hetzij te investeren in extra capaciteit, in plaats van deze twee maatregelen geharmoniseerd te nemen. De Grange & Troncoso (2009) vonden geen bewijs voor een effect van een tariefsubsidie op het gebruik van het openbaar vervoer als alternatief voor de auto en pleiten voor een uitbreiding van het metronetwerk omdat kwaliteit en capaciteit de doorslaggevende factor is. 137 Een uitbreiding van tien procent zou het autogebruik in Santiago met twee procent doen afnemen. Een vergelijkbare studie in Nederland in 1989 kwam tot de conclusie dat voor de meeste individuen tijd meer telt dan kosten. Hoewel subsidies grosso modo weliswaar een beperkt effect hebben, is voor lage inkomensgroepen de prijs wél een doorslaggevende factor. Een integraal beleid dat zich zowel op capaciteit als op prijs richt zou daarom afzonderlijk effect hebben op respectievelijk hoge en lage inkomenscategorieën.138

6.3 Publiek-private samenwerking Een laatste factor die interessant is met betrekking tot het institutionele kader van het transportbeleid is de rol van marktwerking en de precieze inrichting van publiek-private samenwerking. Na de volledige liberalisering onder de dictatuur is de overheersende overtuiging nog steeds dat marktwerking de beste uitkomst genereert. De afgelopen jaren zijn er steeds meer initiatieven ondernomen voor publiek-private samenwerking.

134

I-CE (2007). “Civil Society and Cycling Development, The Locomotives City Status Reports” Pardo, Carlos Felipe (2009). Lezing. 136 Nes, R. van (2002). “Design of Multimodal Transport Networks.”, p.285 137 Grange, L. de & Troncoso, R. (2009). “Los Desafíos del Crecimiento desde la Perspectiva de las Demandas de Infraestructura y Transporte” 138 Briones, Julio (2009). Interview. 135

- 43 -


Pure marktwerking functioneert niet in de transportsector, zo toont Gómez-Lobo (2006) met een economisch model van het transportsysteem in Santiago aan, zelfs als er geen sprake is van expliciete prijsafspraken of kartelvorming.139 De ervaringen in Santiago onder volledige deregulering, waar de ritprijs in de jaren ’80 in reële termen toenam hoewel het aantal bussen verdrievroudigde, wijzen ook in die richting. Momenteel voert het ministerie van Transport onderzoek uit naar kartelvorming tussen ondernemers in het noorden van Santiago, in delen waar Transantiago nog geen dekking heeft.140 Een bepaalde graad van overheidssteun lijkt noodzakelijk. De relatief geringe publieke investering in de infrastructuur van Transantiago, tien procent tegenover meer dan dertig procent in het geval van Transmilenio in Bogotá, is volgens Oscar Figueroa (2007) deels debet aan de opstartproblemen van het systeem.141 Ook als het transport is geprivatiseerd, is er een autoriteit nodig die plant en reguleert, omdat het vervoer een belangrijke impact heeft op het welzijn in een stad en een aantal externaliteiten kent die de markt niet op kan lossen.142 Een combinatie van marktwerking en overheidssturing bestaat uit een constructie van publiekprivate samenwerking. Een analyse naar de aanbesteding van de Costanera Norte snelweg in Santiago toont aan dat de mogelijkheden voor publiek-private constructies om problemen in de transportsector van Santiago op te lossen beperkt zijn.143 Soms is de instelling van concessiehouders te commercieel, oordeelt Gianpaolo Fuentes van MOP op basis van ervaring met de aanbesteding van snelwegen. “Voor een commerciële partij is het niet rendabel bepaalde gemeentes een aansluiting te bieden op de snelweg of een tol te heffen die voor iedereen betaalbaar is. Het gevolg is dat groepen mensen geïsoleerd raken.” De contracten voor de nieuwe concessies bevatten daarom voorwaarden met betrekking tot de toegankelijkheid voor bepaalde gemeentes. De negatieve gevolgen van de aanbestedingen van het Red de Autpistas en de problemen met de contracten van Transantiago doen vermoeden dat de precieze inrichting van publiek-private samenwerking in Chili nog verbeterd kan worden.144 Een voorbeeld waar het wél goed lijkt te werken is op gemeenteniveau waar de Ley de Financiamiento Urbano Compartido gemeenten toestaat de kosten voor infrastructurele projecten delen met private investeerders. De tramlijn in Las Condes wordt bijvoorbeeld op deze manier gefinancierd. Een positieve ervaring van het Costanera Norte project was dat het oorspronkelijke overheidsplan erin voorzag dat de weg dwars door Bellavista heen zou lopen, maar doordat het bedrijfsleven het uit commericeel oogpunt aantrekkelijk achtte een tunnel aan te leggen is deze er gekomen. Het aanbesteden van de busroutes van Transantiago werkte ook succesvol. Er bestond daadwerkelijke concurrentie voor de routes, zonder voorkeur voor bestaande ondernemers, ook buitenlandse bedrijven verworven concessies voor troncales.

7. Integratie transportbeleid en stadsontwikkeling Het ontbreken van een integrale visie op het transportbeleid en het geïsoleerd behandelen van verschillende aspecten en vervoermiddelen bemoeilijkt vooralsnog de ontwikkeling van een efficiënt en duurzaam transportsysteem in Santiago. Behalve van een harmonisatie van beleid binnen deze sector zou deze ontwikkeling ook baat hebben bij een integratie van transportbeleid

139

Gómez-Lobo, A. (2006). “Why Competition Does Not Work in Urban Bus Markets: Some New Wheels for Old Ideas” 140 Briones, Julio (2009). Interview. 141 Figueroa, O. & Orellana, A. (2007). “Transantiago: Gobernabilidad y Institucionalidad” 142 Figueroa, O. (2008). “El Transporte y el Desarollo Urbano: Complementos y Fracturas” 143 CEPAL (1999). “Un Análisis del Concesionamiento de Autopistas Urbanas, con Referencia a los Casos de la Costanera Norte de Santiago de Chile y del Eje Javier Prado de Lima” 144 Lupano, J. & Sánchez, R. (2008). “Políticas de Movilidad Urbana e Infraestructura Urbana de Transporte”

- 44 -


met ruimtelijke ordening en stadsplanning in ruimere zin. Ervaringen hiermee in Nederland zouden ook binnen de Chileense context succesvol kunnen zijn.

7.1 Wederzijdse impact transportsysteem en stadsvormgeving

Fig. 5: Het schema van Manheim

Manheim (1979) vat het transportsysteem op als de interactie tussen drie variabelen: het fysieke transportsysteem (T), het activiteitenpatroon van inwoners (A) en de verkeersstromen (F) die volgen uit de combinatie daarvan (figuur 5). De impact (I) van dit verkeer op de leefomgeving beinvloedt de eerste twee weer opnieuw.145 Er is dan ook een direct verband tussen de vorm van een stad en het transportgebruik: uitgestrekt met veel autoverkeer of compact met intensief gebruik van het openbaar vervoer. Het type stadsinrichting is een bepalende factor in de noodzaak tot het afleggen van afstanden en in de mogelijkheid tot het bevorderen van niet-gemotoriseerd verkeer. Een relevant concept hierbij is dat van de “drie D’s”: Density, Diversity en Design dragen bij aan een kleinere noodzaak tot mobiliteit. Een studie in Bogotá wees bijvoorbeeld uit dat in compacte stadsdelen met een hoge dichtheid van bevolking en faciliteiten de kans bijna 50% groter was dat iemand zou lopen of fietsen dan in uitgestrekte wijken.146 Een toename van 10% van de werkgelegenheid binnen de eigen regio correspondeert met een afname met 2% van de afgelegde afstand.147 Figueroa (2008) betoogt dat omdat de groei van de stad en de economie bepalend zijn voor de noodzaak tot verplaatsing, en het transportsysteem tegelijkertijd de economische ontwikkeling van een stad faciliteert, de planning van de twee gebieden moet worden geïntegreerd.148

7.2 Planning van stadsuitbreiding en transport in Santiago In Santiago vindt stadsuitbreiding zonder veel planning plaats, aldus Figueroa. Het ontwerp van wegen in Santiago wordt gezien binnen het kader van de nieuwe wijk die wordt aangelegd. 149 Een blik op systeemniveau en de verbinding met andere wijken komt pas daarna. In plaats van op dynamische wijze te kijken naar verkeersstromen, wordt er statisch op een technische manier naar het ontwerp van de weg gekeken.150 Bij gebrek aan een integraal plan voor de ontwikkeling van meerdere wijken met een daarbij passend wegennet vinden stadsuitbreidingen onafhankelijk van elkaar plaats. Het “Global Report on Human Settlements 2009” van de Verenigde Naties, gepresenteerd in oktober 2009, kritiseert Chili om het ontbreken van coördinatie van het beleid op het gebied van milieu, stadsuitbreiding en transport.151 Transantiago wordt genoemd als voorbeeld bij uitstek van hoe een reorganisatie van het transportsysteem niet plaats zou moeten vinden. De oorzaak van de oorspronkelijke mislukking ligt in een slechte koppeling met stadsplanning in algemene zin en een gebrek aan begrip van de complexe manier waarop mensen de ruimte en het transport in een stad benutten, aldus het rapport. Door het ontbreken van een visie op stadsplanning is de ontwikkeling van voorzieningen in Santiago zeer geconcentreerd geweest, met faciliteiten op andere plekken dan huisvesting. Vrijwel alle universiteiten, scholen en werkgelegenheid bevinden zich in het oosten en centrum 145

Manheim, M.L. (1979). Fundamentals of Transportation Systems Analysis Jackoby, E. (2008). “Caminar y Montar Bicicleta en la Ciudad” 147 Ewing, R. & Cervero, R. (2001). “Travel and the Built Environment: A Synthesis” 148 Figueroa, O. (2008). “El Transporte y el Desarollo Urbano: Complementos y Fracturas” 149 Celis, Rodrigo (2009). Interview. 150 Figueroa, O. (2008). “El Transporte y el Desarollo Urbano: Complementos y Fracturas 151 “Informe ONU Muestra a un Santiago Desigual, Enrejado y en Caótica Expansión”, in: El Mercurio, 5 oktober 2009 146

- 45 -


van de stad. Ook de bevolkingsgroei concentreert zich in slechts een derde van de gemeentes.152 Dit zorgt dagelijks voor een enorme verkeersstroom tussen het dichtbevolkte zuidwesten langs de Alameda-Av. Providencia-Av. Apoquindo as naar het noordoosten. Metrolijn 1 die deze route volgt is niet voor niets de drukste. Het gevolg van de gescheiden ontwikkeling van de stad en het transport is dat inwoners zodra ze dat kunnen voor eigen vervoermiddelen zorgen, vrijwel altijd de auto. Hieruit volgen ernstige externaliteiten zoals luchtvervuiling en congestie, uiteengezet in hoofdstuk 2, waarvan het oplossen veel kostbaarder is zolang planning van stad en transport gescheiden gebeurt.153 Door deze scheiding past het openbaar vervoerssysteem zich pas later aan de stadsontwikkeling aan. Stadsuitbreiding heeft drie gevolgen voor het transportsysteem. Ten eerste zal het autoverkeer groeien, wat leidt tot een toename van luchtverontreiniging en congestie. Ten tweede zullen de routes van bussen en metrolijnen verlengd moeten worden. Nu bestaan hiaten tussen de dekking in het centrum en in de buitenwijken die niet op het netwerk zijn aangesloten. Doordat het routenetwerk van Transantiago op een relatief rigide manier is verdeeld in troncales en alimentadores vindt uitbreiding naar nieuwe delen niet zomaar plaats. In de opvatting van de autoriteiten is een route nu óf troncal, óf alimentador, óf niet bestaand. 154 Vóór de invoering van Transantiago gingen micro’s ook naar de minder welvarende buitenwijken. De verminderde dekking heeft bijvoorbeeld geleid tot de komst van illegale vervoerders en een afname van de mobiliteit van de inwoners van deze wijken, die omdat ze vaak geen auto hebben zeer beperkt zijn in hun mogelijkheden. Het derde gevolg is dat het openbaar vervoer diensten moet uitvoeren in dunbevolkter delen van de stad, wat relatief duur is. Om toch dezelfde kwaliteit te leveren, moet worden nagedacht over wie deze extra kosten op zich neemt: alleen de gebruikers in de buitenwijken, alle passagiers middels een tariefverhoging, of de overheid via een subsidie.

7.3 Politiek-institutionele context De institutionele coördinatieproblemen die een succesvolle implementatie van Transantiago verhinderden en integraal beleid binnen de transportsector in de weg staan, spelen ook een rol in het ontbreken van integratie tussen transportplanning en het beleid ten aanzien van staduitbreiding en ruimtelijke ordening. Dit leidt regelmatig leidt tot onsamenhangend en tegenstrijdig beleid. Voor het tegengaan van verkeersstromen van de periferie naar het centrum zou het Ministerie van Transport bijvoorbeeld een bouwbeleid prefereren dat zich richt op verdichting van het centrum in plaats van stadsuitbreiding.155 Het Ministerie van Volkshuisvesting plant intussen nieuwe wijken voor sociale huurwoningen op goedkope grond ver buiten het centrum. Gianpaolo Fuentes van MOP stelt dat het een grove fout is dat MVU dergelijke uitbreidingsbeslissingen individueel neemt zonder andere partijen te consulteren over de effecten op de mobiliteit in Santiago. Een ander voorbeeld is dat het beperken van parkeermogelijkheden op straat gepaard gaat met een uitbreiding van het aantal ondergrondse parkeergarages.156 Ook de uitwerking van het Plan Maestro de Ciclovías door de Región Metropolitana en de miljoeneninvesteringen in Transantiago, lijken tegenstrijdig met de aanbesteding en bouw van nieuwe snelwegen door het Ministerio de Obras Publicas, bijvoorbeeld van de Costanera Center.157 Paradoxaal genoeg presenteert de Gobierno Regional in haar jaarverslag over 2008 in het hoofdstuk ‘Santiago Sustentable’ (Duurzaam Santiago) de ambitie in 2012 zowel 690 kilometer fietspaden aan te 152

El Crecimiento Poblacional del Gran Santiago se Concentra en Sólo un tercio de sus Comunas”, in: El Mercurio, 19 oktober 2009 153 Figueroa, O. (2008). “El Transporte y el Desarollo Urbano: Complementos y Fracturas” 154 Figueroa, Oscar (2009). Interview. 155 Briones, Julio (2009). Interview. 156 Sánchez, Ricardo (2009). Interview. 157 “Las Señales del Gobierno para reimpulsar el Costanera Center”, in: El Mercurio, 17 oktober 2009

- 46 -


leggen als 212 kilometer autosnelweg aan de bestaande 808 kilometer te hebben toegevoegd.158 En bij de fietspaden die worden aangelegd wordt onvoldoende rekening gehouden met verkeersstromen; de meeste hebben een noord-zuid oriëntatie, terwijl het overgrote deel van de verplaatsingen langs een oost-west as plaatsvindt.159 Ook op dit vlak is het ontbreken van regulering een restant van de dictatuur, waarin een doctrine prevaleerde dat de markt volledig vrij moest worden gelaten. Bestemmingsplannen en reguleringen interfereren hiermee, zo was de opvatting. “Het idee dát je infrastructuur moet plannen is geheel nieuw”, stelt Magdalena Morel van de NGO Ciudad Viva.160 De publieke ruimte en het grondgebruik zijn zoveel mogelijk geliberaliseerd, waarmee de ongestructureerde uitbreiding samenhangt. “Het Ministerie van Volkshuisvesting ziet grond als een verhandelbaar goed en voert een expansief stadsbeleid omdat grond buiten de stad het goedkoopst is.”161 Oscar Figueroa van de Universidad Católica stelt: “Wat er mist is een visie op het vormgeven van de publieke ruimte. Je kunt wel normen stellen aan de private sector, maar de rol die de publieke sector zou moeten spelen ontbreekt. De overheid heeft nooit capaciteit van het transportsysteem willen creëren. Van de 800 miljoen dollar die de infrastructuur van Transantiago kostte, werd slechts 70 miljoen geïnvesteerd door de overheid.”162 Investeringen in het transport hebben zich in het verleden voornamelijk op het wegennet geconcentreerd, waar naar Amerikaans voorbeeld een stadsmodel werd gecreëerd dat gericht was op autoverkeer.163 Het systeem baseerde zich op de circulatie van autoverkeer, en faciliteiten voor voetgangers en openbaar vervoer werden daaromheen gebouwd. Nadelen van dit type planning met een concentratie van voorzieningen in weinig centra zijn de noodzaak tot langere verplaatsingen en de afhankelijkheid van de auto en daardoor kwetsbaarheid voor schommelingen in brandstofprijzen. Inmiddels dringt wel de bewustwording door de twee gebieden niet langer los van elkaar te zien. PTUS bevatte daartoe een aanzet, maar met de doelstellingen omtrent stadsplanning werd niets gedaan. Er zijn wat plannen omtrent ‘voorwaardelijke uitbreiding’, waarbij in nieuwe delen van de stad functies als scholen, winkels en werkgelegeneheid aanwezig zijn. Het is echter nog te vroeg om deze projecten te evalueren.164 Een recent voorbeeld van een kleinschalig initiatief om stadsontwikkeling meer af te stemmen op duurzaam transport is de verplichting door het Ministerie van Volkshuisvesting bij bouw van nieuwe woningen en kantoren faciliteiten te bieden voor het stallen van fietsen.165 Het Sistema de Evaluación de Impactos sobre los Sistemas de Transporte Urbano (SEISTU) dat enkele jaren geleden is opgericht is een sporadisch overleg naar het effect van stadsuitbreiding en bebouwing op het transportsysteem. Hiervoor komen zo nu en dan instituties als het Subsecretaría de Transportes, Secretaría Regional Metropolitana de Transportes, MOP, SECTRA en CONASET bijeen, maar het heeft vooralsnog geen concrete plannen of samenwerking opgeleverd. Ook wordt er momenteel in het congres een wet besproken, de “Ley sobre Planificación Urbana”, die vastlegt dat burgers meer betrokken moeten worden bij planning. Ook bij Transantiago wordt er onderzoek gedaan naar sociaaleconomische trends en kijkt men naar de impact van suburbanisatie op het transport. Een ander vlak waarop meer samenwerking vruchten af zou kunnen werpen is kennisdiffusie. Door een nauwere samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen zou beleid, praktijkervaring en wetenschappelijke kennis sneller verspreid worden en elkaar op een 158

Gob. Reg. Metropolitano (2009). “Santiago Sustentable”, in Cuenta Pública 2008, p.40 Sánchez, Ricardo (2009). Interview. 160 Morel, Magdalena (2009). Interview. 161 Fuentes, Gianpaolo (2009). Interview. 162 Figueroa, Oscar (2009). Interview. 163 Lanfranco, P. (2003). “Transporte y Equidad: Claves para la Gente”, p.34. 164 Silva, Hernán (2009. Interview. 165 “Anuncian Obligatoriedad de Estacionamientos para Bicicletas”, in El Mercurio, 27 september 2009 159

- 47 -


efficiëntere manier beïnvloeden. Ook zijn hier verbanden met Nederland denkbaar. Nederlandse universiteiten en hogescholen kunnen bijvoorbeeld in contact treden met samenwerkingsmodellen tussen overheid en bedrijfsleven in Chili en daarbij kennis omtrent duurzaam vervoer overdragen. Een voorbeeld daarvan is professional gaming waar Nederlandse instellingen tot de wereldtop behoren. Ook kan het bevorderen van kennisuitwisseling tussen Nederlandse en Chileense universiteiten nuttige inzichten opleveren.

7.4 Nederlandse ervaring met ruimtelijke ordening en eventuele baten voor Santiago Vanwege de nauwe relatie tussen vestigingspatronen en transportgebruik is in Nederland vanaf de jaren ’70 beleid ontwikkeld omtrent ruimtelijke ordening om duurzamere mobiliteit te bevorderen. De ervaringen in Nederland met planologie als middel om het transport te beïnvloeden zouden als voorbeeld kunnen dienen voor Santiago om ook hier door gereguleerde stadsontwikkeling het transportsysteem efficiënter en duurzamer te maken. Vier programma’s in Nederland zijn het meest significant geweest.166 In de jaren ’70 en ’80 werd naar aanleiding van de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening (1966) met spreidingsbeleid aangestuurd op gedecentraliseerde concentratie in regionale groeikernen. Het daaropvolgende verval van stadscentra zette vanaf de jaren ’90 in het kader van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening aan tot beleid dat juist bestaande stedelijke locaties of nieuwe aanliggende VINEX wijken ontwikkelt. Een derde programma, dat tegelijkertijd werd geïmplementeerd, is het zogenoemde ABC-locatiebeleid dat beoogt bedrijven en voorzieningen beter bereikbaar te maken met het openbaar vervoer en autoverkeer te ontmoedigen. De bedoeling hiervan was werkgelegenheid te creëren in zogenaamde A- en B-locaties die goed met het OV bereikbaar waren, zoveel mogelijk weg van C-locaties langs snelwegen. Tenslotte is vanaf 1973 met restricties en planning rondom de vestiging van detailhandel gepoogd het ontstaan van winkelcentra buiten de stad tegen te gaan. De resultaten van deze beleidsplannen tonen aan dat ruimtelijke ordening een goed instrument is om van overheidswege duurzamer transport te bevorderen. De meest succesvolle bevinding van onderzoeken naar de effecten van de Nederlandse planologie is dat gebruik van het OV en de hoeveelheid fietsers en voetgangers stijgt bij toenemende urbanisatie. Ruimtelijke ordening die compacte steden ontwikkelt is dus een goede manier geweest om autoverkeer tegen te gaan. Met name voor boodschappen kiest het overgrote deel van de mensen ervoor te fietsen of te lopen, respectievelijk 41 en 25 procent in de grote steden. Reistijd en –afstand liggen voor het openbaar vervoer lager naarmate een stad compacter is. Het door ruimtelijke ordening beïnvloeden van het transportgebruik, zoals dat in Nederland sinds de jaren ’70 gebeurt, zou ook in Santiago een positieve werking kunnen hebben op het duurzamer maken ervan. Het International Institute for Sustainable Development (IISD) onderzocht de impact van drie verschillende beleidsscenario’s op CO2-reductie in Santiago.167 De resultaten zijn weergegeven in tabel 6. In het ‘onderwijs’ scenario wordt een beleid ontwikkeld waarin het aantal scholen in een wijk evenredig is met het aantal inwoners, en ze dus niet geconcentreerd zijn in het centrum zoals nu. Het ‘werkgelegenheid’ scenario stuurt aan op het verplaatsen van werkgelegenheid op een evenredige manier naar de bevolkingsdichtheid. Dit lijkt op het Nederlandse locatiebeleid voor de detailhandel. Het ‘subcentra’ scenario is een combinatie van deze eerste twee scenario’s en voorziet in de aanleg van een aantal subcentra aan de rand van Santiago, vergelijkbaar met de Nederlandse VINEX wijken. De CO2-vermindering na tien jaar loopt uiteen van 4,4 tot 13,6 miljoen ton. Op lange termijn is de reductie voor de drie 166 Schwanen, T., Dijst, M. & Dieleman, F. (2004). “Policies for Urban Form and their Impact on Travel: The Netherlands Experience” 167 IISD (2005) “Getting on Track: Finding a Path for Transportation in the CDM. Final Report”

- 48 -


verschillende scenario’s respectievelijk 12%, 21% en 40%. Niet alleen voor de CO2-uitstoot maar ook voor congestie zou planologie veel kunnen betekenen. Fernández, R. & Valenzuela, E. (2004) concludeerden dat een verandering in de locatie van scholen en universiteiten waardoor het aantal mensen dat tijdens de spits voor studie reist – ruim een derde – zou halveren een vermindering van de bezettingsgraad van de wegen van 14% zou betekenen.168 Dit is een significante stap in het tegengaan van congestie, aangezien slechts een kleine verandering in de bezettingsgraad bij een sterk belast systeem al grote gevolgen heeft voor de wachttijd (zie bijlage 5). Tabel 7: CO2-reductie in miljoenen ton, verschillende beleidsscenario’s Bron: IISD (2005)

Termijn Scenario Onderwijs Werkgelegenheid

7 jr. 2,8 5,4

10 jr. 4,4 8,1

14 jr. 6,6 11,9

21 jr. 10,9 19,4

Subcentra

8,6

13,6

20,7

34,6

8. Mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven en instellingen De combinatie van het feit dat steeds meer initiatieven voor het ontwikkelen van duurzamer transport worden genomen – varierend van Transantiago tot het Plan Maestro – terwijl Santiago zich gelijktijdig op een ongereguleerde manier uitbreidt en een gearticuleerde visie voor de ruimtelijke ordening ontbreekt, maakt het bieden van buitenlandse expertise op dit gebied zowel mogelijk als nuttig. Juist Nederland kan een waardevolle bijdrage leveren en heeft een aantal kenmerken waardoor expertise op transportgebied internationaal toepasbaar is. Nederland kent na Malta de hoogste verkeersveiligheid van de EU. Het spoorwegnet behoort tot de drukst bereden systemen ter wereld. Bovendien wordt er drie keer zo veel gefietst als het EU-gemiddelde. Ook is de Nederlandse context vergelijkbaar met die in Santiago. De bevolkingsdichtheid in Santiago is equivalent aan de Nederlandse en het inwonertal ongeveer gelijk aan dat in de Randstad. Het meest belangrijke is echter dat in Nederland veertig jaar professionele ervaring aanwezig is met planologie en verkeerskunde. Wat betreft autobezit en fietsinfrastructuur is Santiago nu vergelijkbaar met Nederland begin jaren ’70. Uit de resultaten van Nederlands verkeersbeleid en ruimtelijke ordening sindsdien kunnen lessen getrokken worden, evenals uit de minder succesvolle beleidsprogramma’s in Nederland. Al met al zijn er drie vlakken te identificeren waar eventueel kansen liggen voor Nederlandse instellingen. Dit zijn specifieke technische assistentie, advies met betrekking tot transportplanning en advies op het gebied van ruimtelijke ordening.

8.1 Technische assistentie Technische assistentie betreft het geven van advies ten aanzien van infrastructuur op microniveau of het exporteren van duurzamer technieken voor voertuigen. Dit kan uiteenlopen van het plannen van kruispunten of fietspaden, kennisoverdracht over verkeersborden en wegsignalering, het ontwerp van fietsenstallingen of het leveren van uitstootbesparende technieken. Er zijn diverse beleidsplannen geformuleerd die in concrete uitvoering moeten worden vertaald. Het Plan Maestro de Ciclovías is daar een goed voorbeeld van. De komende drie jaar is de overheid voornemens 690 kilometer aan fietspaden aan te leggen en in de daaropvolgende jaren nog meer. Daarnaast moeten er 200 stallingen komen op openbare plekken en worden ook 168

Fernández, R. & Valenzuela, E. (2004). “Gestión Ambiental de Tránsito: Cómo la Ingeniería de Transporte Puede Contribuir a la Mejoría del Ambiente Urbano”

- 49 -


steeds meer metrostations met fietsenstallingen uitgerust. Dit vraagt om de kennis deze infrastructuur op een adequate manier te ontwerpen. Het ontwerp van paden die in het verleden zijn aangelegd is doelwit van veel kritiek omdat fietspaden niet aansluiten bij de behoeften van potentiële gebruikers, of dusdanig geconstrueerd zijn dat fietsen niet zonder gevaar is. In Nederland bestaat ruime ervaring op dit gebied. Volgens Julio Briones van MTT is er in Santiago nauwelijks expertise rondom de voorzieningen en infrastructuur voor voetgangers en fietsers. “Omdat dit toch meer dan veertig procent van het verkeer voorstelt, hebben we hiervoor ervaringen nodig uit Nederland.” Het is de moeite waard in dit kader de naam van de Nederlandse NGO Interface for Cycling Experience (I-CE) te noemen. De expertgroep I-CE is met steun van het Ministerie van Buitenlandse Zaken actief in Santiago om de Gobierno Regional te adviseren op het gebied van fietsinfrastructuur. I-CE wordt in de dagelijkse praktijk vertegenwoordigd door de Chileense NGO Ciudad Viva, die bijvoorbeeld werkt aan de aanpassing aan de Chileense situatie van een Nederlandse handleiding over de vormgeving van verkeersinfrastructuur. I-CE wees de lokale autoriteiten op bepaalde basisvoorwaarden waaraan fietspaden moeten voldoen en deelde expertise over bijvoorbeeld de vormgeving van kruispunten. Ook waren ze betrokken bij trainingen, seminars en workshops voor inwoners en beleidsmakers. “Zonder de Nederlandse expertise was het niet mogelijk geweest een netwerk van fietspaden te ontwerpen”, aldus Roberto Lewin, voorzitter van de Comisión de Infraestructura y Transporte van de Gobierno Regional Metropolitano.169 “Niet alleen gaven de Nederlanders advies over zaken als de grootte en de breedte van de fietspaden zelf, ook over het ontwerp van kruispunten en oversteekplaatsen.” Voor de constructie van infrastructuur voor fietsen is dergelijk advies van buitenlandse experts van cruciaal belang, aldus Héctor Olivo van de Gobierno Regional. “Nog minstens tien jaar is in Santiago technische assistentie nodig. De situatie in Nederland voor fietsers is een utopie. Ondanks de andere schaalgrootte dan in Nederlandse steden wil Santiago zeker stappen in die richting zetten en leren van de Nederlandse ervaringen.” Het Plan Maestro voorziet niet alleen in de aanleg van fietspaden in het centrum van de stad, ook wordt er de komende twee jaar 140 kilometer in de omliggende regio aangelegd en in de jaren erna nog eens driehonderd. Met name voor dit rurale netwerk van interurbane verbindingen is kennis nodig, aldus Gianpaolo Fuentes van MOP: “Bij het plannen van deze interurbane fietspaden kunnen Nederlandse experts een rol spelen. We zouden de fijnere details kunnen leren. Zoals bijvoorbeeld het gebruik van verschillende kleuren voor paden, of het type waarschuwingsborden en signaleringen.”170 Goede Nederlandse voorbeelden zijn het fietsroutenetwerk in Delft en Houten, de fietsroutes in Den Haag en Tilburg (aangelegd rond 1980) en de lange-afstand-fietsroutes zoals Utrecht-Amsterdam en Zaandam-Amsterdam. Een ander aspect waarbij Nederlandse expertise een rol zou kunnen spelen is verkeersveiligheid. Doordat het beleid de afgelopen decennia vrijwel uitsluitend op auto’s gericht is geweest, is niet altijd rekening gehouden met de positie van andere verkeersdeelnemers. De omschakeling die zich nu voordoet en de plannen die zijn ontwikkeld voor de bevordering van ongemotoriseerd vervoer bieden de mogelijkheid beleid te formuleren voor verkeersveiligheid. In vergelijking met Chili is het beleid in Nederland hieromtrent vergevorderd. Enerzijds zijn dit technische maatregelen zoals het ontwerp van kruispunten en straten. Er worden maatregelen getroffen als verkeersdrempels en wegversmallingen. Anderzijds is er behoefte aan onderwijs en bewustwording. Zoiets als een verkeersexamen voor scholieren ontbreekt bijvoorbeeld in Chili.

169

Lewin, Roberto (2009). Toespraak op het Seminario “El Transporte en Bicicleta: un Camino para Enfrentar el Cambio Climatico en la Región Metropolitana”, 22 oktober 2009 170 Fuentes, Gianpaolo (2009). Interview.

- 50 -


Behalve de infrastructuur voor fietsen zijn er verschillende ontwikkelingen gaande binnen het openbaar vervoer. Het metronet wordt de komende jaren verder uitgebreid en Transantiago werkt onder meer aan het bereiken van uitstootbesparingen. Ook hier liggen diverse kansen voor advies, assistentie en export van uitstootbesparende middelen. Niet alleen het installeren van filters en zuinige motoren leidt tot minder milieubelasting, ook het ontwerp van busroutes, de locatie van haltes en een efficiënt gebruik van busbanen en wegindeling draagt bij aan een vermindering van de uitstoot van schadelijke stoffen. Ook op operationeel niveau zijn er mogelijkheden. Nieuwe routes worden aanbesteed. Bij de recente aanbesteding van troncal 3 dongen ook buitenlandse busbedrijven mee naar het exploiteren van de route. Ook laat Transantiago diverse onderzoeken uitvoeren, zoals naar verbetering van routes, milieu-effecten en manieren om de service te verbeteren. Coordinación Transantiago biedt enkele tenders aan.171 De uitbreiding van het metronetwerk gaat gepaard met uiteenlopende aanbestedingen. Zowel op het vlak van het ontwerp van de nieuwe stations en perrons als van de inrichting ervan (bijvoorbeeld de installatie van roltrappen, het bieden van draadloos internet op de stations of het uitvoeren van marktonderzoek naar gevraagde voorzieningen op stations) zijn er talloze tenders.172

8.2 Transportplanning Een tweede vlak waarop buitenlandse expertise een rol van betekenis kan spelen is op macroniveau, dat van de transportplanning in bredere zin. Door tegenstrijdig beleid van verschillende ministeries en een gebrek aan coördinatie ontbreekt het in Santiago aan een visie op transportplanning. De breedte van de aanpak en de ambitieuze doelstellingen van PTUS waren een belangrijke stap in deze richting, maar uiteindelijk werd alleen Transantiago ten uitvoer gebracht. Over de creatie van een Autoridad Metropolitana de Transporte (AMT) wordt al jaren gesproken, maar de daadwerkelijke realisatie daarvan laat nog op zich wachten. Institutioneel advies bij de vorming van de AMT zou daarom een mogelijkheid kunnen zijn.. Juist een onafhankelijke buitenlandse instelling zou boven de partijen kunnen staan en onafhankelijk advies geven. Bovendien, zo geeft Rodrigo Celis van La Rural aan, kan men in Chili niet alleen leren van advies en ervaring uit het buitenland, het wordt ook sneller serieus genomen omdat het onafhankelijk en niet politiek gekleurd is.173 Zij kunnen de argumenten en belangen van diverse partijen inschatten en vervolgens een onpartijdig oordeel te geven. Eén aspect van transportplanning waarbij Nederlandse instelling zouden kunnen assisteren betreft bijvoorbeeld het creëren van intermodale verbindingen. Julio Briones van MTT noemt het intermodale vervoer als één van de thema’s waarop men in Nederland verdergevorderd beleid heeft dan in Chili, met name wat betreft de integratie van de metro en trein met de fiets en de auto.174 Aldus Roberto Lewin van de Gobierno Regional heeft men in Nederland veel ervaring met het optimaliseren van intermodaal vervoer.175 Hij noemt het huren van fietsen op stations is een goede manier om fietsgebruik te stimuleren. Ook Magdalena Morel van Ciudad Viva noemt dit: “Op het punt van intermodaal verkeer valt er nog veel te verbeteren. Het nadenken over hoe je de auto op de metro aansluit, of liever nog de fiets op de metro. Slechts enkele metrostations hebben fietsenstallingen, daar valt nog veel aan te doen.” De Nederlandse OV-fiets is bijvoorbeeld een initiatief dat in Santiago zou kunnen zorgen voor het aantrekkelijker maken van een combinatie tussen fiets en OV.

171

< http://www.metrosantiago.cl/licitaciones.php> 173 Celis, Rodrigo (2009). Interview. 174 Briones, Julio (2009). Interview. 175 Lewin, Roberto (2009). Toespraak op het Seminario “El Transporte en Bicicleta: un Camino para Enfrentar el Cambio Climatico en la Región Metropolitana”, 22 oktober 2009 172

- 51 -


Ook in de planning van het openbaar vervoer liggen kansen, stelt Julio Briones. “Een terrein voor Nederlandse samenwerking is de verbetering van het openbaar vervoerssysteem. Hoewel Transantiago een stuk verbeterd is gedurende de laatste twee jaar is er nog veel werk te doen voordat we standaards van Europese of wereldklasse bereiken. Op die manier zouden in de toekomst ook gebruikers met een hoger inkomen het OV als een reëel alternatief zien, wat bijdraagt aan een meer duurzame ontwikkeling.” Nederlandse vervoerbedrijven en expertisebureaus zijn sinds lange tijd werkzaam in diverse landen bij het plannen van transportsystemen. SECTRA voert in opdracht van het ministerie van transport de aanbesteding uit van onderzoeken naar de transportplanning en mobiliteit in Santiago. Buitenlandse interesse daarvoor is niet ongewoon. Bijlage 2 bevat een uitgebreider overzicht van tenders die binnenkort plaatsvinden.176 Een voorbeeld is het uitvoeren van een vernieuwde ‘Encuesta Origen Destino a Hogares’ (onderzoek onder huishoudens naar herkomst en bestemming, vergelijkbaar met het Onderzoek Verplaatsingsgedrag van het CBS) in de 47 deelgemeentes van de Región Metropolitana om mobiliteitspatronen te onderzoeken. Gerelateerd hieraan is een onderzoek dat tot doel heeft de verkeersstromen en aantallen passagiers op belangrijke transportverbindingen in de stad in kaart te brengen. Een andere studie waar een aanbesteding voor bestaat is het onderzoeken van mogelijke verkeersinfrastructuur in een aantal deelgemeentes waaronder La Pintana en El Bosque. Bovendien kan men intekenen op een analyse van het stadsverkeer in diverse delen van de stad om problemen met de infrastructuur en verkeersmanagement op te lossen. Een ander onderzoek dat de overheid aanbiedt is het ontwerpen van een set maatregelen op het gebied van verkeersmanagement, voetgangersvoorzieningen en het ontwikkelen van een netwerk van fietspaden in een aantal gemeenten in de stadsregio.

8.3 Ruimtelijke ordening Het gebrek aan integratie tussen stadsontwikkeling en transportplanning bemoeilijkt de vorming van een efficiënter en duurzamer transporsysteem. In Santiago bestaat geen heldere visie op de toekomstige ontwikkeling van de stad en de planologie van nieuwe wijken. Bij de bouw daarvan wordt vooral gekeken naar de grondprijs, en minder naar het effect op het transport in de stad. Dit is een vlak waarop kansen liggen voor Nederlandse assistentie. Lokale autoriteiten kijken op naar Nederland als het gaat om de planning van stedelijke gebieden zoals deze in hoofdstuk 7 werd belicht. De gemeente Houten dient voor betrokkenen bij het Plan Maestro de Ciclovías bijvoorbeeld als model voor hoe stadsinrichting autoverkeer ontmoedigt en fietsgebruik bevordert.177 “Voor het tegengaan van klimaatverandering is een verandering van het transportsysteem essentieel”, zegt Lake Sagaris die vertegenwoordiger is van I-CE in Chili en expert op het gebied van ruimtelijke ordening. “Maar het is veel meer dan dat, de hele stadsstructuur moet worden aangepast. In Nederland heeft men al dertig jaar ervaring met het ontwerpen van steden met een transportnetwerk dat is toegesneden op niet-gemotoriseerd vervoer. Houten is een goed voorbeeld. Daar ligt een uitgebreid netwerk aan fietspaden, terwijl het autoverkeer gebruik maakt van wegen buiten de stad.” Andere goede voorbeelden zijn Delft en Groningen, en recent de lange-afstand-fietssnelwegen rond Amsterdam en Utrecht. Ook de wijze waarop duurzaamheid in de stadsontwikkeling betrokken wordt spreekt de autoriteiten in Santiago aan. Martín Urrutia van Transantiago-SE bijvoorbeeld zegt: “Bij het ontwerpen van duurzamer oplossingen en het ontwikkelen van integraal beleid tussen transportplanning enerzijds en stadsplanning anderszijds is expertise en technische assistentie hard nodig. Nu vindt planning op deze twee terreinen nog teveel gescheiden plaats. Hier zijn zeker mogelijkheden voor expers uit Nederland, omdat daar de mentaliteit al is veranderd. 176

, zie ook bijlage Sagaris, Lake (2009). Lezing op het Seminario “El Transporte en Bicicleta: un Camino para Enfrentar el Cambio Climatico en la Región Metropolitana”, 22 oktober 2009 177

- 52 -


Duurzaamheid is daar veel meer een onderdeel van de ruimtelijke ordening.”178 Ook Julio Briones van het Ministerie van Transport kijkt op naar de Nederlandse stadsontwikkeling. “In Chili is behoefte aan professionele ervaring uit het buitenland. Europese steden hebben beleid op het gebied van ruimtelijke ordening dat een stuk meer ontwikkeld is dan in Chili, van deze ideeën zouden we kunnen profiteren. Steden in de Verenigde Staten zijn veel meer een urban sprawl en daar hebben we juist geen behoefte aan. In Chili worden grove fouten gemaakt in de planning en ruimtelijke ordening.” De meest belangrijke factor volgens de Nederlandse expertisegroep I-CE in het implementeren van een duurzamer stadsmodel is de politieke wil maatregelen te nemen die het soms impopulaire en politiek riskant zijn, zeker in een stad die is gebouwd naar Amerikaans model’.179 De ervaringen van I-CE uit Bogotá en Santiago leren dat als deze bereidheid er eenmaal is projecten waarbij advies en assistentie geleverd wordt effect kunnen hebben. Uit de situatie in Santiago blijkt dat deze politieke wil in toenemende mate aanwezig is. Behalve ruimtelijke ordening is het voor Santiago eventueel interessant om te bezien in hoeverre een slimme omgang met temporele ordening kan bijdragen tot verkleining van de noodzaak tot mobiliteit. In Nederland zijn sinds 1980 studies ondernomen naar de relatie tussen tijd en mobiliteit. Door andere dagindeling, thuiswerken en flexibele werktijden, of functie-integratie (het onder één dak brengen van scholen, naschoolse opvang, cultuur en sport) kan de noodzaak tot verplaatsing worden verminderd.

9. Conclusie De transportsector in Santiago is onderhevig aan enkele tegengestelde tendensen. Enerzijds is er een groeiend bewustzijn van duurzaamheid, en formuleert de politiek plannen om de luchtkwaliteit te verbeteren en de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Anderzijds dragen een stijgend welvaartsniveau en ongeremde stadsuitbreiding bij aan een toename van het autoverkeer. Ook het beleid oogt tegenstrijdig, mede door een gebrek aan coördinatie tussen verschillende overheidsinstellingen. Enerzijds zijn Transantiago en het Plan Maestro de Ciclovías voorbeelden van ambitieuze projecten om duurzamer transport te bevorderen. Anderzijds genereren de aanzienlijke uitbreiding van het autowegennet en huisvestingsprojecten op goedkope grond ver buiten de stad juist meer autoverkeer. Een gebrek aan afstemming tussen stadsontwikkeling en transportbeleid bemoeilijkt op deze manier stappen richting meer duurzaamheid. Het gebrek aan een integrale benadering – een visie op mobiliteit als één dynamisch systeem – is een overkoepelend probleem in de transportsector in Santiago. Er zijn drie vlakken te onderscheiden waarop de ontwikkeling van een duurzamer en efficiënter transportsysteem baat zou hebben bij meer coördinatie. Het eerste is institutioneel. Het grote aantal instanties en ministeries met bevoegdheden rondom transportbeleid en de verschillende belangen die deze instituties hebben verhinderen een duidelijke visie op mobiliteit en hebben tegenstrijdig beleid tot gevolg. De sector zou profiteren van de creatie van een regionale transportautoriteit met de bevoegdheden en de middelen de betrokken instanties te overzien en eenduidig beleid te formuleren. Ten tweede zou daarom beleid ten aanzien van het transportsysteem in Santiago effectiever zijn als verschillende beleidsterreinen en vervoermiddelen integraal worden behandeld in plaats van elk afzonderlijk. Het tegelijkertijd bevorderen van openbaar vervoer en het nemen van maatregelen die autoverkeer genereren oogt tegenstrijdig. Verschillende vervoermiddelen hoeven 178 179

Urrutia, Martín (2009). Interview. I-CE (2007). “Civil Society and Cycling Development, The Locomotives City Status Reports”

- 53 -


elkaar bovendien niet uit te sluiten. Het faciliteren van intermodale verbindingen waardoor mensen tenminste een deel van hun reistraject met de fiets of het OV kunnen afleggen maakt de keuze daarvoor aantrekkelijker dan beleid dat zich exclusief richt op fietsinfrastructuur of het openbaar vervoerssysteem. Ten derde zou transportbeleid doeltreffender zijn door meer integratie met de stadsontwikkeling van Santiago. De kwaliteit van het transportsysteem en patronen van huisvesting en economische ontwikkeling beïnvloeden elkaar wederzijds. Het ontbreken van samenhang tussen stadsuitbreiding en transportbeleid heeft tot gevolg dat nieuwe wijken niet bediend worden door het openbaar vervoersnetwerk waarvan het ontwerp achterloopt op de bouw van deze wijken, terwijl het autoverkeer dat deze suburbanisatie genereert het effect van maatregelen voor meer duurzaamheid teniet doet. Het formuleren van een visie op stadsplanning en een ruimtelijke ordening waarin transport wordt meegenomen draagt bij aan het voorkomen van externaliteiten zoals milieuvervuiling en congestie. Het door middel van planologie en ruimtelijke ordening beïnvloeden van het transportsysteem, waarmee in Nederland al meer dan dertig jaar ervaring bestaat, zou ook in de Chileense context goed werken. Het Nederlandse beleid heeft aangetoond dat het formuleren van een lange termijn visie op ruimtelijke ordening en deze vervolgens vertalen in de wijze waarop een stad zich ontwikkelt kan bijdragen aan het duurzamer en efficiënter maken van het transportgebruik. Er zijn drie terreinen te identificeren in de transportsector in Santiago waarop mogelijkheden voor Nederlandse ondernemingen liggen. Ten eerste op het gebied van technische assistentie op microniveau bij het ontwerp van bijvoorbeeld fietspaden en kruispunten of het nemen van uitstootbeperkende maatregelen. Ten tweede in de transportsector in bredere zin bij transportplanning op macroniveau. Hieronder valt bijvoorbeeld het nadenken over intermodale verbindingen, het ontwerp van het wegennet en het openbaar vervoerssysteem of het opzetten van een regionale transportautoriteit. Ten derde kan de Nederlandse ervaring met het betrekken van transport in ruimtelijke ordening van pas komen bij het creëren van meer samenhang tussen stadsontwikkeling en transportbeleid en het werken aan een duurzamer transportsysteem. Instanties als SECTRA, Transantiago en Metro de Santiago bieden tenders aan op deze terreinen waarvoor ook buitenlandse ondernemingen meedingen. De negatieve externaliteiten van het transportsysteem in Santiago vormen de noodzaak een duurzamer systeem te ontwikkelen. Het geformuleerde beleid en de politieke wil maken dit daarnaast ook mogelijk. Een stijgend welvaartsniveau, een groeiende bevolking en uitbreiding van de stad zijn tendensen die bij gebrek aan een degelijk alternatief zullen leiden tot meer autoverkeer maar daardoor ook tot meer tijdsverlies. Het paradoxale is namelijk dat een individuele automobilist grote tijdswinst boekt door in plaats van het OV de auto te nemen, maar dat die tijdswinst verloren gaat naarmate meer mensen die keuze maken en er meer auto’s komen. Een duurzamer systeem is daarom op korte termijn vereist. Grootschalige projecten zoals Transantiago tonen bovendien de bereidheid in Chili tot ambitieuze moderniseringen die een voorbeeld vormen voor andere Latijns Amerikaanse landen. Met de lessen die uit Transantiago getrokken zijn en buitenlandse expertise waar nodig is een duurzaam transportsysteem zeer goed mogelijk. De ontwikkeling daarvan biedt diverse perspectieven voor Nederlandse bedrijven en instellingen.

- 54 -


Lijst met gebruikte afkortingen AMT BBP BID BRT CBS CEPAL CH4 CO2 CONASET Conama CORDESAN CORENA EFE EU GEF Gob. Reg. GPS I-CE IISD MINSAL MPC MOP MTT MVU NGO N2O NOx OV P+R PTUS PPDA REDEVU SECTRA SEISTU SEREMI-MINVU SEREMITT SEREMISAL SERPLAC SERVIU Transantiago-SE OUCT US$ VN

Autoridad Metropolitana de Transporte Bruto Binnenlands Product Banco Interamericano de Desarollo Bus Rapid Transit Centraal Bureau voor de Statistiek Comisión Economica Para América Latina y el Caribe Methaan Koolstofdioxide Comisión Nacional de Seguridad de Transporte Comisión Nacional de Medio Ambiente Corporación para el Desarollo de Santiago Comisión Regional de Medio Ambiente Empresa Ferroviaria del Estado Europese Unie Global Environment Facility Gobierno Regional Metropolitano Global Positioning System Interface for Cycling Expertise Intenational Institution for Sustainable Development Ministerio de Salud Ministerio de Planificación y Cooperación Ministerio de Obras Publicas Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones Ministerio de Vivienda y Urbanismo Non-Governmental Organization Distikstofmonoxide Nitro-oxiden Openbaar vervoer Park & Ride Plan de Transporte Urbano de Santiago Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana Recomendaciones para el Diseño del Espacio Vial Urbano Secretaría Interministerial de Planificación de Transporte Sistema de Evaluación de Impactos sobre los Sistemas de Transporte Urbano Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo Secretaría Regional Ministerial de Transporte y Telecomunicaciones Secretaría Regional Ministerial de Salud Secretaría Regional Ministerial de Planificación y Cooperación Servicios de Vivienda y Urbanización Secretaría Ejecutiva de Transantiago Unidad Operativo de Control de Transito Amerikaanse dollar Verenigde Naties

- 55 -


Lijst met figuren en tabellen Fig. 1: Mobiliteit per type vervoermiddel in Santiago de Chile, in 1991 en 2001 Fig. 2: Verplaatsingen in Santiago de Chile per type transportmiddel, 2008 Fig. 3a: Verplaatsingen per motief buiten de spitsuren, Santiago de Chile Fig. 3b: Verplaatsingen per motief tijdens de spitsuren, Santiago de Chile Fig. 4: Het schema van Manheim Tabel 1: Vergelijking autobezit Nederland en Santiago de Chile Tabel 2: Jaarlijkse vervuiling in Santiago per vervoermiddel als percentage van het totaal Tabel 3: Jaarlijkse kosten van de effecten fijnstofdeeltjes (PM2,5) en ozon, in miljoenen Euro’s (1999) in Santiago de Chile Tabel 4: Uitstoot per type voertuig Tabel 5: Reistijd verschillende vervoermiddelen over 10 km Tabel 6: CO2-reductie PTUS Tabel 7: CO2-reductie in miljoenen ton, verschillende beleidsscenario’s

- 56 -


Bibliografie Beleidsdocumenten Banco Central de Chile (2009), “Informe de Política Monetaria”, september 2009, pp. 1-62 CEPAL (1999). “Un Análisis del Concesionamiento de Autopistas Urbanas, con Referencia a los Casos de la Costanera Norte de Santiago de Chile y del Eje Javier Prado de Lima”, Unidad de Transporte de la División de Comercio Internacional, Transporte y Financiamiento, maart 1999 CEPAL (2003). “Politica y Plan de Transporte Urbano Santiago 2010”, mei 2003 Coalicion por el Cambio (2009). “Propuesta de la Coalición por el Cambio para la Solución Definitiva a los Problemos del Transantiago”, juli 2009 Conama (2006). “Second International Audit Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitanma de Santiago de Chile (PPDA)”, maart 2006 European Environment Agency (2006). “Urban Sprawl in Europe: The Ignored Challenge”, EEA Report, No. 10/2006 Gobierno de Michelle Bachelet (2005). “Estoy Contigo.q Programa de Gobierno Michelle Bachelet, 2006-2010”, 18 oktober 2005. Gob. Reg. Metropolitano (2009). Cuenta Pública 2008, pp.40-42 Gob. Reg. Metropolitano (2009). “New Regional Transport System”, in: Metropolitan Region of Santiago, p.27 International Institute for Sustainable Development (2005) “Getting on Track: Finding a Path for Transportation in the CDM. Final Report”, maart 2005 Interface for Cycling Expertise (2007). “Civil Society and Cycling Development, The Locomotives City Status Reports”, Locomotives. Full Steam Ahead. Low Cost Mobility Initiatives Support Program 2003-2006, vol. 2, april 2007 Min. VWS (2005). “Monitor Stedelijke Bereikbaarheid 2004”, augustus 2005 S.E. Presidente de la Républica (2009). “Proyecto de Ley que Incentiva el Uso, Fomento e Integración de la Bicicleta”, 11 juni 2009 World Bank (2006). “Promoting Global Environmental Policies in the Urban Transport Sector. Experience from World Bank Group”, Global Environment Facility Projects, 2006 World Bank (2008). “GEF Sus Trans & Air Quality Santiago”, Status of Projects in Execution. Latin America and Carribean Region. Country: Chile, oktober 2008

- 57 -


World Bank (2009). “Integrated Safeguards Datasheet, Appraisal Stage”, Santiago Urban Transport Technical Assistence Project, juli 2009 World Bank (2009). “Implementation Completion and Results Report on a Loan in the Amount of 30.16 Million to the Government of Chile for a Santiago Urban transport Programmatic Development Policy Loan”, Sustainable Development Department, Latin Aemrica and Caribbena Region, augustus 2009 Kranten en tijdschriften “Las Ventas de Autos Crecieron en 15%”, in: El Mercurio, 9 december 2007 “Por Qué Falló el Plan de Transporte”, in: El Mercurio, 16 december 2007 “Transantiago Inlcuye Recorridos tan Largos como los Ex Amarillos”, in: El Mercurio, 18 december 2007 “El Costo Que He Pagado por el Transantiago Es Enorme”, in El Mercurio, 23 december 2007 “Santiago Pedaleará Mucho Más gracias a la Construcción de cicloviás y Estacionamientos”, in: El Mercurio, 10 februari 2008 “La Obligación de Compartir el Estrecho Metro Cuadrado”, in: El Mercurio, 10 februari 2008 “Gobierno Apoya Proyecto sobre Uso de Bicicletas”, in: El Mercurio, 27 juli 2008 “Gobierno Anuncia Aplicación del 2% Constitucional para Financiar el Transantiago”, in: El Mercurio, 5 september 2008 “Construirán red de 550 km de Ciclovías en Santiago”, in: El Mercurio, 1 december 2008 “El Plan Transantiago Ha Sido la Peor Política Pública de los gobiernos de la Concertación”, in: El Mercurio, 9 februari 2009 “Los Ciclistas Tnedrán la Preferencia en Caso de Accidentes”, in: El Mercurio, 2 juli 2009 “Senado Retome Debate sobre Ley de Subsidio para el Transantiago”, in: El Mercurio, 4 augustus 2009 “Ciclovías Eaxtienden Rutas en Santiago, Pero Arrecian Críticas por sus Diseños”, in El Mercurio, 27 september 2009 “Informe ONU Muestra a un Santiago Desigual, Enrejado y en Caótica Expansión”, in: El Mercurio, 5 oktober 2009 Linea 2 de Metro Incluye a Fin de Mes un Nuevo Servicio Expreso”, in: El Mercurio, 8 oktober 2009 “Las Señales del Gobierno para reimpulsar el Costanera Center”, in: El Mercurio, 17 oktober 2009

- 58 -


“El Crecimiento Poblacional del Gran Santiago se Concentra en Sólo un tercio de sus Comunas”, in: El Mercurio, 19 oktober 2009 “Metro, Autopistas y Paraderos de Buses Son los Lugares Más Ruidosos”, in: El Mercurio, 2 november 2009 “Conama Estudia Norma para Rebajar Índice de Contamincación Acústica de Autos y Motos”, in: El Mercurio, 12 novermber 2009 “Informe de Contraloría Revela Pérdidas Multimillonarias en EFE”, in: La Tercera, 17 januari 2009 “Business Environment Rankings”, in: The Economist, 11 february 2009 “The Mass Transit System from Hell”, in: Time Magazine, 14 december 2007 “President Bachelet’s Popularity Soars; Not So for Concertación”, in: The Santiago Times, 21 september 2009 “Chile: Transantiago Getting New Software”, in: The Santiago Times, 2 november 2009 “Las Condes Approves New Light Rail System”, in: The Santiago Times, 1 december 2009 “Prudent Chile thrives amid downturn”, in: Wall Street Journal, 27 mei 2009 Wetenschappelijke literatuur Díaz, G., Gómez-Lobo, A. & Velasco, A. (2004). “Micros En Santiago: De Enemigo Público a Servicio Público”, Centro de Estudios Públicos. Estudios Públicos, 96, lente 2004 Espinoza, R. (2009). “Usabilidad y Pago de los Usarios de Transantiago 2009”, Escuela de Ingeniería Civil Industrial, Universidad Bernardo O’Higgins, april 2009 Ewing, R. & Cervero, R. (2001). “Travel and the Built Environment: A Synthesis,” Transportation Research Record 1780: Land Development and Public Involvement in Transportation, pp. 87–113 Férnandez, R. (2003). “Transporte Público: Las Opciones que Tenememos”, in: Muévete por tu Ciudad, Ciudad Viva, Santiago: LOM Ediciones, pp. 147-154 Fernández, R., & Osses, M. (2004). “Evolution of the Transport System in Santiago de Chile: Stopping the Car Vicious Circle?”, Centre for Transport Studies, University College London, mei 2004 Fernández, R. & Valenzuela, E. (2004). “Gestión Ambiental de Tránsito: Cómo la Ingeniería de Transporte Puede Contribuir a la Mejoría del Ambiente Urbano”, Revista Eure, 24: 89, mei 2005, pp. 97-107

- 59 -


Figueroa, O. & Orellana, A. (2007). “Transantiago: Gobernabilidad y Institucionalidad”, Revista Eure, 23:100, pp. 165-171 Figueroa, O. (2008). “El Transporte y el Desarollo Urbano: Complementos y Fracturas”, in: Presente y futuro de la movilidad urbana. Como moverse mejor en las ciudades latinoamericanas? Lopez, L., Fajardo, S., Guerrero, V. et.al., Caracas: Alcaldia de Chacao, Fundacion Ciudad Humana & Corporacion Andina de Fomento, 2008, pp. 237-253 Garrido, C. (2008). “Ciclovías: Las Bicicletas No Son Sólo para el Verano”, in: Presente y futuro de la movilidad urbana. Como moverse mejor en las ciudades latinoamericanas? Lopez, L., Fajardo, S., Guerrero, V. et.al., Caracas: Alcaldia de Chacao, Fundacion Ciudad Humana & Corporacion Andina de Fomento, 2008, pp. 193-199 Gómez-Lobo, A. (2006). “Why Competition Does Not Work in Urban Bus Markets: Some New Wheels for Some Old Ideas”, Mimeo, Universidad de Chile, 2006 Grange, L. de & Troncoso, R. (2009). “Los Desafíos del Crecimiento desde la Perspectiva de las Demandas de Infraestructura y Transporte”, Escuela de Ingeniería Industrial de la Universidad Diego Portales, september 2009 Guevara, C. & Fernández, R. (2007) “¿Cómo Viabilizar Transantiago? Una Porpuesta Urgente y Concreta”, Universidad de los Andes, Facultad de Ingeniería, december 2007 Guevara, I. (2007). “Desarollo Sustentable y Sostenible de Sistemas de Transporte Público Urbano”, Paper para el Seminario “Administración: Teorías y Categorías de Análisis”, 2007 Jackoby, E. (2008). “Caminar y Montar Bicicleta en la Ciudad: Excepcional Contribución a la Salud y Bienestar Públicos”, in: Presente y futuro de la movilidad urbana. Como moverse mejor en las ciudades latinoamericanas? Lopez, L., Fajardo, S., Guerrero, V. et.al., Caracas: Alcaldia de Chacao, Fundacion Ciudad Humana & Corporacion Andina de Fomento, 2008, pp. 129139 Lanfranco, P. (2003). “Transporte y Equidad: Claves para la Gente”, in: Muévete por tu Ciudad, Ciudad Viva, Santiago: LOM Ediciones, pp. 19-36 Lupano, J. & Sánchez, R. (2008). “Políticas de Movilidad Urbana e Infraestructura Urbana de Transporte”, CEPAL División de Recursos Naturales e Infraestructura, december 2008 Manheim, M.L. (1979). Fundamentals of Transportation Systems Analysis. MIT Press, Cambridge, Massachusetts, USA. Mollet, P. & Pulichino, M. (2003). “Por una Mejor Movilidad Urbana en los Países en Desarollo”, Union Internacional de Transporte Publico, UITP, 2003 Nes, R. van (2002). “Design of Multimodal Transport Networks. A Hierarchical Approach”, proefschrift, Technische Universiteit Delft, september 2002 O’Ryan, R. & Spurling D. (2002). “Transportation in Developing Countries. Greenhouse Gas Scenarios for Chile”, PEW Center on Global Climate Change

- 60 -


Pardo, C. (2009). “Los Cambios en los Sistemas Integrados de Transporte Masivo en las Principales Ciudades de América Latina”, Documento de Proyecto, CEPAL División de Recursos Naturales e Infraestructura, februari 2009 Quijada, R. (2002). “Conociendo el PTUS”, Ciudad Viva, Temas Urbanos, 7, september 2002 Fuccaro, D. (2003). “Costos Económicos de la Contaminación”, in: Muévete por tu Ciudad, Ciudad Viva, Santiago: LOM Ediciones, pp. 118-122 Sagaris, L. & Quijada, R. (2003). “Nuestra Propuesta”, in: Muévete por tu Ciudad, Ciudad Viva, Santiago: LOM Ediciones, pp. 69-90 Schipper, L., Deakin, E., McAndrews, C., Scholl, L. & Frick, K. (2009). “Considering Climate Change in Latin American and Caribbean Urban Transportation. Concepts, Applications and Cases.”, University of California, 5 juni 2009 Strenio, J. (2006). “La Economía del Transporte Público en Santiago de Chile”, School for International Training, Chile: Economic Development and Globalization, herfst 2006 Thomsom, I. (2002). “Impacto de las Tendencias Sociales, Económicas y Technológicas sobre el Transporte Público: Una Investigación Preliminar en Ciudades de América Latina”, CEPAL División de Recursos Naturales e Infraestructura, maart 2002 Thomsom, I. & Bull, A. (2002). “Urban Traffic Congestion: Its Economic and Social Causes and Consequences”, CEPAL División de Recursos Naturales e Infraestructura, april 2002 Zegras, C. & Gakenheimer, R. (2000). “Urban Growth Management for Mobility: The Case of the Santiago, Chile Metropolitan Region”, Lincoln Institute of Land Policy and the MIT Cooperative Mobility Program Zuidgeest, M. & Maarseveen, M. van (2000). “Transportation Planning for Sustainable Development”, Conference paper for South African Transport Conference: “Action in Transport for the New Millennium”, juli 2000 Interviews Briones Molina, Julio. Asesor Gabinete Ministro, Ministerio de Transporte y Telecomunicación. Dinsdag 13 oktober 2009, 15:00-16:15 Celis, Rodrigo. Director La Rural. Woensdag 4 november, 10:00-11:00 Figueroa, Oscar .Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, Pontificia Universidad Católica de Chile. Vrijdag 16 oktober 2009, 10:00-11:00 Fuentes, Gianpaolo. Subdepartamento de Planificación Vial, Departamento de Proyectos, Ministerio de Obras Públicas. Donderdag 29 oktober 2009, 10:00-11:00 Morel, Magdalena. Coordinadora Centro Transporte Activo, Ciudad Viva. Dinsdag 13 oktober 2009, 17:00-18:00

- 61 -


Olivo, Héctor. Coordinador Regional del Plan Santiago en Bicicleta, Unidad de Medio Ambiente de la División de Planificación y Desarrollo Regional, Gobierno Regional Metropolitano de Santiago. Vrijdag 2 oktober 2009, 11:30-13:00 Sánchez, Ricardo en Pérez, Gabriel. Área Infraestructura y Transporte, División de Recursos Naturales y Infraestructura, CEPAL/ECLAC. Woensdag 14 oktober 2009, 17:00-17:30 Silva, Hernán. Coordinador SECTRA, Área Centro. Dinsdag 13 oktober 2009, 11:00-12:00 Toyos, Julio. Encargado de comunicaciones, Subus Chile, dinsdag 10 november 2009, 11:0012:00 Urrutia, Martín. Jefe Unidad Ambiental & Territorial, Coordinación Transantiago. Dinsdag 6 oktober 2009, 11:00-12:00 Lezingen en toespraken Arora, Anvita (2009). “India: Ciudad Delhi”, Seminario “El Transporte en Bicicleta: un Camino para Enfrentar el Cambio Climatico en la Región Metropolitana”, Gobierno Regional Metropolitano & Ciudad Viva, 22 oktober 2009 Carmach, Marco (2009). “Saludos inaugurales de Autoridades”, Seminaro Internacional Promoviendo la Bicicleta como Medio de Transporte, 22 september 2009 Lewin Valdivieso, Roberto (2009). “Inauguración del Seminario”, Seminario “El Transporte en Bicicleta: un Camino para Enfrentar el Cambio Climatico en la Región Metropolitana”, Gobierno Regional Metropolitano & Ciudad Viva, 22 oktober 2009 Oñate, Brisa (2009). “Plan de Seguimento del Programa de Fomento al Uso de la Bicicleta en las Comunas de Santiago, Providencia y Ñuñoa”, Seminaro Internacional Promoviendo la Bicicleta como Medio de Transporte, 22 september 2009 Sagaris, Lake (2009). “Canadá: Ciudad Toronto”, Seminario “El Transporte en Bicicleta: un Camino para Enfrentar el Cambio Climatico en la Región Metropolitana”, Gobierno Regional Metropolitano & Ciudad Viva, 22 oktober 2009 Overig Adimark (2007) “Encuesta Evaluación Gestión de Gobierno. Informe Mensual Septiembre 2007”, September 2007 Biblioteca del CongresoNacional de Chile, “2% Constitucional: Su Historia y el Caso del Transantiago”, September 16, 2008 CIA (2009) “The World Factbook: Chile” Centro de Estudios Sociales y Opinion de la Universidad Central (2009). “Sondeo sobre Transporte y Medio Ambiente”, september 2009

- 62 -


Coordinación Transantiago (2009). “Licitaciones” Gobierno Regional Metropolitana (2009). “Autoridades Inauguran Ciclovía en Lo Prado”, Comunicado de Prensa no. 317, 21 september 2009 Instituto Nacional de Estadísticas, “Disminuye la brecha de ingresos en el Gran Santiago”, mei 2008 Institut Nacional de Estadisticas (2009). “Transporte y Communicaciones. Informe Anual 2008”, augustus 2009 Metro de Santiago (2008). “A contar del 17 de noviembre: Metro implementará Servicio Expreso en Línea 5”, november 2008 Metro de Santiago (2009). “Ampliacion de la Red Metro”, september 2009 < http://www.metrosantiago.cl/ampliacion_de_red.php> Metro de Santiago (2009). “Licitaciones 2009” < http://www.metrosantiago.cl/licitaciones.php> SECTRA (2002). “2001 Mobility Survey for Santiago de Chile” SECTRA (2008). “Encuesta de Origen y Destino de Viajes del Gran Santiago 2006” SECTRA (2009). “Licitaciones”

- 63 -


NGO

Internat.

Transport

Infrastructuur

Planning

Nationaal MVU MOP

MTT CONASET MVU MOP MPC SECTRA

Uitvoering

Grondgebruik Planning

Milieu

MTT

MVU MPC

Ontwikkeling Planning

MVU Conama

Handhaving

Conama MTT MINSAL

Regionaal SERVIU

SEREMITT

Gemeente Gemeente

Gemeente

MovFuriosas Ciclistas Ciudad Viva

I-CE

Ciudad Viva

I-CE CEPAL WB GEF

SERPLAC

Gob. Reg. SEREMITT UOCT Metro SA Transantiago-SE SEREMIMINVU SERPLAC Gob. Reg. SERVIU

Gemeente

Gemeente

Ciudad Viva

CORDESAN Ciudad Viva

COREMA SEREMISAL

- 64 -

GEF

Bijlage 1: Institutioneel kader van de transportsector in Santiago

Overheidsinstelling Invloedsgebied


Afkorting

Betekenis

Nederlands equivalent (VN) Economische Commissie voor Latijns Amerika en de Cariben Nationale Transport-

Conama CORDESAN CORENA GEF

Comisión Economica Para América Latina y el Caribe Comisión Nacional de Seguridad de Transporte veiligheidscommissie Comisión Nacional de Medio Ambiente Corporación para el Desarollo de Santiago Comisión Regional de Medio Ambiente Global Environment Facility

Gob. Reg. MINSAL MPC MOP MTT

Gobierno Regional Metropolitano Ministerio de Salud Ministerio de Planificación y Cooperación Ministerio de Obras Publicas Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones

MVU

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

SA SECTRA

Sociedad Anónima Secretaría Interministerial de Planificación de Transporte Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo Secretaría Regional Ministerial de Transporte y Telecomunicaciones Secretaría Regional Ministerial de Salud

CEPAL CONASET

SEREMI -MINVU SEREMITT SEREMISAL SERPLAC SERVIU

Secretaría Regional Ministerial de Planificación y Cooperación Servicios de Vivienda y Urbanización

OUCT

Unidad Operativo de Control de Transito

WB

Banco Mundial

Nationale Miliecommissie Stadsontwikkelingsbureau voor Santiago Regionale Milieucommissie Wereldbankprogramma t.a.v. luchtkwaliteit Regionale Overheid, Stadsregio Santiago Ministerie van Volksgezondheid Ministerie van Planning Ministerie van Publieke Werken Ministerie van Transport en Telecommunicatie Ministerie van Volkshuisvesting en Stadsontwikkeling N.V. Interministerieel Agentschap voor Transportplanning Regionaal Ministerieel Secretariaat voor Volkshuisvesting en Stadsontwikkeling Regionaal Ministerieel Secretariaat voor Transport en Telecommunicatie Regionaal Ministerieel Secretariaat voor Volksgezondheid Regionaal Ministerieel Secretariaat voor Planning Regionale Voorzieningen voor Volkshuisvesting en Stadsontwikkeling Uitvoeringseenheid voor verkeersmanagement Wereldbank

- 65 -


Bijlage 2: Aanpassingen Transantiago in de periode febr. 2007 – okt. 2009 Aantal bussen

Wachttijd

Zwartrijders

% ≥1 overstap

Gem. snelheid

Vrije busbaan

Reistijd

Elektr. Besturingssysteem

Passagiers metro, dagelijks

Financiele situatie

Feb ‘07

4600

30 min.

50%

80%

19 km/u

11 km.

57,3 min.

Zonder

900.000

US$50 miljoen surplus in reserve-fonds

Dec ‘07

5800

11 min.

20%

50%

17 km/u

70 km.

47,5 min.

Provisorisch GPS systeem

2.000.000

US$350 miljoen verlies

Okt ‘09

6400

6,5 min.

9%

35%

18 km/u

100 km.

44,4 min.

2.400.000

Plan:

6400

5 min.

5%

80%

25 km/u

300 km.

38 min.

Provisorisch GPS systeem, videocamera’s Automatisch GPS-systeem

US$1.5 miljard verlies Winstgevend

2.000.000

Bronnen: El Mercurio (15/12/07), World Bank (2009), Universidad de Los Andes (29/10/2009)

- 66 -


Bijlage 3: Vergelijking milieubelasting van verschillende vervoermiddelen

Ruimtegebruik Voertuig Auto zonder katalysator Auto met katalysator Bus Fiets

100%

Type milieubelasting per reizigerskilometer Energiegebruik CO2NOxCOuitstoot uitstoot uitstoot 100% 100% 100% 100%

Luchtvervuiling totaal 100%

100%

100%

100%

15%

15%

15%

10% 8%

30% 0%

29% 0%

9% 0%

2% 0%

9% 0%

Bron: Diputación Foral de Bizkaia (2001)

- 67 -


Bijlage 4: SECTRA-tenders op het gebied van mobiliteit in Gran Santiago Naam: Actualización y Recolección de Información del Sistema de Transporte Urbano, Etapa IX

Beschrijving: Nummer: El objetivo principal del presente Estudio es realizar una ID Encuesta Origen Destino a Hogares (EOD-H) en 47 comunas Licitación de la Región Metropolitana, de manera de disponer de 520663información confiable y actualizada de los patrones de 66-LP09 movilidad del área de Estudio.

El objetivo principal del Estudio es crear una cartera de proyectos de infraestructura vial, analizados y evaluados a Análisis Conexiones Viales nivel de anteproyecto, dentro de un área de Estudio Sector Sur Oriente de la comprendida por las comunas de Puente Alto, La Pintana, Región Metropolitana San Bernardo y El Bosque. Se trata de proyectos asociados a tramos y conexiones viales, de baja inversión relativa, pero con alto impacto sobre el funcionamiento de la red vial.

ID Licitación 52066376-LP09

Análisis Táctico de Proyectos de Transporte Urbano, Sectra Centro, I Etapa

Desarrollo y análisis de estudios tácticos de transporte urbano en diferentes ciudades de la Región Metropolitana y Región del Libertador Bernardo OHiggins destinados a resolver problemas puntuales de infraestructura y gestión de tránsito y transporte

ID Licitación 627-4LP09

Análisis y Desarrollo de Ciclos de Conducción por Categoría Vial para Santiago

Elaborar ciclos de conducción vehicular, desagregados por tipos de vehículos, categorías viales y niveles de congestión, representativos para la ciudad de Santiago, conducentes a un futuro desarrollo de factores de emisiones más especializados a ser eventualmente utilizados por el modelo de emisiones vehiculares MODEM.


Análisis y Desarrollo de la Metodología de Estimación de Consumos Energéticos y Emisiones para el Sector Transporte

Elaborar una metodología para la determinación de los consumos energéticos y las emisiones de contaminantes generados por el sector transporte a nivel regional, contribuyendo así con un instrumento de análisis focalizado en los aspectos energéticos y ambientales del transporte a nivel estratégico, satisfaciendo los requerimientos de información que hoy día existen en dichas materias.


Desarrollar una versión actualizada del Manual de Diseño y Evaluación Social de Proyectos de Vialidad Urbana Análisis y Desarrollo de la (MESPIVU). Esta actualización deberá apoyarse en la Metodología de Evaluación experiencia acumulada en 20 años de aplicación del Manual Social de Proyectos y complementarse con los nuevos desarrollos técnicos Tácticos de Vialidad existentes en esta materia. Como fruto de este estudio se Urbana contará con un nuevo Manual de Diseño y Evaluación Social de Proyectos de Vialidad Urbana Estructurante.


Análisis y Desarrollo de Planes Maestros de Gestión de Tránsito, Melipilla, Talagante, Buin y Colina

El objetivo principal del presente estudio será desarrollar un conjunto de medidas de gestión de tránsito, una red de ciclovías y facilidades para la circulación peatonal en las áreas urbanas consolidadas correspondientes a las ciudades capitales de las comunas de Melipilla, Talagante, Buin y Colina, en la Región Metropolitana.


Análisis y Desarrollo Metodología Evaluación Planes de Transporte a

Desarrollar una metodología de generación, análisis y evaluación de planes de transporte a nivel regional.

ID Licitación 520663-

- 68 -


Nivel Regional, Etapa I

21-LP09

Análisis y Desarrollo Planes de Gestión de Tránsito, Vial y Peatonal, Peñaflor y Malloco

Desarrollar proyectos que estarán conformados por conjuntos de medidas de gestión de tránsito, una red de ciclovías y facilidades para la circulación peatonal en las localidades de Peñaflor y Malloco, en la Región Metropolitana


Mediciones de Aforos de Tráfico y Perfiles de Carga en Servicios Troncales en el Gran Santiago

El objetivo del estudio es realizar mediciones de flujo vehicular y de demanda de pasajeros en servicios troncales, en el área urbana de 47 comunas de la Región Metropolitana, de manera de disponer de información actualizada de los flujos vehiculares y de pasajeros en el sistema de transporte urbano


- 69 -


Bijlage 5: Relatie tussen benutting en wachttijden

wachttijd ↑

0%

50%

100% benutting

De relatie tussen benutting van een wegvak en de wachttijd is asymptotisch. In tabel, voor een bedieningstijd van 10 seconden: % benutting 10 20 30 40 50 60 70 80

Wachttijd in seconden 0,6 1,3 2,1 3,3 5,0 7,5 11,7 20,0

% benutting 83,3 85 90 93 95 97 99 99,5

Wachttijd in seconden 24,9 28,3 45,0 66,4 95,0 161,7 495,0 995,0

Hieruit volgt dat in een sterk belast systeem een geringe verkleinuing van de benuttingsgraad een onevenredig grote wachttijdverkorting oplevert. Vermindering van bijv. 95% benutting naar 93% (ofwel 2%) van een wegvak verkort de filewachttijd met 30% van 95 tot 66,4 seconden. Ofwel: als bij 95% benutting van een wegvak, 2% van de automobilisten de fiets of het OV gaat gebruiken, duren de files 30% korter. Kleine stappen kunnen zo grote effecten hebben in het tegengaan van congestie.

- 70 -

El recorrido del transporte urbano

Recommend Documents