EERSTE SCHAAP OF ZWARTE SCHAAP(JE)?

EERSTE SCHAAP OF ZWARTE SCHAAP(JE)? DE LEGITIMATIE VAN DE AFWIJKENDE CRISISSTRUCTUUR IN DE VEILIGHEIDSREGIO DRENTHE

GERT-JAN STUIVENBERG

STUDENTNUMMER 219014

MARKEWEG 12

MCPM 1

7864 TH ZWINDEREN

Eerste schaap of zwarte schaap(je)?

2

Najaar 2013


Najaar 2013

VOORWOORD Dit voorwoord geeft me de gelegenheid om twee bekentenissen af te leggen: De eerste is dat ik niet objectief ben in het voorliggend onderzoek. Hoe graag ik ook zou willen, het lukt me niet. Als redelijk ervaren operationeel leider in zowel de ‘klassieke’ crisismanagementstructuur als in de Drentse variant kan ik niet anders dan subjectief zijn. De afgelopen jaren hebben in mijn beleving namelijk zo’n grote kwaliteitsimpuls gegeven aan de organisatie, maar vooral ook de beleving, van het crisismanagement in Drenthe. Door open te staan voor alternatieven en voortdurend de ‘waarom’ vraag te stellen ontwikkel je een bewustzijn bij de sleutelfunctionarissen dat uiteindelijk het gehanteerde ‘model’ ondergeschikt maakt aan het belang van persoonlijke competenties en ervaring. Oftewel: het is maar een model, de mensen die er deel van uitmaken maken daadwerkelijk het verschil. Ik pretendeer geenszins dat Drenthe het ei van Columbus heeft gevonden maar ik gun iedere veiligheidsregio het proces dat Drenthe heeft doorgemaakt. De tweede bekentenis is dat ik, tandenknarsend, mijn vrouw weer eens gelijk moet geven. Toen ik me eind 2009 inschreef voor de MCPM opleiding, zonder eerst met haar ruggespraak te houden, was het huis even te klein. Hoe ik het toch in mijn hoofd kon halen om een dergelijke uitdaging aan te gaan terwijl ik, vanwege een leuke edoch drukke baan, maar beperkt tijd en aandacht besteedde aan mijn prachtige kinderen. Laat staan ook nog een beetje aan mijn lieve echtgenote. Daarnaast kent ze me een beetje en weet ze dat ik een hoop talenten heb, maar wat minder aanleg voor plannen en organiseren. Dat kon toch niet goed gaan! Dat ging het ook niet. De dagen in Arnhem en Ossendrecht waren een feest, maar de zelfstandige leeropdrachten thuis waren, hoe leuk ook, een strijd. Balancerend en laverend tussen alle verplichtingen zocht ik een weg en uiteindelijk heeft dit geleid tot een vertraagd afstuderen. Hosanna! Mijn huwelijk staat fier overeind, mijn kinderen zijn kerngezond en ik ben niet ontslagen! Bedankt lieve schat, je was en bent –ondanks je scepsis- altijd een steun voor me! De opleiding heeft me desondanks veel gebracht. Het laatste dat ik heb is spijt. Met heimwee kijk ik terug op de stevige discussies over de actualiteit van alledag en de aangereikte theorie. Met nog meer heimwee verlang ik terug naar de wekelijkse reis op en neer naar Arnhem of Ossendrecht. Een paar uur per week in de auto met inspirerende mensen die inmiddels meer voor me betekenen dan studiegenoten of collega’s. Bedankt vrienden Martijn, Ben en Edith voor jullie steun, openhartigheid en feedback! Dank ben ik ook verschuldigd aan de mentoren en dan toch vooral Menno. Ondanks de enorme vertraging heb je me altijd doen geloven dat je vertrouwen had in een goede afloop. Dat was een steun! Ik vermoed inmiddels zelfs, dat je het echt meende!

3


4

Najaar 2013


Najaar 2013

SAMENVATTING De veiligheidsregio Drenthe kent een afwijkende crisisstructuur om op te kunnen treden ten tijde van een acute crisis. De voornaamste afwijkingen worden gevormd door het ontbreken van een fysiek Regionaal Operationeel Team. De tactisch leidinggevenden van de kolommen komen niet per definitie bij elkaar maar sturen hun eigen kolommen aan vanuit de zogenaamde backoffices (stafsecties). Het onderlinge contact en het contact met de Operationeel Leider vindt telefonisch plaats of middels LCMS. De Operationeel Leider heeft een eigen ondersteuningsstaf gevormd door een informatiemanager en een beleidsondersteuner. Het GBT heet in het Drents crisisteam en wordt gevormd door de burgemeester, de Operationeel Leider, een Bestuursadviseur (veelal gemeentesecretaris) en een communicatie adviseur. In dit beschrijvend kwalitatief onderzoek wordt de legitimatie van de Drentse afwijking onderzocht. De basis voor dit onderzoek is de centrale onderzoeksvraag die ligt verscholen in de these: Het is onwettig, onverstandig en onhandig van de Veiligheidsregio Drenthe om te werken met een (van de overige regio’s) afwijkende crisisorganisatie (voor de flitsramp) Deze centrale vraagstelling wordt op drie manieren geanalyseerd: Allereerst wordt onderzocht wat de kaders zijn van de wet veiligheidsregio’s, het besluit veiligheidsregio’s en de interpretatie van deze kaders in diverse publicaties van de inspectie (IVJ en voorheen IOOV)en commissies (Hoekstra en Noordanus). Vervolgens volgt een beschouwing op de thema’s uniformiteit en pluriformiteit in het Openbaar Bestuur in Nederland. Er wordt getoetst of de bestuurlijke gewoonten en afspraken met betrekking tot differentiatie van toepassing zijn op veiligheidsregio’s en aan welke randvoorwaarden deze differentiaties moeten voldoen om als ‘legitiem’ te kunnen worden beschouwd. De derde pijler van het onderzoek wordt gevormd door een tiental interviews. Zowel bestuurders als operationeel verantwoordelijken, wetenschappers en adviseurs komen aan het woord. Deze laten allen vanuit hun eigen perspectief en verantwoordelijkheid hun licht schijnen op de Drentse afwijkingen. Dat leidt naast constateringen ook tot interessante aanvullingen. Het resultaat van dit onderzoek is dat de Drentse afwijking inderdaad onwettig is, maar wel wordt gedoogd. Uiteindelijk moet de koers van Drenthe leiden tot een aanpassing van het besluit veiligheidsregio’s of een positieve aanwijzing van de minister. Een tweede constatering is dat de Drentse keuze voor differentiatie passend (verstandig) is mits het blijvend transparant wordt uitgevoerd, er blijvend vertrouwen is tussen minister en veiligheidsregio en het bestuur van de veiligheidsregio bereid is om de volle verantwoordelijkheid van deze afwijking te dragen. Uiteindelijk blijkt uit het veldonderzoek dat het Drentse model een groot draagvlak geniet, is het niet vanwege de inhoud (alleen) dan is het wel vanwege het feit dat er diep over de problematiek wordt nagedacht, er daadwerkelijk voldoende lef aanwezig is om dingen anders te doen en dat de transparante aanpak maakt dat er verantwoordelijkheid wordt gedragen en waargemaakt. De slotconclusie is dan ook dat het Drentse crisismodel als legitiem kan worden bestempeld. 5


6

Najaar 2013


Najaar 2013

INHOUDSOPGAVE Voorwoord

3

samenvatting

5

inhoudsopgave

7

1.

9

Inleiding en verkenning van het onderzoeksonderwerp Leeswijzer

2.

3.

4.

Onderzoeksopzet

6.

11

2.1

Inleiding

11

2.2

Centrale onderzoeksvraag

11

2.3

Onderzoeksmethode

12

De crisismanagementorganisatie

13

3.1

Historie

13

3.2

4-lagen commandostructuurcf. referentiekader

15

3.3

Drenthe

16

De kaders van de wet en de toetsing van inspecties

21

4.1

Inleiding

21

4.2

Wet veiligheidsregio’s

21

4.3

Besluit veiligheidsregio’s

23

4.4

Inspectie ‘Openbare Orde en Veiligheid’ en ‘Veiligheid en justitie’

24

4.5

Commissie Hoekstra (evaluatiecommissie wet veiligheidsregio’s)

28

4.5

Commissie Noordanus en de uitwerking daarvan (eenheid in verscheidenheid)

30

4.6 5.

10

Conclusies

Pluriformiteit en uniformiteit

31 33

5.1

Inleiding

33

5.2

De gemeente, de taken en gemeenschappelijke regelingen

33

5.3

Veranderende bestuurlijke verhoudingen

34

5.4

Pluriformiteit

35

5.5

Differentiatie

36

5.6

Politieke oordeelsvorming over (mate van) differentiatie

39

5.7

Conclusies

41

veldonderzoek

44

6.1

Inleiding

44

6.2

Rol van de burgemeester en de ondersteuning daarvan

44

6.3

Vrijheidsgraden van de burgemeester en de veiligheidsregio

45 7


7.

Najaar 2013

6.4

Interactie met andere (bestuurlijke) partijen

46

6.5

Opinie over het drentse model

47

6.6

Bijvangst

47

6.7

Conclusies

48

Resultaat

49

7.1

inleiding

49

7.2

hoofdconclusie

49

Bijlage 1 Literatuurlijst

51

bijlage 2 geïnterviewden

53

bijlage 3 Topiclijst interviews

54

8


Najaar 2013

1. INLEIDING EN VERKENNING VAN HET ONDERZOEKSONDERWERP Over het algemeen is de beeldvorming van de regio Drenthe er één van fietsende bejaarden, lommerrijke dorpjes met slaperige rietgedekte boerenhoeves en uitgestrekte bos-en heidegebieden. Niet direct het beeld waarin je grote complexe calamiteiten verwacht die het uiterste vergen van de overheid om in de eerste plaats getroffenen te helpen en in de tweede plaats verontrusten te kalmeren. Toch dient ook deze regio voorbereid te zijn op alle vormen van onheil die je kunt verwachten en heeft het daar zelfs redelijk ervaring in. In 2007 gingen er spontaan vogels en kaaimannen dood in een dierenwinkel in Hoogeveen. Toegesnelde hulpverleners voelden zich onwel. Speculaties over eventuele kwaadwillende lieden waren niet van de lucht en aan de andere kant van de wereld was men in rep en roer vanwege SARS. De crisis, en eerste GRIP 3 ooit, in Drenthe was geboren. Massahysterie of dierenziekte? Niemand zal het ooit weten. Twee jaar later, 9 mei 2009, breekt er brand uit in een botenloods in Yde-de Punt. De vrijwillige brandweer van Eelde rukt uit zoals ze altijd doen, bestrijdt de brand zoals ze altijd doen, maar de brand ontwikkelt zich niet zoals men dacht altijd te doen. Door een plotselinge branduitbreiding vinden drie brandweerlieden de dood. Voor wat betreft de hulpverlening geen crisis, maar voor wat betreft de spin-off een gebeurtenis die z’n weerga in Drenthe niet kent. In datzelfde jaar -2009- onderging de veiligheidsregio Drenthe de RADAR toets. De inspectie was in de formele rapportage enigszins mild –‘Drenthe bevindt zich in de achterhoede’-, maar bij de informele bijeenkomsten werd het meer expliciet geuit: ‘Drenthe bungelt onderaan; de bereikbaarheid, beschikbaarheid en opkomsttijd van diverse functionarissen is niet overeenkomstig de basisvereisten.’ De onderlinge afstemming, coördinatie en informatiedeling tussen de diverse teams blijkt, naar de maatstaven van de inspectie, ook ruim voor verbetering vatbaar…. Bovenstaande ervaringen maakten dat het bestuur van de veiligheidsregio zich spreekwoordelijk achter de oren ging krabben en de uitdaging aanging. Men ging op zoek naar een crisisorganisatie die veel van de geconstateerde gebreken in één klap kan ondervangen. Die de burgemeester vanaf het eerste moment adequaat kan ondersteunen in zijn drie rollen (boegbeeld, burgervader en opperbevelhebber) , die aansluit bij de praktijk van alledag en die mogelijk maakt dat deelnemers op een efficiënte wijze ingezet en beoefend worden. Drenthe heeft namelijk te maken met schaarste als het aankomt op (competente) crisismanagementfunctionarissen. Het resultaat is dat Drenthe medio 2011 een regionaal crisisplan heeft vastgesteld waarin (voor de acute fase) een andere crisisorganisatie wordt beschreven dan in de rest van het land (overwegend) gebruikelijk is.

9


Najaar 2013

En dat is afwijkend, dat is tegen de stroom in. Dat leidt tot scepsis vanuit Den Haag en de rest van het land. Is dit het bewijs dat Drenthe wordt bevolkt door eigenwijze veenkolonialen met bijbehorende typische veenmentaliteit? Is de zandmentaliteit definitief verdrongen of is er juist een sterke mix ontstaan? Het veen levert de mentaliteit van hard werken en initiatiefvol; we lossen het zelf wel op. De zandmentaliteit is afwachtender, makkelijkeren meer gericht op samenwerken

Ik worstel met deze afwijking. Ik herinner me nog goed de presentaties die ik hoogstpersoonlijk gaf in 2007 aan collega’s van de gemeentelijke kolom en aan andere partners. Naar aanleiding van het referentiekader GRIP ging de brandweer ‘de boer op’. Een stevig pleidooi voor uniformiteit was het. Herkenbaarheid, uitwisselbaarheid, (landelijke) afstemming, eenduidigheid en samen trainen en ontwikkelen waren termen en argumenten die in mijn presentaties naar voren kwamen. Gelden deze argumenten dan niet meer? Kan het nu dan zomaar dat Drenthe een afwijkende crisisstructuur heeft ontworpen en geïmplementeerd? Deze vraag kun je van verschillende invalshoeken benaderen en dat ben ik dan ook van plan. Voor de hand ligt een benadering op de inhoud, op de inrichting en op het resultaat (effectiviteit) van de crisisstructuur. Dat is een complexe benadering en het is eveneens lastig toetsbaar(desalniettemin zeer interessant en relevant). Ik ben van plan het eerst van ‘de andere kant’ te benaderen enop zoek te gaan naar de legitimatie voor afwijken. Dus: niet het daadwerkelijke systeem op inhoud toetsen, maar de vraag stellen en beantwoorden of de veiligheidsregio überhaupt mág afwijken van wat overwegend te doen gebruikelijk is; de klassieke 3-lagen structuur COPI-ROT-BT met de gebruikelijke kernbezetting van de vier kolommen (en evt. deelname aan het (R)BT door de (hoofd-)officier van justitie).(Referentiekader GRIP, 2006) Pas nadat dit legitimatievraagstuk positief is beantwoord zou een inhoudelijke beschouwing en afweging relevant zijn. Deze beschouwing beperk ik tot een beschrijving van mijn veldonderzoek. Op basis van een tiental interviews beschrijf ik hoe direct betrokkenen aankijken tegen de afwijking in Drenthe. Daarbij richt ik me voornamelijk op de bestuurlijke ‘vrijheid van handelen’ van de burgemeester versus zijn verantwoordelijkheid tijdens eventuele crisis en voor de voorbereiding daarop. Naast deze bestuurlijke component sta ik ook nog kort stil bij de consequenties van de afwijkingen voor de vier kolommen en andere partners.

LEESWIJZER Na deze inleiding volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van het uitgevoerde onderzoek, de onderzoeksopzet. Allereerst wordt de centrale onderzoeksvraag geformuleerd en vervolgens de aanpak beschreven. Hoofdstuk 3 beschrijft de historie van crisismanagementmodellen, het huidige referentiekader op dit gebied en de Drentse variatie. In hoofdstuk 4 wordt deze afwijking getoetst aan de vigerende weten regelgeving en de recente interpretaties daarvan door commissies en inspecties. In hoofdstuk 5 volgt een verkenning van de thema’s uniformiteit en pluriformiteit in het Nederlandse openbaar Bestuur en wordt de relatie gelegd met het onderzoeksonderwerp. Hoofdstuk 6 bevat vervolgens een uitwerking van het veldonderzoek waarna de hoofdconclusies van dit onderzoek worden beschreven in hoofdstuk 7.

10


Najaar 2013

2. ONDERZOEKSOPZET 2.1

INLEIDING

In dit hoofdstuk beschrijf ik de werkwijze, de onderzoeksmethode, die ik heb toegepast om enigszins gefundeerd antwoorden te krijgen op de vragen en verwonderingen die ik in het voorgaande hoofdstuk heb genoemd. Daartoe benoem ik in de volgende alinea de concrete onderzoeksvraag en de daar bijbehorende subvragen. Vervolgens wordt de toegepaste onderzoeksmethode beschreven.

2.2

CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG

De hypothese van dit onderzoek luidt als volgt: Het is onwettig, onverstandig en onhandig van de Veiligheidsregio Drenthe om te werken met een (van de overige regio’s) afwijkende crisisorganisatie (voor de flitsramp) Deze hypothese ga ik stapsgewijs ontleden. In de eerste plaats vraag ik me af of de wetgever in Nederland voldoende ruimte biedt aan veiligheidsregio’s om hun eigen inrichting van de crisisstructuur te kiezen. Vervolgens -in de tweede plaats- of de mores van het openbaar bestuur in Nederland voldoende ruimte bieden aan pluriformiteit om deze keuze te kunnen maken en uiteindelijk –in de derde plaats- of deze afwijkende vorm past in de bovenregionale crisis en bijdraagt aan de rol en verantwoordelijkheid van de burgemeester. Kortom, de volgende (sub)vragen ga ik beantwoorden: 1. Is het juridisch verantwoord afte wijken van de ‘landelijke standaard’? a. Welke kaders stelt de wet op de veiligheidsregio’s aan de inrichting van de crisisorganisatie van veiligheidsregio’s? b. Hoe worden deze kaders geïnterpreteerd in de rapportage van de inspectie Veiligheid en Justitie in‘destaat van de rampenbestrijding 2013’? c. Welke conclusies trekt de commissie Hoekstra aangaande de ruimte die de Wet veiligheidsregio’s al dan niet biedt? 2. Is het vanuit bestuurskundig perspectief legitiem om af te wijken van de ‘landelijke standaard’? a. Zijn de normen voor pluriformiteit en uniformiteit in Nederland, met betrekking tot de beleidsvrijheid van het openbaar bestuur, eenduidig van toepassing op veiligheidsregio’s? b. Zo ja, bieden deze normen voldoende ruimte voor het ‘Drentse model’? 3.

Is het vanuit praktisch perspectief verantwoord om af te wijken van de ‘landelijke standaard’? a. Past de Drentse werkwijze in het zojuist, door het veiligheidsberaad, vastgestelde GRIP 5 en GRIP Rijk? 11


Najaar 2013

b. Wat is het effect van het Drentse model op de positie van ‘opperbevelhebber’ van de burgemeester gedurende rampen en crises?

2.3

ONDERZOEKSMETHODE

Om de bovenstaandecentrale onderzoeksvraag te beantwoorden heb ik een beschrijvend, kwalitatief onderzoek uitgevoerd. Allereerst middels het bestuderen van verschillende relevante publicaties, rapporten, weten besluitteksten. Zowel op het terrein van crisismanagement en rampenbestrijding als op het terrein van het openbaar bestuur in Nederland. Aangaande het bestuurskundige deel is eveneens gebruikt gemaakt van enige relevante literatuur. Om naast de theoretische verdieping op het juridische en bestuurskundige vlak ook een uitspraak te kunnen doen over de werking van het model in de praktijk en het draagvlak dat het model al dan niet geniet binnen en buiten de (bestuurders van) de veiligheidsregio heb ik eveneens 10 interviews afgenomen. Deze interviews zijn beperkt gestructureerd uitgevoerd volgens een aantal ‘topics’. Ieder interview van ongeveer anderhalf uur leverde weer waardevolle informatie en nieuwe invalshoeken op.

12


Najaar 2013

3. DE CRISISMANAGEMENTORGANISATIE 3.1

HISTORIE

Met het opheffen van de Bescherming Bevolking (BB) in 1986 werd de verantwoordelijkheid voor de (voorbereiding op de) rampenbestrijding overgedragen aan de gemeenten. Hoe één en ander te regelen, of ten minste wát te regelen, werd vastgelegd in de Wet rampen en zware ongevallen uit 1985. In deze wet werd ook eenduidig het opperbevel bij rampen en zware ongevallen geregeld; de burgemeester in positie. Bovendien werd in deze wet de burgemeester opgedragen om (op voorhand) vast te leggen hoe de organisatie van de rampenbestrijding, de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de diverse disciplines en de operationele aansturing wordt georganiseerd. Uit ‘Blauwdruk voor de Unité de doctrine in de rampenbestrijding’ uit 1986 2.1 Unité, geen keurslijf Met de reorganisatie van de rampenbestrijding is een nieuw samenwerkingsverband ontstaan waarin vele instanties en organisaties een rol vervullen. Er is een duidelijk accent gelegd op rampen in vredestijd met de mogelijkheid ook in oorlogstijd te kunnenfunctioneren. In deze nieuwe situatie is het duidelijk dat een doeltreffende samenwerkingniet als vanzelf zal ontstaan. De deelnemers hebben elk hun eigen werkwijze en terminologieën,waardoor ongetwijfeld misverstanden en aansluitingsproblemen zullen optreden.Om dat te voorkomen zullen de betrokkenen veel van elkaar moeten weten en afsprakenmoeten maken. Op de voor het gezamenlijk optreden essentiële punten moeten dusdezelfde 'leerstellingen' (doctrines) worden gehanteerd: eenheid van leer.Daarbij wordt niet gestreefd naar uniformiteit. Het gaat om praktisch benodigdeafstemmingen die de eigen verantwoordelijkheden, bevoegdheden en werkwijzen van debetrokken instanties en organisaties niet behoeven aan te tasten. Bovendien: uniformiteitleidt gemakkelijk tot starheid. De nieuwe organisatie biedt juist mogelijkheden voor eengrote flexibiliteit. Die flexibiliteit moet worden uitgebuit om een doeltreffende aanpak vande vele denkbare en verschillende rampsituaties mogelijk te maken.(SAVE, 1986)1

Volgens de WRZO maakt een gemeentelijke rampenstaf onderdeel uit van de crisisorganisatie, waarbij overigens de samenstelling van deze rampenstaf niet wordt benoemd. Wel wordt degene die de leiding heeft over de brandweer aangewezen als degene die de operationele leiding heeft over de bestrijding van de ramp of het zware ongeval. Dit maakt overigens direct duidelijk dat het hier geenszins over crisisbeheersing gaat maar alleen over rampenbestrijding. Naast de lokale verantwoordelijkheid is de burgemeester ook lid van het bestuur van de regionale brandweer (en regionaal college politie). Dit bestuur wordt geacht ‘het beleid ten aanzien van de multidisciplinaire voorbereiding van de rampenbestrijding en ten aanzien van de waarborging van de benodigde capaciteit en kwaliteit van de organisatie van de rampenbestrijding’(Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1985) middels een beheersplan vast te stellen.Deze regionale brandweer was gebaseerd op een gemeenschappelijke regeling 13


Najaar 2013

van een aantal gemeenten. Als gevolg van de uitbreiding en verzwaring van taken van de regionale brandweren, met name op het terrein van (de voorbereiding op) rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar ook als gevolg van de samenvoeging met (het bestuur van) de GHOR, migreerden deze regionale brandweren veelal naar hulpverleningsregio’s. Op 6 januari 1994 hield de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Ien Dales, een historische nieuwjaarstoespraak waarin ze (o.a.) het bestuur een centrale rol in veiligheid toedichtte en belooft met een wet te komen waarin de brandweer zal worden verplicht te gaan regionaliseren. Als gevolg van haar plotselinge overlijden, vier dagen later, is ze zelf niet meer in staat geweest om uitvoering te geven aan dit voornemen, maar het zaadje dat uiteindelijk heeft geleid tot de Wet Veiligheidsregio’s was hiermee wel gepland. Vanaf dat moment nam de rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken toe om de kwaliteitsverbetering van de rampenbestrijding in Nederland verder vorm te geven. Middels harde en ‘zachte’ wetgeving in de vorm van leidraden, circulaires etc. werd gepoogd om de lokale overheden te stimuleren de rampenbestrijding op orde te brengen en de kwaliteit ervan te verbeteren. Als gevolg van concrete aanleidingen zoals de vuurwerkramp in Enschede en de Nieuwjaarsbrand in Volendam, welke uitvoerig werden onderzocht (commissie Oosting en Alders) kwam dit streven in een stroomversnelling. Dat leidde onder andere tot een wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding.(Kamerstukken II 2002-2003 28 644 nr. 3, 2003) Hierin poogt de rijksoverheid de inhoudelijke, organisatorische en bestuurlijke samenhang binnen de rampenbestrijding te bevorderen en het kwaliteits- en toezichtarrangement met betrekking tot de rampenbestrijding te verbeteren. In dezelfde wet wordt ook een standpunt ingenomen voor wat betreft de schaal waarop de rampenbestrijding dient te worden georganiseerd. Veiligheidsproblemen overstijgen echter dikwijls het gebied van de afzonderlijke gemeenten. Ook de voorbereiding op de rampenbestrijding dient derhalve in groter verband te worden aangepakt. (pagina 2) Deze opvatting over de schaal werd ook gedeeld door de gemeenten getuige het rapport van de VNG-commissie Brouwer(VNG, 2002) waarin de strategische visie op (o.a.) rampenbestrijding in de kabinetsperiode 2002-2006 vanuit gemeentelijk perspectief wordt weergegeven. De wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding beoogt verder ook een congruentie te bewerkstelligen tussen de brandweerregio’s, hulpverleningsregio’s, GHOR-regio’s en de politieregio’s. Andersoortige rampen en gebeurtenissen zoals de MKZ-crisis van 2003, de dreiging van een griepepidemie, terreurdreiging en de ‘strooizoutcrisis’ leidden er toe dat de klassieke rampenbestrijding werd aangevuld met de term en de taak‘crisisbeheersing’. In april 2004 presenteert het kabinet zijn standpunt over de invoering van de veiligheidsregio’s(Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), 2004) gevolgd door het in juni 2004 uitgebrachte beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007.(Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), 2004)In beide wordt de veiligheidsregio en daarmee het veiligheidsbestuur centraal gepositioneerd als de verantwoordelijke organisatie voor de voorbereiding en coördinatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Vanaf dat moment vindt ook een koppeling plaats tussen het bestuurlijke opschalingsniveau (sturingsniveau) en de in veel regio’s reeds toegepaste operationele opschalingsniveau’s (GRIP). Deze koppeling wordt definitief in 2006 als de veiligheidskoepel het referentiekader GRIP uitbrengt waarin de vier lagen in crisismanagement (COPI, ROT, BT, RBT) worden vastgelegd evenals de (beoogde) bezetting van deze teams. 14


Najaar 2013

Onder de naamVeiligheidskoepel vormden de KNVBH, de NVBR, deRaad van RGF’en, het Beraad van GHOR-burgemeesters,GGD Nederland en de VNG een samenwerkingsverband. De Veiligheidskoepel had drie doelen: het nastreven van een betere afstemming van de verschillende partijen, het behartigen van de belangen van het veld bij de departementen en het realiseren van concrete producten ter ondersteuning van de regio’s. In die zin kan de veiligheidskoepel worden beschouwd als een voorloper op het veiligheidsberaad welke in 2007 in het leven is geroepen.

3.2

4-LAGEN COMMANDOSTRUCTUURCF. REFERENTIEKADER

In het referentiekader(Referentiekader GRIP, 2006) is de volgende organieke structuur van GRIP vastgelegd: Niveau

Actieve teams

Reikwijdte incident

GRIP 1

Commando Plaats Incident (COPI)

Bronbestrijding

GRIP 2

COPI + Regionaal Operationeel Team (ROT)

Bron- en effectbestrijding

GRIP 3

COPI + ROT + Gemeentelijk Beleidsteam (GBT)

GRIP 4

COPI + ROT + Regionaal Beleidsteam (RBT)

Bedreiging van het welzijn van (grote groepen van) debevolking Gemeentegrensoverschrijdend, evt. schaarste

De kernbezetting van bovenstaande teams is eveneens in het referentiekader vastgelegd: Commando Plaats Incident (COPI): Leider COPI (uit een van de kolommen) Officier van Dienst Brandweer (OvDB) Officier van Dienst Geneeskundig (OvDG) Officier van Dienst Politie (OvDP) Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) Regionaal Operationeel Team (ROT) Operationeel Leider (uit een van de kolommen) Staffunctionaris Brandweer Staffunctionaris GHOR Staffunctionaris Politie Staffunctionaris Gemeente Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) Burgemeester (Hoofd) Officier van Justitie Lid Beleidsteam Brandweer Lid Beleidsteam GHOR Lid Beleidsteam Politie 15


Najaar 2013

Lid Beleidsteam Gemeente Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) Regionaal Beleidsteam (RBT) Coördinerend Bestuurder Burgemeesters betrokken gemeenten (Hoofd) Officier van Justitie Commandant Regionale Brandweer Regionaal Geneeskundig Functionaris Korpschef Politie Lid beleidsteam gemeente Voorlichtingsfunctionaris (uit een van de kolommen) De gedachte bij deze vier lagen is dat de strategische besluitvorming plaatsvindt op het bestuurlijke niveau, oftewel in GRIP 3 en GRIP 4 in resp. GBT dan wel RBT, de tactische vertaling vervolgens plaatsvindt in het ROT en uiteindelijk het COPI verantwoordelijk is voor de operationele uitvoering. Hiermee wordt dus ook de burgemeester(s) als opperbevelhebber in positie gebracht.

3.3

DRENTHE

In hoofdstuk 1 heb ik reeds aangegeven wat de aanleiding in Drenthe was om op zoek te gaan naar een alternatief voor de crisisorganisatie. Het resultaat is dat in Drenthe twee (genuanceerd) verschillende modellen worden gehanteerd voor de crisisorganisatie; één voor de acute crisis en één voor de niet-acute crisis(Veiligheidsregio Drenthe, 2013). Het voornaamste verschil tussen beide is dat in geval van een niet-acute crisis (de leden van) het ROT daadwerkelijk fysiek bij elkaar komt. In het geval van een acute crisis vindt overleg en afstemming tussen de ROT-leden uitsluitend telefonisch of middels LCMS plaats (virtueel ROT). Om dit goed te duiden is het wel relevant om de verschillende fasen tijdens een flitsramp te beschrijven zoals ze ook in het crisisplan zijn genoemd. Daarin worden de volgende fasen onderscheiden: voorbereidende fase, hectische fase, multidisciplinaire coördinatiefase en herstelfase. Het virtuele ROT behoort dus nadrukkelijk bij de hectische fase. In dezelfde hectische fase is het ook niet vanzelfsprekend dat het COPI in vergadering bijeenkomt maar alleen wanneer dit noodzakelijk is voor een goede uitvoering van de monodisciplinaire taken van de diverse kolommen . Dit maakt dat de functie van leider COPI en de functie van Operationeel Leider op een andere manier wordt ingevuld dan in het klassieke model. In de overzichten hieronder heb ik naast de ‘harkjes’ daarom ook expliciet de taken van deze twee functionarissen omschreven. De crux van het Drentse systeem is dat de verschillende disciplines in eerste instantie monodisciplinair aan het werk gaan; hulp verlenen. Alleen als ze voor hun eigen monodisciplinair optreden een andere discipline nodig hebben voor hulp of afstemming zullen OVD’s in het veld op zoek gaan naar hun collega’s van de andere disciplines of de Leider COPI. Zodra de hectische fase voorbij is (na ± 2 uur) en de multidisciplinaire coördinatiefase aanvangt zal ook het COPI –vanzelfsprekend- als multi-team aan het werk gaan. Datzelfde is eventueel aan de orde voor het ROT, mocht daar behoefte aan zijn en er nog taken restten voor het ROT (eigenlijk gaat het incident dan over in de niet-acute crisis).

16


Najaar 2013

De volgende (multidisciplinaire) functionarissen1 en teams maken deel uit van het Drentse crisismodel gedurende de acute crisis:

Plaats Incident: Samenstelling COPI: Leider COPI (met staf: informatiemanager en plotter) OVD Brandweer OVD Politie OVD Geneeskundig OVD Bevolkingszorg Op het plaats incident wordt de crisis bestreden door de verschillende disciplines in zowel het bron- als effectgebied. Ieder organiseert daartoe zijn eigen monodisciplinair optreden, kent een eigen informatie- en bevelslijn en laat zich (i.g.v. GRIP 2 en hoger) ondersteunen door een eigen monodisciplinaire BackOffice (sectie). Aan het hoofd van een dergelijke BackOffice staat de Algemeen Commandant (AC). Iedere algemeen commandant is verantwoordelijk voor het optreden en ondersteunen van zijn eigen kolom vanuit zijn/haar eigen backoffice (stafsectie). Naast de monodisciplinaire taken heeft iedere kolomverantwoordelijke eveneens de taak om de operationele informatie aan te leveren die belangrijk is voor de duiding door de burgemeester.In

1De

meldkamer kent gedurende rampen en crisis éénhoofdige leiding in de vorm van een ‘calamiteitencoördinator’. Voor de strekking van deze thesis heb ik de meldkamer buiten beschouwing gelaten, maar voor de volledigheid in dit overzichtsplaatje wel opgenomen.

17


Najaar 2013

het geval er meerdere COPI’s worden geformeerd vindt de coördinatie plaats door het als eerste geformeerde COPI, tenzij de leider van dit COPI anders besluit. Het regionaal crisisplan van Drenthekent de volgende taakomschrijving voor de leider COPI: Faciliteert het monodisciplinair optreden van de hulpverlenings- en gemeentelijke diensten (Bevolkingszorg) ter plaatse; Creëert een (multidisciplinair) totaalbeeld van de situatie voor de duiding en het besluitvormingsproces; Is operationeel liaison tussen de bestuurlijke besluitvorming en de operationele uitvoering; Geeft richting aan de werkzaamheden van de informatiemanager en de plotter. Willekeurige plaats: Het kader van de Operationeel leider is in het schema bij GRIP 2 een stippellijn. Hiermee wordt geduid dat het werk en de werkplek van de operationeel leider in deze GRIP-fase niet vaststaat, maar naar eigen inzicht kan worden ingevuld. Wel staat onwrikbaar vast dat de operationeel leider in GRIP 2 is belast met de leiding en coördinatie over het incident. Het is aan de operationeel leider zelf om te bepalen en in te schatten waar zijn aanwezigheid het meest toegevoegde waarde heeft. Dat kan in uitzonderlijke gevallen zelfs de eigen werkplek of woonplek zijn,met een telefoon, een portofoon en een laptop ingelogd op LCMS. Meer voor de hand liggend is het echter dat de operationeel leider afspreekt met zijn staf en dat ze elkaar ontmoeten in het gemeentehuis van de getroffen gemeente. Gemeentehuis: In het geval van GRIP 3 of hoger wordt eveneens het bestuurlijke niveau betrokken in een gemeentelijk crisisteam. Dit team heeft de volgende samenstelling: Burgemeester Operationeel leider Bestuurlijk adviseur (meestal de gemeentesecretaris) Communicatie adviseur Het regionaal crisisplan van Drenthe kent de volgende taakomschrijving voor de Operationeel Leider: Adviseert de burgemeester of bestuurlijke opschaling noodzakelijk is; Adviseert de burgemeester namens de operationele hulpdiensten door het geven van strategisch operationele adviezen ten behoeve van de (top)besluitvorming door de burgemeester; Voorziet de burgemeester namens de operationele hulpdiensten van operationele informatie ten behoeve van de duiding door de burgemeester. De operationeel leider zorgt daartoe als operationeel strategisch adviseur binnen drie kwartier (en daarna elk uur) voor een multidisciplinair beeld op hoofdlijnen; Geeft namens de burgemeester operationeel leiding aan het operationele optreden van de hulpdiensten;

18


Najaar 2013

Geeft richting aan de werkzaamheden van zijn ondersteuningsstaf (informatiemanager en beleidsadviseur), zodat hij optimaal ondersteund wordt bij het uitvoeren van bovengenoemde taken; Informeert bij een incident met regiogrensoverschrijdende effecten de operationeel leider van de buurregio over operationele aspecten. De opgeschaalde crisis; GRIP 3 laat zich fraai verbeelden in het volgende plaatje:

Gemeentehuis

BURGEMEESTER

COMMUNICATIE ADVISEUR

OPERATIONEEL LEIDER

BESTUURLIJK ADVISEUR Gemeentehuis

AC Brandweer

AC Politie AC GHOR

voorlichter

OvDB

Overig

LEIDER COPI OvDG

OvDP

Plaats incident

Niet-acute crisis (sluimerende crisis)

De crisisorganisatie voor de niet-acute crisis komt in essentie overeen met die voor de acute crisis. Het belangrijkste verschil is de dat er bij een niet-acute crisis een extra team wordt geformeerd: het regionaal operationeel team. Daarmee ontstaat bijna het model dat algemeen gangbaar is in de rest van Nederland, maar nog steeds niet met een Gemeentelijke Beleidsteam. De ondersteuning van de lokale burgemeester blijft bestaan uit het crisisteam met Operationeel Leider, bestuurlijk adviseur en communicatie adviseur. Ook in geval van GRIP 4 is er sprake van een afwijking en dat betreft naast het Regionaal Beleidsteam, waarin o.a. de burgemeesters zitting hebben, ook een Regionaal Crisisteam. Dit team heeft dezelfde taken als (lokaal) in een GRIP 3 scenario, maar dan nu voor de bovenlokale crisis. De volgende (multidisciplinaire) functionarissen en teams maken deel uit van het Drentse crisismodel gedurende de niet-acute crisis:

19


Najaar 2013

De samenstelling van de diverse teams is overeenkomstig het besluit veiligheidsregio’s. Daarin wijkt Drenthe niet af. Wat Drenthe nog wel als bijzonderheid heeft is het zogenaamde regionaal Voorbereidingsteam(RVT)2. Dit team bestaat uit functionarissen van de politie, brandweer en geneeskundige dienst (basisbezetting). Het kan naast de formele opschalingsniveaus worden ingesteld indien er sprake is van onzekerheid over het risico van een ernstige dreiging of een daadwerkelijke (niet-acute) crisis. Op verzoek van één van de operationele diensten kan deze multidisciplinaire voorbereiding voor maximaal 48 uur worden gestart. Indien continuering gewenst is dient er een opdracht te worden gegeven door het Directeurenoverleg Veiligheid van de regio.

2In

eerdere modellen werd gesproken over een pre-ROT, maar deze term suggereert een connectie met de formele opschalingsniveaus welke er niet is.

20


Najaar 2013

4. DE KADERS VAN DE WET EN DE TOETSING VAN INSPECTIES 4.1

INLEIDING

In dit hoofdstuk toets ik het Drentse model, of eigenlijk: de afwijkingen in het Drentse model, aan de wet veiligheidsregio’s, aan het besluit veiligheidsregio’s en de interpretatie van de wet en het besluit in de rapportages van de Inspectie Veiligheid en Justitie en voorheen Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Vervolgens reflecteer ik ook kort op de ‘eindrapportage van de evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van Rampenbestrijding en Crisisbeheersing’(Hoekstra m. R., 2013). Uiteindelijk beschouw ik de Drentse structuur ten opzichte van de recent vastgestelde opschalingsniveau’s GRIP 5 en GRIP RIJK; de organisatie van de rampenbestrijding ten tijde van een respectievelijk bovenregionale en nationale crisis.

4.2

WET VEILIGHEIDSREGIO’S

De volgende artikelen zijn voor dit onderzoek relevant aangezien ze een relatie hebben met de inrichting van de crisisorganisatie: In § 2,De Gemeente, art. 4 t/m 7 wordt de rol en verantwoordelijkheid van de burgemeester ten tijde van brand, ongevallen, rampen en crisis vastgelegd. Met name zijn opperbevel in geval van rampen en crisis is relevant omdat hier wordt verankerd dat de bevoegdheid van de burgemeester in dergelijke gevallen ook personen en organisaties betreft die normaal gesproken niet onder zijn bevel staan. Dat geldt zelfs óók als ze onderdeel uitmaken van een andere kolom zoals bijvoorbeeld waterschappen, openbaar ministerie en defensie.Wel is het zo dat deze bevoegdheid tot opperbevel is beperkt totcrisissituaties waarbij openbareorde en veiligheidsbevoegdheden aan de ordezijn. Bij een crisis ligt de verantwoordelijkheidvoor het beheersen ervan primair bijbestuursorganen die beschikken overbevoegdheden om de noodzakelijkemaatregelen te nemen.Zoals bijvoorbeeld bij deminister van Landbouw, Natuur enVoedselkwaliteit (LNV) in het geval van MKZcrisis (mond- en klauwziekte) (BZK, 2013). Verder is het de verantwoordelijkheid van de burgemeester zorg te dragen voor een juiste informatievoorziening, zowel naar bevolking als naar hulpverleners, dit is in artikel 7 geborgd. In § 3, De Veiligheidsregio, art. 8 t/m 24 worden de taken en verantwoordelijkheden van de veiligheidsregio vastgelegd. Zoals de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op de bestrijding van rampen,zowel beleidsmatig als praktisch en wat dat voor eventuele afstemming met andere partijen met zich mee brengt. Daarnaast wordt de taak voor het in stand houden van de meldkamerfunctie en de informatievoorziening expliciet genoemd.Daar wordt nog aan toegevoegd dat middels AMvB’s nadere kwaliteitseisen kunnen worden gesteld aan de (inrichting van de) informatievoorzieningen, deorganisatie van de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de gemeentelijke bevolkingszorg. De brug naar het besluit veiligheidsregio’s als ‘harde’ wetgeving inzake de inrichting van de crisisorganisatie is hiermee geslagen. Beleidsmatig krijgt de veiligheidsregio in deze paragraaf de opdracht om eens in de vier jaar een drietal beleidsdocumenten vast te stellen; een beleidsplan, een risicoprofiel en een crisisplan. In de laatste is de organisatie en inrichting van de crisisorganisatie vastgelegd. Opmerkelijk vind ik de verschillen in de verplichting tot afstemming met andere partijen; het beleidsplan moet zijn 21


Najaar 2013

afgestemd met de beleidsplannen van omliggende regio’s, de waterschappen en de politie. Bij het risicoprofiel moetenzowel politie, waterschappen als Openbaar Ministerie hun zienswijze geven (aangevuld met overige crisispartners3), maar bij het crisisplan behoeft deze alleen maar te worden afgestemd met omliggende regio’s. Daar hebben politie, OM en waterschappen blijkbaar alleen maar te volgen. Dat dan vervolgens de veiligheidsregio’s worden verplicht om convenanten af te sluiten over de samenwerking tijdens rampen en crisis met OM en politie, maar niet met waterschappen (en defensie?) kan ik niet verklaren. Temeer daar de (coördinerend) dijkgraaf wél weer wordt uitgenodigd om deel te nemen aan de vergaderingen van het bestuur van de veiligheidsregio. In § 8, Landelijke Doelstellingen wordt in de wet verankerd dat de minister landelijke doelen kan stellen ten aanzien van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dit kan in de responsfase aan de orde zijn, bijvoorbeeld bij bovenregionale niet-acute crises, zoals een grieppandemie of een overstroming maar ook in de voorbereidende fase, bijvoorbeeld t.a.v. multidisciplinair oefenen. In § 9, Bovenlokale Rampen en Crises wordt vastgelegd hoe de verantwoordelijkheid en gezagsverhoudingen liggen bij rampen en crises van meer dan plaatselijke betekenis. Kortom, in het geval van een GRIP 4 scenario. De samenstelling van een Regionaal Beleidsteam (RBT) met als voorzitter de voorzitter van de veiligheidsregio en een Regionaal Operationeel Team (ROT), geleidt door de operationeel leider worden in dit deel van de wet vastgelegd. Er is ten tijde van een bovenlokale crisis sprake van een duidelijke éénhoofdige bevelsstructuurwaarin de bevoegdheden van de lokale burgemeester, die hij kan ontlenen aan eerdere artikelen van deze wet, komen te liggen bij de voorzitter van de veiligheidsregio. Het RBT is in deze een gremium voor afstemming en coördinatie van de diverse crisispartners, ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheden.Dat maakt ook dat het geen enkel probleem is om in het RBT ruimhartig alle mogelijke crisispartners uit te nodigen die maar enigszins te maken kunnen hebben met de onderhavige crisis. Het RBT is dus geen besluitvormend orgaan, het mandaat voor besluitvorming ligt bij de voorzitter. (Overigens is dit overeenkomstig de besluitvorming in een GBT)Toch wordt deze voorzitter van het RBT in de wet wel op het hart gedrukt geen besluiten te nemen voordat hij het RBT heeft geraadpleegd, tenzij het echt niet anders kan (tijdsdruk). De verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening aan burgers en betrokken hulpverleners is in de bovenlokale crisis enigszins diffuus belegd. Het lijkt er op dat deze verantwoordelijkheid isneergelegd bij de voorzitter op basis van artikel 39. Hierin is (o.a.) vastgelegd dat de voorzitter ‘bij uitsluiting’ bevoegd is om uitvoering te geven aan de artikelen 4 t/m 7. Deze artikelen regelen de rol en verantwoordelijkheid van de burgemeester i.g.v. ramp of crisis, zie eerder in deze alinea. In artikel 7 is dus bij de burgemeester de verantwoordelijkheid (lokaal) neergelegd voor de informatieverstrekking aan de bevolking en betrokken hulpverlenerstijdens rampen en crisis. Het lijkt dan ook voor de hand liggend dat de voorzitter van de veiligheidsregio deze verantwoordelijkheidoverneemt bij bovenlokale rampen en crisis. Echter, in §10, informatie en communicatie, wordt de verantwoordelijkheid voor de informatieverstrekking aangaande rampen en crisis die de regio kunnen treffen neergelegd bij het bestuur van de veiligheidsregio. Dit lijkt het heldere verschil te zijn tussen In het drieluik Wet Veiligheidsregio’s welke ter verklaring van de wet is uitgegeven staat het Openbaar Ministerie niet genoemd als partners die een zienswijze moet geven op het risiscoprofiel. In het drieluik wordt juist generiek gesproken over ‘crisispartners’ waarmee wordt gedoeld op bedrijven in de vitale sector en decentrale uitvoeringsdiensten van de rijksoverheid. 3

22


Najaar 2013

crisiscommunicatie en risicocommunicatie maar vervolgens wordt er in de brochure van de wet veilgheidsregio’s en in de memorie van toelichting het volgende geschreven: ‘ Bij een daadwerkelijke ramp of crisis zorgt deburgemeester ervoor dat de getroffen bevolkingin zijn gemeente op de juiste wijze wordtgeïnformeerd en geeft hij onder meer de tevolgen gedragslijn aan. Als de ramp of crisis eenbovenlokaal karakter heeft, dan wordt decrisiscommunicatie in het RBT gecoördineerd. In het beleidsplan staat beschreven hoe de crisiscommunicatie binnen de veiligheidsregio wordt vormgegeven’ .(BZK, 2013, p. 42). Blijkbaar behoudt de lokale burgemeester een belangrijke taak in de informatievoorziening naar zijn/haar burgers, maar moet het wel met zijn collega’s en de voorzitter worden afgestemd. Voor het geval een veiligheidsregio, volgens rapportages van de IOOV of anderszins, in haar taakuitvoering tekortschiet, kan de minister de Commissaris van de Koning inschakelen. Deze mogelijkheid is vastgelegd in art. 59. De CdK. dient zich dan te verdiepen in de feiten en omstandigheden, onder andere door het horen van het bestuur, en wordt geacht de minister een aanbeveling te doen over de aanwijzing die de veiligheidsregio zou moeten worden gegeven.(Kamerstukken 31117 nr. 3 memorie van toelichting wet veiligheidsregio's)

4.3

BESLUIT VEILIGHEIDSREGIO’S

Het Besluit Veiligheidsregio’s kent 9 hoofdstukken die nader vastleggen wat de rijksoverheid verwacht van de lokale overheden op het terrein van (fysieke) veiligheid. Zo worden in dit besluit nadere eisen gesteld aan crisismanagement en rampenbestrijding, aan de brandweer, aan de GHOR en aan rampbestrijdingsplannen. Ook de (eventuele) aanwijzing van bedrijven voor het inrichten van een bedrijfsbrandweer is in dit besluit vastgelegd. Voor de context van deze thesis is hoofdstuk 2, Eisen aan rampenbestrijding en crisisbeheersing relevant. § 1, Organisatiebevat een beschrijving van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het is onbetwist dat het besluit veiligheidsregio’s de eisen beschrijft die aan de crisisorganisatie worden gesteld voor de acute crisis. ‘De eisen zien toe op de organisatie die nodig is bij een ramp of crisis waarbij een onmiddellijke en volledige inzet van de organisatie voor de rampenbestrijding en crisisorganisatie nodig is.’ vermeld de nota van Toelichting(Min.V&J, 2010). De beschrijving van de hoofdstructuur is een doorontwikkeling van het referentiekader(Referentiekader GRIP, 2006) zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven. Markant is het om te zien dat in het referentiekader de rol van de ‘oranje kolom’ (gemeenten, bevolkingszorg) nauwelijks wordt vastgelegd terwijl in het besluit de samenstelling en de taak van een ‘team bevolkingszorg’ nauwkeurig wordt vastgelegd. Volgens het besluit bestaat de hoofdstructuur van de crisisorganisatie uit een meldkamer, een COPI, een ROT, een GBT en een RBT. De samenstelling van deze teams wordt eveneens vastgelegd in deze paragraaf endeze is voor het grootste deel overeenkomstig het referentiekader GRIP uit 2006. Er zijn drie opvallende wijzigingen: in het COPI is een informatiemanager toegevoegd, in het ROT zijn de staffunctionarissen vervangen door secties(?) brandweer, GHOR, Politie, Bevolkingszorg en informatiemanagement en in het GBT komt de (hoofd)officier van justitie niet meer voor. §2, Alarmering beschrijft het proces alarmering voor de meldkamer. Volgens de nota van toelichting moeten alle onderdelen van de hoofdstructuur tot en met ROT in één keer kunnen 23


Najaar 2013

worden gealarmeerd. Dit moet binnen twee minuten kunnen worden uitgevoerd en bovendien moet de meldkamer in staat zijn om binnen 5 minuten een eerste, zo volledig mogelijke beschrijving kunnen geven aan de functionarissen uit de hoofdstructuur. §3, Opschalingbevat de tijdsnormen voor de diverse functionarissen waarbinnen ze dienen te beginnen met hun werkzaamheden. Tenminste, zo staat het in het besluit, maar in de NvT wordt de term opkomsttijd gebruikt. Dat suggereert dat het hier gaat om de tijdsnorm tot aan het ‘ter plaatse’ zijn van de diverse functionarissen. De tijd die wordt gesteld is 30 minuten voor het COPI en 45 minuten voor het ROT. Vervolgens 60 minuten voor een GBT en nog eens 90 minuten voor het team bevolkingszorg. De tijden voor de functionarissen voorlichting (30 minuten) en de leidinggevende van de sectie informatiemanagement (40 minuten) zijn nog iets scherper. Verder is in deze paragraaf ook vastgelegd dat de crisisorganisatie in staat moet zijn onafgebroken te functioneren. Volgens de NvT is het daarom noodzakelijk afspraken te maken met de aangrenzende regio’s. De overige paragrafen zijn voor de context van deze thesis minder relevant en behandel ik verder niet.

4.4

INSPECTIE ‘OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID’ EN ‘VEILIGHEID EN JUSTITIE’

Periodiek onderzoekt en publiceert de Inspectie Veiligheid en Justitie (voorheen Inspectie Openbare Orde en veiligheid, IOOV) het niveau(?) van de rampenbestrijding in Nederland. Dat is begonnen in 2003middels de ‘Algemene Doorlichting Rampenbestrijding’. Deze ADR was in drieën gesplitst: Eerst (ADR-I) werd een inventarisatie gedaan van de hoofdstructuur middels een toetsing van de regio’s op de (inrichting van de) processen ‘informatiemanagement’, ‘opschaling’ en ‘leiding en coördinatie’. Vervolgens (ADR-II) werd een simulatie uitgevoerd om de werking van de organisatie te testen. ADR-III richtte zich specifiek op de rol en de voorbereiding van gemeenten in de crisisorganisatie.Vooruitlopend op de vaststelling en implementatie van de Wet Veiligheidsregio’s in 2010 werd in 2008 en 2009 het rampenbestrijdingsdoorlichtingsarrangement (RADAR) uitgevoerd. Hierop gebaseerd verscheen in 2010 de eerste rapportage ‘Staat van de Rampenbestrijding’. Sinds de vaststelling van de wet in 2010 maakt de inspectie gebruik van de evaluaties van oefeningen en grootschalige calamiteiten van de regio’s om de kwaliteit te kunnen vaststellen. De inspectie levert wel evaluatoren, ondersteuning en het benodigde toetsingskader aan de oefeningen, de zgn. zelftesten of systeemtesten om de noodzakelijke objectiviteit te kunnen waarborgen. Recent, in mei van dit jaar, verscheen de ‘Staat van de Rampenbestrijding 2013’ welke min of meer als resultante kan worden gezien van de vorige rapportages en publicaties. Als een rode draad loopt door de diverse rapportages, voorafgaand aan de vaststelling van het besluit Veiligheidsregio’s,het streven naar uniformiteit voor wat betreft de inrichting van de crisisorganisatie. Enige passages uit de rapportages tonen dit aan: Eén van de gebruikte indicatoren uit ADR-I: ‘Is de personele invullingvan het CoPI, ROT, GBT en RBT conform het GRIP-referentiekader en is het eenduidigbeschreven?’ (IOOV, AlgemenedoorlichtingRampenbestrijding, de stand van zaken 2003 - 2007, 2007, p. 21)

24


Najaar 2013

En vervolgens in de conclusies: ‘In een meerderheid van de regio’s zijn destaven CoPI, ROT, GBT en RBT niet volledig ingevuld volgens het referentiekader GRIP.Het niet aanstellen van alle hierin beschreven sleutelfunctionarissen heeft als risicodat de rampenbestrijdingsorganisatie minder goed zal functioneren. Daarnaast leidtveelvuldig afwijken van dit referentiekader in het geval van interregionaal optreden totafstemmingsproblemen.(IOOV, Algemene doorlichting Rampenbestrijding, de stand van zaken 2003 - 2007, 2007, p. 11) In de tussenrapportage ‘rampenbestrijding op orde’ van januari 2009 wordt vermeld dat ‘Alle regio’s hebben inmiddels het referentiekader Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijding Procedure (GRIP) ingevoerd’ maar vervolgens wordt ook geconstateerd: ‘Belangrijke onderdelen van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding zijn de meldkamer, het Commando Plaats Incident (CoPI), het team bevolkingszorg, het regionaal operationeel team (ROT), en het gemeentelijk dan wel regionaal beleidsteam (GBT respectievelijk RBT). Uit het onderzoek van de Inspectie OOV is gebleken dat deze onderdelen lang niet altijd voldoen aan de basisvereisten voor opschaling’.(IOOV, De staat van de rampenbestrijding-onderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009, 2010, p. 41) Met de vaststelling van het besluit veiligheidsregio’s is deze gewenste uniformiteit wettelijk vastgelegd. Dat is ook de bedoeling, getuige de Nota van toelichting: ‘De eisen in het besluit dragen bij aan een uniforme structuur en werkwijze bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing in alle regio’s’(Min.V&J, 2010) Deze inrichting van de crisisorganisatie, bestaande uit de diverse organen en functionarissen zoals oorspronkelijk vastgelegd in het referentiekader en nu in het besluit verankerd, wordt in het RADAR traject als toetsingskader gehanteerd.(IOOV, De staat van de rampenbestrijdingonderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009, 2010, pp. 137-140)Op dit terrein wordt wel vooruitgang geboekt: ‘De in het besluit voorgeschreven hoofdstructuur is in grote lijnen herkenbaar in de veiligheidsregio’s. Wel is sprake van regionale variaties op deze structuur’.(IOOV, De staat van de rampenbestrijding-onderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009, 2010, p. 141) Ondanks dit blijvend streven naar uniformiteit en het wettelijk verankeren ervan wordt er in dit rapport wel gesproken van onderscheid in de diverse regio’s. Blijkbaar ziet de inspectie de kenmerken voor eventuele pluriformiteit onder ogen: ‘De wet en het besluit gelden in gelijke mate voor alle 25 veiligheidsregio’s. Wat betreft devoorgeschreven prestaties gaat het om de borging van een basis veiligheidsniveau in hetgeval van een groot incident. Er is echter sprake van grote verschillen tussen veiligheidsregio’s.Te denken valt aan geografische verschillen, sterk uiteenlopende risicoprofielen, verschillen – afhankelijk van het aantal gemeenten binnen een regio – in bestuurlijke complexiteit, verschillen in financiële slagkracht en in kritische massa met

25


Najaar 2013

betrekking tot de personele capaciteit. Hierdoor is het voor sommige regio’s eenvoudiger om grote verbeterslagen te maken dan voor andere regio’s. Vooral uitgestrekte regio’s met veel kleine gemeenten en een laag inwoneraantal hebben minder financiële armslag en minder personele capaciteit om invulling te geven aan ontwikkeltrajecten en lopen tegen ‘operationele’ knelpunten aan die in meer compacte en dichter bevolkte regio’s eenvoudiger zijn op te lossen. De onderzoeksresultaten moeten dan ook in dat perspectief worden bezien’.(IOOV, De staat van de rampenbestrijdingonderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009, 2010, p. 12) Desondanks het bovenstaande blijft de focus gericht op uniformiteit van de inrichting van de crisisorganisatie en minder op het resultaat van de crisisorganisatie. Oorspronkelijk wordt er in de ADR-toetsengesproken over het hoofdproces ‘leiding en coördinatie’. Datsuggereert dat het gaat om de effectiviteit van de teams, de handelingen en activiteiten die gericht zijn op het aansturen en coördineren van de diensten en hulpverleners die worden ingezet. In een aantal jaar inspectierapporten is dit uiteindelijk verworden tot een wettelijke eis voor de samenstelling en opkomsttijd van de verschillende crisismanagementteams. Deze ontwikkeling wordt ook benoemd in de tussenrapportage uit 2012: ‘Het proces ‘leiding en coördinatie’ maakt geen eigenstandig deel uit van het Besluitveiligheidsregio’s. Om die reden wordt dit proces niet afzonderlijk besproken in dezetussenrapportage. De nadruk zal liggen op de processen ‘informatiemanagement’ en‘opschaling’, waarbij in dit laatste onderwerp tevens wordt gekeken naar de organisatie(samenstelling) van de rampbestrijdingsorganisatie’. (IVJ, 2012, p. 53) Met als resultaat: ‘De samenstelling van onderdelen van de hoofdstructuur van de rampenbestrijdingzijn in het Bvr beschreven, maar de onderdelen blijken niet altijd in de afgesprokensamenstelling op te komen. Hier zijn echter wel verbeteringen in zichtbaar’.(IVJ, 2012) In de ‘Staat van de Rampenbestrijding 2013’ is het nog weer wat beter geworden: ‘Uit het onderzoek blijkt dat de door de wet voorgeschreven hoofdstructuur van de rampenbestrijdingen crisisbeheersing nu nagenoeg volledig bij alle veiligheidsregio’s aanwezig is.Ook de daarvoor vereiste plannen zijn zo goed als klaar. Op deze punten is grote vooruitganggeboekt.’(IVJ, Staat van de rampenbestrijding 2013 deel A en B, 2013, p. 16) Tegelijkertijd wordt juist ook in deze rapportage een beschouwing op het besluit veiligheidsregio’s gegeven die het streven naar een eenvormige inrichting van de hoofdstructuur in de veiligheidsregio’s enigszins ontkracht. ‘Hier is, op het terrein van hoe de hoofdstructuur moet worden ingericht, sprake van veelorganisatie-eisen en van weinig prestatie-eisen. Nadeel van het vrijwel ontbreken vanprestatie-eisen is dat de veiligheidsregio’s momenteel worden getoetst op het voldoenaan organisatie-eisen (input), terwijl de daadwerkelijke prestatie (outcome) buitenbeschouwing blijft. Hierdoor kan vanuit het toezicht een beeld worden gegeven over

26


Najaar 2013

devoorbereiding, maar niet over de te verwachten effectiviteit van de rampenbestrijding encrisisbeheersing.’(IVJ, Staat van de rampenbestrijding 2013 deel A en B, 2013, p. 22) Vervolgens meldt de rapportage de kritiek vanuit het veld (een aantal veiligheidsregio’s) op de wet en het besluit. Deze zijn volgens deze veiligheidsregio’s te vormgericht, te technocratisch en te detaillistisch. Daarnaast geven veiligheidsregio’s aan meer behoefte te hebben aan pluriformiteit, aan de ruimte op gefundeerd maatwerk toe te passen in de hoofdstructuur. De aanleiding (o.a.) voor dit verzoek om maatwerk is de bredere toepassing van de crisisstructuur. Ook tijdens andere crises dan de klassieke flitsramp wordt de hoofdstructuur toegepast. Daartoe behoeft deze hoofdstructuur bij tijd en wijle aanpassing aan het specifieke karakter van de betreffende crisis. Volgens de rapportage sluit het Bvr op dit punt niet aan bij de praktijk van rampenbestrijding en crisisbeheersing, omdat er formeel niet mag worden afgeweken van het Bvr terwijl de praktijk hier wel om vraagt. De inspectie concludeert uiteindelijke zelf: ‘Een toezichthouder is gehouden om vast te stellen en te benoemen wanneer van de wet wordt afgeweken. Meer belangrijk is de vraag of deze afwijkingen leiden tot een situatie die de veiligheid bedreigd. Inhoudelijk is het soms wenselijk of noodzakelijk om maatwerk toe te passen, waardoor de door de wetgever beoogde doelen effectiever worden behaald dan middels de structuur uit de Wvr en het Bvr. Het ontbreken van een unité de doctrine kan, waar het gaat om bovenregionale samenwerking bij incidenten leiden tot knelpunten in de coördinatie en afstemming. Dat betekent dat lokaal maatwerk alleen zou kunnen worden toegepast wanneer dat de intergemeentelijke en bovenregionale samenwerking niet hindert. De wetgever biedt momenteel, door de expliciet gestelde organisatie-eisen, bijnageen ruimte voor lokaal maatwerk binnen veiligheidsregio’s.’(IVJ, Staat van de rampenbestrijding 2013 deel A en B, 2013, p. 24) En meer specifiek over Drenthe (en Amsterdam-Amstelland): ‘De veiligheidsregio’s Drenthe en Amsterdam-Amstelland kiezen bewust voor een afwijkendehoofdstructuur op grond van de overweging dat die beter aansluit op de regionalesituatie. Maatwerk hierin is op zichzelf geen bezwaar, mits met omliggende veiligheidsregio’s,het nationale niveau en externe organisaties voorzieningen worden getroffen dieonduidelijkheden en knelpunten in de samenwerking voorkomen.’(IVJ, Staat van de rampenbestrijding 2013 deel A en B, 2013, p. 127) In deel C van de ‘Staat van de Rampenbestrijding 2013’ worden de diverse regioprofielen beschreven en conclusies en aanbevelingen per regio gegeven. Voor Drenthe wordt, naast een aantal aanbevelingen aangaande opkomsttijden en informatiemanagement, over de ‘organisatie’ de volgende aanbeveling gedaan: ‘Werk het Drentse model verder uit en implementeer dit zodanig dat de rol en functionaliteitvan het ROT, zoals bedoeld is in het Bvr worden geborgd.’(IVJ, Staat van de Rampenbestrijding 2013 deel C, 2013, p. 56) Blijkbaar wordt hier de ‘switch’ gemaakt. Er wordt niet de aanbeveling gedaan om het ROT in te richten, maar om de rol en de functionaliteit van het ROT te borgen. Oftewel; het gaat hier om de taak en niet om de samenstelling!

27


4.5

Najaar 2013

COMMISSIE HOEKSTRA (EVALUATIECOMMISSIE WET VEILIGHEIDSREGIO’S)

De minister van Veiligheid en Justitie heeft in 2012 een onafhankelijke commissie ingesteld die de opdracht kreeg een integraal advies uit te brengen over de werking van de Wetveiligheidsregio’s en over het Nederlandse stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dezecommissie staat bekend onder de naam Hoekstra. De Commissie heeft zich voor het onderzoekgrotendeels gebaseerd op twee onderzoeken. Dit zijn het WODC onderzoek, uitgevoerd door hetadvies- en onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix en het onderzoek van de Inspectie van Veiligheid en Justitie ‘Staat van de Rampenbestrijding 2013’ zoals in de vorige paragraaf beschreven. De hoofdvraag voor de evaluatie is: ‘In hoeverre voldoet de Wet veiligheidsregio's in de praktijk aan deverwachtingen wat betreft het functioneren van het stelsel (de realisatie van de aannamesover het bijdragen aan een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van debrandweerzorg, geneeskundige hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing onderéén regionale bestuurlijke regie) en hoe ervaren actoren dat?’(Andersson Elffers Felix, 2013, p. 5) Op deze hoofdvraag wordt vanzelfsprekend niet één antwoord gegeven, maar leidt het tot een veelvoud aan (hoofd)conclusies. In het kader van deze thesis, in de zoektocht naar de ruimte voor maatwerk,vermeld ik een vijftal belangrijke conclusies: De wet geeft op veel onderdelen ruimte voor maatwerk en keuzevrijheid en legt op andere terreinen gedetailleerde normen en bepalingen vast, zonder dat altijd duidelijk is op grond waarvan die verschillen tot stand zijn gekomen. (Andersson Elffers Felix, 2013, p. 184) De inspectieresultaten en de bevindingen naar aanleiding van incidenten laten zien dat ersprake is van een 'mismatch' tussen de eisen die de wet stelt en de feitelijke knelpunten bijhet multidisciplinair optreden in rampen crisissituaties. Sommige knelpunten(bijvoorbeeld de aansluiting met het landelijke niveau) worden niet of nauwelijks in de wetbenoemd. Op andere onderdelen valt op dat het detailniveau van de eisen sterk verschilt(soms heel globaal, zoals bij slachtofferregistratie, soms erg precies, zoals bij desamenstelling van beleids- of operationele teams), zonder dat die verschillen zijn terug tevoeren op gesignaleerde knelpunten in de operatie. In het algemeen valt op dat er nog veelwinst is te behalen in het feitelijk handelen in de voorgeschreven hoofdstructuur.(Andersson Elffers Felix, 2013, pp. 184,185) Om tot een goede uitvoering van de brandweerzorg en rampenbestrijding encrisisbeheersing te komen, definieert de wet normen die moeten worden nageleefd, om‘een uniform minimumniveau van veiligheid en van basiszorg te bieden’ (aldus de Memorievan Toelichting). De minimumeisen uit de wet hebben voornamelijk betrekking opinputeisen aan de organisatorische inrichting van de rampenbestrijding; met de Inspectie iste constateren dat prestatie-eisen (in termen van te bereiken resultaten) aan derampenbestrijding en crisisbeheersing nagenoeg ontbreken. Bovendien is – als gevolg vande integratie van de brandweerwet in de Wvr - sprake van onevenwichtig veel aandacht 28


Najaar 2013

voorde brandweer. Hoewel het buiten het bestek van deze evaluatie valt om een diepgaandbeeld te schetsen van deze (monodisciplinaire) kolom, kan geconstateerd worden dat erweinig beeld is van de kwaliteit, doelmatigheid en effectiviteit van de brandweerzorg.(Andersson Elffers Felix, 2013, p. 188) De opschalingsstructuur werkt in het algemeen goed voor het domein van rampenbestrijding.De verplichte hoofdstructuur is echter te inflexibel waar het gaat om hetverplichten van de aanwezigheid van de genoemde functionarissen. In de praktijk bestaater ruimte voor interpretatie over het moment van opschaling, maar wettelijke aanscherpingdaarvan lijkt daarvoor niet de aangewezen oplossing.(Andersson Elffers Felix, 2013, p. 188) De wet heeft naast het formuleren van minimumeisen als uitgangspunt dat deveiligheidsregio's zelf op een goede wijze verdere invulling geven aan deze regels, door zeaan de eigen situatie aan te passen en zo aan het gewenste veiligheidsniveau te bouwen.Parallel aan het verbeteren ten opzichte van de minimumeisen is in de afgelopen jarengewerkt aan het formuleren van normen, eisen, standaarden en instrumenten; zowel binnenveiligheidsregio's, als in landelijke structuren. Dat zijn ontwikkelingen die een positieveinvloed kunnen hebben op de kwaliteit van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, maartegelijkertijd is zichtbaar dat de ontwikkelingen worden belemmerd door steedsterugkerende vragen over de mate waarin professionele normen (soms ook aangeduid als'zachte regelgeving') bestuurlijk zijn afgewogen, democratisch zijn gelegitimeerd,voldoende afdwingbaar zijn en wie voor de financiële consequenties opdraait. Deontwikkeling van veiligheidsregio’s is gebaat bij een helderder verantwoordelijkheidsverdelingtussen gemeenten en Rijk.(Andersson Elffers Felix, 2013, p. 189) Het is duidelijk dat de onderzoekscommissie tot de conclusie komt dat de huidige wet veiligheidsregio’s en het besluit veiligheidsregio’s op onderdelen té rigide inrichtingsnormen hanteert. Bovendien wordt geconstateerd dat de verantwoordelijkheidsverdeling vraagtekens oproept. Oftewel: is het wel de rijksoverheid (alleen) die bepaalt op welke wijze de lokale overheid zich moet voorbereiden en uiteindelijk dient op te treden bij calamiteiten en crises. In deze context is het relevant om je af te vragen wat nu eigenlijk de bevoegdheid van de burgemeester is. In de ‘oude’ rampenwet was de inrichting van de crisisorganisatie een verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders: ‘art. 2: Burgemeester en wethouders zijn belast met de voorbereiding van derampenbestrijding in de gemeente, voor zover niet bij of krachtens de wetanders is bepaald. Zij bevorderen in het bijzonder het houden van oefeningenen de totstandkoming van afspraken, die nodig zijn voor een doelmatigerampenbestrijding.’(Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1985) De aanleiding voor het in het leven roepen van veiligheidsregio’s middels de wet veiligheidsregio’s is (was) gelegen in de schaalgrootte. In de WvR is het college nog steeds belast met de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing (art. 2). In oktober 2009 bracht het Ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties een brochure uit over de veiligheidsregio(BZK M. v., 2009). Deze was (o.a.) bestemd voor decentrale overheden. Hierin 29


Najaar 2013

wordt dan ook duidelijk gesteld dat veiligheid bij uitstek een lokale aangelegenheid is, maar dat gemeenten vaak te klein zijn om zich goed voor te bereiden. Samenwerking is dus gewenst. De inrichting van de veiligheidsregio’s zou dan ook bijdragen aan een betere bestuurlijke aansturing en een efficiëntere organisatie van de hulpdiensten.Daarnaast, getuige dezelfde brochure, is enige uniformiteit die wordt bereikt door het stellen van duidelijke kwaliteitseisen wel wenselijk vanuit het oogpunt van bijstand en uitwisselbaarheid. Mijns inziens is er dan ook sprake van enige interne tegenstrijdigheid: aan de ene kant blijft het een strikt lokale taak en verantwoordelijkheid en aan de andere kant ontneemt de rijksoverheid de loklae overheid de ruimte om die rol en verantwoordelijkheid naar eigen inzicht en goeddunken waar te maken. De commissie Hoekstra komt dan ook met de aanbeveling om de kwaliteitseisen in de wet veiligheidsregio’s anders te gaan vormgeven en formuleren. Zo zouden er zorgplichten moeten worden geformuleerd in combinatie met een aantal voorwaardelijke vereisten. Daarbij zouden deze voorwaardelijke vereisten alleen moeten worden opgelegd als dat noodzakelijk is voor de interregionale en nationale samenwerking. Oftewel: de WAT vraag wettelijke verankeren en de HOE vraag bij de regio’s zelf laten liggen.

4.5

COMMISSIE NOORDANUS EN DE UITWERKING DAARVAN (EENHEID IN VERSCHEIDENHEID) Naar aanleiding van de brand bij Chemiepack in Moerdijk heeft het Veiligheidsberaad samen met de minister van Veiligheid en Justitie het initiatief genomen een bestuurlijke werkgroep in het leven te roependie dient te adviseren over verbeterpunten in de samenwerking tussen regio’s onderling en tussen regio’s en Rijk tijdens crises en rampen. Deze werkgroep constateerde in haar rapport(NCTV, 2012) de volgende verbeterpunten: 1. 2. 3. 4.

eenheid van doctrine met betrekking tot opschaling en bovenregionale samenwerking; één aanspreekpunt op rijksniveau voor facilitering aan de regio door landelijke diensten; helderheid over situaties die centrale aansturing behoeven; eenduidigheid in (bovenregionale) crisiscommunicatie.

Voor de context van deze thesis is de eerste constatering natuurlijk interessant. Vanuit de veiligheidsregio’s zelf -tenslotte is het veiligheidsberaad de koepel-, wordt aangegeven dat er meer eenheid moet komen in de doctrine met betrekking tot de opschaling. Dat is randvoorwaardelijk voor een goed verlopende bovenregionale samenwerking. Daar ligt een logische constatering aan ten grondslag: het is erg lastig voor twee regio’s die moeten samenwerken (bv. bron en effect) als ze in een verschillend GRIP-niveau opereren.Anders kan het gebeuren dat in de ene regio de Operationeel leider (ROT) de crisisorganisatie leidt en bij de buurregio de voorzitter van de veiligheidsregio (RBT) actief is. Opmerkelijk is echter de uitleg van dit verbeterpunt. Daar wordt niet alleen gesproken over (bestuurlijke en operationele) opschaling, maar veel meer over de inrichting van de crisisorganisatie, namelijk de diverse teams en hun samenstellingen. ‘De Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure (GRIP) is in de regio’s verschillenduitgewerkt. Zo zijn er regio’s die geen ROT kennen, en is de samenstelling van de teams per regioverschillend. Dat is vanuit het perspectief van het Rijk en voor regio’s onderling verwarrend bijbovenregionale incidenten.(NCTV, 2012, p. 5)

30


Najaar 2013

De bovenvermelde knelpunten en de daarbij door de commissie opgestelde adviezen hebben geleid tot een vervolg van deze werkgroep. In maart 2013 verscheeneen uitwerking(NCTV, Eenheid in Verscheidenheid, 2013) van het advies van deze Bestuurlijke werkgroep. Daarin staan, naast adviezen in relatie tot de vermelde verbeterpunten, eveneens een aantal aanvullende adviezen. Voor het advies met betrekking tot unité de doctrine is een ‘integraal en eenduidig overzicht van de herijkte en uitgebreide GRIP-regeling met toelichting’ opgenomen. De uitbreiding betreft dan GRIP 5 en GRIP Rijk. Het advies is om dit GRIP schema aan te merken als landelijk afsprakenkader. Daarmee ontstaat dus eigenlijk een nieuw referentiekader GRIP. In hetzelfde advies wordt ook opgemerkt dat de regio’s enige vrijheid moeten hebben om binnen de unité de doctrine en binnen de kaders van de wet veiligheidsregio’s tot eigen invulling en samenstelling van de teams te komen. Hier wordt met name het ROT vermeld gezien de mogelijk wisselende samenstellingen als gevolg van de aard van de crisis. Het advies is dan ook om het besluit veilgheidsregio’s zodanig aan te passen dat een generieke opkomstverplichting voor het ROT wordt beperkt tot een kernbezetting en geen voltallige secties van de kolommen. Dit zal dan leiden tot een flexibeler inzet en biedt ruimte om afhankelijk van het type incident gerichte keuzes te maken. Een andere bijvangst oftewel aanvullend advies van de werkgroep betreft de coördinatie bij meerdere COPI’s en het expliciteren van de rol en taak van de Operationeel leider. Nu is in het besluit veiligheidsregio’s vastgelegd dat de coördinatie van meerdere COPI’s is belegd bij een coördinerend COPI terwijl de meerderheid van de regio’s deze coördinatie belegd bij het ROT. Het advies is dan ook deze gewoonte te formaliseren. De taak en verantwoordelijkheid van de Operationeel leider is niet eenduidig en expliciet vastgelegd waardoor de bevoegdheid van deze functionaris per regio kan verschillen. Dat is in het geval van bovenregionale samenwerking ongewenst. Het nieuwe GRIP-schema is –uiteraard- nagenoeg overeenkomstig het oude referentiekader GRIP en het besluit veiligheidsregio’s met dien verstande dat GRIP 5 en GRIP RIJK nieuwe zijn. Het streven van deze eenduidigheid is ook volstrekt legitiem; regio’s moeten goed kunnen samenwerken als het er op aan komt. De zogenaamde koppelvlakken moeten dus goed aansluiten. Vraag is alleen of een Leider COPI een koppelvlak is of een volledige COPI en hetzelfde op het hoogste niveau: is het Regionaal beleidsteam een koppelvlak of is de voorzitter Veiligheidsregio (en voorzitter RBT) wellicht het koppelvlak? Hebben ondersteuners van de multidisciplinair leidinggevenden en bestuurlijk verantwoordelijken invloed op de kwaliteit van samenwerken in geval van een bovenregionale crisis?

4.6

CONCLUSIES

Op basis van voorgaande beschouwingen trek ik de volgende conclusies: 1. De Drentse crisisstructuur is strijdig met het gestelde in het Besluit Veiligheidsregio’s. Op de volgende onderdelen wijkt Drenthe af: a. Het Gemeentelijk Beleidsteam komt in Drenthe niet voor, maar in plaats daarvan kent het een ‘gemeentelijk crisisteam’, voor zover deze teams dezelfde functionaliteit kennen verschilt ook de samenstelling van deze teams. Het verschil is dus groter dan alleen de naamgeving; b. Het Regionaal Operationeel Team komt in de eerste hectische fase van een incident niet fysiek bij elkaar. Alleen als de operationeel leider daarvoor kiest en 31


2.

3.

4.

5.

6.

4Het

Najaar 2013

de fysieke omstandigheden het toelaten komt in Drenthe een ROT bij elkaar. De samenstelling is vervolgens wel weer overeenkomstig het besluit; immers, in het ROT worden de AC’s van de diverse kolommen samengevoegd met het ondersteuningsteam van de Operationeel Leider. c. Het besluit vereist informatiemanagers bij het COPI, het ROT en bij het GBT. Als gevolg van de gekozen structuur in Drenthe, waar de operationeel leider is gekoppeld aan het crisisteam van de burgemeester, vervult de informatiemanager die (persoonlijk) is gekoppeld aan de operationeel Leider deze functionaliteit zowel voor het ‘ROT’ als voor het ‘GBT’. De constatering van de Inspectie Veiligheid en Justitie dat de regio Drenthe niet voldoet aan het Bvr(IVJ, Staat van de Rampenbestrijding 2013 deel C, 2013, p. 54) heeft (vooralsnog) niet geleid tot het in werking treden van art. 59 Wvr. De inspectie beveelt juist aan om het ‘Drentse model’ verder uit te werken en te implementeren zodanig dat rol en functionaliteit van het ROT ook worden geborgd. Hiermee constateer ik dat de Drentse afwijking wordt gedoogd en daarmee de ruimte ontstaat om het verder door te ontwikkelen en te verbeteren. Sinds 2003, toen de eerste doorlichting van de rampenbestrijding plaatsvond, is het toetsingskader van de inspectie gericht op uniformiteit van de inrichting van de crisisorganisatie. Als gevolg van het referentiekader GRIP uit 2006 en de verankering hiervan in het besluit veiligheidsregio’s uit 2010 is deze focus toegenomen. Sinds dit jaar ontstaat enige nuance, zie conclusie 4; Zowel de Inspectie van Veiligheid en Justitie, het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) als de commissie Hoekstra constateren een te gedetailleerde wetgeving. Er wordt teveel gestuurd op organisatie-eisen en te weinig op prestaties en effecten. De commissie Hoekstra adviseert een andere werkwijze om de prestatie-eisen van de Veiligheidsregio’s vast te leggen in het besluit veiligheidsregio’s. Het Drentse crisismodel voldoet aan de eis(Kamerstukken 31117 nr. 3 memorie van toelichting wet veiligheidsregio's) dat het niet strijdig is met de crisisplannen van naburige regio’s. Samen met de regio’s Groningen en Friesland is een documentopgesteld(Crisismanagement Groningen, HVD Friesland, HVD Drenthe, MKNN , 2012) welke de kaders voor onderlinge samenwerking vastlegt. Deze afspraken zijn noodzakelijk in het kader van onderlinge samenwerking en bijstand en vanwege de gezamenlijke Noord-Nederlandse Meldkamer. Het Drentse crisisplan is ook afgestemd met omliggende regio’s4 conform de wet Veiligheidsregio’s. Het Drentse crisismodel past in de nieuwe (bestuurlijke) opschalingsniveau’s GRIP 5 en GRIP RIJK, met dien verstande dat het voorziet in de koppelvlakken RBT, GBT (crisisteam), ROT (operationeel leider) en COPI. Genoemde teams zijn echter niet conform de ‘unité de doctrine’ gevuld.

betreft de regio’s Groningen, Friesland en IJsselland. Voor de volledigheid: het eerste crisisplan uit 2011 is afgestemd met buurregio’s. Het recente geactualiseerde crisisplan waar GRIP5 en GRIP RIJK in zijn opgenomen is vastgesteld in de vergadering van 6 november 2013. De consultatie bij de genoemde regio’s neemt 6 weken in beslag en is ten tijde van dit schrijven nog niet uitgevoerd.

32


Najaar 2013

5. PLURIFORMITEIT EN UNIFORMITEIT 5.1

INLEIDING

In dit hoofdstuk wordt beschreven wat de kenmerken zijn van pluriformiteit in het openbaar bestuur in Nederland. Hoeveel ruimte is er voor lokale verschillen en afwegingen in de staatsvorm die Nederland heeft; de decentrale eenheidsstaat. Bestaat er een discrepantie tussen een uniform wettelijk kader en een bovenal pluriforme werkelijkheid en zo ja, is deze discrepantie op te heffen of te verzachten? Of kan dat alleen door te kiezen tussen de uniformering van de werkelijkheid of het wettelijk vastleggen van pluriformiteit? En als die afwegingen dan scherp zijn; in hoeverre kun je deze afwegingen toepassen op de crisisstructuur?

5.2

DE GEMEENTE, DE TAKEN EN GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN

De veiligheidsregio is een vorm van ‘verlengd lokaal bestuur’; de basis is immers een gemeenschappelijke regeling van een aantal gemeenten, variërend van 6 in het geval van Flevoland tot 27 in Friesland. Deze gemeenten, dit lokaal bestuur, kent zijn grondslag in de gemeentewet.Het takenpakket van gemeenten is hierin niet eenduidig vastgelegd; het is een open huishouding waarin taken worden bepaald door andere wetten of door keuzen van college en raad. Herkenbaar zijn in ieder geval taken op het gebied van huisvesting, onderwijs, infrastructuur en cultuur. Afhankelijk van de lokale voorkeuren kunnen er per gemeente verschillende prioriteiten worden gesteld. Zo heeft niet iedere gemeente een theater; varieert het aantal sportvelden per inwoner in Nederland en is in sommige gemeenten het college van B&W eveneens het (openbaar) schoolbestuur, terwijl andere gemeenten weer een intergemeentelijk samenwerkingsverband kennen waarin het (bestuur van het) onderwijs is verzelfstandigd. De verschillende prioriteiten en keuzen zijn sterk lokaal bepaald. De problematiek in de grote steden is niet te vergelijken met de uitdaging van de gemeenteraad van bijvoorbeeld Schiermonnikoog of Rozendaal (GLD). In essentie is een gemeente een uniforme entiteit (georganiseerd) met ruimte voor pluriformiteit in de uitvoering van taken, zoals de volgende definitie dit onderschrijft: “De gemeente is een zelfstandig organisme met algemene regeer- en bestuursdoeleinden binnen een begrensd grondgebied ten dienste van de aldaar wonende en vertoevende mensen; een organisme dat niet soeverein is, maar wel een zekere zelfstandigheid bezit”.(Schroot, 1977)De verantwoordelijkheid van gemeenten voor de veiligheid van haar inwoners en bezoekers is verankerd in de wet op de veiligheidsregio, zoals in het voorgaande hoofdstuk uitvoerig behandeld. De gemeentewet biedt ruimte voor het treffen van een gemeenschappelijke regeling om bepaalde taken in een samenwerkingsverband van gemeenten uit te gaan voeren. Veelal wordt dit instrument gebruikt als de uitvoering van bepaalde taken te complex is voor een individuele (kleine) gemeente of wanneer gezamenlijke uitvoering voordelen met zich meebrengt ten gunste van de effectiviteit of efficiëntie van deze uitvoering. Op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen is iedere raad, college en/of burgemeester bevoegd om een gemeenschappelijke regeling aan te gaan met andere gemeenten voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn.De veiligheidsregio is er dus voor en door de gemeenten. 33


5.3

Najaar 2013

VERANDERENDE BESTUURLIJKE VERHOUDINGEN

De Nederlandse staatsvorm, de gedecentraliseerde eenheidsstaat, maakt dat het beleid van de delen (gemeenten en provincies) dient te passen in het beleid van het geheel (rijk). Blijkbaar heeft het rijk een zekere mate van overwicht over de lagere overheden. Toch wordt aan gemeenten ook een zekere zelfstandigheid toegekend. Dit is anders dan in een gecentraliseerde eenheidsstaat zoals bijvoorbeeld Frankrijk waar gemeenten nauwelijks zelfstandigheid hebben. Ook de afwijking van een federaal stelsel zoals Duitsland waarin de delen juist enorme autonomie genieten is evident. Je kunt constateren dat de mate van autonomie en de rol van gemeenten dus een beetje zwevend is; het is constitutioneel niet exact vastgelegd en de gemeente is een open huishouding. Dat maakt dat het onderdeel is van politieke oordeelsvorming en dus naar de aard van de tijd kan wijzigen. In de loop van de geschiedenis, sinds de inrichting van het huidige staatsbestel rond 1850, is dit ook daadwerkelijk gebeurt. De theorieën en definities van belangrijke bestuurskundigen, zoals Thorbecke, Buys en van Poelje zijn hiervan het bewijs. Ten tijde van J.R. Thorbecke (1798-1872) bestond de term ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ nog niet, dit begrip is van veel latere datum. Thorbecke hanteerde een organische beschouwingswijze. Dit komt er op neer dat een bepaald object, een staat, een gemeente, de cultuur van een volk, benaderd wordt als een dynamisch en historisch tot ontwikkeling komend geheel van samenstellende delen. Daarin ging hij wel uit van een stevige autonomie voor gemeenten. Deze autonomie komt dan niet tot uitdrukking in de scheiding en afscherming van gemeenten van andere delen van het staatsbestel, maar het komt tot uitdrukking in het recht op initiatief in de behartiging van lokale belangen. In de literatuur wordt dit omschreven als de organische eenheidsstaat en de relatief autonome gemeente. Als gevolg van schaalvergroting in de tweede helft van de 19e eeuw neemt de verwevenheid van activiteiten van de verschillende overheden toe. Dat vraagt om een scherpere afbakening van taken tussen deze overheden. J.T. Buys (1829-1893) definieerde daartoe het onderscheid tussen autonomie en medebewind; de plicht van lagere overheden om medewerking te geven aan de uitvoering van regelingen van de hogere overheid. Daarbij beweert hij dat uitvoering niet slechts een instrumentele en waardevrije activiteit is maar eveneens een machtsbron. Het maakt immers nationale weten regelgevers afhankelijk van de lokale, gemeentelijke uitvoerders. Deze vorm wordt in de literatuur omschreven als de samengestelde eenheidsstaat en de uitvoerende gemeente. G.A. Van Poelje (1884-1976) zag een historische ontwikkeling van de gemeente als politieke organisatie via een economische organisatie naar een culturele organisatie. Volgens hem hebben gemeenten met name een taak in de staatkundige opvoeding van de bevolking. Gemeenten dienen onder burgers belangstelling te wekken voor de publieke taak. Daarnaast zijn gemeenten nodig voor de uitvoering van rijkswetten en –regelingen. Econimische en infrastructurele activiteiten worden het voorwerp van provinciale en centrale bemoeienis en middels cultuur als samenbindende factor zorgt de gemeente voor de benodigde eenheid in de samenleving; de pluralistische eenheidsstaat en de cultuurgemeente.

34


Najaar 2013

Zij definiëren dus een verschil in taken en mate van autonomie voor de gemeenten, maar analyseren tegelijkertijd ook een belangrijke overeenkomstige plaats van gemeenten in het staatsbestel; namelijk de samenhang tussen systeem en deelsysteem en de open wisselwerking tussen staat en maatschappelijke omgeving. In de 60er en 70er jaren van de vorige eeuw wordt dit denken doorbroken. De ‘democratische rationalisering’(Korsten, 1998, p. 45)doet zijn intrede. Vanuit de organisatietheorie gaat men er van uit dat de hulpbronnen van de organisatie maximaal moet worden gericht op het bereiken van de gestelde doelen en dus de productie van de bestuurlijke organisatie moet worden verhoogd. Het gevolg hiervan is dat het beginsel van de eenheidsstaat wordt uitgelegd als een hiërarchische relatie tussen de verschillende bestuurslagen, waarin de nationale overheid verantwoordelijk is voor de totale inrichting, coördinatie en integratie van de overheidsorganisatie. Dus ook de eenheid van de staat. ‘Het rijk functioneert als structurerend, leidinggevend, kader- en voorwaardenscheppend niveau. De provincies vormen het coördinerende en integrerende middenniveau. De gemeenten zijn het uitvoerende, verzorgende en producerende niveau van de overheidsorganisatie.’(Korsten, 1998, p. 44) Het resultaat is een reeds decennia lang voortgaande focus op centralisatie in Nederland. Niet eens meer alleen in de beleidsbepaling, maar veelal ook in de uitvoering. Het brengt gemeenten meer en meer in een paradoxale positie; ze worden een belangrijke positie toegedicht maar tegelijkertijd is iedere gemeente qua taken, bevoegdheden, financiën en zelfstandigheid geheel afhankelijk van de politieke wil van Den Haag. In deze ontwikkeling staat planning, controle, centrale leiding en sturing synoniem voor bestuurlijke vernieuwing en verbetering. Het VNG streefde daarentegen naar een vorm van meer ‘complementair bestuur’, waarin de diverse bestuurslagen elkaar aanvullen, corrigeren en ondersteunen. Complementair bestuur vraagt echter om wederzijdse afhankelijkheid van de bestuurslagen en enige gelijkwaardigheid. Het is maar hoe je de kenmerken van de ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ uitlegt om te bepalen of deze randvoorwaarden nu juist niet of juist wèl passen in ons systeem. Inmiddels neemt de decentralisatiegedachte weer hand over hand toe. Niet in de laatste plaats vanwege de complexe opgaven die de overheid samen met de samenleving heeft in het kader van (het behoud van?) de verzorgingsstaat. Gemeentelijke autonomie en decentralisatie blijft dus, zoals aan het begin van deze alinea reeds genoemd, onderdeel van politieke oordeelsvorming.

5.4

PLURIFORMITEIT

Geen gemeente is gelijk en daarmee is het functioneren van alle gemeenten in Nederland ten principale ook niet gelijkwaardig. Daar valt nu eenmaal weinig aan te veranderen.De volgende factoren zijn van invloed op het functioneren van gemeenten en zijn daarmee eveneens een verklaring voor het bestaan van pluriformiteit in het openbaar bestuur(Korsten, 1998). Het is evident dat dezelfde factoren ook van toepassing (kunnen) zijn op het functioneren van de veiligheidsregio’s: Structurele kenmerken: Dedemografische, geografische en sociaal-economische kenmerken van de gemeente,zoals bevolkingsdichtheid en –opbouw, groeiende of krimpende bevolkingsaantallen, oppervlakte, aantal kernen, urbanisatiegraad, industrialisatiegraad, werkloosheid etc. Culturele kenmerken

35


Najaar 2013

Zoals de politieke en religieuze gezindte van de bevolking. Daaraan gekoppeld de politieke en bestuurlijke cultuur; de politieke kleur van het college en de politieke geschiedenis. Ook de mate waarin de bevolking participeert in de lokale politiek zal van invloed zijn. Politieke en bestuurlijke omgeving Het functioneren van deelgemeenten, maar ook het functioneren van naburige gemeenten en bovenlokale overheden, provincie en rijk. Veel taken zijn opgelegd door hogere overheden, maar veelal is het ook zo dat naarmate meer rijksdiensten en departementen zich met een bepaald beleidsterrein bezighouden, de gemeente op dat terrein meer beleidsvrijheid krijgt. Dit speelt met name op het terrein van infrastructuur. (Interne) bestuurlijke structuur en cultuur De politiek-bestuurlijke verhoudingen en de politiek-ambtelijke betrekkingen. Is er sprake van gefragmenteerde politieke democratie dan zijn veel coalities mogelijk en zal dat van invloed zijn op het conflictpotentieel in raad en college. Ook de wijze waarop de gemeentesecretaris zijn rol speelt en mag spelen in het college en de mate waarin college en raad leunen op (beleids-) ambtenaren. De ambtelijke structuur en cultuur De opbouw, technologie en werkwijze van het ambtelijk apparaat. Dit is namelijk van invloed op de beleidsproductie, beleidsvorming en prestatie. Groepen Gemeenten kennen veel groepen maar niet allemaal dezelfde. Naast de door de gemeentewet voorgeschreven groepen, zoals raad en college, kennen we ook managementteams, projectteams, crisisteams, verbeterteams etc. Op iedere groep is groepsdynamica van toepassing met alle kansen en risico’s die daar annex aan zijn. Individuen Individuen kunnen cruciaal zijn in besluitvorming. Ze kunnen als ‘entrepeneurs’ de stoot naar vernieuwing geven maar juist ook de vooruitgang remmen. Leidinggevenden kunnen door initiatief en bezieling een apparaat enthousiasmeren en zorgen voor doorbraken, maar een geheel gemeentelijk apparaat kan ook (tijdelijk) zwak functioneren als gevolg van een matig functionerende gemeentesecretaris.

5.5

DIFFERENTIATIE

Als gevolg van veranderende bestuurlijke betrekkingen en veranderende taakverdeling is differentiatie anno 2013 een actueel onderwerp. Markant voorbeeld hierin zijn de drie decentralisaties5 in het sociale domein. De lokale overheden hebben min of meer de opdracht

5

De drie decentralisaties in het sociale domein zijn: 1.

36

De overheveling van de begeleiding, ondersteuning en verzorging uit de Awbz naar de Wmo per 1 januari 2015 en daarmee dus naar de verantwoordelijkheid van gemeenten;


Najaar 2013

gekregen van het Rijk de verzorgingsstaat om te vormen tot een participatiesamenleving. Een onmogelijke opgave als het gepaard zou gaan met té rigide kaders vanuit de rijksoverheid waardoor lokale overheden geen eigen afwegingen kunnen maken om de uitvoering van deze wetten goed vorm te geven. Juist deze mogelijkheid voor de eigen agenda, eigen keuzen en lokaal maatwerk liggen ten grondslag aan decentralisatie. Het sociaal Cultureel Planbureau hanteert de volgende decentralisatieredenering: De rijksoverheid streeft naar verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van bestuur en verwacht die te bereiken door taken en bevoegdheden over te dragen aan gemeenten. Gemeenten zouden beter in staat zijn beleid te voeren dat tegemoet komt aan de wensen van de mensen en dat voldoet aan algemene beleidscriteria als afstemming, samenhang, integraliteit, slagvaardigheid,maatwerk e.d. ((SCP), 2009)

De meningen over differentiatie in het openbaar bestuur lopen uiteen en de argumenten liggen voor de hand; enerzijds het risico op ‘verrommeling’ bij (te)veel pluriformiteit en anderzijds juist op ‘verstarring’ bij (te)veel uniformiteit. Bij een pleidooi voor pluriformiteit worden actiegerichtheid, maatwerk, doelmatigheid en doeltreffendheid regelmatig gebruikt als fundatie voor het betoog terwijlaan de andere kant, ter legitimatie van uniformiteit, veelal taken en onderwerpen voorbij komen waarin de nadruk meer ligt op rechtmatigheid, rechtszekerheid of rechtsgelijkheid. In haar advies aan de minister van Binnenlandse Zaken, aangaande uniformiteit en pluriformiteit in het openbaar bestuur, neemt de Raad voor het openbaar bestuur in ieder geval een positieve grondhouding aan door reeds in het voorwoord te vermelden: “Meer differentiatie, of in andere bewoordingen: het streven naar meer pluriformiteit in onze gecentraliseerde eenheidsstaat, is in de ogen van de Raad in beginsel een positieve ontwikkeling, mits dit streven bijdraagt aan het vergroten van het probleemoplossend vermogen van de overheid. Een versterking van het vertrouwen in de overheid kan het positieve gevolg zijn. Van politici en bestuurders wordt dan wel verlangd dat zij verschil aandurven en aanspreekbaar zijn op de gemaakte keuzes en afwegingen”.(ROB R. v., 2007) In een eerder verschenen advies van de Raad voor het openbaar bestuur, welke in samenwerking met de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) werd opgesteld wordt de autonomie van het lokaal bestuur, de gemeenten, beklemtoond: “Gemeenten moeten in staat worden gesteld om “integrale, op de lokale maat toegesneden, innovatieve en efficiënte maatregelen en voorzieningen te treffen voor de lokale gemeenschap. Dát is de bestuurlijke en maatschappelijke betekenis van gemeentelijke autonomie anno 2005!”(ROB), 2005, p. 7)

2. 3.

De verantwoordelijkheid van gemeenten per 2015 voor de uitvoering van de nieuwe Participatiewet die de WWB (Wet werk en Bijstand) Wajong (Wet werk en arbeidsondersteuning jong gehandicapten) en de Wsw (wet sociale werkvoorziening) vervangt; De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg per 2015. Het gaat hier om de provinciale jeugdzorg, de jeugdbescherming en -reclassering, de jeugd-ggz en de zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugd.

37


Najaar 2013

Tegelijkertijd ontstaat door de focus op gemeentelijke autonomie en ruimte voor pluriformiteit een spagaat; we kennen in Nederland tenslotte ook nog het gelijkheidsbeginsel. Dit dilemma wordt kernachtig verwoord in een artikel uit 2010 in het Nederlands Juristenblad: “Vrijheidszin, pluriformiteit en autonomie worden in theorie aan de Nederlandse volksaard toegeschreven, maar als gemeenten uit de ‘Bible belt’ de toegewezen gelden voor vrouwenemancipatie gebruiken voor de aanleg van diepteriolen dan is het met die theoretische acceptatie van autonomie en decentralisatie snel gedaan.” (Elzinga, 2010) Uit bovenstaande citaten blijkt dat differentiatie een zoektocht is naar de juiste balans tussen de eenheidsstaat en anderzijds juist het gedecentraliseerde karakter van deze eenheidsstaat. Differentiatie staat niet synoniem voor lokale autonomie, maar is een veel genuanceerder woord voor een verschuiving van uniformiteit naar pluriformiteit in de bestuurlijke verhoudingen en in de uitvoering. Kort samengevat kan worden gesteld dat autonomie de ruimte betreft om (lokaal) zowel de ‘wat’ als de ‘hoe’ vraag te beantwoorden terwijl differentiatie betekent dat er alleen ruimte is voor variëteit in de ‘hoe’ vraag. Differentiatie gaat dus over de verschuiving van uniformiteit naar pluriformiteit in de bestuurlijke verhoudingen. Dat geldt voor beleid, taken, bevoegdheden, financiële middelen en bestuurlijke inrichting. Om daar structuur in aan te brengen zijn er drie vormen van differentiatie te onderscheiden, te weten: Differentiatie als resultante van lokale autonomie en beleidsvrijheid Deze vorm is het resultaat van de combinatie van decentralisatie en lokale autonomie, dan wel van verruiming van de beleidsvrijheid van gemeenten bij medebewind6. Naarmate de ruimte in beleidsvrijheid van gemeenten toeneemt des te groter de kans dat er verschillen gaan ontstaan tussen gemeenten in voorzieningenniveau of lastendruk. Dit is de minst problematische en meest geaccepteerde vorm van differentiatie, omdat hij inherent is aan de open huishouding van decentrale overheden. Differentiatie als resultante van selectief rijksbeleid Deze vorm van differentiatie ontstaat als de centrale overheid bepaalde taken, bevoegdheden en middelen selectief toekent aan lagere overheden. Differentiatie wordt dan dus door het rijk ‘opgelegd’. Bijvoorbeeld wanneer bepaalde gemeenten aan vastgestelde criteria voldoen, zoals inwonertal (Grote stedenbeleid sinds 1994) of specifieke problemen (de ‘Vogelaarwijken’ uit 2004). De aanleiding voor deze differentiatie kan gelegen zijn in het bedwingen van de totale kosten, maar ook in de verdeling daarvan; concentratie van middelen zal in sommige gevallende beoogde effectiviteit (resultaat) beter dienen dan wanneer er wordt gekozen voor de verdunning die gepaard gaat met generieke (uniforme) maatregelen. Daarnaast is het ook denkbaar dat er specifieke situaties zijn die om bijzondere, gevoelige maatregelen vragen die de politiek niet generiek wil toepassen7. 6Medebewind

is de plicht van lagere overheden om medewerking te geven aan de uitvoering van regelingen van de hogere overheid. Een markant voorbeeld hiervan is de controversiële ‘Rotterdamwet’ oftewel de ‘Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’. Op basis van deze wet mogen mensen met lagere inkomens of die eerder voor overlast hebben gezorgd worden geweerd uit bepaalde wijken. 7

38


Najaar 2013

Differentiatie in de bestuurlijke inrichting van decentrale overheden Deze vorm komt in Nederland nauwelijks voor. Op het gebied van de bestuurlijke inrichting is uniformiteit toch wel de norm. Alle gemeenten zijn op dezelfde wijze (bestuurlijk) georganiseerd op basis van de gemeentewet. Dat betekent ook dat gemeenten op geen enkele wijze hier zelf zeggenschap over hebben en dus geen andere keuzen kunnen maken. Voor andere vormen en samenwerkingsverbanden van de lokale overheid bestaan eventueel meer mogelijkheden. Hiervan is de zgn. ‘Drechtraad’8 een mooi voorbeeld. Zeker ook in het licht van de discussie over Veiligheidsregio en de worsteling met de democratische legitimiteit. Zoals uit de voorbeelden van de ‘Rotterdamwet’ en de Drechtraad blijkt is de behoefte aan differentiatie het grootst in de grootstedelijke problematiek en in de regionale samenwerking. Die laatste komt voornamelijk voort uit de diverse samenwerkingsverbanden die worden aangegaan om de beleidsvraagstukken die het lokale niveau overstijgen goed aan te kunnen pakken. Zoals bijvoorbeeld de in het begin van deze paragraaf genoemde ‘drie decentralisaties’. De verhoudingen kantelen dus; er is sprake van horizontalisering. Gemeenten trekken het initiatief naar zich toe; ze definiëren de maatschappelijke problemen in de specifieke lokale context en zoeken daarbij naar maatwerkoplossingen. Deze verandering is fundamenteel en vraagt om een belangrijke randvoorwaarde, namelijk onderling interbestuurlijk vertrouwen. Alleen dan is eventuele bestuurlijke drukte te voorkomen waarbij diverse overheden elkaar op sommige beleidsterreinen voor de voeten lopen. Dit vertrouwen valt of staat met de balans tussen hiërarchie en autonomie. Wanneer de centrale overheid hiërarchische besturingsinstrumenten (te) snel inzet of wanneer lokale overheden zich (te) snel ontrekken aan centraal geformuleerd beleid kan het vertrouwen worden geschaad. Kortom: differentiatie is mogelijk als er sprake is van voldoende onderling vertrouwen welke is gebaseerd op de balans tussen autonomie en hiërarchie.

5.6

POLITIEKE OORDEELSVORMING OVER (MATE VAN) DIFFERENTIATIE

Als, zoals eerder vermeld, de balans tussen autonomie en hiërarchie in evenwicht wordt gebracht, kunnen uniformiteit en pluriformiteit complementaire waarden worden. De traditionele gerichtheid op centralisatie en integratie wordt dan aangevuld met een gerichtheid op decentralisatie en differentiatie.Hiervoor zijn twee goede argumenten aan te voeren: In de eerste plaats het doorbreken van het misverstand dat het gelijkheidsdenken op gespannen voet staat met decentralisatie. Dit misverstand is ontstaan alsgevolg van diverse politieke gevoeligheden waardoor iedere vorm van ‘ongelijke behandeling’ in de Nederlandse samenleving is vertaald als discriminatie. Dat doet geen recht aan de lokale diversiteit en het decentralisatiebeginsel in het Nederlands staatsrecht. Bovendien leidt dit tot een focus op uniforme arrangementen die niet altijd recht doen aan individuele en lokale omstandigheden. Deze focus is in een pluriforme en dynamische samenleving een bron van regelgroei en regeldruk en bereikt snel de grenzen van de uitvoerbaarheid. Middels differentiatie als 8Dit

samenwerkingsverband van zes gemeenten in de omgeving van Dordrecht is gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen. De afwijking is echter dat het Algemeen Bestuur van dit samenwerkingsverband niet uit bestuurders bestaat, maar uit raadsleden van de deelnemende gemeenten. Daarnaast wordt het Dagelijks Bestuur niet samengesteld uit leden van het Algemeen Bestuur; er is dualisme ingebracht. Vanwege de afwijking van de wet gemeenschappelijke regelingen en dus de deelname van raadsleden zonder formele bevoegdheid is het Algemeen bestuur in dit geval niet besluitvormend. Ieder voorstel en besluit moet door de individuele raden worden bekrachtigd.

39


Najaar 2013

resultante van lokale autonomie ontstaat de ruimte voor lokaal maatwerk waarbij de eventuele intergemeentelijke verschillen, en daarmee ongelijke behandeling van gelijke gevallen, kan worden gelegitimeerd als er weloverwogen en uitdrukkelijk is gekozen voor de mogelijkheid om lokaal beleidskeuzen te maken en daarover verantwoording af te leggen aan de eigen (lokale!) bevolking. In de tweede plaats doet een toenemende gerichtheid op pluriformiteit recht aan de kennissamenleving. In deze samenleving ontwikkelt kenniszich snel, onvoorspelbaar en niet op één plaats. Hierdoor is het onmogelijk voor de centrale wetgever om alle kennis te bezitten en bij te houden. Veelal beschikken juist decentrale, uitvoerende instellingen en hun medewerkers over de benodigde kennis voor de complexe en dynamische problemen in de samenleving. Bovenstaande wil geenszins suggereren dat decentralisatie en differentiëren een doel op zich zouden moeten zijn. Geenszins, pas wanneer het daadwerkelijk van toegevoegde waarde is voor het oplossen van een inhoudelijk probleem valt differentiatie en decentralisatie te overwegen. Het betoog is alleen dat dergelijke inhoudelijke problemen in de moderne samenleving meer en meer voorkomen . Desondanks overheerst nog steeds de oriëntatie op beleidsinstrumenten van de centrale overheid die in het teken staan van centrale beheersing, uniforme resultaten en het vermijden van risico’s. Dit risicomijdende gedrag is het gevolg van het illusionaire streven dat politiek en bestuur zich kunnen indekken tegen de gevolgen van onvoorziene gebeurtenissen. Daarvoor is de samenleving (toenemend) te complex en de toekomst (toenemend) te onzeker. Bovendien bedreigt deze drang tot beheersbaarheid de ruimte om te leren, te variëren, te experimenteren en te vernieuwen. De voortdurende politieke zoektocht naar de benodigde balans tussen pluriformiteit en uniformiteit kan goed worden weergegeven in een kwadrant(ROB, 2007, p. 26): Uniformiteit Eenheid Stabiliteit Transparantie Eenvoud (Rechts)gelijkheid Pluriformiteit Innovatie Autonomie Flexibiliteit Aanpassingsvermogen Maatwerk

Teveel uniformiteit Starheid Gelijkheid in ongelijke situaties Onbuigzaamheid Inefficiëntie en ineffectiviteit Dogmatiek Teveel pluriformiteit Ondoorzichtigheid Chaos Versnippering Experimenteerzucht Inefficiëntie en ineffectiviteit

(De mate van) differentiatie is dus onderdeel van politieke oordeelsvorming. Naar gelang het beleidsterrein, de problematiek en de mogelijke oplossingen is het aan de politieke arena om te bepalen in hoeverre differentiatie mogelijk en toepasbaar is. Toch is dit niet ongelimiteerd; de uiterste grenzen van differentiatie worden bepaald door de waarden van de democratische rechtsstaat. Deze waarden zijn ‘vrijheid’, ‘rechtszekerheid’, ‘rechtsgelijkheid’, ‘soevereiniteit’ en ‘medezeggenschap’. Bij besluitvorming over eventuele differentiatie dient het openbaar bestuur deze waarden te respecteren c.q. te realiseren. Het is dus voortdurend zoeken naar de juiste balans; tenslotte kan het nastreven van de ene waarde de realisatie van een andere in de weg staan. 40


Najaar 2013

Om te differentiëren op basis van lokale autonomie moeten (lokale) bestuurders en politici wel de volle verantwoordelijkheid durven te nemen voor bijvoorbeeld ongelijke voorzieningenniveaus. Dat vraagt dan wel om leiderschap tegenover de maatschappelijke en politieke druk op uniformiteit.Het vraagt om het maken van herkenbare keuzes, heldere communicatie en de bereidheid tot het afleggen van verantwoording, tegenover de volksvertegenwoordiging, tegenover de burger en eventueel tegenover de rechter. Kiezen voor differentiatie heeft, gezien in het licht van voorgaande, haast een onomkeerbaar karakter. Indien er wordt gekozen voor differentiatie en het beoogde voordelige effect blijft toch uit, zal dat direct politieke consequenties hebben. Dit zou kunnen worden ondervangen door mogelijke experimenten. Tenslotte is de drang naar uniformiteit, naast positieve overwegingen als rechtsgelijkheid, eenheid en stabiliteit soms ook gebaseerd op risicovermijding, onzekerheid en faalkansreductie. Gebaseerd op de illusie van anticipatie op en beheersing van het onvoorziene. (‘trial without error’). Dikwijls is het niet te voorzien of een bepaalde beleidswijziging de beoogde oplossing zal bieden voor complexe en dynamische problemen. In de netwerksamenleving wordt het steeds belangrijker om werkende weg naar oplossingen te zoeken. Pluriformiteit geeft ruimte voor oefening, experiment en het leren van fouten (‘trial with error’).(Termeer, 2006) In het adviesrapport van de raad voor het Openbaar bestuur wordt dan ook aagedrongen op het beiden van ruimte voor het experiment. Daarin wordt gesuggereed dat als die ruimte had bestaan de stukgelopen discussie over de gekozen burgemeester wellicht een ander verloop had gekend. Direct een wetswijziging toepassen is in veel situaties een té grote stap om veranderingen in het bestuurlijk stelsel, bestuurlijke vernieuwing, in Nederland te realiseren. Ook de controversiële Rotterdamwet zoals eerder in deze paragraaf vermeld is een goed voorbeeld van een experiment waardoor de overheid in staat wordt gesteld te leren zonder dat dit direct leidt tot generieke wijzigingen in de wet. Om succesvol te (kunnen) zijn dienen experimenten wel te voldoen aan een aantal voorwaarden: transparantie, vertrouwen en verantwoording. Dus experimenten moeten in alle openheid plaatsvinden; de samenleving mag het ook weten en daar dient, conform de regels van onze democratie, ook verantwoording aan te worden afgelegd en de betrokken overheden moeten vertrouwen hebben in elkaar en in elkaars zuivere bedoelingen.

5.7

CONCLUSIES

Op basis van dit hoofdstuk trek ik de volgende conclusies: 1. In dit hoofdstuk zijn een aantal mogelijke kenmerken beschreven die aanleiding kunnen geven voor pluriformiteit in het lokaal bestuur. Deze zijn dus ook toepasbaar op de veiligheidsregio Drenthe. De volgende kenmerken zijn m.i. relevant en herkenbaar: a. Structurele kenmerken: De veiligheidsregio Drenthe kenmerkt zich door een lage bevolkingsdichtheid. Dat maakt dat er een relatief kleine overheid werkzaam is op een grote oppervlakte met als logische gevolg dat er relatief weinig functionarissen beschikbaar zijn voor deelname aan de crisisstructuur. Uiteraard geldt dit zowel voor de operationele diensten als de gemeenten. Bovendien leidt dit gegeven, gezien de grote afstanden, tot hoge opkomsttijden.

41


Najaar 2013

b. Politieke en bestuurlijke omgeving: De veiligheidsregio Drenthe is gevormd uit (slechts) twaalf gemeenten. Deze gemeenten zijn voortgekomen uit de gemeentelijke herindeling van 1998 wat heeft geleid tot een zekere homogeniteit van deze gemeenten. Er zijn weinig onderlinge verschillen, grootstedelijkeproblematiek komt nauwelijks voor waardoor de gemeenten enigszins overeenkomstige uitdagingen hebben. De cultuur van noaberschap is alom aanwezig en maakt dat de onderlinge omgangsvormen ‘voorzichtig’ kunnen worden genoemd. c. Groepen: De cultuur van noaberschap maakt dat er altijd wordt gestreefd naar harmonie waardoor er sprake kan zijn van groepsdenken (dit wordt ook gemeld tijdens de interviews). Dat maakt dat er wellicht sprake is van weinig kritische massa, ook op bestuurlijk niveau, en het dus mogelijk was om ’collectief af te wijken’, dit wordt nog eens verstevigd door de gedeelde ‘externe bedreiging’ die landelijke wetgeving vormt. Klakkeloos volgen van de wetten en richtlijnen zou in Drenthe leiden tot een significante stijging van de kosten van alle gemeenten. d. Individuen:Het is in de context van dit onderzoek niet expliciet te maken, maar het lef van de voorzitter veiligheidsregio, de ambitie van de coördinerend gemeentesecretaris, de drive van de directeur veiligheidsregio en een aantal mensen om hem heen, zijn zeker van invloed geweest op de keuze voor een afwijkende crisisstructuur. 2. Van de drie verschillende vormen van differentiatie is in Drenthe sprake van de differentiatie als resultante van lokale autonomie en beleidsvrijheid.De verantwoordelijkheid voor crisisbeheersing is –juist- lokaal belegd, zeker in de uitvoering gezien de rol van de burgemeester. Tegelijkertijd is er sprake van een toenemende centralisatie van beleid. De wet is steeds stringenter geworden, ook op de inrichting en uitvoering, zie het vorige hoofdstuk. Desalniettemin streeft de Veiligheidsregio Drenthe er naar om binnen de kaders van de wet te blijven functioneren en de geboden ruimte in het kader van ‘medebewind’ maximaal te benutten. 3. De raad voor het openbaar bestuur schrijft in haar advies(ROB, 2007) aan de minister, aangaande de gedecentraliseerde eenheidsstaat, nadrukkelijk dat een eventuele keuze voor differentiatie alleen legitiem is als dat leidt tot de oplossing van een inhoudelijk (beleids)probleem. Oftewel: het moet wel ergens over gaan. Ik constateer dat de afwijkende crisisstructuur in Drenthe aan deze voorwaarde voldoet en daadwerkelijk een probleem oplost; namelijk het tekort aan (parate) functionarissen om de volledige opgeschaalde crisisstructuur te bemensen. 4. Eén van de overwegingen die mee moeten worden genomen wanneer men kiest voor differentiatie zijn de gevolgen voor het gelijkheidsdenken, en dan met name voor eventuele rechtsongelijkheid. Het is onmogelijke iedere burger in Nederland, op het terrein van persoonlijke veiligheid en zorg, gelijkwaardig te bedienen. Denk aan de spreiding van ziekenhuizen, de rijtijden van de brandweer of de fysieke risico’s in de directe woonomgeving. Getuige de rapportage ‘Staat van de Rampenbestrijding 2013’(IVJ, Staat van de rampenbestrijding 2013 deel A en B, 2013) bestaat er een significant verschil in kwaliteit tussen de diverse regio’s. Hierin is Drenthe, als gevolg van de kwaliteitsimpuls die de gewijzigde crisisorganisatie heeft meegebracht, niet 42


Najaar 2013

(meer) één van de achterblijvende regio’s. Je kunt dus onmogelijk spreken van het ontstaan van rechtsongelijkheid als gevolg van deze differentiatie. 5. Getuige de mening van de Raad voor het Openbaar bestuur (ROB, 2007) moet er in Nederland ruimte zijn of worden gemaakt voor experimenten in het licht van differentiatie en pluriformiteit mits aan de randvoorwaarden transparantie, vertrouwen en verantwoordelijkheid wordt voldaan. De randvoorwaarde transparantie is in ieder geval ingevuld. Het onderling vertrouwen is tot op heden aanwezig getuige de goede contacten die de veiligheidsregio onderhoud met het ministerie. Het bestuur van de Veiligheidsregio is bereid de volle verantwoordelijkheid te nemen voor de afwijkende keus. Conform de inrichting tot op heden is het ook een verantwoordelijkheid voor het lokaal bestuur, maar dan wel in de vorm van ‘medebewind’. Kortom: de afwijkende crisisstructuur in Drenthe leent zich uitstekend voor een experiment.

43


Najaar 2013

6. VELDONDERZOEK 6.1

INLEIDING

In dit hoofdstuk beschrijf ik de uitkomsten van mijn veldonderzoek. Met de vragen uit de probleemstelling in mijn hoofd en een lijstje ‘topics’ in mijn hand (zie bijlage …) heb ik een tiental mensen geïnterviewd. De keuze van geïnterviewden heb ik geprobeerd evenredigte verdelen tussen internen (binnen crisismanagement Drenthe) en externen (andere regio’s en disciplines), om een enigszins objectief beeld te kunnen krijgen van de wijze waarop het crisismodel van Drenthe wordt beoordeeld. Ik heb me daarin niet gericht op de samenwerking en/of de coördinatie van de hulpdiensten onderling, maar specifiek op de rol van de burgemeester.

6.2

ROL VAN DE BURGEMEESTER EN DE ONDERSTEUNING DAARVAN

De geïnterviewden geven allen aan te herkennen wat de taskforce gemeentelijke processen constateerde in 2008: er is een accentverschuiving nodig van de rol van bestuurder en beslisser naar boegbeeld en burgervader(Veiligheidsberaad, 2008, p. 7). ‘Er moet zo snel mogelijk een gezicht naar buiten zijn’ en ‘de burgemeester is het gezicht van de totale overheid die op het moment van rampen en crisis druk doende is deze te bezweren’. Het naar buiten treden (duiden) heeft als doel vertrouwen te wekken en de verbinding in de samenleving te bevorderen. Om deze rol te kunnen spelen heeft hij9 een adequate ondersteuning nodig die hem10 helpt bij zowel de inhoud als de vorm van de boodschap. Gezien de politieke verantwoordelijkheid en daarmee ook het risico -‘het zijn alleen burgemeesters die sneuvelen en niet beleidsmakers of operationeel leidinggevenden’- is het terecht dat de burgemeester een primaire rol heeft. Het team rond de burgemeester moet dus gericht zijn op de ondersteuning van hem, en niet andersom! Daar staat juist ook weer tegenover dat de operationele diensten de ruimte moeten hebben om te handelen zonder dat er bestuurlijk moet worden afgestemd. Om dat te kunnen bewerkstelligen moet je het operationeel handelen en de bestuurlijke verantwoordelijkheid goed van elkaar scheiden. Het is dus wenselijk om de coördinatie van de inzet zo dicht mogelijk bij de calamiteit te organiseren en de communicatie en duiding over de gebeurtenis bij de burgemeester en stafsectie communicatie neer te leggen. Dat helpt hem/haar in de positie van boegbeeld en geeft ruimte aan de hulpdiensten om de dingen te doen die ze moeten doen. De rol van beslisser als onderdeel van het zijn van opperbevelhebber is in de praktijk marginaal maar evengoed heel belangrijk.Als het voorkomt moet het dilemma zo concreet en snel mogelijk worden voorgelegd om te voorkomen dat ‘operationele diensten zitten te wachten op bestuurlijke besluiten over de situatie van een uur geleden’. De operationeel leider is de vertegenwoordiger van alle diensten in het veld, dus die legt het besluit of strategische dilemma voor. Daarvoor hoeven niet alle diensten afzonderlijk te adviseren want dat kan een burgemeester alleen maar teveel verleiden de operatie in te duiken. Dat vraagt wel iets van het ontkleurde karakter en de competenties van de operationeel leider, maar nog meer 9Daar

waar ‘hij’ staat kan ook ‘zij’ worden gelezen waar ‘hem’ staat kan ook ‘haar’ worden gelezen

10Daar

44


Najaar 2013

van het onderling vertrouwen dat noodzakelijk is voor deze werkwijze. Dat vertrouwen bouw je niet op tijdens de crisis, dat moet aan de voorkant ontstaan. Een kleine schaal heeft zo ook zijn voordelen…

6.3

VRIJHEIDSGRADEN VAN DE BURGEMEESTER EN DE VEILIGHEIDSREGIO

‘Rol en positie nemen maakt dat je het verst komt, dat werkt beter dan draaiboeken en verantwoordelijkheden’ . Een burgemeester aan het woord. Veel geïnterviewden zijn het er over eens dat het beleggen van de verantwoordelijkheid voor het managen van de crisis bij de burgemeester vanzelfsprekend met zich meebrengt dat hij/zij ook de ruimte heeft en moet hebben om zelf te bepalen hoe en met wie de crisis moet worden aangepakt. In ieder geval zijn de burgemeesters deze mening toegedaan. Uiteraard is deze flexibiliteit niet oneindig en is het wat anders dan volledige vrijheid, tenslottegelden er wel kaders en is het erg handig om werkafspraken met elkaar te hebben, maar de werkafspraken mogen nooit een keurslijf zijn. Die ‘vrije’ keuze van de juiste mensen om je heen verzamelen is aan de orde als het er om gaat, dus tijdens de crisis, maarje regelthetvoornamelijk aan de voorkant, bij de voorbereiding op rampen en crises, anders wordt het onpraktisch en kun je onmogelijk gezamenlijk (veiligheidsregio) voorbereiden op rampen en crises. Je hebt tenslotte piketten en je hebt te maken met degene die op het bewuste moment opkomen als de pieper gaat. Uiteindelijk moet de burgemeester dus vertrouwen op de mensen die hij om zich heen heeft ten tijde van crisis. Dat kan worden bereikt middels vertrouwen in het systeem dat garandeert dat er altijd kan worden beschikt over competente ondersteuning. Dat betekent dat de selectie om deel uit te maken van de crisisorganisatie moet deugen.Dat de opleiding en training goed en zorgvuldig wordt vormgegeven. Dat de gemaakte (werk)afspraken met het juiste doel zijn gemaakt, dus vanuit het doel om effectief op te treden en mensen adequaat te helpen en niet vanuit bevoegdheden en status. Het resultaat van de organisatie is waar het om gaat en om dat te bereiken –hij is tenslotte verantwoordelijk- heeft hij de ruimte om te doen en te besluiten wat hij denkt dat goed is en kan hij beschikken over een hulpstructuur, de crisisorganisatie. Nadrukkelijk wijzen de geïnterviewde burgemeesters er op dat dit niet gaat over het operationeel handelen. Daarin zijn ze juist van mening dat de kolommen niet door de burgemeester moeten worden ‘gestoord’ in het doen van hun werk, met de afspraken en protocollen die horen bij een juiste uitvoering van hun werk als hulpverleners. Deze gedachte, altijd handelen vanuit verantwoordelijkheid en niet vanuit verplichtingen en bevoegdheden, maakt dat de ruimte voor ‘gezond boerenverstand’ blijft bestaan. Randvoorwaarde die daarvoor geldt is wel dat de kennis van ‘het systeem’ grondig is. Dat er niet vrij wordt gehandeld omdat er geen structuur is of dat deze onbekend is, maar juist de vrijheid om de structuur naar gelang de calamiteit te nuanceren als dat leidt tot beter resultaat. Daar zit ook direct een waarschuwing in die ik meermalen heb gehoord: maak van het Drentse model geen nieuw dogma, maar zie het als een basisstructuurvan waaruit kan worden gestart zodat de juiste diensten en de juiste mensen aan de slag kunnen. De organisatie die is ingericht om te ondersteunen, willekeurig welk model die organisatie heeft, mag nooit dogmatisch worden toegepast. De ambtenaren die de organisatie vormen zijn adviseurs, de bestuurder besluit. Tenslotte is dat ook degene die uiteindelijk de verantwoordelijkheid moet afleggen aan de raad. Dat moet dan wel de verantwoordelijkheid zijn voor het effect dat is bereikt en niet of ‘het boekje’ juist is gevolgd! Overigens past hier wel enige nuance; de mening van twee respondenten is dat het juist van belang is dat we de heldere afspraken (GRIP-structuren) die we met elkaar hebben strikt moeten volgen om wanorde en willekeur te voorkomen. Die zien het volgen van de GRIP-structuur, soms 45


Najaar 2013

ook in situaties die niet vanzelfsprekendleiden tot een GRIP zoals de voorbereiding op en het handelen tijdens grootschalige evenementen, als een belangrijk houvast en garantie dat eenieder weet wat er van hem of haar wordt verwacht. Bij deze respondenten bestaat de vrees dat belangrijke partners, in het hitte van de strijd, wellicht worden vergeten terwijl ze wel een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van de crisis. De ruimte die de burgemeester heeft, vanuit zijn verantwoordelijkheid, om tijdens crises de dingen te doen zoals hij denkt dat het goed is, is volgens de respondenten ook aanwezig bij de veiligheidsregio. Onder de voorwaarden die in de wet zijn vastgelegd, waarin staat dat het moet aansluiten op de omgeving, staat het veiligheidsregio’s vrij om nuances aan te brengen in de crisisstructuur. Dus in de opgeschaalde interregionale crisis moeten de (bestuurs)lagen op elkaar aansluiten maar bij de lokale crisis, binnen de regiogrenzen mag er worden afgeweken. Tenslotte wordt het bestuur van de veiligheidsregio gevormd door de betrokken burgemeesters en moeten zij er mee werken als ze in hun verantwoordelijkheid komen van opperbevelhebber en daar vervolgens verantwoordelijkheid over afleggen in de gemeenteraad. Dit doet naar de mening van de geïnterviewden meer recht aan de democratie dan het centraal afdwingen van een organisatievorm. Vanuit de Drentse burgemeesters bestaat wel veel begrip voor de opstelling en het standpunt van de minister. Vanuit zijn verantwoordelijkheid, ook nog eens een keer als enige korpsbeheerder, is het begrijpelijk dat hij enige uniformiteit in de veiligheidsregio’s nastreeft. Dat geeft hem het vertrouwen dat hij zijn verantwoordelijkheid aan de Tweede Kamer kan waarmaken. De enige manier om dit streven te ondervangen is dus goed, open en eerlijk in gesprek blijven. Voortdurend laten zien wat je doet en beargumenteren waarom. Dus niet afwijken omdat je de lokale verantwoordelijkheid hebt, maar afwijken omdat je daarvoor argumenten hebt. Zolang je hierover in gesprek bent mag je van de minister ook verwachten dat hij begrip heeft voor de lokale bijzonderheden en de lokale verantwoordelijkheid om met die bijzonderheden te dealen en zo goed mogelijk de prestaties en kwaliteit neer te leggen die je van de (lokale) overheid mag verwachten.

6.4

INTERACTIE MET ANDERE (BESTUURLIJKE) PARTIJEN

Deze topic heb ik opgenomen vanwege mijn veronderstelling dat de andere invulling van het GBT en het ROT in het Drentse model zou (kunnen) leiden tot slechte koppeling tussen de (bestuurlijke) ketens. Voorheen zaten -ook in Drenthe- waterschappen en openbaar ministerie standaard aan tafel in het GBT. Daarnaast is defensie onderdeel van het regionaal operationeel team in geval van een niet-acute crisis maar in de flitsramp dus geen onderdeel van het ondersteuningsteam van de operationeel leider. Volgens de geïnterviewden is dit probleem minder aan de orde dan ik veronderstelde. Eenieder staat achter het adagium dat er eerst hulp moet worden geboden aan getroffenen. Zolang dat aan de orde is heeft de burgemeester het voor het zeggen. ‘Zolang het over mensen gaat ben ik ervan’ aldus één van de burgemeesters, ‘direct nadat dat is opgelost doe ik graag een stap opzij omdat er iemand moet worden opgespoord of dat er maatregelen moeten worden getroffen om de wateroverlast te beteugelen’. Als dit aan de orde zou zijn dan is dat prima te organiseren. Bijvoorbeeld door het inrichten van een ‘driehoek’ naast het crisisteam of het aanvullen van het crisisteam met een dijkgraaf. De aankoppeling van defensie kan plaatsvinden in het COPI of in het ondersteuningsteam van de operationeel leider. Tenslotte gaat het bij het inzetten van defensie om de ondersteuning van de

46


Najaar 2013

processen van de reguliere kolommen rood, wit, blauw en oranje. Daar moet je dan ook de koppeling leggen. Datzelfde geldt voor private partijen die (mede) een rol kunnen spelen.

6.5

OPINIE OVER HET DRENTSE MODEL

De mening over het afwijken van Drenthe is tweeledig: de ‘internen’ beschouwen het als een kwaliteitsimpuls, hoewel dat uitsluitend alleen op basis van oefeningen is te staven, en de ‘externen’ waarderen de ambitie, het lef, maar vooral de transparantie die Drenthe tentoonspreidt rond deze afwijking. Eenieder is het erover eens dat innovatie altijd valt te prijzen en dat innovatie alleen mogelijk is als er paden worden betreden die voorheen niet betreden werden. Een helder intern standpunt is dat het crisismodel van Drenthe recht doet aan twee prioriteiten: In de eerste plaats het ruimte bieden aan de diensten om, zo routinematig mogelijk, de dingen te doen waar ze goed in zijn. In de tweede plaats voelen de burgemeesters zich in dit model maximaal ondersteund door capabele mensen. Daarmee zijn ze beter in staat om hun primaire rol als boegbeeld goed vorm te geven. De systeemeis om uiterlijk binnen een uur nadat de crisis is begonnen, de crisis naar buiten toe te duiden (duidingsboodschap)doet recht aan deze rol en verantwoordelijkheid. Een waarneming van één van de geïnterviewden is de volgende: de plannen en protocollen, zoals gedetailleerd in de wet en het besluit geschreven zijn overwegend van de hand van mensen die niet altijd veel ervaring hebben met rampen en crisis. Daarnaast zijn het vaak dezelfde mensen die ná een ramp of crisis komen evalueren en rapporten schrijven. Dan wordt er vaak niet gekeken naar de dingen die goed zijn verlopen, maar vooral naar de dingen die beter hadden gekund. Dan ligt het voor de hand dat men naar de theorie kijkt en alle afwijkingen van deze theorie bestempelt als zijnde de oorzaak van de minder goed verlopen handelingen. Dergelijke evaluaties vinden alleen plaats na grote calamiteiten en niet (minder) na kleinere gebeurtenissen die wél goed gaan en waaruit wellicht veel meer valt te leren. Zo blijf je in een cirkeltje werken. Een kritische noot is er over de noodzaak om het over een andere boeg te gooien. Niet iedereen is er van overtuigd dat het crisismodel zoals dat wordt voorgestaan in het besluit veiligheidsregio’s niet goed (genoeg) zou werken. Net zo goed als dat je nauwelijks het ‘klassieke’ systeem kunt toetsen in de daadwerkelijke praktijk kun je nauwelijks bewijzen dat het Drentse model het beter zou doen. Ondertussen ga je als regio wel een andere koers varen en is het voor bovenregionale organisaties lastig om mee te gaan in het maatwerk. Tegelijkertijd hoort bij deze kritische noot wel weer de acceptatie en waardering voor innovatie. Zolang dit transparant is en het helder is en blijft voor betrokkenen wat er van ze wordt verwacht ziet men hier geen probleem in.

6.6

BIJVANGST

Uit de interviews kwam naar voren dat de flexibiliteit van het Drentse model heel goed zou kunnen worden doorgevoerd naar de preparatie fase. Bijvoorbeeld in de voorbereiding op grootschalige evenementen, voetbalwedstrijden e.d. Het zou best wel eens zo kunnen zijn dat afhankelijk van de essentie van een ramp of crisis een nuance op het crisismodelkan worden toegepast. Zo wordt er betoogd dat het lastig is om de aansturingslijn bij voetbalrellen te laten verlopen via een operationeel leider en een (evt) ROT terwijl de effectiviteit van het optreden misschien meer is gebaat bij een directe lijn van burgemeester naar SGBO. Dit soort 47


Najaar 2013

vraagstukken kun je best bij voorbaat doordenken als je de crisisstructuur inzet voor evenementen en andere ‘voorbereide crises’. In het geval van de TT-races in Assen wordt dit al succesvol toegepast. Voor de strekking van deze thesis is dit nu even verder niet aan de orde, maar het ‘doorleven’ van een aantal mogelijke scenario’s en de betekenis van het model dat Drenthe standaard hanteert voor dergelijke scenario’s kan misschien leiden tot een goede doorontwikkeling.

6.7

CONCLUSIES

Op basis van de interviews trek ik de volgende conclusies: 1. De lokale en regionale crisis is van de burgemeester en niet van de minister. Vanuit zijn verantwoordelijkheid heeft de burgemeester de ruimte om nuances aan te brengen in de organisatie die de crisis te lijf moet. 2. Bovenstaande constatering geldt ook voor de veiligheidsregio als geheel. De invulling van de crisisorganisatie is aan de veiligheidsregio. Wel is het een duidelijk kader dat de GRIP- structuur moet aansluiten op die van de buren. Zowel bestuurlijk als operationeel. 3. Er is veel draagvlak voor de Drentse afwijking. ‘Intern’ vanwege het succesvol functioneren van het modelen ‘extern’ voor het lef en de ambitie van de veiligheidsregio Drenthe;dankzij de transparante pioniersgeest neemt het lerend vermogen toe. 4. Het Drentse model heeft geen nadelige gevolgen voor de koppeling met andere bestuurlijke kolommen en (decentrale) rijksdiensten. 5. Om verantwoord te kunnen afwijken van de kaders van het besluit veiligheidsregio’s is het vertrouwen van de operationele diensten in de bestuurders en omgekeerd (en onderling) van het grootste belang. 6. Een afwijking van het referentiekader GRIP kan alleen als de Veiligheidsregio er wel voor zorgt dat de eigen crisisstructuur praktisch aansluit op GRIP 5 en GRIP RIJK, oftewel dat de communicatie en afstemming met de naburige regio’s en de rijksoverheid soepel verloopt. 7. De veiligheidsregio Drenthe moet transparant blijven in haar afwijkingen en goed contacten (blijven) onderhouden met de minister en met de inspectie. Alleen dan kan er een voldoende onderling vertrouwen blijven bestaan om afwijkingen op de structuur, maar niet op de prestatie, te accepteren.

48


Najaar 2013

7. RESULTAAT 7.1

INLEIDING In dit hoofdstuk beantwoord ik de centrale onderzoeksvraag. De hoofdstukken 4, 5 en 6 hebben alle geleid tot deelconclusies. In dit hoofdstuk steek ik daar de satéprikkers door heen en formuleer ik de hoofdconclusies. Als afsluiting volgt vervolgens de aanbevelingen die dit onderzoek hebben opgeleverd.

7.2

HOOFDCONCLUSIE De centrale onderzoeksvraag luidde: Het is onwettig, onverstandig en onhandig van de Veiligheidsregio Drenthe om te werken met een (van de overige regio’s) afwijkende crisisorganisatie (voor de flitsramp). Onwettig: Het Drentse crisismodel is niet overeenkomstig het gestelde in het besluit veiligheidsregio’s. Op het eerste gezicht is het daarmee onwettig. Er zijn echter twee argumenten om die constatering te nuanceren. In de eerste plaats het gegeven dat de Drentse structuur uitsluitend van toepassing is in het geval van een flitsramp. Dus in die situatie waarin een directe respons van de overheid (hulpdiensten) wordt verlangd. In alle andere gevallen, of het nu na verloop van tijd is nadat de eerste respons heeft plaatsgevonden of wanneer er sprake is van een niet-acute situatie, heeft Drenthe ‘gewoon’ een fysiek samenkomend ROT. In die zin is de afwijking mijns inziens marginaal. In de tweede plaatstreedt de Inspectie Veiligheid en Justitie vooralsnog niet (via de commissaris van de koning) corrigerend op. Sterker nog, de inspectie constateert zelf dat het besluit veiligheidsregio’s té rigide is geformuleerd. Daarnaast beveelt de commissie Hoekstra aan om het besluit te gaan herzien en de prestatie-eisen van de veiligheidsregio’s op een andere wijze vast te leggen. De eisen uit het Bvr zijn ontworpen en geformuleerd vanuit een (theoretische) filosofie van verantwoordelijkheden, de werkwijze van de Veiligheidsregio Drenthe is gebaseerd op de ervaringen uit de praktijk. Dat brengt mij tot de conclusie dat de crisisstructuur van Drenthe onwettig is, maar dat is niet te wijten aan de crisisstructuur van Drenthe, maar aan de formulering van de prestatie-eisen in het Bvr. Niet de crisisstructuur van Drenthe zou passend moeten worden gemaakt in het Bvr, maar het Bvr zou passend moeten worden gemaakt.Een alternatief hiervan kan zijn dat de commissaris van de Koning, gebaseerd op een onderzoek naar de Drentse afwijking, de minister voorstelt om Drenthe een aanwijzing te geven waarin de afwijking wordt geaccepteerd onder voorwaarde dat de bovenregionale samenwerking aantoonbaar wordt geborgd. Onverstandig:De keuze voor differentiatie die de veiligheidsregio heeft gemaakt op het gebied van het crisismodel is overeenkomstig de ruimte die er in bestuurlijk Nederland is voor differentiatie en experimenten. Zolang Drenthe voldoet aan de noodzakelijke randvoorwaarden is de gekozen afwijking legitiem. Of het vervolgens ook verstandig is is ter bepaling van het bestuur van de Veiligheidsregio Drenthe. Deze randvoorwaarden zijn: transparantie, verantwoordelijkheid en vertrouwen. Vooralsnog wordt aan deze randvoorwaarden voldaan. 49


Najaar 2013

Onhandig: Er is sprake van een onhandige keuze voor een afwijkende structuur als deze leidt tot meer nieuwe problemen dan met de afwijking worden opgelost. Ik constateer dat het draagvlak voor de afwijking en de overtuiging dat het systeem functioneert maakt, dat de crisisstructuur voor Drenthemeer problemen en dilemma’s oplost dan het veroorzaakt. Grootste voordeel is dat de Drentse functionarissen elkaar nu vaker ontmoeten, elkaar beter kennen en meer ervaring opdoen. Dat is handigen meer dan dat wat je zelden doet … Het zou onhandig zijn als de Drentse afwijking leidt tot een moeizame(re) samenwerking met de buurregio’s of het rijk. Dat is niet het geval; het Drents model is toepasbaar in GRIP 5 en GRIP RIJK en met de buurregio’s zijn goede onderlinge afspraken over de GRIP-structuur vastgelegd. Kortom: Het is (vooralsnog) gedoogd,verstandig enhandig van de Veiligheidsregio Drenthe om te werken met een (van de overige regio’s) afwijkende crisisorganisatie (voor de flitsramp).

50


Najaar 2013

BIJLAGE 1 LITERATUURLIJST Andersson Elffers Felix. (2013). Evaluatie Wet Veiligheidsregio's. Utrecht. Elzinga, D. J. (2010). Het opnebaar bestuur moet op de schop, maar wel op de goede manier. Nederlands Juristenblad . Hoekstra, R., Berlijn, D., De Ridder, J., Smits, H., & De Vries, J. Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van Rampenbestrijding en Crisisbeheersing- eindrapportage. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. (2007, december). Algemene doorlichting Rampenbestrijding, de stand van zaken 2003 - 2007. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. (2010). De staat van de rampenbestrijding-onderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009. Inspectie Veiligheid en Justitie. (2012, april). Staat van de Rampenbestrijding. Tussenrapportage Stand van zaken eind 2011 . Den Haag. Inspectie Veiligheid en Justitie. (2013). Staat van de rampenbestrijding 2013 deel A en B. Den Haag. Inspectie Veiligheid en Justitie. (2013). Staat van de Rampenbestrijding 2013 deel C. Kamerstukken II 2002-2003 28 644 nr. 3. (2003). wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding . Korsten, T. (1998). Lokaal Bestuur in Nederland. Alphen aan de Rijn : Samsom. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (1985, januari 30). Wet rampen en zware ongevallen. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2013). Brochure wet Veiligheidsregio's . Den Haag. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2009). Wet veiligheidsregio's, hoe, wat en waarom. Den haag. Ministerie van Veiligheid en Justitie. (2010). Nota van Toelichting. Besluit Veiligheidsregio's . Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2004). Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007. Den Haag. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2004, april). Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio's. TK II, 2003-2004, 29 517, nr. 1 . Multidisciplinaire WerkgroepReferentiekader GRIP.(2006). Referentiekader GRIP.

51


Najaar 2013

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. (2012). Advies Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking. Arnhem. Raad voor het Openbaar Bestuur. (2005). Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie. Den Haag. Raad voor het Openbaar Bestuur. (2007). De gedifferentieerde eenheidsstaat. SAVE. (1986). Blauwdruk voor de Unité de doctrine in de rampenbestrijding. De Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken. Schroot, V. V. (1977). Begrip van de Nederlandse gemeente: Algemene inleiding. Alphen aan de Rijn: Samsom. Sociaal Cultureel Planbureau. (2009). Decentralisatie en de bestuurskracht van de gemeente. Den Haag. Termeer, prof. dr. ir. C.J.A.M. (2006, december 6). Vitale verschillen. Over publiek leiderschap en maatschappelijke innovatie. Wageningen. Tweede Kamer. Wet van 30 januari 1985, houdende regels inzake de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop (rampenwet). Veiligheidsregio Drenthe. (2013). Regionaal Crisisplan. Vereniging Nederlande Gemeenten. (2002). Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken lokaal doen.

52


Najaar 2013

BIJLAGE 2 GEÏNTERVIEWDEN Lijst van geïnterviewden: Dhr. C. Bijl

Voorzitter Veiligheidsregio Drenthe (Emmen)

Dhr. F.J.M. Crone

Voorzitter veiligheidsregio Fryslãn (Leeuwarden)

Dhr. J. Eland

Hoofdofficier van Justitie arr. parket Noord Nederland

Dhr. O. Dros

Nationale politie, politiechef eenheid Noord-Nederland

Dhr. J. Westmaas

Burgemeester Meppel (lid DB Veiligheidsregio Drenthe)

Lt. Kol. E. Wiersma

Hoofd nat. Operaties 43 gemech. brigade bij Min. van Defensie

Mw. E. Leentvaar

Hoofd Bureau GHOR Veiligheidsregio Fryslãn

Dr. A. Scholtens

Hoofd onderzoek en senior onderzoeker crisislab

Dhr. J. Jorritsma

Hoofd Multidisciplinaire Veiligheid Hulpverleningsdienst Drenthe

Dhr. B. Wanders

vml. Hoofd bureau CCB Politie Noord-Nederland

53


Najaar 2013

BIJLAGE 3 TOPICLIJST INTERVIEWS

De commissie Rombouts pleitte voor een prioriteitsverschuiving van ‘beslisser’ en ‘bestuurder’ naar ‘boegbeeld’ en ‘burgervader’. De rol van ‘opperbevelhebber’ zoals gedefinieerd in de Wet Veiligheidsregio’s en wat voor betekenis heeft deze rol voor organisaties als RWS, waterschappen, defensie, OM, en private partijen (loonbedrijven, hotels etc.) Connectie van bovenstaande kolommen en partijen met de gemeentelijke crisisorganisatie. Standaard of op afroep? De ruimte voor de burgemeester om zijn eigen ‘crisisorganisatie’, zijn eigen team vorm te geven. Hetzelfde topic voor de Veiligheidsregio. Is er ruimte om als regio zijn eigen crisisorganisatie vorm te geven of zijn hier spelregels aan verbonden die verder gaan dan de WVR? Op grond waarvan kan hierin een afweging worden gemaakt. Als je veiligheid vergelijkt met andere actuele issues, bijvoorbeeld de zorg, dan lijkt het een atypische beweging dat op het gebied van veiligheid steeds meer wordt toegewerkt naar een centrale aansturing en uniformiteit. Zijn er verschillen? Volgens de inspectie moet Drenthe zorgdragen voor de ‘koppelvlakken’ met andere regio’s, het rijk en andere externe partners. Hoe zien deze er uit en leidt dit tot problemen?

54

EERSTE SCHAAP OF ZWARTE SCHAAP(JE)?

Recommend Documents