n
Samenvaulng v
van De bestuurhjkeboetestaat- als een mogelijkereactieop de overbelasting het strafrechtelijkapparaaten het enormehandhavingstekort- de laatstejaren sterk in de belangstelling.Het kabinetstreefternaarwaar mogelijk strafrechtelijke sanctioneringte vervangendoor bestuurlijkeboetes.Recentis de bestuurhjke boete op diverse beleidsterreinengeintroduceerd(onder meer in: het verkeersrecht en het socialezekerheidsrecht)of staatde introductieop stapel(bijvoorEenalgemeneregelingvan de bestuurlijbeeldin de nieuweMededingingswet). is momenteelin voorbereiding. ke boetein de Algemenewet besfuursrecht waar beginjaren negentignret De verkeerswetgeving is het eersterechtsgebied de invoering van de Wet administratiefrechtelijkehandhavingverkeersvoorhandhaving op schriften,doorgaans'Wet Mulder' genoemd,de strafrechtelijke groteschaalwerd vervangendoor de bestuurlijkeboete.Lichteverkeersovertredingenzijn sindsdienniet langerstrafbaarmaar wordenafgedaanmet eenbesnrurlijkeboete. In dezelfdeperiodewerd voor een specifiekecategorieverde mogelijkheidingekeersovertredingen, het 'zwartparkeren',voor gemeenten voerd om zwartparkeerdersniet langereenboetemaareengemeentelijkenaheften eigen fingsaanslag op te leggenwaarbij de gemeentede handhavingskosten batein rekeningmag brengentot eenbedragvan 65 gulden. Daarbijkan desgewenst op kosten van de zwartparkeerderde wielklem worden toegepast,als middel tot zekerstellingvan betaling. In dit boek is aan de hand van empirisch onderzoeknagegaanwelke et-fecten (Wet Mulder en fiscaalstelsel)heeft bestuurlijkehandhavingvan verkeersregels op de houdingenen het gedragvan de burger. Daarbijis steedseenvergeltlking gemaaktmet de vroegeresituatiewaarinsprakewasvan strafrechtelijke handhaving. Daarbijzijn vier aspecten onderzocht,te weten:het betalenvan verkeersdoor bekeurden,het verkeersgedrag boetes,het gebruik van rechtsbescherming Voorts is ingeen de acceptatie van de nieuwewijze van verkeershandhaving. gaanop de mogelijkebetekenisvan de onderzoeksresultaten voor het algemene inzicht in de effectenvan bestuurlijkeboetesals vervangingvan strafrechtehjke sanctionerins.
t54
Effectenvan bestuurliikeboetes
opzeten uitvoeringvan het In het eerstehoofdsrukwordende probleemstelling, onderzoekuiteengezet.In het tweedehoofdsrukworden de relevantewettelijke - het strafrechregelingenrond de afdoeningvan lichte verkeersovertredingen parkeerbede Wet Mulder en de Wet gemeentelijke telijk politietransactiestelsel, lastingen- beschreven en vergeleken. onderde drie onderIn het derdehoofdstukwordt de inning van verkeersboetes worden sindshet strafzochtestelselsbesproken.Bekeurdeverkeersovertreders rechtelijke transactiestelselheeft plaatsgemaaktvoor de Wet Mulder en het met een aantalveranderingengeconfronteerd.Betafiscaleparkeerboetestelsel zijn volgen elkaar snellerop. De feitelijkebetaaltermijnen lingsherinneringen korter en er kan al op korte termijn worden overgegaantot verhaal op kosten De resultatenzijn dat van de betrokkeneen tot dwanginvorderingsmaatregelen. percentage van ruim veertien naar zeven het niet-geindeboetesis afgenomen (niet procenten dat de vroegerreelekansom door stilzitten betalen,niet protesteren)onder een bekeuringuit te komen tot praktischnul is gereduceerd,tenzij de bekeurdeongrijpbaaris voor de offici€leinstanties.E6nen anderheeftgereDe betalingsbereidheid sulteerdin eenverbeterdbetaalgedrag op verkeersboetes. op de eersteacceptgirois gestegenvan76 procentnaar85 procent.Dezeverbeverbeteringvan het betaalgedrag teringis niet toe te schrijvenaaneenalgemene is geworden. van de Nederlander,dat in de afgelopenjaren juist nonchalanter publiek punt van de geloofwaardigheid van het op het Dat de de overheid bij boete-inningis toegenomenblijkt niet alleenuit het verbeterdebetaalgedragop verkeersboetes, maar bijvoorbeeldook uit het feit dat de beginjaren negentig nog tamelijkgangbareopvattingdat "je een grote kanshebt er nietsmeer van niet betaalt",in 1995door aanzienlijkminder te horenalsje eenverkeersboete mensenwordt onderschreven. door bekeurIn het vierdehoofdstukwordt het gebruikvan rechtsbescherming den besproken.De systemenvan strafrechtelijkeen bestuurlijkerechtsbescherming verschillenwezenlijk van elkaar omdat onder het strafrechtde zaak door stilzittenvan de bekeurdevanzelf voor de rechter komt, terwijl de bekeurdein het bestuursrecht zelf het initiatief tot rechtsbescherming moet nemen door binnenzeswekenbezwaarof beroepin te stellen.Sommige(strafrecht)juristen in het bestuursrecht van geringergehalteis dan menendat de rechtsbescherming in het strafrechtomdat in het bestuursrechtzonder tussenkomstvan de rechter eenboetekan worden opgelegd.De onderzoeksresultaten latenzien dat bij lichte verkeersovertredingen dit verschil in de praktijk niet zo groot is als het lijkt. protesteerdenbekeurdendie het Ook onder het strafrechtelijketransactiestelsel er niet mee eens waren reedslang voordat de zaakop de kantonzittingterecht kwam,en wel bij de politie of het ou. Terechteprotestenleiddendaartot sepot hooguiteenpaarprocentvan vande overtreding;op de kantonzittingverscheen
Samenvatting
155
de verkeersovertreders. Men wachttedus niet lijdzaamaf maarondernamzelf stappen,lang voordatde kantoffechtereraante pas kwam. De formaliseringvan de rechtsbescherming door de Wet Mulder betekent tegenwoordig wel dat een telefoontje of bezoek aan het politiebureaumeestalniet meer volstaat om een onterechtebekeuring ongedaante maken; veelal wordt men doorverwezennaarde beroepsprocedure. Voorts is de toegankelijkheid van de betrokken instantiesverminderd, zo wordt bijvoorbeeldhet telefoonnumme van het politiekorps niet meer op de bon vermeld. Ook het telefoonnummer van het cltg wordt niet vermeld;er staatimmerseenschriftelijkeberoepsprocedu open, zo is de redenering.Ten slone blijkt de kans op succesbij protestere tegenwoordiggeringer,met name inhoudelijkeprotestenmakenminderkans. Het feit dat onder het Mulder-regimebekeurdeniets mindergeneigdhjken tot protesteren dan onderhet strafiecht,moet waarschijnlijkwordentoegeschreve aaneen combinatievan dezefactoren.
In het vijfde hoofdstuk wordt de vraag besprokenof de Wet Mulder en het fiscale parkeerboetestelsel een grotere afschrikkendewerking hebbendan de vroegere strafrechtelijke handhaving. Algemeen wordt aangenomendat het afschrikkendeeffect van sanctiesafhangtvan vier factoren,namelijk:de pakkans,de strafmaat,de snelheidvan bestraffingen de zekerheiddateenopgeleg de sanctiedaadwerkelijktenuitvoerwordt gelegd. Aangezienonder de Wet Mulder en het fiscalestelselde zekerheiddat boetestenuitvoerwordengelegd en de snelheid waarmeeboetewanbetalersworden aangepaktaanzienlijkzijn toegenomen,zoudenverkeersboetes in theorieeen grotereafschrikkende werking moetenhebben.De houdingten aanzienvan verkeersovertredingen en het (zelfgerapporteerde) publiekblijkentussen van het Nederlandse verkeersgedrag 1991en 1995echteronveranderd te zijn gebleven.Aangenomen datde factoren snelheiden zekerheidinderdaadeenrol spelenbij de afschrikkendewerkingvan sancties,moet het achterwegeblijven van een grotereafschrikkende werking van de Wet Mulder en het fiscalestelselop het verkeersgedrag wordentoegeschrevenaan de buitengewoonlage pakkansvoor verkeersovertredingen, die naar schattinghoogstens66n op drieduizendbedraagt.De enigecategorieverkeersovertredingen waarvoorsindsde jaren zeventigeenrelatiefhogepakkans - rond 66n procent - wordt gerealiseerdzijn de parkeerovertredingen. De handhavingvan de parkeerordeblijkt dan ook een grotereimpact te hebbenop het gedragvan de verkeersdeelnemer dan de verkeershandhaving in het algemeen.Doorgaansgeldt dat hoe minderernstigmen eenbepaaldeverkeersover tredingvindt, deste snellermen geneigdis dezeovertredingook zelf te begaan Parkeerovertredingen wijken hier vanafen wel in die zin dat de meestemensen parkeerovertredingen niet ernstig vinden maar desondanks niet snel zelf een parkeerovertreding begaan.Toepassingvan de wielklem ten slotteheeft grote invloedop het gedragvan parkeerders; in Amsterdamis sindsde invoeringvan
156
Eft'ectenvan bestuurliikeboetes
het fiscale wielklemregimehet aantalbetalendeparkeerdersgestegenvan bijna vijftig naarmeer dan tachtigprocent. in hoeverrehet publiekde nieuwe,in In het zesdehoofdstukwordt aangegeven onderde Wet Mulder en veelopzichten'hardere'wijze van verkeershandhaving het fiscale regime accepteert.Een ruime meerderheidvan het Nederlandse publiek blijkt geenmoeitete hebbenmet de hardeaanpakvan boetewanbetalers. De meestemensenvindenhet eenverbeteringten opzichtevan de oudesituatie. Dat is niet verbazingwekkend omdatde meestebekeurdengewoonop tijd betalen. Dat het wanbetalersniet gemakkelijk wordt gemaaktzal deze groep aanspreken.Het publiek heeft er evenmin moeite mee dat bekeurdenwanneerze het niet eenszijn met de boete,zelf in actiemoetenkomen, door het instellen van bezwaarof beroep.Echter,dat eerstde boetemoetwordenbetaaldalvorens beroepop de rechtermogelijkis, stuitbij velenop tegenstand. De wielklem,op dit momentnisschienwel het meestrigoureuzehandhavingsinstrument waarmee burgerskunnen worden geconfronteerdna het plegenvan een betrekkelijk onschuldigvergrijp zoalshet niet betalenvan parkeergeld,heeft meervoor- dan tegenstanders. Vierenveertigprocentvan het publiekzietde wielklemals verbetering, slechtsdertig procentals een verslechtering. In hetzevendehoofdstukwordt de vraagbesprokenin hoeverrede optimistische verwachtingenvan politici en beleidsmakers ten aanzienvan de bestuurlijke boetein het algemeen werklastvermindering bij de strafrechtelijke instanties, snellereen eenvoudiger boete-afhandeling, verminderingvan hethandhavingste- gerechtvaardigd kort, verminderingvan het aantalovertredingen zijn. gezien de huidigeervaringenmet de bestuurlijkeboetein het verkeersrecht. Werklastvermindering bij politieenjustitiekan door invoeringvande bestuurlijke boeteworden gerealiseerdals de werkzaamheden in verbandmet de aflrandeling van boetesworden ondergebracht bij andereinstanties.De Wet Mulder heeftper saldoweliswaarniet geleidtot werklastvermindering maarwel tot een werklastverschuiving van de politie en de arrondissementsparketten naar het CentraalJustitieelIncassoBureau,een onderdeelvan het OpenbaarMinisterie. Dit heeftals voordeeldat de afhandelingvan verkeersovertredingen niet langer eentaak is van de overbelasteonderdelenvan het politie- en justitie-apparaat. die naastverkeersovertredingen nog vele andereprioriteitenhebben,maar van gespecialiseerde eengecentraliseerde, instantie,het CentraalJustitieelIncasso Bureaudie geenanderedringendetakente behartigenheeft. De fiscaliseringvan het betaaldparkerenheefttot gevolggehaddat eensubstan(vijftien i twintig procent)niet tieel deel van de lichte verkeersovertredingen langerdoor politie en justitie maar door de gemeenten wordt afgehandeld. De extragemeentelijke werklastlevertin de praktijk geenproblemenop omdatdeze door de gemeentenkostendekkendkan worden gefinancierduit parkeergelden en naheffingsaanslagen.
Samenvatting
157
Snellereen eenvoudigerafhandelingvan overtredingenis mogelijk wanneer overtredingen niet via het strafrechtmaardoor middelvan eenbesruurlijke boete wordenafgedaan.Dat heeftvooral te makenmet het feit dat bestuurlijkeboetes tenuitvoer kunnen worden gelegd zonder dat de rechter er aan te pas komt. Belangrijkevoorwaardenzijn wel dat van de wettelijkeincassomogelijkhede daadwerkelijkgebruikwordt gemaakt(zoalsonderhetMulder-en fiscaleregime gebeurt)en dat het aantalbezwarenen beroepenbinnen de perkenblijft. Verder wordt eensnelleen eenvoudige boete-afhandeling bevorderddoorhetterugbrengen van het aantalschakels(en instanties)in de handhavingsketen.
Verminderingvan het handhavingstekort kan wordenbereiktdoor intensivering van de opsporingsactiviteiten. Op verkeersgebied is van zo'n intensivering sprakesindsde invoeringvan de Wet Mulder en het fiscalestelsel.Het aantal verkeersboetes is enige jaren na invoering van de Wet Mulder substantiee toegenomen.Verantwoordelijkhiervoor is vermoedelijkvooral het feit dat de administratievewerkzaamhedenrond de afhandelingvan overtredingennu zijn ondergebracht bij het CentraalJustitieelIncassoBureau,in plaatsvan brj de diversepolitiekorpsenen arrondissementsparketten. Daardooris eendrempelbij de politiekorpsenweggevallenom meerverkeersovertredingen te coustateren en legt het oM geenbeperkingenmeerop aande politie voor wat betrefthet aantal te constateren verkeersovertredingen. Ook de fiscaliseringheeft geleid tot een toegenomen handhavingsinspannin parkeerovertredingen Het aantalgeconstateerde is sindsde invoeringvan het fiscaleparkeerregime fors gestegen.Dat heeft in de eersteplaatste makenmet het feit dat de boete-opbrengsten in het fiscalestelselten gunstekomenaande handhavendeinstantiezelf, de gemeente,waardoorkostendekkende handhaving - wat betrefthet aantal mogelijk is. In de tweedeplaatswordende gemeenten - niet langerbeperktdoor vanuit het ou opgelegde parkeerbonnen quota.
