Eindrapport Analyse van de Crisiscommunicatie

Eindrapport “Analyse van de Crisiscommunicatie” (In opdracht van de Algemene Directie Veiligheid en Preventie en de Algemene Directie Crisiscentrum)

School voor Massacommunicatieresearch Instituut voor de Overheid K.U.Leuven Prof. dr. Dave Gelders Prof. dr. Geert Bouckaert Nathalie Colsoul, wetenschappelijk medewerkster

2

3

Opdrachtgevers Algemene Directie Veiligheid en Preventiebeleid Algemene Directie Crisiscentrum Onderzoeksequipe Prof. dr. Dave Gelders Prof. dr. Geert Bouckaert Nathalie Colsoul, wetenschappelijk medewerkster contact: [email protected] (Tel. 016 32 32 37) Leden Begeleidingscomité De Heer Olivier Alsteens (Kanselarij) Mevrouw Tania Berchem (Service Information et Presse Luxemburg) Mevrouw Monique Bernaerts (ADCC) De Heer Pol Deltour (AVBB) De Heer Axel Gryspeerdt (UCL) De Heer Benoit Hachez (provincie Henegouwen) Mevrouw Inge Jooris (FAVV) De Heer Peter Mertens (ADCC) De Heer Olivier Maerens (FOD Binnenlanse Zaken) De Heer Benoît Ramacker (ADCC) Mevrouw Geneviève Stratermans (ADVPB) De Heer Patrick Vandenberghe (Vlaamse overheid) De Heer Peter Van Dolen (Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie) De Heer Kris Versaen (VVSG)

4

Inhoudstafel INHOUDSTAFEL........................................................................................................................................................ 4 DANKWOORD............................................................................................................................................................ 6 I INLEIDING ............................................................................................................................................................... 7 1.1 METHODOLOGIE ................................................................................................................................................... 8 1.2 ALGEMENE DIRECTIE CRISISCENTRUM: EEN SCHETS VAN HAAR WERKING ........................................................ 10 1.3 HET NEDERLANDSE EXPERTISECENTRUM RISICO- EN CRISISCOMMUNICATIE (ERC)......................................... 11 1.4 CRISISCOMMUNICATIE: EEN CRUCIAAL ONDERDEEL VAN CRISISBEHEER ............................................................ 14 1.5 (BELANG VAN) RISICO- EN CRISISCOMMUNICATIE .............................................................................................. 16 II CRISISCOMMUNICATIE IN BELGIË ............................................................................................................. 18 2.1 ONTWIKKELING VAN DISCIPLINE 5 EN DE ROL VAN HET KB VAN 16 FEBRUARI 2006 ......................................... 18 2.2 ONTWIKKELING DISCIPLINE 5 OP VERSCHILLENDE BESTUURSNIVEAUS .............................................................. 20 2.3 NETWERKING BINNEN EN TUSSEN DE VERSCHILLENDE BESTUURSNIVEAUS ........................................................ 22 2.4 SAMENWERKING TUSSEN DE VERSCHILLENDE BESTUURLIJKE NIVEAUS ............................................................. 24 2.5 OPLEIDING VOOR PROVINCIES EN GEMEENTES ................................................................................................... 26 III FUNCTIONEREN VAN DE ADCC ................................................................................................................... 27 3.1 OPTREDEN BIJ NOODSITUATIES........................................................................................................................... 27 3.2 FUNCTIONEREN VAN DE INFOCEL ....................................................................................................................... 29 3.3 BESCHIKBARE INFRASTRUCTUUR ....................................................................................................................... 32 3.4 BEVOEGDHEID VOOR RISICOCOMMUNICATIE ...................................................................................................... 33 3.5 VOORBEREIDING OP EEN CRISIS .......................................................................................................................... 35 3.6 CRISISSIMULATIES .............................................................................................................................................. 37 3.7 ROL VAN DE ADCC IN DE NAZORG .................................................................................................................... 38 3.8 SAMENVATTING ................................................................................................................................................. 39 IV ALARMERINGS- EN INFORMATIEKANALEN ........................................................................................... 40 4.1 ALARMERINGSKANALEN .................................................................................................................................... 40 4.2 INFORMATIEKANALEN ........................................................................................................................................ 41 4.3 KLASSIEKE MEDIAKANALEN............................................................................................................................... 45 4.4 OVERZICHT ........................................................................................................................................................ 48 4.5 MEDIAMONITORING ........................................................................................................................................... 50 V CASES..................................................................................................................................................................... 52 5.1 GELLINGEN ........................................................................................................................................................ 52 5.2 RELLEN PARIJS ................................................................................................................................................... 54 5.3 SAMENVATTING ................................................................................................................................................. 56 VI NAAR EEN NIEUWE POSITIE?....................................................................................................................... 57 6.1 VASTSTELLINGEN ............................................................................................................................................... 57 6.2 TWEE MOGELIJKE TOEKOMSTMODELLEN ........................................................................................................... 59 6.3 CONCLUSIE......................................................................................................................................................... 71 VII SAMENVATTING.............................................................................................................................................. 72 VIII RÉSUMÉ ............................................................................................................................................................ 77 IX BIJLAGEN............................................................................................................................................................ 82 9.1 BIJLAGE 1: BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................................. 83 9.2 BIJLAGE 2: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ............................................................................................................. 92 9.3 BIJLAGE 3: VRAGENLIJST INDIVIDUELE INTERVIEWS .......................................................................................... 94 9.4 BIJLAGE 4: ANALYSE-INSTRUMENT.................................................................................................................. 101

5 9.5 BIJLAGE 5: DEELNEMERS FOCUSGROEPINTERVIEWS ........................................................................................ 113 9.6 BIJLAGE 6: VRAGENLIJST FOCUSGROEPEN ....................................................................................................... 114 9.7 BIJLAGE 7: PERSONEELSBEZETTING ERC......................................................................................................... 124 9.8 BIJLAGE 8: RESULTATEN INHOUDSANALYSE .................................................................................................... 125 9.9 BIJLAGE 9: DRIEJARENPLAN ............................................................................................................................. 135

6

Dankwoord De onderzoeksequipe van de KULeuven wenst bij de beëindiging van haar activiteiten de volgende instanties te bedanken voor hun vertrouwen en constructieve commentaar: de Algemene Directie Preventie en Veiligheid, en in het bijzonder Mevrouw Geneviève Stratermans; de Algemene Directie Crisiscentrum met in het bijzonder de Heer Peter Mertens en de Heer Benoît Ramacker; de leden van het Begeleidingscomité. Ook de geïnterviewde personen en sleutelcontacten in binnen- en buitenland wensen we te bedanken voor hun medewerking.

7

I Inleiding In dit eindrapport stellen we de conclusies van het onderzoek “Analyse van de Crisiscommunicatie” voor. We beschrijven de huidige werking van de Algemene Directie Crisiscentrum (ADCC) op gebied van crisiscommunicatie en vergelijken deze met wetenschappelijke studies en case studies uit binnen- en buitenland. Op basis daarvan formuleren we een reeks aanbevelingen voor mogelijk te ondernemen acties. We structureren het rapport aan de hand van de meest opvallende thema’s en niet de facto volgens de verschillende onderzoeksfases. Risico- en crisiscommunicatie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. In dit onderzoek werd ook aandacht besteed aan de risicocommunicatie (zie beneden), maar de focus ligt op de crisiscommunicatie, aangezien dit de opdracht is en de ADCC voornamelijk hiermee bezig is. We beginnen dit rapport met een beknopte inleiding. We beschrijven eerst de gebruikte methodologie. Daarna beschrijven we wat de ADCC is en wat ze doet, alsook haar Nederlandse tegenhanger. Vervolgens wijzen we op de hoogdringendheid van het nemen van bepaalde maatregelen en ten slotte definiëren we wat we onder risicoen crisiscommunicatie verstaan en wat het belang van beide is. In een tweede hoofdstuk gaan we dieper in op de organisatie van de crisiscommunicatie op de verschillende bestuursniveaus in België. In dat hoofdstuk zoomen we ook in op de samenwerking tussen de verschillende overheden. Onze focus hierbij is steeds het functioneren van de communicatiecel van de ADCC. In het derde hoofdstuk buigen we ons over het functioneren van de communicatiecel van de ADCC. We wijden een apart hoofdstuk aan de informatie- en alarmeringskanalen. In dit onderdeel bespreken we ook de omgang met de media. In het vijfde hoofdstuk bespreken we de cases die we onderzocht hebben: de ontploffing in Gellingen en de rellen in Parijs. In het besluit ten slotte proberen we aan te geven in welke richtingen de ADCC kan evolueren en welke maatregelen moeten genomen worden. We vatten na elke paragraaf kort de situatie samen en koppelen daar te ondernemen acties aan.

8

1.1 Methodologie We hanteerden voor ons onderzoek de volgende methodologie. In eerste instantie werd de nationale en internationale literatuur rond crisis- en risicocommunicatie bestudeerd (voor bibliografie, zie bijlage 1). Verder werd een documentenanalyse uitgevoerd op allerhande praktijkrapporten zoals jaaroverzichten van de ADCC, crisiscommunicatieplannen, werkdocumenten en rapporten van andere instellingen uit binnen- en buitenland (in het bijzonder van het Nederlandse Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie, het ERC). Deze analyses werden zoveel mogelijk voor de interviews uitgevoerd als leidraad. Vervolgens werden interviews met sleutelactoren georganiseerd. In een eerste fase werden sleutelpersonen van verschillende beleidsniveaus geïnterviewd die door hun contacten met de ADCC een visie hebben op haar werking. In een latere fase van het onderzoek werden ook mensen bevraagd die nog geen rechtstreekse contacten met de ADCC hebben gehad (zie bijlage 2 voor de lijst van geinterviewde personen, bijlage 3 voor de vragenlijst). Deze interviews werden volledig getranscribeerd en geanalyseerd. In een volgende fase werd een inhoudsanalyse uitgevoerd op een selectie van de Franstalige en Nederlandstalige media met betrekking tot de twee geselecteerde cases. Het ging om de gasontploffing in Gellingen (op 30 juli 2004) en de rellen in Frankrijk, die dreigden over te slaan naar Brussel (in november 2005). Deze cases werden geselecteerd in overleg met de medewerkers van de ADCC1. Deze inhoudsanalyse onderzocht de manier waarop de betrokken overheden voorgesteld worden in de berichtgeving. We onderzochten hoe het nieuws voorgesteld werd, of er verschillen waren tussen Nederlandstalige en Franstalige media en de zogenaamde populaire en kwaliteitsmedia, en meer specifieke elementen per case. We gingen bijvoorbeeld na of de kernboodschappen die de ADCC ten tijde van de rellen in Parijs verspreidde, overgenomen werden (zie bijlage 4 voor het analyse-instrument). In een laatste fase werden focusgroepinterviews georganiseerd. Dit zijn groepsinterviews, waarbij men werkt met een vooraf opgestelde topiclijst met een aantal stellingen, vragen, maar met openheid voor extra vragen in functie van wat gezegd werd en op basis van voorafgaande fases in het onderzoek. De meerwaarde van focusgroepinterviews ten opzichte van individuele interviews, is dat ze voor interactie en discussie zorgen tussen de verschillende participanten. Hierdoor kunnen andere inzichten naar voren komen. Tijdens deze interviews werden voorgaande resultaten getoetst en nieuwe inzichten gegenereerd. Er werden groepsinterviews 1

Bij de keuze van de cases werd rekening gehouden met verschillende aspecten: was er voldoende materiaal aanwezig, was er een evenwicht tussen politionele en civiele veiligheid, ging het bij de geselecteerde cases eerder om crisis- of om risicocommunicatie, ging het om een alleenstaand evenement of om een cluster van evenementen? Door de keuze van de Gellingen- en de rellencase werd tussen deze aspecten een evenwicht gevonden.

9

georganiseerd met Nederlandstalige en Franstalige communicatieverantwoordelijken van gemeentes en provincies, ministeriële woordvoerders, journalisten en beleidsmakers (zie bijlage 5 voor een overzicht van de georganiseerde interviews en de deelnemers en bijlage 6 voor de verschillende vragenlijsten). Schematisch ziet dit er als volgt uit. Onderzochte issues Communicatiestrategie, -middelen, organisatie Analyse van de crisiscommunicatie van de ADCC

Methode Documentenanalyse en interviews met sleutelactoren Inhoudsanalyse en focusgroepinterviews

Daarnaast werden een aantal verkennende gesprekken gevoerd met medewerkers van de Algemene Directie Crisiscentrum (ADCC) en de Algemene Directie Veiligheid en Preventie en met leden van het Begeleidingscomité. Ook tijdens het onderzoek werd regelmatig met hen overlegd over de te nemen stappen. Diverse inzichten werden tijdens het onderzoeksproject verrijkt door deelname aan congressen en workshops in binnen- en buitenland: „Quels nouveaux enjeux pour la communication de crise?“ (Parijs), „Crisiscommunicatie“ (Herentals), „Corporate Comunications and Reputation“(Barcelona). Daarnaast werd een tweedaagse stage bij het Expertisecentrum Risicoen Crisiscommunicatie (ERC) in Den Haag gedaan. Er werd twee dagen meegelopen met de medewerkers van het ERC, om op die manier een beeld te krijgen van hun werkwijze en activiteiten. Op 9 november 2006 werd een nucleaire oefening gehouden op de ADCC. Daar werd door de onderzoeksequipe de werking van de Infocel geobserveerd. In april werd de opleiding die de ADCC organiseert voor de gemeentes bijgewoond in WaalsBrabant. We kiezen ervoor om niet chronologisch de onderzoeksresultaten van de verschillende onderzoeksfases weer te geven, maar we bundelen deze resultaten en bespreken ze thematisch.

10

1.2 Algemene Directie Crisiscentrum: een schets van haar werking De ADCC is opgericht in 1988 en staat in voor de coördinatie van de noodplanning en voor het risicoen crisisbeheer op nationaal niveau. Haar kerntaken zijn: • •

• • •

Permanente actieve waakzaamheid 24/7; Organisatie en coördinatie van de noodplanning. Bij de noodplanning worden drie fasen onderscheiden (de gemeentelijke, de provinciale, en de federale fase)(zie onderstaand schema) en vijf disciplines (discipline 1 is hulpoperaties, discipline 2 is de medische hulpverlening, discipline 3 is de politie, discipline 4 is de logistiek en discipline 5 is de informatie aan de bevolking). Onder de taken van discipline 5 vallen: het waarschuwen van de bevolking; het informeren van de bevolking (voornamelijk via de media) over de (evolutie van) de situatie, de genomen beslissingen door de overheid en de te nemen veiligheidsmaatregelen; het oprichten van een adequaat systeem om op de vragen van de bevolking te antwoorden en het opvolgen van wat in de media verschijnt. Medewerkers van de discipline 5 zijn dus niet verantwoordelijk voor het verstrekken van technische of operationele informatie tussen de disciplines, noch voor communicatie naar familie van slachtoffers). Coördinatie van noodsituaties; Organisatie van de veiligheid van personaliteiten en instellingen in België; Beheer van de openbare orde.

GEMEENTELIJK NIVEAU heeft betrekking op de interventie van de interventiediensten wanneer de omvang van de noodsituatie een beheer ervan op gemeentelijk niveau vereist. Coördinatie door de Burgemeester PROVINCIAAL NIVEAU heeft betrekking op de interventie van de verschillende interventiediensten als: - de omvang van de noodsituatie een beheer door de Gouverneur vereist of - de directe gevolgen van de noodsituatie het grondgebied van de gemeente overschrijden. Coördinatie door de Gouverneur NATIONAAL NIVEAU heeft betrekking op het beheer van een noodsituatie als o.a.: - twee of meerdere provincies zijn betrokken

11

- de inzetbare middelen waarover een provinciegouverneur beschikt in het kader van zijn coördinatieopdracht beperkter zijn dan de in te zetten middelen. Nationale coördinatie door de Minister van Binnenlandse Zaken (Bron: Brochure Noodplanning en crisisbeheer, IBZ) Binnen de ADCC zijn twee medewerkers verantwoordelijk voor de crisiscommunicatie en de interne en externe communicatie in vredestijd. Zij leggen in rechtstreekse lijn verantwoording af aan de Directeur-Generaal. “Anticiperen om beter te beheren” is de slagzin van de ADCC en ook het principiële uitgangspunt van haar crisiscommunicatie. De ADCC hanteert de volgende doelstellingen op gebied van crisiscommunicatie: • Samen met de partners een coherente communicatiestrategie ontwikkelen; • De middelen voor informatie aan het publiek bij crises vergroten, in samenwerking met de Algemene Directie Civiele Veiligheid en andere partners (provincies en Federale Overheidsinstellingen (FOD’s)); • Betrokken zijn bij de organisatie van informatiecampagnes betreffende de risico’s en de planning.

1.3 Het Nederlandse Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) Aan het ERC in Nederland besteden we hier aandacht omdat het een voorbeeld is van een goed uitgebouwd communicatiecentrum. Het kan helpen de richting te bepalen waarin de communicatiecel van de ADCC zich ontwikkelt. Het ERC, operationeel sinds 1 mei 2005, bestaat uit 10 vaste medewerkers. Het is opgericht na de rampen in Enschede en Volendam. Toen besefte men volop dat er behoefte was aan professionalisering van de crisiscommunicatieorganisatie. Het is 24/7 bereikbaar: er is altijd één medewerker “van wacht”. Het ERC onderscheidt drie taakvelden: expertise ontwikkelen op gebied van risicoen crisiscommunicatie (zowel voor als tijdens crisis zoveel mogelijk informatie verzamelen), ontwikkelen van risicoen crisiscommunicatiebeleid (wat inhoudt communicatiestrategie opstellen, fact sheets voorbereiden, vastleggen wie wat moet zeggen en doen op crisismomenten, ...) en het optreden op crisismomenten. Het ERC biedt diensten aan voor het lokale niveau. De medewerkers van het ERC hebben Nederland in een aantal regio’s onderverdeeld, iedereen is verantwoordelijk voor een aantal regio’s. Binnen die regio’s onderhoudt men contacten, en als er moeilijkheden zijn biedt men ondersteuning. Men tracht binnen elke regio een voorlichterspoel samen te stellen; dit zijn pools

12

van mensen die getraind worden om in crisissituaties op te treden als woordvoerder, webredacteur of publieksvoorlichter. Er zitten personen in van de gemeente, de brandweer, de medische diensten. Binnen elke regio worden ook webredacteurs opgeleid, zodat men op crisismomenten een website met de nodige informatie kan voorzien. Binnen de regio’s worden er ook werkgroepen georganiseerd: daarbinnen worden problemen besproken, oefeningen georganiseerd, zaken op poten gezet. In vredestijd worden in opleidingen en oefeningen voorzien, waar gemeentes in groepen worden samengezet, de “opleidingskaravaan”. Deze bestaat uit twee dagen. Op dag één krijgt men een uiteenzetting over de structuur van risicoen crisiscommunicatie in Nederland, netwerkmanagement, de rol van bestuurders, de media, politiek, bedrijven, … Op dag twee wordt er een oefening georganiseerd. Er wordt ook veel aandacht besteed aan risicocommunicatie, door de campagne “Denk Vooruit”(zie verder). Het doel van deze campagne is burgers bewust te maken van risico’s in hun eigen woonomgeving en hen een handelingsperspectief te geven. Men wil hiermee de zelfredzaamheid van de burgers verhogen, door aan te geven wat de overheid doet en wat zij zelf kunnen/moeten doen. Op crisismomenten gaan de medewerkers ter plaatse en helpen ze met het schrijven van perscommuniqués, het zetten van informatie op de website, de media te woord staan, … Deze diensten worden gratis aangeboden. Op zulke momenten werken de medewerkers van het ERC onafhankelijk van het ministerie, maar onder bevoegdheid van de burgemeester. Het ERC kan ook in opdracht van andere ministeries werken. Het gaat om detacheringsopdrachten. Op het moment dat de crisis opgeschaald wordt naar nationaal niveau, worden alle andere overheden en departementen buiten spel gezet en wordt er enkel vanuit het ERC gestuurd. Op crisismomenten regelt het ERC een call center voor de gemeentes, dat binnen het uur operationeel kan zijn. Dit hangt af van de snelheid waarmee de gemeente informatie ter beschikking stelt. Dit kan opgeschaald worden tot 400 call agents. De kostprijs hiervan wordt na de crisis aan de betrokken gemeente doorgerekend. Het ERC stelt ook een website ter beschikking, die eveneens binnen het uur operationeel kan zijn en gratis is. De website van het ERC heeft een openbaar gedeelte voor burgers en journalisten, maar ook een besloten gedeelte waar professionals ervaringen kunnen uitwisselen, voorbeelden van crisiscommunicatieplannen kunnen vinden, … Ook aan de nazorgfase wordt veel aandacht besteed, daar is een speciale organisatie voor opgericht (IMPACT)2, die bestaat uit twaalf psychologen. Zij adviseren gemeentes rond nazorgtrajecten. Bij de directie crisisbeheersing zitten ook een aantal deskundigen over schaderegelingen. Er staan ook een paar tekstblokken gereed over nazorg en schaderegelingen die onmiddellijk op de website kunnen gezet worden.

2

IMPACT maakt geen deel uit van het ERC.

13

Wat alarmeringskanalen betreft, maakten ze bij het ERC reeds gebruik van SMS-alertering. Dit is een systeem waarbij burgers tijdens crisissituaties kunnen SMS’en naar een speciaal nummer. Als ze dit doen, worden ze op een lijst gezet en krijgen ze om de zoveel tijd een SMS’je met de laatste updates. Daarnaast zijn ze bezig met het uittesten van het cell broadcast systeem: eind dit jaar wordt beslist of dit systeem wordt geïmplementeerd. Een ander opvallend aspect bij het ERC is de uitgebreide mediamonitoring die er constant gedaan wordt. Men bekijkt voortdurend 43 TV-zenders, wat op internet gebeurt, en de geschreven pers. De verzamelde gegevens worden opgeslagen en bewerkt. Op crisismomenten wordt daarover beknopt verslag uitgebracht aan de ministers en worden op basis van deze monitoring de verschillende opties besproken. Ook qua infrastructuur zijn ze bij het ERC goed uitgerust, met de nodige vergader- en werkruimtes, en zijn ze volledig zelfvoorzienend qua water, stroom, luchtverversing, … De medewerkers van het ERC kunnen op schermen live de vergaderingen van ministers volgen op crisismomenten, zodat ze onmiddellijk kunnen werken aan perscommuniqués en niet hoeven te wachten op informatiebriefings. Er wordt ook veel aandacht besteed aan oefeningen. Bij deze oefeningen worden ook de ministers betrokken.

14

1.4 Crisiscommunicatie: een cruciaal onderdeel van crisisbeheer Investeren in crisiscommunicatie is onontbeerlijk. Crisissen worden vaak veroorzaakt of verergerd door geen of slechte communicatie, zoals volgende voorbeelden illustreren. 24 maart 1989, de olieramp met de Exxon Valdez

8 januari 2005, een schietpartij in een nachtclub in Chicago

2 januari 2006, Sago mijnramp in de VS, waarbij 12 mijnwerkers om het leven komen

Voorjaar 1999, dioxinecrisis in België

De communicatiemedewerkers van Exxon minimaliseerden de schadelijke effecten op het milieu, gaven anderen de schuld, probeerden contacten met het publiek te vermijden, toonden geen medeleven en reageerden traag. De crisis veroorzaakte blijvende schade aan het imago van Exxon (Horsley, 2002). De stad Chicago verspreidde de eerste dagen enkel boodschappen waarin ze andere actoren beschuldigde de ramp veroorzaakt te hebben en toonde geen enkel medeleven met de familie van de slachtoffers. De stad kreeg bakken kritiek van de pers en leed blijvende imagoschade (Wise, 2004). De woordvoerder van de mijnuitbater had het in de eerste dag na de ontploffing over ‘het mirakel van WestVirginia’, want 12 mijnwerkers hadden de ramp overleefd. De volgende dag bleken er 12 mijnwerkers omgekomen te zijn bij de ramp. De schade aan de reputatie van het bedrijf was enorm (Lordan, 2006). De verantwoordelijke ministers probeerden de omvang van het probleem stil te houden. Toen de media het schandaal ontdekten, werd gesproken van een ‘doofpotoperatie’. De bevoegde ministers namen ontslag en de regeringspartij CVP werd zwaar afgestraft in de daaropvolgende verkiezingen.

Een goede communicatie op crisismomenten daarentegen kan zelfs tot een versteviging van het imago leiden. Knight en Pretty (Oxford Executive Research, 1997) vergeleken de aandelenkoers over een periode van één jaar van twee bedrijven die een crisis hadden doorgemaakt: ze deelden de bedrijven onder in twee categorieën: de ‘recoverers’ (zij die duidelijk communiceerden) en de ‘nonrecoverers’ (zij die niet duidelijk communiceerden). De ‘recoverers’ verloren onmiddellijk 5% kapitaal, maar zagen hun aandeel na 50 beursdagen terug hersteld, met zelfs een meerwaarde van 5% tegenover de beurswaarde net vóór de crisis. De ‘nonrecoverers’ verloren onmiddellijk 11% en zagen na 1 jaar hun aandeel op de beurs nog steeds worstelen met een verlies van 15%. Een goede crisiscommunicatie kan ook de mediaberichtgeving beïnvloeden. Uit een studie uit 2003 bleek dat er beduidend positiever bericht werd over crisissen die op communicatief gebied goed afgehandeld werden, dan over crisissen waar de communicatie de mist inging (Martin, 2003).

15

Het is daarom van het grootste belang om als overheid werk te maken van een degelijke crisiscommunicatie. Indien men hierin niet investeert in periodes zonder crisis, zal men op crisismomenten de gevolgen hiervan dragen. De overheid heeft bovendien de wettelijke verplichting zich voor te bereiden op het professioneel verstrekken van informatie aan de bevolking op crisismomenten. Zowel de Europese als de nationale regelgeving over noodplanning voorzien in een aantal verplichtingen voor de bestuurlijke autoriteiten om informatie te verschaffen, zowel preventief als in een noodsituatie. In 1990 werd informatie als een aparte discipline ingeschreven in de omzendbrief van 11 juli 1990 in verband met de noodplannen voor hulpverlening, en werd dus officieel erkend als een volwaardige discipline, naast de operationele diensten. Het koninklijk besluit van 16 februari 2006 betreffende de nood- en interventieplannen bepaalt dat voor elke discipline een monodisciplinair interventieplan opgesteld moet worden dat de interventiemodaliteiten per discipline regelt. Het KB en de omzendbrief van 26 oktober 2006 bepalen de opdrachten van de discipline 5 voor de informatie aan de bevolking wanneer een noodfase wordt opgestart. De Seveso II richtlijn3 bepaalt dat externe noodplannen dienen te worden opgesteld om aan de bevolking en aan de diensten of autoriteiten in het gebied in kwestie relevante informatie te verstrekken. Bovendien moet informatie over de bij een zwaar ongeval te treffen veiligheidsmaatregelen en de in dat geval te volgen gedragslijn worden verstrekt aan de personen die kunnen worden getroffen door een ongeval dat ontstaat in een Seveso-inrichting. De informatie dient permanent voor het publiek beschikbaar te zijn. De informatie voor het publiek wordt met tussenpozen van maximaal vijf jaar herhaald. De informatie omvat ten minste de volgende inlichtingen: toereikende informatie over de wijze waarop de betrokken bevolking bij een ongeval zal worden gewaarschuwd en op de hoogte zal worden gehouden, toereikende informatie over de maatregelen die de betrokken bevolking bij een zwaar ongeval moet nemen en de gedragslijn die zij daarbij dient te volgen. De communicatie op crisismomenten moet dus naar behoren georganiseerd worden op federaal niveau. We zullen in dit rapport nagaan of dit nu reeds het geval is.

3

Richtlijn 96/82/CE van de Europese Raad, 9 december 1996 (werd in België omgezet door het Samenwerkingsakkoord van 21 juni 1999 tussen de Federale Staat, het Vlaams gewest, het Waals gewest en het Brussels Hoofdstedelijk gewest) betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn . Dit samenwerkingsakkoord is alleen van toepassing op zware ongevallen met gevaarlijke producten, de zogenaamde Seveso-risico’s. De bepalingen daarin over noodplanning en informatie zijn dan ook bijkomende specifieke verplichtingen, die bovenop de algemene verplichtingen van het KB nood- en interventieplannen van 16 februari 2006 komen.

16

1.5 (Belang van) risicoen crisiscommunicatie We geven hier aan wat we verstaan onder risicoen crisiscommunicatie en wat het belang is van beide. Risicocommunicatie en crisiscommunicatie kunnen niet van elkaar gescheiden worden. De degelijkheid van de voorbereiding bepaalt in grote mate het welslagen in geval van crisissituaties. Een crisis wordt door het ERC omschreven als “een situatie die kan ontstaan als de nationale veiligheid in het geding is doordat één of meer vitale belangen worden aangetast en waarin de reguliere structuren en/of middelen niet toereikend zijn om de stabiliteit te handhaven”4. Wanneer de samenleving zich zorgen maakt of dreigt ontwricht te raken, is crisiscommunicatie noodzakelijk. De ADCC definieert een crisis als een gebeurtenis die wegens haar aard of gevolgen de vitale belangen van het land of de essentiële behoeften van de bevolking bedreigt, een dringende besluitvorming vereist en de gecoördineerde inzet van verscheidene departementen en organismen vergt. In Nederland ligt de klemtoon op de mate waarin een crisis mensen raakt. In België bekijkt men de zaak vanuit structuren en bevoegdheidsdomeinen. Zo was de verdwijning van de Luikse meisjes Stacey en Nathalie een crisis die leefde bij de bevolking, maar de ADCC was hier niet bij betrokken. Groenendijk en Boulogne (1994) definiëren een crisis als “een (onverwachte) gebeurtenis die een verstoring betekent van de normale gang van zaken, die negatieve gevolgen kan hebben voor de organisatie en één of meer van haar doelgroepen en die een risico kan vormen voor de continuïteit van de organisatie”. Deze definitie beklemtoont de nefaste gevolgen die een crisis kan hebben voor een organisatie, indien ze niet goed aangepakt wordt. Een organisatie kan als gevolg van een crisis materiële schade oplopen (bijvoorbeeld de kosten van een product recall), maar ook immateriële schade. Hieronder valt de aantasting van de goede naam van de organisatie. Het vertrouwen van burgers en journalisten krijgt een deuk waardoor de merkwaarde van de organisatie daalt, alsook het vertrouwen van burgers in de organisatie (Smeets, 2006). Crisiscommunicatie wordt gedefinieerd als “snelle, gecoördineerde, eerlijke, zorgvuldige communicatie, gebaseerd op feiten, gebracht via geïnformeerde woordvoerders die kunnen terugvallen op een bestaande relatie tussen de getroffen organisatie en de verschillende doelgroepen” (Kegels, 1996). Uit deze definitie komen verschillende essentiële aspecten naar voor: het is belangrijk snel te communiceren en het is belangrijk op voorhand reeds een band op te bouwen met burgers. Het doel van crisiscommunicatie is de bevolking te waarschuwen, gerust te stellen (paniek te vermijden) en te informeren over de situatie, de genomen maatregelen door de overheid en de te nemen maatregelen door de bevolking (handboek communicatie in crisissituaties, ERC). Een andere doelstelling van crisiscommunicatie is het behouden en/of herstellen van de goede naam van de organisatie bij de relevante publieksgroepen. De bedoeling is het scheppen van 4

We kunnen een onderscheid maken tussen een incident (eenmalige verstoring van de orde), een calamiteit (een materiële ontsporing), en een ramp (de openbare orde wordt verstoord).

17

vertrouwen dat de overheid snel, efficiënt en effectief optreedt, (informatie over) hulp en assistentie verstrekt en foutieve informatie corrigeert. De aandacht voor crisiscommunicatie is de laatste jaren enorm toegenomen. Risicocommunicatie is “iedere intentionele uitwisseling van wetenschappelijke informatie tussen belanghebbende partijen omtrent gezondheids- of milieurisico’s” (Covello in Gutteling & Seydel, 2000) De doelstellingen van risicocommunicatie zijn: informeren en opvoeden, propageren van gedragsverandering, verstrekken van rampwaarschuwingen in noodgevallen en uitwisselen van informatie. Samenvattend stellen we dit als volgt voor: Crisiscommunicatie Definitie

Doelstellingen

Risicocommunicatie Definitie Doelstellingen

Snelle, gecoördineerde, eerlijke, zorgvuldige communicatie; gebaseerd op feiten; gebracht via geïnformeerde woordvoerders die kunnen terugvallen op een bestaande relatie tussen de getroffen organisatie en de verschillende doelgroepen. Bevolking waarschuwen; geruststellen (paniek vermijden); informeren; behouden en/of herstellen van de goede naam van de organisatie bij de relevante publieksgroepen. Iedere intentionele uitwisseling van wetenschappelijke informatie tussen belanghebbende partijen omtrent gezondheids- of milieurisico’s. Informeren over wat de overheid doet en kan doen; opvoeden: wat kan burger zelf doen; verstrekken van rampwaarschuwingen in noodgevallen; vertrouwen scheppen.

18

II Crisiscommunicatie in België Ook al gaat het hier om een onderzoek naar de organisatie van de crisiscommunicatie georganiseerd door de ADCC, toch kunnen we niet buiten een analyse van de organisatie van de crisiscommunicatie op de andere bestuursniveaus in België. Deze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. We bekijken eveneens hoe deze bestuursniveaus met elkaar samenwerken. Onze focus blijft echter wel gericht op het functioneren van de ADCC. We wijden ook een paragraaf aan de opleiding die de ADCC gegeven heeft aan de provincies en gemeentes. We beschrijven eerst bij elke paragraaf hoe de situatie momenteel is en hoe ze gepercipieerd wordt door geïnterviewden, en vervolgens geven we aan welke stappen er door de ADCC (of andere instanties) kunnen genomen worden om deze situatie te optimaliseren.

2.1 Ontwikkeling van discipline 5 en de rol van het KB van 16 februari 2006 Aan discipline 5 wordt nog maar sinds kort invulling gegeven via werkgroepen op federaal en provinciaal niveau. Dit in tegenstelling tot andere disciplines die kunnen terugvallen op diensten die de taken ervan dagelijks waarnemen. Discipline 5 heeft veel minder vastomlijnde structuren. Deze discipline heeft de laatste jaren wel een enorme evolutie gekend. Politici zijn zich meer bewust van het belang van crisiscommunicatie. Het verschijnen van het KB van 16 februari 2006 betreffende de nood- en interventieplannen en de omzendbrief van 26 oktober 2006 heeft hierin een belangrijke rol gespeeld. Op het federale niveau is discipline 5 vrij stevig uitgebouwd. Toch zijn er nog verschillende departementen die geen crisiscel hebben, en bijgevolg ook geen mensen die verantwoordelijk zijn voor deze discipline. Bij de provincies en de gemeentes leeft het gevoel dat deze discipline vaak nog niet erkend wordt door de andere disciplines, of dat mensen van de andere discipline niet op de hoogte zijn van welke werkzaamheden de discipline 5 precies uitoefent. Bovendien ervaart men bij discipline 5 nog een groot wantrouwen bij de andere disciplines, die soms nog steigeren als ze het woord ‘pers’ horen. Ook wat de structurering betreft, is discipline 5 de zwakste discipline. Structureel is er weinig vastgelegd. Te vaak staat of valt de communicatie op crisismomenten met persoonlijk initiatief, met een burgemeester of politiecommissaris die er al dan niet in slaagt vlot te communiceren. Er worden te weinig mensen ingezet die zich met discipline 5 bezighouden. Bij oefeningen wordt deze discipline nog te vaak uit het oog verloren. Het koninklijk besluit van 16 februari 2006 en de omzendbrief van 26 oktober 2006 bepalen de opdrachten van de discipline 5 voor de informatie aan de bevolking wanneer een noodfase wordt

19

opgestart5. Het KB roept gemengde reacties op. Positief is dat het een aanzet is om meer inhoud te geven aan discipline 5 en deze discipline uit het verdomhoekje te halen. Het brengt mensen samen en laat hen samenwerken. Bovendien heeft het ervoor gezorgd dat er een informatiestroom op gang is gekomen van de ADCC naar de gemeentes. De ADCC neemt initiatieven om de provincies en gemeentes in functie van het KB in de noodplanning wegwijs te maken. Minder positief is dat de aanwijzingen en modellen om dit KB concreet uit te werken te lang op zich laten wachten hebben. De omzendbrief ter verklaring van het KB hielp de gemeentes niet vooruit vermits deze weinig praktisch was. Er ontbreken richtlijnen om tot een uniforme structuur te komen. Verschillende gemeentes waren al begonnen met het uitwerken van een crisiscommunicatieplan, en de vrees bestaat dat nog veel zal moeten aangepast worden aan de uiteindelijke richtlijnen die zullen gegeven worden ter verduidelijking van het KB. Er ontbreekt ook informatie om praktisch aan de slag te gaan. Zo wordt elke gemeente verplicht om een “rampenambtenaar noodplanning” te hebben, maar dit profiel wordt niet gespecificeerd. Huidige situatie: Discipline 5 is de zwakke discipline, zonder stevige uitgebouwde structuren. Te ondernemen acties: Discipline 5 heeft er behoefte aan (en dan vooral op lokaal niveau) zich te profileren, te structureren, en vooral te oefenen. De problematiek van discipline 5 moet geagendeerd worden op de federale agenda. De discipline moet gepromoot worden: er moet informatie over verstrekt worden aan andere disciplines, een forum georganiseerd worden en een netwerk gecreëerd worden (hiertoe is de opleiding die aan de gemeentes gegeven wordt een goede aanzet). Er is ook nood aan duidelijke informatie naar de andere disciplines over wat de discipline 5 precies is en wat haar taken zijn.

5

Concreet betekent dat voor de overheden die verantwoordelijk zijn voor de noodplanning en het crisisbeheer dat in het noodplan informatie moet komen met betrekking tot hoe de bevolking geïnformeerd wordt ( een lijst opstellen van de mogelijke kanalen en middelen om de bevolking te informeren), hoe de communicatie met de media georganiseerd wordt, wie er tijdens de noodsituatie mee belast is de functie waar te nemen van directeur informatie, welke informatienummers vrijgegeven moeten worden en hoe de informatie aan de bevolking gecoördineerd wordt met de informatie over de slachtoffers. Het KB was bedoeld om de principes en de essentiële begrippen van de noodplanning te verduidelijken en uniform te maken. Er worden verschillende omzendbrieven verstuurd ter verduidelijking van het KB.

20

2.2 Ontwikkeling discipline 5 op verschillende bestuursniveaus Bij de gemeentes zit er nog totaal geen (eenduidige) structuur achter de discipline 5. Er is een groot verschil tussen de verschillende gemeentes. De steden Antwerpen en Brugge zijn bijvoorbeeld goed voorbereid op een crisis: de stad Antwerpen heeft vier voltijdse medewerkers om op crisismomenten de communicatie te verzorgen. De gemeente Couvin daarentegen heeft de secretaris met deze taak belast. Kleine gemeentes hebben ook nog geen noodplan op papier staan, laat staan een crisiscommunicatieplan. De voorbereiding op crisiscommunicatie wordt in veel gemeentes nog op de lange baan geschoven, vermits er altijd wel iets dringenders is dat moet gebeuren. Het probleem dat in de gemeentes leeft, is dat werknemers deze taak bij hun andere werk moeten nemen. Elke gemeente moet een rampenambtenaar aanstellen. Vaak wordt er één iemand aangesteld, die verantwoordelijk is voor én de noodplanning én de discipline 5. Dikwijls gaat het dan om iemand die ten eerste weinig of geen ervaring heeft op het gebied van communicatie, en ten tweede geen interesse heeft in dit domein. Op crisismomenten zit je dan met het probleem dat slechts één persoon zich ingewerkt heeft in de materie (als dit reeds is kunnen gebeuren). Bovendien is er het probleem dat je dan nog dubbel zoveel personen nodig hebt als reserve, als een crisis lang aansleept. De vraag stelt zich of de gemeentes meer budget moeten krijgen om een informatieambtenaar aan te stellen6, die zich gedeeltelijk kan bezighouden met crisiscommunicatie, of dat het de verantwoordelijkheid is van de gemeentes zelf om binnen hun budget op zoek te gaan naar de nodige middelen hiervoor. Bij de provincies verschilt de situatie sterk van provincie tot provincie. In de meeste provincies is er maar één persoon die zich bezighoudt met discipline 5. Er is zelden iemand 24/7 bereikbaar7. Aan de ene kant horen we verschillende verzuchtingen bij de gemeentes en de provincies over de ADCC. Een veelgehoorde klacht bij de gemeentes en de provincies is dat de ADCC (en bij uitbreiding het federale niveau in het algemeen) te weinig voeling heeft met wat er leeft op het lokale niveau. Geklaagd wordt dat zij wel goed zijn in het opzetten van structuren en het bedenken van plannen, maar dat het telkens de provincies en de gemeentes zijn die die plannen moeten uitvoeren8. Bovendien worden die plannen volgens de geïnterviewden vaak gemaakt zonder de nodige kennis van het terrein, en blijkt nadien dat het niet uitvoerbaar is. Gemeentes en provincies klagen dat er ook tijdens crisissen vaak theoretische boodschappen ‘van boven’ komen, die zij dan moeten omzetten naar de praktijk. De gemeentes geven aan dat de ADCC niet 6

De gemeentes zijn decretaal verplicht een informatieambtenaar te voorzien voor een actieve ontsluiting van gemeentelijke informatie. 7 In verschillende provincies heeft men specifieke problemen. Zo signaleert men in de provincie West-Vlaanderen de moeilijke internationale samenwerking met Frankrijk. 8 Deze opmerking heeft niet enkel betrekking op de crisiscommunicatie, maar op de ADCC en andere federale actoren in het algemeen (ook op gebied van noodplanning,…).

21

voldoende gebruik maakt van de communicatiekanalen en de knowhow die zij ter beschikking hebben (zoals bijvoorbeeld de contacten die zij onderhouden met de lokale journalisten). Sommige provincies verzuchten dat ze tijdens crisissen te vaak verantwoording moeten afleggen aan het federale niveau, terwijl ze zelf hun handen vol hebben op het lokale vlak. De ADCC vraagt volgens hen te veel updates over de situatie in hun gemeente. We moeten hier erop wijzen dat de communicatiemedewerkers van de ADCC deze updates vragen in opdracht van de crisisbeheerders. Bovendien krijgen de medewerkers vanuit verschillende hoeken het signaal dat men blij is met de verstrekte informatie. Aan de andere kant horen we dat de medewerkers van de ADCC ook verschillende tekortkomingen signaleren bij de gemeentes en provincies. De ADCC verwacht van de provincies dat zij de lokale media monitoren bij noodsituaties, maar uit de gesprekken blijkt dat dit weinig of niet gebeurt. De medewerkers van de ADCC merken tijdens oefeningen ook op dat de communicatieverantwoordelijken van de provincies wachten op de ADCC alvorens zelf te communiceren. Dit is echter niet de bedoeling, de provincies moeten ook zelf initiatief nemen. Uit de documentenanalyse blijkt ook dat het lokale niveau zelf verondersteld wordt een aantal initiatieven te nemen (zo worden de provincies bijvoorbeeld aangeraden akkoorden te sluiten met naburige provincies en met de lokale media), maar uit de interviews blijkt dat zij daarvoor naar de ADCC kijken. Andere instanties geven aan dat ze merken dat de informatie die de ADCC verspreidt, zou moeten aangevuld worden door de provincies en de lokale overheden, wat echter niet (voldoende) gebeurt. Bij de gemeenschappen en de gewesten is de toestand nogal vaag en onduidelijk. Als de klassieke structuur van opschaling gebruikt wordt, vallen zij uit de boot. Het is enkel bij specifieke dossiers dat het Vlaamse of Waalse niveau optreedt, bijvoorbeeld bij overstromingen, vliegtuigcrash, … Er is op het Vlaamse en Waalse niveau iemand verantwoordelijk voor crisiscommunicatie, maar het is niet zo dat die persoon steeds de communicatie voert. Dit is afhankelijk van dossier tot dossier. Bij de FOD’s heerst er nog te veel hokjesdenken: de FOD Mobiliteit denkt niet aan het aspect Volksgezondheid en omgekeerd. Een crisiscel is er ook nog lang niet binnen elke FOD. Hierdoor is het moeilijk om de communicatie op gang te trekken op dit niveau. Huidige situatie: Er is een groot verschil tussen de verschillende gemeentes en provincies qua ontwikkeling van discipline 5. De medewerkers van de ADCC hebben te weinig voeling met het terrein. De gemeentes en provincies nemen zelf te weinig initiatieven, ze wachten te veel op wat het federale niveau onderneemt.

22

Te ondernemen acties: De ADCC moet het lokale niveau meer ondersteunen door het verspreiden van sjablonen van crisiscommunicatieplannen, FAQ’s, templates die men enkel nog moet aanvullen, contactlijsten van de media, handleiding waarin men stap voor stap aangeeft welke acties moeten ondernomen worden; het verstrekken van informatie rond het organiseren van persconferenties,… Provincies en gemeentes hebben daarnaast behoefte aan meer systematische vergaderingen en samenwerking met de communicatiemensen van de ADCC. Hier moeten we opmerken dat de werklast aan beide kanten reeds te groot is, en dat mensen niet naar de georganiseerde vergaderingen komen wegens tijdsgebrek. Verder moet de ADCC regelmatig opleidingen en vormingen geven aan gemeentes, van het soort dat nu gegeven wordt. Dergelijke opleidingen zouden jaarlijks of tweejaarlijks moeten gegeven worden. Daarnaast zou de ADCC ook kunnen helpen met de voorbereiding van oefeningen in het kader van discipline 5. De ADCC kan verder de debriefings van voorbije crisissen doorsturen aan provincies en gemeentes. Uit de fouten en ervaringen van anderen kan men veel leren. Bovendien kan de confrontatie met wat zou kunnen gebeuren mensen verplichten na te denken over welke voorbereidingen men nog moet treffen om een crisis aan te kunnen. Dit zou kunnen aan de hand van een soort nieuwsbrief of via de website. De ADCC moet daarnaast proberen meer gebruik te maken van de bestaande contacten die de informatieambtenaren onderhouden met de lokale media. Op die manier kan de informatie naar de bevolking vlotter verspreid worden9.

2.3 Netwerking binnen en tussen de verschillende bestuursniveaus Een goed geolied netwerk tussen de verschillende bestuursniveaus draagt bij tot een betere informatiedoorstroming en maakt dat makkelijker en sneller afstemming bereikt kan worden. Het is belangrijk in een crisiscommunicatieplan te voorzien, maar het is nog veel belangrijker een stevig netwerk uit te bouwen met de betrokken actoren. Ook vertrouwen tussen de verschillende partners is een essentieel gegeven. Dit wordt in alle standaardwerken rond crisiscommunicatie en in meerdere studies bevestigd (Birch, 1994; Wise, 2003; Horsley, 2002; Covello, 2003; Ulmer, 2001). Binnen de ADCC wordt veel belang gehecht aan netwerking. Men tracht een netwerk uit te bouwen met de FOD’s en de provincies, vanuit het idee dat met een netwerk van contactpersonen op de verschillende beleidsniveaus de communicatie op crisismomenten vlotter zal verlopen. Men kan dan terugvallen op bestaande contacten, wat vlotter werkt. Het bestaan van een netwerk voor discipline 5 staat echter nog in zijn kinderschoenen. 9

Op het gebruik van informatiekanalen komen we later nog terug.

23

De ADCC organiseert regelmatig werkgroepen met de communicatieverantwoordelijken van de provincies, wat een goede zaak is. Het laat toe dat verschillende betrokkenen elkaar leren kennen en ideeën uitwisselen. Ook de goede relaties die de ADCC onderhoudt met de provinciale en gemeentelijke overheden, moet worden verdergezet. Op federaal niveau werd een werkgroep in 2005 opgestart en werd een publicatie gerealiseerd. Sindsdien kent de werkgroep nauwelijks een voortzetting en blijft het eerder beperkt tot gerichte contacten (vb. in het kader van de communicatiestrategie terrorisme, deelname aan de nucleaire oefeningen en de werkgroep Influenza). De bedoeling is dat de provincies instaan voor de contacten met de gemeentes, maar vaak kennen de communicatieverantwoordelijken van de provincie hun evenknie binnen ‘hun’ gemeentes niet. Gezien de precaire toestand in de gemeentes, is het een mogelijkheid om onderling samen te werken. In de provincie Limburg bijvoorbeeld worden afspraken gemaakt tussen de provincie en de gemeentes, dat de provincie de gemeentes gaat bijstaan op crisismomenten (dan biedt een provinciale ambtenaar tijdelijk hulp in de gemeente), of dat de gemeentes onderling elkaar bijspringen. Ook in Oost-Vlaanderen bestaat iets dergelijks10. De intentie om zoiets te organiseren bestaat in verschillende andere provincies, waaronder Waals-Brabant, Henegouwen en Antwerpen. Dit is echter niet overal evident: sommige gemeentes zien helemaal niets in een dergelijke samenwerking. De vraag wie dit allemaal moet organiseren, is moeilijk te beantwoorden. Als men kiest voor een provinciale ‘indeplaatsstelling’, waarbij communicatiemedewerkers van het provinciale niveau onder lokale verantwoordelijkheid gaan werken, is het voordeel dat deze provinciale ambtenaren de communicatie met het federale niveau kunnen verzorgen, wat voor een eenduidige communicatie zorgt. Het nadeel hiervan is dat dit soms door de gemeentes ervaren wordt als ‘iemand komt zich met onze zaken bemoeien’. Als de gemeentes zelf contacten leggen met naburige gemeentes, kan men optimaal rekeing houden met plaatselijke gevoeligheden. Een nationale indeplaatsstelling (naar het voorbeeld van ERC), ligt gevoelig. Gemeentes vrezen dat dit zou uitdraaien op een overname in plaats van een versterking. De gemeentelijke communicatoren zijn vertrouwd met de lokale context en hebben de nodige plaatselijke contacten (onder andere met de regionale pers), wat niet altijd het geval is bij de federale ambtenaren. In voorkomend geval moet men mensen met terreinkennis sturen (die ervaring hebben met het opstellen van perscommuniqués, juridische kennis hebben, …) die een aanvulling kunnen zijn op de plaatselijke medewerkers die het terrein kennen. Men moet complementair zijn, niet vervangen. Ook bij de meeste provinciale en federale communicatieverantwoordelijken bestond de interesse om samen een netwerk van communicatoren op te richten, die elkaar bijspringen indien nodig. Het is nodig dat de ADCC een netwerk van woordvoerders opricht, in dit kader worden reeds opleidingen gegeven aan de provincies. 10

Daar wordt de provinciale fase afgekondigd, maar gaan de medewerkers van de provincie ter plaatse naar de getroffen gemeente (afhankelijk van het soort situatie).

24

Huidige situatie: Het bestaan van een netwerk voor discipline 5 staat nog in zijn kinderschoenen. De communicatiemedewerkers van verschillende niveaus hebben interesse om samenwerkingsverbanden op te richten, zodat men elkaar op crisismomenten kan bijspringen. Te ondernemen acties: De ADCC heeft een centrale rol te spelen in het oprichten van een degelijk netwerk tussen het federale, provinciale en gemeentelijke niveau. Het is belangrijk dat iedereen elkaar daar leert kennen en dat er een betere structuur ontstaat op die manier. ADCC moet de werkgroep met provincies en FOD’s nieuw leven inblazen, en op die manier ook de provincies ertoe aanzetten dat ze met de gemeentes netwerken. De gemeentes moeten meer gegroepeerd en geclusterd worden, zodat binnen die clusters iemand kan aangesteld worden voor discipline 5. Daarin zouden verenigingen voor overheidscommunicatie een rol kunnen spelen, zoals bijvoorbeeld de Vlaamse vereniging Kortom en haar Franstalige tegenhanger Association des professionels de communication publique à Bruxelles et en Wallonie11. Daar zouden initiatieven kunnen genomen worden om informatieambtenaren bij elkaar te brengen en/of op te leiden.

2.4 Samenwerking tussen de verschillende bestuurlijke niveaus Uit ons onderzoek bleek dat de samenwerking en de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende bestuursniveaus onduidelijk is en nog niet van een leien dakje loopt. Dit is één van de pijnpunten waarbij dringend actie vereist is. Om crisiscommunicatie vlot te laten verlopen is samenwerking tussen de verschillende betrokken actoren en een goede interne communicatie tussen betrokken overheidsdiensten onontbeerlijk (Wray, 2004; Lukaszewski, 2005; Boulogne, 1996). De bevoegdheidsverdeling ziet er theoretisch als volgt uit. Het federale niveau geeft informatie op (inter)nationaal niveau over de evolutie van de situatie en de genomen beslissingen en maatregelen. De algemene richtlijn voor de gemeentes luidt dat “de communicatie op lokaal niveau operationeel-praktisch gericht is”. De exploitant geeft informatie met betrekking tot de situatie op de site. Wat betreft het overleg tussen de verschillende actoren, wordt het volgende gesteld: “Zodra een partner een communicatiedaad stelt, of zodra men nuttige informatie heeft, geeft men die door”, en ook “Een perscommuniqué wordt naar de andere actoren doorgestuurd ter validatie, als zij

11

Meer informatie op www.kortom.be en www.communicationpublique.be.

25

niet reageren binnen de 20 minuten, wordt die als gevalideerd beschouwd”. Dit is een erg omslachtige manier van werken. Deze regels zorgen voor verwarring. Ten eerste heerst er veel verwarring over wie, wat, wanneer precies moet communiceren. Ten tweede verloopt de communicatie tussen de verschillende bestuursniveaus op crisismomenten erg stroef. Er moet meer afstemming zijn tussen de communicatie van de gemeentes, de provincies en het federale niveau. Ook binnen het federale niveau is er onduidelijkheid over wie wat moet doen en hoe de samenwerking moet verlopen. Zo werden bij het bezoek van de Amerikaanse president George Bush Jr. 4 crisiscentra opgericht (ADCC, Defensie, Federale Politie en provincie). In zo een situatie moet een systeem van hiërarchie gecreëerd worden, waardoor het voor iedereen duidelijk is wie waarover communiceert. De slagzin “wie beheert, communiceert” klinkt mooi, maar blijkt in de praktijk niet duidelijk genoeg12. De interne communicatie tussen de diensten moet nog beter afgestemd worden, tijdens maar ook voor een crisis. Men zou elkaar nog beter op de hoogte moeten houden van de initiatieven die men neemt, de problemen die men ervaart, en de mogelijkheden die men ziet. Hier moet ook beleidsmatig aandacht voor zijn. Huidige situatie: Er heerst veel onduidelijkheid over de bevoegdheidsverdeling op gebied van crisiscommunicatie. De interne communicatie tussen de verschillende betrokken diensten laat te wensen over. Te ondernemen acties: Er is nood aan meer formele structuren om de samenwerking tussen de verschillende instanties te regelen. Er moeten duidelijke procedures opgesteld worden en basisboodschappen voorbereid worden: op deze manier kunnen lange discussies vermeden worden (wie zegt wat, wanneer en hoe). Er is nood aan een systeem waarbij de woordvoerders van de verschillende niveaus snel kunnen zien wie wat reeds gecommuniceerd heeft naar welke media. Dit kan via een (internet)platform waar men op een beveiligde manier informatie kan uitwisselen over wie wat reeds communiceerde aan wie. Hier kan een voorbeeld genomen worden aan de provincie Antwerpen, die met het OSR-systeem (Operatie Snelle Redding) een soort online logboek heeft waarmee de verschillende betrokkenen op crisismomenten informatie delen met elkaar. Alle betrokkenen noteren daar de acties die ze ondernomen hebben. Om in vredestijd een vlottere communicatie te bekomen, zou men kunnen werken met een nieuwsbrief, waarmee men informatie uitwisselt tussen de verschillende diensten, zoals het ERC.

12

We willen hier wel vermelden dat veel communicatieverantwoordelijken op federaal niveau zeer te spreken zijn over de samenwerking met de medewerkers van de ADCC.

26

De gemeentes moeten de factuele informatie die de provincie heeft, ook tot hun beschikking krijgen. Want bij een crisis die op provinciaal niveau beheerd wordt, krijgen de gemeentes geregeld vragen van burgers en media.

2.5 Opleiding voor provincies en gemeentes De communicatiecel van de ADCC heeft in de maanden april, mei en juni een opleiding gegeven aan de provincies en de gemeentes13. Tijdens de focusgroepgesprekken werd gepeild naar wat men van deze opleiding vond en wat men er eventueel nog meer van verwachtte. De algemene tendens is dat de deelnemers de opleiding interessant en praktijkgericht vonden en zeker voor herhaling vatbaar. De oefeningen deden hen inzien dat er nog veel werk te doen is. Deze opleiding droeg er ook toe bij dat burgemeesters zich beter bewust werden van het belang van crisiscommunicatie. Het zorgde er volgens verschillende deelnemers voor dat de contacten met de burgemeester op crisismomenten vlotter verlopen. Uit de gesprekken met de federale communicatoren blijkt dat zij ook geïnteresseerd zijn in het volgen van opleidingen rond woordvoering, omgaan met de pers, … In juli 2007 werd een leidraad crisiscommunicatie, opgesteld door medewerkers ADCC, verspreid naar de gemeentes14. Dat er grote vraag was naar dergelijke leidraad, bleek uit de interviews. Hoe er op de leidraad gereageerd werd, hebben we in dit onderzoek niet meer kunnen nagaan. Wat na lezing van de leidraad wel opvalt, is dat er niet echte opheldering instaat over de samenwerking op crisismomenten tussen de verschillende bestuurlijke niveaus. Huidige situatie: Communicatiemedewerkers op verschillende niveaus zijn geïnteresseerd in het volgen van opleidingen. De opleiding die de voorbije lente gegeven werd, wordt ten zeerste geapprecieerd. Te ondernemen acties: Deze opleiding zou regelmatig moeten worden herhaald en uitgediept. Ook communicatoren van de FOD’s zijn vragende partij voor een dergelijke opleiding. De federale COMMnet Kern kan hier een rol spelen15. 13

Deze opleiding bestond uit twee sessies: een theoretische en een praktische. In de theoretische sessie werden de werking van de ADCC en de basisprincipes van crisiscommunicatie uit de doeken gedaan. In de praktische sessie werd een crisis gesimuleerd en gingen de deelnemers zelf aan de slag. 14 De leidraad beoogt de overheden van verschillende bestuurlijke niveaus te helpen bij het informeren van de bevolking bij een noodsituatie. Het moet een hulp zijn bij het uitwerken van het monodisciplinair interventieplan discipline 5. 15 Dit is een netwerk van federale ambtenaren die actief met communicatie bezig zijn. Ze brachten in 2004 een brochure uit met als titel “Crisiscommunicatie: voorzien en beheren”. Deze brochure kan gedownload worden via de volgende URL:http://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/personnel/imported_content/pdf/COMMCollection7_Crisiscommuni catie_NL.pdf?contentHome=entapp.BEA_personalization.eGovWebCacheDocumentManager.nl

27

III Functioneren van de ADCC In eerste instantie bespreken we het functioneren van de ADCC op crisismomenten, en daaraan gekoppeld de werking van de Infocel en de beschikbare infrastructuur binnen de ADCC. Vervolgens bespreken we (in chronologische volgorde) achtereenvolgens de risicocommunicatie van het federale niveau, de voorbereidingen die de ADCC treft voor crisissen en daaraan gekoppeld de oefeningen die ze organiseert, en het optreden van de ADCC in de nazorgfase. We gaan in op het functioneren van de ADCC omdat dit bepalend is voor de communicatie.

3.1 Optreden bij noodsituaties Het Belgische systeem zit met een structureel probleem: het crisiscentrum moet optreden en coördineren tijdens crisissen, maar er zijn ook altijd de betrokken FOD’s en (woordvoerders van) ministers die zullen communiceren. Dit maakt het moeilijk een eenduidige boodschap te verspreiden. De ministeriële woordvoerders vinden dat de ADCC de functie van een trechter vervult. Een trechter die overal de beschikbare informatie opvangt en die dan naar alle betrokkenen verspreidt16. Een probleem hierbij is dat de ADCC soms te weinig informatie aangeleverd krijgt van andere diensten (bijvoorbeeld van de lokale politie, de magistratuur, …). Gezien hun centrale functie als doorgeefluik van informatie, is dit een zwakte. Daarnaast kampt de ADCC met het probleem dat ze niet voldoende een coördinerende rol kan spelen tijdens een crisis, vermits ze daartoe niet de juiste bevoegdheden heeft. Verder worstelt de ADCC ook met het probleem dat bepaalde diensten, die zelf een goed uitgebouwde crisiscel hebben, het vervelend vinden de communicatie uit handen te moeten geven op crisismomenten. Zij hebben zelf de nodige kennis en kunde en zijn van mening dat er expertise verloren gaat als de communicatie overgenomen wordt door de ADCC. Bij enkele geïnterviewden klinkt het dat ze de indruk hebben dat zij de communicatiemedewerkers van de ADCC moeten bijspringen op crisismomenten in plaats van omgekeerd. Een ander probleem dat zich stelt is dat de ADCC zoveel verschillende soorten crisissen moet beheren, dat ze niet overal even goed van op de hoogte is. Bij de ADCC kan men niet altijd even goed de impact van bepaalde maatregelen inschatten. Een andere vaststelling is dat de ADCC te traag is. De ADCC communiceert niet snel genoeg en is niet snel genoeg op het terrein aanwezig. Diverse auteurs wijzen erop dat het belangrijk is de communicatie van bij het begin te beheersen, teneinde het ontstaan van geruchten en paniek tegen 16

De meeste gesprekspartners zien deze functie eerder als een functie die de ADCC zou kunnen/moeten vervullen, maar die het nog lang niet vervult. Zij klagen dat er in België nog te veel langs alle kanten gecommuniceerd wordt. (zie verder)

28

te gaan. Op die manier wordt ook voorkomen dat de media hun informatie bij andere (minder betrouwbare) bronnen gaan zoeken. Bovendien wordt de perceptie die mensen van een crisis hebben bepaald door de manier waarop men in het begin van een crisis communiceert. Dit blijkt uit verschillende experimenten, waaronder een Amerikaans experiment van Arpan en RoskosEwoldsen (2005, Public Relations Review). Men toonde een fictief krantenbericht over “Pepsico” waarin een gevaarlijk bewaarmiddel gevonden zou zijn aan 134 bachelorstudenten in twee groepen. Deze twee groepen kregen identieke berichten met uitzondering van enkele regels waaruit bleek wie de crisis bekendmaakte: bij de eerste groep waren dat medewerkers van Pepsico, bij de tweede groep waren dit de media. Uit het experiment bleek dat waar er aan “stealing thunder” werd gedaan (dit is proactief informatie vrijgeven over een crisis vooraleer een andere partij, medium of drukkingsgroep dat doet) de organisatie significant geloofwaardiger overkwam dan waar dit niet gebeurde. Ook de journalisten die we interviewden benadrukken dat het belangrijk is dat er vanuit de overheid (snel) gecommuniceerd wordt. Zelfs als er nog niets te vertellen valt, is het belangrijk aan te kondigen wanneer men een persconferentie zal organiseren. Om sneller te kunnen communiceren, moeten de beleidsmakers zich meer bewust worden van het belang van crisiscommunicatie. In de interviews zeggen ze dat communicatie op crisismomenten heel belangrijk is. “Communicatie is heel belangrijk, in alle crisissituaties is gebleken dat communiceren minstens even belangrijk is, ik zou zelfs durven zeggen, belangrijker is dan het crisisbeheer an sich17”. Toch wordt het tussen de regels vaak duidelijk dat ze van mening zijn dat de mensen van de communicatiecel erg hoge eisen stellen en dat ze niet begrijpen waarom het altijd zo snel moet gaan. Zo zegt iemand dat ze “geen slaven mogen worden van de communicatie, als we de communicatiecel zouden volgen, zouden we gans de tijd communiceren en dat is toch een beetje moeilijk”. Een andere geïnterviewde zegt herhaaldelijk dat “het crisisbeheer zich niet mag laten leiden door de crisiscommunicatie”. Beleidsmakers voelen zich vaak gestoord in hun werk door de communicatiemensen die perse willen communiceren. Men laat zich soms ontvallen dat men tijd verliest met te veel te willen communiceren. De beleidsmakers klagen dat het voor de media nooit genoeg is en nooit snel genoeg kan gaan, een probleem dat de communicatie in hun ogen bemoeilijkt. Het feit dat het om een openbare dienst gaat, die vaak een minder goed imago heeft dan bedrijven, brengt met zich mee dat de geloofwaardigheid bewaren een extra belangrijk issue is. Dit zorgt er in hun ogen voor dat men het zich niet kan veroorloven foute informatie te communiceren, dus opteert men er liever voor wat langer te wachten alvorens de juiste informatie te communiceren. 17

We houden de citaten anoniem, om onze bronnen te beschermen.

29

De beleidsmakers binnen de ADCC wijzen wel op het belang van het onderhouden van contacten met de media, zodanig dat men elkaars werkwijze en noden beter kent op crisismomenten. Toch verliezen ze op crisismomenten (als ze druk bezig zijn met het crisisbeheer) de noden van de media al eens uit het oog. Huidige situatie: De ADCC communiceert te traag op crisismomenten en kan niet voldoende een coördinerende rol spelen. Te ondernemen acties: De ADCC moet sneller communiceren. In alle standaardwerken rond crisiscommunicatie wordt gewezen op het belang van een snelle communicatie. Op die manier kun je als overheid de informatieflow beter beheren. Als men niet snel communiceert, ontstaat er een informatievacuüm. De media zullen dan andere bronnen contacteren, die misschien minder goed geïnformeerd zijn, een negatieve visie hebben op de organisatie, speculeren over de oorzaak van de crisis of een alternatieve visie hebben (Kauffman, 2005; Castenfors, 2001; Duke, 2002; Boulogne, 1996). Bovendien verliest men de controle als men enkel re-ageert op wat in de media verschijnt, men moet trachten pro-actief te communiceren (Arpan, 2003). Om dit te kunnen bereiken moeten de beleidsmakers doordrongen zijn van het belang van communicatie en moeten de communicatieverantwoordelijken meer vertrouwen en zelfstandigheid krijgen, zodat ze in noodsituaties meer op eigen initiatief kunnen communiceren. De ADCC moet de andere diensten meer sensibiliseren om de juiste informatie door te geven, opdat ze haar rol als doorgeefluik van informatie beter kan vervullen.

3.2 Functioneren van de Infocel Bij de ADCC wordt de discipline 5 op crisismomenten met externen georganiseerd. Zij komen bijeen in wat men de Infocel noemt. Deze Infocel functioneert nog niet naar behoren. De Infocel bestaat nog niet uit voldoende mensen om alle taken naar behoren te kunnen uitvoeren. Als we naar de documenten die de ADCC reeds opstelde kijken, en dit vergelijken met wat er in de praktijk (bijvoorbeeld op de bijgewoonde oefening) bestaat, is het verschil immens. Op papier worden in 28 verschillende mogelijke functies voorzien, afgeleid van de verschillende taken die discipline 5 op zich moet nemen. Als men daarbij in acht neemt dat men voor elke persoon een back-up moet voorzien (bijvoorbeeld in het geval van een griepepidemie) zitten we aan enorm veel personen die nodig zijn18. Deze functies worden gegroepeerd binnen zes teams: een kernteam (omvat o.a. de directeur informatie, woordvoerder en de informatiemanager), het 18

In functie van de omvang van de noodsituatie kunnen de functies gebundeld of ontkoppeld worden.

30

call center team (omvat o.a. telefonisten en redacteur), het mediateam (waaronder o.a. vertaler, expert), het monitoring team (mensen die het internet, de nationale media, de internationale media opvolgen), het web team (met de coördinator en de webmaster) en een support team (met daarin o.a. ICT-ondersteuning). Bij de oefening zitten vaak amper 10 mensen in de Infocel. De documenten over de organisatie van de Celinfo zijn nog niet gevalideerd en ook nog niet verspreid onder de mensen die zullen deel uitmaken van de Celinfo. De grote zwakte van de Infocel van de ADCC lijkt te zijn dat ze nog niet de nodige aandacht en het nodige vertrouwen krijgt van de crisisbeheerders. Ze krijgt niet tijdig toegang tot de nodige informatie. De interne informatiedoorstroming in de ADCC (tussen de beheerscel, de evaluatiecel en infocel) moet beter beheerd worden, en moet vooral sneller gebeuren. Uit een studie van Lordan uit 2006 bleek dat er efficiënter gecommuniceerd wordt tijdens een crisis als de interne informatiedoorstroming op een directe manier verloopt. De aanbeveling luidde dat men moet zorgen voor korte informatieketens (Lordan, 2006). Dit bleek ook uit de bijgewoonde oefening dat medewerkers in de Infocel te laat de nodige informatie kregen. Mochten ze sneller op de hoogte gehouden worden van de laatste evoluties, zouden ze meer proactief een rol kunnen spelen en zouden de (eerste) persberichten sneller kunnen vertrekken, wat nu veel te lang duurt. De leden van de beheerscel begrijpen nog onvoldoende dat men snel moet communiceren op crisismomenten. Zij zijn van mening dat de Infocel zijn plaats heeft binnen het geheel en dat er voldoende rekening mee gehouden wordt door de andere cellen. De Infocel krijgt niet voldoende vertrouwen, ze wordt ervan verdacht dat ze alle informatie die ze krijgt onmiddellijk zal doorspelen aan de media. De mensen in de Infocel worden te zeer behandeld als secretarissen die enkel een perscommuniqué kunnen schrijven. Bovendien moet elke boodschap die de Infocel wil verspreiden gevalideerd worden door de beheerscel, waardoor er ontzettend veel tijd verloren gaat. Het belang van een cultuur van open communicatie en het geven van voldoende autonomie aan communicatiemedewerkers wordt in verschillende wetenschappelijke studies benadrukt. Francis Marra onderzocht in 1998 hoe het bedrijf Johnson & Johnson reageerde op het ontdekken van gif in potjes babyvoeding. Uit de studie bleek dat het bedrijf geen crisiscommunicatieplan had om op terug te vallen, maar een cultuur van open communicatie. Alle werknemers waren doordrongen van het belang van een open communicatie en hadden de autonomie om te communiceren naar eigen goeddunken. Uit de studie blijkt dat het bedrijf geen schade ondervond van deze crisis, dankzij de open communicatie (Marra, 1998). Een studie uit 2003 van Wise bevestigt dit: een hospitaal waar een anthraxpatiënt opgenomen was, viel niet terug op een crisiscommunicatieplan maar op een open communicatiecultuur. Zowel met het eigen personeel als met de media werd eerlijk gecommuniceerd: dit zorgde voor vertrouwen bij het publiek en de media (Wise, 2003). Daarnaast is de samenstelling van de Infocel te eng gedefinieerd. Weinig mensen die in de Infocel zitten komen uit de communicatiesector. Ze hebben geen echte ervaring in het onderhouden van contacten met de media.

31

Verder is het problematisch dat de samenstelling van de Infocel constant verandert, waardoor deelnemers niet de kans hebben om de betrokken mensen te leren kennen. Dit bemoeilijkt de samenwerking op crisismomenten. Bovendien zijn de personen die in de Infocel zullen zitten op crisismomenten niet vertrouwd met de beschikbare documenten en met de werking van de ADCC en de Infocel. Bovendien komen veel mensen wel naar de vergaderingen van de Infocel, maar doen zij verder niets met de informatie die daar uitgewisseld wordt. Dit ligt niet aan de inhoud van de vergadering, maar aan een gebrek aan interesse of tijd van de deelnemers. De betrokkenen zien vaak niet wat er voor hen inzit. Daarnaast zijn er ook mensen die niet komen opdagen als er oefeningen georganiseerd worden. Het risico bestaat ook dat leden van de Infocel tijdens een crisis helemaal de tijd niet zullen hebben of de toestemming zullen krijgen om deel te gaan uitmaken van de Infocel, maar op hun eigen dienst zullen moeten blijven om daar de zaken gaande te houden. Ook ministers zullen in crisissen hun woordvoerders bij zich willen houden. Het principe van de ADCC is dat de communicatoren op crisismomenten op het crisiscentrum zouden moeten verzamelen, maar de vraag is of dat in de praktijk zal lukken. Er zou een soort reservistensysteem moeten opgesteld worden voor als de crisis erg lang duurt of voor als er mensen ziek worden in het geval van een epidemie. De voorzitter van de Infocel moet te veel taken op zich nemen. Hij moet zowel bijeenkomsten in de beheerscel bijwonen om de recentste informatie te verzamelen, als de zaken binnen Infocel in goede banen leiden. Op papier staat dat deze persoon op crisismomenten ook de officiële woordvoerder zou zijn. Bij de bijgewoonde oefening viel op dat, ondanks het feit dat men zich binnen de Infocel enkel moest bezighouden met het opstellen van kwaliteitsvolle informatie, de informatie veel te traag verspreid werd. Zo werd het eerste perscommuniqué (dat toch enkel een bevestiging moet zijn van wat er aan het gebeuren is en dat men ermee bezig is) veel te laat verstuurd. Dit werd gedeeltelijk veroorzaakt door het feit dat men veel te laat de nodige informatie kreeg van Cofeco19. Uit de interviews en documentenanalyse blijkt dat dit meestal een probleem vormt. Huidige situatie: De Infocel functioneert niet naar behoren: ze is onderbemand, krijgt niet voldoende aandacht, informatie en vertrouwen. Te ondernemen acties: De beleidsmakers moeten meer inzien dat communicatie essentieel is en snel moet gebeuren. Er moet gewerkt worden aan de interne informatiedoorstroming. Een mogelijke oplossing hier is iemand van de Infocel in de

19

Dit is de cel die op crisismomenten de crisis moet beheren.

32

beheerscel te zetten. Op die manier zou het beleid kunnen aangestuurd worden op basis van de informatie die de Infocel heeft. Men moet de ADCC de nodige autoriteit geven opdat ze op crisismomenten de nodige mensen kan oproepen, anders riskeert ze dat niemand zal opdagen om de taken van de Infocel te vervullen. Er moeten substantieel meer mensen aangetrokken en opgeleid worden om de Infocel te betrekken. Ook mensen uit departementen die momenteel nog niet deel uitmaken van de Infocel, moeten erbij betrokken worden, bijvoorbeeld mensen die zich bezighouden met mobiliteitsproblemen tijdens een crisis. Er zouden meer mensen moeten komen die het gewend zijn persberichten te schrijven, de pers te woord te staan en onder mediadruk te werken. Een andere suggestie is iemand aan te stellen als ‘strategisch adviseur’: dit is iemand die zich niet actief bezig houdt met de communicatie, maar constant de media volgt en op basis daarvan aangeeft of en hoe de communicatie moet bijgestuurd worden. Het is iemand die met een neutraal oog de gebeurtenissen volgt en op basis daarvan probeert in te schatten of de communicatie op de juiste manier aangepakt wordt. Daarnaast zou er een verbindingspersoon op het terrein moeten zijn, iemand die daar de zaken opvolgt en de juiste informatie doorspeelt zodanig dat men niet afhankelijk is van wat in de media verschijnt20. Er moet ook in iemand voorzien worden die bij een grote crisis de internationale pers voor zijn/haar rekening neemt, en dus vlot Engelstalig is. Er moeten ook reservisten worden getraind. Om al deze mensen vlot in de Infocel te laten werken, moet de informatie op een meer overzichtelijke manier worden ontsloten. Er moeten nog meer oefeningen georganiseerd worden die ervoor moeten zorgen dat mensen weten wat men van hen verwacht en dat de teams vlot op elkaar raken ingespeeld.

3.3 Beschikbare infrastructuur Er is een gebrek aan ruimte voor de Infocel. In één vergaderzaal (zaal drie) zullen de vijf teams die in de plannen voorzien worden (Info, Media, Website, Monitoring en Call center) moeten plaats nemen, wat onmogelijk is. Mensen krijgen er bovendien met hun laptop geen draadloze internetaansluiting en struikelen voortdurend over de elektriciteitsbakjes die uit de vloer steken. 20

Hier kunnen we verwijzen naar het Luxemburgse crisiscentrum, waar een systeem is waardoor beelden vanop het terrein naar het crisiscentrum gestuurd worden, waardoor medewerkers daar niet naar het nieuws moeten kijken om te zien wat er aan het gebeuren is.

33

Er zou ook moeten voorzien worden in vertalers, zodat de leden van de Infocel zich niet hoeven bezig te houden met het vertalen van persteksten. Er heerst tevredenheid bij de meeste geïnterviewden over het systeem van videoconferentie en Regetel21. Bij de gemeentes echter staat men sceptisch tegenover het videoconferentiesysteem, men vraagt zich af hoe men daarmee moet werken. De permanentiedienst die de ADCC biedt, is een pluspunt. Van daaruit worden automatisch de juiste mensen verwittigd. Ten slotte is er een gebrek aan parkeerplaatsen. Huidige situatie: Er is een gebrek aan werkruimte voor de Infocel en aan vertalers. Te ondernemen acties: Men moet voorzien in meer ruimte waar discipline 5 kan werken, alsook in vertalers. Het probleem met de internetaansluiting moet opgelost worden.

3.4 Bevoegdheid voor risicocommunicatie Het is essentieel burgers voor te bereiden op een crisis: je moet de zelfredzaamheid van de burgers verhogen, door hen op voorhand te laten weten wat ze zelf kunnen doen op crisismomenten. Je moet burgers duidelijk maken dat de overheid niet het monopolie heeft op de zorg voor veiligheid. Burgers moeten voorbereid worden op het feit dat ze op een dag tegelijkertijd slachtoffer en actor zullen zijn. Men moet de burgers leren eigen verantwoordelijkheid te nemen. Tegelijkertijd moet je ervoor zorgen dat burgers vertrouwen krijgen in hun overheid en geloven dat die in staat is een ernstige crisis het hoofd te bieden. Burgers moeten weten wie je bent en waar je mee bezig bent (Wise, 2003; Kiger, 2001). “Trust is a reservoir of goodwill for future use”: burgers moeten je als overheid leren vertrouwen in vredestijd, opdat ze je kunnen vertrouwen op crisismomenten (Shore, 2003). Ook in een brochure van het Zweedse crisiscentrum wordt benadrukt dat het belangrijk is reeds voor een crisis geloofwaardigheid op te bouwen22. Dit doe je door regelmatig te communiceren over acties die reeds ondernomen werden. De overheid moet met andere woorden op zoek naar “sympathiekapitaal”. Burgers hebben de neiging onrealistisch hoge verwachtingen van de 21

Dit is het telecommunicatienetwerk van de regering. Op dit netwerk zijn alle belangrijke federale autoriteiten aangesloten (federale ministers en hun kabinetschefs, voorzitters van directiecomités, …). 22 Het belang van vertrouwen scheppen wordt ook geïllustreerd in een studie van Ulmer (2001): CEO Aaron Feuerstein van textielfabriek Malden Mills in de Verenigde Staten werkte hard om goede relaties te onderhouden met klanten, werknemers (vb. iedereen terug in dienst nemen die hij ooit had moeten ontslaan wegens herstructureringen, intensief samenwerken met vakbonden,…) , de gemeenschap (vb. kleine starters krediet geven, opleidingen voor migranten voorzien), en de media (was altijd open en eerlijk met de media). Toen een deel van de fabriek in vlammen opging, steunde iedereen dit bedrijf tot het zich weer hersteld had. Ulmer stelt dat de CEO “built a reservoir of goodwill”.

34

overheid te hebben: de overheid moet alle problemen oplossen. Je moet communiceren over wat je doet/ niet doet en kan/niet kan en wijzen op de individuele verantwoordelijkheid van burgers. Het vooroordeel dat men de bevolking met risicocommunicatie onnodig alarmeert en paniek veroorzaakt, blijft echter bestaan, zowel bij communicatoren als beleidsmakers. Men denkt dat een dergelijke preventieve informatiecampagne weinig oplevert, te meer omdat het de bevolking eigenlijk niet interesseert zolang er niets aan de hand is. Men haalt als reden om niet te communiceren bijvoorbeeld aan dat als je een website opzet met daarop de risico’s die verschillende gemeentes lopen, dat mensen dan niet meer in risicovolle gemeentes zullen willen wonen. Uit empirisch onderzoek blijkt echter dat mensen helemaal niet angstig worden van campagnes over risicocommunicatie, maar dat het hen eerder onverschillig laat (Williams, 1998; Helsloot, 2006). Mensen reageren eerder apathisch dan dat ze hard gaan hollen (Sol, 2003). Het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie organiseerde een grootschalige risicocampagne “Denk Vooruit”. Toen deze campagne 1 jaar oud was, werd een onderzoek gevoerd naar de effecten ervan. De website die opgericht werd, telde 330.000 unieke bezoekers. Deze campagne heeft het angstgevoel helemaal niet verhoogd. De campagne werd daarentegen goed gewaardeerd (behalve door jongeren), en het kennisniveau is met 10% gestegen. De campagne slaagde erin te laten zien dat je rampen niet kunt plannen, maar je wel kan voorbereiden, en slaagde erin te laten zien waar burgers informatie kunnen vinden. Het besef groeide dankzij de campagne dat je je kan voorbereiden op rampen. Het effect bij de gemeentes was ook niet gering: de meeste gemeentes vroegen een inlognaam aan voor het gemeentedeel van de site. Ruim 150 gemeentes plaatsten hun logo of webadres op de site. 60 gemeentes voegden specifieke informatie toe voor de eigen inwoners (vb. de frequentie van de rampenzender). Verandering in concreet gedrag bereiken, is het moeilijkste onderdeel van risicocommunicatie. Dat blijkt ook uit deze campagne. Toch zijn er al enkele veranderingen waar te nemen. Zo heeft 36% van de mensen een radio op batterijen en 32% heeft een noodvoorraad in huis. Dit zijn stijgingen van respectievelijk 8% en 6%. Het aantal mensen dat een zaklamp in huis heeft is nagenoeg gelijk gebleven (64%)23. Zowel het KB van 16 februari 200624 als de omzendbrief van 26 oktober 200625 voorzien in een voorafgaande informatieverplichting voor de veiligheidscel. Crisiscommunicatie moet zich inschrijven in een continu proces van informatie aan de bevolking. De ADCC is bevoegd voor voorbereiding (planning en opleiding), maar niet voor preventie. De risicocommunicatie wordt momenteel georganiseerd door elk bevoegd departement. Voor de FOD Binnenlandse Zaken is dat de Algemene Directie Civiele Veiligheid. Toch werkt de ADCC ook aan risicocommunicatie, zoals de brochures voor landbouwers met betrekking tot het nucleaire risico. Ook in het kader

23

De statistische significantie hiervan is niet bekend. Koninklijk Besluit betreffende de nood- en interventieplannen (BS 15.03.2006, p. 15 407) 25 Ministeriële omzendbrief NPU-1 van 26 oktober 2006 betreffende de nood- en interventieplannen (BS, 10/01/2007, p.882) 24

35

van oefeningen vindt er risicocommunicatie naar de bevolking plaats, in de vorm van informatiebrochures. Huidige situatie: De bevoegdheid voor risicocommunicatie ligt bij de Algemene Directie Civiele Veiligheid. Te ondernemen acties: Het aspect risicocommunicatie wordt vandaag binnen de FOD Binnenlandse Zaken onvoldoende ernstig genomen. Zij heeft hier een voortrekkersrol te spelen. De onderzoeksequipe pleit ervoor de bevoegdheid om over risico’s te communiceren, bij de ADCC onder te brengen om de continuïteit van de communicatie (risicoen crisiscommunicatie) te garanderen. Er moet een degelijke preventiecampagne op touw gezet worden, naar het voorbeeld van de Denk Vooruit-campagne in Nederland (zie boven). Op de website van de ADCC zouden voor verschillende risico’s informatieve pagina’s gemaakt kunnen worden die de burgers informeren buiten crisistijden, waar veiligheidsadviezen te vinden zijn.

3.5 Voorbereiding op een crisis Het belang van een degelijke voorbereiding op een crisis vinden we in verschillende wetenschappelijke studies terug. Uit een studie van Wrigley uit 2003 blijkt dat 80% van de organisaties die geen degelijk crisiscommunicatieplan26 hebben, verdwijnen binnen de twee jaar nadat ze een crisis meemaken (Wrigley, 2003). Een goede voorbereiding kan helpen om tijdens een crisis de emoties opzij te schuiven en te focussen op de te volgen stappen (Kauffman, 2005). Uit een onderzoek van Marra uit 1998 blijkt dat slecht gemanagede crisissen meestal voorkomen bij organisaties die geen degelijke voorbereiding hadden gemaakt. Er was een positieve correlatie tussen een goede voorbereiding en een succesvolle crisiscommunicatie (Marra, 1998). Boulogne (1996) pleit ervoor basisteksten te voorzien op voorhand: persberichten, interne memo’s, brieven aan omwonenden, vragen en antwoorden,.. moeten gereed liggen. Deze documenten moeten qua structuur volledig uitgewerkt zijn, zodat enkel nog de specifieke gegevens moeten ingevuld worden op crisismomenten. Ook documentatie over de organisatie moet beschikbaar zijn voor journalisten tijdens een crisis (jaarverslagen, activiteiten,…). Ook visueel materiaal moet voorzien worden (foto’s, videofragmenten, technische tekeningen,…).

26

Een crisiscommunicatieplan (kortweg CCP) maakt deel uit van het crisisplan en regelt alle zaken met betrekking tot de interne en externe communicatie rond een calamiteit (Grauls, 2003). Een CCP moet de volgende zaken bevatten: een beschrijving van de verschillende taken en verantwoordelijkheden en wie deze op zich neemt, uitwerking van actieplannen voor de verschillende mogelijke crisissen en contactgegevens en basisdocumenten (waaronder kant-en-klare persteksten, FAQ’s,…) (Boulogne, 1996).

36

De ADCC heeft nog te weinig voorbereidend materiaal liggen voor verschillende potentiële crisissen. Er is een aanzet tot brochures en website-inhoud voorhanden, maar die moeten nog meer uitgewerkt worden. Het opstellen van dit materiaal wordt te veel aan de betrokken diensten overgelaten. De bestaande informatiefiches zijn nog te complex en te weinig praktisch, zoals blijkt uit de oefeningen, de documentenanalyse en de interviews. Het ontbreekt de ADCC aan de autoriteit om ook de voorbereiding op een crisis te coördineren. Het federale niveau komt enkel tijdens een crisis op de ADCC, maar dit volstaat niet om de zaken vlot te laten verlopen. Ook de fase voor de crisis moet voorbereid worden. Het probleem is ook dat enkel de federale organen bijeen gebracht worden in de ADCC op crisismomenten. Dat volstaat niet meer vermits ook andere organen cruciale bevoegdheden hebben27. We merken hier op dat communicatie slechts het beleid volgt: dit aspect moet op beleidsniveau georganiseerd worden, en dan zal de communicatie volgen. Huidige situatie: De ADCC is op gebied van crisiscommunicatie niet voldoende voorbereid op een crisis: er ligt te weinig voorbereidend materiaal gereed en het mankeert haar aan de autoriteit om de voorbereiding op een crisis te coördineren. Te ondernemen acties: Er moeten (nog meer) standaardboodschappen voorzien worden die onmiddellijk kunnen verspreid worden. Voorts dienen ook modellen van persberichten, Frequently Asked Questions, contactlijsten, checklists, … actueel gehouden te worden en op ruimere schaal worden uitgewerkt. Het is ook noodzakelijk in audiovisueel materiaal te voorzien (tekeningen, foto’s, …), dat ook voor anderstaligen begrijpelijk is. Bovendien moeten de bestaande documenten gevalideerd worden door de beheerscel, wat een snelle verspreiding op crisismomenten zou toelaten. De ADCC zou de bevoegdheid moeten krijgen om mensen bijeen te brengen, de functie van projectleider op zich moeten kunnen nemen. Bij die voorbereidingen zou dan duidelijk moeten afgesproken worden wie wat wanneer zal doen tijdens crisissen. Het volstaat niet enkel te zeggen wat tijdens een crisis door wie zal gedaan worden, dit moet ook voorbereid worden en duidelijk gecommuniceerd worden naar alle betrokkenen.

27

Zo zijn de gemeenschappen bevoegd voor de communicatie met artsen. Op het moment dat we met een grootschalige griepepidemie geconfronteerd worden, moeten zij dus ook bij de zaak betrokken worden

37

3.6 Crisissimulaties Bij het voorbereiden van een crisis is oefenen erg belangrijk. Boulogne wijst erop dat voorbereidingen op crisissen pas effectief zijn als het ook geoefend wordt (Boulogne, 1996). Tijdens oefeningen leert men de personen kennen waar men mee zal samenwerken op crisismomenten, en dat werkt een stuk gemakkelijker. Als men op voorhand geoefend heeft, weet men op crisismomenten exact wat verwacht wordt van iedereen. Bovendien raakt discipline 5 op die manier geïntegreerd met de andere disciplines (politie, brandweer, …). Ideaal is het als ook de media betrokken worden bij dergelijke oefeningen, dat is voor hen een bewustmaking over hoe de zaken reilen en zeilen tijdens crisissen, dan brengen ze meer begrip op tijdens echte crisismomenten. Maar in de praktijk blijkt het voor de gemeentes en de provincies een heel stuk moeilijker om die oefeningen te organiseren, en om er voldoende aandacht voor discipline 5 in te krijgen. Het organiseren van een oefening vergt enorme kosten en voorbereiding. De kleine gemeentes hebben nog nooit een oefening georganiseerd. Soms worden er wel oefeningen georganiseerd door de brandweer en de politie, maar daar wordt discipline 5 slechts zijdelings bij betrokken. Vaak blijft het bij het opstellen van een aantal perscommuniqués, die door niemand bekeken worden. Er heerst onduidelijkheid of het de taak is van de provincies om voor haar gemeentes oefeningen voor te bereiden, of dit de taak is van de gemeentes zelf. De oefeningen die de ADCC organiseert, hebben sterke en minder sterke punten. Ze zijn een uitstekend middel om communicatoren samen te brengen. Ook het feit dat de ADCC na oefeningen en crisissen een evaluatie maakt en haar best doet daar lessen uit te trekken, is een positief punt. Anderzijds verzanden de oefeningen te vaak in een praatbarak waar niets concreet uit voortkomt. De oefeningen verlopen soms in een absolute chaos: er wordt afgeweken van het scenario, het werken met het videoconferentiesysteem loopt alles behalve vlot, … Het is ook enigszins vreemd dat men zich tijdens oefeningen vaak op één aspect van crisiscommunicatie focust, bijvoorbeeld op de kwaliteit van de verspreide boodschappen. Men voorziet dan noch in persbriefings, noch in persconferenties. Op crisismomenten wordt men echter met al deze zaken wél geconfronteerd. Als we weten dat ten tijde van de ramp in Enschede er op de communicatiedienst 2.000 aanvragen voor interviews binnenkwamen, 10.000 telefonische vragen, en er 200 journalisten ter plaatse waren, dan moet er nog veel geoefend worden. Huidige situatie: Er wordt niet voldoende geoefend door discipline 5.

38

Te ondernemen acties: Er moeten oefeningen georganiseerd worden voor provincies en gemeentes voor discipline 5. Als dit niet haalbaar is moet men in scenario’s voorzien waarmee men aan de slag kan of standaardoefeningen. De ADCC moet in oefeningen en opleidingen voorzien voor mensen die in de Infocel zullen zitten. De theorie is dat andere werknemers van de ADCC op crisismomenten zullen bijspringen, maar zij hebben ook een opleiding nodig alvorens ze dat kunnen naar behoren doen. Op het federale niveau moeten alle taken omvattende oefeningen georganiseerd worden28 en de media moeten erbij oefeningen betrokken worden. Uit de verschillende oefeningen blijkt dat het nuttiger zou zijn mocht iedereen bij elke oefening een duidelijke taak toegewezen krijgen volgens de functiefiches (er zijn er 27) die al op papier staan. Op die manier zouden de oefeningen meer gestructureerd en minder chaotisch verlopen.

3.7 Rol van de ADCC in de nazorg Ook de communicatie na een ramp mag niet uit het oog verloren worden. Burgers hebben dan nog een hoop vragen, en het is belangrijk dat ze hiermee ergens terecht kunnen. Het beheer van de nafase van een noodsituatie dient deskundig beheerd te worden. Er is nog steeds een te grote fixatie van de overheidsdiensten op de crisisfase. De nazorg moet professioneel en doeltreffend beheerd worden om aan de legitieme behoeften van de slachtoffers te voldoen. Na de vuurwerkramp in Enschede werd door de overheid een informatie- en adviescentrum opgericht dat tot vijf jaar na de ramp operationeel gebleven is. Het was een centrum waar de bevolking terecht kon met al haar vragen, maar ook gewoon haar verhaal kon doen. Het werd pas opgeschort toen er vanuit de bevolking signalen kwamen dat de tijd rijp was. Naast dit centrum was er ook een nieuwsbrief die geregeld naar de bevolking werd verstuurd. In de nazorgfase werd toen ongeveer 500 miljoen gulden geïnvesteerd door de Nederlandse overheid. Henny Strooij, verantwoordelijke crisiscommunicatie in de nazorgfase in Enschede, wijst erop dat het belangrijk is duidelijk met de bevolking te communiceren over cruciale fases, zoals het begin van het afvoeren van puin, het begin van de heropbouw, het oprichten van een herinneringsmonument, … Er ontstonden toen ook na afloop van de crisis nog geregeld mediastormen die moesten opgevangen worden29. 28

Bij de oefeningen moeten alle aspecten van discipline 5 geoefend worden, dus niet enkel het schrijven van kwaliteitsvolle perscommuniqués, maar ook het te woord staan van de journalisten, het monitoren van de media, het organiseren van persconferenties,… 29 Toen het rapport over de verantwoordelijkheid van de ramp gepubliceerd werd, organiseerde men een persconferentie waar meer dan 200 journalisten op afkwamen. De communicatieambtenaar kreeg toen meer dan 30 aanvragen voor een interview. Ook toen de ramp na één jaar herdacht werd, toen de heropbouw begon en toen het juridische proces startte, ontstonden er mediahypes.

39

De onderzoeksequipe pleit ervoor dat de ADCC een crisis in haar geheel afhandelt (dus zowel preventie, voorbereiding, acute fase als nazorg). Nu haakt de ADCC nog af eens de acute fase van een crisis voorbij is: dit is te snel. Communicatie stopt niet bij de crisis, maar de ADCC trekt zich dan wel terug. De ADCC moet haar actieradius verbreden. Huidige situatie: Er wordt niet voldoende aandacht besteed aan de communicatie in de nazorgfase van een crisis. Te ondernemen acties: De ADCC kan een rol spelen in de overgang van de acute fase naar de nafase: dan moet ze ervoor zorgen dat er duidelijk gecommuniceerd wordt aan de slachtoffers en de bevolking in brede zin waar ze terecht kan met problemen. Het zou ook nuttig zijn als de ADCC de debriefings na een crisis en de lessen die daaruit getrokken worden, naar de gemeentes en provincies doorstuurt. Daaruit kunnen gemeentes en provincies leren welke acties ze nog moeten ondernemen en wat de valkuilen zijn.

3.8 Samenvatting Risicocommunicatie Voorbereiding op crisismomenten Crisismomenten (RC) Situatie - Bevoegdheid - Te weinig voorbereidend - ADCC communiceert voor RC ligt bij materiaal te traag - Er wordt te weinig - ADCC speelt niet Algemene Directie Civiele geoefend voldoende een Veiligheid - ADC heeft geen autoriteit coördinerende rol - Weinig acties om voorbereiding op crisis - Infocel is onderbemand te coördineren en krijgt niet voldoende worden ondernomen aandacht/informatie/ver trouwen Te - Bevoegdheid - Standaardberichten - Infocel moet meer ondernem RC overhevelen opstellen en laten valideren vertrouwen en en acties naar ADCC - ADCC bevoegdheid geven zelfstandigheid krijgen - Degelijke om voorbereiding te zodat ze sneller kan preventiecampa coördineren communiceren gnes op touw - ADCC moet middelen en - ADCC moet zetten mensen krijgen om coördinerende rol (kunnen) spelen opleidingen en oefeningen te organiseren voor communicatiemedewerkers federale, provinciale en gemeentelijke niveau

40

IV Alarmerings- en informatiekanalen Maatschappelijke veranderingen, maar ook ontwikkelingen in de (crisis-)communicatietheorie en communicatiemiddelen hebben geleid tot het inzicht dat uitsluitend klassieke mediavoorlichting (via radio en televisie) bij potentiële en daadwerkelijke crises onvoldoende is. Rechtstreekse publiekscommunicatie via internet, telefoon en nieuwe media zoals cell broadcast zijn ook noodzakelijk. Daarom is het belangrijk te kijken welke kanalen nuttig kunnen zijn en welke kanalen ook daadwerkelijk ingezet (kunnen) worden door de federale overheid, gelet op de kostprijs en de karakteristieken van communicatiemiddelen in termen van mediarijkheid. We maken hier een onderscheid tussen alarmeringskanalen (die de bevolking moeten waarschuwen als er iets gebeurt) en informatiekanalen (die de bevolking tijdens de crisis op de hoogte houden). Aan de klassieke media wijden we een aparte paragraaf, aangezien zij zowel als alarmerings-, als als informatiekanaal kunnen ingezet worden30. Hieraan gekoppeld bespreken we de noodzakelijke mediamonitoring.

4.1 Alarmeringskanalen Voor de alarmering van de bevolking31 wordt momenteel vooral met sirenes gewerkt en met politiewagens met luidsprekers. De bevolking alarmeren via sirenes veroorzaakt echter problemen: burgers herkennen het signaal niet, men weet niet welke actie moet ondernomen worden, bij gesproken boodschappen is er het probleem van de verstaanbaarheid, mensen openen ramen en deuren om te begrijpen wat er gezegd wordt terwijl de boodschap luidt dat ze hun ramen en deuren moeten sluiten, … Een andere manier om de bevolking te waarschuwen is via SMS-alerting of cell broadcasting. SMS-alerting houdt in dat naar burgers die op een lijst staan gesms’t wordt om hen op de hoogte te houden van de toestand. Dit communicatiemiddel werd in Nederland al succesvol toegepast. Bij cell broadcast wordt naar alle GSM’s die zich binnen een bepaalde mast bevinden een SMS gestuurd. De belangrijkste voordelen van cell broadcast voor burgeralarmering in crisis- en rampsituaties zijn het kunnen bereiken van doven- en slechthorenden, het geven van een waarschuwing aan een heel specifiek (geografisch) getroffen gebied en het kunnen verstrekken van concrete richtlijnen aan burgers. Een nadeel van cell broadcast is ten eerste de stroomvoorziening. Men moet in noodstroom voorzien om berichten te kunnen versturen bij 30

Hoewel Regetel ook als een informatiekanaal kan beschouwd worden, werd dit niet in ons onderzoek betrokken, aangezien het hier gaat om een medium voor interne communicatie en niet om een medium dat gebruikt wordt om naar de bevolking te communiceren. 31 De alarmering van de bevolking is momenteel een bevoegdheid van de Civiele Veiligheid, maar omdat het een wezenlijk onderdeel van de crisiscommunicatie naar de bevolking uitmaakt, achten we het noodzakelijk het in dit rapport ook te bespreken.

41

stroomuitval. Een ander punt dat nog moet geregeld worden is het uniform instellen van de cell broadcast software op mobiele telefoons. Ten slotte is dit communicatiemiddel niet goedkoop. In verband met cell broadcasting ontbreekt het op federaal niveau aan een integrale aanpak, en kunnen we zelfs spreken van een stand-still. De bevoegdheid voor het ontwikkelen van alarmeringskanalen ligt bij de Algemene Directie Civiele Veiligheid. Men hoopt er “binnen een jaar of twee” het systeem van cell broadcasting operationeel te hebben. Een ander issue is dat in de wet niet aangegeven staat wie voor dit systeem zou moeten betalen: de overheid of de operator. Nu is er een patstelling waarbij geen van beiden wil betalen. Daarnaast moet men bekijken in welke mate de andere alternatieven mogelijk blijven (sirenes).

4.2 Informatiekanalen Wat de informatiekanalen betreft, kunnen we het belang van een call center32 niet voldoende benadrukken. De bevolking maakt meer en meer gebruik van een informatienummer om vragen te stellen over een concrete situatie. Ook in de wetenschappelijke literatuur rond crisiscommunicatie wordt gewezen op het belang van het voorzien van een informatienummer voor de burgers (Boulogne, 1996). Op dit moment bestaat op federaal niveau geen uniek call center, zoals dat van de Vlaamse Overheid33. Er bestaan een aantal initiatieven, zowel op gemeentelijk als op federaal niveau, wat een grote versnippering van mensen en middelen betekent. In gemeentes gaat het in het beste geval om één telefoonlijn, die dan meteen overbelast raakt. Eén federaal call center zou dus, ondanks de kosten die hieraan verbonden zijn, een besparing kunnen betekenen. We pleiten hier dus voor het oprichten van een crisis call center, en niet een dagdagelijks call center34. Ook de beleidsmakers staan achter het oprichten van één federaal call center. Er bestaat een raamcontract in hoofde van de Kanselarij. Dit contract dient te worden uitgewerkt. Naast een call center is het ook belangrijk in een goede website te voorzien, waar burgers een antwoord vinden op hun vragen. Een degelijke website kan bijdragen tot een betere informatieverlening aan de bevolking en het aantal telefonische vragen reduceren. Henny Strooij, communicatieverantwoordelijke in de nazorgfase bij de vuurwerkramp in Enschede, wijst erop dat ook internationale media websites consulteren. Uit een studie uit 2005 bleek dat slechts 54% 32

Voor meer informatie over de werking van een call center en de evolutie in de richting van contact centers, zie de volgende publicaties: Gelders, D. & Walrave, M. (2003b), ‘Possibilities and constraints of the use of a contact centre in the public sector’, International Journal of Call Centre Management, 5 (3), 187-196. en Gelders, D. & Walrave, M. (2003), ‘The Flemish customer contact centre for public information from a marketing and management perspective’, International Journal of Nonprofit and Voluntary Sector Marketing, 8 (2), 166-180. 33 De Vlaamse Infolijn, nu nummer 1700. Deze Infolijn heeft veel expertise op het gebied van het gestructureerd werken met back office en front office, maar weinig inzake het concreet gebruik van databases en scripts in crisissituaties. Misschien is het mogelijk dat het federale niveau gebruik maakt van de kennis die daar reeds bestaat. Een federaal call center moet wel, in tegenstelling tot de Vlaamse Infolijn, in de drie landstalen diensten kunnen aanbieden. Het aan te bieden product is dus ruimer dan bij de Infolijn. 34 De eventuele nood aan een dagdagelijks call center werd in dit onderzoek niet nagegaan.

42

van de bedrijven het internet gebruikte tijdens een crisis. De onderzoeker wijst er in deze studie op dat in de komende jaren geen informatie aanbieden op een website, synoniem zal worden met ‘geen commentaar’, met alle negatieve gevolgen vandien (Taylor, 2005). Een goed gebruik van het internet tijdens een crisis kan het begrip bij de burgers echter vergroten en kan percepties veranderen. Men kan informatie vestrekken aan iedereen die over het internet beschikt, waar ook ter wereld. Een website biedt de mogelijkheid regelmatig updates te geven en de gegeven informatie is permanent beschikbaar (in tegenstelling tot uitzendingen op radio en TV) (Perry, 2003; Heiderich, 2002). Een degelijke, centraal aangestuurde, goed ingeburgerde website bestaat vandaag nog niet. De grotere gemeentes en de provincies beschikken meestal over een website waarlangs ze op crisismomenten voorzien te communiceren. Toch is vaak niet concreet geregeld wie informatie op de website zal zetten en is het internetadres van de website bij de bevolking niet gekend. Op de website van de ADCC is al wat informatie terug te vinden. De website heeft sinds 2 januari 2007 het AnySurfer Plus-label, een kwaliteitslabel voor websites die voor iedereen toegankelijk zijn, ook voor slechtzienden, blinden en ouderen. Zo kan men bijvoorbeeld de tekstgrootte aanpassen, alsook het contrast. Toch kampt de website van de ADCC met problemen. Er is momenteel geen webmaster. Vroeger was er een webmaster voor 50% ter beschikking, maar nu is die er niet meer. De website is nog te veel opgebouwd vanuit het standpunt van de aanbieder, in plaats van vanuit het standpunt van de burger. Zo wordt er veel informatie aangeboden over de structuren van de noodplanning in België. Daar heeft de doorsnee burger vermoedelijk geen boodschap aan. Daarnaast is nog nooit getest of de site bestand is tegen het enorme aantal bezoekers dat ze op crisismomenten zou krijgen. Bij het ERC is het streefdoel dat de website 129 miljoen page views per uur moet aankunnen. Er zijn, verspreid over heel Nederland ongeveer vierhonderd webredacteuren voor crisis.nl35. De website heeft een duidelijke structuur- en archiefmogelijkheid36. Men heeft in Nederland de website risicoencrisis.nl waar men informatie kan vinden over het ERC. Op de website crisis.nl vindt men in vredestijd informatie over risico’s (deze site wordt gebruikt voor de Denk Vooruit campagne), en op crisismomenten informatie over de crisis. Een portaalpagina met informatie over risico’s is in België nog onbestaande. Huidige situatie: De ADCC beschikt niet over de nodige alarmerings- en informatiekanalen om de bevolking op crisismomenten te waarschuwen en te informeren.

35

De medewerkers van het ERC leiden mensen op lokaal niveau op tot webredacteur. Een archief is erg belangrijk bij een crisis of een ramp. Binnen een paar uur is er vaak al zoveel berichtgeving dat je door de bomen het bos niet meer ziet. Dat kan ook tot gevaarlijke situaties leiden. Door snel veranderende situaties bij een ramp is het mogelijk dat er op een bepaald moment nog niet geëvacueerd wordt, maar een paar minuten later wel. Als dan de berichtgeving gemakkelijk te vinden is, weet de bevolking wat er aan de hand is en misschien nog belangrijker; wat ze moet doen. 36

43

Te ondernemen acties: Wat de alarmeringskanalen betreft, moet men het cell broadcast systeem verder uitwerken. Als informatiekanaal moet men ten eerste een call center ontwikkelen. Het gebruik van call centers bij bijvoorbeeld Influenza heeft duidelijk gemaakt dat de investering haar vruchten afwierp en dat men de initiële investeringskosten zeker kan terugverdienen. Het meest aangewezen, zoals in Nederland, is dat het call center ondergebracht wordt bij de centrale crisiscommunicatiedienst, met name bij de ADCC. Deze centrale dienst kan dan ook aangeboden worden aan de provincies en gemeentes, zoals bij het ERC. In het nieuwe KB op de noodplanning worden de gemeentes verplicht in een informatienummer te voorzien. Als er op federaal niveau geen call center voorzien wordt, zal elke gemeente apart – en in het beste geval in samenwerking met de provincie - een eigen informatienummer oprichten, wat een enorme investering van tijd en middelen betekent. Men mag niet uit het oog verliezen dat het onmiddellijk operationeel maken van een call center op crisismomenten veel voorafgaand werk vraagt. Er moet een technische infrastructuur opgezet worden, met bijhorende procedures en opleiding voor telefonisten. Daarnaast moeten FAQ’s opgesteld worden en updates over de evolutie van de situatie moeten ter beschikking gesteld worden. Men moet er rekening mee houden dat een aanbod ook een vraag creëert. Als men een call center instelt, zullen mensen ook bellen met vragen die ze anders niet zouden stellen. Men moet voorbereid zijn om aan die vraag te beantwoorden. Dit call center moet op voorhand ook gekend zijn door de bevolking, het moet een eenvoudig te onthouden telefoonnummer hebben, zoals het noodnummer 100 of de Vlaamse Infolijn. Ten tweede moet er een degelijke, gebruikersvriendelijke website ontwikkeld worden. De huidige website van de ADCC is te vinden via http://crisis.ibz.be, wat een weinig gebruikersvriendelijke naam is37. Deze website moet voorzien worden van een adres dat burgers intuïtief gemakkelijk terugvinden, bijvoorbeeld www.ramp.be38. Men kan eventueel een onderscheid maken tussen een website voor het crisiscentrum (die men kan bekijken in vredestijd) en één voor crisissituaties (die men kan bekijken op crisismomenten). De website moet hackersproof zijn. Bij de provincies en gemeentes bestaat de behoefte aan twee zaken: in eerste instantie een website voor de bevolking die de ADCC ter beschikking stelt. Dit kan ook onder de vorm van een pagina die men krijgt op de algemene website die uitgebouwd wordt. In tweede instantie zijn de communicatieverantwoordelijken van de verschillende bestuursniveaus vragende partij voor een rubriek voor professionals en de uitbouw 37

Het is wel zo dat ook 43 andere namen naar deze website leiden. De website crisis.be is reeds ingenomen door CEMAC, Crisis and Emergency Management Center, een Belgisch expertisecentrum actief op het vlak van nood- en rampenplanning, crisismanagement en crisiscommunicatie.

38

44

van een beveiligde website. Via deze weg zouden de partners van de ADCC ‘in vredestijd’ doelgerichte informatie kunnen inwinnen over vergaderingen, bestaande of uit te werken noodplannen, oefenkalender. Men zou er ook ervaringen kunnen uitwisselen. Op crisismomenten zou deze site dienst kunnen doen als intern communicatiemiddel om de genomen beslissingen en ondernomen stappen aan elkaar mee te delen, zodat iedereen weet wat er aan het gebeuren is. Men zou er bovendien de gegevens van de verschillende communicatieverantwoordelijken van de verschillende bestuursniveaus moeten kunnen terugvinden39. Hier kan een voorbeeld genomen worden aan het Federale Voedselagentschap (FAVV), dat een afgeschermde internetpagina heeft waarlangs ze communiceert met de gemeentes. Ze geven hen informatie die de gemeentes dan op hun beurt naar de bevolking kunnen verspreiden. De ontwikkeling en het beheer van een dergelijke website is echter een tijdsintensief karwei: er moet de nodige informatie op komen, men moet bepalen wie toegang krijgt tot welke documenten, gebruikers zullen een gebruikersnaam en paswoord moeten aanvragen,..

39

Hier kunnen we verwijzen naar het Antwerpse OSR (Operatie Snelle Redding), een intranet waarop de verschillende disciplines aangeven waar ze mee bezig zijn.

45

4.3 Klassieke mediakanalen Media hebben in een crisissituatie een belangrijke rol te vervullen als alarmerings- en als informatiekanaal. De audiovisuele media zijn een efficiënt alarmeringskanaal. Vooral de radio, constant in de ether, en met toestellen die kunnen werken op batterijen, zijn een belangrijk kanaal. Ook in de informatieverstrekking naar het publiek en daarmee in de oordeelsvorming over de overheid hebben ze een belangrijke rol te spelen. We moeten in het achterhoofd houden dat regeringen en media een zeer verschillende taak en doelen hebben tijdens crisissituaties. Regeringen hebben er belang bij informatie snel en effectief naar het publiek over te brengen. De media moeten aan de toenemende vraag naar informatie van het publiek voldoen. Daarnaast hebben de media ook hun rol als kritische observeerder, zij mogen niet gewoon een megafoon zijn voor de boodschappen van de overheid. Media willen zo snel mogelijk rapporteren wat er gaande is. Dit gebeurt al voor alle feiten gekend zijn en voor de betrokkenen de kans hebben een statement te formuleren. De media zoeken overal naar informatie en proberen leemtes op te vullen met eigen analyses. Vaak zoeken ze informatie bij andere bronnen en gebruiken die informatie dan om druk te zetten op de overheid, die gevraagd wordt het te bevestigen of te ontkennen. In de wetenschappelijke literatuur raadt men aan dat de overheid en de media eenzelfde model overeenkomen voor informatie en mediacontacten tijdens een crisis. In die omstandigheden is het makkelijker aan de media uit te leggen waarom een embargo noodzakelijk is . Door naar de media toe openheid te bewaren tijdens en na de crisis blijft de overheid geloofwaardig en betrouwbaar, ook al is ze genoodzaakt dingen te doen die niet in de openbaarheid kunnen komen (Castenfors, 2001). De medewerkers van de ADCC beseffen dat de media een partner zijn, en dat journalisten redelijke mensen zijn als je hen toelaat hun werk naar behoren te doen. Maar daar wringt natuurlijk het schoentje. Het is belangrijk reeds voor een crisis banden op te bouwen met de betrokken journalisten. Als je hen persoonlijk kent, kun je je boodschap makkelijker overbrengen. Het is belangrijk dat de journalisten ook zelf weten wie ze kunnen contacteren op crisismomenten en je beschouwen als een betrouwbare informatiebron. “Je moet er vooral toe komen een vertrouwensband op te bouwen met hen, als ze zien dat je daar bent om hen te helpen, ook al zoeken ze soms (en vaak) het sensationele op, dan zul je medewerking krijgen”. Dat bleek ook uit de interviews met de journalisten zelf, dat zij behoefte hebben aan betrouwbare contactpersonen, die over nuttige informatie beschikken en van wie ze weten dat die klaarstaan om hen te helpen.

46

Hoe goed je als communicator ook je best doet, het blijft een feit dat je de media niet volledig kan controleren. Naast eigen ingezette media moet men het belang beseffen van het geloof dat mensen hechten aan de pers. Free publicity wordt vaak geloofwaardiger gepercipieerd. Ook de boodschappen die door andere actoren dan de overheid geventileerd worden, hebben een groot bereik en een grote impact. Lokale media hebben een belangrijke rol te vervullen: zij staan doorgaans dicht bij de bevolking. Henny Strooij, communicatieverantwoordelijke in de nazorgfase van Enschede, getuigde dat de bevolking in Enschde vooral naar de lokale media keek om op de hoogte te blijven van de gebeurtenissen. Wat de ADCC betreft, moet er nog gewerkt worden aan het contact met de media. Uit de focusgroep met de journalisten blijkt ten eerste dat zij niet precies weten wat de ADCC doet en wanneer. Het is voor hen onduidelijk wanneer de ADCC precies in actie schiet40. De journalisten bellen bij gangbare crisissen nooit spontaan naar de ADCC om informatie te krijgen. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat als ze ernaar bellen, dat ze dan pas na lang wachten en aandringen een beetje informatie krijgen, die eigenlijk niet bruikbaar is en geen meerwaarde betekent ten opzichte van informatie die ze uit andere bronnen krijgen. Het probleem is dus dat het veel te lang duurt eer de ADCC een antwoord formuleert op een vraag. Als ze dat dan toch doet, blijkt het zelden of nooit om voor journalisten bruikbare informatie te gaan. De indruk leeft dat de woordvoerders van de ADCC niet voldoende toegang hebben tot hun oversten om daar de nodige informatie van te krijgen. Bovendien krijgen journalisten de indruk van de ADCC dat als zij hen bellen als er iets gebeurt, dat de medewerkers intern niet altijd op de hoogte zijn. Een probleem dat er dan nog eens bijkomt, is dat men klaagt dat als de ADCC dan toch informatie heeft, die soms op een vage manier wordt verspreid. Hier moeten we opmerken dat de journalisten zelf vaak ook liever een ministeriële woordvoerder opbellen, omdat dat een beter beeld of een betere quote oplevert en omdat ze dan meteen de politiek-strategische invulling van de zaak kennen. Toch zien de journalisten ook wel iets in een rol voor de ADCC als centraal aanspreekpunt op crisismomenten. Ze zouden het handig vinden als ze steeds naar de ADCC kunnen bellen en van daaruit doorverwezen worden naar de personen die hen kunnen helpen. En daarbij hebben ze er alle begrip voor dat men niet steeds alles kan zeggen of niet meteen alle antwoorden kent. De ADCC heeft onmiddellijk toegang tot Belga. Bij de ADCC ziet men de berichten die verspreid worden en kan men zelf snel alle media bereiken via dit kanaal. In geval van een crisis is er onmiddellijk telefonisch contact met Belga. Daarnaast bestaat een ‘alertsysteem’, waarbij de hoofdredacteurs kunnen gecontacteerd worden via mail. Men verspreidt op crisismomenten ook onmiddellijk een telefoonnummer waarop journalisten kunnen bellen.

40

We moeten er in deze context op wijzen dat journalisten meer en meer over vanalles en nog wat schrijven en minder dan vroeger expert zijn in een bepaald domein. Dus we moeten hun opmerkingen in het kader hiervan bekijken.

47

Er wordt reeds lang gewerkt aan een mediaprotocol, wat de ADCC moet toestaan op crisismomenten meteen in te breken in de programmatie van de TV-zenders om op die manier dringende boodschappen naar de bevolking te verspreiden. De media moeten deze boodschap in ongewijzigde vorm overnemen. Er staat reeds een akkoord op papier, dat enkel nog moet bekrachtigd worden. Hier moeten we wijzen op de steeds meer opkomende burgerjournalistiek. De burger brengt zelf ook boodschappen aan, dit kanaal is absoluut niet stuurbaar. De medewerkers van de ADCC onderhouden ‘in vredestijd’ nog te weinig contacten met journalisten. Het is noodzakelijk een constante stroom van informatie te onderhouden met de media over wat men binnen de ADCC onderneemt. Bovendien hebben de medewerkers weinig of geen oefening in het omgaan met de pers. Hierdoor blijft hun vaardigheid hierin beperkt. Hier kan verwezen worden naar het crisiscentrum in Luxemburg, dat een meeting met journalisten organiseerde over de vogelgriep. Op deze vergadering kon iedereen (media, communicatieverantwoordelijken, crisisbeheerders) zijn verzuchtingen ventileren. Hierdoor ontstond meer begrip en respect voor elkaars noden. Ten tijde van de rellen in Parijs namen de kabinetten van de ministers Dewael en Onkelinkx het initiatief om een vergadering te organiseren tussen de ministers en de hoofdredacteurs. Daarin werd gewezen op de verantwoordelijkheid van de media. Een dergelijk initiatief zou de ADCC ook in vredestijd kunnen nemen, om over andere issues te overleggen.. Te ondernemen acties: De ADCC moet meer, sneller en beter communiceren. Over zaken - die binnen haar bevoegdheid vallen41 - waarvan ze op de hoogte is, zou ze sneller persberichten moeten versturen. Op crisismomenten verwachten journalisten basisinformatie van de ADCC: wat is er gebeurd (wat is er tot dan toe geweten), het onderzoek is in handen van X of Y, waar en wanneer wordt er een persconferentie georganiseerd, wie kan informatie verstrekken over de verschillende aspecten van de zaak. Op crisismomenten moet er op de plaats van de ramp meer opvang voorzien worden, zodanig dat journalisten bij aankomst meteen weten waarheen ze moeten, met wie ze kunnen spreken, en wanneer er persconferenties georganiseerd worden. Daar is een taak weggelegd voor de ADCC. In alle standaardwerken rond crisiscommunicatie wordt erop gewezen dat het belangrijk is rekening te houden met de noden van de media: men moet trachten hun deadlines te respecteren, interviews kort te houden, enkel te zeggen wat de media mogen herhalen, achtergrondmateriaal te voorzien,… (Covello, 2003; Boulogne, 1996). Verschillende auteurs wijzen op het belang van het cultiveren van goede relaties met de media in vredestijd (Libaert, 2003; Williams, 1998). De ADCC zou meer actief contacten moeten leggen door frequent zelf journalisten uit te nodigen 41

De ADCC moet niet communiceren over een schip dat kapseist, aangezien dit niet binnen haar bevoegdheid valt.

48

voor een reportage/interview (bijvoorbeeld als er VIPS op bezoek zijn, of naar aanleiding van een Europese top), door meer met persberichten naar buiten te komen of door de jaarlijkse organisatie van een persevenement (bijvoorbeeld om het jaarverslag voor te stellen). Hier moet opgemerkt worden dat het niet evident is dat journalisten hier effectief interesse in zullen hebben, want dat levert niet direct een mooie reportage op. Dus de vraag is of journalisten hierin tijd zullen willen investeren Daarnaast kunnen er ook afspraken gemaakt worden met de media over de manier waarop de samenwerking kan verlopen: het al dan niet in beeld brengen van bepaalde aspecten, het tijdstip van het verspreiden van bepaalde informatie, … Het persagentschap Belga moet nog meer gebruikt worden om boodschappen naar de bevolking te verspreiden: het is mogelijk om daar direct mee te communiceren, deze mogelijkheid moet nog meer benut worden. Daarnaast kan de ADCC gebruik maken van de databank van de Algemene Vereniging van Beroepsjournalisten in België (AVBB): via deze databank kan men met één muisklik alle hoofdredacteuren, eindredacteuren en journalisten van de audiovisuele media bereiken. Deze databank staat ter beschikking van overheden en bedrijven. Ten slotte is er de noodzaak tijdens een crisis een goed uitgerust perscentrum voor journalisten op te richten. Dit moet een plek zijn waarbij in de nodige infrastructuur voorzien is zodat zij kunnen werken, en waar frequente briefings gegeven worden. De ADCC beschikt zelf niet over een persruimte met aangepaste faciliteiten. Ze heeft echter een afspraak met de Kanselarij over het gebruik van de perszaal van de premier bij noodsituaties. Deze zaal beschikt over de nodige faciliteiten.

4.4 Overzicht We geven hier een beknopt overzicht van de belangrijkste voor- en nadelen van de verschillende inzetbare alarmerings- en informatiekanalen. We kijken daarbij o.a. naar de volgende factoren: de kostprijs, het bereik, de mate waarin een gepersonaliseerde boodschap kan gebracht worden en men naar verschillende doelgroepen een verschillende boodschap kan brengen, of er tweerichtingscommunicatie mogelijk is, of mende inhoud kan controleren en de betrouwbaarheid.

49

Medium Call center

Voordelen Nadelen - Personalisering van de - Hoge kostprijs (alhoewel boodschap mogelijk relatief)43 - Tweerichtingscommunicatie - Effectiviteit is mogelijk afhankelijk van - Bereikbaarheid grote publiek42 vaardigheden call center - Controle over inhoud agent boodschap

Website

-

Groot bereik Controle over inhoud Mogelijk om aangepaste informatie voor verschillende doelgroepen aan te bieden

-

-

Cell Broadcasting/SMS Alerting

-

Klassieke media44 (radio, televisie, geschreven pers)

-

Groot bereik Mogelijk om aangepaste informatie voor verschillende doelgroepen aan te bieden Groot bereik Lage kostprijs (free publicity mogelijk)

-

Hoge kostprijs Technische afhankelijkheid

-

Geen controle over inhoud Geen tweerichtingscommunica tie mogelijk Niet mogelijk om aangepaste informatie voor verschillende doelgroepen aan te bieden Ontvanger heeft

-

-

Nieuwe

42

media

-

Lage kostprijs Interactief

Ontvanger heeft computer en internetaansluiting nodig Hoge kostprijs Actieve en gemotiveerde ontvanger nodig Technische afhankelijkheid

-

Wegens de grote penetratie van telefoonlijnen in België. De vaste toestellen worden wel meer en meer verdrongen door de mobiele toestellen. 43 Deze hoge kostprijs is relatief, als we rekening houden met het feit dat anders overal kleinere initiatieven zullen genomen worden, die samen veel meer geld zullen kosten dan één centraal crisis call center. 44 We bespreken deze media hier samen, maar deze verschillen onderling ook sterk.

50

(wikinews, blog,…) -

computer en internetaansluiting nodig Geen controle over inhoud Tijdsintensief Minder groot bereik Lagere betrouwbaarheid

Uit verschillende studies blijkt dat het vooral belangrijk is de sleutelboodschappen via meerdere kanalen te verspreiden om de verschillende doelpublieken te bereiken (Mebane, 2003). Men moet er dan wel voor zorgen dat men dezelfde boodschap verspreidt via de verschillende kanalen (Wray, 2004).

4.5 Mediamonitoring De overheid dient tijdens een crisis nadrukkelijk rekening te houden met wat leeft in de samenleving45. De crisis zoals die door het publiek wordt waargenomen is de echte crisis. Dit vereist dat de overheid in een crisissituatie van buiten naar binnen denkt. De informatievoorziening moet gebaseerd worden op datgene wat de burgers vanuit hun gezichtspunt willen en moeten weten en niet op datgene wat bestuurders wensen te zeggen. De bedoeling van mediamonitoring is dat men kan kijken of de media-output overeenstemt met de communicatiedoelstellingen, of het sleutelbericht doorgekomen is en indien nodig dat men dit kan rechtzetten. De mediamonitoring is in dit opzicht een verplichte aangelegenheid (Boulogne, 1996). Het belang van mediamonitoring is dat men op basis daarvan de crisisbeheerders beter kan inlichten over wat er op dat moment leeft bij de bevolking en welke richting de communicatie moet opgaan. Daarnaast stelt mediamonitoring de crisisbeheerders beter in staat zich voor te bereiden op interviews. In een handleiding van het Zweedse crisiscentrum wordt gewezen op het belang van mediamonitoring. Men doet de aanbeveling het crisisbeheersteam op de hoogte te houden van de voor hen relevante zaken die in de media verschijnen, en een samenvatting te maken van wat in de media verschijnt en die aan alle relevante personen te bezorgen. Een grondige monitoring heeft het voordeel dat men onmiddellijk kan ingrijpen als er oncorrecte informatie verschijnt.

45

Hiermee willen we niet zeggen dat de overheid zich moet laten leiden of meeslepen door de emoties die tijdens een crisis kunnen opduiken in de samenleving.

51

De ADCC voorziet in de plannen mediamonitoring op crisismomenten, maar in de praktijk komt er wegens gebrek aan middelen weinig van terecht. Er wordt een logboek bijgehouden. Het wordt echter niet geïntegreerd in de werking. Huidige situatie: De ADCC doet weinig of geen mediamonitoring op crisismomenten. Te ondernemen acties: Er moet meer geïnvesteerd worden in mediamonitoring. Zonder te willen stellen dat dit de proporties moet aannemen die het bij het ERC aanneemt, moet er toch in meer mensen en middelen voorzien worden om dit naar behoren te kunnen doen. Men kan het analyse-instrument dat tijdens dit onderzoek opgesteld werd en zich in bijlage 4 bevindt als aanzet gebruiken.

52

V Cases Twee cases onderzochten we van dichterbij, namelijk de ontploffing in Gellingen en de rellen in Parijs. We onderzochten hoe de ADCC tijdens deze crisissen gefunctioneerd heeft en of het haar rol als coördinatiecentrum kunnen spelen heeft.

5.1 Gellingen De gasontploffing in Gellingen, deelgemeente van Aat, vond plaats op 30 juli 2004. De oorzaak was een beschadigde pijpleiding. Door de ontploffing en de zware brand die erop volgde kwamen 24 mensen om het leven en raakten 132 mensen gewond. Bij de doden waren 5 brandweermannen. Het laatste zwaar verbrande slachtoffer kon eind juni 2005 het ziekenhuis verlaten.De ramp kwam op een zeer ongelukkig moment, midden in de vakantie, en met de nieuwe gouverneur die die dag zou beëdigd worden. Men verwachtte dat de gouverneur zou communiceren, maar die was er dus niet. Het onderzoeken van deze case en de rol die de ADCC erin speelde, was moeilijk. Omdat het gerechtelijk onderzoek nog niet afgerond is, waren de meeste gesprekspartners zeer terughoudend om erover te praten. De resultaten die we hier weergeven zijn dus noodgedwongen fragmentarisch. Eén van de communicatiemedewerkers van de ADCC was bij het uitbreken van deze crisis met verlof, dus stond de andere er alleen voor. Die kreeg de vraag om ter plaatse te gaan om daar een perscentrum op poten te zetten, maar dit leek niet opportuun, omdat er dan niemand meer aanwezig was op de ADCC. De interne informatiedoorstroming verliep niet vlot: het was moeilijk om gevalideerde informatie te bekomen. Mensen die deel uitmaakten van de beleidscel belden naar eigen contacten om informatie te verkrijgen, in plaats van dat ze naar de permanentiedienst gingen. Daarnaast was er te weinig informatiedoorstroming bottom-up: het federale niveau kreeg niet voldoende informatie toegespeeld. Het voornaamste probleem lijkt te zijn geweest dat de ADCC wel stand by was, maar de zaak niet kon overnemen vermits de crisis niet opgeschaald werd tot het federale niveau. De ADCC speelde slechts een kleine coördinatierol naar de ambassades en de internationale pers. Als we tijdens de interviews het thema van de communicatie rond Gellingen aansnijden, begint iedereen spontaan over Fluxys te praten en de blunders die zij begingen door onmiddellijk te zeggen dat ze niet verantwoordelijk waren voor de ramp, in plaats van hun medeleven met de familie te betuigen. Over de ADCC praat niemand spontaan. De meeste gesprekspartners weten niet dat de ADCC een rol gespeeld heeft tijdens deze ramp.

53

De journalisten wijzen erop dat de burgemeester de zaken toen nogal naar zich toetrok, en op een vlotte manier de communicatie deed. De geïnterviewden halen vaak deze crisis aan om het belang van een call center te benadrukken, en het feit dat de ADCC de ideale instantie is om iets dergelijks op poten te zetten. In Gellingen was indertijd een lokaal call center op poten gezet, maar dat werd overspoeld door telefoontjes en heeft haar taak nooit naar behoren kunnen vervullen. De ontploffing vond plaats om 8u56, pas om 10u43 werd een persnummer geopend en pas om 12u10 was er een call center geopend. Bovendien bleek het crisislokaal in Bergen niet over een internet of e-mailverbinding te beschikken. Het persnummer bestond uit amper één telefoonlijn, die dan ook constant bezet was. Bovendien sprak de contactpersoon daar noch Nederlands, noch Engels. Veel persmensen belden dan naar de ADCC, waar ook maar één iemand beschikbaar was om op die telefoontjes te antwoorden. Bovendien ontbrak er een lokaal perscontact in de buurt van de ontploffing, alsook een website waar mensen terecht konden voor informatie46. Verder grijpt men deze case ook aan om erop te wijzen dat de ADCC als het enige kanaal zou moeten optreden bij een dergelijke crisis waarlangs gevalideerde informatie kan verspreid worden. Het is tijdens deze crisis niet gelukt de informatie die naar de buitenwereld verspreid werd, te coördineren. In Gellingen kwamen allerlei ministers naar de plaats van onheil en deden daar hun zegje, los van elkaar en zonder enig overleg. Daar had de ADCC zo goed als geen vat op. De medewerker van de ADCC probeerde contact te nemen met de woordvoerders van de betrokken ministers, maar een rol voor de ADCC leek niet weggelegd. De ADCC is er wel in geslaagd een aantal geruchten de wereld uit te helpen (vb. dat het niet om giftige rook ging, bevestiging van het aantal slachtoffers, …) Ook op het gemeentelijk niveau liepen zaken in het honderd. Omdat de mensen daar geen enkele ervaring hadden met een ramp, gebeurde de crisiscommunicatie weinig professioneel. Vooral de communicatie naar de familie van de slachtoffers verliep traag. Verschillende kabinetten deden hier verschillende uitspraken over. Het blijft een groot vraagteken welke overheid bevoegd is om over de slachtofferlijst te communiceren. Dit is een zaak die dringend uitgeklaard moet worden. Maar omdat dit niet de taak is van discipline 5, gaan we daar niet verder op in. Ook de overschakeling van de crisisstructuur naar de nazorgstructuur verliep niet zo vlot op communicatief gebied, er heerste nogal wat onduidelijkheid onder de bevolking over het te bellen informatienummer. Gezien het aantal slachtoffers en hun geografische verspreiding, zowel in België als in Frankrijk, bleek een goede coördinatie van de informatie en van de bijstand aan de slachtoffers noodzakelijk.

46

Alhoewel CEMAC (Crisis and Emergency Management Center) aanbood om gratis haar website (www.crisis.be) te gebruiken om informatie aan de bevolking mee te delen.

54

Te ondernemen acties: Hier zien we duidelijk geïllustreerd dat twee medewerkers niet volstaan om dergelijke crisissen op te vangen. De ADCC had hier een ondersteunende rol kunnen spelen naar het lokale niveau (perscentrum oprichten, persberichten schrijven, pers te woord staan, …), maar door personeelsgebrek kon dit niet47. Daarnaast wordt hier geïllustreerd dat het onontbeerlijk is dat er een degelijke website en een call center kunnen aangeboden worden door de ADCC. Gelet op het politiek-strategisch belang is het moeilijk de communicatie van de verschillende (woordvoerders van) ministers te harmoniseren. Toch is het nastrevenswaardig. Zij moeten op de hoogte gebracht worden van de gemaakte afspraken. Het komt er op aan om ook op beleidsniveau de nodige inspanningen te leveren om de informatie aan de bevolking bij crisis te harmoniseren en de opgestelde samenwerkingsafspraken correct uit te voeren. De ADCC zou een rol kunnen spelen in het verspreiden van informatie naar de betrokken autoriteiten en de media aan de hand van geregelde nieuwsflashes om nieuwe elementen mee te delen, eerdere foutieve informatie recht te zetten of bestaande geruchten te bevestigen. Daartoe is het nodig dat de informatiedoorstroming tussen de verschillende bestuursniveaus (en naar de ADCC toe) vlot verloopt.

5.2 Rellen Parijs De rellen in Frankrijk waren gewelddadige confrontaties tussen honderden jongeren en de Franse politie. Ze begonnen op 27 oktober 2005 in Clichy-sous-Bois, een randgemeente van Parijs. Daar werden twee jongeren geëlektrocuteerd toen ze zich in een elektriciteitscabine verborgen voor de politie. De rellen verspreidden zich later over heel Frankrijk. Een 300-tal steden en gemeentes werden getroffen. 11.500 politiemannen werden gemobiliseerd, meer dan 115 burgers, politiemannen en brandweermannen raakten gewond. Meer dan 8.000 voertuigen werden verbrand en ook scholen, verpleeghuizen, hospitalen, bussen, winkels werden vernietigd. Meer dan 2.500 mensen werden gearresteerd, de jongste was 10 jaar. De kosten voor verzekeringen liepen op tot meer dan 200 miljoen euro. Na drie weken, waarin de noodtoestand werd afgekondigd, nam het geweld weer af. Hier heeft de ADCC een veel grotere rol gespeeld dan bij de ontploffing in Gellingen. De ADCC volgde de zaken op de voet, kreeg de informatie uit eerste hand, stroomlijnde de communicatie naar de media, en zorgde ervoor dat de betrokken actoren op de hoogte werden gehouden van wat er in het land gebeurde. De communicatiemedewerkers van de ADCC waren ten tijde van de rellen van 6u ’s morgens tot 1u ’s nachts in het getouw. Daarnaast werden ze ’s nachts nog opgebeld door bepaalde media die 47

Dit heeft ook te maken met het beleid van de ADCC: ook al zou er meer personeel zijn, dan zou men nog niet ter plaatse gaan.

55

een stand van zaken wilden. De ADCC was bij deze gebeurtenis wel degelijk het referentiepunt van de media. Zij stuurden dagelijks perscommuniqués met een overzicht van de gebeurtenissen van de afgelopen nacht. Deze werden heel letterlijk overgenomen door de media. De Heer Fernand Koekelbergh, toenmalig adviseur bij het kabinet Binnenlandse Zaken, verzorgde de mondelinge communicatie naar de pers. Bij deze crisis ondervonden de communicatiemedewerkers van de ADCC dat het heel tijdrovend is de berichten voortdurend in beide landstalen te moeten opstellen. In tegenstelling tot de crisis van Gellingen, waren hier geen politici die zelfstandig communiceerden. Met de brandweer en de politie werden zaken geregeld afgestemd. De kabinetten van de ministers Dewael en Onkelinkx namen het initiatief om een vergadering te organiseren tussen de ministers en de hoofdredacteurs. Daarin werd gewezen op de verantwoordelijkheid van de media. Uit de gesprekken met de journalisten blijkt dat zij sowieso wel hun verantwoordelijkheid zouden genomen hebben, maar ze konden de vergadering wel appreciëren en voelden zich zeker niet aangevallen in hun persvrijheid. Ze wijzen er wel op dat er nooit sprake van kan zijn feitelijke informatie achter te houden, maar ze beseffen ook dat dat niet gevraagd werd op de vergadering. Uit de inhoudsanalyse die gedaan werd, bleek dat de kernboodschappen die de ADCC verspreidde48 goed overgenomen werden door de media. Uit de analyse bleek eveneens dat de algemeen gangbare frames in mediaberichtgeving niet gebruikt werden. Zeker de afwezigheid van het verantwoordelijkheidsframe springt hier in het oog49 (zie bijlage 9 voor een gedetailleerde bespreking van de resultaten van de inhoudsanalyse). Te ondernemen acties: Alhoewel de medewerkers van de ADCC hier goed werk geleverd hebben, is het duidelijk dat zij het werk eigenlijk alleen niet konden bolwerken. Ook uit deze case blijkt dat er meer personeel moet komen en dat de medewerkers van de permanentiedienst beter moeten opgeleid worden zodat ze op crisismomenten kunnen bijspringen. De medewerking van een vertaler zou nuttig zijn en veel tijd kunnen besparen. Uit deze case blijkt ook dat een goede samenwerking 48

In de boodschappen die de ADCC verspreidde ten tijde van de rellen in Brussel, werd gehamerd op drie zaken: (1) het ging om geïsoleerde incidenten, (2) in België is er een stevig sociaal netwerk, en (3) de lokale politie biedt een adequaat antwoord op de situatie (de term nabijheidspolitie werd toen geïntroduceerd). 49

Frames worden gebruikt om bepaalde aspecten van het bericht te benadrukken. Door de klemtoon op bepaalde zaken wel en op andere zaken niet te leggen, reiken frames een interpretatiekader aan (de ‘preferred reading’) (Smith et al, 2002; Semetko & Valkenburg, 2000). De nieuwsmakers beslissen hoe het probleem wordt gedefinieerd, zij stellen een bepaalde causale interpretatie en morele evaluatie voor, eventueel aangevuld met een aantal (beleids)voorstellen. De manier waarop een nieuwsbericht geframed wordt, heeft een invloed op de percepties, attitudes en gedrag van de ontvangers ten aanzien van de thematiek die centraal staat in het mediabericht (Myhre et al, 2002; Neuman et al, 1992; Entman, 1993). Wij onderzochten of de frames die Semetko en Valkenburg onderscheiden aan bod kwamen in de mediaberichten (Semetko & Valkenburg, 2000). Het gaat hier om het verantwoordelijkheidsframe, het human interest frame, het conflict frame, het moraliteitsframe en het economisch frame.

56

met de media mogelijk is, als er genoeg geïnvesteerd wordt in het opbouwen van een goede relatie met hen.

5.3 Samenvatting We lijsten hier kort op wat vlot en wat minder vlot verliep in beide cases. Positief

Negatief

Ontploffing Gellingen Rellen Parijs - ADCC speelde coördinatierol naar - ADCC kreeg informatie uit de ambassades en internationale pers; eerste hand; - Burgemeester deed op vlotte manier - Er was vlotte afstemming met de de communicatie naar de pers op het betrokken actoren; lokale niveau. - Goede samenwerking met de media: kernboodschappen ADCC werden goed overgenomen door de media. - Interne informatiedoorstroming - Overbelasting van de binnen ADCC liep stroef; medewerkers van de ADCC. - Er was onvoldoende informatiedoorstroming van het lokale naar het federale niveau; - Geïmproviseerd call center werd overspoeld door oproepen; - Persnummer was onderbemand; - Geen website met informatie; - Er werd door verschillende instanties gecommuniceerd, deze communicatie werd niet gecoördineerd.

57

VI Naar een nieuwe positie? 6.1 Vaststellingen Men slaagt in België niet in op crisismomenten naar behoren te communiceren met de bevolking en doelgroepen. Er moet dringend actie ondernomen worden om daar verandering in te brengen. De crisiscommunicatie van de ADCC scoort op sommige punten sterk, op andere punten minder sterk. We herhalen hier niet meer alle vaststellingen, maar halen er de meest essentiële uit. Er wordt stilaan werk gemaakt van de uitbouw van discipline 5 op de verschillende bestuursniveaus, mede dankzij de volharding van de medewerkers van de ADCC. De medewerkers van de ADCC doen op crisismomenten hun uiterste best om als centrale schakel te functioneren tussen de verschillende betrokkenen en iedereen regelmatig een update te geven van de beschikbare informatie. De opleiding die de medewerkers geven aan gemeentes en provincies, de contacten die de medewerkers onderhouden met de betrokkenen op de verschillende bestuursniveaus en de oefeningen die men organiseert (met de bijhorende evaluaties en debriefings) zijn goede initiatieven die zeker verder moeten uitgebouwd worden. Het systeem van Infocel (opgebouwd uit externe communicatoren) met de verschillende functies die erin voorzien worden, is gezien de huidige situatie het best mogelijke systeem, waaraan zeker moet verder gewerkt worden Het ontbreekt de medewerkers van de ADCC evenmin aan een visie. Er zijn veel plannen, ideeën en men weet perfect waar men heen wil. Dit blijkt uit de analyse van de documenten die zijn voorbereid. De laatste jaren is er een hele dynamiek op gang gekomen binnen de ADCC wat betreft de crisiscommunicatie. Als we de jaarverslagen van de voorbije jaren bekijken, zien we dat er een toenemende aandacht voor dit aspect is en dat er heel wat vooruitgang geboekt is. Anderzijds moeten we vaststellend dat veel van de actiepunten die bijvoorbeeld in het jaarverslag van 2003 staan, nog steeds niet verwezenlijkt zijn (vb. call center, risicocampagnes, …) De kloof tussen wat er in de praktijk is enerzijds, en wat men zou willen bereiken en op papier heeft staan anderzijds, is en blijft groot. De zaken verlopen bij oefeningen minder vlot dan ze op papier beschreven staan. Dit is dan te wijten aan het feit dat er te weinig mensen zijn of dat het materiaal niet werkt. Als er ooit een crisis van formaat uitbreekt, valt te vrezen dat de ADCC niet gereed zal blijken te zijn en de plannen niet zullen kunnen gerealiseerd worden. De onderzoeksploeg is van mening dat de communicatieafdeling van de ADCC onderbemand is. Hiervoor baseren wij ons op gediversifieerd bronnenmateriaal, voorbeelden uit het buitenland en rekening houdend met de bijzonder complexe staatsstructuur en politieke gevoeligheden in ons land.

58

Een ander probleem dat zich stelt is de visibiliteit en de bekendheid van de ADCC. Deze zou zich bij de verschillende overheden nog meer moeten profileren als het crisiscentrum van de regering. De ADCC wordt vooralsnog niet erkend als dé autoriteit op haar gebied.

59

6.2 Twee mogelijke toekomstmodellen De vraag stelt zich naar welk model de ADCC (op gebied van crisiscommunicatie) best wordt uitgebouwd. Ons inziens kan men twee richtingen uit: ofwel laat men de ADCC evolueren naar een ondersteunende instantie, ofwel laat men de ADCC uitgroeien tot een draaischijf. Als wordt verdergegaan op de ingeslagen weg, laat men de ADCC uitgroeien tot een ondersteunende instantie. De communicatiecel richt zich in dit scenario op het zelfvoorzienend maken van het lokale niveau (door het uitbouwen van lokale netwerken, pools van woordvoerders, …). Wordt ervoor gekozen van de ADCC een dienst te maken naar het model van het Nederlandse ERC, dan betekent dit dat de communicatiecel van de ADCC op crisismomenten diensten aan het lokale niveau verleent en uitgroeit tot een kenniscentrum over risicoen crisiscommunicatie. De ADCC kan dan werk maken van risicocommunicatie en een rol spelen in de nazorgfase. Deze beide richtingen hebben gedeeltelijk dezelfde en gedeeltelijk andere beleidsimplicaties en veronderstellen verschillende te ondernemen acties. Los van deze modellen zal de ADCC natuurlijk een andere rol (moeten) spelen, naargelang in welke fase een crisis zich bevindt. Bij een crisis van fase 1, zal de ADCC nooit als draaischijf moeten optreden. ADCC als ondersteunende instantie (Scenario 1) We geven hier weer welke maatregelen moeten genomen worden om de ADCC uit te bouwen tot een ondersteunende instantie. We beginnen met de meest prioritaire zaken. We maken een onderscheid tussen maatregelen die men ‘in vredestijd’, als voorbereiding op een crisis moet nemen, en zaken waar men op crisismomenten aandacht moet aan besteden (deze laatste vragen natuurlijk vaak ook voorbereidend werk). •

Maatregelen te nemen in vredestijd

Wat alarmerings- en informatiekanalen aan de bevolking betreft, moet het cell broadcast systeem ontwikkeld worden. Vermits noch het gebruik van sirenes en omroepwagens, noch het gebruik van de media garanties geeft dat iedereen bereikt wordt, is het nodig dit aanvullende kanaal te gebruiken. Hierin moet geïnvesteerd worden. Daarnaast is het nodig dat het mediaprotocol gefinaliseerd en ondertekend wordt, zodat men garanties heeft het op crisismomenten te kunnen toepassen. Ons inziens moet ook in dit “light model” voorzien worden in een federaal call center en een federale website, die ter beschikking gesteld worden van de getroffen gemeentes. De praktijk wijst uit dat dit twee onontbeerlijke communicatiemiddelen zijn om de getroffen bevolking naar behoren te informeren en gerust te stellen. De aan- of afwezigheid van deze informatiekanalen zal op crisismomenten het verschil maken.

60

Een call center moet binnen het uur operationeel kunnen zijn. Dit veronderstelt dat er een akkoord gesloten wordt met een operator, opdat dit kan. Voorbereidende documenten moeten worden opgesteld (FAQ’s, informatiefiches, de nodige boomstructuurmodellen die de telefonisten voor zich krijgen). Eventueel kan men, als het call center operationeel moet worden, de kosten doorrekenen aan de getroffen gemeente. De website moet eveneens binnen het uur operationeel zijn. Hij moet hackersproof zijn en de nodige page views per uur aankunnen. De nodige documenten moeten gereed liggen, die meteen online kunnen gezet worden. Aansluitend bij deze website moet in een intranet voorzien worden, waar communicatoren op verschillende niveaus met elkaar kunnen communiceren. In vredestijd moet men de kans hebben elkaar te leren kennen, informatie uit te wisselen, ervaringen te delen, en vragen te stellen. Op crisismomenten moet men snel kunnen zien wie reeds welke acties ondernam, welke informatie er reeds verspreid werd naar de media en de bevolking, wie bezig is met de crisisbeheersing,… Wat de media betreft, moet men werk maken van het beter onderhouden van relaties met journalisten in vredestijd. Men moet hen de kans geven de ADCC en haar taken en medewerkers beter te leren kennen. Verder moeten nog veel meer oefeningen en opleidingen georganiseerd worden op federaal niveau. De oefeningen moeten de belangrijkste crisissen simuleren en alle actoren erbij betrekken (bedrijven, provincies, gemeentes,…). Tijdens deze oefeningen moeten alle aspecten van de discipline 5 geoefend worden (de mediadruk waarmee men te maken zal krijgen, het schrijven van perscommuniqués, mediamonitoring,…). Alle mensen die in de Infocel kunnen zitten, moeten verplicht worden regelmatig mee te oefenen. De media moeten bij deze oefeningen betrokken worden, zodat beide partijen de kans krijgen elkaar beter te leren kennen. Ten aanzien van de gemeentes moeten standaardoefeningen ter beschikking gesteld worden waarmee zij aan de slag kunnen. Opleidingen moeten ten eerste gegeven worden aan medewerkers van de Infocel: zij moeten getraind worden in de taak die ze zullen vervullen op crisismomenten. Er moeten ook meerdere mensen getraind worden in dezelfde functie, opdat er steeds iemand ter beschikking staat (ook in geval van bijvoorbeeld een grieppandemie). Ook intern bij de ADCC moet men de medewerkers die tijdens crisismomenten geen essentiële taak te vervullen hebben, opleiden zodat zij kunnen ingezet worden bij het opstellen van perscommuniqués, het te woord staan van de media, de mediamonitoring, … Voorts moet gesleuteld worden aan de werking van de Infocel. Er moeten nog veel meer mensen aangetrokken worden die in de Infocel kunnen zitten. Het is nodig de ADCC de nodige autoriteit te geven (indien nodig via juridische weg), zodat de verschillende federale diensten verplicht worden hun medewerkers ter beschikking te stellen van de ADCC wanneer gewenst. Het moet

61

duidelijk worden dat de ADCC op federaal niveau het kernorgaan is dat de crisissen beheerst én erover communiceert. Dit betekent niet dat de ADCC de enige communicerende instantie moet worden. Alle betrokkenen moeten de kans krijgen om binnen hun domein te communiceren, maar het is wenselijk dat de ADCC kan optreden als coördinerend orgaan. Men moet de ADCC de nodige autoriteit geven opdat ze op crisismomenten de nodige mensen kan oproepen, anders riskeert ze dat niemand zal opdagen om de taken van de Infocel te vervullen. We stellen voor iedereen binnen de Infocel (gelet op ieders achtergrond) een vaste taak te geven, zodat men kan groeien in deze specifieke functie. Er moeten nog meer documenten gereed liggen (en reeds gevalideerd worden in de mate van het mogelijke), die tijdens crisissen meteen kunnen verspreid worden. Hier denken we aan informatiefiches over de mogelijke crisissen en eraan verbonden mogelijke gevolgen, FAQ’s, visueel materiaal (kaarten, diagrammen,…), … Wat infrastructuur betreft moeten nog aanpassingen doorgevoerd worden. Zaal 3 volstaat niet om discipline 5 te behuizen. Er moeten minstens twee andere vergaderzalen van vergelijkbare grootte ter beschikking van deze discipline staan. In één van de ruimtes moeten de nodige televisietoestellen staan om de mediamonitoring te kunnen uitvoeren. De nodige internetaansluitingen moeten er zijn. Ook voor parkeerplaats moet gezorgd worden. Daarnaast moet men zorgen dat er een vertaler ter beschikking staat. De vertaler zorgt ervoor dat men geen tijd hoeft te verliezen met het opstellen van persberichten in twee talen. Kiest men ervoor de ADCC als ondersteunende instantie te laten functioneren, dan is het belangrijk goede netwerken uit te bouwen op de verschillende bestuursniveaus. Het is nodig de verantwoordelijken voor discipline 5 van gemeentes en de provincies de mogelijkheid te geven elkaar te leren kennen en te netwerken, zodat men op crisismomenten elkaar kan bijspringen. Hiertoe is het absoluut nodig de werkgroep met FOD’s en provincies nieuw leven in te blazen en maandelijks bijeen te roepen. Op het federale niveau pleiten we voor het oprichten van een ‘Cel Crisiscommunicatie’. Hier kunnen mensen van de verschillende federale overheidsdiensten op vrijwillige basis deel van uitmaken. We pleiten ervoor de mensen eerst een ingangsexamen te laten doen of een motivatiebrief te laten schrijven, zodat de cel kan samengesteld worden uit gemotiveerde en bekwame mensen. Deze mensen moeten op voorhand de toestemming hebben van hun oversten om deel uit te maken van deze cel, ook op crisismomenten, zodat ze kunnen opgeroepen worden. Er wordt geen financiële vergoeding gegeven om deel uit te maken van deze cel, maar deelname biedt de mogelijkheid zich verder te ontwikkelen en kan op CV gezet worden en kan op die manier kansen bieden. Er kan bijvoorbeeld voorzien worden in een maandelijkse opleiding voor de medewerkers aan deze cel. Wij stellen voor dat deze medewerkers op crisismomenten ook naar de provincies en de gemeentes kunnen gaan om de communicatiemedewerkers daar bij te springen (rekening houdend met de lokale gevoeligheden).

62

Ook de werkgroep met de provincies moet men weer opstarten. Dit helpt de betrokkenen van de provincies om elkaar te leren kennen en kennis en ervaringen uit te wisselen. Die kennis kunnen de provincies dan op hun beurt met de gemeentes delen. Daarnaast is het absoluut noodzakelijk om beter uit te klaren wie welke rol zal moeten spelen tijdens crisissen, wie welke informatie zal verspreiden en wie wanneer in actie zal moeten schieten. Daartoe moeten er ons inziens voor alle bestuursniveaus nog meer taakfiches opgesteld worden, waar in men heel gedetailleerd weergeeft wie over welke aspecten mag (moet) communiceren. Als aanvulling hierop kan men overwegen met een slideshow langs de verschillende betrokken overheden te trekken, waarin ADCC-medewerkers vertellen wie men is, wat men doet, en daaraan gekoppeld ook wat men van anderen verwacht dat zij doen. (Ook via oefeningen kunnen deze zaken beter uitgeklaard worden.) •

Maatregelen te nemen op crisismomenten

Op crisismomenten moet meer aandacht besteed worden aan mediamonitoring. De belangrijkste televisiekanalen (VRT en VTM, RTBF en RTL-TVi) moeten in het oog gehouden worden, alsook de belangrijkste radiozenders en ook wat zich op het internet afspeelt moet men opvolgen. Tijdens crisisfases moet men ook werk maken van publieksmonitoring. Dit gebeurt vandaag nog niet. In een Britse overheidsnota wordt gesteld dat een crisis erger wordt als men niet op tijd de publieke bezorgdheden erkent. Om die bezorgdheden te kennen, is het nodig aan publieksmonitoring te doen (Cabinet office UK, 2000, p.8). Ook Horsley pleit er in een studie uit 2005 voor dat de overheid procedures moet voorzien om de publieke opinie te onderzoeken en na te gaan wat de veranderende noden van het publiek zijn tijdens een crisis. Ook Maier (2005) stelt dat de overheid attent moet zijn voor het discours en de activiteiten van het publiek: hij stelt dat de overheid evenveel aandacht moeten hebben voor de burgers dan omgekeerd. Als overheid moet je een antwoord bieden op de bezorgdheden en vragen die bij burgers leven. Door als overheid aandacht en begrip te hebben voor de perceptie die bij burgers bestaat van een crisis, kan men die perceptie mee vorm geven. Bovendien heeft de overheid op die manier een beter zicht op welke maatregelen de mensen verwachten en op welke manier men best kan communiceren. Het is gemakkelijker de beschikbare middelen in te zetten als men weet waar de informatielacunes zitten (Maier, 2005; Blendon, 2003; Wray, 2004). Daar moet men werk van maken door een systematische analyse te maken van vragen die binnenkomen via het call center en de website. In noodsituaties moet men nog veel meer rekening houden met de manier van werken van de media. Zij hebben snel informatie nodig. Om aan deze behoefte te kunnen voldoen, is het noodzakelijk dat de communicatiemedewerkers en de Infocel meer bevoegdheden en vertrouwen krijgen om autonoom te functioneren. Het kan niet dat zij elke perscommuniqué moeten laten

63

valideren door de beheerscel. Zo moeten zij bijvoorbeeld in het begin van een crisis onmiddellijk een communiqué kunnen verspreiden waarin staat dat men de crisis beheert. Daarnaast moet het systeem van interne informatiedoorstroming grondig herbekeken worden. Er moet voor gezorgd worden dat de Infocel snel de beschikbare informatie ontvangt. Een oplossing kan zijn iemand van bij Infocel constant de vergaderingen van de beleidscel te laten bijwonen. Hier verwijzen we naar Nederland, waar beleidsmensen en communicatoren geregeld gaan samen zitten om crisissen te evalueren. Er is ook het Nederlandse ERC (Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie) waar het communicatiehoofd samen met ministers aan tafel zit op crisismomenten om de situatie door te spreken. Er moeten meer contacten komen tussen beleidsmakers en communicatieverantwoordelijke, waarbij deze laatste de kans gegeven wordt hun visie uit de doeken te doen. Men zou bijvoorbeeld een studiedag kunnen organiseren voor beleidsmakers, waar men communicatie-experts aan het woord laat. Men kan daar aan de hand van praktijkvoorbeelden het belang van communicatie illustreren. Op deze dag kunnen ook de media uitgenodigd worden, opdat men werk kan maken van een betere verstandhouding tussen beide partijen. Personeelsimplicaties Ook al wordt gekozen voor dit ondersteunende “light” model, het is duidelijk dat al deze taken niet kunnen worden uitgevoerd met de huidige personeelsbezetting (gerekend dat de medewerkers die er zijn ook verantwoordelijk zijn voor de interne en externe communicatie in ‘vredestijd’). Dit bleek ook uit de evaluatie van de cases. De meeste aanbevelingen die we doen, kunnen niet worden uitgevoerd zonder extra personeel. We pleiten ervoor twee extra voltijdse medewerkers (één Nederlandstalige en één Franstalige) aan te werven50. Dit is met de volgende uitgangspunten in gedachten. Voor de Infocel spreekt men nog meer externen aan die verplicht worden naar de ADCC te komen op crisismomenten. Intern bij de ADCC leidt men mensen op die geen essentiële taken uitvoeren op crisismomenten zodat ze op crisismomenten kunnen bijspringen. Men bouwt op de verschillende bestuurlijke niveaus netwerken uit van communicatoren die elkaar kunnen bijspringen in noodsituaties. Die twee nieuwe medewerkers zouden best “terreinmensen” zijn (bijvoorbeeld mensen die op een pers- of communicatiedienst gewerkt hebben, in de media gewerkt hebben,…), als aanvulling op de meer theoretische kennis die er reeds bestaat binnen de ADCC. Eén van de twee moet de rol van webbeheerder kunnen vervullen. Hieronder stellen we schematisch voor welke functies de verschillende medewerkers zouden moeten uitvoeren. Hierbij moeten we in het achterhoofd houden dat deze medewerkers ook verantwoordelijk zijn voor de interne en externe communicatie van de ADCC, wat een bijkomende werklast betekent.

50

We verwijzen ter vergelijking naar bijlage 8 voor een overzicht van de personeelsbezetting van het Nederlandse ERC.

64

We gaan ervan uit dat de medewerkers per twee (een Franstalige en een Nederlandstalige medewerker) een takenpakket uitvoeren, zodat ze elkaar op taalgebied kunnen aanvullen. Dankzij de extra medewerkers zullen de huidige medewerkers hun taken beter kunnen uitvoeren. Huidige medewerkers (1 Ndl en 1 Fr) Mediaprotocol afsluiten Contacten met journalisten verzorgen Opleidingen en trainingen geven (aan internen, leden Infocel, gemeentes en provincies) Werkgroep FOD’s en provincies uitbouwen Met slideshow verschillende actoren bezoeken Informatie verstrekken aan andere disciplines over discipline 5/forum creëren voor discipline 5 Werking Infocel verbeteren (meer mensen aantrekken, informatie voor hen ontsluiten,…) Voorbereidende documenten (FAQ’s, informatiebrochures, persberichten,…) opstellen en laten valideren Oefeningen uitwerken/organiseren/bijwonen/opvolgen Taakfiches opstellen (wie moet wat doen, taakverdeling tussen verschillende bestuurlijke niveaus) Twee nieuwe medewerkers (1 Ndl en 1 Fr) Call center voor noodsituaties oprichten Website operationaliseren en van inhoud voorzien Cell broadcast systeem ontwikkelen Intranet oprichten en van inhoud voorzien Nieuwsbrief verspreiden Mediamonitoring op poten zetten en uitvoeren Publieksmonitoring ontwikkelen Budgettaire implicaties51 (op jaarbasis) Twee extra voltijdse medewerkers (we pleiten er hier voor twee universitaire medewerkers aan te werven): kostprijs ongeveer 76.580 euro. Cell broadcast: Hier gaat het om een bedrag van een circa 3 miljoen euro (in Nederland wordt dit bedrag begroot voor een rijksbrede invoer van het systeem). Website: Voor het redactioneel beheren en actualiseren van de website en het opstellen en verspreiden van een nieuwsbrief, moet men ongeveer 100.000 euro op jaarbasis rekenen.

51

We baseren deze bedragen op cijfers van het Nederlandse Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie.

65

Call center (we baseren ons hier op gegevens van het Nederlandse ERC en het call center van Influenza): Indien men een contract afsluit met een externe organisatie, worden de kosten geraamd op 50.000 euro op jaarbasis, om het call center stand by te houden. Als er een crisis uitbreekt en het call center geactiveerd wordt, zijn daar kosten aan verbonden afhankelijk van het aantal medewerkers en de duur van de crisis. Deze kosten kunnen variëren van enkele duizenden tot tienduizenden euro’s. Scenario 1 Werkingskosten Cell broadcast Website Call center

Totaal werkingskosten Personeelskosten Totaal scenario 1

Circa 3 miljoen euro 100.000 euro(Redactie en beheer website en nieuwsbrief) 50.000 euro om het call center stand by te houden. (Als er een crisis uitbreekt en het call center geactiveerd wordt, zijn daar kosten aan verbonden afhankelijk van het aantal medewerkers en de duur van de crisis. Deze kosten kunnen variëren van enkele duizenden tot tienduizenden euro’s.) 3.150.000 euro 76.500 euro 3.226.500 euro

Dit lijken grote bedragen, maar men moet dit als een soort verzekering beschouwen die men afsluit. Dit kost veel, maar als er iets gebeurt (in dit geval als er een crisis uitbreekt), zal de investering zijn geld meer dan waard zijn. ADCC als draaischijf (Scenario 2) Als men voor dit scenario kiest, moet men eveneens meer investeren in de voorgaande, basale operaties en initiatieven. Net zoals bij het ondersteunende model, moet men hier dus investeren in een federaal call center, een federale website, cell broadcast en het finaliseren van het mediaprotocol. Het voornaamste verschil is dat men hier centraal in een groep mensen voorziet, die gemeentes kunnen bijspringen in tijd van nood. Deze medewerkers bieden de gemeentes hulp op gebied van persvoorlichting, publieksinformatie, mediamonitoring,… In dit scenario moet men ook streven naar een (betere) relatie met de bedrijfswereld. Ook daar bestaat op crisismomenten vraag naar een centraal aanspreekpunt bij de overheid. Om dit te bereiken, moet men in vredestijd werken aan het ontwikkelen van relaties met de bedrijven op het

66

Belgische territorium. Dit kan door opleidingen te organiseren, of een soort slide show te organiseren, waarmee men langs de bedrijven trekt om zichzelf voor te stellen. Bij dit scenario is ook een professionele publieksmonitoring vereist, waarbij men tijdens en kort na een crisis mensen opbelt om een vragenlijst af te nemen. Met een 15-tal gesloten vragen kan men peilen naar het bereik, via welk kanaal men over de crisis vernomen heeft en informatie zoekt, kennis over wat er gebeurt en eventueel genomen maatregelen, houding tegenover het crisisbeheer en de crisiscommunicatie, sociodemografische kenmerken (opleidingsniveau, gender, leeftijd, …). Ook voor en na een crisis kan men bij dit tweede scenario meer investeren in communicatie. Wat risicocommunicatie betreft, pleiten we ervoor deze bevoegdheid over te hevelen naar de ADCC. Dit zou ons inziens de continuïteit van de communicatie ten goede komen. De federale overheid doet nog te weinig om de houding en perceptie van burgers ten aanzien van risico’s en crisissen te managen. Men moet aan verwachtingsmanagement doen en vertrouwen wekken bij de bevolking. Het is te laat om een imago van geloofwaardigheid op te bouwen bij de media en het publiek als er zich eenmaal een crisis voordoet (Horsley, 2005). Daarnaast is het belangrijk de burgers te informeren over wat de overheid doet en wat ze zelf kan doen. Goed geïnformeerde burgers zijn beter in staat het hoofd te bieden aan een crisis en zullen minder snel beginnen te panikeren. Er moet werk gemaakt worden van een degelijke preventiecampagne, naar het voorbeeld van de “Denk Vooruit-campagne” in Nederland. Hiertoe moeten op de website van de ADCC voor de verschillende mogelijke crisissen pagina’s gemaakt worden met informatie over welke voorzorgsmaatregelen men kan treffen, wat men tijdens een crisis kan doen om zichzelf te beschermen, wat de overheid zal doen op die momenten, waar men tijdens een crisis terecht zal kunnen voor informatie (hier moet het nummer van het nog op te richten federaal call center komen, het adres van de website,…),… Hier kunnen we verwijzen naar bijvoorbeeld de website www.overstromingsvoorspeller.be, waar men aangeeft waar in België eventueel overstromingen kunnen optreden binnen de komende 48 uur. De ADCC kan een voortrekkersrol spelen om dit soort initiatieven te bespoedigen. Ook in de nazorgfase ten slotte heeft de ADCC een rol te spelen, met het oog op het garanderen van de continuïteit. Zij moet de verantwoordelijkheid krijgen voor het communiceren van het telefoonnummer, de website, de organisatie waarop de bevolking terecht kan met vragen. Ten slotte kan men bij dit scenario meer de rol van kennis- en adviescentrum op zich nemen. Dit impliceert dat men wetenschappelijke kennis op het domein van risicoen crisiscommunicatie verzamelt, toegepast onderzoek laat verrichten (bijvoorbeeld naar gedrag van mensen bij evacuaties), participeert in wetenschappelijke netwerken, expertenmeetings organiseert,… Personeelsimplicaties We pleiten ervoor in dit model vier extra voltijdse medewerkers aan te nemen, vergeleken bij de huidige situatie (twee extra Nederlandstalige personeelsleden en twee extra Franstalige personeelsleden). Het taalevenwicht is gezien hun communicatieve taak belangrijk. We geven

67

hier schematisch aan welke taken de twee medewerkers die bij dit scenario extra aangeworven worden (vergeleken bij scenario 1) moeten uitvoeren. Twee extra medewerkers scenario 2 (1 Ndl en 1 Fr) Aanzet maken voor rol ADCC in nazorgfase Risicocampagnes uitdenken en op poten zetten ADCC tot kennis- en expertisecentrum op gebied van risico -en crisiscommunicatie uitbouwen Gemeentes en provincies ondersteunen, op crisismomenten en daarbuiten Budgettaire implicaties (op jaarbasis) 134.140 euro personeelskosten: Vier extra voltijdse medewerkers in vergelijking met de huidige situatie. We pleiten er hier voor twee extra universitaire medewerkers aan te werven (ongeveer 76.580 euro) en twee medewerkers van het niveau B (dit zou ongeveer 57.600 euro kosten). In totaal krijgen we hier dus 134.140 euro extra personeelskosten. Cell broadcast: Hier gaat het om een bedrag van circa 3 miljoen euro (in Nederland wordt dit bedrag begroot voor een rijksbrede invoer van het systeem). Website: Voor het redactioneel beheren en actualiseren van de website en het opstellen en verspreiden van een nieuwsbrief, moet men ongeveer 100.000 euro op jaarbasis rekenen. Call center (we baseren ons hier op gegevens van het Nederlandse ERC en het call center van Influenza): Indien men een contract afsluit met een externe organisatie, worden de kosten geraamd op 50.000 euro op jaarbasis, om het call center stand by te houden. Als er een crisis uitbreekt en het call center geactiveerd wordt, zijn daar kosten aan verbonden afhankelijk van het aantal medewerkers en de duur van de crisis. Deze kosten kunnen variëren van enkele duizenden tot tienduizenden euro’s. Risicocommunicatie: In Nederland trok men in eerste instantie voor de Denk Vooruit-campagne ongeveer 2 miljoen euro uit, in de volgende jaren telkens 0.8 miljoen euro. We begroten hiervoor jaarlijks 1 miljoen euro. Publieksmonitoring: Indien men een publieksenquête in beide landsdelen laat uitvoeren door een professioneel bureau, kost dit circa 30.000 euro voor 1500 enquêtes

68

Scenario 2 Werkingskosten Cell broadcast Website Call center

Risicocampagne Publieksmonitoring


Circa 3 miljoen euro 100.000 euro(Redactie en beheer website en nieuwsbrief) 50.000 euro: om het call center stand by te houden. (Als er een crisis uitbreekt en het call center geactiveerd wordt, zijn daar kosten aan verbonden afhankelijk van het aantal medewerkers en de duur van de crisis. Deze kosten kunnen variëren van enkele duizenden tot tienduizenden euro’s.) Circa 1 miljoen euro 30.000 euro: Indien men een publieksenquête in beide landsdelen laat uitvoeren door een professioneel bureau, kost dit circa 30.000 euro voor 1500 enquêtes 4.180.000 euro 134.140 euro 4.314.140 euro

Voor- en nadelen van beide scenario’s De voordelen van scenario 1 in vergelijking met scenario 2 zijn: het is goedkoper52 en men vormt minder snel een bedreiging voor het lokale niveau. Uit de interviews bleek immers dat gemeentes en provincies wel ondersteuning verwachten van het federale niveau, maar bang zijn dat dit niveau de zaken bij hen helemaal zou komen overnemen. Dit geldt zeker voor de steden en provincies die zelf een goed uitgebouwde communicatiedienst hebben. De nadelen van scenario 1 in vergelijking met scenario 2 zijn: de ADCC is meer afhankelijk van externen om verschillende maatregelen uit te voeren (zo moet men bijvoorbeeld voor het opstellen van FAQ’s en sjablonen, voor het uitoefenen van essentiële functies op crisismomenten, … meer beroep doen op de Infocel), men kan slechts een beperkte ondersteuning bieden aan het lokale niveau en men krijgt minder zicht op wat er leeft bij de bevolking (aangezien men slechts een beperkte publieksmonitoring kan doen). We stellen dit visueel voor in onderstaand schema.

52

Het ondersteunende model is althans op korte termijn bekeken goedkoper. Als we op lange termijn de kosten en baten afwegen van beide modellen, komt het centraliserend model misschien goedkoper uit, omdat er dan meer zaken centraal kunnen geregeld worden en niet elke gemeente erin moet investeren.

69

Criterium Kostprijs Bedreiging voor lokaal niveau Afhankelijkheid ADCC van externen Ondersteuning lokale niveau Inzicht perceptie bevolking

Ondersteunend (scenario 1) + + -

model ADCC als draaischijf (scenario 2) + + +

Legende: + : Op dit criterium scoort dit model beter - : Op dit criterium scoort dit model minder goed

Prioritaire activiteiten? We lijsten hier de te ondernemen acties nog eens samenvattend op. We rangschikken ze volgens de door ons ingeschatte moeilijkheidsgraad - om ze te realiseren. We geven telkens aan waarom ze eerder gemakkelijk, moeilijk of erg moeilijk te realiseren zijn. We maken ook een onderscheid tussen initiatieven die prioritair en minder prioritair zijn. (a) Eerder gemakkelijk Prioritair Vergaderzalen vrijmaken (Is kwestie van intern afspraken te maken) Netwerken: werkgroepen uitbouwen, …(De communicatiemedewerkers van de ADCC zijn daar reeds mee bezig, vraagt enkel intensifiëren van bestaande inspanningen) Intern bij ADCC medewerkers opleiden (Kan relatief gemakkelijk door korte, regelmatige contacten) Taakfiches opstellen voor de verschillende bestuursniveaus (ADCC-medewerkers hebben er reeds een goed zicht op) Mediaprotocol afsluiten (Staat al op papier, moet enkel nog bekrachtigd worden53) Minder prioritair Vertaler voorzien in de Infocel (bij de ADCC is reeds vertaler werkzaam) Voorbereidende documenten opstellen (Daar is al serieuze aanzet gegeven, vraagt enkel tijd) De andere disciplines informatie verstrekken over discipline 5 (Kan gaandeweg, tijdens oefeningen, bij officieuze contacten) Sjablonen, oefeningen voor gemeentes en provincies voorzien (b) Moeilijk Prioritair

53

Hoe langer men natuurlijk wacht met het finaliseren van dit protocol, hoe meer men opnieuw zal moeten onderhandelen met nieuwe hoofdredacteurs.

70

Werking Infocel verbeteren: iemand in de beheerscel plaatsen, meer vertrouwen creëren bij beleidsmakers, interne informatiedoorstroming verbeteren, … (Gevoelige materie) De Infocel verder uitbouwen: mensen aantrekken, hen opleiden, informatie voor hen gemakkelijk raadpleegbaar maken, …(Moeilijk om communicatoren naar ADCC te krijgen voor oefeningen, opleidingen, op crisismomenten) ‘Cel crisiscommunicatie’ oprichten binnen federale overheidsdiensten (Moeilijk om oversten daarmee te laten instemmen, om mensen te motiveren er tijd in te investeren) Oefeningen organiseren (Heel tijdrovende activiteit) Contacten onderhouden met media (Vraagt continue inspanningen) Minder prioritair De ADCC de nodige autoriteit geven (Gevoelige materie) Met een slideshow de verschillende betrokken actoren bezoeken om zich voor te stellen en om duidelijk te maken wat men van de andere partij verwacht (Tijdsintensieve activiteit) Forum creëren voor discipline 5 (Moeilijk om aandacht te krijgen voor aspect communicatie) Mediamonitoring ontwikkelen (Arbeidsintensief en kostintensief) ( c ) Heel moeilijk Prioritair Beleidsmakers wijzen op belang crisiscommunicatie (Ze zeggen dat ze dit belangrijk vinden, maar dit blijkt nog onvoldoende uit de toegekende middelen) Cell broadcast systeem ontwikkelen ( Heel kostintensief) Call center voor noodsituaties oprichten (Arbeidsintensief) Website maken en onderhouden (Arbeidsintensief, vraagt voortdurende inspanningen) Meer autoriteit voor communicatiemedewerkers (Gevoelige materie) Een intranet maken voor communicatoren van de verschillende beleidsniveaus (Arbeidsintensieve materie) Minder prioritair Publieksmonitoring ontwikkelen (Arbeidsintensief, volledig nieuw) Aanzet maken voor de rol van de ADCC in de nazorgfase (Nog geen aandacht aan besteed) Risicocampagne op poten zetten (Weerstand overwinnen, arbeidsintensief) Om deze prioritaire maatregelen uit te werken, zijn meer voltijdse medewerkers nodig. Wel is het zo dat de medewerkers van de ADCC niet op alle gebieden het warm water opnieuw moeten uitvinden. In heel wat domeinen is reeds expertise aanwezig bij andere instanties en kan men gebruik maken van hun eerdere ervaring (zo heeft het ERC – waar de medewerkers van de ADCC goede contacten mee onderhouden - reeds een proefproject gedaan rond cell broadcast, hebben zij uitgebreide ervaring met mediamonitoring, risicocampagnes, publieksmonitoring,… Het hoofd van het ERC is meer den bereid om zaken ter beschikking te stellen van de ADCC. Ook in eigen land bestaat heel wat expertise: zo hebben de Vlaamse Overheid en de werkgroep Influenza ervaring met het oprichten van een call center.)

71

6.3 Conclusie Als België morgen geconfronteerd wordt met een noodsituatie op federaal niveau, dreigt de communicatie aan de bevolking in het honderd te lopen omdat de organisatiestructuren, cultuur en leiderschap onvoldoende voorbereid zijn. De gevolgen daarvan dreigen immens te zijn: er kan onnodige paniek gecreëerd worden, de perceptie die de bevolking van de overheid heeft riskeert slechter worden, en de verantwoordelijkheidsvraag dreigt gesteld te worden. Er moet dringend actie ondernomen worden om daar verandering in te brengen. Uit de interviews met communicatoren en journalisten op verschillende niveaus en op verschillende terreinen blijkt dat er hoge verwachtingen bestaan ten opzichte van de ADCC. Er wordt hulp, ondersteuning, sturing, … verwacht bij het beheer van en de communicatie over gebeurtenissen die de vitale belangen van ons land aantasten. We onderstrepen dat de kwaliteit van de communicatie voor een groot stuk samenhangt met de context van de organisatie, en in het bijzonder met de structuur, de cultuur en het leiderschap. De organisatiecultuur vormt de basis voor de manier waarop men zal communiceren op crisismomenten, zoals uit verschillende studies blijkt (Wise, 2003). Op deze punten moet ingezet worden in de toekomst. Daar komt nog eens de complexe Belgische staatsstructuur bij, met bevoegdheden die over de verschillende bestuursniveaus verspreid liggen. Dit maakt het werk van de communicatiemedewerkers van de ADCC nog complexer. Er moeten dus voldoende tijd en middelen ingezet worden. Bij de keuze van één van de modellen, moet men in het achterhoofd houden dat de meest kostintensieve maatregelen bij beide modellen moeten genomen worden (hier merken we op dat cell boradcasting tot de bevoegdheid van de Algemene Directie Civiele Veiligheid behoort). We zien dat zelfs bij de “light ADCC versie” er nog heel wat initiatieven moeten genomen worden om de crisiscommunicatie goed te realiseren. Uit de interviews kunnen we opmaken dat men in federale overheidsdiensten, gemeentes en provincies waar de discipline 5 al goed uitgewerkt is (bijvoorbeeld het FAVV, Federale Politie en provincie Oost-Vlaanderen), eerder voorstander is van een ondersteunende ADCC. Bij de diensten waar men nog nergens staat, zou men liever zien dat de ADCC een centraliserende rol speelt. Uit een rapport van CEMAC (Crisis and Emergency Management Center) (2003), dat ADCC vergeleek met andere crisiscentra bleek reeds dat de ADCC relatief weinig middelen krijgt en dat de andere centra rechtstreekse steun aan lagere openbare besturen en departementen verstrekken. Wij pleiten ervoor een driejarenplan op te stellen, waarbij ernaar gestreefd wordt de aanbevelingen voor de ADCC als ondersteunende instantie uit te voeren. Na deze drie jaar pleiten we voor een evaluatie, en op basis daarvan kan men beslissen of men wenst verder te gaan in de ingeslagen richting of men ervoor opteert het tweede model te kiezen.

72

VII Samenvatting Inleiding In deze samenvatting geven we de resultaten weer van het onderzoek “Analyse van de crisiscommunicatie”, een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de FOD Binnenlandse Zaken. Dit onderzoek werd gevoerd aan de hand van een literatuurstudie, documentenanalyse, inhoudsanalyse, individuele interviews en groepsinterviews. Investeren in crisiscommunicatie is onontbeerlijk. Crisissen worden vaak veroorzaakt of verergerd door geen of slechte communicatie. Een goede communicatie op crisismomenten daarentegen kan de zelfredzaamheid van de burger vergroten en zelfs tot een versteviging van het imago leiden. Het is daarom van het grootste belang om als overheid werk te maken van een degelijke crisiscommunicatie. Indien men hierin niet investeert in periodes zonder crisis, zal men op crisismomenten de gevolgen hiervan dragen. De overheid heeft bovendien de wettelijke verplichting zich voor te bereiden op het professioneel verstrekken van informatie aan de bevolking en doelgroepen op crisismomenten. Het doel van crisiscommunicatie is de bevolking te waarschuwen, gerust te stellen (paniek te vermijden) en te informeren over de situatie, de genomen maatregelen door de overheid en de te nemen maatregelen door de bevolking. De bedoeling is daarnaast het scheppen van vertrouwen dat de overheid snel, efficiënt en effectief optreedt, (informatie over) hulp en assistentie verstrekt en foutieve informatie corrigeert. Om dit te kunnen bereiken moet crisiscommunicatie snelle, gecoördineerde, eerlijke en zorgvuldige communicatie zijn. Het is belangrijk op voorhand de zelfredzaamheid van de bevolking te bevorderen, door middel van risicocommunicatie. Vaststellingen Uit ons onderzoek blijkt dat de federale overheid onvoldoende voorbereid is op een crisis wat de communicatie aan de bevolking betreft. De organisatiecultuur, -structuur en het leiderschap binnen de federale overheid en al haar deelentiteiten zijn niet voldoende op elkaar afgestemd. Wat men nodig heeft is een draaischijf die de informatie op crisismomenten verspreidt, zowel naar de verschillende betrokkenen als naar de bevolking. Momenteel gebeurt dit nog onvoldoende. Communicatiemedewerkers op de verschillende bestuursniveaus weten niet wie welke taak zal uitvoeren op crisismomenten. Het netwerk voor discipline 5 staat nog in zijn kinderschoenen. Aan risicocommunicatie wordt nauwelijks aandacht besteed. De ADCC is op gebied van crisiscommunicatie niet voldoende voorbereid op een crisis. De communicatiecel is onderbemand en krijgt niet altijd voldoende informatie en vertrouwen. Een degelijke crisiscommunicatie wordt vooraf gegaan door een goede interne communicatie tussen de verschillende cellen en beleidsactoren, en die is er momenteel niet. Zonder een snelle en juiste informatieverstrekking kan de communicatiecel haar werk niet naar behoren uitvoeren. Ze

73

communiceert te traag op crisismomenten en kan niet voldoende een coördinerende rol spelen. Bovendien beschikt de communicatiecel niet over de nodige communicatiekanalen om de bevolking te waarschuwen en te informeren. Als België morgen geconfronteerd wordt met een noodsituatie op federaal niveau, dreigt de communicatie aan de bevolking in het honderd te lopen omdat de organisatiestructuren, cultuur en leiderschap onvoldoende voorbereid zijn. De gevolgen daarvan dreigen immens te zijn: er kan onnodige paniek gecreëerd worden, de perceptie die de bevolking van de overheid heeft riskeert slechter te worden, en de verantwoordelijkheidsvraag dreigt gesteld te worden. Er moet dringend actie ondernomen worden om daar verandering in te brengen. Aanbevelingen Men kan nu twee richtingen uit: ofwel laat men de communicatiecel van de ADCC evolueren naar een ondersteunende instantie (scenario 1), ofwel laat men de communicatiecel uitgroeien tot een draaischijf (scenario 2). In scenario 1 laat men de communicatiecel uitgroeien tot een ondersteunende dienst. De communicatiecel richt zich in dit scenario op het zelfvoorzienend maken van het lokale niveau (door het uitbouwen van lokale netwerken, pools van woordvoerders, …). In scenario 2 verleent de communicatiecel van de ADCC op crisismomenten diensten aan het lokale niveau en groeit het uit tot een kenniscentrum over risicoen crisiscommunicatie, naar het model van het Nederlandse ERC. De ADCC kan dan werk maken van risicocommunicatie en een rol spelen in de nazorgfase. Het is belangrijk voor de continuïteit van de communicatie dat dezelfde instantie zowel preventief communiceert over wat de bevolking kan doen om zichzelf te beschermen, als communiceert na de ramp over waar de bevolking terecht kan met vragen en problemen. Voor welk scenario men ook kiest, sowieso moet werk gemaakt worden van volgende punten: - Eindelijk ontwikkelen van een federaal call center voor noodsituaties en een website die binnen het uur na het uitbreken van een crisis operationeel kunnen zijn; - Het ontwikkelen van alarmeringskanalen, waaronder het cell broadcast systeem; - Organiseren van oefeningen en opleidingen voor communicatiemedewerkers; - Verder uitbouwen van de Infocel (meer medewerkers aantrekken en opleiden, voorbereidende documenten opstellen en laten valideren, ...) ; - Uitwerken van netwerken met communicatiemedewerkers op verschillende bestuursniveaus (waaronder het oprichten van een ‘Cel crisiscommunicatie’ met federale communicatoren. De onderzoeksploeg stelt voor dat mogelijke medewerkers eerst een ingangsexamen doen, zodat de cel kan samengesteld worden uit gemotiveerde en bekwame mensen. Deze mensen moeten op voorhand de toestemming hebben van hun oversten om deel uit te maken van deze cel, ook op crisismomenten, zodat ze kunnen opgeroepen worden. Er wordt geen financiële vergoeding gegeven om deel uit te maken

74

-

van deze cel, maar deelname biedt de mogelijkheid zich verder te ontwikkelen en kan op CV gezet worden en kan op die manier kansen bieden. Wij stellen voor dat deze medewerkers op crisismomenten ook naar de provincies en de gemeentes kunnen gaan om de communicatiemedewerkers daar bij te springen, rekening houdend met de lokale gevoeligheden.); Aandacht besteden aan publieksmonitoring (dient uitgevoerd te worden kort na een noodsituatie, op basis hiervan kunnen de inspanningen geëvalueerd worden en kan de noodplanning indien nodig bijgestuurd worden) en mediamonitoring op crisismomenten.

De federale overheid heeft reeds een aantal stappen gezet, een aantal zaken moeten verder ontwikkeld worden. In heel wat domeinen is reeds expertise aanwezig bij andere instanties en kan men gebruik maken van hun eerdere ervaring. Het ERC is bereid om kennis en ervaring (vb. inzake mediamonitoring, publieksmonitoring, cell broadcast) ter beschikking te stellen van de ADCC. In eigen land bestaat sinds enkele jaren de ervaring van de werkgroep Influenza, die tussen de verschillende bestuursniveaus de crisiscommunicatie heeft verzorgd met een contact center. Deze expertise kan verder aangeboord worden, evenals de ervaring van de Vlaamse Infolijn/1700 inzake het ontwikkelen van een contact center (afstemming front office/back office, databeheer,…). Personeelsimplicaties De huidige staf kan niet én de woordvoering doen, én een aantal uitvoerende taken op zich nemen, zoals medamonitoring, publieksmonitoring, … Als wordt gekozen voor scenario 1, moeten twee extra voltijdse medewerkers (één Nederlandstalige en één Franstalige universitair) aangeworven worden. Eén van de twee moet de rol van webbeheerder kunnen vervullen. Kiest men voor scenario 2, dan moeten vier extra voltijdse medewerkers aangenomen worden, vergeleken bij de huidige situatie (twee extra Nederlandstalige personeelsleden en twee extra Franstalige personeelsleden). Het taalevenwicht is gezien hun communicatieve taak belangrijk. Budgettaire implicaties Bij de twee scenario’s moeten volgende investeringen gedaan worden op jaarbasis (we baseren deze bedragen op cijfers van het Nederlandse Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie en van de werkgroep Influenza): Scenario 1 Werkingskosten Cell broadcast

Circa 3 miljoen euro (Dit bedrag is gebaseerd op het kostenplaatje van dit systeem in Nederland.)

75

Website Call center


Scenario 2 Werkingskosten Cell broadcast Website Call center

Risicocampagne

Publieksmonitoring


100.000 euro(Redactie en beheer website en nieuwsbrief) 50.000 euro om het call center stand by te houden. (Als er een crisis uitbreekt en het call center geactiveerd wordt, zijn daar kosten aan verbonden afhankelijk van het aantal medewerkers en de duur van de crisis. Deze kosten kunnen variëren van enkele duizenden tot tienduizenden euro’s.) 3.150.000 euro 76.500 euro 3.226.500 euro

Circa 3 miljoen euro 100.000 euro (Redactie en beheer website en nieuwsbrief) 50.000 euro: om het call center stand by te houden. (Als er een crisis uitbreekt en het call center geactiveerd wordt, zijn daar kosten aan verbonden afhankelijk van het aantal medewerkers en de duur van de crisis. Deze kosten kunnen variëren van enkele duizenden tot tienduizenden euro’s.) Circa 1 miljoen euro (Dit is het bedrag dat het ERC besteedde aan de risicocampagne ‘Denk Vooruit’.) 30.000 euro: Indien men een publieksenquête in beide landsdelen laat uitvoeren door een professioneel bureau, kost dit circa 30.000 euro voor 1500 enquêtes 4.180.000 euro 134.140 euro 4.314.140 euro

76

We pleiten ervoor om een driejarenplan op te stellen, waarbij ernaar gestreefd wordt de aanbevelingen voor de ADCC als ondersteunende instantie uit te voeren (zie bijlage 9 voor een uitwerking van dit driejarenplan). Na deze drie jaar pleiten we voor een evaluatie, en op basis daarvan kan men beslissen of men wenst verder te gaan in de ingeslagen richting of men ervoor opteert scenario 2 te kiezen.

77

VIII Résumé Introduction Ce résumé reprend les résultats de l’étude “Analyse de la communication de crise”, étude réalisée à la demande du SPF Intérieur. Cette étude a été menée à l’aide de recherches dans la littérature, d’analyses de documents, d’analyses de contenus, ainsi que d’interviews individuelles et en groupe. Il est indispensable d’investir dans la communication de crise. Les crises sont souvent provoquées ou aggravées par une absence de communication ou une mauvaise communication. Par contre, une bonne communication au moment de la crise peut augmenter l’autonomie du citoyen et même renforcer l’image des autorités. Il est dès lors essentiel pour les autorités de développer une telle communication de crise. Si aucun investissement n’est fait pendant les périodes sans crise, il faudra en subir les conséquences en cas de crise. En outre, les autorités ont l’obligation légale de se préparer à fournir professionnellement des informations à la population et aux groupes-cibles en cas de crise. L’objectif de la communication de crise est d’avertir la population, de la rassurer (éviter la panique) et de l’informer de la situation, des mesures prises par les autorités et des mesures à prendre par la population. De plus, le but est de faire en sorte que la population ait confiance dans les autorités pour intervenir rapidement, efficacement et effectivement, pour fournir (des informations sur) l’aide et l’assistance et pour corriger les informations fautives. Pour y parvenir, la communication de crise doit être une communication rapide, coordonnée, honnête et minutieuse. Il est important d’améliorer préalablement l’autonomie de la population via la communication des risques. Observations Notre étude révèle que les autorités fédérales ne sont pas suffisamment préparées à une crise au niveau de l’information de la population. La structure organisationnelle, la culture et la direction au sein des autorités fédérales (et toutes ses entités) ne sont pas suffisamment harmonisées. Il faut une plate-forme responsable de la transmission des informations en cas de crise, tant vers les divers intéressés que vers la population. Tel n’est pas suffisamment le cas actuellement. Les collaborateurs de la communication aux divers niveaux d’administration ignorent qui fera quoi lors d’une crise. Le réseau de la discipline 5 n’en est qu’à ses balbutiements. Peu d’attention est prêtée à la communication des risques. Au niveau de la communication de crise, la DGCC n’est pas suffisamment préparée à une crise. La cellule de communication manque d’effectifs et ne reçoit pas toutes les informations ni la confiance requises. Une bonne communication de crise est précédée d’une bonne communication interne entre les diverses cellules et les acteurs politiques, ce qui n’est actuellement pas le cas. Sans une transmission rapide et correcte de l’information, la cellule de communication ne peut

78

pas travailler correctement. Elle communique trop lentement lors des crises et ne peut pas suffisamment jouer un rôle de coordination. De plus, la cellule de communication ne dispose pas des canaux de communication nécessaires pour avertir et informer la population. Si demain la Belgique est confrontée à une situation d’urgence au niveau fédéral, l’information de la population risque d’échouer car les structures organisationnelles, la culture et la direction ne sont pas suffisamment prêtes. Les conséquences risquent d’être énormes : la panique peut envahir inutilement la population, la façon dont la population perçoit les autorités risque de se détériorer et la question de responsabilité peut surgir. Il faut d’urgence entreprendre des actions pour changer ceci. Recommandations Deux solutions se profilent : soit une évolution de la cellule de communication vers une instance de support (scénario 1), soit une transformation de la cellule de communication en une plaque tournante (scénario 2). Le scénario 1 prévoit de développer la cellule de communication en un service de support. La cellule de communication vise dans ce scénario à faire en sorte que le niveau local subvienne à ses besoins (en élaborant des réseaux locaux, des pools de porte-parole, …). Dans le scénario 2, la cellule de communication du Centre de crise fournit, lors des crises, des services au niveau local et se transforme en centre de connaissances sur la communication de crise et des risques, selon le modèle néerlandais du ERC. Le Centre de crise peut alors s’occuper de la communication des risques et jouer un rôle dans la phase de rétablissement. Il est important pour la continuité de la communication que la même instance communique à la fois préventivement sur ce que la population peut faire pour se protéger, et communique, après la catastrophe, à la population les endroits vers lesquels celle-ci peut se tourner pour avoir des réponses à ses questions et problèmes. Quel que soit le scénario choisi, il faut de toute façon développer les points suivants : - Développer un centre d’appel fédéral pour les situations d’urgence et un site web qui peut être opérationnel une heure après le déclenchement de la crise ; - Développer des canaux d’alerte, donc le système de cell broadcast; - Organiser des exercices et des formations pour les collaborateurs de la communication ; - Développer davantage la cellule d’information (attirer et former plus de collaborateurs, rédiger des documents préparatoires et les faire valider, ...) ; - Élaborer des réseaux avec les collaborateurs de la communication aux divers niveaux d’administration (dont la création d’une « cellule de communication de crise » avec les communicateurs fédéraux. L’équipe d’étude propose d’organiser d’abord un examen d’entrée pour les éventuels collaborateurs afin de créer une cellule composée de gens motivés et capables. Les personnes doivent d’abord obtenir l’accord de leur supérieur pour faire partie de cette cellule, également en cas de crise afin de pouvoir être appelés.

79

-

Aucune indemnité financière n’est accordée pour faire partie de cette cellule mais la participation permet de se développer davantage et peut être indiquée sur le CV offrant ainsi plus d’opportunités. Nous proposons que ces collaborateurs puissent également être envoyés vers les provinces et communes en cas de crise afin d’apporter un renfort aux collaborateurs de la communication.); Tenir compte du monitoring du public (à réaliser peu de temps après une situation d’urgence, ceci permettra d’évaluer les efforts et d’apporter éventuellement quelques modifications) et du monitoring des médias en cas de crise.

Les autorités fédérales ont déjà entrepris quelques démarches, plusieurs choses doivent être développées davantage. Dans de nombreux domaines, une expertise est déjà présente auprès d’autres instances et il est possible d’avoir recours à leur expérience. L’ERC est disposé à mettre ses connaissances et expériences (par exemple en matière de monitoring des médias et du public, du cell broadcast) à disposition de la DGCC. Notre pays dispose depuis quelques années de l’expérience d’un groupe de travail Influenza qui a assuré la communication de crise entre divers niveaux d’administration avec un « contact-center ». Cette expertise peut être approfondie et il en va de même pour la ligne d’infos flamande/1700 relative au développement d’un « contactcenter » (mise au point front office/back office, gestion des données, …). Implications personnelles L’équipe actuelle ne peut pas assurer en même temps la prise de parole et plusieurs tâches exécutives comme le monitoring des médias et du public, … Si on choisit le scénario 1, il faut engager deux collaborateurs temps-plein supplémentaires (un universitaire néerlandophone et un francophone). L’un d’eux doit remplir le rôle de gestionnaire internet. Si on choisit le scénario 2, il faut engager quatre collaborateurs temps-plein supplémentaires par rapport à la situation actuelle (deux collaborateurs néerlandophones et deux collaborateurs francophones). L’équilibre linguistique est important vu leur mission communicative. Implications budgétaires Les investissements suivants doivent être fournis sur base annuelle pour les deux scénarios (nous basons ces montants sur les chiffres du Centre d’Expertise Néerlandais Communication de crise et des risques et du groupe de travail Influenza) : Scénario 1 Frais de fonctionnement Cell broadcast

Environ 3 millions d’euros (ce montant est basé sur l’ensemble des frais du système au Pays-Bas.

80

Site web Centre d’appel

Total frais de fonctionnement Frais de personnel Total scénario 1

Scenario 2 Frais de fonctionnement Cell broadcast Site web Centre d’appel

Campagne Risques

Monitoring du public

Total frais de fonctionnement Frais de personnel Total scénario 2

100.000 euro 50.000 euro pour tenir à jour le centre d’appel. (Des frais sont liés à l’apparition d’une crise et l’activation du centre d’appel, et ce en fonction du nombre de collaborateurs et de la durée de la crise. Ces frais peuvent varier de quelques milliers à plusieurs dizaines de milliers d’euro.) 3.150.000 euro 76.500 euro 3.226.500 euro

Environ 3 millions d’euro 100.000 euro (Rédaction et gestion site web et newsletter) 50.000 euro pour tenir à jour le centre d’appel. (Des frais sont liés à l’apparition d’une crise et l’activation du centre d’appel, et ce en fonction du nombre de collaborateurs et de la durée de la crise. Ces frais peuvent varier de quelques milliers à plusieurs dizaines de milliers d’euro.) Environ 1 million d’euro (C’est le montant que l’ERC a investi dans la campagne des risques ‘Denk Vooruit’.) 30.000 euro: si on veut faire réaliser une enquête publique dans les deux parties du pays par un bureau professionnel, ceci coûte environ 30.000 euro pour 1500 enquêtes 4.180.000 euro 134.140 euro 4.314.140 euro

81

Nous plaidons pour un plan de trois ans visant à réaliser les recommandations pour la DGCC comme instance de support. Après ces trois années, nous plaidons en faveur d’une évaluation, et sur cette base, il sera possible soit de poursuivre le scénario soit de choisir le scénario 2.

82

IX Bijlagen Overzicht bijlagen 9.1 Bijlage 1: Bibliografie 9.2 Bijlage 2: Geïnterviewde personen 9.3 Bijlage 3: Vragenlijst individuele interviews 9.4 Bijlage 4: Analyse-instrument 9.5 Bijlage 5: Deelnemers focusgroepinterviews 9.6 Bijlage 6: Vragenlijst focusgroepen 9.7 Bijlage 7: Personeelsbezetting ERC 9.8 Bijlage 8: Resultaten inhoudsanalyse 9.9 Bijlage 9: Driejarenplan

83

9.1 Bijlage 1: Bibliografie Algemene Directie Crisiscentrum. Activiteitenrapport 2005. 2005, 96 p AMALOU (F.). Les entreprises face aux crises. In: Le Monde, 7/12/1999 (LIBAERT (M.T.). Communication de crise. Tome 1. Sciences PO, Paris) ARGENTI (P.). Crisis communication. Lessons from 9/11. In: Harvard Business Review, Vol.80, Issue 12, Dec 2002, pp.103-109 ARPAN (L.M.), ROSKOS-EWOLDSEN (D.R.). Stealing thunder: Analysis of the effects of proactive disclosure of crisis information. In: Public Relations review, Issue 31, 2005, pp.425433 ARPAN (L.M.), POMPPER (D.). Stormy weaher: testing stealing thunder as a crisis communication strategy to improve communication flow between organizations and journalists. In: Public Relations Review, Vol 29, 2003, pp.291-308 BARRETT (M.S.). Spokespersons and message control: how the CDC lost credibility during the anthrax crisis. In: Qualitative ResearchReports in Communication, Vol 6, No 1, October 2005, pp.59-68 BASHIR (Z.), RANSOM (J.). News from NACCHO – Full – Use preparedness: addressing the 2004-2005 influenza vaccine shortage. In: Journal of Public Health Management and Practice, Vol. 11, Issue 4, 2005, pp.375-377 BENOIT (W.L.). Image Repair discourse and crisis communication. In: Public Relations Review, Vol.23, issue 2, 1997, pp.177-186 BERNSTEIN (J.L.). The Ten Steps of crisis communication. 08/04/2002 www.crisisnavigator.de BIRCH (J.). New Factors in Crisis Planning and Response. In: Public relations Quarterly, Spring 1994, Vol 39, pp.31-34 BLANEY (J.R.), BENOIT (W.L.), BRAZEAL (L.M.). Blowout!: Firestone’s image restoration campaign. In: Public Relations Review, 2002, Vol28, pp.379-392 BLENDON (R.J.), BENSON (J.M.), DESROCHES (C.M.), WELDON (K.J.). Using opinion surveys to track the public’s response to a bioterrorist attack. In: Journal of Health Communication, Vol. 8, 2003, pp.83-92 BOCCARD (P.). La communication de crise. In: Entreprises et histoire, Nr. 11, 1996, pp.41-48 BOULOGNE (G.F.). Communicatie in crisis-situaties. Kluwer Bedrijfswetenschappen, Utrecht, 1996, 95 p.

84

BREMS (H.), SLANGEN (N.). Held of underdog in crisiscommunicatie. Welk verhaal vertel je? Cabinet Office (UK). Crisis communications research. Report, November 2000, 35 p. CASTENFORS (K.), SVEDIN (L.). Crisis communication: learning from the 1998 LPG near miss in Stockholm. In: Journal of Hazardous Materials, Vol 88, 2001, pp.235-254 CEMAC. Algemeen Rapport. Onderzoeksproject ‘bekendheid van het CGCCR en behoeften en tevredenheid van haar klanten en partners’, 2003 CHAN (Y.). In crisis, journalists relinquish independence. Ideological biases can overtake the desire to be independent. In: Nieman Reports, Summer 2001, p.61 COOMBS (W.T.). Choosing the right words. The development of guidelines for the selection of the “appropriate” crisis-response strategies. In: Management Communication Quarterly, 1995, Vol.8, No.4, pp.447-476 COOMBS (W.T.). An Analytical Framework for Crisis Situations: Better Response From a better Understanding of the Situation. In: Journal of Public Relations Research, 1998, Vol 10, Issue 3, pp.177-191 COOMBS (W.T.). Information and Compassion in Crisis Responses: a test of their effects. In: Journal of Public Relations Research, Vol.11, Issue 2, 1999, pp.125-142 COOMBS (W.T.). West Phamaceutical’s explosion: structuring crisis discourse knowledge. In: Public Relations Review, Vol 30, 2004, pp.467-473 COURTNEY (J.), COLE (G.), REYNOLDS (B.). How the CDC is meeting the training demands of emergency risk communication. In: Journal of Health Communication, Vol 8, 2003, pp.128129 COVELLO (V.T.). Best practices in public health risk and crisis communication. In: Journal of Health Communication, Vol.8, Suppl.1, Juni 2003, pp.5-8 D’ALMEIDA (N.). Temps de crise. In: Les cahiers de la communication interne, Febr 2000, Nr. 6 (LIBAERT (M.T.). Communication de crise. Tome 1. Sciences PO, Paris) DELCAYRE (A.). La communication de crise s’organise. In: Strategies, No 891, 23/9/1994 DELMARTINO (D.). Crisissen zijn uitdagingen. In: De Standaard, 15/09/2001 DILENSCHNEIDER (R.L.), HYDE (R.C.). Crisis Communications: Planning for the Unplanned. In: Business Horizons, Jan-Fabr 1985, pp.35-38 DOBBELAERE (B.). Zwijgen bij crisissen haalt je reputatie onderuit. In: De Standaard, 08/11/2001

85

DOUGHERTY (D.). Crisis Communications. What every executive needs to know. Walker and Company, New York, 1992, 197 p. DUKE (S.), MASLAND (L.). Crisis Communication by the Book. In: Public Relations Quarterly, 2002, Vol 47, No. 3, pp.30-35 DURNEZ (E.). Als het noodlot toeslaat. In: De Tijd, 21/09/2001 FEARN-BANKS (K.). Crisis communications. A Casebook Approach. Lawrence Erlbaum Associates, London, 2002, 354 p. FEARN-BANKS (K.). Crisis communication. A review of some best practices. In: HEATH (R.) (ED.). Handbook of Public Relations. Sage Publications, London, 2001, pp.155-166 FISCHHOFF (B.). Risk Perception and Communication Unplugged: Twenty Years of Process. In: Risk Analysis, Vol.15; No. 2, 1995, pp.137-144 FISCHHOFF (B.), LICHTENSTEIN (S.), SLOVIC (P.). Acceptable risk. Cambridge University Press, Cambridge, 1981, 185 p. GARTNER (S.S.). Making the international local: the terrorist attack on the USS Cole, local casualties, and media coverage. In: Political Communication, Vol.21, Issue 2, 2004, pp.139-159 GASCHEN (D.J.). Crisis-What Crisis? Taking your crisis communications plan for a test drive. In: Public Relations Tactics, 2003, Vol.10, No.5, p.12 GICS : Communicating Risk.UK Resilience (document ADCC) GOLAN (K.). Surviving a public health crisis: tips for communicators. In: Journal of Health Communication, Vol 8, 2003, pp.126-127 GONZALEZ-HERRERO (A.), PRATT (C.B.). How to manage a crisis before –or whenever- it hits. In: Public Relations Quarterly, Spring 1995, pp.25-29 GORSKI (T.A.). A blueprint for crisis management. In: Association Management, January 1998, pp.78-79 GRAULS (A.). Crisiscommunicatie: groeiende noodzaak in een onzekere omgeving. KUL, eindverhandeling, 2003, 149 p. GREER (C.F.), MORELAND (K.D.). United Airlines’ and American Airlines’ online crisis communication following the September 11 terrorist attacks. In: Public Relations Review, Vol 29, 2003, pp.427-41 GUSTIN (C.). Avoiding the seven sins of crisis communication. In: Electric Perspectives, 2003, Vol.28, Issue 4, pp.5-6

86

GUTH (D.W.). Oragnizational Crisis Experience and public relations roles. In: Public Relations Review, 1995, Vol 21; No 2, pp.123-136 GUTTELING (J.M.), WIEGMAN (O.). Exploring Risk Communication. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, 1996, 221p. HATTEMER-LEFEVRE (S.). Ces enterprises qui se moquent de la France. In: Le nouvel économiste, 31 mei 2000 (LIBAERT (M.T.). Communication de crise. Tome 1. Sciences PO, Paris) HEIDERICH (D.). Communication de crise sur Internet. Sciences PO, Paris, oct 2002 HEIDERICH (D.). Plan media de crise. Op: Communicationdecrise.com, mart 2003 HORSLEY (J.S.), BARKER (R.T.). Toward a synthesis model for crisis communication in the public sector. An investigation. In: Journal of Business and Technical Communication, Vol.16, Issue 4, Oct.2002, pp.406-440 HORSLEY (J.S.). When ‘Let them eat cake!’ is not the answer: Application of the IssueAttention Cycle in Crisis Communication Planning. In: Conference Paper s- International Communication Association, 2005, Annual Meeting, New York, 22p. HUANG (Y.), LIN (Y.), SU (S.). Crisis communication strategies in Taiwan: Category, continuum and cultural implication. In: Public relations review, June 2005, Vol 31, Issue 2, pp.229-238 HUPET (P.). Risque et systèmes complexes. Les enjeux de la communication. Peter Lang, Bruxelles, 2001, 226 p. JARDINE (C.G.), HRUDEY (S.E.) Mixed messages in risk communication. In: Risk Analysis, Vol.17, No.4, 1997, pp.489-497 KAUFFMAN (J.). Lost in Space: A critique of NASA’s crisis Communications in the Columbia disaster. In: Public Relations Review, Juni 2005, Vol. 31, Issue 2, pp.263-275 KESELMAN (A.), SLAUGHTER (L.), PATEL (V.L.). Toward a framework for understznding lay public’s comprehension of disaster and bioterrorism information. In: Journal of Biomedial Informatics, Vol 38, 2005, pp.331-344 KIGER (P.). Lessons from a crisis: How communication kept a company together. In: Workforce, Novermber 2001, pp.28-36 KUTTSCHREUTER (M.), GUTTELING (J.). Experience-based processing of risk information: the case of the millennium bug. In: Journal of Risk Research, Vol. 7, Issue 1, Jan 2004, pp.3-16 LAGADEC (P.). Stratégies de communication en situation de crise. In: Futuribles, juli/aug 1986

87

LEE (B.K.). Audience-oriented approach to crisis communication: a study of Hong Kong Consumers’ Evaluation of an organizational crisis. In: Communication Research, Vol 31, No.5, October 2004, pp.600-618 LIBAERT (T.). Communication de crise: le choix de message. In: Humanisme et Entreprise, pp.33-48 (LIBAERT (M.T.). Communication de crise. Tome 1. Sciences PO, Paris) LIBAERT (T.). Dix Conseils pour gérer une crise. In: Journal des Maires, juni 1999, pp.47-49 LIBAERT (M.T.). Communication de crise. Tome 1. Sciences PO, Paris LIBAERT (M.T.). Communication de crise. Tome 2. Sciences PO, Paris LIBAERT (T.). Dossier référence et définitions. (mei 2003) www.communication-crise.com LIBAERT (T.). 50 principes de la communication de crise. In: La communication de crise. Editions Dunod, 2002-2003 LOFSTEDT (R.E.), RENN (O.). The Brent Spar Controversy: an example of risk communication gone wrong. In: Risk Analysis, Vol 17, No 2, 1997, pp.131-135 LORDAN (E.J.). The Sago Mine Disaster: a crisis in crisis communications. In: Public Relations Quarterly, Winter 2005, pp.10-12 LUKASZEWSKI (J.E.). Crisis Communication Plan Components and Models. Vol. III, 2005 Edition MAIER (C.T.). Weathering the storm: Hauser’s Vernacular Voices , public relations and the Roman Catholic Church’s sexual abuse scandal. In: Public Relations Review, Vol.31, 2005, pp.219-227 MARCUS (A.A.), GOODMAN (R.S.). Victims and shareholders: the dilemmas of presenting corporate policy during a crisis. In: Academy of Management Journal, Vol.34, No.2, 1991, pp.281-305 MARRA (F.J.). Crisis Communication Plans: Poor Predictors of Excellent Crisis Public Relations. In: Public Relations review, Vol. 24, Issue 4, 1998, pp.461- 474 MARTIN (R.M.), BOYNTON (L.A.). From liftoff to landing: NASA’s crisis communications and resulting media coverage following the Challenger and Columbia tragedies. In: Public Relations Review, 2005, Vol 31, pp.253-261 MARTINELLI (K.A.), BRIGGS (W.). Integrating Public Relations and Legal Responses during a crisis: the case of Odwalla, Inc. In: Public Relations Review, Vol.24, Issue 4, pp. 443-460

88

MASSEY (J.E.). Managing organizational legitimacy: communication strategies for organizations in crisis. In: The Journal of Business Communication, Vol. 38, No.2, April 2001, pp.153-183 MEBANE (F.), TEMIN (S.), PARVANTA (C.F.). Communicating anthrax in 2001: a comparison of CDC information and print media accounts. In: Journal of Health Communication, Vol.8, 2003, pp.50-82 MERTENS (P.), LOOTS (I.). Verkennende internationale literatuurstudie inzake geëigende communicatiekanalen en –vormen, risicoperceptie en risicocommunicatie. UIA,M&G, 1999 MILLAR (D.P.), HEATH (R.L.). Responding to crisis. A rhetorical approach to crisis communication. Lawrence Erlbaum Associates, London, 2004, 379 p. MITROFF (I.). Les principes fondamentaux de la gestion de crise. In: Les Echos, 6/12/2000 (LIBAERT (M.T.). Communication de crise. Tome 1. Sciences PO, Paris) MORIER (R.), EGAN (M.). Preparing for crisis at the World Bank. The role of internal communication in crisis management plans. In: Strategic Communication Management, 2006, pp.22-25 MULLIN (S.). The anthax attacks in New York City: the “Giuliani Press Conference Model” and other communication strategies that helped. In: Journal of Health Communication, Vol 8, 2003, pp.15-16 NN. Atelier sur la communication en temps de crise. Workshop on communication in crisis situation. Florival, 12-14/10/1993 NN. La perception des situations a risques. In: Préventique Sécurité, Nr 82, Juli-Aug 2005 NN. Wegwijzer risicocommunicatie. ‘Sleutelbos binnen handbereik.’ Deel 1 Interprovinciaal Overleg. (ERC) NN. Wegwijzer risicocommunicatie. Sleutelbos binnen handbereik. Deel 2: Conceptueel kader en casus. Interprovinciaal Overleg. (ERC) NN. The dimensions of risk communication. April 2006, STARC NN. Après l’explosion de Toulouse, regardons la communication de crise. In: PréventiqueSécurité, nr.63, Mei-juni 2002 NN. Opinievorming over het milieu en effecten van de media. Pp.15-39 NN. Communicatie in crisissituaties. Handboek. 68 p. PERRY (D.C.), TAYLOR (M.), DOERFEL (M.L.). Internet-based communication in crisis management. In: Management Communication Quarterly, Nov 2003, Vol.17, No.2, pp.206-232

89

POLLARD (W.E.). Public perceptions of information sources concerning bioterrorism before and after anthrax attacks: an analysis of national survey data. In: Journal of Health Communication, Vol. 8, 2003, pp.93-103 RAMACKER (B.). Le centre de crise gouvernemental: Des compétences risquées pour une communication ouverte des Autorités? Mémoire de stage, juillet 2006, 32 p. RAPOPORT (D.). Communication de crise: Comment l’anticiper? Comment l’organiser? Sciences PO Formation, oct 2002, 21p. REDDING (T.). Major accidents, media response and defence of reputation. In: TRS Public Relations Crisis Communications, 05/08/1999 RENAUDIN (H.). Communication de crise et modélisation de diffusion de l’information dans les medias. In: Communication de crise.com, juni 2003 RENN (O.). The role of risk communication and public dialogue for improving risk management. In: Risk Decision and Policy, Vol.3, No. 1, 1998, pp.5-30 ROBERT-CESAR (M.). Veiligheid en preventie voor allen! AEC, Luxemburg, 2006, 499 p. ROSENTHAL (U.), KOUZMIN (A.). Crises and Crisis Management: Toward comprehensive government decision making. In: Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 7, No.2, April 1997, pp.277-304 SAMANSKY (A.W). RUN!: That’s not the crisis communications plan you need. In: Public Relations Quarterly, Fall 2002, pp. 25-27 SCHOENBERG (A.). Do crisis plans matter? A new perspective on leading during a crisis. In: Public Relations Quarterly, Spring 2005, pp.2-6 SEEGER (M.W.). Chaos and crisis: propositions for a general theory of crisis communication. In: Public Relations Review, Vol. 28, 2002, pp.329-337 SEEGER (M.W.), SELLNOW (T.L.), ULMER (R.R.). Public Relations and Crisis Communication. Organizing and Chaos. In: HEATH (R.) (ED.). Handbook of Public Relations. Sage Publications, London, 2001, pp.155-166 SETBON (M.), RAUDE (J.), FISCHLER (C.), FLAHAULT (A.). Risk perception of the “mad cow disease” in France: determinants and consequences. In: Risk analysis, Vol.25, Issue 4, Aug 2005, pp.813-826 SHORE (D.). Communicating in times of uncertainty: the need for trust. In: Journal of Health Communication, Vol 8, 2003, pp.13-14

90

SLANGEN (N.). Modellen van C. Strategische communicatie in 62 verrassende modellen. SDU Uitgevers, Den Haag, 215 p., 2006 SOKAL (C.). Communiquer sous haute surveillance. In: Le Soir, 13/03/2004 SOL (C.). The day before. Risicocommunicatie: wat vertel je de mensen? In: Comma, nummer 1, januari 2003 SPRENGERS (B.). Crisiscommunicatie bij de Belgische Defensie. KUL, eindverhandeling, 2003, 113 p. (+ bijlagen) STANTON (P.V.). Ten communications mistakes you can avoid when managing a crisis. In: Public Relations Quarterly, 2002, Vol.47, Issue 2, pp.19-22 Swedish Emergency Management Agency. Crisis Communication Handbook. SEMA’s Educational Series, 2003, Vol.1, 63 p. TAYLOR (M.), PERRY (D.C.). Diffusion of traditional and new media tactics in crisis communication. In: Public Relations Review, Vol 31, 2005, pp.209-217 THELWALL (M.) & STUART (D.). Blogging Communication Technologies during Crises. In: Journal of Computer-Mediated Communication, Vol.12, 2007 ULMER (R.R.). Effective crisis managelent through established stakeholder reltionships. In: Management Communication Quarterly, 2001, Vol 14, No 4, pp.590-615 VAN CAMPENHOUT (M.). Crisiscommunicatie bij rampenbestrijding. Case study: Watersnood in Vlaanderen, september 1998. KUL, eindverhandeling, 1999, 113 p. VAN RULER (B.), ELVING (W.), VAN DEN HOOFF (B.), SMIT (e.), VERHOEVEN (P.). Communicatiemanagement in communicatiewetenschappelijk perspectief. Boom (hoofdstuk 15) VAN WIJK (E.). Van Sesamstraat naar de Wetstraat. Of hoe van uw mediaoptreden een success maken. Acco, Leuven, 2004 VERREET (E.). Een uitweg na crisis? VLOEBERGHS (D.). Organisatiecommunicatie in de eenentwintigste eeuw. KUL (syllabus) WAHLBERG (D.). Ending the debate: crisis communication analysis of one university’s American Indian athletic identity. In: Public Relations Review, 2004, Vol 30, pp.197-203 WALKER (G.). Risk Perception and Communication in Disaster Management. Werkgroep Voorlichtingsraad. Risico en crisis gecommuniceerd. Naar een verbeterde risicoen crisiscommunicatie.

91

WILLIAMS (D.E.), OLANIRAN (B.A.). Expanding the Crisis planning function: Elements of risk communication to crisis communcation practice. In: Public Relations Review, Vol.24, Issue 3, 1998, pp.387-400 WISE (K.). Attribution versus compassion: the City of Chicago’s response to the E2 crisis. In: Public Relations Review, 2004, Vol 30, pp.347-356 WISE (K.). The Oxford Incident:organizational culture’s role in an anthrax crisis. In: Public Relations Review, 2003, Vol 29, pp.461-472 WRAY (RJ), KREUTER (MW), JACOBSEN (H.), CLEMENTS (B.), EVANS (R.G.). Theoretical perspectives on public communication preparedness for terrorist attacks. In: Family and Community Health, Vol.27, Issue 3, 2004, pp.232-241 WRIGLEY (B.), SALMON (C.T.), PARK (H.S.). Crisis management planning and the threat of bioterrorism. In: Public relations review, 2003, Vol. 29, pp.281-290 ZALLER (J.), CHIU (D.). Government’s Little Helper: US Press Coverage of Foreign Policy Crisis, 1945-1991. In: Political Communication, 1996, Vol 13, pp.385-405 ZAVESTOSKI (S.), AGNELLO (K.), MIGNANO (F.), DARROCH (F.). Issue framing and citizen apathy toward local environmental contamination. In: Sociological Forum, Vol.19, Issue 2, Juni 2004, pp.255-283

92

9.2 Bijlage 2: Geïnterviewde personen Face to face interviews Mevrouw Tania Berchem (crisiscentrum Luxemburg) Mevrouw Monique Bernaerts (ADCC) Mevrouw Jessie Beurms, Mevrouw Julie Clement en de Heer Luc Bauwens (provincie OostVlaanderen) Mevrouw Els Cleemput (Federale Politie) De Heer Dirk Delechambre (stad Antwerpen) De Heer Benoit Hachez (verantwoordelijke discipline 5 provincie henegouwen) De Heer Jan Eyckmans (FOD Volksgezondheid) Mevrouw Griet Heyvaert en Mevrouw Lut Vandevelde (Electrabel) De Heer Pascal Houbaert (FAVV) Mevrouw Inge Jooris (Influenza) De Heer Alain Lefèvre (ADCC) Mevrouw Lieve Pellens (Federaal Parket) Mevrouw Henny Strooij (verantwoordelijke communicatie ramp Enschede) Mevrouw Laura Szabo (Civiele Veiligheid) De Heer Lodewijk Van Bladel, de Heer Christian Vandecasteele en de Heer Guy Lefebvre (FANC) De Heer Lodewijk van Wendel de Joode (ERC) De Heer Frank Vergeer (ERC) Mevrouw Hilde Verhelst (provincie Antwerpen) Mevrouw Monique Wylock (FOD Kanselarij) Telefonische interviews De Heer Eric Aerden (FOD Mobiliteit) Mevrouw Anne Coeckelbergh (FOD P&O) Mevrouw Chantal De Pauw (FOD Economie) De Heer Paul Dewil ( Waalse Overheid) De Heer Frank Hardeman (SCK) De Heer Roeland Kortleven (gemeente Mol) Mevrouw Antonia Leroy (FOD Justitie) Mevrouw Silvie Maes (gemeente Beveren) De Heer Guy Petit (provincie Henegouwen) De Heer Eddy Stoens (provincie West-Vlaanderen) De Heer Patrick Vandenberghe (Vlaamse Overheid)

93

Schriftelijke interviews Mevrouw Kathleen Bruggemans (provincie Vlaams-Brabant) Mevrouw Sandra Durieux (Le Soir) De Heer Thierry Goeman ( Belang van Limburg) De Heer Gianni Ruggieri (stad Seraing) De Heer Alfons Verdyck (stad Leuven)

94

9.3 Bijlage 3: Vragenlijst individuele interviews Inleiding Ik ben verbonden aan de KULeuven als onderzoekster naar overheidscommunicatie aan de School for Mass Communication Research. In opdracht van de ADCC (de Algemene Directie Crisiscommunicatie) onderzoek ik hoe de communicatie tijdens crisissen verloopt op federaal niveau – in samenwerking met andere bestuursniveaus en hoe ze verbeterd kan worden. Centraal hierbij staat de samenwerking tussen de ADCC en de verschillende betrokken actoren, waaronder uw organisatie. In het kader hiervan zou ik u een aantal vragen willen voorleggen. Om het zo goed mogelijk te doen, zou het het beste zijn als ik tot bij u kom. Wanneer zou dit voor u het beste passen? 1. Eerst zou ik willen vragen dat u kort uw voorgaande professionele ervaring schetst. Crisiscommunicatie in de organisatie In eerste instantie zullen we uw organisatie van dichtbij bekijken en nagaan hoe uw organisatie tijdens een crisis communiceert of zou communiceren. 2. Over welke middelen en personeel beschikt uw organisatie voor communicatie? • Hoeveel mensen/ middelen kunnen tijdens een crisis bijkomend ingezet worden voor de communicatie (info aan de bevolking)?

3. Hebben de communicatiemedewerkers binnen uw organisatie eigen beslissingsbevoegdheid over de communicatie? Of wordt elke communicatie door de hiërarchie gevalideerd? 4. Beschikt uw organisatie over een uitgewerkt noodplan/ crisiscommunicatieplan? a. Waaruit bestaat dat plan? b. In welke mate werd u betrokken bij de uitwerking ervan? c. In welke mate is het afgestemd op de structuren van de noodplanning en het crisisbeheer? (disciplines, fasen,…) d. Is het afgetoetst aan andere plannen in binnen- en buitenland? Is er overleg geweest met alle potentieel betrokken actoren bij het opstellen ervan?Met de ADCC? e. In welke mate is het afgestemd op de aanpak van de crisiscommunicatie door de ADCC? f. Wie kent het plan tot in detail?

95

g. Zijn er checklists bij het plan gevoegd over wie moet gecontacteerd worden, welke stappen moeten ondernomen worden, …? h. Worden oefeningen gehouden waarbij het crisiscommunicatieplan uitgetest wordt?Hoe vaak gebeurt dit? Welke middelen en personeel zijn beschikbaar? i. Vindt u communicatieplannen nodig, of hecht u meer belang aan een goed netwerk en uitgebouwde kanalen? 5. Hoe belangrijk is communicatie tijdens een crisis? (in het algemeen en binnen uw organisatie?) Kunt u vanuit uw ervaring voorbeelden aanhalen?

6. Wordt er tijdens de crisis een logboek bijgehouden van het crisisverloop? Wordt er één specifiek bijgehouden op het gebied van communicatie? Wat wordt er verder mee gedaan? 7. Is er een crisisteam aangesteld? a. Is er plaats in dit team voor communicatiemensen? b. Hoe gebeurt de afstemming tussen het crisisteam en communicatieverantwoordelijken? c. Is er een crisis-woordvoerder aangeduid? Wie is dit (hiërarchisch gezien?)

de

8. Hoe belangrijk is interne communicatie tijdens een crisis? • Hoe verloopt het proces van interne communicatie ? Kan u een voorbeeld geven van de concrete invulling? (hoe verlopen contacten met de medewerkers, hoe worden zij op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen ,…?) Wordt deze ook door uw diensten geregeld, of door andere mensen binnen de organisatie? • Krijgen zij, behalve instructies, ook informatie over het crisisverloop? 9. Is er tijdens crisissen een impuls vanuit politieke hoek op uw organisatie die de communicatie beïnvloedt? 10. Als u moet kiezen tussen de volgende twee mogelijkheden, voor welke mogelijkheid zou u dan opteren: • Ofwel snel en misschien onvolledig communiceren tijdens een crisis, ofwel langer wachten en grondig communiceren? Zijn er concrete gevallen waarin u denkt te vroeg/te laat gecommuniceerd te hebben? Welke lessen zijn daar dan uit getrokken?

96

•

Over alles transparant zijn, of eerder minder transparant communiceren (sommige info bewust niet communiceren? Zijn er concrete gevallen waarin u kan aangeven welke afwegingen meespeelden? Waarop was de keuze gebaseerd?

11. Wordt er tijdens een crisis gepeild naar de informatiebehoeften van de bevolking? Naar wat het publiek denkt? Formeel via mediamonitoring? Opiniepeilingen? Of informeel via gesprekken met journalisten, ...? 12. Wordt de berichtgeving in de media opgevolgd tijdens de crisis? -

Is er een mediamonitoringorgaan?Zijn hiervoor middelen/ beschikbaar? Wordt op basis van die informatie de communicatie aangepast? Worden er (achteraf) analyses gedaan? Worden er lessen getrokken? Kunt u hiervan voorbeelden aanhalen?

personeel

13. Wordt er gecommuniceerd bij het beëindigen van de crisis? Op intern en extern niveau?Vb. door uitgeven speciaal krantje, … 14. Wordt de crisiscommunicatie na een crisis geëvalueerd? Worden er lessen getrokken uit voorbije crisissen?Kunt u concrete voorbeelden geven? De media In dit onderdeeltje zullen we ingaan op de relaties met de media tijdens een crisis en hoe u de media inzet om te communiceren naar de bevolking toe. 15. “Een crisis is een probleem dat in de media voorkomt”. Wat vindt u van deze stelling? 16. Vindt u dat de media een crisis versterken? 17. Hoe verlopen de contacten van uw organisatie met de media tijdens een crisis? a. b. c. d.

Kunt u dit illustreren aan de hand van concrete voorbeelden? Wat vindt u van de manier waarop deze contacten verlopen? Hoe kan het beter? Hoe zou u de crisiscommunicatie op de rampplaats aanpakken? (perscentrum oprichten, guided tour organiseren,…)

97

18. Welke alarmeringskanalen kunt u ter beschikking stellen en hoever staat het met projecten hierrond? 19. Heeft u basismateriaal over de organisatie of over potentiële risico’s klaar liggen om achtergrondinformatie te geven ten tijde van een crisis?(via pers, website,…)

ADCC en samenwerking We willen het in het volgende onderdeel hebben over de functionering van de Algemene Directie Crisiscentrum en de samenwerking tussen uw organisatie en de ADCC. 20. In welke mate bent u vertrouwd met de structuren van het crisisbeheer op federaal niveau? (fasering en disciplines)? 21. In welke mate is discipline 5 volgens u voldoende uitgebouwd om haar taken te realiseren? 22. Kunnen we volgens u spreken van een crisiscommunicatiebeleid? Waarom (niet)? 23. In welke mate bent u vertrouwd met de aanpak van de crisiscommunicatie door de ADCC? 24. In welke mate bent u vertrouwd met concrete communicatieplannen van de ADCC? 25. Hebt u al een praktijkervaring (wat betreft crisiscommunicatie) gehad met de ADCC? Wat ervoer u als positief? Wat ervoer u als een gebrek / lacune? 26. In welke mate kent u de communicatiemedewerkers van de ADCC? 27. In welke mate hebt u vertrouwen in (het werk van) de communicatiemedewerkers van de ADCC? 28. Vindt u dat de communicatiemedewerkers van de ADCC de juiste vaardigheden/ het juiste profiel hebben?Of zijn er vaardigheden die moeten bijgesteld worden/die compleet afwezig zijn? (Vb. contacten met de bevolking, omgaan met journalisten,…) 29. In welke mate bent u betrokken bij het mee vorm geven van concrete communicatie-acties in samenwerking met de ADCC? (vb. communicatiestrategie, bij oefeningen, …)

98

30. Beschikt de ADCC volgens u over de gepaste informatiekanalen aan de bevolking? Wat ontbreekt volgens u?Wat vindt u van hun videoconferentie-systeem? Is er genoeg aandacht voor call center, SMS-waarschuwing,… 31. Werkt men voldoende praktisch en gericht op de informatiebehoefte van de bevolking bij de ADCC? 32. In welke mate is de communicatiecel/Infocel binnen de ADCC voldoende uitgebouwd om haar taken te realiseren? 33. Is de crisiscommunicatiecel/Infocel van de ADCC voldoende voorbereid om een antwoord te bieden aan een ernstige crisissituatie? 34. Denkt u dat de communicatiemedewerkers van de ADCC over een goed netwerk van contacten beschikken? 35. Kunt u op basis van uw ervaringen met de ADCC aangeven wat volgens u de huidige sterktes van deze organisatie zijn op het gebied van crisiscommunicatie ? 36. Wat de huidige zwaktes zijn? 37. Hebt u al een ervaring over de informatiedoorstroming van en naar de Infocel? Beschikt de Infocel tijdig over voldoende informatie?

38. Wat verwacht u van de communicatiecel van de ADCC? • In welke mate/omstandigheden zou u op de communicatiemedewerkers van de ADCC beroep doen? • In welke mate/omstandigheden zou u op hun informatiekanalen aan de bevolking beroep doen? • Welke rol ziet u weggelegd voor de ADCC tijdens een crisis op het gebied van crisiscommunicatie? • Hoe zou zij concreet kunnen bijdragen aan een betere crisiscommunicatie, ook voor uw organisatie?(= kansen) • Mocht de ADCC in middelen en mensen voorzien om u tijdens een crisis bij te staan bij de communicatie, zou u dan van deze dienst gebruik maken? (cfr ERC) • Zou u bereid zijn mee te werken aan een pool van crisiscommunicatoren (om bij te springen bij andere FOD’s, provincies, of gemeentes?) • In welke mate zou de ADCC crisiscommunicatie-trainingen moeten aanbieden?

99

•

In de literatuur wordt vaak aangehaald dat risicocommunicatie en crisiscommunicatie nauw met elkaar zijn verbonden. Zou de ADCC zich dan ook moeten toeleggen op risicocommunicatie?

39. Wat zijn mogelijke redenen waarom u niet zou terugvallen communicatiemedewerkers –of kanalen van de ADCC? (= bedreigingen)

op

de

40. In welke mate beperkt u zich bij een crisis tot/ ent u zich op de communicatie van de ADCC ? Neemt u daarnaast ook eigen initiatieven?Welke? 41. Is de ADCC eerder sterk in het plannen van crisiscommunicatie of in het uitvoeren ervan? 42. Op basis van uw ervaringen, wat zijn volgens u de sterke en de zwakke punten in de samenwerking van uw organisatie met de ADCC op het gebied van crisiscommunicatie?Kunt u hier concrete voorbeelden van geven? • •

Hoe kan de samenwerking met de ADCC verbeterd worden volgens u? Concreet? Hoe verloopt de interactie met andere betrokken overheden (FOD’s, provincie, gemeenten) op het gebied van crisiscommunicatie? o Wordt de informatiedoorstroming goed beheerd? o Worden er structurele overlegmomenten voorzien bij crisissen tussen verschillende betrokken overheden?

43. In welke mate bent u vertrouwd met de werkgroep crisiscommunicatie? • Wat vindt u van de aanpak? • Vindt u het zinvol? • Ziet u resultaat? • Wat kan beter? 44. Onder welke vorm zou u op de hoogte gehouden willen worden over de voorbereidingen op het vlak van crisiscommunicatie (en crisisbeheer)? Tot slot Heeft u verder nog a. opmerkingen b. bedenkingen c. aanbevelingen? Dan rest me u heel hartelijk te bedanken voor uw bereidwillige medewerking!

100

Indien u nog aan andere zaken zou denken of bijkomende informatie wenst, kunt u contact opnemen met Dave, Peter, Benoit of mij.

101

9.4 Bijlage 4: Analyse-instrument Vormelijke kenmerken Voor krant en TV 1. Nummer codeur 1. Nathalie 2. Sofie

2. Publicatiedag 3. publicatiemaand 4. publicatiejaar

Krant 5. Krant 1. De Standaard 2. Het Laatste Nieuws 3. Le Soir 4. La Dernière Heure 99. niet van toepassing 6. Pagina 7.. Oppervlakte artikel (tekst + foto + titel) (99 bij TV-item) 8. Soort artikel 1. Artikel 2. Interview 3. opiniestuk 99.bij tv-item

Visuele ondersteuning Krant

102

9. Wie/ wat wordt afgebeeld op de meest dominante afbeelding? (Gellingen) (als brandweer gewonden helpt, kijken wie/wat centraal staat, daar geven ondertitels vaak aanwijzing): Afbeelding 1: 1. Foto plaats na de ramp/beschadigde pijpleiding (instructief) 2. Plaats na de ramp (emotioneel) (vb. bloemen, …) 3. Reddingwerkers (brandweer, Rode kruis, …) 4. Ontploffing (vuur) 5. Kaart/grafiek 6. Gewonden 7. Foto overledenen/vermisten 8. treurenden/familie slachtoffers 9. autoriteiten (koning, ministers, burgemeester, …) 10. andere 88. géén afbeelding 99. Gaat over Parijs 10.Wie/wat wordt afgebeeld (Parijs) Afbeelding 1: 1. autoriteiten (ministers, burgemeester, Koninklijke familie,… Niet: politie/brandweer) 2. brandende auto 3. jongeren 4. politie/brandweer 5. Conflict (vb. politie die waterkanon inzet tegen jongeren) 6. slachtoffers 7. kaart/grafiek 8. andere 88. Geen afbeelding 99. gaat over Gellingen

Televisie 11. TV-zender 1. Eén

103

2. VTM 3. La Une (RTBF) 4. RTL 99. bij krantenartikels 12. Hoeveel seconden duurt het item? ... seconden 99 bij krantenartikels 13. Is het item het eerste nieuwsitem in het journaal? 1. ja 2. nee 99. (krantenartikel)

14. Hoeveel citaten/interviews komen er aan bod in het artikel/item? ….citaten/interviews 15. Hoe vaak wordt de overheid (federaal, provinciaal, gemeentelijk. Dus ook: brandweer, politie,…) geciteerd/geïnterviewd in het item? …. Citaten 16. Indien de overheid geciteerd wordt, wie wordt geciteerd/geïnterviewd in citaat 1(hier beschouwen we de brandweer/politie wél als overheid) 1. Politie 2. Brandweer 3. Burgemeester/stadsbestuur/lokale autoriteiten 4. provinciale overheid 5. (Woordvoerder) ADCC 6. Federale overheid (niet ADCC) 7. premier/kabinet/medewerkers 8. andere 99. niet van toepassing 17. Wie wordt geciteerd/geinterviewd in citaat 2? 18. Wie wordt geciteerd/geinterviewd in citaat 3?

104

19.. Indien de overheid geciteerd wordt, welk soort informatie wordt gegeven in de quotes/interviews? Citaat/interview 1: 1.Toelichting gebeurtenissen (vb politiecommissaris legt uit wat er voorbijgaande nacht gebeurd is, ooggetuige beschrijft wat hij zag, …) 2. (Antwoord op) beschuldigingen 3. Preventieve maatregelen (ter voorkoming van de ramp) 4. Toelichting maatregelen om crisis nu te beheersen 5. Informatie over wat de burger kan doen, voor de burger 6.medeleven 7.Verantwoordelijkheid (wie is verantwoordelijk voor de ramp?) 8. Geruststelling 9..Andere 99. niet van toepassing 20. Citaat/interview 2: 21. Citaat/interview 3: Actoren 22. Hoeveel actoren worden geparafraseerd in het artikel? (de visie van de actor wordt door de auteur verwoord/samengevat, niet letterlijk geciteerd) … actoren 23. Hoeveel overheidsactoren (ook brandweer, politie) worden geparafraseerd in het artikel? ….actoren 24. Indien overheidsactoren, om welke actoren gaat het? Actor 1: 1. Politie 2. Brandweer 3. Burgemeester/stadsbestuur/lokale autoriteiten 4. provinciale overheid 5. (Woordvoerder) ADCC 6. FOD/federale overheid (niet ADCC) 7. premier/kabinet/medewerkers 8. Ander 99. Niet van toepassing

105

25. Actor 2 26. Actor 3 27. Hoeveel overheidsactoren worden gewoon genoemd in het artikel?(dus niet geciteerd, geparafraseerd) …. Actoren 99 indien geen enkele 28. Om welke actoren gaat het?(enkel overheidsactoren!) Actor 1: 1. politie 2. Brandweer 3. Burgemeester/stadsbestuur/lokale autoriteiten 4. provinciale overheid 5. (Woordvoerder) ADCC 6. FOD/federale overheid (niet ADCC) 7. premier/kabinet 8. Ander 99.niet van toepassing 29. Actor 2 30. Actor 3

31. Worden er tussen de verschillende overheden (federaal, lokaal, tegenstrijdigheden meegedeeld? (vb burgemeester zegt A en minister zegt B) 1. ja 2. nee 99.niet van toepassing

provinciaal)

32. Worden er binnen de federale/provinciale/lokale overheid tegenstrijdigheden meegedeeld? (vb minister van Volksgezondheid zegt A en minister van landsverdediging zegt B) 1. ja 2. nee 99.niet van toepassing

106

33. Worden er telefoonnummers gegeven waar mensen terecht kunnen met vragen, problemen, … 1. ja 2. Nee 34. Wordt er een website gegeven waar mensen terecht kunnen voor meer informatie, met vragen, problemen, …? 1. Ja 2. Nee 35. Wordt over de federale overheid gezegd dat ze diensten aanbood? 1. Ja 2. Nee 36. Wordt over de federale overheid gezegd dat ze informatie aanbood? 1. Ja 2. nee 37. Wordt over de lokale overheid gezegd dat ze diensten (in verband met het crisisbeheer) aanbood? 1. ja 2. Nee 38. Wordt over de lokale overheid gezegd dat ze informatie aanbood? 1. ja 2. nee 39. Wordt door de overheid (federaal, provinciaal, lokaal. Niet: brandweer/politie) medeleven getoond met de slachtoffers? 1. ja 2. nee

40. Geeft het item aan dat de overheid iets kan doen om het probleem te verhelpen (actie kan ondernemen om het probleem te verhelpen, initiatieven kan nemen om het probleem op te lossen, …)? (Staat los van het feit of ze het doet of niet) 1. ja

107

2. nee 41. Wordt over beleidsmaatregelen op korte termijn bericht? (meer ad hoc vb. ontruiming wijk, …) 1. ja 2. Nee

42. Wordt over structurele beleidsmaatregel bericht ( op lange termijn, vb hervorming brandweer) 1. ja 2. nee 43. De Belgische autoriteiten (de overheid, op gemeentelijk/provinciaal/lokaal niveau. Dus niet: politie, brandweer) worden aangewezen als de schuldigen van het probleem (door nalatigheid, te weinig voorbereiding, slechte wetgeving,….) (Hier bedoel ik de oorzaak van de crisis) 1. ja 2. Nee 44. De Belgische autoriteiten (federaal, provinciaal, lokaal niveau) wordt verweten het probleem niet goed aan te pakken. (Hier bedoel ik de crisis zelf) 1. ja 2. Nee 45. Is overheid actor als het gaat over nazorg? 1. ja 2. nee 99. niet van toepassing 46. Belangrijkste thema artikels Parijs 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

criminele feiten slachtoffers/schade schade gerechtelijke aspecten crisisbeheer door brandweer crisisbeheer door politie crisisbeheer door lokale overheid crisisbeheer door federale overheid

108

9. crisiscommunicatie overheid 10. Dreiging (risico dat het overslaat van Frankrijk naar ons) 11. Oproep internet 12. Reactie allochtone jongeren 13. andere 99. Artikel Gellingen

47. Belangrijkste thema artikel Gellingen 1. Wie is de schuldige? 2. Wat liep er fout? 3. Overzicht gebeurtenissen 4. Slachtoffers/gewonden 5. Belgische hulpdiensten 6. Buitenlandse reacties/hulp 7. Crisisbeheer door de overheid 8. Crisiscommunicatie 9. Financiële aspecten ramp 10. Gerechtelijke aspecten (vervolging, aansprakelijkheid, …) 11. begrafenis/nationale rouw 12. Preventieve maatregelen naar de toekomst toe (acties/voorstellen om iets dergelijks in de toekomst te vermijden) 13. overzicht vroegere gasrampen 14. andere 99. Artikel Parijs 48. Op welke toon wordt er over de federale overheid bericht? 1. zeer positief, met lof 2. eerder positief 3. neutraal 4. eerder negatief 5. zeer negatief, kritisch 99.t van toepassing (als er niets over de federale overheid gezegd wordt) 49. Hoe wordt er over de provinciale overheid bericht? 1. zeer positief, met lof 2. eerder positief 3. neutraal 4. eerder negatief

109

5. zeer negatief, kritisch 99.t van toepassing (als er niets over de federale overheid gezegd wordt) 50. Hoe wordt er over de lokale overheid bericht? 1.zeer positief, met lof 2.eerder positief 3.neutraal 4.eerder negatief 5.zeer negatief, kritisch 99.niet van toepassing (als er niets over de federale overheid gezegd wordt) Frames Human interest frame? 51. Wordt er in het item een menselijk gezicht gegeven aan het probleem? (getuigenis van persoon, citaat slachtoffer) 2. ja 3. nee 52. Legt men vooral nadruk op personen, en niet op beleidsmakers/organisaties? 1. ja 2. nee 53. Het artikel legt nadruk op hoe het probleem/onderwerp individuen of groepen raakt. 1.ja 2. nee 54. Het artikel duikt in het privé-leven of de persoonlijke omstandigheden van de actoren. 1. ja 2. nee Verantwoordelijkheidsframe 55. Het artikel suggereert dat een individu (of een groep mensen) verantwoordelijk is voor het probleem/onderwerp. 1. je 2. nee Conflict frame 56. Verwijst men in het item naar onenigheid tussen partijen-groepen-individuen?

110

1. ja 2. nee 57. Is er een individu, groep, partij die een ander verwijt? 1. ja 2. nee 58. Verwijst het item naar twee of meer verschillende visies op de zaak? 1. ja 2. nee Moraliteitsframe 59. Bevat het item een morele boodschap? 1. ja 2. nee 60. Verwijst men in het item naar moraliteit, religieuze principes, God? 1. ja 2. nee 61. Geeft men in het item bepaalde (sociale) richtlijnen mee met betrekking tot hoe men zich zou moeten gedragen? 1. ja 2. nee Economische frame 62. Wordt er in het item melding gemaakt van financiële winst/verlies, nu of in de toekomst? 1. ja 2. nee 63. Wordt er melding gemaakt van precieze kost van bepaalde zaken? 1. ja 2. nee 64. Wordt er melding gemaakt van economische gevolgen (voor overheid, individu, groepen) van bepaalde acties/maatregelen? 1. ja

111

2. nee Gellingen 65. Wordt er iets gezegd over de gevaren van gas/ Mensen die zich druk maken om gas/wat je kan doen bij waarnemen gasgeur? 1. ja 2. Nee 99. artikel Parijs Parijs 66. Wordt er melding gemaakt van daders? 1. Ja 2. Nee 99. artikel Gellingen

67. Wordt de nationaliteit van de dader(s) vermeld (in de tekst, dus niet op de beelden/foto’s)? 1. ja 2. Nee 88. Geen daders 99. artikel Gellingen

68. Wordt de godsdienst van de dader(s) vermeld? 1. Ja 2. nee 88. Geen daders 99. Artikel Gellingen 69. Wordt de huidskleur van de dader(s) vermeld? 1. Ja 2. nee 88. Geen dader 99. Artikel Gellingen 70. Worden de plaatsen waar rellen/amok was algemeen bepaald (de stad) of meer specifiek beschreven (wijk, straat, …)

112

1. Algemeen 2. meer specifiek 99. Artikel Gellingen 71. Wordt vermeld dat het om losstaande/geïsoleerde incident(en) gaat? 1. Ja 2. Ja, maar het wordt in twijfel getrokken (dus er wordt gezegd dat de overheid deze boodschap verspreidt, maar men trekt het in twijfel) 3. Neen 88. Niet van toepassing 99. artikel Gellingen 72. Wordt vermeld dat er in België een sociaal netwerk is/maatschappelijk werkers aan het werk zijn? 2. Ja 3. Neen 88.Niet van toepassing 99. Artikel Gellingen 73. Wordt vermeld dat de (lokale) politie een adequaat antwoord biedt op de situatie? 1. Ja 2. Neen 88. Niet van toepassing 99. Artikel Gellingen

113

9.5 Bijlage 5: Deelnemers focusgroepinterviews Interview Nederlandstalige communicatieverantwoordelijken gemeentes en provincies (5 juni 2007, 10u) De Heer Mark Geerits (Limburg) Mevrouw Liselotte Olders (provincie West-Vlaanderen) Mevrouw Greet Verleye ( stad Brugge) De Heer Kris Versaen (VVSG) Interview Franstalige communicatieverantwoordelijken gemeentes en provincies (6 juni 2007, 10u) De Heer André Decorte ( provincie Waals-Brabant) De Heer Benoit Hachez (provincie Henegouwen) De Heer Mark Hotermans (stad Beyne-Heusay) Mevrouw Corine Loriaux ( stad Beyne-Heusay) De Heer Régis Marée (stad Couvin) De Heer Stéphane Naopora (Grâce-Hollogne) Interview federale communicatoren (19 juni 2007, 15u) De Heer Luc Sas (FOD Buitenlandse Zaken) De Heer Didier Seeuws (woordvoerder premier) De Heer Paul Van Tigchelt (woordvoerder minister Binnenlandse Zaken) Interview beleidsmensen (20 juni, 10u) De Heer Pierre Cassart en de Heer Philippe Houdaert (FAVV) De Heer Fernand Koekelberg (Federale Politie) De Heer Guy Petit (provincie Henegouwen) De Heer Daniël Reynders (FOD Volksgezondheid) De Heer Jaak Raes (ADCC) De Heer Luc Verheyden (OCAD) De Heer Fred Van Immerseel (provincie Antwerpen) De Heer Tom Wouters, De heer Xavier Raes (kabinet Defensie) Interview journalisten (21 juni, 12u) De Heer Benjamin Godefroid (Belga) De Heer Patrick Leflon (Het Laatste Nieuws) De Heer Koen Wauters (Radio 1)

114

9.6 Bijlage 6: Vragenlijst focusgroepen Journalistes Bienvenue D’abord, je voudrais vous remercier d’avoir pu vous libérer afin de collaborer à cette recherche. Je m’appelle Nathalie Colsoul et je suis associée en qualité de chercheur à la KULeuven. A la demande de la DGCC, nous analysons comment se déroule la communication en cas de situations d’urgence au niveau fédéral. Cette recherche dure un an et les entretiens en groupe constituent la troisième et dernière phase. Sur la base de vos expériences, l’objectif de cet entretien est d’obtenir une meilleure vue sur le fonctionnement de la DGCC, mais nous voudrions également examiner quels sont les besoins que vous avez et avec lesquels la DGCC devrait tenir compte. Je souhaite sincèrement que vous puissiez parler librement et donner honnêtement votre avis. Cet entretien prendra deux heures au maximum. Je vais enregistrer cet entretien, afin d’en faciliter l’analyse ultérieure. (Voici ma collègue Sophie, qui prendra également des notes lors de l’entretien afin d’en faciliter l’analyse.) Avez-vous encore des questions avant que nous ne commencions ? Introduction 1. Avez-vous déjà été amené à communiquer sur des situations d’urgence ? (On entend par situation d’urgence tout événement qui, par sa nature ou conséquences, menace les intérêts vitaux de la nation ou les besoins essentiels de la population, requiert des décisions urgentes ou demande la coordination de différents départements et organismes. Il peut s’agir alors d’une inondation, mais aussi d’un attentat terroriste) 2. Comment se déroule le collecte d’informations lors d’une situation d’urgence ? Où trouverez-vous les informations nécessaires ? 3. D’après vous, quelle est l’importance accordée à la communication de crise par l’autorité ? Pourriez-vous en donner quelques exemples ? 4. Avec quelle sorte d’autorité êtes-vous en contact, sur quelles sortes de problématiques ? (locale, provinciale, fédérale ?) 5. Concernant la DGCC, que pensez-vous de cette organisation ? (savez-vous quel rôle elle joue en période de crise ? Connaissez-vous les communicateurs de la DGCC ?) Dans les phases précédentes de cette recherche, nous avons analysé la presse écrite ainsi que les journaux télévisés francophones et néerlandophones, qui ont paru à l’occasion de deux casus : l’explosion du gazoduc à Ghislenghien (juillet 2004) et les émeutes en France en novembre 2005, qui risquaient de passer en Belgique. A cette époque, des voitures avaient été incendiées par des jeunes à Bruxelles et dans d’autres villes belges.

115

Je vais vous présenter maintenant un nombre certain de résultats issus de cette analyse et je souhaiterais que vous les commentiez. Résultat de l’analyse du contenu : Dans un certain nombre d’articles (1 dans Le Soir lors du casus de Ghislenghien et 1 dans La Dernière Heure lors des émeutes) on mentionne un service public qui ne ‘voulait’ ou ne pouvait pas répondre à la question et qui transférait le journaliste à un autre service public. 6. Avez-vous assez d’accès aux différents niveaux d’autorités pour vos informations ? Qu’est-ce qu’on pourrait améliorer ? 7. Avez-vous l’impression qu’il y un manque de volonté dans le chef du gouvernement de communiquer lors d’une situation d’urgence ? 8. Est-ce que les autorités communiquent assez rapidement lors d’une situation d’urgence ? 9. Recevez-vous des réponses concrètes à vos questions ? 10. Concrètement pour la DGCC : sont-ils joignables lors d’une situation d’urgence ? Recevez-vous dans un délai réaliste une réponse des communicateurs de la DGCC ? 11. Ouverte ? Communicative ? 12. Comment se déroule la collaboration avec eux ? 13. Quels sont les points forts et les points faibles de la communication faite par le centre de crise ? 14. Qu’est-ce qu’on pourrait améliorer ? 15. Qu’attendez-vous d’eux ? Résultat de l’analyse du contenu : (Dans 65 % des cas, la communication sur les autorités fédérale et locale était neutre.) Dans à peu près 25 % des cas, la communication sur les deux autorités était positive, alors que dans 12 % des cas (sur l’autorité fédérale) et dans 7 % des cas (pour l’autorité locale), la communication était négative. Les « médias de qualité » communiquaient un peu plus souvent de manière positive sur les autorités. Les médias francophones communiquaient un peu plus souvent de manière positive sur les autorités que les médias néerlandophones. 16. Avez-vous l’impression que ces chiffres sont corrects ? Communiquez-vous sur une situation de crise d’une autre façon que les autorités ? (Etes-vous, par exemple, plus critique parce que vous réalisez l’importance de la situation ? Ou au contraire, essayezvous de mettre la situation d’urgence dans un contexte de plus grande envergure, afin de contribuer à moins de panique dans la société ?) Casus

116

Résultat de l’analyse du contenu : Lors de l’analyse de l’information concernant les émeutes en Belgique, nous avons constaté que, dans 80 % des cas, aucune mention n’a été faite de l’origine ou de la religion des jeunes qui ont causé les troubles. A cette époque, la DGCC a fortement mis l’accent sur trois messages, à savoir que la police répondait adéquatement à la situation, qu’il s’agissait de cas isolés et qu’il y avait des éducateurs de rue qui s’occupaient des jeunes. Nous avons examiné si ces messages ont été repris dans les médias. Dans 47 % des messages dans les médias, un message de l’autorité a été repris : les « médias de qualité » reprennent significativement plus souvent le message. (56 % contre 38 %). Les médias francophones reprennent un peu plus souvent les messages de l’autorité. 17. Comment avez-vous vécu cet événement ? Ce cas, était-il exceptionnel ? 18. Etiez-vous d’avis que vous aviez une responsabilité dans la prévention de la situation ? 19. Réunion Dewael et Onkelinkx (A cette époque, une réunion avait été convoquée avec les rédacteurs en chef et à cette réunion ils avaient été invités de donner des informations sereinement). Trouvez-vous que c’est O.K. que les autorités donnent des indications sur la façon à laquelle on donne des informations ? 20. Quelle réaction est-ce que ça incite chez vous ? (Est-ce un signal pour vous d’être plus prudent ? Est-ce que cela vous répugne… ?) 21. Est-ce que cela dépend de qui le demande et de la manière avec laquelle c’est fait ? 22. Trouvez-vous que vous êtes plus un allié lors d’une crise qu’en dehors ? (Question de servir un intérêt commun urgent ?) 23. Trouvez-vous qu’une telle collaboration est possible, également dans les autres situations de crise ? 24. Je sais qu’il y a des directives émanant de l’Association des journalistes professionnels concernant l’information sereine (p.e. : ne pas mentionner l’origine des auteurs). Ces directives, sont-elles prises au sérieux ? Comment est-ce que vous suivez ces directives en temps de crise ?

Casus Ghislenghien 25. Pour l’explosion à Ghislenghien : Avez-vous eu accès rapidement aux informations exactes ? Les numéros de téléphone, étaient-ils corrects ? Et le nombre de victimes ? 26. Cette crise, a-t-elle été traitée rapidement sur le plan de la communication ? 27. Quels étaient les points faibles et les points forts de la communication de l’autorité ? Conclusion

117

28. En guise de conclusion, pouvez-vous évaluer la manière avec laquelle l’autorité donne les informations ? Où est-ce qu’on pourrait faire des améliorations ? 29. Evaluation de la manière avec laquelle la DGCC fait ses communications ? Où est-ce qu’on pourrait faire des améliorations ?

Provinces/communes/niveau fédéral Bienvenue D’abord, je voudrais vous remercier d’avoir pu vous libérer afin de collaborer à cette recherche. Je m’appelle Nathalie Colsoul et je suis associée en qualité de chercheur à la KULeuven. A la demande de la DGCC, nous analysons comment se déroule la communication en cas de situations d’urgence au niveau fédéral. Cette recherche dure un an et les entretiens en groupe constituent la troisième et dernière phase. Sur la base de vos expériences, l’objectif de cet entretien est d’obtenir une meilleure vue sur le fonctionnement de la DGCC et de la collaboration entre vos organisations, mais nous voudrions également examiner quels sont les besoins que vous avez et avec lesquels la DGCC devrait tenir compte. Je souhaite sincèrement que vous puissiez parler librement et donner honnêtement votre avis. Cet entretien prendra deux heures au maximum. Je vais enregistrer cet entretien, afin d’en faciliter l’analyse ultérieure. (Voici ma collègue Sofie Vandoninck, qui prendra également des notes lors de l’entretien afin d’en faciliter l’analyse.) Avez-vous encore des questions avant que nous ne commencions ? Introduction 1. Quelle est l’importance de la communication lors d’une situation d’urgence ? Pourriezvous en donner quelques exemples ? 2. Combien de personnes dans votre organisation s’occupent-elles de la communication ? Combien s’en occuperont lors de situations d’urgence ? 3. Un plan de communication de crise, a-t-il été rédigé ? 4. Les gens de la communication, sont-ils présents dans la cellule de gestion lors d’une crise ? 5. La discipline 5 (qui est responsable pour donner des informations à la population) est-elle suffisamment développée pour réaliser ses missions ? 6. Est-ce qu’on peut parler d’une gestion de la communication de crise ? Pourquoi (pas) ? Collaboration mutuelle

118

Dans les phases précédentes de cette recherche, nous avons analysé la presse écrite ainsi que les journaux télévisés francophones et néerlandophones, qui ont paru à l’occasion de deux casus : l’explosion du gazoduc à Ghislenghien (juillet 2004) et les émeutes en France en novembre 2005, qui risquaient de passer en Belgique. A cette époque, des voitures avaient été incendiées par des jeunes à Bruxelles et dans d’autres villes belges. Je vais vous présenter maintenant un nombre certain de résultats issus de cette analyse et je souhaiterais que vous les commentiez. Résultat de l’analyse du contenu : Dans un certain nombre d’articles (1 dans Le Soir lors du casus de Ghislenghien et 1 dans La Dernière Heure lors des émeutes) on mentionne un service public qui ne ‘voulait’ ou ne pouvait pas répondre à la question et qui transférait le journaliste à un autre service public. Avez-vous l’impression que, dans votre organisation, assez d’efforts sont faits pour communiquer à la population et aux médias ? Et dans les situations d’urgence ? Y a-t-il assez d’harmonisation quant au message donné entre les différents organes de l’autorité ? 7. Quel rôle y est joué par la DGCC ? 8. Comment se déroule la collaboration au niveau de la communication de crise avec la DGCC ? 9. La collaboration avec la DGCC, comment est-ce qu’elle pourrait être améliorée selon vous ? Et concrètement comment ? 10. Comment se déroule l’interaction avec les autres autorités concernées (les SPF, les provinces, les communes) sur le plan de la communication de crise ? o Le flux d’information, est-il bien géré ? o Est-ce qu’on prévoit des concertations lors des situations d’urgence entre les différentes autorités concernées ? 11. Comment se déroule la communication entre la DGCC et le gouverneur ? Et avec le bourgmestre ? (dans le domaine d’une information correcte/la même à la population, ne pas dépasser ce domaine) 12. Y a-t-il assez d’attention prêtée à la communication par les décideurs lors et en dehors d’une crise ; avez-vous l’impression qu’on tire des leçons des situations de crise, p.e., sur le plan de la modification de l’organisation et/ou d’une politique de communication, moyens extra… ? DGCC 13. Quels sont pour l’instant les points forts et les points faibles de la DGCC dans le domaine de la communication (concernant l’information à la population) ?

119

14. La DGCC, est-elle assez préparée pour une crise grave ? 15. Ont-ils assez de contact avec le fonctionnement sur le terrain ? Avec votre situation concrète de travail ? (Ou les considérez-vous comme « les gens de Bruxelles », « la tour d’ivoire »…) 16. Qu’est-ce qu’ils pourraient faire mieux ? 17. Qu’attendez-vous de la DGCC ? Qu’est-ce qu’ils peuvent faire pour vous aider ?

Casus 18. Comment l’autorité a-t-elle communiqué lors de l’explosion du gazoduc à Ghislenghien ? Lors des émeutes à Paris qui risquaient d’apparaître en Belgique ? 19. La communication, était-elle correcte ? Les numéros de téléphone, était-ils correctes ? Et le nombre de victimes ? 20. Quels étaient les points forts de la communication de l’autorité ? 21. Et quelles étaient les faiblesses ? Canaux d’information Résultat de l’analyse du contenu : Les informations concernant un site web ou concernant un numéro de téléphone où les gens peuvent être accueillis avec leurs questions et problèmes concrets, ne sont guère présentées dans les messages analysés des médias. 22. Quels canaux d’information employez-vous lors d’une situation d’urgence ? Quels canaux d’alerte ? (p.e. : sirènes…) Canaux d’information (p.e. : call centre, site web…) ? 23. L’autorité fédérale, emploie-t-elle les canaux corrects d’alerte et d’information lors d’une situation d’urgence ? 24. A-t-on suffisamment investi dans les technologies comme le « cell broadcasting » et l’opérationnalisation d’un call centre par l’autorité fédérale et par les autres autorités ? 25. Si l’Intérieur offrait des services dans ce domaine, emploierez-vous ces services lors des situations d’urgence ? Relation avec les médias Résultat de l’analyse du contenu : (Dans 65 % des cas, la communication sur les autorités fédérale et locale était neutre.) Dans à peu près 25 % des cas, la communication sur les autorités fédérale et locale était positive, alors que dans 10 % des cas, la communication était négative. Les « médias de qualité » communiquaient un peu plus souvent de manière positive sur les autorités.

120

Les médias francophones communiquaient un peu plus souvent de manière positive sur les autorités que les médias néerlandophones. 26. Avez-vous l’impression que ces chiffres sont corrects ? 27. Etes-vous présentés de manière correcte dans les médias lors des situations d’urgence ?

Résultat de l’analyse du contenu : Dans 30 % des messages analysés, on laisse la parole à un représentant des autorités. Trouvez-vous que vous êtes suffisamment écoutés par les médias lors d’une crise ? Lors de l’analyse de l’information concernant les émeutes en Belgique, nous avons constaté que, dans 80 % des cas, aucune mention n’a été faite de l’origine ou de la religion des jeunes qui ont causé les troubles. A cette époque, la DGCC a fortement mis l’accent sur trois messages, à savoir que la police répondait adéquatement à la situation, qu’il s’agissait de cas isolés et qu’il y avait des éducateurs de rue qui s’occupaient des jeunes. Nous avons examiné si ces messages ont été repris dans les médias. Dans 47 % des messages dans les médias, un message de l’autorité a été repris : les « médias de qualité » reprennent significativement plus souvent le message. (56 % contre 38 %). Les médias francophones reprennent un peu plus souvent les messages de l’autorité. Les médias, sont-ils des alliés ou des ennemis lors d’une situation d’urgence ? 28. Comment les contacts avec les médias se déroulent-ils lors d’une situation d’urgence ? 29. Votre message, est-il distribué correctement ? 30. Etes-vous assez équipés pour faire face aux besoins d’information des médias et de la population ? 31. Comment pourriez-vous encore mieux faire ?

Décideurs Bienvenue D’abord, je voudrais vous remercier d’avoir pu vous libérer afin de collaborer à cette recherche. Je m’appelle Nathalie Colsoul et je suis associée en qualité de chercheur à la KULeuven. A la demande de la DGCC, nous analysons comment se déroule la communication en cas de situations d’urgence au niveau fédéral. Cette recherche dure un an et les entretiens en groupe constituent la troisième et dernière phase. Sur la base de vos expériences, l’objectif de cet entretien est d’obtenir une meilleure vue sur le fonctionnement de la DGCC, mais nous voudrions également examiner quels sont les besoins que

121

vous avez et avec lesquels la DGCC devrait tenir compte. Je souhaite sincèrement que vous puissiez parler librement et donner honnêtement votre avis. Cet entretien prendra deux heures au maximum. Je vais enregistrer cet entretien, afin d’en faciliter l’analyse ultérieure. (Voici ma collègue Sophie, qui prendra également des notes lors de l’entretien afin d’en faciliter l’analyse.) Avez-vous encore des questions avant que nous ne commencions ?

Introduction 1. Combien de personnes dans votre organisation s’occupent-elles de la communication ? Combien s’en occuperont lors des situations d’urgence ? 2. Quelle est l’importance de la communication lors d’une situation d’urgence ? En général et dans votre organisation ? 3. Votre organisation, dispose-t-elle d’un plan d’actions élaboré de communication de crise ? 4. Prenez-vous des initiatives dans le domaine de la communication des risques (qui est alors une information préventive) ? DGCC 5. Dans quelle mesure, la discipline 5 est-elle assez développée pour réaliser ses missions ? 6. Est-ce qu’on peut parler d’une gestion de la communication de crise ? Pourquoi (pas) ? 7. Dans quelle mesure êtes-vous familiers avec l’approche de la communication de crise par les autorités ? Et par la DGCC ? 8. Dans quelle mesure êtes-vous impliqués dans la mise en forme des actions concrètes de communication en collaboration avec la DGCC ? 9. Dans quelle mesure la cellule de communication/celinfo est-elle assez développée pour réaliser ses missions ? Est-elle assez préparée pour les situations d’urgence ?

122

10. Comment la collaboration se déroule-t-elle entre votre service et la DGCC sur le plan de la communication de crise ? Comment se passe la répartition des compétences ? Est-il clairement établi qui fera quoi lors des situations d’urgence ? • Comment la collaboration avec la DGCC pourrait-elle être améliorée selon vous ? Et concrètement ? • Comment se déroule l’interaction avec les autres autorités concernées (les SPF, les provinces, les communes) sur le plan de la communication de crise ? o Le flux d’information, est-il bien géré ? o Est-ce qu’on prévoit des concertations lors des situations d’urgence entre les différentes autorités concernées ? 11. Sur la base de vos expériences avec la DGCC, pouvez-vous indiquer quels sont, selon vous, les points forts et les points faibles de cette organisation dans le domaine de la communication de crise ? Principes DGCC 12. Trouvez-vous qu’il est important de communiquer de manière rapide à la population lors d’une crise ? (le principe « Golden Hour » de la DGCC, est-ce vous vous retrouvez dans ce principe ? Est-il réaliste ?) 13. Pouvez-vous et voulez-vous libérer du temps lors d’une crise pour communiquer avec la presse ? (Présentez-vous une autre personne avec autorité ? Ou trouvez-vous que d’autres affaires sont prioritaires ?) 14. Avez-vous, lors d’une crise, besoin d’un aperçu de ce qu’on publie dans les médias ? 15. Trouvez-vous que le « média monitoring » est utile pour la discipline 5 ? (Pour peaufiner les messages, pour les guider ?) 16. Avez-vous besoin d’inspecter (contrôler) toutes les infos qui sont communiquées vers l’extérieur (communiqués de presse, textes pour le site web, FAQ…) ? Ou la discipline 5, est-ce qu’elle a un nombre certain de « wild cards » ? Lesquels ? Casus 17. Comment est-ce que la communication se déroulait-elle lors de l’explosion à Ghislenghien ? Et lors des émeutes à Paris ?

123

18. La collaboration avec la DGCC, comment se déroulait-elle sur le plan de la communication de crise ? 19. Veuillez apprécier les points forts et les points faibles de l’approche par la DGCC à l’époque. Médias Dans les phases précédentes de cette recherche, nous avons analysé la presse écrite ainsi que les journaux télévisés francophones et néerlandophones, qui ont paru à l’occasion de deux casus : l’explosion du gazoduc à Ghislenghien (juillet 2004) et les émeutes en France en novembre 2005, qui risquaient de passer en Belgique. A cette époque, des voitures avaient été incendiées par des jeunes à Bruxelles et dans d’autres villes belges. Je vais vous présenter maintenant un nombre certain de résultats issus de cette analyse et je souhaiterais que vous les commentiez. Résultat de l’analyse du contenu : (Dans 65 % des cas, la communication sur les autorités fédérale et locale était neutre.) Dans à peu près 25 % des cas, la communication sur les deux autorités était positive, alors que dans 10 % des cas la communication était négative. Les « médias de qualité » communiquaient un peu plus souvent de manière positive sur les autorités. Les médias francophones communiquaient un peu plus souvent de manière positive sur les autorités que les médias néerlandophones 1. Avez-vous l’impression que ces chiffres sont corrects ? 2. Etes-vous présentés de manière correcte dans les médias lors des situations d’urgence ? 3. Une situation d’urgence est un problème qui se pose dans les médias. Que pensez-vous de cette thèse ? 4. Comment les contacts de votre organisation se déroulent-ils avec les médias ? 5. Quels sont les canaux dont vous disposez et lesquels vous employez lors d’une situation d’urgence ? 6. Quels sont les canaux d’alerte ? (p.e. : des sirènes, des voitures à haut-parleurs, que pensez-vous de l’option cell broadcast ?) Canaux d’information (médias, site web, call centre…)

124

9.7 Bijlage 7: Personeelsbezetting ERC De eenheid ERC kent de volgende functies: Functie

aantal fte’s

Hoofd ERC Afdelingssecretaresse Senior medewerker beleids-/projectondersteuning Projectleider communicatieadvies tvs plv hoofd Senior communicatieadviseur communicatieadviseur Senior beleidsmedewerker totaal

1 1 1 1 2 3 1 10

Daarnaast is extra capaciteit binnengehaald voor de redactievoering van de website www.risicoencrisis.nl, de media-analyse en cell broadcast. Deze extra capaciteit bedraagt ca. 5 fte.

125

9.8 Bijlage 8: Resultaten inhoudsanalyse Inleiding De inhoudsanalyse heeft tot doel een selectie van de Franstalige en Nederlandstalige media te analyseren naar aanleiding van twee cases: de gasontploffing in Gellingen (op 30 juli 2004) en de rellen in Frankrijk, die dreigden over te slaan naar Brussel (in november 2005). De gasontploffing in Gellingen, deelgemeente van Aat, vond plaats op 30 juli 2004. De oorzaak was een beschadigde pijpleiding. Door de ontploffing en de zware brand die erop volgde kwamen 24 mensen om het leven en raakten 132 mensen gewond. Bij de doden waren 5 brandweermannen. De rellen in Frankrijk waren gewelddadige confrontaties tussen honderden jongeren en de Franse politie. Ze begonnen op 27 oktober 2005 in Clichy-sous-Bois, een randgemeente van Parijs. Daar werden twee jongeren geëlektrocuteerd toen ze zich in een elektriciteitscabine verborgen voor de politie. De rellen verspreidden zich later over heel Frankrijk. Na drie weken, waarin de noodtoestand werd afgekondigd, nam het geweld weer af. De inhoudsanalyse focust vooral op de manier waarop de overheden voorgesteld worden in de berichtgeving. De vaststellingen die we doen op basis van deze inhoudsanalyse kunnen een interessant vertrekpunt zijn om de inhoud en het verloop van de focusgroep interviews vorm te geven. Centrale onderzoeksvragen 1. Welk beeld wordt gegeven van de overheid? • Komt uit de berichtgeving naar voren dat de overheid (onderverdeeld naar lokale, provinciale, en federale overheid) actief gecommuniceerd heeft tijdens de betrokken crisissen? : Wordt de overheid geciteerd, geparafraseerd, of enkel vermeld? Drukt ze medeleven uit? Biedt ze informatie/diensten aan? • Wordt de overheid positief/negatief/neutraal voorgesteld in de berichtgeving? 2. Worden de kernboodschappen van de ADCC overgenomen (in het geval van de rellen in Parijs)? 3. Hoe wordt het nieuws gepresenteerd? a. Welke frames/interpretatiekaders zijn er aanwezig in het nieuwsbericht? b. Wat zijn de belangrijkste inhoudelijke thema’s? 4. Zijn er verschillen tussen de Nederlandstalige en Franstalige media? 5. Zijn er verschillen tussen de zogenaamde populaire en de kwaliteitsmedia?

126

Media We analyseerden de kranten De Standaard, Het Laatste Nieuws, Le Soir, La Dernière Heure en de 19u(30)-journaals van VRT, VTM, RTBF en RTL-TVI. Bij de keuze van de media werd gestreefd naar een zo goed mogelijke spreiding tussen de verschillende taalgroepen en een evenwicht tussen de zogenaamde populaire en kwaliteitskranten. Media die meer internationale berichten en uitgebreider politiek nieuws brengen, worden traditioneel als kwaliteitsmedia beschouwd, terwijl populaire media meer human interestverhalen brengen. Dit onderscheid wordt de laatste jaren betwist. Huypens wijst er bijvoorbeeld op dat men kwaliteitsmedia onderscheidt op basis van onder andere hun nauwkeurigheid, de manier waarop ze omgaan met de journalistieke deontologie, het redactiestatuut en de scheiding van feiten en commentaar (Huypens, 2003, pp.95-104). Uit onderzoek van Sinardet, De Swert en Dandoy uit 2004 blijkt dat er wel degelijk nog verschillen zijn in de berichtgeving tussen de publieke en de openbare omroepen enerzijds en de Franstalige en Nederlandstalige televisiezenders anderzijds. Zo brengen de Nederlandstalige zenders minder hard nieuws dan de Franstalige, en brengen de publieke omroepen meer hard nieuws dan de commerciële omroepen (Sinardet et al., 2004, p.27). We beschouwen, zoals in diverse voorgaande onderzoeken (vb. Van Gorp, 2005) in dit onderzoek de kranten De Standaard en Le Soir en de zenders VRT en RTBF als zogenaamde kwaliteitsmedia, terwijl we de kranten Het Laatste Nieuws en La Dernière Heure en de zenders VTM en RTL-TVI als zogenaamde populaire media beschouwen. De gekozen media hebben een grote dekking en bereiken een breed en divers doelpubliek. De kranten vonden we terug in de universiteitsbibliotheek van de K.U.Leuven en de Koninklijke Bibliotheek in Brussel. Voor de journaals van VRT en VTM konden we terecht op het Elektronisch Nieuwsarchief (ENA). De journaals van RTBF konden we in de gebouwen van RTBF in Brussel bekijken. De journaals van RTL-TVI kregen we van een ULB-contact. De volgende materialen waren niet beschikbaar: het RTBF- journaal van 2 augustus 2004 en La Dernière Heure van 4 en 5 augustus. Periode Voor de Gellingen-case analyseerden we de media van 30 juli tot 31 augustus 2004. Een week na de ontploffing was de nieuwswaarde geluwd, maar er verschenen nog af en toe berichten. Daarom besloten we van de hele maand augustus de berichtgeving te analyseren. Voor de rellencase bakenden we op basis van documenten van de ADCC de periode af. Het criterium hierbij was wanneer de ADCC actief was om de rellen in Brussel te voorkomen en te bezweren. We analyseerden de berichtgeving van 4 tot en met 17 november. We analyseerden enkel die berichten die betrekking hadden op de situatie in België. De ADCC was immers enkel bezig met de dreiging in België. Alle berichten die het enkel hadden over de situatie in Frankrijk,

127

zonder melding te maken van het mogelijke gevaar voor of de situatie in België (en vooral in de Waalse media waren dat er nogal wat) werden niet geanalyseerd. Over de twee cases en alle media analyseerden we 650 mediaberichten. We geven hierbij een overzicht van hoeveel krantenartikels en nieuwsitems (samen mediaberichten genoemd) er waren binnen de verschillende soorten media en binnen de twee cases. We zien dat er 515 mediaberichten geanalyseerd werden over de Gellingen-case, en 135 over de rellencase.

Nederlandstalige kranten Nederlandstalige journaals Nederlandstalige media Franstalige kranten Franstalige journaals Franstalige media Totaal

Gellingen 127 103 230 117 168 285 515

Parijs 43 30 73 35 27 62 135

Kwaliteitskranten Kwaliteitsjournaals Kwaliteitsmedia Populaire kranten Populaire journaals Populaire media Totaal

Gellingen 115 91 206 129 180 309 515

Parijs 32 28 60 46 29 75 135

Methode Er werden vier inhoudsanalyse-instrumenten opgesteld: één voor de krantenartikels van de Gellingen-case, één voor de krantenartikels van de rellencase, één voor de televisiejournaals van de Gellingen-case en één voor de journaals van de rellencase. De instrumenten zijn analoog aan elkaar, maar zijn aangepast aan de eigenheid van elk medium en elke case. In bijlage bevindt zich het basis analyse-instrument, op basis waarvan de varianten werden gemaakt. Het analyse-instrument werd opgesteld op basis van de volgende studies. In 2006 werd door de Hond een onderzoek gedaan naar de berichtgeving door de Nederlandse dagbladen over de vuurwerkramp in Enschede. Er werd onderzocht (1) welke frames gebruikt werden, (2) in hoeverre het handelen van de overheid genoemd werd en (3) op welke toon over de overheid bericht werd (de Hond, 2006).

128

Een andere studie uit 2003 ging na hoe de pers berichtte over de anthrax-crisis in de VS. Men bekeek onder andere op welke toon er over de overheid bericht werd (Mebane, 2003). In een studie uit 1991 werd onderzocht of en hoeveel de overheid aan het woord kwam in krantenberichtgeving volgend op twee natuurrampen: een orkaan en een aardbeving (Hornig, 1991). Het analyse-instrument werd becommentarieerd door verschillende experts op het gebied van inhoudsanalyse, alsook door Prof. Jan Gutteling (universiteit van Twente, Enschede), die gespecialiseerd is in risicoen crisiscommunicatie. Ook Peter Mertens en Benoit Ramackers hebben het instrument nagelezen. De verschillende onderdelen van het analyse-instrument komen overeen met de centrale onderzoeksvragen die we willen beantwoorden. Eerst kijken we naar de vormelijke kenmerken van het artikel of item. Dit zijn eerst een aantal ‘identificatievariabelen’ zoals de naam van de krant of de zender, de publicatiedatum, en het soort artikel (een feitelijk artikel, een interview of een opinieartikel). Deze variabelen geven aan om welk artikel of item het gaat en waar men het kan terugvinden (Smith et al, 2005). Daarnaast vinden we een reeks ‘prominence indicators’, dit zijn kenmerken die aangeven hoe opvallend en belangrijk een bepaald mediabericht is en geeft daarmee een indicatie van de kans dat het bericht wordt opgemerkt door de lezer (Myhre et al, 2002; Wilson, 2001; Altheide, 1997). Hoe prominenter een artikel of item is, hoe groter de kans dat het door velen wordt gelezen of bekeken en dat het een zekere impact kan hebben op de kennis, houding en gedrag van het lezerspubliek (Smith et al, 2002; Hendriks, 1970). De plaatsing in de krant, de grootte van het bericht en de visuele ondersteuning zijn de belangrijkste ‘prominence indicators’ voor krantenberichten en werden opgenomen in het analyse-instrument. Voor televisie-items gaan we de duur na en of het om het eerste item in het journaal gaat. Na de vormelijke kenmerken, bestuderen we de inhoudelijke aspecten van het mediabericht. Algemeen kijken we welk thema in een artikel of item behandeld wordt. De andere variabelen gaan over de aanwezigheid van de overheid in het mediabericht: zo bekijken we of de overheid geciteerd, geparafraseerd of vernoemd wordt; op welke toon er over de overheid bericht wordt,…. Vervolgens gaan we na welke frames/interpretatiekaders er terug te vinden zijn in de mediaberichten. Frames worden gebruikt om bepaalde aspecten van het bericht te benadrukken. Door de klemtoon op bepaalde zaken wel en op andere zaken niet te leggen, reiken frames een interpretatiekader aan (de ‘preferred reading’) (Smith et al, 2002; Semetko & Valkenburg, 2000). De nieuwsmakers beslissen hoe het probleem wordt gedefinieerd, zij stellen een bepaalde causale interpretatie en morele evaluatie voor, eventueel aangevuld met een aantal (beleids)voorstellen. De manier waarop een nieuwsbericht geframed wordt, heeft een invloed op de percepties, attitudes en gedrag van de ontvangers ten aanzien van de thematiek die centraal staat in het mediabericht (Myhre et al, 2002; Neuman et al, 1992; Entman, 1993).

129

We onderzoeken of de frames die Semetko en Valkenburg onderscheiden aan bod komen in de mediaberichten (Semetko & Valkenburg, 2000). Het gaat hier om het verantwoordelijkheidsframe, het human interest frame, het conflict frame, het moraliteitsframe en het economisch frame. We gebruiken de vragen die Semetko & Valkenburg opstelden voor hun onderzoek. Zij gingen per frame aan de hand van drie à vier vragen na of dit aanwezig was in een mediabericht (Semetko & Valkenburg, 2000; Price et al, 1997). In het laatste deel onderzoeken of de kernboodschappen van de ADCC overgenomen worden in de mediaberichten. Dit gaan we na voor de rellencase. Toen waren er bepaalde boodschappen die de ADCC wou meegeven, zoals het feit dat het om geïsoleerde incidenten ging en dat de politie een adequaat antwoord had op de situatie. Door na te gaan of deze boodschappen ook in de nieuwsitems aan bod komen, krijgen we een idee van de mogelijke impact van deze focus van de ADCC op kernboodschappen. Resultaten 1. Komt uit de berichtgeving naar voren dat de overheid (onderverdeeld naar lokale, provinciale, en federale overheid) actief gecommuniceerd heeft tijdens de betrokken crisissen? : Wordt de overheid geciteerd, geparafraseerd, of enkel vermeld? Drukt ze medeleven uit? Biedt ze informatie/diensten aan?

In eerste instantie bekijken we of de overheid geciteerd, geparafraseerd of gewoon genoemd wordt. Citaten We tellen eerst het aantal citaten in het algemeen, los van de bron ervan. Citaten zijn er in 473 mediaberichten. Gemiddeld zijn er drie citaten per item of artikel. Als we kijken naar het aantal overheidscitaten, zien we dat er in 195 mediaberichten overheidscitaten zijn, ofwel in 30% van de gevallen. In de studie van Mebane werden in 25 % van de artikels de overheid geciteerd (Mebane, 2003, p. 60). In de studie van Hornig wordt vastgesteld dat in 55% van de gecodeerde artikels de overheid geciteerd wordt, maar daar stelt de auteur dat men er beter aan gedaan had meer experts aan het woord te laten (Hornig, 1991, p.37). Als de overheid geciteerd wordt, zijn het vooral de lokale (zijnde de burgemeester of gemeentesecretaris) en de federale overheid (namelijk ministers) die aan bod komen. Parafraseringen

130

In 54 andere artikels en items wordt de overheid geparafraseerd. Ook dan gaat het meestal om de lokale en de federale overheid. Genoemd In nog eens 100 andere mediaberichten wordt de overheid als actor genoemd. In dat geval gaat het meestal om de federale overheid, de politie en de brandweer. Er zijn geen significante verschillen tussen de populaire en kwaliteitsmedia en de Franstalige en Nederlandstalige kranten wat betreft de citaten, parafraseringen en verwijzingen. Informatie aanbieden De federale overheid biedt in 14% van de gevallen informatie aan, bij de lokale overheid gaat het om 12% van de gevallen. Onder informatie geven verstaan we uitleg geven over waar mensen terecht kunnen om bijvoorbeeld het rouwregister te ondertekenen, uitleg over beleidsmaatregelen die getroffen worden,… In 2 artikels (1 in Le Soir bij de Gellingencase en 1 in La Dernière Heure bij de rellencase) wordt melding gemaakt van een overheidsdienst die niet ‘wou’ of kon antwoorden op de vraag, en die de betrokken journalist doorstuurde naar een andere overheidsdienst. Informatie over een website (in 0,6% van de gevallen) of een telefoonnummer (in 2% van de gevallen) waar mensen terecht kunnen met specifieke vragen en problemen wordt haast nooit aangeboden. In 78 mediaberichten betuigt de overheid haar medeleven met de familie van de slachtoffers. Aangezien dit enkel relevant was in de Gellingencase (515 mediaberichten), gaat het over 15% van de gevallen. Ook hier zijn er geen significante verschillen tussen de kwaliteitsmedia en de populaire media en de Franstalige en Nederlandstalige media.

2. Wordt de overheid positief/negatief/neutraal voorgesteld in de berichtgeving? We gingen ook na of er over de lokale, de provinciale en de federale overheid positief, negatief of neutraal werd bericht. Als er geen waarde-oordeel werd geveld, geen kritiek gegeven, geen lof geuit of als er op een evenwichtige manier pro en contra-argumenten gegeven werden, werd dit gecodeerd als neutraal. Als er kritiek gegeven werd op de betrokken overheid die niet gecounterd werd, als de overheid beschuldigd werd van iets of als de overheid in een negatief daglicht werd gesteld, werd dit gecodeerd als negatieve berichtgeving. Als er lof gegeven werd op de betrokken overheid (die niet tegengesproken werd) of als de overheid in een positief daglicht werd gesteld, werd dit gecodeerd als positief.

131

Omdat de codering van deze variabele mogelijk voor interpretatie vatbaar is, werd deze variabele ook door een tweede codeur gecodeerd. Dit gebeurde in 10% van de onderzochte mediaberichten, wat een gangbaar percentage is. De intercodeurbetrouwbaarheid bleek afgerond 90%, wat wil zeggen dat de twee codeurs dezelfde code toekenden in 9 van de 10 gevallen. Algemeen wordt een intercodeurbetrouwbaarheid van 80% als voldoende beschouwd. De provinciale overheid kwam haast niet aan bod in de geanalyseerde items en artikels, dus daar kunnen we geen uitspraken over doen. Over de federale en de lokale overheid werd in respectievelijk 64 en 68% van de gevallen neutraal bericht. Het onderzoek uit 2006 van de Hond kwam tot dezelfde vaststelling. In de studie van Mebane werd in 96% van de gevallen neutraal bericht over de overheid (Mebane, 2003, p.58). In ongeveer 25% van de gevallen werd over beide overheden positief bericht, terwijl er in 12% (voor de federale overheid) en in 7% (voor de lokale overheid) van de gevallen negatieve berichtgeving was. Negatieve berichtgeving gebeurde onder meer in berichten over de staatsbegrafenis die plaats vond na de ramp in Gellingen, waar de burgemeester van Aat in een toespraak de verschillende overheden op de korrel nam: hij sprak van een slechte communicatie tussen de verschillende diensten en overheden en naar de families van de slachtoffers, en vroeg betere en duidelijker veiligheidsregels. Kijken we vervolgens naar het onderscheid tussen de zogenaamde kwaliteitsmedia en de populaire media. Als de kwaliteitsmedia berichten over de overheid, gebeurt dit vaker op een positieve toon dan de populaire media (36% bij de kwaliteitsmedia tegenover 14% bij de populaire media). De populaire media berichten dan weer vaker op neutrale (73% tegenover 55%) en negatieve toon (11% tegenover 7%) over de overheid. Het gevonden verschil bleek significant (X²= 12.493, df=4, p <.05). Tussen de Nederlandstalige en de Franstalige media vonden we geen significant verschil. 3. Worden de kernboodschappen van de ADCC overgenomen (in het geval van de rellen in Parijs)? •

Vermelding nationaliteit daders?

Het is het beleid van de ADCC niet naar de afkomst van de daders te verwijzen in hun communicatie. Ook de Algemene Vereniging van Beroepsjournalisten in België heeft een deontologische code die stelt enkel de nationaliteit, het geboorteland, de etnische afkomst, huidskleur, religie of cultuur te vermelden als het relevant is voor het bericht. Bovendien spoort

132

men journalisten aan onverantwoorde veralgemeningen, polarizeringen, problematiseringen en dramatiseringen te vermijden54. We gingen na in welke mate er in de geanalyseerde mediaberichten verwezen wordt naar de afkomst van de daders. We stelden vast dat in 80 % van de gevallen er geen melding gemaakt wordt van de afkomst of de religie van de jongeren die rel schopten, wat een aanwijzing is voor serene berichtgeving. Tussen de zogenaamde populaire en de kwaliteitsmedia is er geen significant verschil. Als we de Franstalige en de Nederlandstalige media vergelijken, zien we dat de Franstalige media slechts in 2% van de gevallen melding maken van de afkomst van de dader, terwijl dit in de Nederlandstalige media in 38% van de gevallen gebeurt. Het gevonden verschil is significant (X²= 23.169, df=1, p<.01). •

Vermelding drie kernboodschappen

In de boodschappen die de ADCC verspreidde ten tijde van de rellen in Brussel, werd gehamerd op drie zaken: (1) het ging om geïsoleerde incidenten, (2) in België is er een sociaal netwerk en maatschappelijk werkers verrichten hier uitstekend werk, en (3) de lokale politie biedt een adequaat antwoord op de situatie. Om een beter zicht te krijgen op de mogelijke impact van de communicatie door de ADCC, bekijken we of deze boodschappen door de media overgenomen worden. In 47% van de mediaberichten55 wordt vermeld dat het om geïsoleerde incidenten gaat. In 22% van de gevallen wordt melding gemaakt van het feit dat er een sociaal netwerk is in België. In 49% van de mediaberichten meldt men dat de lokale politie op adequate manier reageert op het gebeurde. Verschil populaire en kwaliteitsmedia? Als we kijken naar het onderscheid tussen de zogenaamde populaire en de kwaliteitsmedia, zien we dat de kwaliteitsmedia beduidend vaker de boodschappen van de ADCC overnemen. Dat het om losstaande incidenten gaat, wordt in de kwaliteitsmedia in 56% van de gevallen vermeldt, terwijl dat in de populaire media in 38% van de gevallen gebeurt. Een vermelding van het sociale netwerk in België krijgen we in 33% van de kwaliteitsmedia, terwijl we het in de populaire media 54 55

Bron: http://www.agjpb.be/vvj/deontologie_allochtonen.php

We hebben het hier over de mediaberichten waar de verwijzing relevant is. Als een mediabericht handelt over de maatschappelijke positie van betrokken jongeren, kan daar de boodschap niet in verwerkt worden dat het om geïsoleerde incidenten gaat.

133

in 12% van de mediaberichten zien. 57% van de kwaliteitsmedia vermelden dat de lokale politie een adequaat antwoord biedt op de situatie, terwijl 40% van de populaire media dit vermelden. Dit verschil bleek significant (X²=6.993, df=1, p<.01). Als we los van dit cijfermateriaal op een meer kwalitatieve manier naar de berichten kijken, zien we dat het verschil in de berichtgeving van de populaire en de kwaliteirsmedia vaak in kleine aspecten ligt. Zo wordt op een bepaald moment in een VRT-journaal een fragment getoond waarin Patrick Dewael het in het parlement heeft over geïsoleerde incidenten. Bij VTM tonen ze dan ook de reactie van Vlaams Belang, dat stelt dat ‘er toch wel heel veel geïsoleerde incidenten zijn’. En terwijl De Standaard en Le Soir de berichtgeving heel droog en zakelijk houden, krijgen we bij Het Laatste Nieuws koppen als ‘Dit is een vorm van stadsguerilla’, ‘Alles aanwezig voor rellen in Brussel en Antwerpen’ en ‘Brandstichtingen verontrusten politie’. Ook het woordgebruik verschilt: in Het Laatste Nieuws wordt gesproken over ‘vechtersbaas’, ‘gevarenwijken’, ‘hete buurten’ en ‘onnozelaars met na-aapgedrag’. Verschil Franstalige en Nederlandstalige media? De Franstalige media nemen gemiddeld iets vaker de boodschappen van de ADCC over. De boodschap dat het om een geïsoleerd incident gaat, nemen zij in 53% van de mediaberichten over, terwijl de Nederlandstalige media dit in 42% van de gevallen doet. Dat er in België een stevig sociaal netwerk is, vermelden de Franstalige mediaberichten in 26% van de gevallen, terwijl de Nederlandstalige mediaberichten dit in 19% van de gevallen vermelden. De Nederlandstalige media vermelden dan weer vaker dat de lokale politie een adequaat antwoord biedt op de situatie (in 54% van de gevallen tegenover 40% van de gevallen in de Franstalige media). Het gevonden verschil bleek echter niet significant (X²=4.906, df=2, p>.05). Als we hier op een meer kwalitatieve manier naar de berichten kijken, zien we dat vooral de krant La Dernière Heure op een minder serene manier over de zaak bericht. Zij geven veel minder systematisch aan dat het slechts om geïsoleerde incidenten gaat, en besteden veel meer aandacht aan deze zaak. De koppen die ze gebruiken, zijn ook niet van die aard om de zaak te bekoelen. Zo luidt de kop van 9 november ‘La Belgique a peur de la contagion’, terwijl het de dag nadien als volgt klinkt ‘Belgique: avis d’ émeute pour samedi!’. Deze krant trekt ook de boodschappen van de overheid in twijfel, door te doen alsof de overheid de zaak onterecht probeert te minimaliseren. De kwaliteitskrant Le Soir verwijst dan weer vaak naar de toestand in Frankrijk, en doet dat op een zodanige manier dat het de gebeurtenissen in Brussel herleidt tot een minimum: ‘In Frankrijk waren afgelopen nacht 400 incidenten, in Brussel amper 8’. 4. Hoe wordt het nieuws gepresenteerd aan de ontvangers en op welke aspecten ligt de nadruk?

134

• Welke frames worden gebruikt? Het meest voorkomende frame is de human interest frame. In artikels waar dit frame gebruikt wordt, wordt er een menselijk gezicht gegeven aan het probleem, legt men vooral de nadruk op personen en niet op beleidsmakers en benadrukt men hoe het onderwerp individuen raakt. Dit frame werd in 28% van de items en artikels gebruikt. We kunnen verwachten dat dit meer het geval zal zijn in de zogenaamde populaire media, en dit blijkt ook zo te zijn. In de populaire media wordt dit frame in 30% van de gevallen gebruikt, terwijl dit bij de kwaliteitsmedia in 18% van de gevallen is. Dit verschil bleek significant te zijn (X²= 11.674, df=1, p<.01) Tussen de Nederlandstalige en de Franstalige kranten en journaals valt er geen verschil te noteren. Het economische frame wordt in 12% van de gevallen gebruikt Het conflict frame (3.8%), het verantwoordelijkheidsframe (1.2%) en het moraliteitsframe (2%) worden haast nooit gebruikt. In de geanalyseerde nieuwsitems en artikels wordt de overheid noch aangewezen als de verantwoordelijke voor de crisis, noch verweten de crisis slecht te beheren. Vooral in de artikels over de rellen in België worden de algemeen gangbare frames niet gebruikt. Zeker de afwezigheid van het verantwoordelijkheidsframe springt hier in het oog. Mogelijk is dit een gevolg van de bijeenkomst van de ministers Dewael en Onkelinx met de hoofdredacteurs, waarbij opgeroepen werd tot een serene berichtgeving. Daarnaast verwijzen we ook weer naar de deontologische code die de journalisten zichzelf oplegden.

• Wat zijn de belangrijkste inhoudelijke thema’s? Bij de rellencase worden de meeste items gewijd aan het beschrijven van de gebeurtenissen van de voorgaande nacht. Er zijn geen opmerkelijke verschillen tussen de kwaliteitsmedia en de populaire media en de Nederlandstalige en Franstalige media. Bij de Gellingencase worden de meeste items besteed aan het beschrijven van de gebeurtenissen en aan de slachtoffers en de gewonden. Ook hier zijn er geen opvallende verschillen tussen de verschillende media.

135

9.9 Bijlage 9: Driejarenplan Jaar 1 - Aanzet maken tot het oprichten van een ‘Cel crisiscommunicatie’ van de federale communicatoren: contacten leggen met diensthoofden, afspraken maken om mensen naar vergaderingen te laten komen, examens/interviews organiseren met kandidaten - Netwerk discipline 5 op lokaal niveau uitbouwen - Aanzet maken om op basis van het rapport intern bij de ADCC en meer algemeen binnen de federale overheid het belang van crisiscommunicatie aan te kaarten, interne informatiedoorstroming te verbeteren tussen verschillende cellen - Werking Infocel verbeteren - Intern bij ADCC mensen opleiden die eventueel kunnen bijspringen op moeilijke momenten - Rol van discipline 5 verder uitklaren - Mediaprotocol afsluiten - Call center: offertes aanvragen bij verschillende bedrijven, nodige budget ervoor vrij krijgen, aanzet maken tot het opstellen van nodige documenten - Website: informatie op de website stap per stap vernieuwen - In bestaande oefeningen meer aandacht proberen krijgen voor discipline 5, trachten meer omvattende oefeningen te organiseren (waarin verschillende taken geoefend worden, meer mensen in Infocel zitten) - Bijeenkomst organiseren voor media waarop werking ADCC voorgesteld wordt, rondleiding gegeven wordt; contacten die daar gelegd worden onderhouden Jaar 2 - Cel crisiscommunicatie: Geselecteerde mensen met elkaar laten kennismaken en aantal opleidingen voor hen organiseren - Website: Nieuwsbrief oprichten en maandelijks verspreiden - Werking Infocel: Medewerkers ‘Cel crisiscommunicatie’ er deel van laten uitmaken, opleiding geven over werking Infocel, vertaler/technicus voorzien, voorbereidende documenten opstellen (persberichten, informatiebrochures,…) - Oefeningen organiseren met mediasimulatie - Call center: contract met bedrijf afsluiten zodat er een call center stand by is, draaiboek opstellen voor verschillende noodsituaties - De andere disciplines informatie verstrekken over discipline 5 (bij oefeningen, officieuze contacten,…)

136

Jaar 3 - Cel crisiscommunicatie: Tweemaandelijks bijeenroepen om ervaringen uit te wisselen, workshops rond specifieke thema’s te organiseren,… - Oefenscenario voor discipline 5 ter beschikking stellen voor provinciaal en gemeentelijk niveau - Met een slideshow de verschillende betrokken actoren bezoeken om zich voor te stellen en om duidelijk te maken wat men van de andere partij verwacht - Mediamonitoring op poten zetten en uitvoeren - Aanzet maken om via het call center impressie te krijgen van perceptie die mensen hebben van de (crisis)communicatie - Website: Intranet oprichten voor communicatoren op verschillende beleidsniveaus

137

138

Eindrapport Analyse van de Crisiscommunicatie

Recommend Documents