Effecten van het aansluiten op het stelsel voor de individuele afnemer

Effecten van het aansluiten op het stelsel voor de individuele afnemer “Haal de winst uit de processen en vermijd ook hier dubbele investeringen”

23 april 2010 Referentie: 2010-0882/ADB/tb/ms/wb

Inhoud 1 2 3

4

5

6 7

A

Management samenvatting ............................................................................................... 3 Inleiding, doel en aanpak................................................................................................... 8 Consequenties van aansluiten voor de individuele organisatie ...................................... 11 Perspectief op ontwikkeling binnen organisaties............................................................. 11 De winst zit in de processen............................................................................................ 13 Lokale business cases lijken op zichzelf al positief......................................................... 16 Indicatie van financiële impact......................................................................................... 16 Effecten in de keten ......................................................................................................... 20 Meerdere gegevensniveaus ............................................................................................ 20 Ook sectoren dragen bij aan efficiëntie ........................................................................... 21 Het proces van realisatie van het stelsel ......................................................................... 22 Risico’s bij het realiseren van maatschappelijke baten ................................................... 22 Vermijden van dubbele investeringen ............................................................................. 23 Tijdsduur .......................................................................................................................... 23 Beperkingen door wet of afspraken................................................................................. 24 Financiële effecten in de hele keten ................................................................................ 25 Conclusies en aanbevelingen.......................................................................................... 27 Conclusies ....................................................................................................................... 27 Aanbevelingen ................................................................................................................. 28 Gebruikte bronnen ........................................................................................................... 31

Referentie: 2010-0882/ADB/tb/ms/wb

2

1 Management samenvatting Inleiding en doel 1.01 In maart 2010 heeft PricewaterhouseCoopers voor Stichting ICTU een verfijning en herijking van de kosten-batenanalyse (ook wel aangeduid als kosten-batenanalyse fase 1) voor investeringen in gemeenschappelijke voorzieningen in het stelsel van basisregistraties opgeleverd. Deze opdracht is een vervolg daarop. 1.02 In fase 1 bleek dat veel analyses tot nu toe de afnemer als een ‘black box’ beschouwden waardoor er weinig aandacht is geweest voor de investeringen die een individuele partij moet doen om de gegevens uit de basisregistraties ook daadwerkelijk beschikbaar te maken in haar primaire proces en welke baten dat oplevert. In fase 1 bleek ook dat deze investeringen waarschijnlijk aanzienlijk zouden zijn. Daarom is in overleg met de opdrachtgever besloten deze opdracht te concentreren op de vraag wat individuele organisaties nog moeten doen om aan te sluiten op het stelsel en welke effecten zij daarvan verwachten, zie hiervoor figuur 1. Burger/bedrijf

Bronhouder

LV-BR

Gemeenschappelij ke voorzieningen

Sector

Afnemer

Maatschappij

Fase 1 Gegevens verzamelen

Primair proces

Gegevens verzamelen

Primair proces

Fase 2

Figuur 1 Scope van fase 2 ten opzichte van de keten

1.03 In het begin van fase 2 bleek dat er weinig business cases beschikbaar zijn van de investeringen die afnemers moeten doen. Er is daarmee te weinig kwantitatieve informatie om betrouwbare extrapolaties te kunnen uitvoeren en dus kan er geen betrouwbare financiële impact worden vastgesteld. In overleg met de opdrachtgever is toen besloten dit onderzoek kwalitatief van aard te maken en te concentreren op de ontwikkelingen die de grootte van investeringen en baten gaan bepalen. De belangrijkste observaties 1.04 Onze analyse is grotendeels gebaseerd op gesprekken die we hebben gevoerd met elf organisaties en twee expert workshops met verschillende partijen uit de keten. Die gesprekken leverden een redelijk uniform beeld dat de investeringen en baten van het stelsel in een ander perspectief plaatst, namelijk het perspectief van de individuele organisatie die het contact heeft met de burger of anderszins uitvoerende taken heeft. Dat beeld wordt hieronder kort geschetst.


3

1.05 De gegevens in de basisregistraties vormen maar een deel van het totale gegevenslandschap in het overheidsdomein. Er bestaan in de keten meerdere gegevensniveaus. Vanuit het perspectief van de afnemer bestaan er processpecifieke, organisatiespecifieke, sectorale en landelijke gegevens. Naast de ontwikkeling van het stelsel waarin landelijke gegevens worden gedeeld door middel van landelijke basisregistraties en dus op één plek worden beheerd, worden ook binnen sectoren gegevens gedeeld. Zelfs binnen organisatie vinden we dezelfde ontwikkeling terug. Ook hier worden gegevens vaak op meerdere plaatsen bijgehouden en zijn organisaties nu bezig om gegevens te rationaliseren. 1.06 Individuele organisaties doen daartoe investeringen met een bredere reikwijdte dan alleen het stelsel van basisregistraties. Het stelsel speelt daarin wel een belangrijke rol. Ten eerste is het stelsel een aanjager van het veranderproces, ten tweede faciliteert het stelsel de lokale veranderingen door standaardisatie van een deel van de gegevens (namelijk de gegevens in de basisregistraties). Ten derde vermindert het stelsel lokale kosten van beheer van een deel van de gegevens. Individuele organisaties moeten hiervoor forse investeringen doen. Zij verwachten echter ook dat die investeringen zich terugverdienen door lagere beheerslasten. De investeringen die voor interne rationalisatie van de gegevenshuishouding worden gedaan blijken niet te scheiden van de investeringen die nodig zijn voor alleen het aansluiten aan het stelsel. Vanuit de afnemers gezien vormen die twee één geheel. Organisaties geven aan dat standaardisatie ook van de inhoud van gegevens veel kosten zou besparen, omdat gegevens dan direct kunnen worden overgenomen in het primaire proces. 1.07 Kleine organisaties zijn met bovenstaande nog niet bezig. Ze missen de schaal om medewerkers vrij te maken voor het oppakken van de complexe veranderingen. Hierin spelen softwareleveranciers een belangrijke rol. Deze kennen de IT-omgeving van hun klanten vaak goed. Bovendien zijn er binnen het gemeentedomein enkele leveranciers met een groot deel van de markt in handen. Zij vormen een pragmatisch handvat voor standaardisatie. 1.08 Bovenstaande beperkt zicht tot de efficiëntie van de uitvoering. Het stelsel beoogt daarnaast ook maatschappelijke baten op te leveren, zoals betere dienstverlening aan de burger en lagere administratieve lasten voor bedrijven. Deze maatschappelijke baten zijn grotendeels een indirect effect van het stelsel en vergen significante lokale investeringen, naast de investeringen in de gemeenschappelijke voorzieningen en in de basisregistraties zelf. Voor het realiseren van maatschappelijke baten dient ook in het primaire (dienstverlenings-)proces te worden geïnvesteerd. De processen moeten zodanig worden ingericht dat zij optimaal gebruik maken van de mogelijkheden van het stelsel. 1.09 Het perspectief dat de maatschappelijke baten ook afhankelijk zijn van lokale investeringen in het lokale primaire proces is tot nu toe onderbelicht. Hierdoor zijn tot nu toe grote lokale investeringen buiten beeld gebleven, maar ook grote baten. In ieder geval de gesproken gemeenten geven aan dat ook in de veranderingen van het primaire proces nog besparingen (of


4

extra inkomsten) worden verwacht. 1.10 Hoewel de business case nauwelijks expliciet gemaakt is, komt uit de meeste gesprekken en uit de expertworkshops het beeld naar voren dat zowel centraal als lokaal sprake is van positieve business cases. Het stelsel wordt beschouwd als een aanjager van veranderingen. Die veranderingen vergen weliswaar nog forse –vooral lokale— investeringen, maar het nut ervan wordt breed gedragen. Meer onzekerheid bestaat er over het proces van realisatie van het stelsel en de baten die daar het gevolg van zijn. 1.11 Het feit dat veel baten afhankelijk zijn van wijzingen in het lokale primaire proces maakt dat realisatie van die baten moeilijk te sturen is. Daar komt bij dat er tot nu toe weinig met business cases gewerkt wordt, waardoor het niet goed mogelijk is om succes te meten en dus aan te tonen. Daarnaast is er door het grote aantal organisaties een risico dat er investeringen op meerdere plaatsen gedaan worden, waardoor onnodige kosten ontstaan. Dit gebeurt ook daadwerkelijk doordat individuele organisaties of hun leveranciers onvoldoende op de hoogte zijn van bijvoorbeeld releaseschema’s van de gemeenschappelijke voorzieningen. Daarnaast moet rekening worden gehouden met een langzame realisatie van de baten door de complexiteit van de veranderingen. Conclusies 1.12 Op basis van de gesprekken, documentenanalyse en expertworkshops is een aantal conclusies getrokken. Deze conclusies zijn uitgewerkt in hoofdstuk zeven en luiden in het kort:  Baten lijken groot en worden voor een groot deel door investerende organisaties geïnd. De investeringen van de individuele organisaties zijn – ook door het aantal organisaties - groot. Zowel lokale als centrale business cases worden positief ingeschat.  Er is echter onvoldoende sturing op baten doordat er enerzijds veel nadruk ligt op alleen aansluiten op het stelsel en anderzijds onvoldoende business cases zijn die het beoogde effect inzichtelijk maken. Het perspectief reikt nu niet “tot aan het loket” van de afnemer waar de baten moeten worden geïncasseerd en een te beperkte blik op aansluiten werkt kostenverhogend.  Realisatie van doelstellingen van het stelsel zal vooral plaats moeten gaan vinden door interne optimalisatie van de gegevenshuishouding en veranderingen in de (primaire) processen van de individuele overheidsorganisaties waar lokale en centrale doelstellingen bij elkaar komen.  Ketenonderdelen zijn nog niet voldoende op elkaar afgestemd, omdat er niet gedacht en gewerkt wordt vanuit het optimaliseren van de keten als geheel inclusief de afnemer maar vanuit het optimaliseren van de losse onderdelen. Daardoor wordt het stelsel fragmentarisch gerealiseerd en “zit men op elkaar te wachten”. Dit maakt dat de beoogde optimalisatie in investeringen en kosten (vermijden van kosten) in de keten niet plaatsvindt doordat er te weinig regie is.


5

Aanbevelingen 1.13 Op basis van deze conclusies hebben we ook aanbevelingen geformuleerd welke handvatten kunnen bieden voor het borgen van de baten en voor het vermijden van een teveel aan investeringen. Deze aanbevelingen zijn hieronder kort opgesomd. 1.14 Overkoepelend is er vooral meer aandacht nodig voor het proces van het realiseren van het stelsel; het nut en de potentiële baten worden immers breed gedragen. 1.15 De uitdagingen liggen in onze optiek dan ook vooral in het realiseren en borgen van de baten gedurende de uitrol van het stelsel. Wij bevelen daarvoor de volgende maatregelen aan:  Schenk meer aandacht aan de verbeteringen die in het primaire proces moeten worden doorgevoerd om de gegevens uit het stelsel optimaal te benutten. Dit is immers de plaats waar een groot deel van de baten verwacht wordt, maar er zijn nog weinig business cases in termen van het primair proces die richting kunnen geven aan het realiseren van die baten.  Zorg voor lage kosten van informatiedelen. Om het delen van informatie te stimuleren dienen de kosten ervan zo laag mogelijk gehouden te worden. Standaardisatie kan hierin een belangrijke rol spelen. Die standaardisatie gaat idealiter verder dan het berichtenverkeer: semantiek van gegevens en ook processen kunnen gestandaardiseerd worden.  Vermijd dubbele kosten. Er moet bij de sturing van het programma voldoende aandacht zijn voor knelpunten die samenwerking, uitrol en aansluiting bij het stelsel en in de keten belemmeren. Hierbij moet gedacht worden aan weten regelgeving, gestelde aansluitvoorwaarden binnen en tussen organisaties, tarifering, gestelde kaders en uitgangspunten, etc. Er moet in het stelsel ook meer duidelijkheid komen over op te leveren functionaliteiten en lopende activiteiten om te kunnen voorkomen dat uitgaven en werk dubbel worden gedaan. 1.16 Om hiervoor genoemde aanbevelingen te operationaliseren moet de vrijblijvendheid verminderd worden en moet een keus gemaakt worden voor de mate van regie, sturing en handhaving. De wenselijkheid en noodzaak om de sturing te versterken wordt door de betrokkenen breed gedragen, maar de werkelijke invulling ervan is nog niet duidelijk. Wij zien op dit moment drie opbouwende niveaus van regie, sturing en handhaving waarbij een duidelijke keuze moet worden gemaakt qua mandatering en inrichting van de stelselorganisatie. Die keuze moet expliciet gemaakt te worden, omdat enerzijds de mandatering van de sturende instelling daarop moet worden aangepast en anderzijds overheidsinstellingen zich moeten vastleggen om die sturing te accepteren. De drie niveaus die we onderscheiden zijn:  Minimaal dient er gestuurd te worden op standaarden. Bijvoorbeeld standaardisatie op semantiek levert volgens betrokkenen grote baten op. In een scenario van sterkere sturing op dit vlak zou “comply or explain” vervangen moeten worden door een plicht een standaard te adopteren. In een speelveld zo divers als de overheid moet dan ook aandacht zijn voor handhaving op dit gebied.


6





Als tweede niveau kan gekozen worden voor het sturen transparantie: door afspraken te maken op het gebied van het gebruik van uniforme business cases, roadmaps en planningen wordt de uniformiteit en bestuurbaarheid van de realisatie beter. Ook betere afspraken over definitie van mijlpalen zijn hierin belangrijk. Overigens zou sturing en handhaving hier hand-inhand moeten gaan met ondersteuning op de genoemde thema’s. Bij het derde niveau, gecentraliseerd eigenaarschap, is sprake van sterke sturing. Deze ontstaat wanneer naast afspraken over bovenstaande twee thema’s een groot deel van de verantwoordelijkheid over inhoudelijke keuzen en processturing bij een partij wordt gelegd. Dit zal in de praktijk betekenen dat onder verantwoordelijkheid van een ministerie het stelsel in één geïntegreerd ontwerp ontwikkeld en geïmplementeerd wordt.


7

2 Inleiding, doel en aanpak Inleiding 2.01 Verbetering van de dienstverlening van de overheid aan burgers en terugdringen van de administratieve lasten van bedrijven is een van de doelstellingen van dit kabinet. Daarom is in het regeerakkoord opgenomen dat het knelpunt van meervoudige gegevensverstrekking moet worden opgelost door eenmalige vastlegging en meervoudig gebruik. Dat gebeurt door gebruik van basisregistraties wettelijk te verplichten. De stelselvoorzieningen (Landelijke voorzieningen en Gemeenschappelijke voorzieningen) behoren daarbij tot de bouwstenen van het stelsel van basisregistraties. Het project “Invoering van het gebruik van stelselgegevens” is verankerd in het NUP (Nationaal UitvoeringsProgramma dienstverlening en eOverheid). Door verantwoording af te leggen aan de staatssecretaris van BZK via ambtelijke en bestuurlijke regiegroepen is de regie en aansturing van BZK geborgd. 2.02 In maart 2010 heeft PricewaterhouseCoopers voor Stichting ICTU een verfijning en herijking van de kosten-batenanalyse (ook wel aangeduid als kosten-batenanalyse fase I) voor investeringen in gemeenschappelijke voorzieningen in het stelsel van basisregistraties opgeleverd. Aanleiding voor dit onderzoek was dat de fase van realisatie en implementatie was aangetreden, de vraagstukken van centraal te financieren investeringen en exploitatiekosten pregnanter waren geworden, en de beheersing van grote IT-projecten hoger op de agenda stond. Tevens diende het als onderbouwing voor de beoogde financiering van een deel van de investeringen in 2010 uit PRIMA-gelden. 2.03 Deze opdracht is een vervolg op deze kosten-batenanalyse en wordt aangeduid als de kosten-batenanalyse fase 2. Doel 2.04 Doel van fase 2 is het verschaffen van inzicht in de financiële consequenties op de diverse niveaus in het hele stelsel. Dit inzicht is nodig voor het voeden van de politieke en bestuurlijke discussie over de toekomst van het stelsel van basisregistraties en de daarvoor benodigde investeringen. Het stelsel van basisregistraties zal dit jaar een belangrijk jaar ingaan. In 2010 dienen niet alleen de stelselvoorzieningen te worden geïmplementeerd, maar ook de aansluiting op een aantal basisregistraties en afspraken tussen aanbieders en afnemers onderling gemaakt moeten worden. De bereidheid om te investeren komt in toenemende mate onder druk te staan doordat er bij individuele organisaties wel een perceptie van kosten bestaat, maar niet van de baten. Het algemeen belang vereist een toenemende bestuurlijke aanpak en dat vereist een goede onderbouwing. De kosten-batenanalyse is een onderdeel van deze onderbouwing.


8

2.05 Aanname in de opdrachtomschrijving was dat investeringen op andere plekken gedaan moesten worden dan waar de baten gerealiseerd zouden worden. Maar kosten-batenanalyses tot nu toe beperkten zich vooral op of de kosten en baten van het stelsel als geheel of op de kosten en baten van één basisregistratie en deden nog geen uitspraken over welke organisaties de kosten maakten en welke organisaties de baten realiseren. 2.06 Fase 1 van deze kosten-batenanalyse ging wel al in op waar kosten en baten vallen, maar beperkte zich tot het stelsel vanaf de basisregistraties tot aan het proces van gegevens ontvangen bij de afnemers van informatie uit de gemeenschappelijke voorziening. Hiermee werd de afnemer als een ‘black box’ beschouwd. Gedurende die analyse werd echter duidelijk dat er binnen de afnemers nog geïnvesteerd moet worden om de gegevens die worden ontvangen ook daadwerkelijk beschikbaar te maken in het primaire proces. Het beeld uit fase 1 was dat die investeringen ten eerste groot zijn en ten tweede een noodzakelijke voorwaarde om de baten van het stelsel als geheel te realiseren. 2.07 Om die reden is bij het begin van fase 2 besloten om de analyse met name te richten op de effecten van het realiseren van het stelsel op de individuele afnemer en daarmee vooral inzicht te verschaffen in de additionele kosten en baten van inrichting, exploitatie en gebruik van het stelsel van basisregistraties, doordat afnemers het stelsel adopteren in hun informatiehuishouding tot aan hun primaire proces. Centrale vraag van fase 2 werd daardoor: “Wat zijn de financiële consequenties van aansluiting op het stelsel voor de individuele organisaties in de keten?” Burger/bedrijf

Bronhouder

LV-BR

Gemeenschappelij ke voorzieningen

Sector

Afnemer

Maatschappij

Fase 1 Gegevens verzamelen

Primair proces

Gegevens verzamelen

Primair proces

Fase 2

Figuur 1: Scope van fase 2 ten opzichte van fase 1

2.08 Gaandeweg werd echter duidelijk dat er weinig gekwantificeerde business cases beschikbaar zijn op basis waarvan een totaalbeeld te schetsen zou zijn. Daarbij constateerden wij dat de wel beschikbare cijfers zich niet lenen voor betrouwbare extrapolaties. Daarom hebben we meer aandacht besteed aan de mechanismen die kosten en baten veroorzaken dan aan de kwantificering van kosten en baten. Aanpak 2.09 In een workshop op 9 maart 2010 is door aanwezigen op hoofdlijnen geschetst wat de individuele organisaties moeten doen om de landelijke gegevens in het primaire proces beschikbaar te maken. Hieruit bleek dat er verschillende stappen zijn die een organisatie doorloopt.


9

Deze zijn in hoofdstuk 3 beschreven. Op basis van dit model hebben wij een aantal interviews gevoerd om in meer detail te bespreken hoe individuele organisaties tegen de geschetste ontwikkeling aankijken en wat er hier in financieel opzicht moet of gaat gebeuren. 2.10 Hierbij is ook steeds gevraagd naar financiële onderbouwing van de plannen die de organisatie heeft. In een tweede expertworkshop zijn daarna de eerste bevindingen uit die gesprekken getoetst en aangescherpt. Ook is de experts gevraagd hun eventueel bekende business cases toe te zenden. Op basis van die expertworkshop en de gevoerde gesprekken hebben wij een kwalitatieve analyse gemaakt van de financiële consequenties die in dit rapport is beschreven. Over de uitkomsten 2.11 Er zijn tot op heden onvoldoende business cases beschikbaar om een totaaloverzicht uit te distilleren. Het is daardoor niet mogelijk gebleken om bijvoorbeeld per organisatiesoort (gemeenten, uitvoeringsinstanties, waterschappen) een betrouwbare schatting te geven van de investeringen en baten. De in dit rapport genoemde bedragen zijn slechts illustraties en er kunnen geen extrapolaties op gebaseerd worden. 2.12 De uitkomsten zijn gebaseerd op de huidige inrichting van het openbaar bestuur en de huidige bedrijfsvoering. De in de brede heroverwegingen (rapport 19) genoemde voorstellen kunnen een grote impact hebben op die inrichting en bedrijfsvoering en dientengevolge ook op de uitkomsten van dit rapport. Investeringen en baten kunnen veranderen in grootte en ook de plaats waar investeringen gedaan worden en baten gerealiseerd worden verandert. Zulke veranderingen kunnen voor het stelsel ook als een kans gezien worden, omdat het stelsel erin kan ondersteunen.1 2.13 Het resterende deel van het rapport is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk twee wordt de impact op de individuele organisatie beschreven. Hier zal al blijken dat de consequenties groot zijn, maar dat ze nauwelijks gekwantificeerd zijn. In hoofdstuk drie wordt daarna ingegaan op de effecten in de hele keten: wat is de wisselwerking tussen organisaties en de keten als geheel? Hoofdstuk vier gaat daarna in op het proces van de realisatie van het stelsel. Kernpunten hier zijn de risico’s voor de realisatie van de baten en het vermijden van dubbele investeringen. Hoofdstuk vijf geeft een kwalitatief totaalbeeld van de financiële effecten in de hele keten. Hoofdstuk zes sluit daarna af met conclusies en aanbevelingen.

1

Een van de conclusies van dit rapport is dat er meer aandacht nodig is voor het primaire proces om de baten van het stelsel te realiseren. Op die manier kan het stelsel helpen om de overheid als geheel efficiënter te maken. Doelen van heroverwegingen en het stelsel overlappen elkaar dus. Referentie: 2010-0882/ADB/tb/ms/wb

10

3 Consequenties van aansluiten voor de individuele organisatie Perspectief op ontwikkeling binnen organisaties 3.01 Om de financiële consequenties van aansluiten op het stelsel van basisregistraties voor de individuele organisatie in kaart te brengen is eerst vastgesteld wat die organisaties op hoofdlijnen moeten gaan doen om die aansluiting te realiseren. Tijdens de expertworkshop en de daaropvolgende interviews is een aantal stappen geïdentificeerd die organisaties zullen doorlopen. Deze zijn weergegeven in onderstaande figuur. Huidige situatie

Gegevens Verzameling

Primair proces


Primair proces


Primair proces

Stap 1


Stap 2


Primair proces


Primair proces


Primair proces


Stap 3

Primair proces

Primair proces

Primair proces

Primair proces

Primair proces

Primair proces

Figuur 2 Ontwikkeling van de gegevenshuishouding bij afnemers

Huidige situatie 3.02 In de huidige situatie zijn de meeste gegevens per proces georganiseerd en opgeslagen. Dit geldt ook wanneer dezelfde gegevens in meerder processen worden gebruikt. Hierdoor bestaan er binnen één organisatie meerdere kopieën van eenzelfde gegeven, die vaak ook onderling verschillen. Dit resulteert in meervoudige kosten voor gegevensbeheer en -opslag en fouten in het primair proces door inconsistente en incorrecte gegevens. Amsterdam geeft bijvoorbeeld dat het in 2005 nog over ongeveer 200 gegevensbestanden met adresgegevens beschikte en erfpachtbeheer wint gegevens in die ook uit de BAG gehaald kunnen worden. Stap 1: Minimum koppeling 3.03 Om het aantal koppelingen te beperken zullen de meeste organisaties die nog niet zijn aangesloten op de basisregistraties een interne centrale voorziening aanleggen die de gegevensuitwisseling tussen de basisregistraties en de bestaande primaire processen regelt. In deze situatie slaat een intern centraal gegevensmagazijn de ingekomen basisregistratiegegevens op. Deze gegevens worden vervolgens gekopieerd naar de gegevensverzamelingen van de primaire processen. Feitelijk worden de landelijke gegevens nog steeds per proces georganiseerd. Door de


11

gegevensverzamelingen per proces te laten bestaan en deze alleen te synchroniseren met de centrale voorziening is de impact op de primaire processen minimaal. Deze situatie leidt per definitie nog steeds tot verschillende gegevens, waardoor uitwerking van deze oplossing en de synchronisatiefrequentie nog aandachtspunten zijn. 3.04 Deze stap betekent een minimale automatisering van de gegevensdistributie. Ook zijn situaties denkbaar dat de processen niet geautomatiseerd gekoppeld worden aan de basisregistraties en dat bijvoorbeeld een aparte terminal toegang geeft tot de gegevens en op die manier handmatig de gegevens uit de basisregistraties worden gebruikt. Voor de grotere massale processen is dit echter geen realistische oplossing. Stap 2: Optimalisatie van interne gegevenshuishouding 3.05 Uit de workshop en de interviews kwam naar voren dat een volgende stap is het optimaliseren van het gebruik van alle gegevens binnen de organisatie. In dit model worden alle landelijke, sectorale en lokale gegevens in één intern centraal gegevensmagazijn opgeslagen en onderhouden en via een enterprise service bus gedeeld met alle processen. De landelijke gegevens zijn nog steeds een lokale, redundante kopie van de gegevens die zijn opgeslagen en beheerd in de authentieke basisregistratie. Alleen processpecifieke gegevens blijven opgeslagen per proces. 3.06 Door aansluiten op het stelsel hoeft een organisatie dus een aantal gegevens niet meer zelf te verzamelen, te onderhouden of te onderzoeken of de gegevens correct zijn. Hierdoor worden kosten bespaard. 3.07 Om deze stap te realiseren zullen afnemers een investering moeten doen in geld en tijd om een enterprise service bus te realiseren. Elk proces, inclusief bijbehorende applicaties dient te worden ontkoppeld van zijn eigen gegevensverzameling en gekoppeld aan de enterprise service bus. De gemeenten die wij gesproken hebben en ook de Belastingdienst zien dit nadrukkelijk als de voorlopige architectuur en zijn deze situatie met projecten aan het realiseren. Uiteindelijk wordt stap drie als ideaalbeeld gezien. Stap 3: Eindsituatie 3.08 In deze situatie worden er geen lokale kopieën meer onderhouden van de landelijke gegevens. De enterprise service bus van een individuele organisatie is gekoppeld aan het stelsel. Op deze manier haalt elk proces zijn gegevens uit de lokale service bus, zonder te weten waar de gegevens zijn opgeslagen. De lokale service bus bepaalt vervolgens of gegevens uit het lokale gegevensmagazijn wordt opgehaald of uit een landelijke basisregistratie.


12

Huidige situatie in relatie tot de stappen 3.09 De huidige situatie verschilt per organisatie en ook binnen organisaties bestaan bovenstaande stappen naast elkaar. In het algemeen werd bovenstaand ontwikkelpad sterk herkend. De door ons gesproken gemeenten zijn nadrukkelijk bezig met het inrichten van stap 2, het Kadaster is voor enkele gegevensdomeinen al in stap 2, terwijl zij op andere gebieden nog in de beginsituatie verkeert. Daarnaast is er een verschil in de mate waarin organisaties bovenstaand groeiscenario op het netvlies hebben. Veel kleinere gemeenten hebben geen concrete visie hierover. Zij zijn (door hun schaal) afhankelijk van hun leverancier.

De winst zit in de processen2 3.10 Aansluiten op het stelsel van basisregistraties is in geen van de door ons gesproken organisaties een op zichzelf staand thema. De meeste van de door ons gesproken organisaties zijn bezig met het rationaliseren van hun eigen interne gegevenshuishouding en hierin speelt aansluiting op de basisregistraties een rol voor die gegevens die niet door de organisatie zelf beheerd worden. 3.11 Die gegevensrationalisatie gaat volgens de gesproken organisaties besparingen opleveren. Ten eerste wordt een gegeven nu op meerdere plaatsen beheerd en door dit te centraliseren wordt direct bespaard. Daarnaast wordt verwacht dat die centraal beheerde en betere gegevens verbeteringen in het primaire proces kunnen faciliteren. Sterker nog: een groot deel van de baten die worden voorzien in het stelsel wordt pas gerealiseerd op het moment dat de primaire processen zo worden ingericht dat zij optimaal gebruik maken van de gegevens. 3.12 Zo bezien zijn er meerdere soorten business cases te onderscheiden binnen de individuele organisaties, die wij hierna afzonderlijk zullen behandelen.

2

Ontleend aan de titel van een memo binnen de gemeente Amsterdam


13

Samenhang verschillende business cases

Gegevens intern rationaliseren

Gemeenschappelijke voorzieningen

Aansluiten op BRs

Maatschappelijke baten

Primaire processen herinrichten

Organisatorische baten

Instellingsoverstijgende optimalisatie

Kosten van wetgeving

Figuur 3 Gestapelde business cases

Aansluiten op basisregistraties 3.13 Ten eerste is er een business case voor het aansluiten van een overheidsorganisatie op het stelsel van basisregistraties en –waar mogelijk- sectorregistraties. De business case hangt af van de manier waarop hieraan invulling wordt gegeven. In het geval er alleen een raadpleegvoorziening wordt opgezet zijn de investeringen laag, zijn de baten nihil en gaan de exploitatiekosten om te voldoen aan weten regelgeving omhoog, omdat er geen massale verbetering van gebruikte gegevens plaatsvindt. Bij geautomatiseerde aansluiting van bestaande infrastructuur zijn de kosten aanzienlijk, maar ontstaan er nog weinig baten zolang de gegevenshuishouding niet verbeterd wordt. In het algemeen kunnen wij stellen dat bij alleen aansluiten op basisregistraties voornamelijk kosten voor de afnemer ontstaan en nauwelijks baten, ook geen maatschappelijke. Daarbij dient te worden opgemerkt dat er op verschillende wijzen invulling wordt gegeven aan “aansluiten”, variërend van een raadpleeg-PC tot volledige koppeling tussen intern gegevensmagazijn en basisregistratie. Gegevens intern rationaliseren 3.14 Ten tweede bestaat er een business case voor het rationaliseren van de gegevenshuishouding binnen een organisatie. Deze business case is nauwelijks afhankelijk van de aansluiting op de basisregistraties. Deze business case bevat aanzienlijke investeringen, maar levert ook baten in de vorm van efficiëntie. Gegevens hoeven bijvoorbeeld niet meerdere keren te worden bijgehouden. Baten hiervan kunnen substantieel zijn; een grove schatting binnen Amsterdam stelt dat erfpachtbeheer rond de twee miljoen euro aan extra opbrengsten kan realiseren door gebruik te maken van BAG-gegevens in plaats van zelf gegevens te onderhouden.


14

De Belastingdienst heeft berekend dat er honderden fte nodig zijn voor het beheer van gegevens. Gezien het feit dat bijvoorbeeld de relaties van de Belastingdienst zijn verdeeld over vele verschillende gegevensverzamelingen mag verondersteld worden dat hier aanzienlijke besparingen te realiseren zijn. 3.15 De besparingen op gegevensbeheer verschillen per soort organisatie. Gemeenten zijn voor een groot deel afhankelijk van de gegevens waar zijzelf ook bronhouder van zijn. De Belastingdienst bijvoorbeeld wordt door de wettelijk verplichte afname voor meerdere gegevens afhankelijk van een basisregistratie en zal dus meer baat hebben bij goed geautomatiseerde gegevensuitwisseling. Primaire processen herinrichten 3.16 De derde soort business cases raakt de kern van de eOverheid: het veranderen van de dienstverlening en de achterliggende processen. Deze is wel sterk afhankelijk van de beschikbaarheid van de juiste gegevens en dus van de rationalisatie van de interne gegevenshuishouding. Deze business case bevat grote investeringen met een grote organisatieverandercomponent, die veel onzekerheid over het behalen van de baten veroorzaakt. 3.17 Op basis van een verbeterde interne informatiehuishouding kunnen processen en organisatie fundamenteel anders worden ingericht dan nu het geval is. Dit betekent dat binnen deze business case (in ieder geval volgens de gesproken gemeenten) over diensten en afdelingen heen gekeken moet worden om de baten helemaal te realiseren. 3.18 Maar deze business case omvat ook de maatschappelijke baten; als de dienstverlening is aangepast wordt de administratieve lastendruk verminderd, de dienstverlening beter en fraudebestrijding beter mogelijk. Het beeld dat pas hier maatschappelijke baten ontstaan is breed gedragen. Ook kan het voorkomen dat er voor verbeterende dienstverlening aanpassing van wetof regelgeving noodzakelijk is, omdat anders ingerichte processen verschuivingen van taken tot gevolg kunnen hebben. Daarnaast kunnen in de primaire processen nog aanzienlijke efficiëntievoordelen worden behaald op basis van beter beschikbare data. Instellingsoverstijgende optimalisatie 3.19 De vierde soort business case is van dezelfde aard als de derde, maar bevat nu procesoptimalisatie over organisaties heen. Voor een deel zijn deze al realiteit (bijvoorbeeld in de SUWI-keten) voor een deel zijn deze nog ver weg. In de politieke realiteit zijn dit de meest uitdagende veranderingen, maar tegelijkertijd kan het landelijk stelsel van basisregistraties en standaardisatie van gegevens(uitwisseling) juist hier zijn toegevoegde waarde bewijzen. Waar procesverandering in de derde soort business case nog mogelijk zijn op basis van interne rationalisatie is samenwerken tussen organisaties pas goed mogelijk als ook de gegevens landelijk zijn gestandaardiseerd en gedeeld.


15

Lokale business cases lijken op zichzelf al positief 3.20 Vanuit de afnemers gezien zijn bovenstaande business cases niet goed te scheiden. De verplichting om aan te sluiten is de aanleiding geweest om veranderingen door te voeren in de gegevenshuishouding, maar tegelijkertijd is onderkend dat er meer moet gebeuren dan alleen aansluiten om te profiteren van betere gegevens. De verplichting om aan te sluiten geldt blijvend als een goed argument om de noodzakelijke veranderingen door te voeren. Interne gegevensrationalisatie en verbeteringen in de primaire processen hebben volgens de gesproken organisaties een positieve business case. 3.21 Ook wanneer er niet aangesloten zou worden op het stelsel van landelijke voorzieningen blijven die initiatieven bij bijvoorbeeld de Belastingdienst of de gemeenten een goed idee. Het zijn dan de standaarden uit de gemeenschappelijke voorzieningen die ook aan deze cases al een bijdrage leveren door het verminderen van de investeringen en als stok achter de deur.

Indicatie van financiële impact 3.22 De aanpassingen van de processen van afnemers en bronhouders resulteren in additionele kosten die niet in fase 1 zijn opgenomen. Fase 1 richtte zich immers op de aansluiting van organisaties. Individuele organisaties moeten echter nog investeren om hun processen aan te sluiten. Zoals hierboven beschreven zijn daarin verschillende business cases te onderscheiden. 3.23 De business cases die daadwerkelijke zijn opgesteld, gaan uit van een totaalbeeld: rationaliseren van de interne gegevenshuishouding en daarbij het aansluiten op de basisregistraties voor die gegevensdomeinen waarvoor de organisatie zelf de gegevens niet meer hoeft te onderhouden. Omdat het onderscheid niet te maken is en omdat de gemaakte business cases wel relevant zijn voor het behalen van de doelen van het stelsel van basisregistraties, zetten wij in deze paragraaf de investeringen op een rij zoals de organisaties die voorzien. De bedragen zijn dus groter dan wanneer organisaties alleen de gegevens van de basisregistraties beschikbaar zouden maken. 3.24 Heel scherp is het niet vast te stellen, maar de investeringen gaan op hoofdlijnen uit van stap 2 uit het hiervoor beschreven ontwikkelpad, waarbij dus een centraal gegevensmagazijn wordt ingericht en dit via een enterprise service bus wordt ontsloten. Stap 3 van dit model is bij de gesproken organisaties nog niet concreet in beeld en in ieder geval niet begroot. 3.25 Verder geldt voor de navolgende kwantificeringen het volgende perspectief: het zijn illustratieve gegevens. Er zijn dermate weinig financiële gegevens beschikbaar dat er geen totaal kan worden berekend. Er zijn wel een aantal business cases gemaakt voor de realisatie van basisregistraties (bijv. BAG, GBA, RNI). Hierin worden de investeringen die afnemers moeten doen in het primaire proces om ook daadwerkelijk de voorspelde baten te realiseren niet concreet


16

gemaakt. Investeringen aan de hand van voorbeelden 3.26 In deze paragraaf omschrijven we enkele voorbeelden die een beeld geven van de investeringen die gedaan worden om aan te sluiten op het stelsel en de daarbij horende verbeteringen in de organisaties. 3.27 Rotterdam stelt dat zij 11,5 miljoen moeten investeren om de voorzieningen in te richten om gegevens centraal te kunnen beheren. Dit betreft dan de investeringen voor de onderste twee business cases uit Figuur 3. Daarnaast verwacht deze gemeente nog minimaal eenzelfde bedrag uit te moeten geven om alle primaire processen zodanig aan te passen dat er ook effectief gebruik wordt gemaakt van die gegevens (business case 3 uit Figuur 3). 3.28 Het rapport “Analyse van 64 realisatieplannen” van M&I Partner heeft op basis van 64 gemeentelijke plannen een gemiddelde investering van 34 euro per inwoner uitgerekend. Dit bedrag lijkt echter vooral gebaseerd op technische aanpassingen en dus het realiseren van gemeentelijke voorzieningen in de ICT. In dit bedrag zijn ook de investeringen die gemeenten doen in hun bronhoudersrol opgenomen. 3.29 In het rapport van M&I Partners wordt geconstateerd dat er een significant schaalvoordeel wordt behaald door grotere gemeenten. Dit betekent dat de extrapolatie vanuit Rotterdam (een zeer grote gemeente) een conservatieve schatting oplevert. Dit wordt onderschreven door de expertworkshop die stelt dat de proces- en organisatieaanpassingen waarschijnlijk meer kosten dan de investeringen in de IT-voorzieningen. 3.30 Ook de grote uitvoeringsinstanties moeten investeren om aan te sluiten op de basisregistraties en de basisregistratie(s) waarvan zij de landelijke voorziening verzorgen te ontsluiten. De twee organisaties die wij gesproken hebben gaan 34 miljoen en 46 miljoen investeren. De Kamer van Koophandel geeft aan ook tussen de 20 en 30 miljoen te moeten investeren. 3.31 Doordat veel overheidsorganisaties eenzelfde takenpakket hebben (gemeenten, politieregio’s, provincies et cetera) bestaat er veel gelijkvormigheid in processen en mag verwacht worden dat er grote voordelen te behalen zijn door samenwerking op het gebied van procesverandering, het delen van kennis en het leren van ervaringen van andere organisaties. Standaardisatie en hergebruik van voorzieningen zijn hierbij belangrijke middelen om te borgen dat investeringen maar één keer gedaan worden. Door samenwerking wordt de investering in procesverandering minder en ontstaat meer procesharmonisatie door de gehele overheid waardoor samenwerking in ketens ook gemakkelijker wordt.


17

Baten aan de hand van voorbeelden 3.32 In deze paragraaf worden de baten geïllustreerd aan de hand van een aantal concrete beschrijvingen en kwantificeringen die zijn ontleend aan bestaande business cases die gerelateerd zijn aan het stelsel van basisregistraties of daarmee samenhangende optimalisaties binnen organisaties. 3.33 Amsterdam heeft een aantal cases onderzocht en baten geschat. De beschrijving van de cases kan worden nagelezen in het rapport “Business Cases aansluiting processen op basisregistraties” van het HEC. Voor enkele cases zijn bandbreedtes van baten uitgerekend. Die zijn hieronder samengevat. Ook zijn de geschatte investeringen weergegeven. Uit de combinatie blijkt dat de investeringen in het algemeen snel worden terugverdiend.

Bouw- en woningtoezicht Subjecten volgen Vergunningen en belastingen Bezwaarschriften DBGA Trouwen Aansluiting erfpachtbeheer op BAG3

Geschatte besparing per jaar € 1,9 – 8,7 miljoen+ 5,5 miljoen 0,1 – 0,3 miljoen 0,5 – 1,3 miljoen

Totale investeringen 4 miljoen Onbekend 0,7 – 1,7 miljoen

0,3 miljoen

0,3 miljoen

€ 25.000 + maatschappelijke baten € 2.000.000

Onbekend Onbekend

3.34 Verder is in 2004 door Ecorys een kosten-batenanalyse uitgevoerd in het kader van de BAG. Hieruit blijkt dat er grote baten te realiseren zijn. In het rapport wordt bijvoorbeeld geschat dat de overheid circa 160 miljoen euro extra belastinginkomsten kan verkrijgen en dat gemeenten ongeveer datzelfde bedrag kunnen besparen in de uitvoering van hun reguliere processen. 3.35 Rotterdam heeft al resultaten geboekt waaruit blijkt dat enkele investeringen zich op korte termijn terugverdienden. Illustratief hierin is de ontdekking van 20.000 onterecht als leegstaand geregistreerde woningen bij de gemeentelijke belastingdienst. De bewoners van deze panden ontvingen dus onterecht geen aanslag. Ook het feit dat er aan 150 overleden of vertrokken personen een uitkering werd uitbetaald laat zien dat door betere gegevens geld bespaard kan worden, want landelijk zou alleen dit al tot vele miljoenen aan besparingen kunnen opleveren. 3.36 Bij de Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND) wordt een verificatie unit voorzien die centraal gegevens gaat verifiëren binnen IND en met de keten. Deze unit kent een omvang van ongeveer 40-70 mensen. Door koppeling met het stelsel van basisregistraties kunnen deze verificaties op termijn worden geautomatiseerd. De kwaliteit van de gegevens en het kunnen beschikken over automatische koppelingen zijn daarvoor cruciaal. De IND wil door het automatiseren van deze verificaties een efficiency-slag maken. Deze baten worden dan bereikt

3

Grove schatting uit interview, niet formeel beschreven in business case


18

door het eigen vernieuwingstraject van de IND in combinatie met het gebruiken van de mogelijkheden van een stelsel van basisregistraties. 3.37 Een ander voorbeeld zijn de baten van de WABO. Door ketenintegratie tussen de betrokken organisaties is een aanzienlijke besparing voor het bedrijfsleven mogelijk van ongeveer 33 miljoen euro. Hoewel deze baten aanzienlijk meer vergen dan alleen aansluiten op basisregistraties, is het stelsel van basisregistraties een noodzakelijk voorwaarde voor die ketenintegratie. Het is ook een goed voorbeeld van een situatie waarin gemeenschappelijke voorzieningen, DigiKoppeling in dit geval, een bredere toepassing kennen dan alleen aansluiten op basisregistraties. DigiKoppeling wordt in deze keten namelijk ook gebruikt voor berichtenuitwisseling tussen de partijen in de keten, niet zijnde basisregistraties.


19

4 Effecten in de keten Meerdere gegevensniveaus 4.01 Binnen de hele keten lijkt er sprake van stelsels op drie niveaus. Naast het landelijke stelsel van basisregistraties, is er ook sprake van sectorale registraties en binnen afnemers (vooral gemeenten) is ook sprake van interne stelsels. Dit heeft te maken met heit feit dat binnen instellingen veel meer gegevens gebruikt worden dan in het landelijke stelsel beschikbaar zijn en dat ook die gegevens zoveel mogelijk gedeeld worden tussen afdelingen binnen een instelling of zelfs tussen verschillende instellingen. 4.02 







Zo kunnen wij eigenlijk vier soorten gegevens onderscheiden: Landelijke gegevens zijn die gegevens die in één van de dertien landelijke basisregistraties zijn opgeslagen. Sectorale gegevens zijn gegevens die binnen een bepaald domein van de overheid voor meerdere organisaties relevant zijn en die ook binnen zo’n domein voor meerdere organisaties op één plek beheerd worden. Lokale gegevens zijn die gegevens die binnen één overheidsorganisatie gebruikt en beheerd worden. Processpecifieke gegevens zijn gegevens die zelf binnen een organisatie niet gedeeld worden en alleen voor dat ene proces gebruikt worden.

Landelijke gegevens (basisregistraties) Sectorale gegevens (gemeenschappelijk met sector) Lokale gegevens (kernregistraties)

Processpecifieke gegevens

4.03 Vanuit een centraal perspectief is er vooral aandacht voor de landelijke gegevens uit de basisregistraties, maar vanuit de individuele organisaties zijn de vier soorten gegevens niet los van elkaar te zien. Dat is ook de reden waarom de investeringen moeilijk te scheiden zijn, zoals in het vorige hoofdstuk is geconstateerd.


20

Ook sectoren dragen bij aan efficiëntie 4.04 Een sector kan in dit licht elke groepering van organisaties zijn die overeenkomstige gegevens gebruiken, bijvoorbeeld justitie, provincies of onderwijs. Sectoren zijn op zichzelf al een ontwikkeling in efficiëntie en bestaan op basis van dezelfde argumenten als het landelijke stelsel: gegevens op één plek beheren is goedkoper en met beter beschikbare gegevens kan het primaire proces beter ondersteund worden. Sectorale registraties veroorzaken meer investeringen in voorzieningen, maar zijn onderbouwd door hun eigen business case van het vermijden van nog meer investeringen of kosten in de deelnemende organisaties4. In de architectuur van het stelsel komen sectoren tot nu toe niet expliciet terug, terwijl ze het landelijke stelsel goed aanvullen. 4.05 Een effect van het bestaan van sectorale registraties is dat er meer koppelvlakken ontstaan, immers individuele organisaties zullen niet alleen een koppeling met landelijke voorzieningen moeten opzetten, maar ook met de sectorale registraties. Dit betekent dat de baten van DigiKoppeling zoals beschreven in fase 1 van deze kosten-batenanalyse nog beter worden. Ook kan er meer geprofiteerd worden van hergebruik van voorzieningen, zoals DigiMelding en DigiLevering. 4.06 Overigens heeft de situatie met sectoren wellicht impact op de vorm van de DigiLevering, want die gaat uit van één loket voor de landelijke basisregistraties. En vanuit een organisatie die ook gebruik maakt van een sectorale registratie bestaan er sowieso twee loketten. 4.07 Door meer aandacht voor sectoren en de vraag hoe zij door standaardisatie en hergebruik ondersteund kunnen worden, kan het opzetten en onderhouden van die sectorale registraties kostenefficiënt uitgevoerd worden.

4

Overigens zijn we geen voorbeelden tegengekomen van daadwerkelijk uitgewerkte business cases van sectorale registraties Referentie: 2010-0882/ADB/tb/ms/wb

21

5 Het proces van realisatie van het stelsel 5.01 Uit de gesprekken komen twee belangrijke onderwerpen naar voren die te maken hebben met de uitvoering van de realisatie van het stelsel van basisregistraties. Ten eerste het feit dat de realisatie van de maatschappelijke baten afhankelijk is van procesherontwerp bij de afnemers gecombineerd met het feit dat hier tot nu toe op centraal niveau weinig aandacht voor is geweest. Ten tweede is er nadrukkelijke aandacht nodig voor het vermijden van meervoudige investeringen.

Risico’s bij het realiseren van maatschappelijke baten 5.02 Zoals in het vorige hoofdstuk al beschreven, worden de baten – en vooral de maatschappelijke – pas gerealiseerd op het moment dat primaire processen aangepast zijn. De gemeenteambtenaar aan het loket, een inspecteur of een brandweerman; zij moeten iets aanpassen in hun werk om te profiteren van de beschikbare gegevens. Dit betekent dat de baten erg decentraal en verdeeld over vele organisaties gerealiseerd moeten worden. Zelfs binnen die organisaties is weer sprake van decentrale baten, omdat de primaire processen verdeeld zijn over verschillende diensten en afdelingen. Dit plaatst de noodzakelijke veranderingen op grotere afstand van enige centrale regie of coördinatie. 5.03 Door de focus op het leveren, het verplichten tot gebruik van de basisregistraties en door het lokale karakter van de procesveranderingen zijn de werkelijke gegevensbehoeften om processen te verbeteren niet centraal in kaart gebracht. Doelstellingen van het stelsel van basisregistraties zijn ook niet concreet gemaakt in termen van het primair proces, bijvoorbeeld “20% van formulieren voor burgers zijn vooringevuld in het jaar 2012”. Door het opstellen van enkele business cases met doelstellingen in het primair proces, kunnen potentiële baten concreter gemaakt worden. Hierdoor kan beter gestuurd worden op de te behalen baten, wordt de kans op succes groter en kunnen organisatie overtuigd worden van de voordelen van investeren. 5.04 In het complex van vele organisaties in de keten, zijn die doelstellingen des te meer belangrijk, omdat er intensief gecommuniceerd en overtuigd moet worden over de te maken investeringen. Om al die organisaties te overtuigen zich te committeren aan verbeteringen, moeten zij overtuigd worden van de voordelen. Die voordelen vallen immers voor het grootste deel ten gunste van de eigen organisatie!


22

Vermijden van dubbele investeringen 5.05 Door gebrek aan afstemming en duidelijkheid ontstaan dubbele investeringen. Overheidsorganisaties of hun leveranciers zien zich voor wettelijke deadlines gesteld en zullen, als zij niet zeker zijn van levering van bepaalde voorzieningen, de benodigde functionaliteit zelf ontwikkelen. Zo heeft PinkRoccade bijvoorbeeld bepaalde terugmeldfunctionaliteit zelf ontwikkeld, omdat ze niet zeker waren over het moment van opleveren door de gemeenschappelijke voorzieningen. Hierdoor is dubbel geïnvesteerd en ontstaan er dus overbodige uitgaven en zijn er bronnen gebruikt (menskracht bij een leverancier in dit geval) die op dat moment beter besteed had kunnen worden. 5.06 Deels ontstaat dit door de hoge tijdsdruk. De deadlines die in de wet worden gesteld gaan niet overal gehaald worden en organisaties moeten alles in het werk stellen om aan hun verplichtingen te voldoen. Idealiter zouden eerst de gemeenschappelijke voorzieningen en de landelijke basisregistraties gereed zijn, voordat afnemers moeten gaan aansluiten. Dit is ook de aanpak die de gemeenten die wij gesproken hebben volgen: eerst het interne stelsel helemaal op orde en dan pas de processen gaan aansluiten. Gemeenten voorzien nu dat ze bijvoorbeeld eerst de processen moeten aanpassen aan de GBA en dan later nog een keer hetzelfde proces moeten aanpassen, omdat dan bijvoorbeeld de RNI gereed is. 5.07 Dit maakt het belangrijk om vanuit de gemeenschappelijke voorzieningen zeer duidelijk te communiceren over de functionaliteit die beschikbaar komt en wanneer. Daarnaast dient door coördinatie en communicatie geborgd te worden dat ook lokale functionaliteit zoveel mogelijk hergebruikt wordt. Gelijkvormigheid van taken en processen is immers groot en dat maakt het potentieel voor hergebruik groot. Dit geldt zowel voor technische voorzieningen om aan te sluiten op het landelijke stelsel, voor voorzieningen binnen de organisatie, maar óók voor het herontwerp van primaire processen. 5.08 Daar is sturing en coördinatie voor nodig en die wordt gemist door de organisaties die moeten aansluiten op het stelsel. Er is behoefte aan meer communicatie (over gemeenschappelijke functionaliteit bijvoorbeeld) en meer druk op standaardisatie. Vooral aan dat laatste is grote behoefte. Op dit moment is de logistiek van het berichtenverkeer met DigiKoppeling al gestandaardiseerd. Het standaardiseren van semantiek zal erg grote voordelen opleveren, omdat gegevens dan zonder tussenbewerkingen overgenomen kunnen worden uit registraties.

Tijdsduur 5.09 Algemeen beeld uit de interviews is dat de realisatie van baten vele jaren gaat vergen, tot ruim na 2015. Dat wordt veroorzaakt door de grootschaligheid van de veranderingen die nodig zijn in de diverse organisaties en de volgordelijkheid daarvan. Doordat eerst de centrale voorzieningen van de gegevenshuishouding opgezet moeten worden en daarna pas kan worden


23

begonnen met het herinrichten van processen is de doorlooptijd lang. Daarbij komt dat er een groot verschil is in de voortgang van organisaties. Waar enkele organisaties al grote stappen hebben gemaakt in het realiseren van een intern stelsel, hebben andere organisaties nog geen beeld van de noodzakelijke veranderingen of hebben gekozen voor een minimale interpretatie van aansluiten op het stelsel waardoor baten uitblijven. Een voorbeeld: het Kadaster heeft al veel geïnvesteerd in de verbetering van processen en systemen, maar heeft voor completering daarvan een planning die loopt tot 2018. Dit wordt mede veroorzaakt door de keuze om wijzigingen in systemen uit te stellen tot het moment van de natuurlijke vervangingsinvestering. 5.10 Hoewel in het stelsel als geheel veel baten veel eerder zullen worden gerealiseerd, geeft deze planningstermijn van het Kadaster een indicatie dat het realiseren van de baten van het stelsel van basisregistraties eerder een continu proces is dan een programma van enkele jaren. 5.11 Ook baten zoals geformuleerd in fase 1 van deze kosten-batenanalyse verdienen enige nuance. In fase 1 is een verschil tussen een nul- en een projectalternatief uitgerekend, uitgaand van een versimpelde IST-situatie. Inderdaad zal DigiKoppeling sterke voordelen opleveren in voorkómen additionele koppelingen. Voor veel organisaties is DigiKoppeling op dit moment wel een extra investering en worden er op korte termijn weinig bestaande koppelingen vervangen. Organisaties willen graag DigiKoppeling als enige interface gebruiken, maar zijn in veel gevallen afhankelijk van andere partijen of de natuurlijke levenscyclus van bestaande koppelingen.

Beperkingen door wet of afspraken 5.12 Er wordt ook een relatie tussen de nodige veranderingen en de wet genoemd. Op enkele punten lijken bestaande regelingen efficiëntieverbeteringen in de weg te staan. Daarnaast wordt onderkend dat administratieve lastenverlichting en verbeterde dienstverlening een samenspel is tussen procesverbetering en aanpassingen van regelingen of afspraken. 5.13 Belangrijker voor de realisatie van het programma zijn beperkingen door afspraken die binnen het stelsel worden gemaakt. Zo wordt genoemd dat het betalen voor gebruik van een basisregistratie per bericht of raadpleging een slechte stimulans is. Ook het feit dat er bijvoorbeeld slechts één verbinding met de GBA mag worden gemaakt lijkt hier en daar in de weg te zitten. Wij hebben hier verder geen onderzoek naar gedaan, maar het lijkt verstandig om het in het kader van sturing in het programma onderzoek te doen naar de knelpunten.


24

6 Financiële effecten in de hele keten Afnemers 6.01 Ondanks het feit dat er niet veel financiële gegevens zijn, is wel duidelijk dat het leeuwendeel van de investeringen om de baten van het stelsel te realiseren door de decentrale overheidsorganisaties gedaan moeten worden. De geschetste bedragen van de investeringen zijn weliswaar slechts illustratief, maar de orde grootte ervan geeft aan dat het om een veelvoud gaat van de investeringen die gedaan moeten worden voor de gemeenschappelijke voorzieningen die rond de veertig miljoen bedragen. 6.02 Daar staat tegenover dat ook een groot deel van de baten ten gunste van diezelfde decentrale overheidsorganisaties vallen. Het zijn de primaire processen van bijvoorbeeld gemeenten of grote uitvoerders die efficiënter worden en ook de eigen dienstverlening wordt beter. Dat betekent dat afnemers hun investeringen waarschijnlijk voor een groot deel zelf terugverdienen. 6.03 Investeringen in gegevensrationalisatie en procesveranderingen van de afnemers hebben dus in de meeste gevallen lokaal een positieve business case, zij het niet gekwantificeerd. Niet alleen zijn er geen cijfers, er is ook geen kwalitatief beeld van de verhoudingen tussen de verschillende soorten investeringen, bijvoorbeeld aansluiten op stelsel en interne gegevensrationalisatie. Bronhouders 6.04 Er gaan wel kosten verschuiven, vooral van afnemer naar bronhouders. Voor bepaalde gegevens uit basisregistraties hoeven afnemers immer minder kosten te maken. De bronhouder onderhield deze gegevens in de meeste gevallen toch al, maar moet wel investeringen doen in aanpassing om te voldoen aan de landelijke afspraken. Kwantificering ontbreekt voor een groot deel, doordat enkele investeringen hiervoor in één project worden uitgevoerd waarin ook de gehelde gegevenshuishouding wordt verbeterd. Wel is duidelijk dat de gemeenten zeer grote investeringen moeten doen voor de BAG. Een deel van deze hoge kosten is het gevolg van de keus om het bronhouderschap decentraal te laten, maar er worden vooral ook grote kosten gemaakt voor de gewenste en noodzakelijke verbetering en verrijking van gegevens. Landelijke en gemeenschappelijke voorzieningen 6.05 Ook bij landelijke voorzieningen is de grens tussen investeringen voor de landelijke voorziening en investeringen voor aansluiten op het stelsel als afnemer niet helemaal scherp te trekken. Wel is duidelijk dat de investeringen voor de landelijke ontsluiting van registraties niet door de organisaties zelf worden terugverdiend.


25

Datzelfde geldt voor de investeringen die door het ministerie van Binnenlandse Zaken worden gedaan voor de realisatie van de gemeenschappelijke voorziening. Deze leiden tot baten in andere organisaties. 6.06 Doordat een groot deel van de decentrale investeringen gedekt lijken te worden door decentrale baten is het causale verband tussen de (maatschappelijke) baten en de investeringen in het stelsel van basisregistraties dun. Daarmee lijkt het beeld uit fase 1 bevestigd dat de baten van het stelsel van basisregistraties (waaronder de gemeenschappelijke voorzieningen) vooral zitten in het vermijden van investeringen en het verminderen van kosten in de lokale organisaties. Met name de standaardisatie speelt een belangrijke rol en is feitelijk onmisbaar wanneer in ketens moet worden samengewerkt.


26

7 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Baten lijken groot en worden voor een groot deel door investerende organisaties geïnd 7.01 Zowel in de expertworkshop als in de interviews is de gedeelde mening dat de potentiële baten van het stelsel en gerelateerde investeringen groot zijn. Hoewel nauwelijks gekwantificeerd, geven de business cases die er zijn de indruk dat er door procesverbeteringen op basis van betere gegevens aanzienlijke besparingen te realiseren zijn. 7.02 Daarbij geldt dat de baten van het stelsel een som lijkt van de decentraal gerealiseerde baten. Het stelsel en de verplichte aansluiting zijn immers een trigger geweest om per organisatie gegevens te rationaliseren en processen te verbeteren. Daardoor verwachten veel organisaties de investeringen zelf terug te verdienen. 7.03 De ruim negenhonderd overheidsorganisaties moeten bij elkaar fors investeren. Een groot deel van die investeringen is niet toe te rekenen aan het stelsel van basisregistraties, maar wel noodzakelijk om de (maatschappelijke) baten van het stelsel te realiseren. De gezamenlijke investeringen groter dan de centrale investeringen in de gemeenschappelijke voorzieningen. Er is onvoldoende sturing op baten 7.04 Er is ook geen onderscheid mogelijk tussen investeren die gedaan worden om alleen aan te sluiten op het stelsel en investeringen die bredere doelen hebben, zoals het verbeteren van de interne gegevenshuishouding. 7.05 Er is weinig inzicht in de omvang van de financiële effecten van het stelsel. Vooral de baten zijn niet gekwantificeerd. Dit is vaak niet gedaan, omdat aansluiten toch verplicht is. Dit bemoeilijkt de sturing en maakt het lastig om succes te meten en dus aan te tonen. Ook vormt dit een risico op het moment dat beleid en aanpalende investeringen worden heroverwogen, juist bij een programma dat zoveel baten lijkt op te kunnen leveren is dit een gemiste kans. Realisatie van doelstellingen van het stelsel is afhankelijk van veranderingen bij de decentrale organisaties ook in het primaire proces 7.06 De doelstellingen het stelsel worden pas gerealiseerd als de individuele organisaties hun gegevenshuishouding zo hebben ingeregeld dat de gegevens uit de basisregistraties ook daadwerkelijk in het primair proces beschikbaar komen en de primaire processen zodanig zijn heringericht dat zij optimaal gebruik maken van die gegevens.


27

7.07 Zoals ook in fase 1 geconstateerd, levert het stelsel van basisregistraties op zich zelf geen maatschappelijke baten. Het vermindert vooral investeringen die gedaan moeten worden om aan wettelijke verplichtingen te voldoen en faciliteert daarmee het realiseren van maatschappelijke baten in organisaties, vooral waar het organisatieoverstijgende processen betreft. Daarnaast zal het tot kostenverminderingen leiden van organisaties die niet langer zelf gegevens hoeven bij te houden. De investeringen in het stelsel hebben een hoog “infrastructuurkarakter”. Voor dergelijke investeringen is het in het algemeen moeilijk om baten toe te rekenen. Ketenonderdelen sluiten nog niet naadloos aan 7.08 Er bestaat onduidelijkheid over wanneer welke functionaliteit beschikbaar komt vanuit de gemeenschappelijke voorzieningen. Dat maakt het voor afnemers in het stelsel moeilijk hun eigen investeringen te plannen. Daarnaast geven enkele organisaties aan meer druk op standaardisatie op prijs te stellen. Hierdoor kan sneller over standaarden besloten worden en kunnen investeringen efficiënter gedaan worden. 7.09 Het programma van stelsel richt zich tot nu toe vooral op het realiseren van voorzieningen. Deze voorzieningen zijn slechts een middel tot het bereiken van de doelstellingen van eOverheid. Dit hangt samen met het gebrek aan business cases, zie hiervoor alinea 7.04.

Aanbevelingen Schenk meer aandacht aan de verbeteringen in het primaire proces 7.10 Om het daadwerkelijk realiseren van (maatschappelijke) baten beter te borgen, zullen ook doelstellingen in die termen geformuleerd moeten worden. Dit betekent ook dat er meer op business cases gestuurd moet worden. Het creëren van een totaalbeeld lijkt ondoenlijk door de grote diversiteit van organisaties en processen. Een pragmatische aanpak en het zoeken naar de grote besparingen en “quick wins” levert sneller succes en zorgt voor succesvoorbeelden die kunnen overtuigen tot investeren door anderen. Het centraal voorschrijven van een business case formaat en het verzamelen van business cases zal een permanent proces moeten zijn, gezien de lange doorlooptijd van de realisatie van het stelsel. Zorg voor lage kosten van informatiedelen 7.11 Standaardisatie ontstaat op een bottom-up wijze slechts langzaam. Hier lijkt centraal initiatief of regie op zijn plaats. Daarnaast is het verstandig om de reikwijdte van standaardisatie te verbreden tot ver voorbij het berichtenverkeer. De roep om standaardisatie van de inhoud van berichten is vrij sterk en levert volgens betrokkenen grote kostenbesparingen op. Door de grote overeenkomsten in takenpakketten van de overheidsorganisaties zal standaardisatie of harmonisatie van processen (ook primaire) kostenbesparend werken. Het wiel hoeft ook op dit gebied maar eenmaal te worden uitgevonden.


28

Dit kan vele vormen hebben, maar het delen van kennis over procesherontwerp lijkt het minimum. 7.12 Er wordt op vele manieren informatie gedeeld tussen overheidsorganisaties. Het bestaan van sectorregistraties geeft aan dat de landelijke basisregistraties slechts een onderdeel zijn. Om ook die sectorregistraties te faciliteren dienen vooral de kosten om informatie te delen verlaagd te worden: de kosten per koppeling verlagen dus. Dit kan door verdergaande standaardisatie en hergebruik van voorzieningen. Daartoe moet het perspectief op het landelijke gegevenslandschap verbreed worden door opname van sectoren. Vermijden van onnodige kosten 7.13 Er moet voldoende aandacht zijn voor knelpunten die worden veroorzaakt door weten regelgeving of door afspraken in het stelsel zelf. Vooral afspraken die gemaakt worden voor kostenbesparing bij landelijke voorzieningen kunnen tot kostenstijgingen leiden bij de afnemers en door het grote aantal afnemers kunnen die kostenstijgingen veel groter zijn dan de bedoelde kostenbesparingen. 7.14 Daarnaast kan door het creëren van meer duidelijkheid over te leveren functionaliteit en planning voorkomen worden dat investeringen dubbel gedaan worden. Kies een programmasturingsstrategie 7.15 Om hiervoor genoemde aanbevelingen te operationaliseren moet de vrijblijvendheid verminderd worden en moet een keus gemaakt worden voor de mate van regie, sturing en handhaving. De wenselijkheid en noodzaak om de sturing te versterken wordt door de betrokkenen breed gedragen, maar de werkelijke invulling ervan is nog niet duidelijk. Wij zien op dit moment drie opbouwende niveaus van regie, sturing en handhaving waarbij een duidelijke keuze moet worden gemaakt qua mandatering en inrichting van de stelselorganisatie. Die keuze moet expliciet gemaakt te worden, omdat enerzijds de mandatering van de sturende instelling daarop moet worden aangepast en anderzijds overheidsinstellingen zich moeten vastleggen om die sturing te accepteren. De drie niveaus die we onderscheiden zijn:  Minimaal dient er gestuurd te worden op standaarden. Bijvoorbeeld standaardisatie op semantiek levert volgens betrokkenen grote baten op. In een scenario van sterkere sturing op dit vlak zou “comply or explain” vervangen moeten worden door een plicht een standaard te adopteren. In een speelveld zo divers als de overheid moet dan ook aandacht zijn voor handhaving op dit gebied.  Als tweede niveau kan gekozen worden voor het sturen transparantie: door afspraken te maken op het gebied van het gebruik van uniforme business cases, roadmaps en planningen wordt de uniformiteit en bestuurbaarheid van de realisatie beter. Ook betere afspraken over definitie van mijlpalen zijn hierin belangrijk. Overigens zou sturing en handhaving hier hand-inhand moeten gaan met ondersteuning op de genoemde thema’s.  Bij het derde niveau, gecentraliseerd eigenaarschap, is sprake van sterke sturing. Deze


29

ontstaat wanneer naast afspraken over bovenstaande twee thema’s een groot deel van de verantwoordelijkheid over inhoudelijke keuzen en processturing bij een partij wordt gelegd. Dit zal in de praktijk betekenen dat onder verantwoordelijkheid van een ministerie het stelsel in één geïntegreerd ontwerp ontwikkeld en geïmplementeerd wordt.


30

A Gebruikte bronnen Documenten 1. Capgemini (2008). Business Case modernisering GBA. Utrecht. 2. Ecorys (2009). Actualisatie kosten-batenanalyse Registratie Niet-Ingezetenen – Eindrapport. Rotterdam, mei 2009. 3. EIM (2005). Potentiële effecten van ICT-basisvoorzieningen op administratieve lasten voor burgers – Eindrapportage. 4. EIM (2005). Elektronische overheid en administratieve lastenvermindering voor het bedrijfsleven. Een toekomstverkenning – Eindrapport. 5. Ecorys (2008). Kosten-batenanalyse OSB & GOB – Eindrapport. 6. Ecorys (2009). Actualisatie kosten-batenanalyse Registratie Niet-Ingezetenen – Eindrapport. Rotterdam, mei 2009. 7. Ecorys – NEI (2004), Kosten-baten analyse BGR en BRA, Rotterdam 26-4-2004 8. EGEM-i teams (2009). Wat levert het NUP gemeenten op? De baten van de e-overheid op een rijtje. 9. e-Overheidsdienstenplatform (2008). Startarchitectuur GOB. 10. e-Overheidsdienstenplatform (2009). GOB Abonnementenvoorziening – Definitiestudie. 11. e-Overheidsdienstenplatform (2009). Op weg naar geharmoniseerde aansluiten gebruiksvoorwaarden basisregistraties – Eindrapportage. 12. Everett M. Rogers, Difffusion of Inovations, 3th Edition, Free Press, New York/London 1983 13. Gemeente Amsterdam (2009). Business Cases aansluiting processen op basisregistraties – Eindrapport. 14. Gemeente Amsterdam (2010) Realisatieplan ICT, ICT op Open Amsterdams Peil 15. Gemeente Eindhoven (2010), Stelsel Basisregistraties Eindrapportage Impactanalyse 16. Gemeente Rotterdam (2005). Basisregistratie Personen. De kracht van de keten in woord en daad. 17. ICTU (2010). Financiële Rapportage 2009. 18. Kadaster (2009), Interne notitie over aanpak van aansluiten op de BAG 19. Ministerie van VROM. De winst zit in de verbetering van de werkprocessen. Amsterdam constateert toenemende waardering voor basisregistraties. 20. Ministerie van VROM (2009) Winstpakkers van de Basisregistratie voor Adressen en Gebouwen (BAG). 21. M&I Partners (2008). Amsterdam constateert toenemende waardering voor basisregistraties. 22. M&I Partners (2008). Analyse van 64 realisatieplannen. 23. PricewaterhouseCoopers (2008). Accountantsverklaring ODP 2007. 24. PricewaterhouseCoopers (2009). Accountantsverklaring ODP 2008. 25. PricewaterhouseCoopers (2010). Accountantsverklaring ODP 2009 Q1. 26. Renoir (2009). Projectstartarchitectuur Digilevering.


31

27. 28. 29.

Renoir (2009). Rapportage onderzoek Standaard Berichtstructuur. Renoir (2010). Jaarplan 2010 programma RENOIR. Renoir (2010). Kostendragers Renoir 2010.

Interviews  Gemeente Amsterdam: Ton Roos  Gemeente Rotterdam: Patrick Koek en Heleen Lobbe  Gemeente Breda: Linda Mertens, Radbous van de Linde, Jean Pierre Haan, Joost Heijer Etiënne Martens  Belastingdienst: René Broos, Maarten Slot  Kadaster: Gerard Leenders  Ministerie van Justitie: Roland Groustra  Dimpact: René van Erkelens  Rheden: Martin Putman en Marijke Rijksen  PinkRoccade: Michiel Uiting  GovUnited: Arjen Schaeffer  Logius: Herman Holtkamp Bijeenkomsten  Workshop sessies:  9 maart 2010: Bram Gakeer, Boudewijn Struik, Egbert Verweij, Ferry Carlier, John de Kooter, Roland Groustra, Annemieke Hautvast, Freddy Key, Ruud Koreman, Michiel Schoo, Patrick Koek, Roxanne, Matthijs Brul, Emile Weesie, Sylvia Kuilboer,  1 april 2010: John de Kooter, Roland Groustra, Annemieke Hautvast, Freddy Key, Michiel Schoo, Patrick Koek, Emile Weesie, Sylvia Kuilboer Business cases  GBA (bron 1)  BAG (bron 7)  RNI (bron 2)  Breda (niet vrijgegeven)  Amsterdam (bron 13, 14)  Eindhoven (bron 15)  Belastingdienst (niet vrijgegeven)  Kadaster (niet vrijgegeven)  Dimpact (niet vrijgegeven)


32

Effecten van het aansluiten op het stelsel voor de individuele afnemer

Recommend Documents