EFEKTIVNOST VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ

EFEKTIVNOST VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ Jana Soukopová, Ladislav Kavřík Abstrakt: Otázka efektivnosti veřejných výdajů je poměrně zásadní s ohledem na množství prostředků, které jsou takto vydávány. Dopady jednotlivých výdajů jsou ale mnohdy velmi diskutabilní zejména s ohledem na jejich použití, respektive ekonomickou racionálnost jednotlivých rozhodnutí. Co vede k danému stavu a jakým způsobem se dají dané otázky řešit, je ukázáno na názorných příkladech jednoho ze způsobů volby uskutečňování veřejných výdajů – veřejných zakázkách. Klíčovou roli zde sehrává několik vlivů, jejichž dopady na výsledné rozhodnutí z hlediska efektivnosti jsou poměrně zásadní a přitom nezohledněné. Klíčová slova: Racionalita, efektivnost, rozhodování, hodnocení, motivace Abstract: Transaction problems of public statesman, and especially then in the area of their expenditure pages, is in sharp antagonism against point of view of economically rationally acting individual. If we measure effectivity with reference to expended on public purse, we find out that not always there has been dependence among quantity of expended money and impact of policy. The question of which way will achieved requisite result become primarily from endeavour act in best focus efficient result nor only this focus declare and do procuration for the benefit of his own. Key words: Rationality, efficiency, decision making, valuation, motivation

ÚVOD Otázka, co je základní příčinou "plýtvání" (neefektivního hospodaření) ve veřejném sektoru, respektive jak tomuto "plýtvání" zamezit, bezpochyby úzce souvisí s alokační funkcí veřejných výdajů, tedy se způsobem, jakým jsou tyto prostředky vynakládány. Základem pro nemandatorní výdaje, které mají převážně investiční charakter a jdou v zásadě nad 2 mil. Kč za jedno smluvní plnění, je postupovat podle zákona o veřejných zakázkách1. Obecně můžeme rozlišit dva základní přístupy k alokaci veřejných prostředků, které pak souvisí i s dvěma možnými způsoby hodnocení veřejných zakázek: 1. U prvního přístupu je poptávána nejlepší hodnota za dané peníze.Tento přístup se praktikuje hlavně u koncesních smluv.

1

Jedná se o Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, který upravuje v souladu s právem Evropských společenství druhy a postupy při zadávání veřejných zakázek; druhy zadávacích řízení (otevřené, užší, jednací s a bez uveřejnění, zjednodušené podlimitní řízení, soutěž o návrh); dohled nad dodržováním tohoto zákona a dále též podmínky vedení a funkce seznamu kvalifikovaných dodavatelů a systému certifikovaných dodavatelů.

2. Naproti tomu u druhého přístupu jde o dosažení požadované hodnoty za co nejnižší náklady. Tento přístup by měl být u veřejných zakázek aplikován, ovšem, jak bude následně ukázáno, vždy tomu tak není a proto se zaměříme především na něj. Chtěli bychom zde nabídnout poněkud odlišný pohled na celou problematiku, který bude, více než z teoretických přístupů, vycházet z praktického pohledu na celou problémovou oblast.

RACIONALITA VERSUS EFEKTIVNOST HODNOCENÍ Co je a co není racionální a jak se liší racionalita od efektivity vynaložených prostředků? Největší slabinou současného způsobu alokace veřejných prostředků je to, že lidé, kteří daný veřejný výdaj, veřejný výdajový program či veřejný projekt realizují, preferují svoje zájmy před zájmy, které mají realizovat ve prospěch celku. V současné době zabránění tomuto stavu spočívá v tom, že se zpřísňují a zpřesňují legislativní předpisy upravující proces vynakládání veřejných prostředků.2 Přitom politici zapomínají na základní fakt vycházející z jednoduché logiky věci, která říká, že čím je proces složitější, tím víc nad ním ztrácíme přehled a tím víc existuje možností jeho ovlivnění v průběhu výběru. Tedy i v procesu hodnocení, čím více bude celý proces složitější, tím bude z laického pohledu nepochopitelnější, neprůhlednější a umožňující ovlivnit výsledek. Ještě jednou bychom chtěli zdůraznit, že zde rozebíráme realizační fázi, která nastává po politickém rozhodnutí o alokaci prostředků. Jde nám tedy o technickou efektivnost veřejných výdajů při procesu výběru způsobu realizace projektu. V současné době řeší hodnocení a výběr veřejných zakázek zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ze dne 14. března 2006 (dále jen „Zákon“), který zrušil zákon o veřejných zakázkách č. 40/2004 Sb. Zadavatel v současné době provádí několik rozhodnutí, která do jisté míry určují výsledek zadávacího řízení. Omezíme se zde jen na ty rozhodnutí, která nějak mohou přímo ovlivnit výběr konkrétního uchazeče. V prvé řadě se určuje kvalifikace, pomocí které se může podstatně omezit soutěž – velikost obratu, záruky ve formě pojistné smlouvy, dostatek pracovníků, kteří se tím budou zabývat, zkušenosti s obdobnými zakázkami, apod. Na jednu stranu je to potřebné, protože právě zde by měl zadavatel legálně omezit okruh uchazečů, na druhou stranu, některé nároky jsou často přehnané a zbytečné. Pokud se například poměřuje zkušenost s obdobnými zakázkami podle toho, kolik bylo za danou zakázku zaplaceno, přesněji, kdy je připuštěna reference za zakázku pouze v případě, že za zakázku bylo zaplaceno více než určitou sumu, tak to vypovídá pouze o tom, že někteří uchazeči si mohou veřejným zadavatelům účtovat ceny větší než jsou obvyklé. Dále zadavatelé stanovují hodnotící kritéria, jejich váhy a dnes i samotný způsob hodnocení3, přičemž je pouze na nich, jaký zvolí. Omezení v těchto oblastech jsou poměrně volná, hodnotící kritéria musí pouze souviset s předmětem zakázky a vždy musí být jedním

2

3

Můžeme vysledovat postupné rozrůstání obsahu legislativy upravující veřejné zakázky – zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, který měl cca 70 paragrafů a základní způsob zadávání byla obchodní veřejná soutěž podle obchodního zákoníku. Další změna přišla z důvodu vstupu do EU se zákonem 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, s cca 110 paragrafy a již speciální úpravou postupu v zadávacím řízení. Tento zákon byl poměrně rychle (po 14 měsících) nahrazen v současnosti platnou úpravou, zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, s dalším nárůstem na 150 paragrafů. Ještě markantnější je toto rozrůstání vidět při srovnání podle počtu slov. Dříve byl způsob hodnocení upraven modifikovanou bodovací metodou ve vyhlášce č. 240/2004 Sb.

z hodnotících kritérií nabídková cena (teoreticky s váhou např. 1%, prakticky ale lze nalézt případy, kdy měla cena váhu 20% a kvalita nabízeného plnění zbývajících 80%). Zadavatel je taktéž postaven před poměrně velké množství rozhodnutí, která musí v průběhu zadávání veřejné zakázky učinit, přičemž čím více jich bude, tím je větší možnost ovlivnění výsledku. Počet rozhodnutí tak přímo souvisí s rostoucími požadavky zadavatelů na to co a v jaké míře mají dodavatelé prokazovat. Jednoduchost celého systému by naproti tomu znamenala zpřehlednění celého systému a snadnější kontrolu i ze strany nezávislého pozorovatele. Zákon specifikuje subjekty, na které se vztahuje, a dále velmi podrobně a komplexně upravuje zadávání veřejných zakázek, vyhodnocování nabídek a dohled na celým tímto procesem. Hodnocení nabídek upravuje Díl 3 – Posouzení a hodnocení nabídek, konkrétně § 79 Zákona. Dle něj probíhá hodnocení nabídek veřejné zakázky následujícím způsobem: „Hodnocení nabídek provede hodnotící komise dle stanovených kritérií (ekonomická výhodnost nabídky nebo nejnižší nabídková cena). Je-li základním hodnotícím kritériem ekonomická výhodnost nabídky, je hodnotící komise povinna hodnotit nabídky a stanovit jejich pořadí podle jednotlivých dílčích hodnotících kritérií a jejich vah“. Zde existuje řada více či méně složitých metod vícekriteriálního hodnocení, které používají váhy. Jedná se např. o bodovací metodu, metodu vážených dílčích pořadí, metodu váženého součtu aj. (více viz Soukopová 2005, Fiala, Jablonský, Maňas 1991 aj.). Základním problémem však vzhledem k již zmiňovanému problému efektivnosti je z našeho pohledu volba kritérií hodnocení. V § 78 Zákona, kde jsou řešena hodnotící kritéria je pak v odstavci 4 uvedeno, že se jednotlivá dílčí kritéria musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky a mohou jimi vedle nabídkové ceny být: • kvalita, • technická úroveň nabízeného plnění, • estetické a funkční vlastnosti, • vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí, • provozní náklady, • návratnost nákladů, • záruční a pozáruční servis, • zabezpečení dodávek, • dodací lhůta nebo lhůta pro dokončení. Zde se však musíme opět vrátit k jádru problému, kterým je to, že většina rozhodovatelů se snaží maximalizovat svůj vlastní užitek. Další myšlenkou, kterou musíme v této souvislosti zdůraznit, je shrnutí J. M. Buchanana a G. Tullocka (1962), které je možné zobecnit taktéž tvrzením, že „celý systém nebude fungovat, dokud se neuvedou do souladu sobecké zájmy jednotlivce s racionálním využíváním zdrojů“. Odpověď na otázku proč celý systém nebude fungovat je nasnadě a vychází z právě zmiňované lidské povahy, přičemž se zde pokusíme tyto postupy demonstrovat na praktických příkladech. Příklad č. 1 Obec posuzuje čtyři nabídky veřejné zakázky výstavby bioelektrárny. Tyto projekty označíme a1, a2, a3, a4, takže množina rozhodovacích variant je A = {a1, a2, a3, a4}. Vhodnost projektů se hodnotí podle následujících čtyř kritérií: k1 k2

Celkový objem (v MW) smluvní pokuta v tis. Kč

k3 k4

Stupeň spolehlivosti provozu dle 10 stupňové stupnice (tedy minimalizace negativních důsledků pro obyvatelstvo) cena v mil. Kč.

Hodnoty kritérií jsou zřejmé kriteriální matice Y, kde aij je hodnota i-té nabídky podle j-tého kritéria. Obec předem stanovila v souladu s platnou legislativou podle § 78 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jednotlivá hodnotící kritéria s níže uvedenými váhami s tím, že nabídky budou hodnoceny v souladu s volbou zadavatele dle § 44 odst. 3 písm. f) zákona o veřejných zakázkách, bodovací metodou ve škále 100 a kritériím jsou přiřazeny následující váhy v1 = 0,2, v2 = 0,2, v3 = 0,2, v4 = 0,4. Hodnoty kritérií podle této škály jsou pak uvedeny v modifikovaná kriteriální matici Y´

a1  95 40 5 750    a 2  79 300 6 870  Y=  a3 79 50 8 650    a 4  92 60 6 830 

a1 100,0 13,3 62,5 86,7    a 2  83,2 100 75 97  Y ´=  a3 83,2 16,7 100 100    a 4  95,8 20 75 78,3 

Po výpočtu bodovací metodou4 pak vyšly následující vážené výsledné hodnoty h1 = 69,8, h2 = 81,51, h3 = 79,96, h4 = 69,69 dle kterých jako nejlepší byla ohodnocena nabídka č. 2. Pokud ovšem vyjdeme z původních hodnot, je zde možnost ovlivnění hodnocení zcela zřejmá u stanovení výše smluvní pokuty, která je oproti ostatním nabídkám minimálně nezvyklá.

Z předchozího příkladu je jednoznačně zřejmé chybné nastavení kritérií a jejich vah. Zde není zřejmá manipulace ze strany hodnotitelů, ale je zde ponechána možnost pro ovlivnění výsledku z pozice subjektu podávajícího nabídku. Pak je ovšem možné z praxe dohledat příklady, které z našeho pohledu ukazují jednoznačně na možnost ovlivnění výsledků hodnocení ze strany zadavatele (hodnotitele). Jeden z příkladů z praxe ukazuje následující příklad: Příklad č. 2 Ministerstvo zemědělství České republiky vyhlásilo dne 28.3.2008 soutěž na veřejnou zakázku malého rozsahu s názvem IMPLEMENTACE CENTRALIZOVANÉHO ZADÁVÁNÍ V RESORTU Mze. Tato zakázka navazuje na jinou veřejnou zakázku zadanou jako veřejná zakázka malého rozsahu, která byla vyhlášena dne 6.8.2007 pod názvem ANALÝZA MOŽNOSTÍ VYUŽITÍ INSTITUTU CENTRÁLNÍHO ZADAVATELE V RÁMCI RESORTU MINISTERSTVA ZEMĚDĚLSTVÍ, jejímž předmětem bylo zpracování výše poptávaného návrhu implementace centralizovaného zadávání. Již toto samo o sobě svědčí o dělení předmětu veřejné zakázky, což je mimořádně závažné porušení zákona o veřejných zakázkách, neboť se tímto způsobem ministerstvo u obou zakázek dostalo pod zákonné limity pro podlimitní veřejnou zakázku. Ale zpět k hodnotícím kritériím. V prvním případě byla jako jediné hodnotící kritérium stanovena nejnižší nabídková cena. Přesto tato zakázka nebyla přidělena uchazeči, který splnil všechny 4

Při bodovací metodě. hodnotitel přiřadí jednotlivé variantě určitý počet bodů ze zvolené stupnice vzhledem k daným kritériím, přičemž čím lépe je hodnocena daná varianta, tím vyšší je její bodové ohodnocení vzhledem k tomuto kritériu. Maximální (resp. minimální) počet bodů přiřazený nejlepší (resp. nejhorší) hodnotě kritéria však musí být pro všechna kritéria stejný. V této metodě hodnocení variant se vypočítá ohodnocení variant následujícím způsobem: k kde hi je ohodnocení i-té varianty, i = 1, 2, …, n , yij jsou hodnoty kriteriální matice Y a hi = v j yij , vj je normovaná váha j-tého kritéria, j = 1,2, …, k j =1

∑

požadavky zadavatele a nabídl nejnižší nabídkovou ce nu. Nová zakázka byla pak vyhlášena s následujícími kritérii: k1 k2

Celková cena zakázky v mil. Kč Kvalita navrženého postupu ve škále 1-100, kdy v rámci kvality navrženého postupu bude hodnocena logická provázanost jednotlivých projektových aktivit, soulad s legislativou upravující zadávání VZ a komplexnost návrhu.

Kritériím pak byly přiřazeny váhy v1 = 0,5 a v2 = 0,5. Hodnoty kritérií jsou zřejmé kriteriální matice Y, kde aij je hodnota i-té nabídky podle j-tého kritéria.

a1  1, 6 100  a 2  1, 2 60  Y = a 3  1, 0 50  a 4  0 ,8 40  a 5  0 , 6 20    Jakým způsobem bude kvalita navržené postupu je pak plně v rukou zadavatele, neboť on sám bude určovat míru splnění daných požadavků, které si v zadávací dokumentaci stanovil.

Uvedený příklad z praxe jasně ukazuje, jakým způsobem je možné zasáhnout do rozhodování o výběru veřejné zakázky. Přestože je jako systém hodnocení použita objektivní bodovací metoda (viz. výše), volba kritérií (subjektivní a objektivní) a nastavení jejich vah (50:50) dává zadavateli celou zakázku v podstatě k volnému výběru. Chtěli bychom podotknout, že nastavení poměru mezi subjektivními a objektivními kritérii v tomto případě není až tak neobvyklé, dokonce je možné v praxi najít poměry výrazně nevyrovnanější. Zde je poměrně jasně zřetelné, jakým způsobem se vynakládají veřejné prostředky v případě, kdy zadavatel není primárně tlačen k efektivnímu řešení, ale chová se ze své pozice racionálním způsobem – vyčerpá všechny prostředky, které jsou mu přiděleny a následně bude požadovat v dalším fiskálním období o navýšení rozpočtu. Celkové náklady na tuto celou akci, tj. obě veřejné zakázky, se budou pohybovat okolo 3 mil. Kč. Navíc dle informací, které jsou k dispozici, tuto rozhodovací analýzu i implementaci systému v příspěvkové organizaci s celostátní působností, která je o jednu hierarchickou úroveň pod ministerstvy, bude zpracovávat jeden člověk v rámci své běžné náplně práce Jak je potom možné z teoretického pohledu posuzovat na uvedeném příkladu efektivnost a racionalitu jednání veřejné správy? Poměrně zajímavý výklad předložil z aplikace teorie veřejné volby Niskanen (1971) ve své stěžejní práci Bureaucracy and Representative Government, ve které ukázal, že byrokracie jako svůj hlavní cíl sleduje zvyšování rozpočtů svých úřadů, neboť na základě vyšších rozpočtů roste vliv, mzda a společenská prestiž osob jednající za daný úřad. Jde v podstatě o maximalizaci vlastního užitku těchto osob, a to v mezích zákona. Mimo rámec zákona mohou subjekty veřejné správy zvyšovat svůj užitek pouze porušením zákonů (korupce, úplatky apod.). Tito lidé nemají jiný možný způsob, jak dosáhnout vyšší míry svého užitku, přičemž důsledky jejich maximalizačního jednání vedou k tomu, že celek jako takový nejedná ekonomicky efektivně. A jakým způsobem a jakými prostředky může veřejná správa dosáhnout svého cíle, kterým je postupné dlouhodobé zvyšování svých rozpočtů? V prvé řadě realizací informační převahy o nákladech na provedení činností ve vztahu ke svým nadřízeným, kteří jsou oprávněni jim tento rozpočet schvalovat. V tento moment nemá veřejná správa žádnou snahu dosáhnout úspor, neboť by tím v podstatě přiznala skutečné náklady a ztratila by tak informační převahu, která jí umožňuje dosáhnout svého cíle, kterým je postupné zvyšování rozpočtu.

Závěr Samozřejmě můžeme zkoumat alokačně neefektivně vynaložené prostředky, nicméně vzhledem ke způsobu, jakým je o jejich vynaložení rozhodováno, zde není použití ekonomických nástrojů pro odstranění neefektivnosti účinné. Pokud se tedy zaměříme na okamžik rozhodování, jakým způsobem budou veřejné prostředky použity, můžeme se opřít o konstatování J.M. Buchanana a Gordona Tulloca (1962), kteří v knize The Calculus of Consent dospěli k závěru, že systém veřejných výdajů nikdy nebude fungovat efektivně, pokud nebudou sladěny zájmy jednotlivce se zájmy celku. A protože musíme počítat s tím, že člověk, který bude v daném okamžiku jednat jménem veřejné správy, nezmění svůj rozhodovací mechanismus tak, než ho ke změně nutit formou příkazů, zákazů a kontrol, je lepší nastavit celý systém tak, aby sekundárním důsledkem obvyklého jednání člověka maximalizujícího vlastní užitek, bylo dosažení efektivního vynaložení veřejných prostředků. Tedy aby byla možná změna, musí být změněn prostředek k dosažení vlastního užitku na přímý, který bude jednoduše popsatelný a kontrolovatelný, jehož důsledkem bude z pohledu celku ekonomicky efektivní jednání a důsledkem postupu bude vzdání se informační výhody, kterou veřejná správa má. Jako nejelegantnější řešení se jeví zaměřit se na primární cíl, tedy maximalizaci užitku jednotlivce, čímž by se změnil nikoliv způsob jeho chování, ale dopady a cílování vlastního chování. Z předchozích příkladů je vidět, že legislativní omezení není tím všespásným způsobem a v současné době je manipulace s hodnocením sice zřejmá, ale legislativně nenapadnutelná. Jinými slovy řečeno, nechme jednotlivce, ať se chovají tak, jak je to pro ně přirozené, a nastavme systém tak, ať druhotné účinky tohoto jednání mají požadovaný dopad na efektivitu veřejných výdajů. Abychom trochu upřesnili závěr Buchanana a Tullocka (1962), tak není nezbytně nutné sladit do zájmy jednotlivce a zájmy celku, ale nastavit řetězec chování tak, aby přirozené chování jednotlivce vedlo k požadovanému efektivnímu výsledku z pohledu celku.

Seznam literatury Buchanan, J.M.- Tullock, G. 1962. The Calculus of Consent. Ann Arbor Fiala, P., Jablonský, J. a Maňas, M. 1994, Vícekriteriální rozhodování, VŠE, Praha, ISBN 8070709-748-7 Niskanen, W.A. 1971, Bureaucracy and Representative Government, Aldine, Atherton, ISBN 0-202-06040-3 Ochrana, F. 2004, Veřejné zakázky – Metody a metodika efektivního hodnocení a výběru, Praha: Ekopress, ISBN 80-86119-79-3 Soukopová, J. 2005, Metody hodnocení veřejných projektů, Disertační práce, Brno: Provozně ekonomická fakulta, Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Zákon o veřejných zakázkách č. 137/2006 Sb. Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D. Ekonomicko-správní fakulta MU, Lipová , 602 00 Brno, e-mail: [email protected] Mgr. Ing. Ladislav Kavřík Ekonomicko-správní fakulta MU, Lipová , 602 00 Brno, e-mail: [email protected]